Problemas y realidades de la regulacin de la educacin superior en Amrica Latina (licenciamiento, acreditacin y certificacin) 1

Claudio Rama
Economista; Mag. en Educacin; Dr. en Educacin; Dr. en Derecho; Post-Dr. en Educacin. Ex Director del Instituto internacional de la UNESCO para la Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe (IESALC) Decano de la Facultad de Ciencias Empresariales (Universidad de la Empresa - UDE) Investigador activo del Sistema Nacional de Investigadores (ANII) del Uruguay

Introduccin. 1. La aparicin de las regulaciones universitarias; 2. La dificultad de la regulacin bajo modelos duales; 3. Las tres fases de los procesos de aseguramiento de la calidad de la educacin superior; 4. Los mbitos sistmicos del licenciamiento universitario en la regin; 5. El ciclo de la calidad, la diferenciacin y la jerarquizacin de la poltica universitaria en Amrica Latina; 6. Regulacin independiente o gestin de la direccin educativa? 7. La poltica universitaria en el actual contexto Palabras claves: Universidades, evaluacin, acreditacin, certificacin, regulacin, poltica, Amrica Latina,

Introduccin Unas de las especificidades de la educacin superior en Amrica Latina durante todo el siglo XX en la casi totalidad de los pases ha sido la debilidad de la regulacin gubernamental sobre la educacin superior. Las reformas promovidas desde comienzos del siglo XX y que se generalizaron a todo el continente desde Crdoba en 1918, conformaron un modelo latinoamericano de la educacin superior caracterizado por la autonoma y el cogobierno que separ a los gobiernos de los diversos pases de la regulacin educacin superior y de sus universidades en el contexto de una oferta pblica de elites y monoplica de gestin autnoma. En este contexto los gobiernos no tenan mandato de regulacin sobre a educacin superior. En muchos pases las universidades adems tampoco estaban obligadas a informar de sus actos o rendir cuenta de sus gastos. Hoy ello es parte de una historia pasada en transformacin en tanto en las ltimas dcadas los gobiernos, y tambin otros actores como los colegios profesionales o los consejos de rectores, en casi todos los pases de Amrica Latina han ingresado a la educacin superior como actores significativos en un proceso de regulacin iniciado tmidamente en los noventa y que tiende a expandirse. En este tiempo los gobiernos han incorporado nuevos roles y cometidos en la regulacin universitaria y comenzado a ocupar nuevas reas de fiscalizacin en un proceso de tensiones polticas y de lenta, contradictoria y confusa construccin de una nueva arquitectura de regulacin. No es este sin embargo un proceso homogneo en la regin, sino que se constata la existencia de fuertes diferencias en las formas y modalidades en las cuales actan los gobiernos, variando segn los marcos legales, sus orientaciones ideolgicas, las tradiciones o la complejidad de los pases y de sus sistema de educacin superior, que ha abierto un nuevo espacio de reflexin y anlisis vinculado a las formas y contenidos de la regulacin universitaria.
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Ponencia presentada en el Foro El Aseguramiento de la Calidad en la Educacin Universitaria. Asociacin de Universidades Privadas de Panam (AUPPA), Panam, 18 de agosto, 2011

1. La aparicin de las regulaciones universitarias En la regin la discusin y las prcticas sobre la regulacin de la educacin superior son recientes y han sido objeto de una diferenciada y limitada reflexin. En general la regulacin desde el Estado sobre los servicios brindados por terceros, constituye un campo reciente de accin dada la tradicin del Estado latinoamericano que tradicionalmente ha asumido en forma monoplica la gestin directa de la ejecucin de los servicios pblicos. Recin en las ltimas dcadas se ha producido una transformacin de sus modalidades de intervencin, derivado de los procesos de privatizacin, de la concesin de la gestin a sectores no estatales o de la expansin de la prestacin de los servicios por parte del sector privado. Ello ha introducido el debate sobre el establecimiento de nuevas formas de regulacin y marcos normativos, en un camino que a su vez ha planteado nuevas articulaciones entre la sociedad y el estado, as como entre lo pblico y lo privado. En el mbito universitario, este pasaje del estado ejecutor al estado regulador, ha sido poco analizado a pesar de las caractersticas especiales del proceso, dado que la conformacin de sistemas duales pblico-privado en la prestacin del servicio universitario han restringido y complejizado el establecimiento de regulaciones, en tanto ellas por definicin deben ser sistmicas.2 Hay sin embargo autores que sostienen que no deberan existir estndares sistmicos los cuales son vistos estructuralmente como arbitrarios, especficos de una institucin o de un programa y no de tipo universales. Ellos consideran que no es vlido generar estndares para medir la universalidad de los procesos y productos, ya que estos son necesariamente especficos de cada situacin local, e incluso apropiados solo para ella.3 Para otros, ms all de las diferencias no se puede hablar de calidad sino existe evaluacin. Nuestro enfoque se centra ms en las implicancias de la ausencia de estndares sistmicos y de los problemas que deriva la existencia de una regulacin dual. La discusin en esta materia se ha focalizado desde los 90 exclusivamente en la evaluacin y la acreditacin y la creacin de agencias y no en la totalidad de los componentes y mbitos de la regulacin y del aseguramiento y promocin de la calidad en la educacin superior. La dinmica de la aparicin de las regulaciones es derivada de la diferenciacin de instituciones, fundamentalmente privadas as como tambin de programas. Tal realidad de expansin de la educacin privada y de masificacin de su cobertura planteo la necesidad de regulaciones en tanto se careca de ellas en forma sistmica previamente. Las regulaciones fueron reclamadas por los distintos usuarios y por las propias universidades pblicas, que vean adems la expansin privada como una competencia y un desafo para mantener en el largo plazo sus presupuestos, fundamentalmente centrados en salarios. La demanda de regulaciones se focaliz en fiscalizar y controlar la oferta privada en cantidad y en estndares de calidad. Sin embargo, al tiempo, la propia introduccin de estos procesos mostr claramente la necesidad del establecimiento de estndares y regulaciones de tipo sistmicas para todos los proveedores terciarios, las cuales fueron ampliamente resistidas por las universidades pblicas. La autonoma universitaria en Amrica Latina restringi tanto la
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Rodrguez Ostria, Gustavo (2000). De la Revolucin a la Evaluacin Universitaria. Polticas de Educacin Superior en Bolivia. PIEB, La Paz, muestra una reflexin sobre ese intento de cambios en la dinmica de educacin superior para el caso de Bolivia. 3 Kells, H.R. (1993) Higher Educational Policy. Jessica Kingsley Publishers. London. La vasta produccin de este acadmico se concentra fuertemente en los procesos de autoevaluacion y la propia construccin de sus estndares como parte de las polticas estratficas de mejoramiento de la calidad

