ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL: CONCEITO, PRINCIPAIS ASPECTOS, MODALIDADES E EFEITOS LUZ DA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Gaudncio Jernimo de Souza Neto *

RESUMO. A Constituio Federal de 1988 trazia expressa a Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental, no entanto, a condicionava regulamentao legal, a qual surgiu em 1999 com a edio da Lei 9.882. Sua finalidade precpua era inserir no ordenamento ptrio um incidente de constitucionalidade capaz de provocar manifestao do Supremo Tribunal Federal acerca da constitucionalidade de atos do poder pblico discutidos em qualquer instncia judicial. O presente estudo serve para delinear esse novo instrumento de controle de constitucionalidade, com a demonstrao de suas caractersticas e principais efeitos de sua aplicao luz da jurisprudncia do STF. PALAVRAS-CHAVE. ADPF. Conceito. Principais aspectos. Subsidiariedade. Efeitos. ABSTRACT. The Federal Constitution of 1988 brought express the Challenge of Disregard of Basic Precepts, however, conditioned It to the legal regulation, which appeared in 1999 with the edition of Law 9.882. Its main purpose was to insert in the national order an "incident of constitutionality" capable to provoke manifestation of the Supreme Court (STF) about the constitutionality of argued acts of the public power in any judicial instance. The present study it serves to delineate this "new" instrument of constitutional control, with the demonstration of its characteristics and main effects of its application, lighted by the jurisprudence of the Supreme Court (STF). KEY-WORDS. Challenge of Disregard of Basic Precepts. Concept. Main aspects. Subsidiarity. Effects.

1 INTRODUO
Uma das idias mais defendidas pelos autores brasileiros de Direito Constitucional, desde a segunda metade da ltima dcada, tem sido a criao de um equivalente do Incidente de Inconstitucionalidade (do direito Alemo) no sistema jurdico brasileiro. O ponto central da proposta foi a criao de um mecanismo processual que permita ao Supremo Tribunal Federal decidir de imediato uma questo constitucional suscitada em qualquer instncia judicial, de modo que todos os processos que tratarem da matria sejam suspensos at a deciso definitiva pela Corte Mxima. Nas palavras de Gilmar Ferreira Mendes, seria permitido que:
*

Especialista em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN.

Advogado.

Fosse apreciada diretamente pelo Supremo Tribunal Federal (qualquer) controvrsia sobre a constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive os atos anteriores Constituio, a pedido do Procurador-Geral da Repblica, do Advogado-Geral da Unio, do ProcuradorGeral de Justia e do Procurador-Geral do Estado, sempre que houvesse perigo de leso segurana jurdica, ordem ou s finanas pblicas. A particularidade do instituto, entretanto, seria a possibilidade de a Suprema Corte, acolhendo incidente de inconstitucionalidade, determinar a suspenso de processo em curso perante qualquer juzo ou tribunal para proferir deciso exclusivamente sobre a questo federal suscitada.1

A previso constitucional para que o Supremo Tribunal Federal aprecie ato que atente contra preceito fundamental decorrente da Carta da Repblica est no art. 102, 1. A possibilidade de criao do incidente de inconstitucionalidade no Direito Brasileiro foi discutida na Reviso Constitucional de 1994, no tendo sido, contudo, aprovada nenhuma proposta neste sentido. Entretanto, eis que surge, no apagar das luzes do ano de 1999, a Lei n.o 9.882, pretendendo contemplar um instituto assemelhado ao suprareferido mecanismo processual. Foi a lei fruto de um projeto elaborado por uma comisso composta por Celso Ribeiro Bastos, Gilmar Ferreira Mendes, Arnoldo Wald, Ives Gandra Martins e Oscar Dias Corra, criada por portaria do Ministro da Justia Iris Resende. Chegou-se concluso de que a prpria Constituio Federal oferecia um instrumento que poderia contemplar, adequadamente, o incidente de inconstitucionalidade: a argio de descumprimento de preceito fundamental. A argio de descumprimento de preceito fundamental ADPF - veio completar o sistema de controle de constitucionalidade concentrado, uma vez que a competncia originria e exclusiva do Supremo Tribunal Federal. Nos termos em que foi regulada a ADPF pelo legislador ordinrio, questes at ento no passveis de apreciao nas demais aes do controle abstrato de constitucionalidade (ADI e ADC) passaram a poder ser objeto de exame. Os exemplos mais notrios so a possibilidade de impugnao de atos normativos municipais em face da Constituio da Repblica e o cabimento da ao quando houver controvrsia envolvendo direito pr-constitucional. Pretende-se, neste trabalho, esclarecer algumas questes polmicas sobre essa ao constitucional, como, por exemplo, suas hipteses de cabimento e a possibilidade de medida liminar para suspender os processos em julgamento sobre a questo constitucional objeto de uma argio de descumprimento de preceito fundamental, bem como os efeitos de sua deciso.

2 LOCALIZAO DESCUMPRIMENTO

CONSTITUCIONAL

DA DA

ARGIO

DE

A Constituio Federal de 1988 trazia expressa, no pargrafo nico do artigo 102, a seguinte previso: A argio de descumprimento de preceito fundamental decorrente desta Constituio ser apreciada pelo Supremo Tribunal, na forma da lei.
1 MENDES, Gilmar Ferreira. Incidente de inconstitucionalidade: uma proposta de alterao substancial no sistema brasileiro de controle de constitucionalidade, Publicado na internet no INFOJUS (www.infojus.com.br), em 05/09/1999. Acesso em 08/05/2006.

Sem que houvesse o legislador infraconstitucional, at ento, atendido ao comando constitucional que exigia regulao por lei, revelando seu carter de norma constitucional de eficcia limitada, surgiu, em 1993, a Emenda Constitucional n. 03, que acrescentou novo pargrafo quele artigo, inseriu vrgulas no pargrafo nico e transformou-o em 1., ficando o artigo com a seguinte redao:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe: (...) 1o. A argio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituio, ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.

Foi mantida pela Emenda, como se v, a natureza do dispositivo, conservando-se como norma de eficcia limitada e pendente de regulamentao por lei ordinria.2 Tanto era assim, que o Supremo Tribunal Federal rejeitava processar argies de descumprimento de preceito fundamental, em razo da inexistncia de lei regulamentadora, exigida pelo texto constitucional, conforme se pode inferir da ementa abaixo transcrita:
101157 JCF. 102.1 ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL: ART. 102, 1, DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 DECRETO ESTADUAL DE INTERVENO EM MUNICPIO ARTS. 4 DA LEI DE INTRODUO AO CC E ART. 126 DO CPC 1. O 1 do art. 102 da Constituio Federal de 1988 bastante claro, ao dispor: "a argio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituio, ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei". 2. Vale dizer, enquanto no houver lei, estabelecendo a forma pela qual ser apreciada a argio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente da Constituio, o STF no pode apreci-la. 3. At porque sua funo precpua de guarda da Constituio (art. 102, caput). E esta que exige Lei para que sua misso seja exercida em casos como esse. Em outras palavras: trata-se de competncia cujo exerccio ainda depende de Lei. 4. Tambm no compete ao STF elaborar Lei a respeito, pois essa misso do Poder Legislativo (arts. 48 e seguintes da CF). 5. E nem se trata aqui de Mandado de Injuno, mediante o qual se pretenda compelir o Congresso Nacional a elaborar a Lei de que trata o 1 do art. 102, se que se pode sustentar o cabimento dessa espcie de ao, com base no art. 5, inciso LXXI, visando a tal resultado, no estando, porm, sub judice, no feito, essa questo. 6. No incide, no caso, o disposto no art. 4 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, segundo o qual quando a lei for omissa, o Juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais de direito, para resolver lide inter parts. Tal norma no se sobrepe constitucional, que, para a argio de descumprimento de preceito fundamental dela decorrente, perante o STF, exige Lei formal, no autorizando, sua falta, a aplicao da analogia, dos costumes e dos princpios gerais de direito. 8. De resto, para se insurgir contra o Decreto estadual de interveno no Municpio, tem este os meios prprios de impugnao, que, naturalmente, no podem ser sugeridos pelo STF. (STF
Segundo JOSE AFONSO DA SILVA, A norma constitucional dependente de legislao tambm entra em vigor na data prevista na constituio. Sua eficcia integral que fica na dependncia da lei integrativa. A distino no acadmica. Tem conseqncias prticas de relevo. Pois tais normas, desde que entram em vigor, so aplicveis at onde possam, devendo notar-se que muitas delas so quase de eficcia plena, interferindo o legislador ordinrio to-s para aperfeioamento de sua aplicabilidade. (SILVA, 1999, p. 130).
2

