Agua y derechos humanos en Mendoza: La participación ciudadana para un uso sustentable

Agua, ordenamiento territorial y derechos humanos en la Provincia de Mendoza
Ttulo: Agua, ordenamiento territorial y derechos humanos en la Provincia de Mendoza: La participacin social y el recurso hdrico en la planificacin de la Mendoza actual - 1ra. ed. - : Oikos red ambiental 2010 99 p.; ISBN 1. Ordenamiento territorial. I. Lic. Liliana Fernndez, autora. II Ttulo Fecha de catalogacin: Reservados los correspondientes derechos por el autor. Prohibida su reproduccin total o parcial. Impreso en Argentina - Printed in Argentina Queda hecho el depsito que marca la Ley 11.723 ISBN Agosto 2010 - Mendoza Ediciones: Observatorio Regional de Conflictos Ambientales Oikos red ambiental
Prlogo
La idea de un territorio perfectamente organizado a partir de sus actividades, en funcin de sus limitantes ecolgicas, siempre ha sido de gran seduccin para los planificadores. Sin embargo, a lo largo de los siglos los modelos han demostrado sucesivamente su fracaso, frenados por las pasiones humanas y sus vicisitudes, por lo que ante la evidencia incontrastable, la ciencia ha debido dejar paso a la complejidad de las relaciones humanas que determinan las dinmicas de ocupacin de los territorios, sus migraciones y sus lazos de comunicacin. Muchas veces estos lazos se rompen y generan graves problemas tanto en reas rurales como urbanas, que la planificacin se empea infructuosamente en resolver. En todo caso, la planificacin puede brindar una gua para el cumplimiento de los designios humanos. Estas relaciones humanas, cuando son de subordinacin, ocasionan notables injusticias sociales y ambientales, y prueba de ello son los millones de personas que viven hacinadas en las mrgenes de las ciudades, privadas de los servicios bsicos, y que constituyen una de las preocupaciones centrales de los planificadores de este siglo. Luego tenemos los eventos naturales, con sus tremendos impactos sobre las poblaciones y sus bienes naturales y culturales. La planificacin del territorio tiene aqui un rol protagnico, al procurar reducir la vulnerabilidad humana al sorprendente poder de la naturaleza y brindar una adecuada infraestructura y equipamiento para la gestin de los desastres. Y todos los elementos enunciados encuentran en Mendoza un formidable desafio para los planificadores del territorio. A los riesgos naturales podemos agregar los vaivenes propios de la decisin poltica y las limitantes sociales, econmicas y ecolgicas, fundamentalmente la escasa organizacin social, la falta de inversiones para equipar el territorio y las limitantes derivadas de la escasez del agua y de tierras frtiles, las que
sin embargo no han obstaculizado para que los mendocinos hayan construido un territorio que se erigi como modelo de coexistencia armnica del hombre con su entorno. Sin embargo, este modelo se ha resquebrajado. Los sucesos sociales como la progresiva metropolitanizacin del Gran Mendoza, la negacin del secano en favor de lo irrigado, una cultura del consumismo y fundamentalmente un conjunto de polticas desacertadas, han llevado al colapso el modo tradicional de vida del mendocino. Se impone un urgente consenso social y una nutrida agenda poltica para resolver los problemas a los que se enfrenta nuestra provincia. A todo este complejo panorama, se suman los efectos del cambio climtico, que amenaza la matriz productiva local, lo que urge a tomar decisiones a tono con la magnitud de los eventos por venir. Oikos red ambiental a travs del Observatorio Regional de Conflictos Ambientales quiere realizar una pequea contribucin a todo este proceso de reflexin intersectorial, que nos permita resolver con xito, como lo hemos venido haciendo desde que existimos como mendocinos, los retos del presente y del futuro.
Eduardo A. Sosa Presidente Oikos red ambiental
ndice
Presentacin Introduccin I. II. III. IV. Objetivos Metodologa de trabajo Impronta de la vulnerabilidad fsica-ambiental de Mendoza Un acercamiento conceptual A. La evolucin del trmino planificacin B. El ordenamiento territorial como herramienta del desarrollo sustentable C. El recurso hdrico en la planificacin D. La participacin social en la planificacin E. Experiencia de la percepcin ciudadana sobre el recurso hdrico V. VI. Consideraciones finales Bibliografa consultada
La participacin social y el recurso hdrico en la planificacin de la Mendoza actual

Por Liliana Fernandez *
La bsqueda de soluciones para la sociedad mendocina en temas ambientales y de ciudadana, ha sido y sigue siendo desde su creacin, uno de los objetivos principales de Oikos red ambiental. Dicho objetivo se vio reforzado a travs de la aparicin en ao 2006 de la Oficina de la Defensora del Agua y los Derechos Humanos, como un proyecto ambicioso pero que en muy poco tiempo comenz a dar sus frutos, con la llegada de inquietudes por parte de la ciudadana sobre diversos aspectos conflictivos relacionados al agua y al ambiente, quines confiaron en esta organizacin para depositar sus numerosas preocupaciones frente a un panorama nada alentador a nivel institucional, donde las polticas ambientales se desdibujan una y otra vezcon cada nuevo gobiernopero donde el denominador comn es el favoritismo abierto a ciertos grupos econmicos que buscan siempre evadir las leyes. En ese sentido, es que desde Oikos se pretende sensibilizar a la ciudadana, educar en valores, en respeto, en los deberes y derechos que tiene una sociedad, buscando que cada ciudadano se interese por conocer las verdades desde lo ambiental cuestin que, la mayora de las veces se esconde o distorsiona enviando mensajes errados a la poblacin sobre la realidad. Por eso, se busca encender esa pequesima pero esencial chispa en las mentes de mendocinos y mendocinas procurando hacer cumplir cada vez ms las normativas y los planes de gobierno en funcin de la superacin de necesidades y prioridades, que no pueden esperar ms. Con esa perspectiva, Oikos realiz un primer documento de-
nominado -Informe de Situacin 2006, de la Defensora del Agua y los Derechos Humanos- en el cual se expusieron distintas perspectivas del recurso hdrico a travs de un diagnstico, para conocer aspectos ms bien fsicos del agua a diversas escalas geogrficas, es decir, a nivel mundial, como tambin en Amrica, en Argentina, y en Mendoza. Para esta ocasin, y a manera de continuar aquel primer informe se elabor un segundo documento, con la finalidad de que las apreciaciones en l vertidas, sirvan humildemente como vlidos aportes de la sociedad civil para colaborar entre todos en la formulacin de soluciones urgentes en lo referente a nuestro recurso primordial el agua.
* Licenciada en Geografa y Maestranda en Ordenamiento del Territorio y Planificacin Estratgica, Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina.
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Fuente: Extrado de Google Earth 2010 Inav/Geosistemas S.R.L. Departamento Las Heras: Distrito El Algarrobal presionado por la expansin urbana (arriba) y por los hornos de ladrillo que le quitan tierras a la agricultura
Introduccin
I. Objetivos propuestos General Poner en evidencia la percepcin de la ciudadana mendocina en funcin de la problemtica hdrica provincial y de la va de solucin que se debera adoptar, en el marco de la implementacin de la Ley N 8051 de Ordenamiento territorial y usos del suelo. Especficos Lograr informar fehacientemente y concientizar a los decisores pblicos como a la sociedad en su conjunto, acerca de la importancia de hacer un uso eficiente y sustentable del recurso hdrico en la Provincia. Procurar sensibilizar a la opinin pblica mendocina acerca de la problemtica en la gestin hdrica. Procurar que la sociedad civil mendocina por medio del presente documento, logre incidir de manera positiva y constructiva y como insumo, en el Consejo de Estado para el Ordenamiento Territorial de Mendoza. Favorecer y potenciar la participacin ciudadana en las polticas pblicas como nica opcin correctiva que tiene la sociedad, para luchar y alcanzar el bien comn en las decisiones polticas. II. Metodologa de trabajo
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La metodologa seguida en este documento consta de dos partes, en primer lugar se realiza un anlisis en base a fuentes secundarias, y la segunda parte, en base a encuestas
dirigidas a los habitantes de Mendoza para conocer el nivel de informacin que tienen sobre la gestin del recurso hdrico. Para el anlisis en base a fuentes de datos secundarias se utilizan publicaciones, tales como aquellos diferentes planes estratgicos y sectoriales construidos a lo largo de todos estos aos y estrenados como nueva promesa de gobierno, que fueron conformando una coleccin de documentos, a veces muy bien logrados y otras veces no tanto, pero que en la actualidad conforman un importante conjunto de antecedentes. Posteriormente, para conocer la percepcin del habitante, del mendocino comn, se elabora un modelo de encuesta en la cual se interroga sobre aquellos temas tan indispensables que ningn mendocino puede desconocer de su recurso ms importante el agua-. Efectivamente, dicha encuesta se orienta hacia dos caminos, uno de ellos se elabora la encuesta denominada -cara a cara- en donde el sujeto a interrogar es captado en la va pblica (aquella persona comn que se encuentra en espacios pblicos) y el otro camino, se lleva a 1 cabo por medio de la va informtica utilizando la base de datos de Oikos y enviando la encuesta en formato simplificado a las casillas de correo de las personas que, por lo menos alguna vez se acercaron a la organizacin por algn inters ambiental. Por otro lado, se disea un modelo de entrevista en profundidad, con un esquema cualitativo de anlisis, para conocer las percepciones de los distintos actores locales de los mbitos cientfico-acadmico; poltico-institucional, empresarial, productivo, educativo, tcnico y de la sociedad civil organizada, todos vinculados en mayor o menor medida a la gestin hdrica para indagar acerca de los aspectos ms urgentes que
1 Los resultados de esas encuestas se muestran en el presente documento, mientras que el resto de las consultas a travs de encuestas cara a cara y las entrevistas en profundidad realizadas a los especialistas y actores relacionados con la gestin y administracin de los recursos hdricos se presentarn en otro documento.
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debera plantearse como soluciones consensuadas en este sentido, en el marco de la reglamentacin de la Ley 8051 y del Decreto 1535/09. III. Impronta de la vulnerabilidad fsica-ambiental de Mendoza La provincia de Mendoza se ubica en el Centro-Oeste del pas, en la histrica regin de Cuyo junto con San Juan y San Luis. Es reconocida mundialmente por la belleza y el contraste de sus paisajes desrticos, por una abundante vegetacin introducida, acompaada por una importante actividad vitivincola, y sobretodo por el mantenimiento del valioso y autntico sistema de riego. Habitar el territorio mendocino, tan particular por sus caractersticas geogrficas de alta fragilidad, se convierte en todo un desafo. Y cmo no serlo, si debido a las difciles condiciones ambientales, el hombre ha sido obligado a ocupar el 3% de la superficie total del territorio, en el cual se concentra el 85% de la poblacin y de las actividades productivas (Ver Fig. N 1).
Figura N 1: Relacin con la localizacin geogrfica Fuente: Elaboracin propia.
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Es evidente, que la multi-concentracin en pequeos sectores oasis- provoca profundas desigualdades con respecto al resto de los habitantes, tanto urbanos como rurales de los oasis y, ms an con aquellos pobladores que viven fuera de estas reas, en las tierras no irrigadas (Ver Fig. N 2).
Figura N 2: Realidad geogrfica
Fuente: Elaboracin propia.
En esa realidad ambientalmente diferenciada, hablar de la satisfaccin de las necesidades bsicas humanas de manera igualitaria, parece ser una utopa. Al repasar las NHB o fundamentales , se puede decir que son las mismas en todas las culturas y en todos los periodos histricos y lo nico que va cambiando con las diferentes generaciones y culturas, son los medios utilizados para la satisfaccin de las mismas. Es decir, que muchas veces se mezcla la necesidad, con el derecho a tener algo.