discusin como la formulacin y aplicacin de polticas sistmicas de fiscalizacin y control desde el Estado sobre todas las universidades, lo cual dada esa dinmica poltica, deriv a que las regulaciones mnimas se concentraran nicamente en las universidades privadas. A diferencia, la regulacin sistmica se focalizo en la evaluacin y acreditacin voluntaria de programas de alta calidad, contribuyendo a introducir la cultura de la calidad y abriendo el camino de las reformas de la calidad. En otra de las vertientes del problema, aquella que refiere a los estndares bsicos de la oferta, el debate conceptual de la regulacin asociada al licenciamiento de instituciones y de programas acadmicos fue muy reducido. Como referimos, las causas de la regulacin pblica y los sistemas de aseguramiento y promocin de la calidad, son resultado de la diferenciacin institucional, la existencia de la autonoma universitaria, la masificacin de la matrcula, el nivel de mercantilizacin de la educacin superior, la expansin del conocimiento y de su uso econmico a escala global, as como de la ausencia previa de estndares de calidad sistmicos en nuestros pases. La diferenciacin de los niveles de oferta de programas y de instituciones, deriv, en un contexto de ausencia de informacin, en la presuncin de bajos niveles de calidad de muchas de esas nuevas ofertas. El focalizarse una parte del sector privado en la absorcin de demandas insatisfechas ante los limitados cupos pblicos, centr la oferta privada en sectores de bajo capital cultural y en elasticidades precio de las ofertas que determinaban niveles bajos de calidad. El concepto de la educacin superior como un bien pblico que marco la agenda poltica universitaria en este siglo, se constituy en la argamasa conceptual de las regulaciones sobre el sector privado, al tiempo que la cultura de la calidad fue la el soporte ideolgico de la evaluacin y acreditacin y de las reformas universitarias de la calidad. En este proceso algunos de los roles y cometidos de aseguramiento y promocin de la calidad que antes tenan las propias universidades pblicas y tambin algunas privadas- a su interior, se han comenzado a trasladar hacia mbitos externos a ellas. A ello tambin contribuy la propia aparicin de instituciones privadas que generaron demandas de regulacin como resultado de una mayor diferenciacin, complejizacin y masificacin de los sistemas de educacin superior. Todo ello deriv en la discusin sobre la regulacin y la creacin de mbitos para imponer estndares mnimos y en el inicio del reordenamiento de la regulacin de la educacin superior y la conformacin de una nueva arquitectura reguladora. En ese proceso se identifica una evolucin de fases claramente delimitadas. Desde su inicio donde la regulacin de la calidad se daba al interior de las universidades, las cuales supervisaban la calidad a travs de la carrera docente y la cogestin, hacia un segundo momento donde la regulacin se desarrolla desde el exterior de las universidades como resultado de la diferenciacin, la mercantilizacin y la expansin del conocimiento. Este momento se apoy en las agencias de evaluacin y acreditacin, las cuales en general han introducido una regulacin academicista y burocrtica basada en indicadores indirectos de la medicin de la calidad y que incluye los riesgos de la homogeneidad y el formalismo de papeles. Posteriormente se han desarrollado dinmicas de regulacin desde el exterior del sistema educativo, a travs de la evaluacin directa del aprendizaje junto al ingreso de actores externos al proceso educativo como los colegios profesionales u organismos especficos abocados a ello. Esta regulacin corresponde a su vez a nuevas formas de ingreso y permanencia al mercado laboral y promueve la actualizacin de las competentes profesionales con la educacin continua. Finalmente estamos tambin asistiendo al inicio de regulaciones desde el exterior de los pases, a travs de la introduccin de sistemas de acreditacin

internacionales incluyendo estndares y criterios comunes de certificacin y recertificacin profesional para permitir la movilidad laboral. Dentro de esa diversidad y ampliacin de niveles reguladores, algunos han recado en el Estado por su mayor carcter neutro a los actores as como por su capacidad de coaccin y de imponer sanciones, pero tambin se verifica la creciente participacin de empresas privadas, colegios profesionales u organismos internacionales, para garantizar mayor neutralidad, objetividad y eficiencia. Sin duda estas modalidades reguladoras al tiempo expresan el reconocimiento de que el mercado actuando en forma independiente se verifica incapaz de garantizar el aseguramiento de la calidad en todas sus dimensiones y la necesidad de que otros mbitos coadyuven a garantizar las demandas de informacin y los impulsos a la calidad que las empresas y los consumidores requieren. Visto globalmente se puede visualizar una arquitectura reguladora en la regin no sistmica y con un sesgo particularista bajo un formato dual, y por ende con baja legitimacin, y que adems se constituye en una de las expresiones de la debilidad de la educacin superior al carecer de una lgica que permita conformar un sistema de educacin superior y por den incapaz de producir con eficacia los niveles de calidad en la docencia y en la investigacin. 2. La dificultad de la regulacin bajo modelos duales En el nivel universitario, el pasaje desde sistemas monoplicos pblicos a sistemas duales pblico-privado y tambin desde sistemas de prestacin del servicio educativo desde escalas nacionales a internacionales, ha tornado complejo el establecimiento de regulaciones colectivas sobre los diversos actores y momentos educativos. Ello por cuanto, el arquetipo de la universidad latinoamericana tradicionalmente se bas en modalidades de gestin autnomas acadmicas y por ende sobre estndares propios no sistmicos. La diferenciacin pblica y privada, cre sistemas duales complejos, de funcionamiento estructuralmente desiguales y diferenciados, que han requerido la necesidad de establecer criterios y estndares de funcionamiento homogneos. El sector privado tuvo que asumirlos en tanto que las universidades pblicas han resistido la prdida de esas potestades las cuales en general no se han establecido dados los marcos normativos de las universidades autnomas y la dificultad legislativa de su modificacin o la falta de voluntad poltica para introducir cambios en las leyes. Los intentos de establecer regulaciones sistmicas desde los mbitos gubernamentales en general no se han instrumentado en tanto implican cambios en las leyes de autonoma o inclusive en las constituciones.4 Ello impuso la conformacin de sistemas duales en el funcionamiento y en su regulacin, o de hecho simplemente una regulacin y fiscalizacin limitada al sector privado. Esta existencia de criterios de regulacin y por ende tambin de calidad, diferenciados, ha creado conflictos y permanentes tensiones que han deslegitimado dichas polticas as como los propios mbitos desde los cuales, ellas se formulan y se instrumentan. La existencia por un lado de auto regulaciones por parte de las Universidades autnomas pblicas, junto a regulaciones especficas para la educacin privada desde los mbitos de gobierno, reafirm la dinmica de funcionamiento dual. Tal dualidad normativa incide a su vez negativamente tanto en los procesos educativos como en los mercados laborales de profesionales, en tanto generan
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En Venezuela, el propio Chvez tuvo que abandonar la idea de sancionar una ley que haba aprobado el Congreso ante las implicancias polticas y de movilizaciones de estudiantes que implicaba la aprobacin definitiva del cambio del status de las universidades. Igualmente con sus propias particularidades se verific en Bolivia. Los intentos en Per donde ha habido hasta nueve proyectos de ley tambin han mostrado esas limitaciones polticas de cambio del rgimen autonmico.