AgRg em Petio 1.140-7 TO Plenrio Rel. Min. Sydney Sanches DJU 31.05.1996- in Juris Sntese Millennium CD-ROM).

A resposta legislativa s veio a lume em dezembro de 1999, atravs da Lei 9.882, que disps sobre o processo e julgamento da ADPF. Por seu turno, a Lei 9.882/99 foi objeto da Ao Direta de Inconstitucionalidade - ADI n. 2.231-8, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, perante o Supremo Tribunal Federal. 2.1 O preceito fundamental como objeto de tutela da argio de descumprimento No se afigura nada fcil a delimitao da esfera de abrangncia do termo preceito fundamental. O que se constata na doutrina, alis, uma total ausncia de uniformidade quanto ao entendimento do que seja preceito fundamental e, especialmente, quanto delimitao de quais preceitos seriam de tal relevncia que pudessem justificar a interposio da argio. Maria Garcia oferece uma interpretao sui generis, que deve ser destacada quando evidencia a acepo semntica da norma constitucional em sua redao literal, que assim restou lanada no aludido 1o, do artigo 102: descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituio, (...). Para a autora, in verbis:
O termo decorrente faz concluir, primeiramente, pela possibilidade de localizao do preceito externamente Constituio. Porquanto, se decorrente da Constituio no dever estar, necessariamente, contido na Constituio. No expressamente. E, neste particular, obrigatria se torna a lembrana do disposto no 2o do art. 5o, o qual admite a existncia de outros direitos e garantias, alm daqueles expressos na Constituio, decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados (ou dos tratados internacionais firmados).3

Esta interpretao conta parcialmente com o aval de Srgio Resende de Barros, quando pondera que:
O que se tem em mente proteger e isto est claro no texto constitucional preceito fundamental decorrente desta Constituio, o que bem mais amplo e, portanto, diferente do que preceito fundamental ou preceito constitucional, mesmo se tomando esses dois ltimos termos como sinnimos. Isso porque um preceito que decorre da Constituio no precisa, necessariamente, nela ser visto ou estar previsto, mas pode ser ou estar simplesmente implcito.4

A maioria dos autores, no entanto, no enfoca a questo sob esse prisma. Preceitos fundamentais, decorrentes da Constituio, segundo eles, no estariam situados no exterior da Carta, mas em seu bojo. Desta forma, so apresentados como preceitos fundamentais os direitos fundamentais enunciados no artigo 5, bem como as denominadas clusulas ptreas, estabelecidas no 4o do artigo 60, todos da Constituio Federal de 1988.
3 4

GARCIA, 2000, p. 102. BARROS, 2001, p. 184.

Outros preceitos orientadores, na condio de princpios constitucionais e regras constitucionais, so igualmente assinalados como justificadores da argio em tela. Nem aqui, porm, h uniformidade. Quando se propem a identificar quais preceitos fundamentais estariam sendo apontados pela diretriz constitucional como passveis de constituir objeto da argio de que trata o 1o do artigo 102, no demonstram convergncia de opinies, seno vejamos. Luiz Henrique Cavalcanti Mlega aps discorrer sobre as diferenas substanciais entre princpios e regras constitucionais, assevera ser possvel compreender por preceito fundamental, verbis:
Tanto os princpios fundamentais, como as regras de direito fundamentais inseridas na Carta Magna. Os conceitos daqueles e dessas, que a seguir vo lanados so da pena do Prof. J. J. GOMES CANOTILHO: Consideram-se princpios jurdicos fundamentais os princpios historicamente objectivados e progressivamente introduzidos na conscincia jurdica e que encontram uma recepo expressa ou implcita no texto constitucional (Ob. Cit., pg. 1090). Designam-se por normas de direitos fundamentais todos os preceitos constitucionais destinados ao reconhecimento, garantia ou conformao constitutiva de direitos fundamentais (cf. CRP, art. 24o e ss.).(Ob. Cit., pg. 1096).5

Com tal identificao, o autor passa a sustentar, com base na doutrina, a defesa de um sistema de valores, propondo uma concepo axiolgica da Constituio, em face do que, aparentemente, nem toda norma constitucional seria passvel de ser denominada preceito fundamental. Por todos os posicionamentos trazidos anlise, foroso concluir que o tema no apresenta contornos de uniformidade, nem d mostras de estar-se encaminhando a um consenso doutrinrio. Como situar, ento, o conceito e a abrangncia do preceito fundamental, para fins de identificao do objeto da argio de descumprimento prevista na Constituio Federal, em seu artigo 102, 1o? Os prprios integrantes da comisso de juristas que deu gnese Lei regulamentadora no so unnimes quanto aos contornos e extenso do instituto. No bastasse isso, h que se considerar tais divergncias de opinio como fruto de uma realidade legislativa que afasta a norma de seu idealizador, to logo positivada no mundo jurdico. A lei, uma vez publicada, rompe os vnculos com seu criador e assume vida prpria. Valer, portanto, o que diz a norma, se vlida e eficaz apresentar-se, independentemente do sentido que se lhe quis dar quando da sua elaborao. Opera-se, portanto, uma ruptura entre o pensamento manifestado pelo legislador e a descrio literal da norma, no momento em que esta se faz operante, o que Karl Larenz denomina de teoria objectivista da interpretao. No se prope o presente trabalho dar ao instituto da argio, muito menos ao termo preceito fundamental, qualquer definio exaustiva. Isso seria insensato. Mais coerente ser revelar o pensamento doutrinrio, bem como jurisprudencial, suas vertentes e dissenses, e a opo que nos parece mais acertada, para que o leitor formule, em meio a esta complexa gama de opinies, o entendimento que melhor se amolde ao seu prprio pensar jurdico. Segundo Maria Garcia, para quem a legtima titularidade para o exerccio dessa medida constitucional democrtica jamais poderia ser retirada do cidado, Preceito que significa mandamento, ordenao, regra, norma de conduta, e que tambm fundamento, ou seja, base
5

MLEGA, 2001, p. 140.