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2 Las Necesidades Humanas Bsicas son: (de subsistencia que incluye la alimentacin, salud, etc.; de proteccin, sistemas de seguridad y prevencin, vivienda, etc.; de afecto, familia, amistades, privacidad, etc.; de entendimiento, educacin, comunicacin, etc.; participacin, derechos, responsabilidades, trabajo, etc.; ocio, juegos, espectculos, etc.; creacin, destrezas, habilidades; identidad, grupos de referencia, sexualidad, valores, etc.; libertad, igualdad de derechos)
Desde ese punto de vista, y en la bsqueda de la satisfaccin de las necesidades de las personas, aparecen otros factores que van a influir en el mayor o menor alcance de las mismas. Entre esos factores se pueden mencionar: la accesibilidad, definida como la facilidad con que los servicios y equipamientos pueden ser disfrutados por la poblacin de una zona determinada; y la justicia territorial, como la igualdad de trato para necesidades iguales independientemente del lugar de residencia-. Es decir, que la accesibilidad -no slo geogrficaa un conjunto de servicios como el agua potable, la salud, educacin, etc.), constituye un derecho universal y representa un factor determinante de justicia territorial y social. Por lo tanto, si existen diferentes grados de accesibilidad para satisfacer las necesidades fundamentales expresadas en este caso como servicios bsicos -, significa que tambin hay costos diferenciados y por lo tanto, no se alcanza la equidad socio-territorial, por el contrario, se hace ms notable la vulnerabilidad y marginalidad de la poblacin. Ese modelo de realidad lo comparte no solo Mendoza sino la mayora de las provincias argentinas, y muchas veces se potencia en otros tantos territorios donde las desigualdades son ms crueles y enquistadas como para poder descubrir el verdadero camino para una solucin. A continuacin, se intentan acercar a lo largo de este documento, premisas-ideas-conceptos-planteos que ayuden a construir una propuesta desde la ciudadana mendocina para revertir de alguna manera esa realidad de inequidades. IV. a. Un acercamiento conceptual La evolucin del trmino planificacin
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Cuando concluy la Segunda Guerra Mundial, muchos pases europeos tales como Alemania, Francia y los territorios escandinavos quedaron desvastados por tal acontecimiento. Ante semejante realidad se busc la reconstruccin de estos
pases pero a partir de la planificacin, que se ha orientado en funcin de dos modelos principales: uno ms centralizado y economicista, basado en la territorializacin de las inversiones pblicas, como ha sucedido en Francia y Reino Unido; y otro ms descentralizado y de planificacin fsica, consistente en definir y realizar modelos concretos de ordenacin territorial subestatales como en Alemania, Italia y Suiza. La idea de ordenamiento territorial surgi a partir de la declaracin del ministro francs Claudio Petit, en el ao 1950 por un plan nacional de manejo del territorio, en la que impulsaba una distribucin nacional de las diversas actividades econmicas, procurando asegurar un mayor equilibrio entre la ciudad y el campo y las zona central con el interior; y al mismo tiempo con la preservacin del medio ambiente. Si bien el ordenamiento del territorio como poltica de planificacin comenz a surgir en el primer tercio del siglo XX de manera casi simultnea en Europa y Amrica del Norte, ha carecido de continuidad, an tiene una desigual implantacin y una prctica poco homognea. Mientras tanto, los pases latinoamericanos experimentaron diversas opciones de planificacin tanto sectoriales como plurisectoriales. Se pueden mencionar por ejemplo: la planificacin regional, el urbanismo, la planificacin econmica y la ambiental, que evolucionaron de a poco hacia la ordenacin del territorio. (Ver Fig. N 3)
Figura N 3: Evolucin cronolgica del concepto de planificacin
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Fuente: Extrado de Cabeza, ngel Massiris (2002), Ordenacin del Territorio en Amrica Latina
Entre las estrategias aplicadas, la primera fue la de planificacin de cuencas hidrogrficas, iniciada desde principios de la dcada del 40, siguiendo el modelo del Tennessee Valley Authority (TVA), (De Mattos, 1986). En este sentido han sido varios los casos como los proyectos de desarrollo regional llevados a cabo por la Comisin del Valle de San Francisco en Brasil en el ao 1948, la Comisin Nacional del Ro Negro, en Uruguay; la Comisin del Grijalva en el ao 1951 en Mxico y la Corporacin del Valle del Cauca (Colombia, 1954), entre otras ms. Asimismo, varias estrategias de desarrollo regional estuvieron relacionadas a polticas de reducir las diferencias regionales, la implementacin de polos de desarrollo o crecimiento y las polticas de desarrollo rural integrado, por nombrar solo algunas. La planificacin urbana empez a tomar importancia en Amrica Latina desde la dcada de los 50 vinculada a la preocupacin por el gran crecimiento de las principales ciudades y sus aglomeraciones. Ya en los aos 70 existan planes y normas reguladoras de los usos del suelo urbano por ejemplo Argentina, Colombia y Cuba. A medida que fue pasando el tiempo, se aplicaron diferentes polticas de planificacin hasta las pocas ms recientes con las metodologas del ordenamiento territorial y de los planes estratgicos. A modo de reflexionar sobre los aportes para la planificacin se puede mencionar lo siguiente: En la dcada del 70, se advierte la visin crtica abordaba estudios de explicacin integral y global de los procesos urbanos, algunos exitosos y otros no tantos pero opuestos a elaborar diagnsticos generales. La dcada del 80 se halla marcada por profundas crticas a los modelos y abordajes existentes y grandes crisis, donde los paradigmas dominantes evidenciaron ser insuficientes
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para dar respuesta a las nuevas situaciones. Se observa un abandono de intentos de explicacin global y la planificacin pierde importancia en las polticas estatales frente a los estudios y proyectos sectoriales. As los estudios acadmicos se orientaron hacia la investigacin de problemas especficos y los diagnsticos y planes se tornaron innecesarios. A fines de la dcada del 80 y principios de la del 90, se reconoce el predominio de polticas neoliberales que refuerzan estudios sectoriales, con tendencia a la descentralizacin y mayor apuesta a los gobiernos locales y reconocimiento de organizaciones no gubernamentales. Se percibe un cambio en la visin; ya que se pasa de planes a proyectos puntuales, con estrategias de planificacin a corto plazo; muchas veces dirigidos a sectores con mayores ingresos y generando grandes desigualdades. Hacia la segunda mitad de la dcada del 90 e inicios de este nuevo siglo, se advierte un retorno a la planificacin estratgica, la bsqueda de un modelo de planificacin flexible e integrador, basado en el desarrollo sostenible. Ante la existencia de graves problemas socio-espaciales es compromiso de la sociedad propiciar el crecimiento equitativo y responsable, que promuevan los aspectos de: visin a largo plazo dejando de lado la visin sectorial o puntual, el carcter plurilegislativo al concebir proyectos que trascendern a ms de un gobierno; orientar a los espacios y su comunidad a identificar las ventajas y tambin los riesgos que conlleva la apertura hacia el exterior; por ejemplo la revalorizacin del
Fuente: Extrado de Google Earth 2010 Inav/Geosistemas S.R.L. Ciudad de Mendoza embellecida artificialmente por sus calles arboladas, parques y plazas que otorgan sombra y frescura en los clidos veranos.
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Corredor Biocenico y la posicin estratgica de Mendoza en el MERCOSUR; la concienciacin de los agentes sociales, el creciente grado de participacin ciudadana y la visin integrada de la realidad territorial. En consideracin del dinamismo del entorno, la complejidad de los procesos que interactan, el cambio de uso de suelo, la gran incertidumbre y participacin ciudadana dada a travs de la toma de conciencia de la escasez y muchas veces mala utilizacin de recursos y la necesidad de su conservacin y uso racional; el desequilibrio puesto de manifiesto en la concentracin de poder, de riqueza y la urgente necesidad de alcanzar un desarrollo cada vez ms humano. En el Ordenamiento Territorial actual y en vistas al futuro es preciso apostar fuertemente a la creatividad conceptual y
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metodolgica, para que los nuevos modelos incluyan la evolucin temporal del territorio lo antiguo y lo moderno-, las estructuras que resisten al tiempo y a los cambios (las culturas e idiosincrasias) en pequea o en gran escala. En la pequea escala, se acepta el enunciado de Benedetto (Benedetto, A., 2007), quien menciona que se debe trabajar con la identidad territorial, con la valorizacin y utilizacin de formas de capital alternativas, que se complementen y ayuden a superar la carencia de recursos financieros, naturales, de infraestructura, de mercados, para dinamizar comunidades y territorios. Se reconoce que la planificacin estratgica tiene que basar su gestin en la equidad; en la participacin, sobre diseo y previsin de desarrollo desde el enfoque sistmico, con perspectiva de conjunto que tenga en cuenta las caractersticas y necesidades de las partes y las relaciones entre ellos y el entorno. Haciendo una revisin de los procesos de desarrollo econmico durante las ltimas dcadas han comenzado a ser influenciados por la creciente preocupacin por la proteccin del ambiente y los recursos naturales. En la actualidad, las limitaciones ambientales para el desarrollo y el diseo de polticas para la gestin de los recursos naturales ocupan un lugar cada vez ms preponderante en la agenda internacional. Es que la preocupacin por el ambiente es un fenmeno global que acompaa un proceso paulatino, de toma de conciencia acerca de la importancia estratgica que tienen los recursos naturales para el desarrollo econmico, el bienestar e inclusive la supervivencia de la sociedad moderna. Este proceso se origin por un lado, con el despertar de la conciencia ambiental en las naciones industrializadas de occidente hacia fines de los aos 60, producto de las evidentes consecuencias negativas luego de un siglo y medio de industrializacin. Y por otro lado, se remonta a las concepciones estratgicas
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respecto de la preservacin de los recursos naturales, conformando elementos centrales para el crecimiento en los pases en vas de desarrollo. La aparicin de los movimientos ecologistas o ambientalistas en los EE.UU. y su influencia en la sancin y puesta en marcha de normativas tales como la National Environmental Policy Act (NEPA) o la Clean Air Act (CAA), son evidencia de que esta corriente puso en tela de juicio los paradigmas dominantes de las sociedades del mundo desarrollado de la postguerra, como la confianza ciega en el desarrollo econmico y tecnolgico como respuesta infalible a todos los problemas humanos. Y en el caso de los pases latinoamericanos, la aparicin de esta conciencia ambiental, obedeci ms a las concepciones de naturaleza estratgica y geopoltica de los gobernantes de los aos 60 y 70, fuertemente influenciadas por su perfil militar. En estos casos, la valorizacin del ambiente se encuentra estrechamente asociada a la toma de conciencia respecto de la importancia que revisten los recursos naturales como fuente y sostn para el desarrollo econmico de la regin en su conjunto. Durante los 80 siguiendo ese esquema, lo ambiental justamente qued un tanto relegado frente a las prioridades de la recuperacin institucional y las transiciones desde los regmenes militares a la democracia por un lado, y las consecuencias de la crisis financiera de principios de la dcada. A fines de los aos 80 y principios de los 90, ya consolidada la democracia en la regin, irrumpe un nuevo concepto a partir del denominado Informe Bruntland o Nuestro Futuro Co3 mn , -el desarrollo sustentable-, que surge como producto de los esfuerzos de la Comisin sobre Ambiente y Desarrollo
3 Informe Bruntland o Nuestro Futuro Comn: propone un desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las futuras, y en donde se incluye un concepto innovador, el derecho intergeneracional.
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de la ONU, culminando con la realizacin de la Cumbre de Ro en 1992. La firma de los primeros acuerdos multilaterales o globales de naturaleza ambiental, vuelve a reabrir el debate poltico, acadmico y jurdico respecto de la importancia de los recursos naturales y su importancia estratgica en un mundo que se torna cada vez ms interdependiente e integrado en trminos comerciales bajo las premisas de la liberalizacin y desregulacin econmica. En los aos 90, tambin se protagonizaron procesos de apertura econmica en Latinoamrica hacia el mercado global, con inversiones extranjeras en sectores clave sometidos a privatizaciones, como la provisin de servicios de electricidad, agua, gas o transporte, o en la extraccin de recursos naturales como la minera o la energa. De la mano de esta apertura, muchos pases latinoamericanos adaptaron sus regimenes regulatorios de la extraccin de recursos naturales con el fin de introducir requisitos ambientales. Este proceso fue en parte una respuesta a los crecientes reclamos de una ciudadana cada vez ms identificados con las cuestiones ambientales, y en parte una exigencia de brindar seguridad jurdica a una inversin extranjera que reclamaba pautas ambientales similares a las que regan en sus pases de origen. Durante los aos ms recientes, ese modelo econmico de liberalizacin del comercio global se ha puesto en tela de juicio, llevando a muchos pases latinoamericanos a un proceso de revisin de sus polticas en materia de explotacin de recursos naturales.
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Asimismo, la conciencia ambiental global cobra cada vez mayor fuerza, como puede ser evidenciado a travs de la creciente importancia sobre temas como el cambio climtico, la seguridad alimentaria y energtica y sobre todo, los relacionados con el agua, han pasado a ser protagonistas de las discusiones en las agendas polticas internacionales. En la actualidad y en este contexto, existe conciencia aun-
que no en los trminos deseables- respecto de la trascendencia que revisten los recursos naturales estratgicos para el desarrollo, frente a un futuro con limitaciones energticas y alimentarias y con restricciones fsicas para el crecimiento econmico. Si no introducen cambios sustantivos en los paradigmas de desarrollo, frente a un mundo con una poblacin creciente y limitaciones fsicas, los recursos estratgicos como el espacio fsico y el agua, pasan a ser ejemplos de una riqueza altamente vulnerables. En relacin a lo anteriormente mencionado, los pases sudamericanos conforman una gran potencia de recursos naturales de carcter estratgico, como es el agua, la tierra cultivable, o el paisaje an natural. El diseo de polticas que planifiquen el uso de estos recursos resultan ser una prioridad para todos los pases de la regin, para evitar que se sigan derrochando estos valiosos recursos, que por cierto son finitos. b. El ordenamiento territorial como herramienta del desarrollo sustentable Retomando lo conceptual del desarrollo sustentable, desde la planificacin, se torna dificultoso a la hora de aplicarlo ya que desde la dimensin ambiental, el desarrollo sustentable necesita proteger los recursos naturales para la produccin alimenticia y de combustiblessin dejar de expandir la produccin para satisfacer las poblaciones en aumento. Es decir, se intenta superar el enfrentamiento medio ambiente-desarrollo. Mientras que en la dimensin geogrfica, implica el progreso armnico entre los diversos sistemas espaciales/ambientales, atenuando las disparidades del territorio, promoviendo sus potencialidades y limitando sus vulnerabilidades. Para superar estas divergencias conceptuales, aparece el Ordenamiento Territorial articulando las polticas de desarrollo socio-econmico, con los objetivos de conservacin de la naturaleza, la gestin racional y equitativa de los recursos
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naturales y convirtindose en un instrumento clave, para la integracin de las polticas pblicas tendientes al desarrollo sustentable. Ejemplo de ello, son los pases en los cuales se han desarrollado polticas ambientales exitosas, y en donde la planificacin y ordenamiento del territorio aparecen como elementos centrales, junto a incentivos que tienden a promover y premiar las decisiones econmicas sustentables de la sociedad. Hechos realizables, siempre y cuando se respeten las normativas e incorporen las dimensiones ambiental y territorial en las polticas pblicas, cuestin que en la actualidad no ocurre, pero que lentamente tiende a cambiar. Es necesario destacar que el ordenamiento territorial se justifica desde su propio contenido conceptual, como mtodo planificado de ataque y prevencin de los problemas generados por los desequilibrios territoriales, la ocupacin y uso desordenado del territorio, y las externalidades que provoca el crecimiento espontneo econmico, respecto de los cuales los mecanismos de mercado resultan insuficientes. Se basa en la nocin de sistema al ser el territorio un sistema tambin, que requiere mecanismos de control y regulacin; y justamente estas funciones corresponden al sistema de planificacin y gestin involucradas en el proceso de ordenamiento territorial. La bsqueda de un orden en el mbito territorial se fundamenta por la complejidad de los problemas a resolver:
Figura N 4: Esquema de acciones para la gestin
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Fuente: Extrado de Gmez Orea, D, (1993) Ordenacin del Territorio. Una aproximacin desde el medio fsico.
Dichos problemas hacen referencia al desequilibrio territorial dado por la excesiva concentracin de poblacin en unas pocas reas; mientras que en otras se evidencia desiertos de poblacin, al crecimiento urbano exagerado y espontneo que otorga al individuo un escenario angustiante, tan poco deseable como la paralela deshumanizacin del agro; los impactos ecolgicos y paisajsticos debidos a la localizacin incompatible con el medio; el despilfarro de recursos naturales, tanto por la sobreexplotacin como por la falta de actividad y que tanto la sub como la sobre explotacin que traen aparejados los denominados pasivos ambientales o externalidades definidos como el abandono a su propia evolucin de situaciones ambientalmente indeseables, cuyas causas pueden ser naturales o artificiales, que se retroalimentan y/o magnifican si no se interviene; a la ignorancia de los riesgos naturales en la localizacin de actividades, entre muchos otros. En estos casos es donde la gestin ambiental resulta intrnseca e indisociable al ordenamiento territorial, ya que constituye un elemento preventivo de las polticas o 4 planificaciones sectoriales erradas . A pesar de la importancia de estos conceptos, en muchos pases en desarrollo el ordenamiento territorial, se encuentra escasamente integrado al conjunto de polticas pblicas orientadas a la promocin de la calidad ambiental y el desarrollo sustentable. En algunos casos, ello se debe a la escasa importancia conceptual que existe respecto del ordenamiento del territorio como instrumento de la poltica ambiental. En otros casos, donde al menos existen en teora marcos normativos e institucionales para el uso del suelo, debido a su poco o nulo nivel de cumplimiento, los debilitan como herramientas o instrumentos para el desarrollo sustentable.
4 La gestin ambiental tiene como finalidad prever y localizar las actividades despus de una evaluacin de los ecosistemas y paisajes, de acuerdo con la Estrategia Mundial para la Conservacin. Esto permite que la compatibilidad de un territorio sea aceptado, controlando la forma en que se ejercen: los procesos de produccin, las materias primas que utiliza, los residuos que produce y su destino, etc.