desigualdad en la competencia as como en la oferta y en la demanda.5 La dualidad normativa, de polticas y de regulaciones no permite una competencia igualitaria, por cuanto al ofertarse la formacin de competencias profesionales sobre distintas bases de produccin se imposibilita un funcionamiento articulado bajo lgicas sistmicas de cara a los mercados laborales. Ello tiende a deteriorar el valor de las certificaciones. Spence sostiene que las certificaciones cumplen el rol de constituirse en instrumentos de sealizacin educativa dado que en el mercado de trabajo existen problemas de informacin. Las empresas en tanto no pueden al contratar evaluar correctamente los niveles de productividad del capital humano, basan su anlisis en los ttulos, los cuales se constituyen en instrumentos de sealizacin que permiten suponer los niveles de productividad y por ende definir las estructuras de remuneracin. Dado que en general la educacin funciona bajo un mercado de informacin imperfecta, las certificaciones deben generar informacin comparable y confiable de las competencias laborales. En este sentido, la teora muestra como los agentes en un mercado asimtrico usan la sealizacin para contrarrestar la seleccin adversa derivada de la incertidumbre informacional estructural. Por ello una dinmica de regulacin dual no sistmica, o sea sobre estndares e indicadores distintos, incide negativamente sobre los niveles salariales de los portadores de todas las certificaciones, dada la incertidumbre del nivel real de las competencias de las distintas certificaciones.6 Estas asimetras e incertidumbres informacionales se expresan en menores remuneraciones ante el riesgo de sobre pagar por encima de la productividad. La tendencia a la diversidad de programas y la diferenciacin institucional plantean la necesidad de asegurar determinados estndares mnimos de calidad de la oferta, que garantizar la informacin del valor real de las certificaciones y la necesaria proteccin al consumidor cuando se realizan inversiones a futuros de intangibles y que por ende no se puedan realizar o descontar previamente. Sin embargo, al tiempo, se requieren polticas y arquitecturas reguladoras que por un lado garanticen y preserven estndares mnimos comunes y por el otro la necesidad de favorecer procesos de diferenciacin, diversidad e informacin necesaria de la creacin, uso y difusin del conocimiento.7 En este sentido un modelo dual, un exceso regulacionista en una de las partes o simplemente normas distintas, inciden negativamente en la propia diversidad con informacin comparable que requiere el mercado de trabajo y la actual expansin del conocimiento en el actual contexto. Los estndares mnimos obligatorios sistmicos cumplen ese rol en los mnimos as como los procesos de acreditacin voluntarios y diferenciados garantizan por su parte la informacin en el nivel de la alta calidad y la diversidad necesaria de las ofertas acadmicas. Actualmente se refiere a la diversidad de capacidades como base del desarrollo econmico de los pases, lo cual en parte se asocia a diversidad de ofertas acadmicas y del capital humano. En Amrica Latina, la diferenciacin pblica y privada no ha estado acompaada desde el inicio por dinmicas de regulacin sistmicas, ya que la autonoma ha dificultado esa injerencia pblica y ha acotado la regulacin sobre el sector privado, creando una tensin poltica entre regulacin y libertad que ha limitado la informacin
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La diferencia de precios acta sobre tasas de retorno diferentes y distintas capacidades negociadores en los mercados salariales de los distintos profesionales segn hallan accedido a la educacin superior en forma gratuita o pagante 6 Al respecto ver Villa Arcilla, Leonardo. Economa de la educacin, Universidad de Los Andes, Bogot, 2001 o San Segundo, Jess, M. Economa de la educacin, Sntesis educacin. Espaa, 2001 7 El Suplementario introducido en el marco del Proceso de Bolonia en Europa y por el cual se acompaa el titulo junto con otra certificacin que indica las competencias profesionales ha sido la forma por el cual se ha facilitado la diversidad y flexibilidad de los procesos de enseanza y la no homogenizacin de los aprendizajes, al tiempo que se brinda tambin informacin detallada de las competencias profesionales.

comparable y la propia calidad y eficiencia de los procesos de enseanza. Sobre este escenario se ha producido una demanda -y una tendencia- a que el Estado a travs de leyes faculte a los Ministerios u otros mbitos a establecer pautas y criterios de regulacin para toda la educacin superior, ms all de forma jurdica de los diversos sectores. En muchos casos no se pudieron establecer estndares mnimos sistmicos a pesar de varios intentos.8 Ante las limitaciones a la regulacin sobre el sector estatal, tales procesos se han iniciado en la evaluacin y acreditacin voluntaria de alta calidad, y an as han tenido resistencias tanto de las instituciones pblicas como privadas. En pocos casos se pudieron imponer estndares comunes lo cual se constituy en un tema central en la agenda universitaria. La regulacin se pudo alcanzar en relacin a la creacin de agencias de evaluacin y acreditacin, las cuales fueron el centro de atencin desde los 90, son de tipo voluntarias, academicistas y ejecutadas a travs de la evaluacin por pares.9 Al actuar exclusivamente sobre la alta calidad tuvieron poco alcance e impacto efectivo, an cuando sentaron las bases de la cultura de la evaluacin e impulsaron las reformas de la calidad. Contribuyeron a producir informacin del valor de los procesos educativos de alta calidad acadmicos, los cuales mayoritariamente recayeron en instituciones autnomas del sector pblico e instituciones de elite del sector privado. Estos procesos de regulacin de la calidad acadmica, no tomaron sin embargo en consideracin la problemtica ms central de la formacin profesional, donde el modelo dual de funcionamiento y de regulacin impona una lgica de mnimos distintos de produccin del servicio educativo. El bajo impacto de los procesos de acreditacin condujo a virar la atencin de la poltica pblica desde la alta calidad hacia la necesidad de establecer estndares mnimos y la articulacin entre ambos procesos buscando introducir una lgica sistmica de la regulacin y del aseguramiento de la calidad en la educacin superior.10 La introduccin de estndares comunes para todo el sistema universitario ha sido altamente complejo y en muy pocos casos se introdujo dado que necesariamente ello implicaba un relativo proceso de des-autonomizacin, y por ende generaba resistencias por parte de las universidades pblicas que no quieren perder esa facultad obtenida en la casi totalidad de los casos de la regin hace varias dcadas.11 Sin embargo, al tiempo los estndares sistmicos son demandas sociales en tanto facilitan la movilidad
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En Mxico, existe un sistema de otorgamiento de reconocimiento o autorizacin de cursos que es el REVOE y que puede ser otorgado por el Gobierno, por los Gobiernos estaduales o por las universidades autnomas y a pesar de los mltiples intentos de establecer un licenciamiento nico, ello no se ha alcanzado. En Uruguay, Bolivia, Paraguay, Venezuela, Rep. Dominicana, El Salvador, Costa Rica, Mxico, Guatemala, Nicaragua, Panam, Hait, Per y Honduras, por ejemplo, la autonoma legal o constitucional establece que las universidades pblicas establecen autnomamente sus estndares. 9 Para mediados del 2011, todos los pases haban aprobado por ley la creacin de agencias con la excepcin de Uruguay, Guatemala, Honduras (por acuerdo de la UNAH), Venezuela (por acuerdo del CNU), Repblica Dominicana. Salvo en Panam, en todos los pases son voluntarias. En varios pases la acreditacin es obligatoria para algunas reas profesionales. Argentina y Paraguay (carreras de riesgo social) y Chile y Per (medicina y educacin). Salvo en el caso de Brasil que desde el 2008 estableci un sistema de evaluacin a travs de un ranking que incluye el examen de aprendizaje, en toda la regin se generaliz el paradigma dominante de autoevaluacin, evaluacin externa y acreditacin. 10 Colombia fue un caso claro donde la regulacin de calidad a travs de la acreditacin se inici en la Ley 30 de 1992, pero posteriormente se tomo conciencia del tiempo que tomara a las instituciones llenar los requisitos para la acreditacin, por lo que en el 2002 se cre el Registro Calificado, como una forma de asegurar que los programas acadmicos se ofrecieran con condiciones mnimas de calidad, a travs de estndares o condiciones mnimas de los programas. Ello deriv a que la acreditacin de alta calidad se estableciera como prctica voluntaria, dados los altos estndares requeridos para su obtencin. 11 Hemos analizado ampliamente los procesos de des-autonomizacin en Rama, Claudio (2009), La universidad latinoamericana en la encrucijada de sus tendencias. UNICARIBE, Repblica Dominicana. Hay otras tres ediciones en ILCE (Mxico), UDE (Uruguay) y UNAH (Honduras).