ou razo em que se firmam as coisas ou em que se justificam as aes, na acepo mais comum, algo coordenado ao sistema constitucional, embora no expresso na constituio.6 J o Professor Jos Afonso da Silva, quando analisa o dispositivo constitucional sob comento, conclui:
O 1 do art. 102 contm uma disposio no muito bem redigida, tal como dizer preceito fundamental decorrente da Constituio, quando deveria apenas falar em preceito fundamental da Constituio, mas isso no infirma nem mesmo prejudica a relevncia da norma, assim enunciada: a argio de descumprimento de preceito fundamental decorrente da Constituio ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei. Preceitos fundamentais no expresso sinnima de princpios fundamentais. mais ampla, abrange a estes e todas as prescries que do sentido bsico ao regime constitucional, como so, por exemplo, as que apontam para a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e especialmente as designativas de direitos e garantias fundamentais.(tt. II).7

Resta ao Supremo Tribunal Federal, na apreciao das aes a serem intentadas, delinear o perfil e a extenso do que possa ser entendido por preceito fundamental, j que tanto o constituinte quanto o legislador ordinrio trataram genericamente da matria. Alis, o prprio STF deixou claro que a ele compete identificar as normas que devem ser consideradas preceitos fundamentais decorrentes da Constituio Federal para o fim de conhecimento da argies de descumprimento de preceito fundamental que perante a Corte sejam ajuizadas.8 Vale registrar que do voto do Ministro Nri da Silveira, relator da ADPF 1-RJ, consta uma citao de Oscar Dias Corra (in A Constituio de 1988, contribuio crtica, 1 ed., Forense, 1991), abaixo reproduzida como orientao geral:
Parece-nos, porm, que desde logo, podem ser indicados, porque, pelo prprio texto, no objeto de emenda, deliberao e, menos ainda, abolio: a forma federativa do Estado, o voto direto, secreto, universal e peridico; a separao dos poderes, os direitos e garantias individuais. Desta forma, tudo o que diga respeito a essas questes vitais para o regime pode ser tido como preceitos fundamentais. Alm disso, admita-se: os princpios do Estado democrtico, vale dizer, soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho, livre iniciativa, pluralismo poltico; os direitos fundamentais individuais e coletivos; os direitos sociais; os direitos polticos, a prevalncia das normas relativas organizao poltico administrativa; a distribuio de competncias entre Unio, Estados, Distrito Federal, territrios e Municpios; entre Legislativo, Executivo e Judicirio; a discriminao de rendas; as garantias da ordem econmica e financeira, nos princpios bsicos; enfim, todos os preceitos que, assegurando a estabilidade econmica e financeira e a continuidade da ordem jurdica democrtica, devam ser cumpridos.

GARCIA, 2000, p. 103. SILVA, 2006, p. 562. 8 ADPF 1-RJ, rel. Min. Nri da Silveira, 03.02.2000, de cuja ementa extrai-se o seguinte trecho: Compete ao Supremo Tribunal Federal o juzo acerca do que se h de compreender, no sistema constitucional brasileiro, como preceito fundamental.
7

Outrossim, a jurisprudncia do Pretrio Excelso tem considerado os seguintes pontos, como preceitos fundamentais, a saber: Preceito Fundamental: parmetro de controle a indicar os preceitos fundamentais passveis de leso que justifiquem o processo e o julgamento da argio de descumprimento. Direitos e garantias individuais, clusulas ptreas, princpios sensveis: sua interpretao, vinculao com outros princpios e garantia de eternidade. Densidade normativa ou significado especfico dos princpios fundamentais, a teor do ementrio transcrito:
Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF. Medida Cautelar. 2. Ato regulamentar. Autarquia estadual. Instituto de Desenvolvimento Econmico-Social do Par - IDESP. Remunerao de pessoal. Vinculao do quadro de salrios ao salrio mnimo. 3. Norma no recepcionada pela Constituio de 1988. Afronta ao princpio federativo e ao direito social fundamental ao salrio mnimo digno (arts. 7, inciso IV, 1 e 18 da Constituio). 4. Medida liminar para impedir o comprometimento da ordem jurdica e das finanas do Estado. 5. Preceito Fundamental: parmetro de controle a indicar os preceitos fundamentais passveis de leso que justifiquem o processo e o julgamento da argio de descumprimento. Direitos e garantias individuais, clusulas ptreas, princpios sensveis: sua interpretao, vinculao com outros princpios e garantia de eternidade. Densidade normativa ou significado especfico dos princpios fundamentais. 6. Direito pr-constitucional. Clusulas de recepo da Constituio. Derrogao do direito pr-constitucional em virtude de coliso entre este e a Constituio superveniente. Direito comparado: desenvolvimento da jurisdio constitucional e tratamento diferenciado em cada sistema jurdico. A Lei n 9.882, de 1999, e a extenso do controle direto de normas ao direito prconstitucional. 7. Clusula da subsidiariedade ou do exaurimento das instncias. Inexistncia de outro meio eficaz para sanar leso a preceito fundamental de forma ampla, geral e imediata. Carter objetivo do instituto a revelar como meio eficaz aquele apto a solver a controvrsia constitucional relevante. Compreenso do princpio no contexto da ordem constitucional global. Atenuao do significado literal do princpio da subsidiariedade quando o prosseguimento de aes nas vias ordinrias no se mostra apto para afastar a leso a preceito fundamental. 8. Plausibilidade da medida cautelar solicitada. 9. Cautelar confirmada. (Supremo Tribunal Federal; ADPF 33 MC / PA PAR; MEDIDA CAUTELAR EM ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL; Relator(a): Min. GILMAR MENDES; Julgamento: 29/10/2003; rgo Julgador: Tribunal Pleno; Publicao: DJ 06-08-2004 PP-00020 EMENT VOL-02158-01 PP00001).

2.2 Modalidades A doutrina ptria acerca do instituto, embora no seja abundante, homognea quanto existncia, na Lei 9.882/99, de previso de duas modalidades distintas de ADPF: uma argio autnoma, com natureza de ao, e outra incidental ou paralela, que pressupe a existncia de uma ao original em funo da qual os legitimados ativos para a propositura da ADPF podem suscitar a argio, levando a matria constitucional apreciao direta do Supremo Tribunal Federal. Dentre as vrias classificaes relacionadas a dispositivos constitucionais, tem-se a relacionada diretamente com o descumprimento como espcie de inconstitucionalidade. Assim, podem-se verificar vrias formas de inconstitucionalidade, dentre elas, formal e material, total e 7

parcial, por ao ou por omisso, originria ou superveniente, antecedente ou conseqente e, ainda, direta e indireta. Quanto a esse vasto arcabouo de modalidades de inconstitucionalidade, tratando do tema que mais interessa, o descumprimento, mais importante se fazem tais distines, quando se tratam estes vcios de afronta a preceitos constitucionais fundamentais. O descumprimento formal verificado quando decorre do vcio de incompetncia em relao autoridade pblica que edita o dispositivo ou norma, ou ainda, quando o procedimento adotado para a formao da medida no seguiu aquele previamente fixado pela Constituio. Fala-se em descumprimento material quanto o contedo da norma nascente incompatvel com os ditames constitucionais. Em relao ao descumprimento total ou parcial, aquele diz respeito ao vcio encontrado na totalidade do ato emanado pelo poder pblico, enquanto este apenas o vicia em parte. A Constituio poder ser descumprida por ao quando o ato questionado seja de carter comissivo. J por omisso, temos as situaes em que a inrcia do Poder Pblico causa danos irremediveis sociedade. O descumprimento poder ainda ser originrio, quando o Ato Pblico afronta dispositivo constitucional vigente; ser superveniente quando a norma ferida, contida na Carta Magna, tenha sua vigncia posterior da prolao do dito ato inconstitucional. Poder o descumprimento ser antecedente (ou imediato) ou conseqente (derivado). O antecedente decorre de violao direta, imediata, enquanto o conseqente deriva de um efeito reflexo do descumprimento antecedente, em virtude da relao de dependncia que pode existir entre os atos do poder pblico. Ademais, o sistema jurdico ptrio apresenta as formas diretas de descumprimento, quando contrrio a um preceito fundamental explcito, ou indireto, quando afronta um preceito constitucional fundamental implcito. A argio sob a forma autnoma est contida no art. 1, caput, da Lei n 9.882/99:
Art. 1. A argio prevista no 1 do art. 102 da Constituio Federal ser proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e ter por objeto evitar ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico.