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Si bien en la mayora de los pases latinoamericanos el ordenamiento de los territorios es un concepto nuevo, este viene siendo cada vez ms reconocido. Y Argentina, (segn Walsh, 2009) no queda al margen de este proceso debido a que histricamente, las polticas adoptadas a partir de la creacin de una Secretara de Ambiente en los 70, obedeca en parte a una concepcin geopoltica de los recursos naturales como recursos estratgicos, en forma muy similar a la que adopt Brasil en la misma poca, reflejando, no solo lo militar sino la vocacin de tutela por recursos naturales percibidos como de alto valor estratgico. El control y la soberana sobre estos recursos era una cuestin de estado. Algunos de los conflictos regionales protagonizados por Argentina y Brasil durante esa dcada, tuvieron precisamente su origen en la confluencia de la lgica geopoltica descripta, orientados hacia el desarrollo energtico e industrial local y la reduccin de la dependencia de energa importada. Precisamente, fueron estos conflictos que para dar solucin a la gestin de recursos naturales compartidos, motivaron una primera generacin de acuerdos regionales con el fin de efectuar una gestin racional y equitativa entre los pases de la regin. En la Convencin Constituyente del 22 de agosto de 1994, se realiza la Reforma de la Constitucin y se sancionan las leyes de presupuestos mnimos, que brindan un slido sustento para la implementacin de regmenes jurdicos para la planificacin del territorio, armonizando los intereses y derechos individuales con los objetivos colectivos de velar por el inters de las generaciones futuras y el manejo racional de recursos naturales estratgicos. En los ltimos aos, la preocupacin desde el Estado por brindar soluciones integrales al pas han dado como resulta5 do la formulacin de polticas nacionales tendientes a esta5 El Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servi-
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blecer el marco general para la posterior planificacin en sus diversas escalas y mbitos, tomando ahora al Ordenamiento Territorial como una poltica que aborde en forma integral al territorio, y no solo a los problemas de la planificacin urbana, sino tambin incluyendo la problemtica rural histricamente olvidada-, a pesar de la trascendencia que tiene el sector agrcola-ganadero para la economa argentina. A escala provincial, existen innovadoras experiencias creadas para facilitar el ordenamiento territorial. Ejemplo de ello es Mendoza que ha sido precursora de los procesos de construccin jurdica en materia ambiental Ley N 5961- y que sirvi como vlido antecedente para la formulacin a nivel nacional de la Ley General del Ambiente N 25.675-. A los logros mencionados, se debe sumar otro importantsimo instrumento legal para la planificacin que es de reciente aprobacin, la Ley N 8051 de Ordenamiento territorial y Usos del Suelo, sancionada el 5 de mayo de 2009 por la Honorable Legislatura de Mendoza, hecho por el cual, nuevamente la Provincia pasa a liderar a nivel nacional las polticas de planificacin y asimismo, a constituirse en el modelo a seguir a partir del cual, la Comisin de Legislacin del Consejo Federal de Planificacin y Ordenamiento Territorial del gobierno central tomar como base, aspectos de la Ley 8051 para elaborar un proyecto de ley de ordenamiento territorial 6 para la Nacin .
cios, elabora el Documento Argentina 2016: Poltica y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial: Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa; y se destaca en la Ley General del Ambiente, el punto 5.4.1 del Documento Base de la Agenda Ambiental Argentina elaborada por la SAyDS (Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin), el reconocimiento al Ordenamiento Territorial como...una de las herramientas claves sobre la cual se construyen las polticas de desarrollo econmico en el espacio fsico, atendiendo a las necesidades e inversiones en infraestructura y equipamiento. concebir al suelo como un recurso escaso en el cual las decisiones respecto de su uso suelen ser irreversibles () 6 Elaboran una ley de ordenamiento territorial para todo el pas. En: Prensa de Gobierno, Mendoza, 31 de julio de 2009.
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En ese sentido, la normativa local a partir de su aprobacin, orienta y establece los designios de esa Mendoza del maana en funcin de las siguientes consideraciones:
El Ordenamiento territorial es la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ambiental e instrumento de planificacin y gestin. Es de carcter transversal y afecta las normas de carcter bsico o general y todas aquellas que tienen que ver con el funcionamiento y administracin del territorio, siendo sus principios bsicos la coordinacin y subordinacin de las polticas sectoriales, destinada a configurar, en el corto, mediano y largo plazo la organizacin y uso del territorio acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y necesidades de la poblacin y los objetivos de desarrollo sustentables, como principio rector. Se concibe como un procedimiento administrativo y un proceso continuo y permanente que sirve de base a las decisiones del sector pblico, del sector privado y de la comunidad en general, con el objeto de lograr metas y fines predefinidos, facilitar el control de las acciones y redireccionar el proceso de desarrollo territorial cuando as convenga. Se concreta con una visin integradora, en concordancia con las estrategias de desarrollo que se definan tanto en lo referente a los aspectos econmicos, sociales como ambientales, para lograr el desarrollo sustentable.
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El proceso de ordenamiento territorial se lleva a cabo en el contexto de la participacin social, como un medio para garantizar la satisfaccin de las necesidades, intereses y demandas de la comunidad en su conjunto y crear conciencia de la responsabilidad social frente al desarrollo y la preservacin del territorio.
El Artculo 1 expresa el establecimiento de una de las metas
ms difciles de hacer cumplir a los dbiles gobiernos que se suceden en pases en vas de desarrollo, y que se refiere a la generacin de polticas de Estado, para atacar desde el origen las problemticas esenciales de una nacin. Justamente y gracias a un proceso de madurez social y poltico-institucional se logra establecer -al Ordenamiento Territorial como un procedimiento poltico-administrativo del Estado en todo el territorio provincial, entendido ste como Poltica pblica para el Gobierno Provincial y de los municipios. Es de carcter preventivo y prospectivo a corto, mediano y largo plazo, utilizando a la planificacin como instrumento bsico para conciliar el proceso de desarrollo econmico, social y ambiental con formas equilibradas y eficientes de ocupacin territorial-. De esta manera se ha mostrado brevemente la conceptualizacin de la planificacin en los territorios y cmo ha sido su evolucin. C. El recurso hdrico en la planificacin
Segn las estadsticas internacionales, ms de 1.000 millones de personas carecen de acceso al agua potable, 2.500 millones de personas viven sin tener acceso a los servicios de saneamiento necesarios para reducir la exposicin a las enfermedades relacionadas con el agua. El fracaso de la comunidad de ayuda internacional, de los Estados y de las organizaciones locales a la hora de satisfacer estas necesidades humanas bsicas, ha desembocado en un sufrimiento humano importante, innecesario y evitable. Decenas de miles de personas, sobre todo nios y ancianos, mueren diariamente a causa de enfermedades relacionadas con el agua. La historia aconseja que, a los grandes problemas se los debe atacar a travs de grandes soluciones. Hasta hace muy poco, la disponibilidad de agua para la vida
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pareca no ser un derecho fundamental. Autores como Gleick (Gleick, 2007) mencionan una serie de pactos y convenios internacionales que identifican y declaran formalmente la existencia de derechos humanos. Entre los ms importantes se encuentran la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966, el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos de 1966 la Convencin Interamericana sobre Derechos Humanos, la Declaracin sobre el Derecho al Desarrollo y el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Entre los derechos protegidos por las anteriores declaraciones y pactos se encuentran el derecho a la vida, a disfrutar de un nivel de vida adecuado para la salud y el bienestar, a la proteccin frente a las enfermedades y a una alimentacin adecuada. Los pactos y convenios internacionales contienen testimonios que apoyan la conclusin de que sus redactores consideraban que el agua era tanto un derecho fundamental como un derecho derivado parte de los otros derechos que se trataron de modo ms explcito. En 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob la UDHR (Declaracin Universal de Derechos Humanos). El artculo 25 de la Declaracin, que se aprob por unanimidad, reza:
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Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure a l y a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el vestido, la vivienda, ello pretenda reflejar los componentes de un nivel de vida adecuado, siendo el agua uno de esos componentes y un requisito previo para la realizacin de los dems derechos.
A inicios del ao 2000, la ICESCR (Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales) declara el derecho a un nivel de vida y a una salud adecuadas. El Comit de Derechos Humanos, creado para supervisar la aplicacin del pacto y de sus protocolos, pidi a los Estados parte que
tomaran las medidas precisas para facilitar los medios de subsistencia adecuados necesarios para la vida. El agua se encuentra entre estos medios de subsistencia. Por lo tanto, las normas internacionales sobre derechos humanos incluyen el derecho de acceso a una cantidad de agua suficiente, de calidad adecuada, para satisfacer el derecho explcito a la vida y los derechos a la salud y al bienestar. Esta interpretacin est ahora plenamente ratificada por la Observacin General 15 de la ONU, publicada en noviembre de 2002, que apoya el derecho humano de acceso al agua. El reconocimiento explcito del derecho al agua continu en otras conferencias y convenciones formales a nivel internacional tal como la recientemente publicada:
Declaran el acceso al agua potable como un derecho universal La ONU aprob hoy con una gran mayora la propuesta presentada por Bolivia y respaldada por otros 33 estados de incluir el acceso al agua potable en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. La resolucin cont con un amplio respaldo en la Asamblea General. La medida no implica un derecho a tener agua segn los estndares jurdicos internacionales, pero cuenta con un gran valor poltico como parte de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, anticip la agencia de noticias DPA, Julio de 2010.
El ser conciente del derecho al agua fomenta que la comunidad internacional y los gobiernos nacionales renovaran sus esfuerzos para satisfacer las necesidades bsicas de agua de su poblacin. Esto supone que existan presiones para que dicho derecho se traduzca en obligaciones legales y responsabilidades especficas a nivel nacional e internacional, lo que supone priorizar los derechos econmicos y sociales, enfatizar las obligaciones de los Estados para asegurar el acceso e
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identificar las obligaciones de los Estados a la hora de facilitar apoyo tanto internacional como nacional. Asimismo, ayuda a centrar la atencin en la necesidad de tratar los conflictos sobre las cuencas internacionales con ms amplitud de miras y resolver los conflictos sobre el agua compartida mediante la identificacin de las exigencias de agua mnimas y el reparto entre todos los que comparten las cuencas. Por ltimo, puede ayudar a la hora de fijar las prioridades especficas de las polticas del agua y la inversin pblica. Queda claro que el derecho al agua no puede suponer el derecho a una cantidad ilimitada de agua, ni exigir que el agua se suministre de forma gratuita. Como es sabido, la disponibilidad de agua est limitada por la situacin de los recursos, la necesidad de preservar los ecosistemas naturales y los factores polticos y econmicos. Debido a los factores antes mencionados, se ha fracasado en la satisfaccin de las necesidades ms bsicas de agua de millones de personas y ha desembocado en un sufrimiento y tragedia humana de enormes proporciones, que quiz sea recordado como el mayor fracaso del siglo XX. Y desde ese contexto, el reto de cumplir con las obligaciones derivadas de los derechos humanos en todas las reas es difcil y ha sido tratado de forma inadecuada e incompleta. Pero la urgencia de satisfacer las necesidades humanas bsicas de agua va ms all de la esfera moral, tienen su origen en la justicia y el Derecho y en las responsabilidades de los individuos y de los gobiernos.
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Uno de los primeros pasos para la satisfaccin del derecho humano al agua sera que los gobiernos, los organismos del agua y las organizaciones locales e internacionales garantizaran a todos los seres humanos la satisfaccin de las necesidades bsicas de agua ms fundamentales y que elaboraran las estrategias institucionales, econmicas y de gestin (planificacin) necesarias para satisfacer dichas necesidades bsicas de forma rpida y completa.
Claramente se vislumbra como parte de la solucin, la organizacin y la integracin como las nuevas tendencias en gestin del agua, ordenamiento del territorio e integracin de polticas sectoriales, que vienen reforzando la idea de que la gestin del agua debe entenderse como un instrumento al servicio de una poltica territorial explcita. El punto de partida en la relacin agua y territorio Para Moral Ituarte (Moral Ituarte, 2009) el anlisis de la relacin entre el agua y el territorio remite a debates y conflictos sociales especialmente intensos y persistentes. La explicacin de este hecho tiene que ver con la presencia del agua en todas las actividades de produccin y reproduccin social como antes se citara; con su funcin bsica en los sistemas naturales, independientemente de su abundancia o escasez relativa; con su valor simblico, cargado de significados culturales e identitarios; y con las implicaciones de todos estos factores en la distribucin social del riesgo y del poder. La sensibilidad de la relacin agua-territorio se relacionan tambin con el hecho de que el agua precipita, fluye, se utiliza y se vierte por toda la superficie de la tierra. Cualquier actividad, aunque no tenga un objetivo hidrulico directo, influye sobre su generacin y circulacin. Discutir sobre poltica de agua significa, poner en discusin las formas de ocupacin del territorio propias del modelo de desarrollo en vigor y en cada momento. De ah, la complejidad que surge con la profunda significacin territorial en el debate sobre el agua. As pues, durante los ltimos aos se ha ido reforzando la idea de que la gestin del agua debe plantearse necesariamente en el marco de una estrategia territorial de referencia; que la planificacin hdrica debe entenderse como un instrumento al servicio de una determinada poltica territorial; que las demandas y disponibilidades de agua de cada territorio slo pueden fundamentarse en el diagnstico y la consiguiente formulacin de esa estrategia explcita de utilizacin del territorio. Esto es cierto para la gestin de cualquier recurso
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Figura N 5 Fuente: Elaboracin propia.
bsico (energa, por ejemplo), pero en el caso del agua, por su presencia en todas las actividades de la produccin y reproduccin social y por su especial dimensin ambiental, cultural y poltica, la gestin integrada en el territorio se hace an ms imprescindible. Este mismo autor menciona que se deben abordar las cuestiones hdricas relacionadas con el modelo de desarrollo territorial vigente ya que es el que determina el consumo de recursos, su calidad y el grado de alteracin del dominio pblico-. Y por lo tanto, la mejora de la gestin del agua conduce a mejorar la sostenibilidad del modelo de desarrollo territorial, tanto rural como urbano, en concertacin con todas las partes interesadas y en base a una estrecha colaboracin entre polticas sectoriales y entre distintas administraciones. Porque -los procesos y dinmicas que determinan los usos del agua superan el mbito de la planificacin hdrica tradicional y deben por lo tanto, ser abordados desde una perspectiva territorial e intersectorial-. En experiencias internacionales, la integracin tanto de las disciplinas, como del proceso de anlisis y diagnstico hdrico pone de manifiesto las dificultades para vincular el anlisis econmico con el de presiones e impactos; para relacionar los estudios econmicos al proceso de elaboracin de los planes de gestin, y para adecuar los informes de diagnstico a su funcin de alimentar y facilitar los procesos de participacin de las comunidades. Pero donde radica una de las mayores incertidumbres hasta el momento y que subyacen a todas las dificultades mencionadas, es precisamente en la falta de integracin con las polticas territoriales y sectoriales, de las que depende la materializacin de los objetivos de las nuevas polticas de agua.