estudiantil entre las distintas universidades, ms all tambin de constituirse en requerimientos desde los mercados laborales de niveles comunes de la formacin profesional. La ausencia de estndares compartidos de los procesos de formacin profesional desestimula la movilidad e impone recorridos tubulares de los estudiantes, sobre todo de las universidades privadas que no logran transferir sus crditos a las universidades pblicas. Ello sin embargo no inhibi la realidad inversa, enorme e incuantificada en Amrica Latina, por lo cual se asiste a un flujo permanente y significativo de estudiantes que logran hacer revlidas desde las universidades pblicas hacia las universidades privadas y por ende lograr continuar sus estudios y la formacin de su capital humano, que en la situacin inversa ha quedado bloqueada. Finalmente el modelo dual de regulacin conform una dinmica universitaria desarticulada y no un sistema de educacin superior, en el cual cada una de los componentes tuviera su rol en una lgica sistmica La articulacin entre las universidades pblicas y las privadas, implica establecer estndares comunes mnimos de produccin, movilidad horizontal, y acciones comunes entre ambos sectores u otras puertas que exmenes que permitan esa movilidad horizontal. Tal problemtica crecientemente tambin se focaliza tambin en relacin a la articulacin entre la educacin presencial local con la educacin presencial internacional (de estudiantes de otros pases) y con la educacin a distancia tanto local como internacional, as como entre educacin y trabajo. Por ello la ausencia de estndares comunes ha restringido la formacin de capital humano al limitar su movilidad. Igualmente el enfoque por conocimiento y la ausencia de sistemas de licenciamiento profesionales (exmenes de egreso) limita la articulacin entre la educacin y el trabajo. La necesidad de producir informacin comparable de cara al mercado laboral, contribuye a impulsar el licenciamiento y la acreditacin, as como la certificacin y la recertificacin de competencias profesionales en tanto componentes del aseguramiento de la calidad de los resultados de la formacin universitaria. Inversamente la ausencia de algunos de ellos tiende a impulsar excesos en las otras formas de regulacin. Tambin en general los excesos regulacionistas, si son slo para algunos actores, terminan siendo formas ideolgicas y polticas de limitacin a la oferta y no regulaciones de calidad. 3. Las tres fases de los procesos de aseguramiento de la calidad de la educacin superior La regulacin del aseguramiento y la promocin de la calidad de la educacin superior se expresa en momentos distintos, atendiendo a sus particularidades del proceso de enseanza aprendizaje. Ellas se dividen claramente en la autorizacin de la prestacin del servicio que asume la forma de licenciamiento y que mide insumos, una posterior acreditacin que mide la diversidad de los procesos, y finalmente una certificacin de resultados de los aprendizajes. La totalidad de estas regulaciones se constituye en el sistema de aseguramiento de la calidad en el actual contexto de la sociedad del conocimiento. Tales procesos no estn totalmente separados, sino que estn articulados tanto por la existencia de algunos indicadores compartidos como por los procesos de relicenciamiento, reacreditacin y recertificacin derivados de la necesidad de garantizar el mantenimiento de los niveles alcanzados. a. El Licenciamiento de los mnimos de autorizacin de las ofertas acadmicas

La primera regulacin es el licenciamiento y se asocia a la autorizacin de las instituciones y su relicenciamiento posterior, a la autorizacin de nuevos programas, a la reforma de estos programas, y a la renovacin de la autorizacin inicial de los programas. El eje de esta regulacin en general corresponde a la verificacin de estndares mnimos y/o condicionales de durabilidad y mantenimiento de estos estndares. Ellas se basan conceptualmente en estndares y criterios comunes para todo el sistema y son por ende de tipo obligatorio. Ms all de que pueden variar por reas de conocimiento, ellas son genricas y homogneas y por ende su criterio de verificacin es de base cuantitativa sobre una lnea de base rgida. Funciona sobre el cumplimiento obligatorio sistmico de unos pocos indicadores centrales altamente significativos.12 La discusin del licenciamiento se focaliza sobre cuales son los indicadores mnimos, quien aprueba dichos estndares as como en quin fiscaliza su cumplimiento.13 Se considera que los estndares, en tanto son sistmicos, deben ser aprobados por un nivel muy amplio de representacin, no deben ser exclusivamente acadmicos y deben ser bsicos. Son como los de bromatologa y deben ser claramente distintos a los indicadores de la alta calidad. Funciona como el tronco del sistema educativo, en tanto que la acreditacin son las ramas mucho mas desagregadas y diversas. Si se quisiera hacer la analoga con un hotel es la estrella mnima que socialmente se considere necesaria para brindar el servicio con el mnimo aceptable de calidad, en un proceso en el cual si bien tiende a elevarse, es claramente distinta de los niveles de la alta calidad. Los estndares bsicos se constituyen en los mnimos requeridos de funcionamiento de un programa y estn asociados a un procedimiento de verificacin de tipo check list sin revisin de los contenidos epistemolgicos. Solo las instituciones autorizadas pueden ofertar esos servicios, y son a la vez el requisito, con la existencia de egresados, a la posibilidad de ser acreditadas a travs de los procesos de evaluacin. b. La Acreditacin del mejoramiento de la calidad de la enseanza La acreditacin, a diferencia se basa en estndares asociados a la alta calidad. Se la concibe como el resultado de un proceso de evaluacin y seguimiento sistemtico y voluntario del cumplimiento de las funciones universitarias de una institucin de educacin superior, que permite obtener informacin fidedigna y objetiva sobre la calidad de las instituciones y programas universitarios que desarrolla. Permite certificar ante la sociedad, la calidad de los recursos humanos formados y de los diferentes procesos que tienen lugar en una institucin educativa. Es el reconocimiento formal y pblico otorgado a una institucin acadmica en virtud del grado en que dicha institucin o dentro de sta, una o ms de sus unidades, carreras o programas han logrado avances significativos en el cumplimiento de su misin y objetivos declarados, y satisface un conjunto acordado de criterios, indicadores y estndares de pertinencia y calidad. Descansa en la bsqueda permanente de la excelencia y representa el esfuerzo colectivo de la comunidad universitaria para rendir cuentas a s misma y a la sociedad,

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Ms all de la diversidad, los indicadores dominantes en la educacin presencial son estudiantes por alumno, cantidad de horas mnimas de los cursos, niveles mnimos de los docentes. En algunos pases se agregan asignaturas obligatorias (Honduras), profesiones nacionales (Uruguay), libros por alumnos (Brasil), prcticas estudiantiles (Mxico), etc. 13 En general los estndares son colectivos y su nivel de aprobacin no es el mismo del de su verificacin. En Colombia es el CONEACES, el Uruguay son de Decreto del Poder Ejecutivo, en Chile son de un rgano especfico como el Consejo de Educacin Superior, en Argentina es el Consejo Interuniversitario Nacional, siendo en estos casos, un mbito distinto, en general de tipo ejecutivo ministerial que garantiza el cumplimiento.