A argio autnoma tem natureza objetiva, que pode ser proposta para defesa exclusivamente objetiva contra violao de preceitos fundamentais decorrente de um ato do Poder Pblico, seja este ato federal, estadual ou municipal. A argio sob a modalidade incidental ou indireta est contida no pargrafo nico do art. 1:
Caber tambm argio de descumprimento de preceito fundamental: I quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio.

Este segundo caso revela a natureza subjetiva-objetiva, incidental ou indireta da argio de descumprimento de preceito fundamental, pressupondo a existncia de controvrsia sobre lei ou ato normativo, de todos os rgos polticos autnomos, bem como dos anteriores Constituio. 8

A ADPF direta ou autnoma uma tpica ao de controle concentrado e principal de constitucionalidade com o objetivo de defesa de preceitos fundamentais ameaados ou lesados por qualquer ato do poder pblico. O Artigo 2 da Lei n 9.882/99 aponta como legitimados para propor a ao de descumprimento de preceito fundamental os mesmos sujeitos aptos a propor a ao direta de inconstitucionalidade. So legitimados universais para propor ADPF: o Presidente da Repblica, as Mesas do Senado e da Cmara de Deputados, o Procurador-Geral da Repblica, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e partido poltico com representao no Congresso Nacional. Os legitimados especiais compreendem o Governador de Estado, a Mesa de Assemblia Legislativa de Estado, confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional. J os legitimados passivos da ADPF so as autoridades, rgos ou entidades responsveis pela prtica do ato questionado ou pela omisso impugnada. O Advogado-Geral da Unio deve desempenhar o mesmo papel exercido no caso de ADIN genrica, ou seja, deve atuar como curador da presuno de constitucionalidade do ato questionado, seja ele normativo ou no. Certo que, em se tratando de omisso do poder pblico, semelhana da ADIN por omisso, no cabe a atuao do AGU, salvo em se tratando de omisso parcial. Isso no significa, entretanto, que exista uma ADPF de natureza objetiva e outra, a incidental ou paralela, de natureza subjetiva. O STF e a maior parte da doutrina somente aceitam a ADPF como processo objetivo, sem partes em sentido prprio, sem possibilidade de discusso ou tutela de interesses subjetivos. Ocorre que, no caso da ADPF incidental, a controvrsia constitucional relevante se origina em processos concretos, nos quais esto, a sim, sendo discutidos interesses subjetivos. No caso de um dos legitimados propositura da ADPF entender que a controvrsia constitucional suscitada nos processos concretos relevante poder, ento, propor a argio dita incidental ou paralela, sendo lhe facultado, ainda, requerer liminar, que poder consistir na determinao de que juzes e tribunais suspendam o andamento de processo ou os efeitos de decises judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente relao com a matria objeto da argio de descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa julgada.9 Refora o entendimento de que a Lei 9.882/99 previu uma ADPF de natureza incidental o 1 de seu art. 6, ao estatuir que se entender necessrio, poder o relator ouvir as partes nos processos que ensejaram a argio. Ora, est clara nessa referncia a processos que ensejaram argio a possibilidade de a ADPF ser proposta a partir de aes concretas, nas quais h partes propriamente ditas, discutindo interesses subjetivos. Tais interesses, todavia, no sero de forma alguma apreciados no mbito da ADPF; nesta somente se travar a discusso em abstrato acerca da existncia de leso a preceito fundamental decorrente da Carta Poltica. Sobre essa modalidade de ADPF, dita incidental, prevista no inciso I do pargrafo nico do art. 1, o professor Walter Cludius Rothnburg, aps afirmar a predominncia da natureza objetiva da ADPF, preleciona, em trecho de excepcional clareza:
Ademais, argio permite que o controle de constitucionalidade genrico, apreciando a validade do ato com efeitos extensivos, ocorra com base no exame de um caso especfico, enriquecendo nosso sistema com uma modalidade direta (concentrada) de controle concreto de constitucionalidade. At ento, ou esse conhecimento imediato ocorria desvinculado de caso especfico (em tese, por meio de fiscalizao abstrata de constitucionalidade), ou a questo constitucional surgia ligada ao caso especfico e era apreciada pelo
9

Lei n 9.882/99, art. 5, 3.

juzo naturalmente competente (controle difuso de constitucionalidade), podendo chegar ao Supremo Tribunal Federal, a mais das vezes, apenas em grau de recurso extraordinrio.10

3 SUBSIDIARIEDADE DA ARGIO
H vedao expressa da possibilidade de se propor a argio de descumprimento de preceito fundamental quando existir qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (artigo 4, 1, da Lei 9.882/99). Trata-se do princpio da subsidiariedade. Institutos similares no direito estrangeiro: a Verfassungsbeshwerde alem e o recurso de amparo espanhol, tm, igualmente, carter de subsidiariedade; s podem ser interpostos aps terem sido esgotadas, regularmente, as vias judiciais.11 O legislador ordinrio conferiu ADPF a natureza de ao excepcional, subsidiria, remdio extremo: somente ser cabvel se no for possvel sanar a lesividade do ato que se quer impugnar mediante utilizao de qualquer outro meio que seja verdadeiramente eficaz para tanto. Parte considervel da doutrina (Gilmar Ferreira Mendes, Celso Ribeiro Bastos, e Daniel Sarmento, entre outros) aponta para a necessidade de no se adotar uma interpretao literal do 1, do art. 4, da Lei 9.8882/99. Isso porque, em nosso ordenamento jurdico, se for levado em conta todo e qualquer meio processual existente, sempre haver algum mediante o qual se possa impugnar o ato que se entenda estar ofendendo ou na iminncia de ofender preceito fundamental. Para esses autores, caso o dispositivo em comento seja tomado com excessivo rigor, a ADPF restar quase inteiramente despida de aplicabilidade. Alexandre de Moraes alerta para o fato de que a argio no substitui as demais previses constitucionais que tenham semelhante finalidade, tais como habeas corpus, habeas data; mandado de segurana individual e coletivo; mandado de injuno; ao popular; aes diretas de inconstitucionalidade genrica; interventiva e por omisso e ao declaratria de constitucionalidade.12 Em que pesem essas opinies, o Supremo Tribunal Federal inicialmente no adotou a tese segundo a somente deveria ser aferida a inexistncia de outro meio eficaz para sanar a lesividade no mbito das aes integrantes do controle abstrato de normas. Por maioria, adotou o Pretrio Excelso a tese de que a existncia de qualquer ao eficaz para reparar o dano impediria o ajuizamento da argio. Nesse sentido, o STF negou conhecimento a diferentes argies de descumprimento de preceito fundamental por entender que existiam, no contexto delineado naquelas aes, outros meios processuais, tais como mandado de segurana, a ao popular e o recurso extraordinrio (que admitem a possibilidade de outorga cautelar de efeito suspensivo) aptos a neutralizar a suposta lesividade dos atos impugnados.13 Em julgados posteriores, no entanto, o Supremo Tribunal Federal vem perfilhando a orientao propugnada por Gilmar Ferreira Mendes, segundo a qual a aferio da existncia de outro meio efetivo de sanar a lesividade da atuao pretensamente ofensiva a preceito fundamental, deve ser feita, essencialmente, no mbito das aes integrantes do controle abstrato de normas. Nessa esteira, paradigmtica a ADPF-MC n 33-PA, rel. Ministro Gilmar Mendes, de 29.10.2003, mais tarde citada como precedente pela Corte (como ocorreu na ADPF n 54-DF,
10 11