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El Ordenamiento territorial: aporte a la planificacin hdrica La Provincia de Mendoza cuenta con uno de los modelos ms reconocidos a nivel nacional e internacional referente al de7 sarrollo del sistema hdrico . Recurriendo a la historia, se puede decir que el uso del agua en la Provincia se divide en diferentes periodos a saber: a) una primera etapa prehispnica hasta 1561, caracterizada por el accionar sustentable de sus habitantes huarpes, ideando un sistema de riego basado en acequias y canales que posteriormente fue mejorado por la dominacin incaica y que hasta la fecha ha sido la base del actual sistema de riego; b) una segunda etapa -que abarca casi 350 aos- (Chambouleyron, 2004) iniciada a partir de 1561 con la etapa colonial y terminada a fines del siglo XIX con el periodo independiente, con un modelo poltico de impulso de la vitivinicultura local, y con fuertes demandas de tierras para cultivo por parte de miles de inmigrantes, que generaron un caos en el uso del agua para riego. Esta situacin conform el inicio de la moderna gestin y administracin de las aguas mendocinas a cargo del italiano Csar Cipolletti, quien ide el primer dique que hubo en la provincia. Esto permiti ordenar el riego de los cultivos e impulsar la vitivinicultura local. Adems en 1884 se sanciona la Primera Ley de Aguas del pas, que constituy una de las leyes ms modernas y completas de la poca para ordenar el uso del agua y que an contina vigente aunque con algunas restricciones; c) la tercera etapa iniciada a partir de la sancin de la citada ley y hasta fines del ao 1980 donde se desarrolla todo lo que un mendocino comn conoce los numerosos diques y embalses-; d) a criterio exclusivo de la autora, se suma una cuarta etapa iniciada a principios del ao 1990 y que llega hasta nuestros das, del ya transitado si7 Defensora del Agua y los Derechos Humanos. Informe de situacin, Oikos red ambiental, Mendoza, 2006
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glo XXI, donde coexiste un sinnmero de complejidades para resolver de tipo territoriales, ambientales, sociales, polticas, econmicas, y sobre todo hdricas, que avanzan rpidamente aumentando la insustentabilidad de los recursos naturales e inequidades sociales, apuradas por la globalizacin y donde la an vigente normativa hdrica, muestra serias dificultades de aplicacin debido a que como dicen los especialistas- ha quedado desactualizada para hacer frente a una problemtica cada vez ms compleja, por lo que se hace necesario actuar de manera urgente en la bsqueda de una solucin integral. Dicha problemtica ha sido sistemticamente enunciada en los numerosos estudios y diagnsticos realizados en distintas administraciones con la finalidad de llegar a ser parte de una poltica de estado (Ver Fig. N 5). Como se puede apreciar en la larga lista de documentos relacionados con el recurso hdrico, ya sea en sus diversos niveles y escalas, se mencionan consideraciones que poseen como denominador comn -la falta de una estrategia integral de tratamiento y gestin del agua. A manera de ejemplo se puede hacer referencia al Plan de Turismo, que si bien no se menciona de manera explcita el tema del agua, son justamente las actividades tursticas -sin integracin- en formar parte de una poltica de estado, representa una de las acciones que mayor impacto negativo genera sobre los recursos hdricos, llmese contaminacin del agua en diques, embalses, ros, etc., por instalacin de hoteles, cabaas en la periferia, costa que desaguan sus efluentes hacia esos reservorios. En un intento por corroborar las apreciaciones vertidas sobre el recurso hdrico en los citados estudios, se hace referencia especfica a algunos de ellos. La gestin de los recursos hdricos en Mendoza se encuentra muy dispersa (Ver Fig. N 6). Si bien es el Departamento General de Irrigacin el administrador mayorista de los recursos hdricos y generador de la poltica hdrica en la Provincia,
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en la realidad su responsabilidad se encuentra muy dispersa debido a la cantidad de organismos que superponen sus funciones, tales como: Subsecretara del Medio Ambiente en el Ministerio de Obras Pblicas: competencias en temas vinculados con el agua. Municipios: tienen oficinas en los que se controla el ambiente y la calidad del agua, EPAS: tambin incursiona en la calidad 8 del agua .
Figura N 6.Organizacin del sector hdrico
Fuente: Extrado del Informe Ambiental de Mendoza, 2008
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Ahora bien, con una mirada crtica se hace referencia al anli9 sis realizado para el diagnstico preliminar del PED 2010 Entre las fortalezas se menciona la existencia de una sociedad de oasis cuyos habitantes en trminos generales, comprende la importancia del manejo administrativo del agua y el cuidado de su calidad para seguir produciendo. Y a Mendoza como continente de una importante infraestructura hdrica. En cuanto a las debilidades, se nombra a una ley desactualizada que en muchos casos no est estructurada en un sistema gil que, ha perdido actualidad y que a veces es con8 9 Informe Ambiental 2008. Gua del Diagnstico Preliminar, Plan Estratgico Mendoza 2010
tradictoria; existe una pulverizacin de las responsabilidades de control ambiental y de la calidad del agua; no hay un nico organismo competente en el control de los diferentes aspectos vinculados con la calidad del recurso y los impactos ambientales; faltan polticas que tengan en consideracin los intereses de la comunidad en cuanto al cuidado de la calidad del agua; no existe una conciencia ambiental en la poblacin que permita proteger el suelo y el agua de la agresin producida por la urbanizacin y la industrializacin de los oasis; hay baja eficiencia en el uso del recurso, el sistema de tarifas tambin requiere de un ajuste profundo; el sistema de cobro por hectrea no incentiva el aumento de eficiencia; la antigedad de las redes de conduccin y distribucin del agua en algunos ros origina inconvenientes de muy difcil manejo; el diseo y la traza de los canales, respondi, en la colonia a iniciativas de hacendados para llevar el agua a sus propiedades agrcolas; hoy all se ubica alrededor del 70 % del Producto Bruto Provincial, dependiente de actividades no necesariamente vinculadas a la agricultura; se agrava este problema con el desordenado crecimiento urbano; la eficiencia de uso es baja, y ello implica adems grandes prdidas administrativas, usuarios que disponen sobredotacin y otros que padecen escasez. Y entre las amenazas se puede decir que, con cada da que pase habr menos agua para nuestro desarrollo en la medida que no se tome una conciencia colectiva sobre el cuidado de la calidad del agua, tanto superficial como subterrnea, especialmente esta ltima debido a la cantidad de aos requeridos para la recuperacin de su potencial. Esto es ms grave si se piensa que el recurso subterrneo es la nica posibilidad de almacenaje de agua pura para ayudar a superar los problemas de escasez. Adems, en la actualidad, Mendoza posee una ley desactualizada para una organizacin urbano-industrial-agrcola como la que tenemos. Esta situacin ha trado como consecuencia la imposibilidad de mantener la calidad del agua dentro de
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las pautas modernas y por ello se estn produciendo fuertes impactos, que a la larga traern como consecuencia la disminucin del volumen de agua para disposicin de los habitantes locales y una fuerte disminucin de las posibilidades de desarrollo econmico en la regin. Para dar cierre a las enunciaciones vertidas por los informes especficos, slo se presenta la introduccin del documento de taller del Plan Hdrico de Mendoza, el cual afirma que:
en todos los pases con tradicin en riego se vislumbra hace tiempo ya, que se necesita una reorganizacin en las polticas de planificacin. Se exige y se cree necesario reforzar las estructuras de toma de decisiones, las polticas en particular, y la planificacin y procedimientos de ordenacin. Se promueve actualmente adems un enfoque integrado, una mejor coordinacin de la planificacin sectorial y de la organizacin del recurso hdrico. Dado que la actividad del hombre, conforme se diversifica y profundiza, tiende a resultar cada vez ms compleja para ser administrada con eficiencia, es que la planificacin como instrumento estratgico resulta no slo deseable sino indispensable, puesto que su propsito es el cumplimiento del objetivo para el cual fue creada en un contexto de eficiencia. Varios pases han adoptado planes generales o planes maestros para poder ordenar las gestiones, y el abanico de conflictos que se presentan. Para el caso particular de la Provincia de Mendoza desde 1994 cuenta con un proceso continuo de planificacin y de ordenamiento de los recursos hdricos, reflejado en los prximos planes directores de Cuenca, los cuales tienen la finalidad de coordinar las acciones en el tiempo y el espacio, definir prioridades, detallar lneas de accin y metas.
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Fuente: Extrado de Ecoatlas Mendoza. En http://www.ecoatlas.org.ar/ Leyenda: Zona del Valle de Uco-Mendoza: dominada por la belleza natural de la montaa incluyendo el Volcn Maipo y la Laguna del Diamante. reas de especial cuidado en la planificacin territorial y la gestin del riesgo.
Entre las propuestas operativas e institucionales que se hacen referencia estn los planes directores, a partir de los cuales se procura el ordenamiento de los derechos, mejora del sistema hdrico, mejora de la informacin, afianzamiento de la descentralizacin y optimizacin de la gestin para lograr una distribucin de aguas eficiente y equitativa. En definitiva y como se ha podido apreciar en este apartado, la administracin y gestin del recurso hdrico realizada desde distintos organismos estatales o mixtos que de una u otra manera son sectorizados y no van acompaados por acciones funcionales, ni por la necesaria visin holstica de este vital recurso, van a resultar siendo vanos todos los esfuerzos y apoyo que se realizan desde los mbitos acadmico-cientfico-tcnico y de la sociedad civil organizada, si no se buscan
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realmente soluciones de fondo, estructurales como son las polticas de estado. En ese sentido y slo cuando lo anteriormente mencionado sea comprendido por el poder poltico, se podr compartir la siguiente visin:
Queremos, una nacin que cuente con agua en cantidad y calidad suficiente, reconozca su valor estratgico, la utilice de manera eficiente y proteja los cuerpos de agua, para garantizar un desarrollo sustentable y pre10 servar el medio ambiente .
Hacia la planificacin del recurso hdrico en Mendoza Teniendo en cuenta todas estas circunstancias, para afrontar las demandas de un modelo territorial altamente dinmico ya sea por cuestiones demogrficas, de crecimiento econmico, como de vulnerabilidades para hacer frente al cambio climtico, se hace necesario que desde todo nivel de planificacin que se realice -sin importar la escala- contenga ya sea de manera implcita o explicita, la necesidad de apuntar a la planificacin integral del recurso hdrico. En ese caso se deben tener en cuenta las siguientes consideraciones: 1) Previsiones, en diferentes hiptesis y escenarios, sobre las demandas en los distintos sectores de usos en el mbito de ordenamiento, con especial atencin a usos agroindustriales y a procesos de desarrollourbanstico, minero y del sector ocio-turismo, entre los principales. 2) Aspectos territoriales de la evaluacin de recursos: posibilidades de regulacin superficial y ordenamiento de recursos subterrneos. 3) Criterios para la definicin de objetivos de calidad en relacin con los diferentes usos actuales y previstos en cada zona: caudales ambientales y delimitacin
10 Programa Nacional Hdrico 2007-2008, Mxico.
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de zonas sensibles. 4) Fijacin por zonas del orden de preferencia para la asignacin del recurso, basada en criterios hidrolgicos, ecolgicos, econmicos y sociales adecuados a las circunstancias del mbito de planificacin. 5) Defensa de avenidas e inundaciones: prioridades en el mbito y zonificacin. 6) Uso social del dominio pblico: criterios de distribucin y accesibilidad. 7) Articulacin territorial de los sistemas de abastecimiento y saneamiento urbanos de agua. Desde el ordenamiento territorial se debe trabajar con una metodologa propia que contemple las particularidades de la Provincia y respaldada con una fuerte cooperacin interinstitucional para poder avanzar en la mejora y disponibilidad del recurso. En funcin de esto, se pueden apreciar algunos de los desafos que aparecen a la hora de llevar adelante un proyecto de esta envergadura (Ver Fig. N 7).
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Figura N 7 - Fuente: Programa Nacional Hdrico 2007-2008, Mxico.
Queda claro que en una provincia como Mendoza, las prioridades poltico-institucionales deben orientarse hacia un modelo de gobierno que sea capaz de formular respuestas urgentes y a largo plazo en relacin al agua y al territorio. En ese sentido, se han comenzado a vislumbrar algunos cambios en la dirigencia provincial apuntalados fundamentalmente por una potente participacin e involucramiento de la sociedad en su conjunto, cuestin que se ha evidenciado a travs del largo trabajo llevado a cabo por todos los sectores de la sociedad, para que despus de 17(diecisiete) aos se llegara a la sancin de la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del suelo, normativa que constituye un hecho fundamental para el desarrollo armnico y equilibrado y donde fundamentalmente, se buscan las bases para una futura Gestin Integrada del Recurso Hdrico. Dicha afirmacin encuentra fortaleza en la Ley N 8051, a partir de los siguientes artculos:
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Art. 3, Inciso b) - Cap. I- el cual procura garantizar un sistema urbano, rural y natural equilibrado, conforme a la aptitud del suelo para los asentamientos humanos y las actividades econmicas, prestando especial atencin al manejo de los riesgos naturales y antrpicos, la disponibilidad del agua, en funcin del Balance Hdrico de cada cuenca hidrolgica, y la dotacin de infraestructura y equipamiento; Inc. i) tutelar la propiedad de los glaciares y del ambiente peri-glacial sobresaturado en hielo, pertenecientes al dominio pblico de la Provincia, con el objeto de preservarlos como reservas estratgicas de recursos hdricos para el consumo humano, la agricultura y las actividades industriales y como pro11
11 Ley 8051: Captulo 1 Disposiciones Generales Para El Ordenamiento Territorial en la Provincia de Mendoza, Art. 3: Objetivos Generales, Inciso B, I. Captulo 3 De la Elaboracin del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, 21 Inc. G) Anexo 3: Principios, Disposiciones y Normas Asociadas
veedores de agua para la recarga de cuencas hidrogrficas, la generacin de energa elctrica y atractivo turstico. Art. 21, Inc. g) Cap. III- que procura adherirse a las polticas sobre Cuencas Hidrogrficas definidas por el Departamento General de Irrigacin y los organismos hdricos interjurisdiccionales con incumbencia en la materia y las decisiones que determine la Legislatura para otorgar nuevas concesiones o ampliaciones de las zonas bajo riego. En este sentido deben respetarse los principios de autonoma de cada cuenca, consagrados por la Constitucin Provincial. Adems en el Anexo 3 sobre Principios, Disposiciones y Normas Asociadas se hace referencia a que la aplicacin e interpretacin de las disposiciones de esta normativa debe basarse en principios y normas cuyo objetivo primordial son el inters comn y el bienestar general por encima de los intereses particulares, as como tambin el respeto por los valores y costumbres de la sociedad con un contenido tico, tales como el Bien Comn, garantizando el bien comn de los todos los habitantes de la Provincia, velando en especial por el derecho al agua, el suelo y el aire, derechos humanos bsicos y vitales para el desarrollo de la de la vida humana y su hbitat. Se deber garantizar el uso de la tierra y el agua a todos los habitantes de la Provincia, respetando el que requieren actualmente las actividades econmicas y sociales vinculadas a la cultura agraria, sus cultivos y pastoreos, como as tambin las industrias artesanales o no, y todas aquellas actividades que se consideren estratgicas para el desarrollo futuro de la Provincia y para el bienestar de su comunidad.