sobre la pertinencia, relevancia y calidad de su ser y quehacer institucional.14 De hecho la acreditacin muestra el grado de mejoramiento sobre la lnea base obligatoria que es el licenciamiento y al tiempo la distancia respecto a la perfeccin dada por las instituciones de alta calidad marcadas por los rankings globales que se constituyen en los centros de referencia. Ella es por ende muy diversa, es voluntaria, se apoya en la bsqueda de mejoramiento de la calidad, se estructura a partir de los indicadores bsicos y su logro en general da beneficios a las instituciones en trminos de libertad de gestin o de alcanzar a ofertar algunos programas como postgrados u otros, con licenciamiento automtico. La acreditacin tiene un plazo de vigencia y por ende tiene siempre reacreditaciones posteriores en las cuales se evala adems las mejoras y los cambios respecto a la acreditacin inicial en el marco de un proceso continuo de mejoramiento, con la finalidad de alcanzar el nivel de calidad que considere el programa. Se realiza tanto para instituciones como para programas. Es tambin un proceso que requiere una injerencia de todos los actores vinculados al mundo universitario e indicadores no exclusivamente de tipo acadmicos, en tanto la educacin es un puente a travs del cual un currculo une el mercado laboral y los conocimientos, as como el pasado (saberes consolidados) y el futuro (demandas laborales bajo incertidumbre) . A diferencia de los estndares mnimos es ms subjetiva y los procesos de evaluacin se han basado en los paradigmas tradicionalmente de elites marcados por la autoevaluacin, evaluacin externa por pares y acreditacin. Se apoya en general sobre indicadores cualitativos, y donde la subjetividad de los pares es determinante, en tanto que la alta calidad est dominantemente focalizada en la frontera del conocimiento. Se diferencia del licenciamiento adems en tanto ella incluye la evaluacin de los resultados por lo que en general slo se puede realizar posteriormente al egreso de varias cohortes. No evala solo papeles sino el impacto de los procesos de formacin, as como la actuacin profesional de los egresados. Sus indicadores se focalizan en la alta calidad y tienden a tener varias decenas y hasta centenas de indicadores, en general de tipo cualitativos, sin excluir los cuantitativos, dado el carcter multifactorial de la educacin. La acreditacin se da a partir de una relacin de mayor o menor cercana con estos estndares, por lo cual tienden a ser procesos vinculados a centros de referencia internacional e incorpora pares evaluadores externos. c. La certificacin del aprendizaje de las competencias. La certificacin profesional es el proceso de evaluacin de los resultados del proceso educativo y el aprendizaje efectivo. Ella tiende a conformarse sobre la base de un enfoque de competencias. Se la define como un acto por el cual una entidad certificada aplicando criterios preestablecidos y de conocimiento pblico, asigna a travs de un proceso de evaluacin vlido, confiable y transparente, que un profesional debidamente matriculado posee conocimiento, hbitos, habilidades, destrezas y actitudes propias de una profesin o especialidad profesional reconocida a travs de adecuadas ticas y morales. Propende a constituirse en una evaluacin efectiva de los
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Borroto Cruz, Eugenio y Salas Perea, Ramn (2004) Acreditacin y evaluacin universitarias. Educacin Mdica Superior; 2004 18 (3). La Habana. http://bvs.sld.cu/revistas/ems/vol18_3_04/suems304.htm

aprendizajes. La certificacin se realiza por parte de los organismos pblicos o por los colegios profesionales. Aunque tradicionalmente naci bajo la forma de simples procesos administrativos bajo la forma de registros o matriculas, en el actual contexto del aseguramiento de la calidad se est expresndose en mediciones de resultados de aprendizaje a travs de exmenes.15 La certificacin se constituye en el requisito de ingreso al mercado laboral y tiene como requisito la propia certificacin acadmica. En algunos casos, ella es tambin temporal y por ende obliga a una posterior recertificacin luego de determinado tiempo que en general es de 5 a 7 aos. Como las otras fases, esta tambin tiene un segundo momento, en este caso dado por la recertificacin de Competencias Profesionales. Esta se la considera el resultado de un acto por el que una entidad competente y aplicando criterios preestablecidos y de conocimiento pblico, asegura a travs de un proceso de evaluacin vlido, confiable y transparente que un profesional debidamente matriculado y previamente certificado, mantiene actualizados sus conocimientos y habilidades, y ha desarrollado sus actitudes dentro del marco tico adecuado, de forma acorde con el progreso del saber y del hacer propios de una profesin o especialidad profesional reconocida en un perodo determinado. En todos los casos est a cargo de Colegios o Asociaciones profesionales, dada la complejidad y la especializacin de los saberes, y muestra la incorporacin de un nuevo actor en el proceso de la regulacin y del aseguramiento de la calidad. La recertificacin es un requisito de los colegios profesionales en los pases desarrollados y se ha constituido como un requisito en las negociaciones de los Tratados de Libre Comercio para permitir la movilidad profesional e inclusive la venta de servicios profesionales transfronterizos. 4. Los mbitos sistmicos del licenciamiento universitario en la regin Los procesos de evaluacin, acreditacin y certificacin se conforman como procesos de evaluacin sistmicos en trminos de sus indicadores, impactos, cobertura y actores. Ello es condicin bsica es su funcionamiento en tanto producen informacin que debe ser comparable, orientan a las decisiones de las personas y empresas sobre la base de la totalidad de las opciones, y definen el valor de las certificaciones e instituciones que tambin son sobre la totalidad de los mercados. Por ello se sostiene que las universidades funcionan en un mercado de certificaciones. 16 Las lgicas sistmicas se estructuraron en la regin en un largo proceso de tensiones en la construccin de los poderes de regulacin. Las resistencias ms significativas provinieron de las universidades pblicas ms que de las privadas que no tuvieron posibilidades de rechazarlas en tanto en algunos casos eran la condicin para poder ser habilitadas.17 En general, la fiscalizacin se conform a travs de leyes o inclusive constituciones, que habilitaron que el Poder Ejecutivo retomara su rol regulador de la etapa pre-autonoma. Ello fue resistido en la medida que la prestacin del servicio
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En Mxico el CENEVAL realiza exmenes en 31 reas profesionales los cuales adems pueden ser una forma de graduacin. En Colombia el ICFES se ha conformado en el rgano de gobierno de gobierno para la realizacin de las pruebas obligatorias desde el 2009 y el Brasil, la Orden de Abogados exige la realizacin de un examen para poder obtener la certificacin profesional. Desde el 2010, en Ecuador se estableci la obligatoriedad de realizar el examen de habilitacin para todos los egresados universitarios. En Chile, todos los mdicos para poder cursar una especializacin mdica estn obligados a rendir un examen establecido por la asociacin de facultades de medicina. 16 Brunner, Jos Joaqun y Uribe, Daniel (2009). Mercados universitarios: Los nuevos escenarios de la educacin superior. El informe que dio lugar a un libro posterior se puede ver en http://mt.educarchile.cl/mt/jjbrunner/archives/2007/03/mercados_universitarios_los_nu.html 17 En el caso del Uruguay, las Universidades privadas aceptaron una norma de regulacin (Decreto 308/95) que le asignaba un rol regulador a la universidad pblica, ya que sin ello no tenan posibilidad de ser licenciadas. Como afirm un rector aceptaban o no existan.