ROTHENBURG, 2001, p. 203. VELOSO, 2000, p. 305. 12 MORAES, 1999, p. 263. 13 ADPF 3-CE, rel. Min. Sydney Sanches, 10.05.2000; ADPF 17-AP, rel. Min. Celso de Mello, 05.06.2002.

10

rel. Min. Marco Aurlio, 27.04.2005), na qual foi brilhantemente exposta a referida concepo de subsidiariedade. Transcreve-se trecho do voto condutor que, por sua excepcional clareza, dispensa maiores comentrios:
Assim, tendo em vista o carter acentuadamente objetivo da argio de descumprimento, o juzo de subsidiariedade h de ter em vista, especialmente, os demais processos objetivos j consolidados no sistema constitucional. Nesse caso, cabvel a ao direta de inconstitucionalidade ou de constitucionalidade, no ser admissvel a argio de descumprimento. Em sentido contrrio, no sendo admitida a utilizao de aes diretas de constitucionalidade isto , no se verificando a existncia de meio apto para solver a controvrsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata -, h de se entender possvel a utilizao da argio de descumprimento de preceito fundamental. o que ocorre fundamentalmente, nos casos relativos ao controle de legitimidade do direito pr-constitucional, do direito municipal em face da Constituio Federal e nas controvrsias sobre direito prconstitucional j revogado ou cujos efeitos j se exauriram. Nesses casos, em face do no-cabimento da ao direta de inconstitucionalidade, no como deixar de reconhecer a admissibilidade da argio de descumprimento. A prpria aplicao do princpio da subsidiariedade est a indicar que a argio de descumprimento h de ser aceita nos casos que envolvam a aplicao direta da Constituio alegao de contrariedade Constituio decorrente de deciso judicial ou controvrsia sobre interpretao adotada pelo Judicirio que no envolva a aplicao de lei ou ato normativo infraconstitucional. Da mesma forma, controvrsias concretas fundadas na eventual inconstitucionalidade de lei ou ato normativo podem dar ensejo a uma pletora de demandas, insolveis no mbito dos processos objetivos. No se pode admitir que a existncia de processos ordinrios e recursos extraordinrios deva excluir, a priori, a utilizao da argio de descumprimento de preceito fundamental. At porque o instituto assume, entre ns, feio marcadamente objetiva.

Em sntese, percebe-se que a posio dominante no Supremo Tribunal Federal, atualmente, pelo cabimento da ADPF, em princpio, quando a lesividade da situao que se pretenda afastar no possa ser efetivamente sanada mediante alguma das demais aes integrantes do sistema de controle abstrato de normas, vale dizer, a subsidiariedade a que se refere o 1 do art. 4, da Lei 9.882/99 deve ser aferida, essencialmente, em face das aes objetivas do controle de constitucionalidade, atenuando-se a restrio que decorria da literalidade do dispositivo.14

4 ASPECTOS PROCESSUAIS DA ARGIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL

Conforme destacado no julgamento do pedido de medida cautelar na ADPF n 77-7/DF, rel. Min. Seplveda Pertence, em 21.08.2006, nos termos seguintes: Neste sentido, cumpre destacar que o Supremo Tribunal Federal, no tocante clusula de subsidiariedade instalada no art. 4, 1, da Lei n 9.882/99, tem seguido a orientao segundo a qual o juzo de subsidiariedade h de ter em vista, especialmente, os demais processos objetivos j consolidados no sistema constitucional.

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Desde sua criao na Constituio Federal, a argio de descumprimento de preceito fundamental, embora no regulamentada, j possua alguns traos caractersticos. Pela posio ocupada no texto constitucional, constitua mecanismo de controle de constitucionalidade. A previso, na Lei 9.882/99, confirmou sua natureza de ao, instrumento especial de provocao da jurisdio constitucional. 4.1 Competncia jurisdicional em defesa da ordem constitucional A ADPF, da mesma forma que a ADI e a ADC, proporciona um processo objetivo, constituindo meio adequado para a soluo de uma questo constitucional, provocando a chamada jurisdio constitucional. A possibilidade de criao de um controle abstrato de constitucionalidade por meio de tal processo objetivo no destinado, essencialmente, defesa de um direito subjetivo havia sido considerada pela doutrina constitucional alem, em 1879. Mais especificamente por Rudolf Von Gneist, para quem a idia de que, como pressuposto de qualquer pronunciamento jurisdicional, devessem existir dois sujeitos, que discutissem sobre direitos subjetivos, isto , que qualquer pronunciamento jurisdicional somente pudesse ser visto como proteo a direitos subjetivos, continha uma petio de princpio civilista (civilistische petitio principi)15. A competncia para o processo e julgamento da ADPF originria e exclusiva do Supremo Tribunal Federal, conforme expressamente estabelecido no art. 102, 1, da Constituio da Repblica. A Constituio nada dispe, contudo, acerca da legitimidade ativa para a propositura da ADPF. Antes da regulamentao legal do instituto, a maioria da doutrina defendia fosse prevista a legitimao mais ampla possvel, a fim de conferir ADPF feio de remdio disposio dos indivduos em geral contra violao, que lhes atingisse, de preceito fundamental decorrente da Constituio. A ADPF, assim, assumiria natureza de ao subjetiva, tutelando precipuamente interesses e direitos subjetivos. O legislador ordinrio, nos incisos I e II do art. 2 da Lei 9.882/99, havia previsto como legitimados ativos: os mesmos legitimados da ao direta de inconstitucionalidade (inciso I); e qualquer pessoa lesada ou ameaada por ato do Poder pblico (inciso II). Ocorre que o Presidente da Repblica vetou o supratranscrito inciso II. Com isso, restaram como legitimados a propor a ADPF somente as mesmas pessoas, rgos e entidades que podem propor a ADI, previstos no art. 103, incisos I a IX, da Constituio. Esse rol de legitimados deixa patente a natureza objetiva que foi conferida ADPF, uma vez que no poder a ao ser utilizada, diretamente pelo interessado, como instrumento de proteo de direitos subjetivos violados pelo descumprimento de preceito fundamental decorrente da Constituio. Portanto, essa caracterstica de processo objetivo veda a desistncia da ao, uma vez ajuizada, apesar de Lei 9.882/99 silenciar a respeito. A finalidade desse instrumento de fiscalizao concentrada de constitucionalidade no diretamente a defesa de um direito subjetivo, mas a defesa da ordem constitucional objetiva, a proteo da Constituio. Nada obstante, no deixa de ser verdadeira ao, porque assume papel relevante na verificada evoluo da jurisdio individual para a jurisdio coletiva. Mesmo a argio incidental, que se prope, primeiramente, defesa dos direitos fundamentais, acaba tambm proporcionando a defesa do contedo essencial Constituio por meio de uma fiscalizao de constitucionalidade que permite extrair do STF as condies e o modo de interpretao e aplicao do preceito constitucional.