Se suman a ello las restantes tareas desarrolladas a partir del Decreto N 1535 que representa la reglamentacin de la misma. De l se desprende la realizacin del Plan Estratgico de
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Desarrollo (definido por la Secretara de Ambiente de la Provincia, como el proceso que protagonizan mendocinas y mendocinos que en un ejercicio de responsabilidad ciudadana y de compromiso con las generaciones futuras, han dado cauce a una inspiracin colectiva que se apoya en las convicciones, creencias y esperanzas de quienes somos habitantes de esta provincia), consistente en conformar la situacin diagnstica de la Provincia, generar la visin - misin de futuro y los ejes estratgicos de desarrollo. Actualmente, gran parte de esas tareas estn finalizando para dar continuidad a otras. Pero como resultado de ese proceso iniciado en agosto del ao pasado debe mencionarse que, el Plan ha seguido con una metodologa en donde se destaca el hecho de que sea participativa y asegurar la ms amplia 12 gama de oportunidades de participacin posibles . En la misma enunciacin del PED Mendoza se hace referencia a la naturaleza participativa del proceso que, se fundamenta entre razones tales como: el integrar una variedad de miradas, intentando minimizar los riesgos de una composicin fragmentaria y sesgada de la realidad de Mendoza y a la vez construir una base de voluntades y acuerdos que sostengan el proceso planificador ms all de las circunstancias coyunturales y los vaivenes de las gestiones de gobierno, entre otros motivos de ndole tica y poltica. Es importante de destacar que tambin se sostiene que las instancias de participacin nunca son suficientes, pero las que se vienen dando en este proceso pueden ser consideradas como significativas en funcin de los plazos estipulados por el Art. 18 de la Ley 8.051. Y que se espera que la participacin se vea profundizada en el curso del avance sobre los procedimientos previstos. Asimismo, se subraya la cualidad de ser un proceso plura12 Plan Estratgico de Desarrollo de Mendoza en http://planestrategicomza.com.ar
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lista e inclusivo, que reconoce la heterogeneidad de las tramas sociales e intenta recoger las diferentes miradas de una multiplicidad de actores de la sociedad mendocina, con un abordaje de abajo hacia arriba, recogiendo las inquietudes de los annimos mendocinos y mendocinas que protagonizan diariamente los problemas de la vida cotidiana, articulado con otro desde arriba hacia abajo el que animan los especialistas, los expertos y los planificadores. Se acenta el valor de la metodologa que procura un aprendizaje institucional, en tanto reconoce los procesos de planeamiento preexistentes o en curso: ya se trate de experiencias nacionales, provinciales, sectoriales, o municipales de diversos tipos y con diferentes grados de avance, que busca incrementar las posibilidades de concretar la implementacin del proceso planificador. La conformacin de los Ejes Estratgicos se circunscribe a un marco histrico nacional denominado Compromiso del Bicentenario y donde se enumeran 12 lneas:
Figura N 8
1. Promover un modelo de desarrollo sustentable en lo econmico, lo social, lo territorial y lo ambiental. 2. Fortalecer la institucionalidad democrtica. 3. Consolidar un Estado fuerte: ms federal, eficaz, transparente y regulador. 4. Fortalecer la participacin ciudadana y la gestin asociada que articule a todos los sectores sociales. 5. Garantizar el pleno ejercicio de los derechos esenciales a toda la ciudadana. 6. Promover el desarrollo econmico-productivo sustentable y equitativo para todos los actores econmicos. 7. Diversificar la matriz productiva para incrementar la capacidad de respuesta y la sustentabilidad del sistema productivo y favorecer el desarrollo local.
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8. Promover la competitividad sobre la base de la innovacin, la calidad del trabajo, la infraestructura adecuada y el capital social. 9. Establecer una poltica energtica basada en la eficiencia, conservacin e innovacin en el marco de la sustentabilidad. 10. Desarrollar el territorio de manera equilibrada, equitativa y sustentable. 11. Enfocar la poltica provincial a la gestin integral del recurso hdrico como herramienta bsica para el desarrollo estratgico y ordenamiento territorial, reconociendo el dominio pblico de las aguas y el derecho humano al agua. 12. Implementar estrategias para la preservacin, conservacin y el uso sustentable de bienes naturales y culturales
Fuente: Extrado de Plan Estratgico de Desarrollo de Mendoza en http:// planestrategicomza.com.ar
La lectura de estos ejes dispara un pensamiento en voz alta, que es contradictorio y a la vez desafiante y tiene que ver por un lado, con lo positivo que resulta tener un objetivo que marque el camino hacia adonde ir, mientras que por otro lado, la enunciacin de anhelos de superacin por la sociedad entera, supone tambin interrogantes y potenciales debilidades en los gobiernos para cumplir con los objetivos, si la gestin pblica no da seales de mejora en cuanto a la ejecucin de polticas esenciales y a brindar la oportunidad para una verdadera participacin ciudadana.
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Pero desde la planificacin estricta, estos ejes suponen la conformacin de un instrumento esencial para la construccin de los planes de ordenamiento territorial provincial, municipal y sectorial, los que deben manifestar en todas sus acciones la alineacin con los mismos. Desde ese contexto, se retoma especialmente el eje nmero
11, que hace referencia al recurso hdrico y que procura enfocar la poltica provincial a la gestin integral del recurso hdrico como herramienta bsica para el desarrollo estratgico y ordenamiento territorial, reconociendo el dominio pblico de las aguas y el derecho humano al agua. Adems, cuenta con sub-ejes a partir de los que se citan las especificidades para tratar, y que los logros se vern en funcin de una apropiada gobernabilidad.
Figura N 9
Sub-ejes estratgicos - Garantizar el agua como un bien pblico, con valor social y carcter estratgico. - Fortalecer el sistema de administracin participativa de los usuarios. - Asegurar el acceso al agua potable para todos en forma equitativa, distribuyndola con criterios de universalidad y solidaridad. - Adoptar la gestin integral de los recursos hdricos superficiales y subterrneos y la aplicacin de criterios de equidad y eficacia en el uso, preservando su calidad y la sustentabilidad para todo el territorio provincial y sus habitantes. - Revisar las funciones, alcances, competencias y formas de relaciones institucionales para alcanzar la gestin integral del recurso hdrico. - Reformular de manera consensuada los principales instrumentos legales que generan disfuncionalidades en la gestin integral del recurso hdrico, asegurando la proteccin del recurso y de los servicios ecolgicos de los distintos ecosistemas de nuestra provincia, apoyado en los principios que rigen su gestin. - Articular la gestin integral del recurso hdrico con otras polticas sectoriales. - Implementar los mecanismos necesarios para opti-
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mizar la asignacin del recurso: balance hdrico, saneamiento de los derechos, reasignacin de usos, entrega a la demanda.
Fuente: Extrado de Plan Estratgico de Desarrollo de Mendoza en http:// planestrategicomza.com.ar
D. La participacin social en la planificacin

Durante mucho tiempo los modelos de planificacin se han diseado y aplicado, mediante procedimientos rgidos, dirigidos de arriba hacia abajo, con gestiones que difcilmente han logrado afrontar los problemas reales ni satisfacer las demandas ciudadanas, adems de mostrar un casi nulo control por parte de la Justicia. Es que en la planificacin tradicional dirigida desde gobiernos centralizados, la participacin ciudadana, solo se limitaba a la eleccin de los representantes polticos sin contemplar su capacidad y protagonismo como parte en la toma de decisiones polticas que les afecten. Y adems, porque las administraciones pblicas no se encaminaban preferentemente a cumplir su objetivo de satisfacer las necesidades y expectativas ciudadanas sobre las necesidades del pueblo. Por el contrario, las tendencias ms recientes en materia de ordenamiento del territorio, colocan el nfasis en los valores de la participacin democrtica y la transparencia en los procesos de planificacin.
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En Amrica Latina durante la dcada del 90, se llevaron a cabo importantes reformas polticas y administrativas tendientes a desarrollar -a escala local nuevos canales de comunicacin con la sociedad. Los gobiernos locales fueron ganando en autonoma y, en ese contexto, comenzaron a desarrollarse los planes de ordenamiento de los territorios. Los procesos de democratizacin poltica y de reforma del
estado (descentralizacin del poder) sumado a las crecientes demandas de la ciudadana obligaron a construir un nuevo escenario para el diseo y la aplicacin de las polticas sociales. Las administraciones pblicas se vieron forzadas a apoyarse sobre otros principios y valores de gestin que situaran al ciudadano en el referente verdadero de su actuacin y que garantizaran la eficacia. Esto significaba que las polticas y decisiones pblicas deban orientarse al ciudadano, que la accin pblica deba regirse por una mayor eficacia, eficiencia y transparencia y que la gestin de los recursos pblicos habra de efectuarse de manera responsable ante la mirada atenta de los ciudadanos. El ciudadano ha pasado de ser un mero receptor -por ejemplo, de servicios pblicos- a asumir un papel ms exigente con respecto a la forma, circunstancias y principios gestores que utiliza la administracin pblica para prestarlos. No se conforma con que se le garantice la prestacin de los servicios pblicos que tradicionalmente se le han venido ofreciendo y sobre los que no est dispuesto a renunciar, sino que reivindica, a la vez un mayor volumen y calidad en la prestacin de los mismos, como as tambin, al empleo eficiente de los recursos econmicos aplicados y propiciar la participacin en la toma de decisiones sobre las polticas pblicas que directamente le ataen. Los gobiernos locales comienzan a tomar conciencia de que la participacin activa de los ciudadanos es una necesidad surgida de la crisis de representatividad poltica tradicional, del alejamiento entre los polticos y los ciudadanos que ha generado el sistema de democracia representativa, y de la reivindicacin de los derechos polticos que ejercen los ciudadanos para que los gestores pblicos promuevan una forma de gobierno relacional, que estimule el debate social entre los diferentes actores que han de intervenir en la definicin de las polticas pblicas. Esa crisis de democracia representativa, que lleva aparejada
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la prdida de legitimidad de la clase poltica, ha de subsanarse a travs de la creacin de nuevos mtodos y formas que estimulen y favorezcan la participacin ciudadana entendida de una manera amplia. Ya en el siglo XXI, la racionalidad tcnica no alcanza para mejorar la calidad de vida de los pueblos, por eso es necesario crear posibilidades reales de participacin ciudadana en la esfera de lo pblico. En ese contexto, la planificacin territorial se introduce en el nuevo escenario como un proceso de tipo consensual y participativo, en sociedades democrticas, que sirve para orientar la direccin en la toma de decisiones por parte de los organismos del sector pblico, responsables del diseo de las polticas de carcter ambiental y territorial. Y donde dichas cualidades son intrnsecas de las polticas de Ordenamiento Territorial, en la mayor parte de los pases en la actualidad. Desde ese punto de vista, la planificacin reduce la incertidumbre y ordena de una manera ms eficiente los recursos pblicos y la participacin ciudadana, aporta consenso entre los ciudadanos y las elites polticas ayudando as a mejorar la gobernabilidad de los poderes pblicos, a satisfacer con servicios pblicos eficientes y de calidad sus expectativas y necesidades y a colaborar con el desarrollo de los planes legitimando la actuacin pblica. En Europa la participacin social y la planificacin territorial son procesos que se han extendido ampliamente e involucran a gran parte de la poblacin, sobre todo en los planes de carcter urbano. A escala general, los gobiernos locales son los que mayor desarrollo y protagonismo han dado a los sistemas de participacin ciudadana. Esta afirmacin no significa que los otros niveles territoriales no estn obligados o facultados para disponer de ellos, sino que la aplicacin prctica del principio de
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subsidiariedad ha permitido que sea el mbito, donde ms se han desarrollado los mecanismos de participacin. Esta proximidad a la accin de gobierno repercute en la capacidad que tienen los organismos locales para afrontar los problemas de los ciudadanos y, de esta manera, pueden debatir sobre sus intereses y buscar las mejores frmulas para resolver los problemas que les afectan o para influir en la definicin de los programas de accin que se establezcan en su municipio. Hoy en da, los gobiernos y organismos locales buscan atraer recursos e inversiones, por ser una ciudad o un municipio medioambientalmente sostenible y del agrado de sus habitantes o por ofrecer una determinada calidad de vida. Se establece una forma de competitividad, de carcter territorial que necesariamente obliga a las administraciones locales a planificar y a considerar cuales han de ser sus escenarios futuros. El diseo de esta planificacin obliga a contar con la participacin de los ciudadanos y con los actores sociales y econmicos del territorio para definir el modelo de ciudad o de municipio que quieren y necesitan. Esta forma de planificar es la denominada -planificacin participativa- que pretende trascender los gobiernos y a los nombres propios para transformarse en una herramienta fundamental del desarrollo local. Es un proceso continuo de reflexin y debate sobre el territorio, sobre su realidad actual y cmo debera ser segn sus habitantes. Al adecuarnos al trmino municipal, los planes de ordenamiento representan un proceso flexible destinado a dotar con lineamientos estratgicos consistentes, que proporcionen una notoriedad y una singularidad al territorio y, sobre todo, que logren implicar a los principales actores del espacio, es decir, aquellos que tienen capacidad para transformarla.