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universitario estatal se realiza dominantemente en la regin como un servicio descentralizado a travs de universidades autnomas. Se estructuraron sin embargo tambin lgicas de tipo consejistas en la regulacin sistmica como se han dado en Per a travs de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), en Ecuador a travs del Consejo Nacional de Educacin Superior (CONESUP), y en Venezuela y Paraguay a travs de sus respectivos consejos nacionales de universidades. En dichos casos, ello provino de tradiciones bajo el formato de consejos, en el caso del Per desde la poca de Velasco Alvarado, en Venezuela desde 1971 en el marco de la ley de universidades o en Ecuador del CONUEP que la constitucin del 2000 transform en CONESUP dndole inclusive ms poderes de regulacin. En algunos casos, las formas consejistas tradicionales como en Venezuela con el Consejo Nacional de Universidades y en Repblica Dominicana, han quedado subsumidas posteriormente en los Ministerios de Educacin Superior. En Dominicana la Ley de creacin de la Secretaria de Educacin Superior Ciencia y Tecnologa creado en el 2000 asumi los roles del consejo previo en la regulacin hacia un formato ministerial, en tanto en Venezuela, la ausencia de una Ley de educacin superior, torna una lgica confusa de convivencia entre el Ministerio del Poder Popular para la Educacin Superior creado en el 2002 y el Consejo Nacional de Universidades creado al amparo de la Ley de Universidades de 1971. All el gobierno mantiene la forma consejista en tanto la correlacin entre universidades autnomas y no autnomas, le permite regular a travs del Consejo mediante el bloque de la asociacin de universidades bolivarianas que son instituciones sin autonoma completa de tipo experimental y sujetas relativamente a los dictados del Ministerio del Poder Popular para la Educacin Superior. Todas las universidades creadas desde el 2000, que son muchas, dependen del Ministerio de Educacin Superior carecen de autonoma, la cual aunque esta dispuesta en la constitucin de 1999, no ha querido ser reglamentada y otorgada por el gobierno. En Cuba donde existe Ministerio de Educacin Superior desde 1971 no existe autonoma universitaria En otros casos, como en Honduras y Panam, la regulacin sobre la educacin superior, fue asignada constitucionalmente a la universidad nacional, cuando esta era la nica pblica o inclusive la nica del pas. El otorgamiento del rol de regulacin a la Universidad de Panam en 1946 y a la Universidad Nacional Autnoma de Honduras en 1957 paut una compleja lgica de regulacin cuando aos despus se produjo el proceso de diferenciacin pblico y privado, en tanto implica una compleja dinmica poltica donde quien regula, es al mismo tiempo un proveedor educativo e impone normas pero al tiempo no est sujeto a su cumplimiento en igual dimensin. En Honduras si bien se ha mantenido ese rol exclusivo de rango constitucional en la regulacin por parte de la Universidad Nacional Autnoma de Honduras, esta ha impulsado el funcionamiento a partir de una relativa lgica consejista a travs de la creacin del Consejo de Educacin Superior, en el cual mantiene la mayora decisional e inclusive no se someta a las resoluciones y estndares del rgano sino recin, y relativamente, hasta el ao 2003, mientras que todas las otras universidades pblica y privadas estaban sujetas a dichas normas. Ello fue creando una tensin que, luego de la amplia diferenciacin institucional, donde inclusive en el sector pblico alcanzo a seis universidades pblicas, se propuso en el Congreso en el 2010, la demanda de una nueva arquitectura de regulacin.18 En Panam, el rol exclusivo de fiscalizacin que tena
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En el 2010 se present un proyecto de Ley de modificacin de los artculos constitucionales que le otorgan a la UNAH la fiscalizacin y control del nivel terciario, una ley de creacin de un Consejo de Educacin Privado, una nueva ley de educacin y la UNAH a discutido un proyecto de ley tambin modificatorio de tal arquitectura reguladora. En este caso, incluye tanto el proceso de licenciamiento, como la acreditacin y la certificacin profesional en la propuesta de Ley.

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constitucionalmente la Universidad de Panam, se transfiri a todas las universidades pblicas, derivado de una sentencia de la Corte Suprema a pedido de la segunda universidad pblica creada en 1981, la Universidad Tecnolgica de Panam, al establecer que todas las universidades pblicas tenan el mismo rango constitucional. En el ao 2006, en el marco de la ley que cre la agencia de evaluacin y acreditacin (CONEAUPA), se conformo una Comisin de Fiscalizacin compuesta por todas las universidades pblicas que actan en igual condicin, en la fiscalizacin de las universidades privadas y como rgano colectivo imponen a ellas el licenciamiento de programas, pero no estn sujetas a ellos, imponiendo claramente una regulacin de tipo juez y parte, pero donde son autnomas en el establecimiento de sus estndares, los cuales son aprobados exclusivamente por sus Consejos Universitarios.
Pas Honduras Panam Colombia Regulaciones de tipo licenciamiento (estndares mnimos) Regulaciones de tipo consejista con dominancia de la universidad pblica sobre la privada en base a marcos constitucionales Regulaciones de tipo consejista con dominancia de la universidad pblica sobre la privada en base a marcos constitucionales Regulacin sistmica de tipo ministerial sobre todo el sistema universitario a partir de indicadores de insumo, procesos y resultados. Asume la forma de registro calificado. Los criterios y procedimientos para licenciar las instituciones y los programas acadmicos, acreditar y certificacin recaen en distintos organismos (Comisin Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior CONACES para mnimos, el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA) para acreditacin de calidad y el Instituto Colombiano para la Evaluacin de la Educacin ICFES para certificacin. El Registro Calificado, verifica las condiciones bsicas de cada uno de los programas, con vigencia entre 4 y 7 aos, y la Acreditacin de Alta Calidad, voluntaria, se aplica tanto para las instituciones educativas como para los programas acadmicos y se centra en alta calidad. Regulacin sistmica de tipo consejo, pero con dominancia del rol gubernamental, sobre todo el sistema universitario. Modelo dual desigual. Autonoma de la UDELAR en tanto el Ministerio establece la regulacin de las privadas a partir de los dictmenes de un Consejo Honorario Consultivo con importante participacin de la universidad pblica que no est sujeta a su vez a sus decisiones Modelo dual desigual. Autonoma para la USAC en tanto el Consejo Superior de Educacin Privada (con presencia de la USAC ) establece los estndares para la privadas Regulacin Ministerial sobre el sector privado y autonoma pblica de la nica Universidad pblica Regulacin tripartita (Gobierno Federal, Gobiernos estaduales o de las Universidades autnomas sobre las universidades privadas): El RVOE, Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios, es el acto de la autoridad educativa en virtud del cual se determina incorporar un plan y programas de estudio que un particular imparte, o pretende impartir, al sistema educativo nacional. El RVOE significa simplemente el cumplimiento por parte de un particular, de los requisitos mnimos que establece la Ley General de Educacin y el Acuerdo Secretarial 279 para funcionar en cuanto a: profesorado, instalaciones y planes y programas de estudio. Los estudios que carecen de validez oficial y carecen de la posibilidad de obtener un ttulo y cdula profesional. Algunas profesiones requieren forzosamente cdula profesional para su ejercicio, tales como derecho, contadura, mdico cirujano, enfermera, ingenieras, entre otras. Adems, que carecen de la posibilidad de obtener una

Venezuela Uruguay,

Guatemal a El Salvador Mxico

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Chile Per

Costa Rica Ecuador Argentina Paraguay

equivalencia de estudios que les permita continuar sus estudios en otra institucin. 14 universidades autnomas no requieren RVOE y pueden otorgarlo a universidades privadas llamadas incorporadas Regulacin sistmica de tipo consejo diverso con independencia gubernamental, sobre todo el sistema universitario. Libertad de oferta de programas luego del licenciamiento institucional Regulacin sistmica de tipo consejista por parte de todas las Universidades en forma corporativa a travs de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) con independencia gubernamental sobre todo el sistema universitario. Libertad de oferta de programas luego del licenciamiento institucional Regulacin consejista de las universidades pblicas, y regulacin de tipo consejista con dominancia Ministerial sobre las universidades privadas Regulacin consejista de tipo sistmica, obligatoria de base constitucional, con incidencia del gobierno Licenciamiento de programas articulado entre el Ministerio y la agencia de evaluacin y acreditacin Licenciamiento de instituciones por el Parlamento. Regulacin de tipo consejista en el sector privado. Autonoma pblica