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MANDELLI JR, 2003, p. 148.

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Alis, embora seja tradicional a distino entre processo constitucional objetivo (proteo da ordem jurdico-constitucional) e processo constitucional subjetivo (proteo de interesses individuais juridicamente protegidos), tem-se que, neste caso, no est ausente o propsito de uma defesa objetiva do direito constitucional, enquanto naquele, no est ausente a idia de proteo de direitos e interesses juridicamente protegidos. Por se tratar de instituto que proporciona a jurisdio constitucional, a prpria Carta Magna estabelece que o STF ser competente para processar e julgar a Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental.16 possvel admitir a existncia de argio de descumprimento de preceito fundamental decorrente da Constituio Estadual. A ausncia de previso constitucional no pode ser considerada uma negativa implcita. O federalismo supe diversidade entre as unidades federadas e no h impossibilidade de um Estado-membro apresentar um preceito constitucional estadual prprio que lhe seja fundamental. A competncia jurisdicional, neste caso, seguindo parmetro estabelecido pelo art. 125, 2o, da CF/88, seria do Tribunal de Justia estadual. 4.2 Procedimento O procedimento da argio, tanto autnoma quanto incidental, inicia-se por petio que satisfaa os requisitos do art. 3 da Lei 9.882/99. No sendo o caso de argio ou faltando inicial alguns de seus requisitos, o relator poder indeferi-la de plano, por deciso sujeita a agravo regimental (art. 4, 2). Como a Lei no faz qualquer referncia a prazo para propositura da ADPF, o melhor entendimento no sentido de que a ao no est sujeita a prazo prescricional ou de decadncia, sendo possvel seu ajuizamento a qualquer tempo, no importa a data em que tenha sido praticado o ato indicado como violador de preceito fundamental decorrente da Constituio. cabvel a concesso de liminar, caso formulado pedido, mediante o voto da maioria absoluta dos membros do Tribunal (art. 5, caput), caso estejam presentes no mnimo 2/3 dos Ministros. Esse quorum especial pode ser dispensado em caso de extrema urgncia ou perigo de leso grave, ou, ainda, quando em recesso o STF, hipteses em que deciso monocrtica encontra-se sujeita ao referendo do Tribunal Pleno ( 1 do art. 5). A Lei 9.882/99, antes da deciso liminar, faculta a prvia oitiva dos rgos ou autoridades responsveis pelo ato questionado, bem como do Advogado-Geral da Unio ou do Procurador-Geral da Repblica, no prazo comum de cinco dias (art. 5, 2). 4.3 Decises liminar e final na Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental O grande desafio de caracterizar-se a argio de descumprimento de preceito fundamental como um instrumento de proteo no s da Constituio Federal, mas, principalmente, dos chamados preceitos constitucionais fundamentais, encontra-se nos efeitos que proporcionam suas decises. Para uma exata e merecida delimitao dos efeitos da argio, necessrio entend-la como instrumento de proteo da Carta Constitucional e dos direitos e preceitos fundamentais

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MORAES, 2002, p. 410.

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nela contidos. Essa afirmao, sem dvidas, traz conseqncias aos efeitos proporcionados por esse instrumento de fiscalizao de constitucionalidade. Precede a anlise dos aspectos legais dos efeitos das decises liminar e final na argio, necessariamente, o estudo de seus parmetros constitucionais que delimitam a atividade do legislador ordinrio, sob pena de sua inconstitucionalidade. Primeiramente, cabe lembrar que a argio instrumento de verificao de descumprimento, e no de cumprimento de preceito fundamental. Dessa forma, a produo de efeitos da deciso nessa ao justifica-se, na medida em que, com sua procedncia, declara-se o descumprimento (ou inconstitucionalidade) de um ato do Poder Pblico contrrio a preceito constitucional fundamental. A ADPF no proporciona a confirmao de presuno de constitucionalidade dos atos do Poder Pblico, sua improcedncia no produz efeitos. A verificao do descumprimento (e to-somente deste) caracterstica constitucional do instituto, expressa no art. 102, 1o, da CF/88. Em um Estado institudo como Estado Social Democrtico de Direito, no poderia ser outra a interpretao dada ao instituto, sob pena de pretender criar e implementar um instrumento de proteo e ratificao dos atos do Poder Pblico; sendo que a prpria idia de Constituio tem por origem a defesa e a preservao de direitos fundamentais contra abusos e arbitrariedades cometidas pelo Estado. Pretender transformar o STF em instncia nica, e no ltima, de fiscalizao e confirmao dos atos do Poder Pblico seria transform-lo em um rgo autoritrio e ilegtimo de poder, hiptese essa contrria ao Estado Social Democrtico de Direito. Conforme preleo de Mandelli, o compromisso constitucional a que est submetido o STF a guarda da Constituio, traduzida na proteo dos direitos fundamentais e no na defesa da governabilidade.17 Essas consideraes iniciais devem nortear a interpretao da ADPF, bem como delimitar todos os efeitos das decises nela proferidas. 4.3.1 A deciso liminar e seus efeitos A possibilidade de medida liminar tem fundamento no amplo poder geral de cautela que dado ao Poder Judicirio no exerccio da atividade jurisdicional. A previso constitucional expressa de pedido de medida liminar no controle concentrado de constitucionalidade coube EC 07/77, que tambm estabeleceu a possibilidade de o STF, originariamente, processar e julgar a anteriormente denominada representao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual. A tutela liminar fundamenta-se na segurana e garantia do eficaz desenvolvimento das demais atividades jurisdicionais (cognio e execuo), criando condies para que seja atingido o escopo geral da jurisdio, assegurando o resultado do processo principal e eliminando situaes de perigo. Nos ensinamentos da melhor doutrina, a concesso de medida liminar, pelo STF, condiciona-se a certos requisitos, quais sejam: (a) na plausibilidade jurdica da tese exposta (fumus boni iuris), (b) na possibilidade de prejuzo decorrente do retardamento da deciso postulada (periculum in mora), (c) na irreparabilidade ou insuportabilidade dos danos emergentes dos prprios atos impugnados; e (d) na necessidade de garantir a ulterior eficcia da deciso.

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MANDELLI JR, 2003, p. 237.