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Esa tendencia general hacia procesos de planificacin ms participativa es tal, que puede observarse tambin en un cambio en las actitudes de la justicia ante controversias ligadas al derecho urbanstico y a normas en materia de ordenamiento territorial, por ejemplo en Buenos Aires. All a lo largo del tiempo, los tribunales han pasado de una postura pasiva, enfocado hacia el estricto cumplimiento con las exigencias formales del derecho administrativo, hacia un protagonismo ms activo en la revisin de las decisiones administrativas en materia de uso del suelo, incluyendo evaluaciones en cuanto a la razonabilidad de las mismas, en particular donde se ponen en tela de juicio los intereses de la ciudadana o donde pueden ser afectados los derechos de incidencia colectiva, tales como el derecho a gozar de un ambiente sano13. Esa bsqueda de espacios receptivos para la participacin ciudadana se inici de manera lenta pero constante, y ms tarde de un modo sistemtico y formal se introduce el concepto, en normativas donde especficamente exigen la participacin de la comunidad en los procesos de planificacin en planes de ordenamiento territorial. La vinculacin de la participacin ciudadana y la planificacin se clarifica a partir de las siguientes consideraciones establecidas en la Ley 8051 de la Provincia de Mendoza:
Anexo 1. Definiciones () i) Participacin: interactuar o ser partcipe responsable en determinada actividad con el fin de construir y sostener el bien comn, en forma pro-activa, a travs del aporte de informacin, colaboracin en la toma de decisiones y recursos que permitan la identificacin, la ejecucin y el control de acciones y proyectos de inters pblico. Anexo 2. Criterios ()
13 Walsh, Juan Rodrigo (2009) El Ordenamiento Territorial como herramienta para el Desarrollo Sustentable, Buenos Aires.
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l) Participacin social: los Planes de Ordenamiento Territorial debern permitir la intervencin de todos los actores involucrados a fin de priorizar metas y objetivos, detectar problemas y conflictos y establecer las acciones a seguir, logrando el mximo nivel de beneficio pblico posible, definiendo propsitos, objetivos y metas compartidas, que permitan alcanzar los objetivos fijados por los planes. Anexo 3. Principios, Disposiciones y Normas Asociadas La aplicacin e interpretacin de las disposiciones de la presente Ley deber basarse en principios y normas que se enuncian a continuacin y a las cuales adhiere la Provincia, en caso de las nacionales, teniendo como objetivo primordial el inters comn y el bienestar general por encima de los intereses particulares, as como tambin el respeto por los valores y costumbres de la sociedad con un contenido tico: () B) Federalismo, del que se derivan: () 18) Participacin Social: adems de la representacin Poltica, a travs de los partidos polticos (Art. 38 de la Constitucin Nacional) de los derechos de iniciativa legislativa y consulta popular (Art. 39 y 40 de la Constitucin Nacional), los ciudadanos tienen derecho a la proteccin de la salud, seguridad e intereses econmicos, el acceso igualitario a la informacin para estimular su formacin, el anlisis de las propuestas, la puesta en comn de diferentes criterios y aptitudes y las estrategias de consenso; para ello las autoridades debern promover las asociaciones cuyo objetivo sea el de fortalecer la democracia, legitimar sus instituciones, velar por el efectivo cumplimiento de tales derechos y promover la gestin participativa de la sociedad para la promocin en la toma de decisiones y en la ejecucin
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conjunta de acciones (principio 10 de la Declaracin de Ro y artculos 164 y 165 de la Declaracin de Johannesburgo).

Ahora bien, en el territorio nacional se pueden exponer algunos ejemplos sobre el principio de participacin ciudadana y sus numerosas relaciones con la gestin y planificacin ambiental y territorial, las cuales se manifiestan en las siguientes normativas: Figura N 10 Ley General del Ambiente N 25675 Art. 2- () c) Fomentar la participacin social en los procesos de toma de decisin; Art.10 - El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos polticos, fsicos, sociales, tecnolgicos, culturales, econmicos, jurdicos y ecolgicos de la realidad local, regional y nacional, deber asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la mxima produccin y utilizacin de los diferentes ecosistemas, garantizar la mnima degradacin y desaprovechamiento y promover la participacin social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable. Art. 19- Toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservacin y proteccin del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general. Art. 20- Las autoridades debern institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias pblicas como instancias obligatorias para la autorizacin de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente.
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La opinin u objecin de los participantes no ser vinculante para las autoridades convocantes; pero en caso de que stas presenten opinin contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pblica debern fundamentarla y hacerla pblica. Art. 21- La participacin ciudadana deber asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluacin de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificacin y evaluacin de resultados. Ley Provincial del Ambiente, del ao 1992 N 5961 Captulo III. Titulo V - del Impacto Ambiental: Art. 29 Menciona que el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, contar entre sus etapas con la audiencia publica de los interesados y afectados; Art. 31 - expresa que el organismo de aplicacin correspondiente convocara a audiencia publica a las personas fsicas o jurdicas, publicas o privadas, estatales o no, potencialmente afectadas por la realizacin del proyecto y a las organizaciones no gubernamentales interesadas en la preservacin de los valores ambientales que la presente ley protege. Decreto 1077, del ao 1995 Captulo II. Titulo IV - del procedimiento: Art. 52- Audiencia Pblica: En el caso que lo estime necesario, y como medida para mejor prever, la Comisin Reguladora del Piedemonte podr convocar a una audiencia pblica a los interesados. A tal efecto se seguir el mecanismo previsto en la Ley N 5961 y su reglamentacin.
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() El mejor logro de tales objetivos se dar con la participacin social y la atencin a la experiencia de la comunidad. Ley N 6686,del ao 1999 Modificacin Ley N 5961Art. 23 - las personas fsicas podrn denunciar los hechos, actos u omisiones que lesionen su derecho a la preservacin del ambiente por ante la Fiscala de Estado, la cual dar intervencin al Ministerio de Ambiente y Obras Publicas, o quien lo suceda, para que en un plazo improrrogable de diez (10) das remita un informe detallado de las actividades denunciadas y la evaluacin de su impacto real y/o potencial sobre el ambiente. Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, del 2009 N 8051 Captulo I. Disposiciones generales para el ordenamiento territorial en la Provincia de Mendoza Art. 1- Sus fines son: () i) Lograr instrumentos de gestin socio-poltica que propicien condiciones de gobernabilidad del territorio, a travs del fortalecimiento de la capacidad social para articular sus intereses, cumplir sus compromisos y solucionar sus conflictos, destinados a lograr una integracin justa y la convivencia armnica y democrtica.
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Art. 3- Objetivos Generales: () f) Impulsar y promover los procesos de integracin y coordinacin entre la Provincia y los Municipios para lograr polticas consensuadas de desarrollo territorial, garantizando la participacin ciudadana y de las organizaciones intermedias, mediante mecanismos claros y
transparentes de informacin pblica y respeto por el derecho de iniciativa, propiciando la solucin concertada de conflictos y deferencias. g) Lograr la coordinacin interinstitucional, multidisciplinaria y permanente, que incluya los medios de consulta, participacin y control ciudadano para la elaboracin e implementacin de los Planes de Ordenamientos Territorial en sus diferentes escalas. Art. 4 - Objetivos Especficos, se establecen como objetivos especficos del ordenamiento territorial: a) Fortalecer el desarrollo sustentable del territorio, priorizando las acciones provinciales, municipales y sectoriales que garanticen la participacin social en cada una de las fases del proceso para asegurar la gobernabilidad del mismo, construccin de la paz, el fortalecimiento del tejido social y la legitimidad del Estado. () j) Generar los mecanismos de informacin, concientizacin y educacin sobre los alcances del Ordenamiento Territorial como herramienta para el desarrollo sostenible, dirigidos al conocimiento pblico y a los distintos actores sociales involucrados, como insumo para la toma de decisiones fundamentales en la gestin territorial. Capitulo II -De los instrumentos del ordenamiento territorial Art. 9 El Plan Estratgico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza, ser elaborado teniendo en cuenta todos los mecanismos que aseguren una amplia participacin social, y tendr como coordinador al Poder Ejecutivo asistido por el Consejo de Estado del Plan Estratgico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza. Art. 13 De la metodologa de articulacin del diagnstico
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() Los Planes de Ordenamiento Territorial sern las herramientas territoriales que darn lugar a la generacin de medidas correctivas, de conservacin y de desarrollo territorial, haciendo uso de programas y proyectos de gestin, que garanticen la interaccin entre las distintas instituciones y los mecanismos de Participacin social. Art. 16 - Procedimiento para elaboracin de los Planes () Las etapas esenciales del plan sern: 1) El diagnstico; 2) El modelo territorial;3) Los escenarios alternativos;4) La identificacin de acciones; 5) El proyecto de plan o programa;6) Los informes sectoriales a las reparticiones u organismos competentes;7) La Evaluacin Ambiental Estratgica; 8) La informacin y participacin pblica; Art.17 Normas de Aprobacin a) Ley: El plan de Ordenamiento Provincial y aquellos que incluyan convenios con la nacin o surjan de acuerdos interprovinciales o internacionales y sus modificaciones sern aprobados por ley, previa convocatoria a Audiencia pblica. b) Ordenanza municipal: Los planes de Ordenamiento Territorial Municipales y sus modificaciones sern aprobados por Ordenanza, previa convocatoria a Audiencia Pblica. Los programas inter-jurisdiccionales e inter-municipales debern ser aprobados por los respectivos Concejos Deliberantes, previa convocatoria a Audiencia Pblica. Capitulo VII- De los sujetos del ordenamiento territorial Art. 41 - De la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial
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Sus funciones son: () d) Promover la participacin social y ciudadana en los trminos de esta ley. Capitulo VIII-De Los Mecanismos para Garantizar la Informacin y la Participacin Social () Art. 42 - Objetivo De La Participacin Social La autoridad de aplicacin deber asegurar las condiciones para que los ciudadanos participen y contribuyan al cumplimiento del bien comn e interacten y sean partcipes proactivos y responsables mediante la opinin informada y fundada en todas las etapas del ordenamiento territorial de la Provincia. Sin perjuicio de lo establecido por la Ley N 5961, su Decreto Reglamentario N 2109/94 y la Resolucin 109/96 de audiencias Pblicas y los mecanismos de informacin, integracin, educacin y participacin previstos por esta ley, podrn generarse otros que permitan la intervencin de los sectores y actores involucrados. Art. 43 - De la Publicidad - La autoridad de aplicacin, a travs de su Sistema de Informacin Territorial que se crea por esta ley deber difundir en forma pblica y gratuita, mediante pgina Web, las actuaciones realizadas as como tambin las intervenciones que realice en tramitaciones con otros organismos. Las actuaciones sern publicadas en forma gratuita, garantizando que la sntesis de las mismas, se difundan en un lenguaje accesible, verificable y confiable. Art. 44 - De La Consulta Pblica La Consulta Pblica tiene por objeto garantizar la participacin y el derecho a la informacin mediante un procedimiento que contribuya a la toma de decisiones por parte de la autoridad de aplicacin y forma parte de las diferentes etapas del proceso de los Planes de Ordenamiento Territorial, particularmente del procedimiento de EIT (Evaluacin
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de Impacto Territorial). Art. 45 - Participantes Podrn participar en el procedimiento, toda persona fsica o jurdica, privada o pblica que invoque un inters legtimo o derecho subjetivo, simple o difuso, las organizaciones de la sociedad civil cuya tarea guarde relacin con la temtica a tratar, reconocidas por la autoridad administrativa correspondiente, organismos o autoridades pblicas nacionales, provinciales o municipales, y todos los organismos de proteccin de intereses difusos. Art. 46 - Convocatoria La consulta pblica se formalizar mediante acto administrativo, que ser publicado en la pgina Web del Sistema de Informacin Territorial, sin perjuicio de otros medios como radio, televisin, diarios, etc. Art. 47- Modalidad y Plazos Las observaciones, opiniones o comentarios debern ser debidamente identificados y firmados, en dos (2) copias en formato papel y una (1) en formato digital dentro de los diez (10) das posteriores de ser convocada. Las observaciones, opiniones o comentarios estarn publicados desde su presentacin hasta la finalizacin de la tramitacin. La Autoridad de Aplicacin deber ponderar las observaciones, opiniones y comentarios y aceptarlos o rechazarlos en forma fundada. Art. 48 - De las Audiencias Pblicas Con un plazo mnimo de diez (10) das hbiles posteriores a la finalizacin de la Consulta Pblica y en forma previa a resolver sobre temas que, por su significacin y evaluacin, tengan trascendencia permanente y general para la poblacin de la Provincia o del lugar donde se vaya a desarrollar el proyecto, la Autoridad de Aplicacin convocar a Audiencia Pblica ()
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Art. 49 - Articulacin con la Ley N 5961 El rgimen de las audiencias pblicas establecido para el Ordenamiento Territorial complementa pero no reemplaza el rgimen de audiencias para la Evaluacin de Impacto Ambiental previsto por la Ley N 5961, a fin de otorgar celeridad, eficacia y eficiencia a los procedimientos. Fuente: Elaboracin propia. Resulta evidente que estas relaciones se plasmaron como parte natural de la planificacin y de la gestin poltica y por ello, los gobiernos locales reconocen que las ventajas que aporta la participacin ciudadana a la configuracin de los planes de ordenamiento de los territorios son incuestionables: - Permite desde el mbito poltico ofrecer respuestas adecuadas a las necesidades y demandas de los ciudadanos favoreciendo una mayor eficiencia y eficacia de la intervencin pblica. - Permite planificar las acciones que van a emprenderse dentro del mbito territorial y de competencias de las entidades locales. A travs de la planificacin se puede calcular el impacto que cada una de las medidas adoptadas produce en la poblacin del municipio. - Favorece una adecuada asignacin de los recursos pblicos a las necesidades y demandas que son consideradas prioritarias conjuntamente por los ciudadanos y por los gobernantes, dirigindolas a los ms afectados por el problema, e identificando para ello a los actores correspondientes. - Profundiza en los valores de democracia directa haciendo partcipe a los ciudadanos en la toma de decisiones y permite incluir a diferentes y variados segmentos de la poblacin con intereses y reivindicaciones diversas. - Permite adquirir un mayor nivel de consenso en la aplicacin de los programas pblicos y reducir las posibilidades de fracaso que puedan producirse. - Permite acertar con las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos al incorporarlos al proceso decisional.
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Figura N 11. Modelos de participacin en la gestin pblica Fuente: Extrado de Fernando Pindado (2005) La participacin no se improvisa. Revista de estudios locales. N 87.Madrid
- Ayuda a construir capacidades locales y a desarrollar las habilidades de la gente para gestionar y negociar los proyectos de desarrollo. - Favorece los procesos para asegurar la sostenibilidad y perennizacin de los proyectos en la medida que los beneficiarios asumen la autogestin. - Permite mejorar la situacin de los grupos vulnerables y siempre excluidos como los jvenes, las mujeres, entre otros, dndoles la oportunidad de que jueguen un papel en las acciones de desarrollo. A pesar de las bondades que el modelo de democracia participativa refleja en cuanto a la implicacin de los ciudadanos en el debate poltico y en la conformacin de polticas pblicas, y a pesar de los esfuerzos que los gobiernos realizan por canalizar a travs de diversos rganos y planes, la participacin de los ciudadanos lo cierto es que, el ciudadano es indiferente y por lo tanto, no parece mostrarse lo suficientemente comprometido e implicado en las cuestiones pblicas que le afectan directamente. Segn Senz y otros (Senz y otros, 2007) los factores que explican este comportamiento son diversos y dependen de cuestiones tales como: - El sentimiento de aburrimiento, desidia e irritacin que producen las cuestiones ligadas a la poltica. - La falta de tiempo y las escasas posibilidades que, unidas a este factor, tiene el ciudadano para dedicarse a la cosa pblica. - La (a veces) falta de representatividad que aportan las asociaciones ciudadanas. Normalmente, las asociaciones que participan son siempre las mismas y es frecuente que sean las ms proclives a mantener el statu quo institucional y relacional de los municipios. - La clase poltica se encuentra ms absorbida por funciones de gestin que por asumir actividades que permitan relacionarse con los ciudadanos.