A diferencia, la evaluacin y acreditacin de programas e instituciones es dominantemente en la regin una regulacin de tipo voluntaria y sistmica. Salvo en el caso de Panam donde es obligatorio, priva un formato voluntario donde existen estndares mnimos claramente establecidos. En Argentina es obligatorio para postgrados y carreras de riesgo social, pero all estn unificados la acreditacin con el licenciamiento. En Per es obligatoria la acreditacin en educacin y en medicina pero se carece de estndares mnimos. Ms all de que en general la evaluacin y la acreditacin se basa en los mismos estndares en la regin para el sector pblico que para el privado, sin embargo la acreditacin se ha dado fundamentalmente en las pblicas. Ello tiene mltiples motivos, pero tambin en tanto el enfoque evaluador se asemeja al enfoque curricular dominante de estas instituciones. En este sentido los estndares y criterios no son totalmente sistmicos, en tanto tiende a existir un enfoque curricular distinto de las universidades pblicas y privadas sobre la calidad educativa: en las universidades pblicas se focaliza en conocimientos, en tanto las universidades privadas han propendido a orientarse a un enfoque curricular por competencias profesionales. Este se torna imperioso para ellas ante la sobre oferta de profesionales e instituciones y el aumento de la dinmica competitiva en este mercado. Sin embargo, a contramano de esta tendencia y de esta diferencia, los estndares y los criterios dominantes de la acreditacin se basan en enfoques acadmicos y en conocimientos tericos, con poca incidencia de empleabilidad, competencias y saberes prcticos. 5. El ciclo de la calidad, la diferenciacin y la jerarquizacin de la poltica universitaria en Amrica Latina El ciclo del aseguramiento y la promocin de la calidad de la educacin superior, se constituye como el eje de las reformas de la calidad de la educacin superior y de los nuevos paradigmas de la calidad.19 Contiene requisitos y controles
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Vase al respecto, Rama, Claudio. Paradigmas emergentes, competencias profesionales y nuevos modelos universitarios en Amrica Latina.(2 edicin), 2011, Benemrita Universidad Autnoma de Mxico (BUAP), Puebla, Mxico y Los nuevos escenarios del aseguramiento de la calidad en la educacin superior en Amrica Latina: certificacin y recertificacin de competencias profesionales. Gaudeamus, v. N 1 Ao 2 , p. 115-142, 2010. San Jos. Costa Rica.

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obligatorios y voluntarios, locales e internacionales, internos y externos a las instituciones, en tanto son momentos diferentes, con mecanismos e indicadores distintos, dentro de un mismo proceso global de aseguramiento de la calidad. El sistema s e basa en requisitos obligatorios, libertades e incentivos, al concebir que la calidad no se alcanza por decretos sino que es un proceso continuo e inacabable, con estndares de informacin y bajo libertad de iniciativa. En la regin el aseguramiento de la calidad ha sido visto como resultado de una regulacin coactiva, diferencial y sin polticas de estmulo. An en la alta calidad de tipo voluntario, tiene un perfil acadmico, corporativo, regulado y estandarizado.20 Pocas veces ha sido visto como un proceso de consensos, continuo y diverso basado en incentivos, libertades y metas, y donde los estndares y los pares estn asociado al mundo laboral, la empleabilidad y las competencias. En general, a la calidad, ms all de sus diversas definiciones y concepciones, se la alcanza luego de un largo proceso altamente diferenciado para los distintos programas e instituciones. Los procesos de evaluacin y acreditacin por si mismo no son determinantes de la calidad.21 Se basan en que los mercados laborales, las demandas de competencias y los conocimientos son altamente diferenciados, por lo cual los sistemas educativos deben ser claramente diferenciados, diversificados y jerarquizados, tambin en los estndares, atento a la distinta realidad cognitiva y a las diferenciadas demandas laborales y sociales. Nadie en Estados Unidos pensara que todo el sistema universitario de ese pas, basado dominantemente en un amplio sistema terciario de junior, comunity y university colleges, gracias al cual alcanzan los mayores indicadores de cobertura y de creacin de conocimiento a escala mundial, se parezcan ni remotamente a Harvard o a las otras siete grandes de la Liga Universitaria

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Son casos excepcionales Brasil, Chile y Mxico por los amplios sistemas de incentivos para alcanzar la calidad de la educacin superior. El formato de incentivos muestra su mayor eficacia en todos los indicadores acadmicos, verificando la mayor eficacia de la zanahoria que el garrote. 21 Un anlisis de campo sobre la carrera la evaluacin y la acreditacin de la carrera de medicina en Argentina llega a la conclusin que la sola existencia de una poltica evaluativa y la sistemtica aplicacin de procesos de evaluacin, si bien son condicin necesaria, no son garanta de que se produzcan cambios reales tendientes al logro de la calidad educativa, ya que las carreras movidas por la necesidad de acreditar pueden generar respuestas tendientes a cumplir de una manera formal con los requerimientos (2009) Alvarez de Campos, Soledad La acreditacin de carreras de Medicina en Argentina sometida a estudio http://www.google.com/search?client=gmail&rls=gm&q=Kells%20(1993)

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Como referimos, la regulacin educativa debe estar a su vez asociada a la diferenciacin universitaria, las libertades, los incentivos, y focalizada en estndares mnimos generales, ms all del tipo de poltica educativa universitaria y de las concepciones del Estado y de los diversos grupos sociales en relacin a la expansin de la educacin superior. La regulacin ms importante y central del proceso educativo son los estndares mnimos que se refieren al licenciamiento de instituciones y /o de programas, incluyendo adems las reformas a los programas, aunque en este caso diferenciando claramente la libertad para la introduccin de cambios menores, as como su relicenciamiento luego de determinado plazo. La limitacin de la capacidad de introducir cambios es otro de los instrumentos en los cuales se ha expresado la arbitrariedad reguladora. El licenciamiento de instituciones en muchos pases se ha establecido a nivel de gobierno, o inclusive a nivel del poder legislativo, en tanto que el licenciamiento de programas se ha dado a niveles tcnicos.22 En ambos casos, la regulacin se basa en estndares mnimos obligatorios de las ofertas. Los estndares de tales autorizaciones, al ser sistmicos, en algunos pases tienden a ser resultado de amplias consultas a la comunidad acadmica y a las instituciones.23 En muchos casos inclusive el rgano que establece los estndares tiene una alta representatividad de los diversos actores asociados a la formacin profesional. El mbito que establece las normas en tanto estndares bsicos obligatorios, no debe ser, en una democracia y en una dinmica acadmica, el mismo que fiscaliza e impone su efectivo cumplimiento. Se debe concebir un sistema de regulacin que separe la funcin normativa de la funcin ejecutiva, e inclusive de la existencia de la instancia de alzada a los recursos de revocacin jerrquica que se interpongan ante sus resoluciones. Una dinmica democrtica separa y delimita claramente de roles y funciones de establecer las normas, fiscalizar su cumplimiento y abocarse a los recursos contra sus actos. En el mundo acadmico ello se torna ms necesario por la propia complejidad epistemolgica, as como por las externalidades y el impacto educativo de los estndares de funcionamiento. Ello impone mecanismos consensuados y plurales de consulta respecto a la fijacin de esos estndares sistmicos. Se considera adems en
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El licenciamiento de las instituciones a nivel del Congreso Nacional muestra en el caso de Paraguay que los propietarios de las universidades han sido los propios parlamentarios, lo cual ha conformado una lgica altamente poltica a la dinmica universitaria en el sector privado. Tambin el licenciamiento de las instituciones a nivel gubernamental, ha derivado en una alta politizacin como en Argentina donde los sucesivos gobiernos, sobre todo peronistas, histricamente han nombrado a los rectores promotores de las universidades dentro de los cuadros partidarios, en un proceso donde estos han establecido la apertura de cargos docentes solo para sus grupos afines polticamente, permitiendo un proceso de atornillamiento de los rectores en los cargos y la ausencia de dinmicas acadmicas. Ello aconteci en poca de Menen en la creacin de universidades en el primer anillo del conurbano y recientemente en la creacin de universidades algunas en el segundo anillo del conurbano de Buenos Aires. Las siete universidades creadas en el 2007 por el Gobierno estuvieron focalizadas en estrategias partidarias en zonas y regiones con predominancia de la oposicin. En Bolivia, la nueva constitucin traslad la potestad de crear instituciones del mbito ministerial al mbito ejecutivo, haciendo que el proceso de creacin de universidades se transformara en una decisin de poltica partidaria 23 El CONEA de Ecuador entre su inicio en el 2000 y el 2005 se aboc exclusivamente a crear las diversas guas de los procesos de evaluacin y acreditacin, conformando estndares colectivos y por ende de mayor legitimacin. A diferencia en Per, las guas de evaluacin y acreditacin de la carrera de educacin que la ley haba establecido la obligatoriedad de someterse a ellas, se aprob por decreto sin ninguna consulta. Tales diferenciaciones se han visto en toda la regin. En Uruguay los estndares del licenciamiento de los programas de postgrado (Dictamen 328), se aprob posteriormente a que se aplicada casusticamente a un programa de postgrado por el Ministerio de Educacin