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A possibilidade de concesso de liminar na ADPF encontra-se prevista de forma expressa no art. 5o da Lei 9.882/99, que estabelece que o Supremo Tribunal Federal, por deciso da maioria absoluta de seus membros, poder deferir pedido de medida liminar na argio de descumprimento de preceito fundamental. Atualmente, a previso normativa de pedido de medida liminar, alm da Lei 9.882/99, encontra-se expressa no texto constitucional no art. 102, I, p, quanto as ADIs, e na Lei 9.868/99, para estas, nos arts. 10 a 12, e para as ADCs, no art. 21. No que tange a competncia para a deciso liminar, verifica-se que, no art. 5o do referido diploma legal acima citado, a competncia para conceder o pedido de medida liminar corresponde ao quorum de maioria absoluta dos Ministros do STF. Ainda, dispe art. 8o da mesma Lei, que a deciso sobre a argio de descumprimento de preceito fundamental somente ser tomada se presentes na sesso pelo menos dois teros dos Ministros. Necessrio, portanto, diferenciar um quorum de instalao e julgamento da deciso da argio de descumprimento de preceito fundamental, que corresponde a, pelo menos, oito Ministros, conforme o dispositivo acima, e o quorum de concesso (deferimento) de liminar, de maioria absoluta, ou seja, pelo menos seis Ministros, disposto no referido art. 5o da Lei 9.882/99, acima transcrito. Em caso de extrema urgncia ou perigo de leso grave, ou ainda, em perodo de recesso, poder o relator conceder a liminar, ad referendum do Tribunal Pleno. De acordo com o professor Michel Temer, a concesso de cautelar exceo ao princpio de presuno de constitucionalidade das leis e atos do Poder Pblico; portanto, essa possibilidade de concesso deve ser interpretada restritivamente, pois a regra a da noinvalidao do ato.18 Nesse sentido, o STF define a medida cautelar como providncia excepcional, devendo a excepcionalidade da medida ser considerada como um expressivo fator limitativo de sua concesso. Afinal, os atos estatais gozam de presuno juris tantum de legitimidade.19 Se a concesso de medida cautelar j se reveste de carter excepcional, o seu deferimento to s pelo Ministro Relator, embora ad referendum do Pleno, deve ser medida excepcionalssima, exigindo necessariamente os requisitos de extrema urgncia ou perigo de leso grave, advindos da no suspenso do ato emanado do Poder Pblico. Ainda, dispe o 2o do citado art 5o da Lei 9.882/99, que o relator poder ouvir os rgos ou autoridades responsveis pelo ato questionado, bem como o Advogado-Geral da Unio ou o Procurador-Geral da Repblica, no prazo comum de cinco dias. Como j assinalado, a previso de uma modalidade incidental de ADPF decorre de dispositivo assimetricamente colocado na Lei 9.882/99, entre eles o 3o do art. 5o, que estabelece os possveis efeitos da deciso liminar.20 A possibilidade de suspenso do andamento de processo ou dos efeitos das decises judiciais foi muito criticada por parte da doutrina que entendia se tratar de uma espcie de avocatria21. A fim de tirar do dispositivo essa pecha de avocatria, preservando sua constitucionalidade, necessrio estabelecer-se uma interpretao conforme, com o objetivo de proporcionar medida uma condio de incidente de inconstitucionalidade nos moldes daqueles
TEMER, 1998, 235. Diz o dispositivo: A liminar poder consistir na determinao de que juzes e tribunais suspendam o andamento de processo ou os efeitos de decises judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente relao com a matria objeto da argio de descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa julgada. 20 FERREIRA FILHO, 2000, p. 186, afirma que (...) o objetivo real, disfarado embora, introduzir uma forma de avocatria, concentrando nas mos do STF questes de inconstitucionalidade, suscitadas incidentalmente perante outras instncias. 21 BASTOS, 1994, p. 21.
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institudos no direito europeu, em defesa dos direitos fundamentais, e no de um verdadeiro incidente de inconstitucionalidade s avessas, em defesa de medidas governamentais. O sistema complexo de controle de constitucionalidade adotado pela Constituio de 1988 contempla tanto o controle concentrado quanto o controle difuso, permitindo que se retire do seu texto um direito constitucional implcito jurisprudncia, no sentido de que uma posio final do Poder Judicirio acerca de uma matria de relevncia constitucional seja tomada aps um determinado perodo, observando tendncias apontadas por juzes e tribunais. O STF, atuando no controle concentrado de constitucionalidade, deve agir, com moderao, comedimento e parcimnia, com o objetivo de no sufocar, de forma prematura, a formao livre e espontnea da convico de juzes e tribunais na jurisdio ordinria. A concesso de medida liminar, com seus efeitos, apenas estaria de acordo com a Constituio se tivesse por objetivo evitar ou reparar leso a outro direito fundamental. Isso porque uma das caractersticas dos direitos fundamentais a limitabilidade, ou seja, possveis espaos de tenso entre os direitos fundamentais que devem ser resolvidos adotando-se um regime de cedncia recproca, utilizando tanto o princpio da unidade da Constituio como o princpio da mxima efetividade dos direitos fundamentais. A defesa de uma poltica governamental, refletida em atos do Poder Pblico, por meio de decises, inclusive, a cautelar, nas argies de descumprimento deve ser descartada, sob pena de desvirtuar-se o controle de constitucionalidade. Na ADPF 10-AL, o relator, Min. Maurcio Corra, em deciso monocrtica, depois de conturbada suspenso de julgamento, deferiu a primeira liminar em sede de ADPF, suspendendo a vigncia de dispositivos do Regimento Interno do Tribunal de Justia de Alagoas, que estabelecia uma ao de reclamao para a preservao da competncia do mesmo Tribunal e a garantia de suas decises, apresentando os seguintes argumentos:
Resta evidente, contudo, o risco de dano irreparvel ou de difcil reparao e o fundado receio de que, antes do julgamento deste processo, ocorra grave leso ao direito do requerente, em virtude das ordens de pagamento e de seqestro de verbas pblicas, desestabilizando-se as finanas do Estado de Alagoas. Ante tais circunstncias, com base no artigo 5, 1, da Lei n 9.882/99, defiro, "ad referendum" do Tribunal Pleno, o pedido cautelar e determino a suspenso da vigncia dos artigos 353 a 360 do Regimento Interno do Tribunal de Justia do Estado de Alagoas, de 30 de abril de 1981, e, em conseqncia, ordeno seja sustado o andamento de todas as reclamaes ora em tramitao naquela Corte e demais decises que envolvam a aplicao dos preceitos ora suspensos e que no tenham ainda transitado em julgado, at o julgamento final desta argio. Comunique-se, com urgncia, ao Governador do Estado de Alagoas e ao Presidente do Tribunal de Justia estadual. Ainda, verifica-se que o dispositivo em apreo (art. 5o, 3o, da Lei 9.882/99) ressalva, dos efeitos da cautelar concedida, a coisa julgada. Esta garantia constitucional fundamental, de acordo com o art. 5o, XXXVI da Carta Magna, no podendo ser atacada, mesmo que no houvesse previso de exceo expressa. Na coisa julgada, o direito incorpora-se ao patrimnio de seu titular por fora da proteo que recebe da imutabilidade da deciso judicial22.

4.3.2 A deciso final e seus efeitos

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ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JUNIOR, Vidal Serrano, 2001, p. 64 e 65.