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- La falta de informacin y la capacidad que han de tener los ciudadanos para comprender el complejo sistema de adopcin de decisiones pblicas. - Las acciones pblicas se encuentran presididas por actuaciones a corto plazo que hacen intiles los procedimientos participativos. -El individualismo del ciudadano y la escasa participacin en asociaciones ciudadanas y vecinales. - Los acuerdos adoptados para gestionar suelen implicar exclusivamente a las fuerzas sociales y econmicas ms importantes, y se dejan de lado otros colectivos. - Desconocimiento de la cualidad democrtica relacionada con la planificacin y/o la cosa pblica. - Aparecen formas de manipulacin de la participacin slo se deja participar a la poblacin mediante procedimientos de carcter consultivo e informativo. - Desmotivacin en el proceso a distintas escalas por parte de los actores sociales involucrados debido a la carencia y dificultades con las metodologas. - Termina predominando en la gestin planificadora el estilo tecnocrtico, impositivo, autoritario, alejado de los procesos reales y de los actores sociales. En ese contexto, se puede decir que en Latinoamrica la participacin de la sociedad en la elaboracin de los planes se da en grado y formas diferentes. En la mayora de estos pases la participacin social es de carcter consultivo, es decir, que no incide de manera significativa en las decisiones finales; por lo que es necesario que en las polticas de Ordenamiento Terri
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torial se incluya a la participacin social en la formulacin de los planes a travs de un proceso de negociacin democrtica del poder sobre el espacio. En efecto, la participacin social es un elemento clave del proceso de ordenamiento territorial, sin lo cual una poltica pblica no puede ser viable. Y que para construir una poltica de ordenamiento territorial verdaderamente democrtica, la participacin debe estar fomentada
desde el -inicio de la formulacin -durante la aplicacin y despus de la puesta en marcha. Cabe aclarar entonces, que la mayor o menor importancia que se de a la participacin, como un proceso a travs del cual los actores influencian y comparten el control sobre las iniciativas de desarrollo y sobre los recursos que les afectan (Banco Mundial, 1994), depende an de otras circunstancias como la aplicacin de diversos modelos de participacin en funcin del objetivo de la gestin pblica. (Ver Fig. N 11) En la Figura presentada, Pindado (Pindado, 2005) menciona cuatro posibles escenarios de participacin en los municipios y el rol jugado por los diferentes actores y su contribucin en la toma de decisiones pblicas. Propone el modelo estratgico como el referente a tener en cuenta para fomentar de manera adecuada la participacin ciudadana. En la mayor parte de los casos, los modelos de participacin que asumen las entidades locales slo existen formalmente y su funcin es sustancialmente consultiva o informativa. Son escasas las entidades municipales que confieren a los rganos de participacin ciudadana un poder vinculante en la planificacin y en el establecimiento de polticas pblicas. El aspecto fundamental de la participacin ciudadana en las polticas y programas pblicos, depende de la voluntad que expresen los lderes polticos por comprometerse en un modelo de planificacin participada, y sobre la porcin de poder que estn dispuestos a ceder. Asimismo, es importante destacar el papel que cumplen las Organizaciones de la Sociedad Civil, como instrumentos canalizadores de la participacin ciudadana. Segn Coursel (Coursel, 2007) las organizaciones de la sociedad civil han tenido, en trminos generales, una actitud pasiva respecto de temas tan relevantes como el ordenamiento
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ambiental-territorial, dando paso a que otros sectores ocupen este espacio tan importante para incidir en la toma de las decisiones. La historia reciente de Mendoza entrega una dura leccin, ya que los espacios perdidos por la sociedad han sido tomados por otros sectores, y su recuperacin llevar muchos aos. En los ltimos aos la sociedad civil ha contemplado el accionar de sectores corporativos que, en muchos casos asociados con el gobierno de turno, han despojado a los mendocinos de grandes porciones de su territorio, perdidos a manos de terratenientes, o de actividades que en su desarrollo entraan un grave riesgo para la seguridad y la salud humana. El ordenamiento territorial tiene una vinculacin directa con la preservacin del ambiente, ya que el ordenamiento del territorio busca aprovechar la potencialidad del mismo para promover un desarrollo sustentable, por lo tanto es una herramienta indispensable para la toma de decisiones, reconocida as por la normativa ambiental nacional, pero desoda a nivel provincial. Impulsar una estrategia de desarrollo sin atender a la necesidad de organizar las actividades dentro del territorio, implica un enorme esfuerzo perdido y un fracaso asegurado. En este escenario muy probable de acuerdo a los movimientos que realiza el gobierno provincial para impulsar cambios normativos, desatendiendo problemas prioritarios del ordenamiento del territorio- es imperativo que las organizaciones de la sociedad civil promuevan el dilogo intersectorial y participen para incidir en los mbitos de toma de decisiones. El rol que le compete a las organizaciones sociales es fundamentalmente, el de promotor del dilogo, pero en orden de atender las demandas ciudadanas, otros roles pueden caberle, como el de presionar a las autoridades para forzar comportamientos que se aparten de las leyes, o promotor de
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un cambio de actitudes por parte de la misma sociedad, en el sentido de convertirla en ms responsable de sus actos, ms consciente de su devenir en relacin con la defensa de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Ejemplos de participacin social en polticas pblicas A continuacin y a modo de ejemplo, se exponen las acciones llevadas a cabo en ese sentido por una OSC de Mendoza Oikos red ambiental- y por otra organizacin de nivel internacional Avaaz-, en Brasil:
Contribucin de OIKOS al ordenamiento del territorio y la participacin social Oikos ha trabajado desde sus inicios para promover un ordenamiento territorial ms justo y ambientalmente sustentable. Sus objetivos estratgicos promover el libre acceso a la informacin, la resolucin de conflictos y la participacin ciudadana-, contribuyen de manera directa e indirecta a la organizacin de las actividades en el territorio, mientras que sus programas Defensora Ciudadana del Ambiente y Observatorio Regional de Conflictos Ambientales, han realizado contribuciones al ordenamiento de ciertas actividades perjudiciales para el equilibrio ecolgico, lo cual est en lnea con la premisa del ordenamiento ambiental-territorial, que es la adecuacin de las actividades al potencial ecolgico de la regin de que se trate. Nuestra institucin viene trabajando de manera indirecta en este tema, hasta la aparicin del conflicto en torno al proyecto de ley de ordenamiento territorial en 2006. Algunas de las acciones ms relevantes fueron: Monitoreo de la EIA (Evaluaciones de Impacto Ambiental) de diversas obras y proyectos, que potencialmente pudieran ocasionar daos ambientales. El proce-
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dimiento de EIA es una herramienta muy valiosa para ordenar las actividades dentro de un territorio, pues se basan en la tolerancia social y ecolgica de un sitio para albergar una actividad. Por ello, el acceso a la justicia en relacin a procedimientos de evaluacin de impacto ambiental ms realizados, ha sido una manera de contribuir al ordenamiento ambiental. Acceso a la justicia, en donde hemos logrado que ciertas actividades nocivas para la salud del ambiente sean severamente restringidas o directamente anuladas, como son los casos de la prohibicin de realizar aprovechamiento de poblaciones silvestres de guanacos dentro de un rea protegida, o el traslado de hornos crematorios de una zona urbana a otra con mejores aptitudes para uso industrial nocivo. Cumplimiento de la ley, tanto por parte de empresas como por parte del Estado Provincial o los municipales, al alertar sobre la contaminacin industrial en sitios donde las normas legales eran sobrepasadas. El imperio de la ley es uno de los pilares del estado de derecho, lo cual implica que la defensa de un ordenamiento ambiental equitativo pasa necesariamente por el respeto a las normas, tanto por parte del estado como de la sociedad civil en su conjunto. Oikos red ambiental ha promovido a travs de sus acciones de monitoreo de polticas pblicas, que el gobierno provincial cumpla con la ley y a su vez, la haga cumplir a quienes intentan infringirla. Con esta accin, la sociedad civil corrige las desviaciones al estado de derecho y asegura que las acciones de sectores corporativos estn limitadas por el mandato legal, lo cual en algunos casos- no obsta para que se produzcan excesos y discrecionalidades, para lo cual existe el sistema judicial como ltimo resguardo democrtico.
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Proyectos de ley, donde impulsamos la regulacin de ciertas actividades nocivas, de riesgo tecnolgico o con potenciales impactos ambientales. All, Oikos red ambiental ha impulsado el fortalecimiento de instituciones que poseen la capacidad de controlar o monitorear polticas pblicas ambientales, tanto a nivel provincial como municipal, como el Consejo provincial del Ambiente, o ha promovido la recuperacin de espacios de trabajo conjunto entre las instituciones pblicas y la sociedad civil, como el Consejo Asesor de reas Protegidas, los cuales brindan la posibilidad de discutir la conveniencia de ciertas actividades para la calidad de vida de los habitantes de la provincia. Con respecto a los proyectos de ley sobre ordenamiento del territorio que recientemente alcanzaron estado parlamentario, Oikos red ambiental contribuy desde la sociedad civil al archivo del proyecto impulsado por el senador Ahumada durante 2006, participando en numerosas reuniones con otras organizaciones y exponiendo nuestra opinin sobre el proyecto en la reunin general convocada por la legislatura provincial en Octubre de 2006. Posteriormente a la cada del proyecto de ley mencionado en el prrafo anterior, nuestra ONG se dedic a promover entre los grupos de expertos la necesidad de encarar la elaboracin de un nuevo proyecto de ley que contuviera las aspiraciones de la gran mayora de los mendocinos, a travs de un proceso transparente y participativo. Al poco tiempo la Universidad Nacional de Cuyo logr un acuerdo con la Legislatura Provincial para gerenciar el proceso de construccin de la nueva ley, cuyo primer informe fue dado a conocer en el ao 2007 y sirvi de base para la construccin del finalmente proyecto aprobado en 2009 de la Ley N 8051. All, Oikos red ambiental contina promoviendo el
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acompaamiento de la sociedad civil al cumplimiento de las etapas en esta iniciativa, brindando apoyo logstico para mejorar la visibilidad de algunas organizaciones sociales, estableciendo procesos de consulta con nuevos sectores no involucrados hasta el momento.
En otra escala geogrfica, la Organizacin Avaaz realiz con xito la siguiente experiencia en Brasil: La comunidad de Avaaz en Brasil acaba de conseguir una notable victoria contra la corrupcin, gracias a una masiva campaa ciudadana por Internet. El proyecto de ley Expediente Limpio (Ficha Limpa en portugus) naci como una audaz propuesta destinada a prohibir que cualquier poltico condenado por delitos graves se pudiera presentar como candidato a un cargo pblico. Con casi el 25% de los miembros del Congreso bajo investigacin por corrupcin, casi todos estaban convencidos de que esta ley nunca lograra ser aprobada. Pero ah surgi la campaa online de Avaaz, la ms grande de la historia del Brasil, con una peticin que contribuy a alcanzar ms de 2 millones de firmas ciudadanas, generando ms de 500.000 acciones por Internet y decenas de miles de llamadas telefnicas a dirigentes polticos, ganando finalmente.
14 Avaaz.org es una nueva comunidad surgida en Internet: Avaaz que significa Voz en diversos idiomas de Asia, Oriente Medio y Europea del Este, naci en el 2007 con una simple misin democrtica: organizar ciudadanos en todo el mundo para cerrar la brecha entre el mundo que tenemos y el mundo que la mayora de la gente desea. Permite a sus miembros tomar accin sobre asuntos urgentes y de importancia mundial, desde la pobreza global, a crisis en el Medio Oriente, hasta el cambio climtico. Su modelo de organizar por Internet permite que miles de esfuerzos individuales, por mas pequeos que sean, se combinen para lograr una fuerza colectiva poderosa. Posee dominio sobre el uso de las herramientas electrnicas y tradicionales para la organizacin social, y su habilidad de desplegarlas simultneamente en todos los rincones del planeta es nico. Ms informacin en : http://www.avaaz.org/es/about. php
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Los miembros de Avaaz dieron batallas diarias para neutralizar los trucos y artimaas de polticos corruptos que trataban de hacer descarrilar, demorar, modificar o debilitar el proyecto. Y las victorias se fueron sucediendo cada da. Finalmente, la ley fue aprobada en el Congreso, con lo cual ahora -ms de 330 candidatos a cargos pblicos estn descalificados- para las prximas elecciones. La estrategia en Brasil ha sido simple: lograr que la solucin se convirtiese en algo tan popular y visible que apenas encontrase oposicin; y estar siempre alerta para asegurarse de que las voces de Avaaz eran escuchadas. Esta victoria es una prueba de lo que una comunidad puede lograr. Prcticamente en cualquier lugar del mundo, se pueden articular propuestas legislativas para combatir la corrupcin gubernamental, y respaldarlas con un apoyo ciudadano masivo, a la vez que se desenmascaran a aquellos legisladores que intenten bloquearlas. El diario francs Le Monde describi esta peticin como impresionante y sin precedentes, una espectacular victoria moral y poltica para la sociedad civil. Y aunque esta victoria sea la primera, ahora se puede lograr que se convierta en un importante precedente para futuras acciones ciudadanas a nivel mundial. Hemos visto pelculas desgarradoras sobre los nios de la calle y sobre la desesperante pobreza urbana de Brasil. Y sabemos que, en todo el mundo, nuestras comunidades estn oprimidas por la corrupcin poltica que mina nuestro potencial humano. En Brasil, la comunidad ha ayudado a cambiar el rumbo y comenzar una nueva era de mayor transparencia y responsabilidad poltica. Aprovechemos esta oportunidad y empecemos hoy a
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dar batalla contra la corrupcin all donde se necesite. Revitalizar el inters ciudadano por las cuestiones pblicas Dado el escepticismo y retraimiento que muestran todas las cuestiones ligadas a la poltica, donde la participacin no se produce en el vaco sino que su progreso est influenciado por una variedad de factores propios del contexto, hoy el desafo reside en estimular a los ciudadanos para que participen cada vez ms en los procesos de toma en las decisiones 15 pblicas . Ese estmulo en la mayora de las veces no proviene de la buena voluntad de los dirigentes, sino de la imposicin devenida en las modernas normativas, por las cuales deben promover las condiciones para facilitar la participacin de los ciudadanos en la vida poltica, econmica, social y cultural de un territorio. Desde esa ptica, para conocer y comprender el grado de avance de la participacin y juzgar su contribucin en los resultados de los proyectos, deben establecerse los mecanismos de seguimiento de la participacin durante la ejecucin y evaluar sus efectos en el contexto de las actividades de un proyecto y en relacin al desarrollo de los conocimientos, habilidades y comprensin de las personas. El contar con el compromiso de los ciudadanos en un proceso participativo en el cual se definan sus modos de vida en el mbito en el que residen (Ej.: Proceso de construccin del Diagnstico Situacional de Mendoza. 2009), supone emprender acciones por parte de los poderes polticos que impliquen (Arenilla Sez, 2007):
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15 (Ejemplo de participacin ciudadana en las decisiones polticas es el Proyecto de Presupuesto participativo para la Municipalidad de Junn Mendoza- desarrollado por la comunidad juninense desde el ao 2004 y hasta la actualidad).
- Asumir el liderazgo del proceso participativo y manifestar la voluntad poltica de efectuar una actuacin pblica con participacin. - Entender la participacin como un medio que se orienta a la consecucin de objetivos que se definen por medio de: planes estratgicos, de ordenamiento territorial-ambiental-hdrico, etc. La participacin no es un fin en s mismo. Los ciudadanos no se renen por el mero afn de participar, sino porque a travs de la participacin pretenden mejorar su calidad de vida en el territorio en el que residen. - Articular procedimientos de participacin dirigidos a los ciudadanos individualmente considerados que no forman parte de asociaciones vecinales y ciudadanas y que, sin embargo, tienen reconocido el derecho a la participacin y se encuentran capacitados para implicarse en la gestin de los asuntos pblicos. - Integrar a aquellos otros colectivos sociales por lo general excluidos o marginados de los procesos de toma de decisiones. -Vincular al mximo nmero de asociaciones y colectivos que se encuentren dispuestos a participar. - Saber transmitir al ciudadano las relaciones que existen entre las decisiones que toma en los procesos participativos y los resultados que, ligados a esas decisiones, se consiguen. - Formar a los ciudadanos para la toma de decisiones pblicas en las que participa. - Potenciar el papel de las asociaciones vecinales y ciudadanas otorgndoles un papel relevante durante todo el proceso de conformacin de una poltica pblica y de sus planes de actuacin, desde su diseo hasta su evaluacin. - Mejorar la eficacia y transparencia de los canales de informacin que difunden contenidos de carcter poltico. Ya que los ciudadanos manifiestan dificultades para entender los procesos de toma de decisiones polticas, se considera prioritario informarles sobre las
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razones y motivos que justifican la adopcin de esas decisiones, lo que favorece su participacin e identificacin con el proceso. - Asumir como vinculantes las decisiones que se tomen por consenso en los rganos representativos de participacin. E. Experiencia de la percepcin ciudadana sobre el recurso hdrico Como se menciona al inicio del documento, aqu se exponen los resultados de una encuesta virtual enviada a las casillas de correo de la base de datos de los contactos de Oikos red ambiental, y cuyo objetivo es conocer el grado de informacin y percepcin que los mendocinos poseen acerca de la administracin, gestin y problemtica ambiental relacionada al agua. Dicha encuesta representa slo una muestra de las respuestas que se han obtenido a travs de otros canales y mtodos de consulta, sin embargo constituye un vlido esbozo de lo que realmente perciben los habitantes de Mendoza, que sufren diversas problemticas, muchas de ellas se ven acentuadas por no contar con los mtodos de eficientizacin de este vital recurso, que consecuentemente favorece la disminucin de la calidad de vida de las personas y por supuesto, del ambiente. Esta encuesta virtual fue formulada en base a la encuesta principal, aunque con el enunciado de las preguntas ms simplificado. En total se realizaron 7 preguntas.
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A continuacin se exponen las preguntas y respuestas vertidas por los encuestados. 1) Para tener una visin territorial de las respuestas, indique el departamento y ciudad en que reside: Es notable el predominio de los encuestados -el 97%- que
residen en la Zona Metropolitana de Mendoza , a pesar de realizarse la consulta va mail, y solo un departamento de la Zona Este de la provincia, San Martn se incluye en esta iniciativa con un 3% de las respuestas.
Figura N 12
Lugar de residencia de los socios encuestados via internet
Maip 3% San Martn 3% Capital 21%
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Lujn 13%
Las Heras 8%
Godoy Cruz 24% Guaym alln 28%
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de Encuesta online sobre el recurso hdrico de Mendoza, Proyecto Oikos-FARN 2010
2) El servicio de agua potable que recibo es:
A nivel general y contrariamente a lo que se supona contestaran, un 67% de los encuestados considera que el servicio de agua potable que reciben es bueno, mientras que en el otro extremo, dicen que es regular y malo con el 33%. Entre los condicionantes de este servicio, calificado por la minora- como regular, malo y malo, se citan: los problemas de falta de presin y ms an en verano; problemas de cortes del suministro de manera continua y muchas veces sin informar, asimismo se mencionan problemas de turbidez del agua, falta de realizacin de obras por parte de la empresa prestadora del servicio, y atribuyen a la baja presin y cortes a causa del abastecimiento sin planificacin de nuevos barrios.
16 La actual Zona Metropolitana de Mendoza (ZMM) se encuentra conformada por 6 departamentos que coinciden con el Municipio del mismo nombre y son los siguientes: Capital, Godoy Cruz, Guaymalln, Las Heras, Maip, Lujn.
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Figura N 13
El servicio de agua que recibe es:
muy bueno 7% muy malo 2%
malo 2%
regular 29%
bueno 46%
algo bueno 14%
3) Conoce al EPAS (Ente Provincial del Agua y del Saneamiento) y su funcin? La respuesta a esta pregunta fue ms bien nominativa, es decir, el 81% de las personas dijo que conoca al EPAS, que saben de su existencia pero no conocan cul era su funcin; y en otros casos si tenan conocimiento de las funciones del organismo pero afirman que no cumpla su funcin de contralor del servicio.
Figura N 14
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4) Tiene dudas acerca de la calidad del agua que recibe, a pesar de los datos que le brindan? En este tema tan crucial la respuesta fue contundente. Cerca del 70 % de las personas afirmaron que tienen serias dudas acerca de la calidad del agua que es suministrada, mientras que el 31 % expres no encontrar problemas con la calidad del recurso hdrico. Pero entre los aspectos que generan incertidumbre y dudas entre los usuarios, se pueden mencionar: que debe comprar agua para beber; que no duda de la psima calidad; que no confan en lo que estn tomando, que no tiene buen sabor, que posee gran cantidad de impurezas, entre otros. Cabe destacar que a raz de un hecho de contaminacin con mercurio del agua potable, la poblacin se mantiene en estado de alerta y desconfa mucho ms que en otros tiempos.
Figura N 15
5) Segn su criterio y vivencia, cules son los problemas ambientales relacionados al agua, ms urgentes de resolver? En cuanto a los principales problemas ambientales que fueron destacados se mencionan en orden decreciente: a la escasa y/o ausente proteccin de glaciares; le sigue lamentablemente, una escasa conciencia sobre el valor del agua; continan a un mismo nivel la falta de polticas integrales, los
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controles poco efectivos y que por lo tanto son recurrentes y sin castigo; luego ya en otro rango, se menciona la dispersin y falta de integracin entre los organismos con competencia sobre la administracin y gestin del agua; la falta de estudios integrales sobre el agua, si bien existe informacin, la misma se encuentra desactualizada, de manera puntual y en diversos niveles y programas de sistematizacin por lo cual no se puede compartir informacin con otros organismos. Por ltimo, se menciona la falta de inversin para mejorar y ampliar la infraestructura existente lo cual trae aparejado el mal uso, derroche y contaminacin del recurso.
Figura N 16
Problemas ambientales relacionados con el agua
Problemas
escasa protecc glaciares, otros falta de politicas integrales derroche de agua falta de estudios integrales contaminacin poca concien. sobre valor agua Controles poco efectivos falta integrac. entre organism que manejan agua escasa infraestructura
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Desde este ltimo punto de vista, Mendoza presenci una situacin crtica con respecto a la disponibilidad de agua potable que afect a gran parte de los habitantes de la Zona Metropolitana dejndolos sin el normal suministro diario, debido al altamente perjudicial accionar de una industria que arroj mercurio (en la fuente principal de abastecimiento de agua para la zona norte de la provincia), en el sector de toma del
recurso para dirigirlo hacia la planta de potabilizacin. Situacin esta donde se suscitaron innumerables irregularidades por parte de la empresa, como tambin de los organismos tcnicos estatales encargados de velar por el recurso. 6) Realiza Ud. Alguna medida en su hogar para ahorrar agua? Esta pregunta resulta ser un indicador simple y rpido para saber si los mendocinos son realmente concientes del valor del agua. As en las respuestas surgidas manifiestan ser en un casi 90% concientes del cuidado del agua, mientras que slo el 12% declara no hacer ningn tipo de ahorro con este vital elemento. Entre las medidas de ahorro y cuidado del agua potable que citan, est: el cuidado de cerrar bien los grifos y hacer el mantenimiento al sistema de caeras y artefactos para no desperdiciar; usar slo la cantidad necesaria del lquido; evitar usar mangueras para lavar el auto, vereda y regar el pavimento; respetar horarios de riego; informando y concientizando a la familia desde la propia familia, y a los turistas desde los entes oficiales; clausurar surtidores que estn de ms en la casa u otro edificio; tener jardines con plantas xerfilas (de bajo consumo de agua) justamente- las adaptadas a climas como el de Mendozadesrtico; que el servicio sea medido; reutilizar el agua que dej de ser potable para regar el jardn, entre otras. Mientras que para el agua de riego (no es potable) en la produccin agrcola, se nombra el reemplazo del sistema de riego en manto y el que se realiza a travs de canalesacequias-hijuelas-surcos por el sistema de riego focalizado, presurizado. En sntesis, si bien los nmeros para esta pregunta son sorprendentemente favorables, es importante destacar que la empresa que ofrece el servicio de agua potable en el Gran
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Mendoza O.S.M.- todos los aos en la poca estival hace campaas masivas de informacin a travs de spots en radio y televisin, con el objetivo de acercarle a la poblacin, consejos acerca del uso racional del agua, como as tambin de los usos no permitidos en los diferentes horarios. Dichos spots, siempre dan los mismos consejos que a veces quedan grabados en las personas, aunque despus ese conocimiento no se vuelva en una accin favorable para el ambiente.
Figura N 17
7) Desea recibir los resultados de esta encuesta? Por ltimo, para testear el grado de inters por informarse y saber ms, se realiz esta ltima y sencilla pregunta, a la cual respondieron de manera afirmativa una tercera parte de los encuestados, mientras que al resto no le interes saber qu pasa a su alrededor, ni si alguien ms piensa como l. Pero como se menciona al principio de esta encuesta, es solo una pequea muestra de la realidad, aunque por eso mismo, nos dejen con ms dudas y seales de alerta.
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Figura N 18
V. Consideraciones finales
A lo largo del desarrollo del presente documento se ha tratado de recabar e integrar con una mirada abierta e inclusiva los aspectos ms importantes de la triloga Ordenamiento territorial Agua- Participacin. En funcin de lo mencionado, se puede decir que para que esa triloga funcione traducida en un nuevo modelo de desarrollo, debe existir un cambio cultural en la sociedad que requiere una ciudadana ms activa y un estilo de gobierno mucho ms abierto a esta ciudadana. Adems, implica un proceso continuo de aprendizaje y correccin entre la gestin pblica y los agentes sociales. Donde los modelos sean relacionales y valoren la capacidad de los grupos sociales para que compartan responsabilidades en la definicin de los objetivos, el diseo de estrategias y la implementacin de soluciones. Se trata que los poderes pblicos estimulen la participacin, no de que la controlen, ya que esto suele dificultar la formacin de consensos y reduce la legitimidad de muchas actuaciones pblicas. Por ello, el grado de consenso y aceptacin de las polticas pblicas se encuentra necesariamente vinculado tanto al nmero de asociaciones ciudadanas y de ciudadanos individuales que participan en su diseo, implementacin y evaluacin como al contenido ms o menos vinculante de las
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decisiones que puedan tomar. As pues, la legitimidad de los lderes polticos mejorar si se esfuerzan en adoptar medidas que fomenten la democracia participativa y la adhesin de los ciudadanos a las polticas pblicas. Entre esas polticas pblicas, se encuentra el ordenamiento territorial, que con larga data viene a ofrecer un marco innumerable de mtodos y tcnicas orientadas al uso racional de los recursos y de los territorios, y que hoy por hoy representa el camino tcnico-metodolgico y poltico ms acertado para hacer frente a los nuevos problemas del planeta, la demanda de tierras, la fuerte deforestacin, el cambio climtico, la poblacin en aumento junto con la pobreza, las demandas de la globalizacin y la necesidad cada vez mayor de contar con agua dulce como recurso estratgico de crecimiento, pero sobre todo de poder. Algo cierto es que, sin voluntad poltica y democrtica verdaderamente, no se logra hacer ninguna poltica pblica como el ordenamiento, pero si no hay participacin ciudadana que se apropie y defienda esa poltica, tampoco se lograr nada. En este sentido, y en este contexto histrico para la Provincia de Mendoza en el cual parece ser que tmidamente, las formas de hacer poltica estn cambiando hacia modelos ms pluralistas e integradores y donde la madurez de la sociedad ha jugado y est jugando un papel fundamental en ese cambio, se puede afirmar que es un momento muy propicio para elevar los niveles de participacin de la ciudadana buscando su colaboracin y apoyo para construir alternativas de solucin para muchos temas, pero fundamentalmente sobre el recurso agua. Con ese fin, se deben reconsiderar, reformular y actualizar las normativas vigentes sobre el agua incluyendo todos sus estados y formas, sus usos y reusos, para que sea el basamento
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de una nueva poltica hdrica en Mendoza, que responda a las necesidades actuales de los habitantes sobre equidad, en relacin al derecho al agua del individuo, de los usuarios y de las generaciones futuras; de la eficacia y sustentabilidad obtenidas por medio de la planificacin hdrica integral y donde resultar ser un complemento primordial del Ordenamiento Territorial de la Provincia. Y finalmente, para ello se invita a todos los organismos tcnicos, gubernamentales a que comiencen a dejar sus egosmos particulares; como a la sociedad a que inicie un proceso de participacin democrtica, para que de esta manera se logren construir polticas pblicas de verdad, orientadas desde las necesidades y hacia aquellos objetivos estratgicos elegidos y consensuados por todos.
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. Prez, M., Fernndez, L., Alegre, F., Ordenamiento Territorial: Un instrumento integral para el Desarrollo Rural, IDR, Mendoza, 2007. En: www.idr.org.ar . Plan Estratgico de Desarrollo de Mendoza, En: www.planestrategicomza.com.ar . Soto Priante, S., Agua y Ordenamiento Ecolgico Territorial Congreso Internacional de Sustentabilidad Ambiental e Infraestructura Urbana CIHAC, CONAGUA-SERMANAT, Mxico, 2008. . Universidad de Congreso, El agua: un derecho para las generaciones futuras -Aporte de la Universidad al Plan Estratgico de Desarrollo de Mendoza, 2009, En: www.planestrategicomza.com.ar . Walsh, J. R., El Ordenamiento Territorial como herramienta para el Desarrollo Sustentable, Buenos Aires, 2009.
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Guanacache- Lavalle con agua (2008). El modelo de concentracin ciudad-oasis priv del agua a esta zona de una enorme riqueza cultural y ecolgica. Es necesario planificar un nuevo modelo que respete la diversidad biolgica y cultural.
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Se termin de imprimir en talleres grficos Quickly s.r.l. el 15 de noviembre de 2010. Tirada: 700 ejemplares.
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Agua y derechos humanos en Mendoza: La participación ciudadana para un uso sustentable

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Eduardo A. Sosa Presidente Oikos red ambiental

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La participacin social y el recurso hdrico en la planificacin de la Mendoza actual

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Fuente: Elaboracin propia.

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Figura N 5 Fuente: Elaboracin propia.

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Fuente: Extrado del Informe Ambiental de Mendoza, 2008

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Figura N 7 - Fuente: Programa Nacional Hdrico 2007-2008, Mxico.

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D. La participacin social en la planificacin

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