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A deciso final est submetida ao pedido, que na argio encontra-se delimitado constitucionalmente pela verificao do descumprimento de preceito constitucional fundamental jamais no cumprimento pelo ato sindicvel do Poder Pblico. Da mesma forma que em relao s decises de pedido liminar, torna-se necessrio verificar-se a exigncia de um quorum de instalao da sesso de julgamento e um quorum de deciso ou julgamento, responsvel em declarar o descumprimento de preceito constitucional fundamental. O quorum de instalao encontra-se previsto no art. 8o da Lei 9.882/99, e o mesmo utilizado para os pedidos cautelares, qual seja, a presena mnima de dois teros dos Ministros. Sendo o STF composto por onze ministros, torna-se necessria a presena de, pelo menos, oito Ministros para iniciar o julgamento definitivo. J o quorum de deciso ou julgamento estava previsto no mesmo artigo, 1o, que estabelecia quorum idntico ao da instalao para considerar a argio procedente ou improcedente. No entanto, tal dispositivo foi vetado no momento da deliberao executiva. Na motivao deste ato presidencial, o chefe do Executivo assim se manifestou, em sua Mensagem de Veto n 1.807, de 03 de dezembro de 1999, acerca do dispositivo em comento:
O 1 do art. 8 exige, para o exame da argio de descumprimento de preceito fundamental, quorum superior, inclusive, quele necessrio para o exame do mrito de ao direta de inconstitucionalidade. Tal disposio constituir, portanto, restrio desproporcional celeridade, capacidade decisria e a eficincia na prestao jurisdicional pelo Supremo Tribunal Federal. A isso, acrescente-se a considerao de que o escopo fundamental do projeto de lei sob exame reside em ampliar a eficcia e o alcance do sistema de controle de constitucionalidade, o que certamente resta frustrado diante do excessivo quorum exigido pelo dispositivo ora vetado. A fidelidade Constituio Federal impe o veto da disposio por interesse pblico, resguardando-se, ainda uma vez, a viabilidade funcional do Supremo Tribunal Federal e a presteza nas suas decises.

Com o veto ao 1 do art. 8, segundo o qual era exigida a votao por maioria de dois teros, questiona-se qual o quorum necessrio ao julgamento da argio, principalmente, em se tratando de controvrsia envolvendo conflito de direito intertemporal, em que no se exige a obedincia ao disposto no art. 97 da CF/88. A resposta a essa questo pode ser obtida pela interpretao compreensiva da norma prevista no art. 5, caput, que condiciona a concesso da medida liminar observncia do quorum mnimo da maioria absoluta dos membros do Tribunal. Assim, mesmo em se tratando de tema ligado revogao de normas prconstitucionais ou por fora de reforma constitucional, no julgamento da argio de descumprimento de preceito fundamental, ser necessrio o quorum qualificado, a despeito da no aplicao do art. 97 da CF/88. Alm disso, a exemplo do art. 27 da Lei 9.868/99, tambm na Lei 9.882/99 foi consagrada hiptese de exceo regra da nulidade do ato impugnado, mediante a seguinte previso:
Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no processo de argio de descumprimento de preceito fundamental, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os

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efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado (art. 11).

A deciso imediatamente auto-aplicvel, antes mesmo da lavratura do acrdo (art. 10, 1). A deciso tem efeito vinculante e eficcia contra todos. Ento, transitada em julgado, a parte dispositiva da deciso, em razo de seus efeitos erga omnes e vinculantes, dever ser publicada no Dirio Oficial ( 2 do art. 10). Pode o Supremo, porm, excepcionar a prpria regra do efeito erga omnes e do efeito declaratrio ou ex tunc de suas decises, atribuindo efeitos mais limitados ou constitutivos, ou mesmo ex nunc, ou prospectivo sob o fundamento da segurana jurdica e estabilidade das relaes. De qualquer forma, a deciso que julgar procedente ou improcedente o pedido da ADPF irrecorrvel. Prolatada a deciso, o Supremo Tribunal Federal comunicar as autoridades ou rgos responsveis pela prtica dos atos questionados, fixando-se as condies e o modo de interpretao e aplicao do preceito fundamental. Caso se trate de deciso em que seja reconhecida a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de ato normativo, a Corte Suprema poder adotar todas as tcnicas de deciso aplicveis ADI e ADC, inclusive a interpretao conforme Constituio, a declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto, a declarao de lei ainda constitucional, a tcnica de apelo ao legislador etc. J se a deciso disser respeito ato concreto, poder declarar sua invalidade, impedindo a sua aplicao pela Administrao Pblica; se a ADPF for julgada improcedente, o ato ser declarado legitimo. A inobservncia da deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal em ADPF, dada sua eficcia erga omnes e efeito vinculante, caracteriza grave violao ao dever funcional, seja por parte das autoridades administrativas, seja pelos magistrados, hiptese em que cabvel reclamao ao Pretrio Maior contra o descumprimento da deciso por ele proferida.

5 CONCLUSO
No h negar-se que a argio de descumprimento de preceito fundamental afigura-se como um meio de ligao entre os sistemas de controle difuso (concreto) e concentrado (abstrato), na exata medida em que faculta que uma questo levantada no controle difuso possa valer-se de uma deciso dotada de eficcia erga omnes. de elementar sabena que a mais relevante alterao introduzida no sistema de controle concentrado de constitucionalidade foi a ADPF com a instituio de mecanismo de aferio abstrata, pelo Supremo Tribunal Federal, da legitimidade do direito pr-constitucional e do direito municipal ante a Constituio Federal, controle at invivel no mbito dos processos objetivos de fiscalizao da constitucionalidade integrantes do ordenamento ptrio. Nesse sentido, mostra-se imprescindvel que se confira uma interpretao extensiva argio de descumprimento de preceito fundamental de maneira que o mencionado instituto possa ser dotado de maior amplitude e efetividade para que deste modo possa cumprir o seu desiderato consistente numa valorao e respeito da Constituio da Repblica e do Estado Democrtico de Direito, alm de apresentar-se como um valioso instrumento de defesa da prpria cidadania. Deste modo a subsidiariedade prevista no 1 do art.4 da Lei n. 9.882/99 deve ser interpretada com muita cautela e de modo restritivo, sob pena de invalidar-se, ou melhor, restar sem aplicao o prprio instituto da argio.

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Ademais, cabe salientar que as decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de ADPF so dotadas de eficcia erga omnes e efeito vinculante, o que significa dizer que as orientaes firmadas pela Corte Suprema nessa ao nortearo o juzo sobre a legitimidade ou a ilegitimidade de atos de teor idntico editados pelas diversas entidades federadas. J no tocante possibilidade de o Supremo Tribunal Federal restringir os efeitos da declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado tambm perfeitamente compatvel com a Constituio, desde que sejam respeitados os requisitos formais e materiais exigidos pela Lei n. 9.882/99 e, ainda, que sejam aplicados somente naquelas situaes que o prprio sistema constitucional est a exigir a manuteno da lei declarada inconstitucional no ordenamento jurdico por um determinado espao de tempo. Diante de toda exposio, resta concluir, inquestionavelmente, que a Lei n. 9.882/99, regulamentadora da argio de descumprimento de preceito fundamental, prevista art. 102, 1o da Constituio Federal de 1988, est eivada de certos vcios de interpretao, ou seja, dispe de um texto que certamente mereceria um maior cuidado por parte daqueles que o elaboraram, tendo em vista o montante de divergncias e discusses acerca de sua aplicao e efetivao no mundo jurdico. Qualquer pessoa que tiver o cuidado de pesquisar acerca desse instituto, logo de incio, certamente encontrar dificuldades em sua compreenso, haja vista o posicionamento, s vezes, absolutamente divergente de conhecidos e renomados constitucionalistas que se dedicaram tentativa de desvendar as lacunas desta lei. Nessa esteira, contudo, este fato no implica em negar-se as vantagens que podem ser absorvidas com a correta aplicao desta lei que no , no todo inconstitucional, como querem alguns e tambm no a panacia de longos males que vem afetando o controle de constitucionalidade brasileiro, como defendem outros, mas apenas uma lei que, de fato, trouxe considerveis modificaes para o ordenamento jurdico brasileiro, das quais algumas so absolutamente aproveitveis e outras, infelizmente, padecem do vcio da inconstitucionalidade.

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