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stos casos que se debe tomar en consideracin la prctica internacional as como las polticas de consultacin previa y de consenso acadmico a la hora de fijar los criterios obligatorios sistmicos de la oferta educativa. Es fundamental adems que la regulacin se base, en criterios claros, explicitados y previamente conocidos, y no de tipo casusticos sobre situaciones, problemas o programas especficos, los cuales deslegitiman las polticas pblicas y las instituciones que fiscalizan los procesos, y por ende del propio valor de las certificaciones. En este sentido, es claro adems que las regulaciones no son neutras en su impacto en el valor de las certificaciones y en la dinmica de los mercados educativos y laborales. La regulacin de la educacin superior en su primer nivel es el de la inspeccin y el control respecto al cumplimiento por parte de los actores universitarios de los criterios y estndares previamente establecidos y de cumplimiento obligatorio para todos. El mbito de regulacin revisa la conducta del controlado, la cual debe ser confrontada con reglas objetivas y preestablecidas, que en el mundo educativo son los estndares La fiscalizacin y el control no se pueden basan en confrontar los proyectos educativos con opiniones subjetivas de pares de tribus acadmicas, sino sobre estndares preestablecidos para todo el sistema por mbitos legitimados. Los riesgos de no introducir criterios genricos y no casusticos o subjetivos son mltiples. Por ejemplo pensemos el caso de una universidad que propone un programa de psicologa laboral y un par lo rechaza por que no acepta esa escuela sino que considera que debe tener un enfoque psicoanaltico. Hay miles de ejemplos de estos problemas que la academia ha definido siguiendo a Bourdieu y a Khun como problemas asociados a un funcionamiento asociado a luchas entre tribus acadmicas, donde a su vez no existen teoras sino paradigmas, de tribus acadmicas. La regulacin debe basarse en la diversidad y complejidad de saberes, en la incertidumbre de los paradigmas y en estndares colectivos, viables, claros y medibles de los programas. A diferencia los procesos de acreditacin se basan en la utilizacin de los pares para analizar la calidad de los programas aunque tambin a partir de guas que previamente han establecido los estndares e indicadores de los procesos de evaluacin y acreditacin de alta calidad. Es una accin voluntaria de un par acadmico seleccionado de un banco de pares en funcin de sus altos reconocimientos por sus propios pares que con diversidad de enfoques tericos y epistemolgicos, evalan a partir de indicadores, el grado de acercamiento del programa o la institucin a esos criterios. Tambin por su posible subjetividad, a escala internacional se ha reconocido la necesidad de pluralidad de mbitos de acreditacin. Lo obligatorio es el cumplimiento de los estndares mnimos, siendo en general lo voluntario la acreditacin, y ms an cuando existe un slo actor acreditador.24 La fragmentacin del proceso regulador no slo incide negativamente de cara a los mercados laborales y a la movilidad acadmica, sino que en la regin impacta en los propios niveles de calidad de la educacin superior. No en balde todos los indicadores muestran como a escala global hay notorias diferenciaciones de calidad. A escala de las universidades pblica, la libertad de fijar sus propios estndares ha implicado, dado los formatos de cogestin, en enormes dificultades de introducir estndares de alta calidad, mejoramientos significativos de los procesos de enseanza y la introduccin de reformas de calidad, todo lo cual ha incidido deteriorando los niveles de calidad, no slo
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En la regin, hay un avance hacia la diversidad de mbitos y organismos de acreditacin. Los marcos normativos en Per, Chile, Repblica Dominicana Argentina y Costa Rica en diversa proporcin e intensidad habilitan las acreditaciones internacionales. Hay sin embargo una diversidad de concepciones sobre la acreditacin internacional. Al respecto ver: Rama, Claudio. El nacimiento de la acreditacin internacional. Revista Avaliao, v. 14 2, p. 294-313, San Pablo, Brasil, 2009.

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como tradicionalmente se ha visto, a partir de la masificacin de los accesos, sino la incapacidad de consensuar e imponer fuertes sistemas de mejoramiento de la docencia. El autocontrol no constituye una forma de gestin que marque automticamente sistemas de incentivo a la calidad en tanto introduce tendencias al bloqueo de los cambios. Inversamente, el control exclusivo sobre un segmento de la oferta, la privada, ha impulsado cambios y es notorio en las ltimas dcadas la mejora de los niveles de calidad de ste sector. Sin embargo al tiempo ello ha introducido restricciones a la innovacin y una mayor fragmentacin y desarticulacin de los sistemas universitarios que funcionan como islas autnomas. 6. Regulacin independiente o gestin de la direccin educativa? La prctica de inspeccin y fiscalizacin dual (para unos s y para otros no) y las decisiones casusticas sin existencia de estndares sistmicos mnimos previos, de hecho implica el ejercicio de la direccin de las instituciones educativas y de sus programas al disponer la aprobacin o negacin no en funcin de criterios preestablecidos sino variables y subjetivos. Esta arbitrariedad se amplia cuando el actor regulador adems es un competidor o es un actor propiamente educativo en trminos de que tambin suministra esos servicios educativos o inclusive otro proveedor educativo que de una forma u otra compite con la institucin evaluada. La tica es la base de todo el sistema de regulacin e impone que las decisiones deben ser objetivas, independientes, transparentes e igualitarias. La tica se constituye en el soporte del aseguramiento de la calidad y de sus componentes, a saber el licenciamiento, la acreditacin y la certificacin. Es por ello que en todos esos procesos se incluyen a escala global amplios niveles de incompatibilidades entre los evaluadores y los evaluados, as como entre los mbitos reguladores de tipo normativo, los ejecutivos de tipo fiscalizador y los jurdicos. Si ello no se cumple, se viola la propia libertad educativa, base de la dinmica acadmica y de la propia creacin del conocimiento. Se ingresa en el campo de la direccin de las instituciones salindose del rol de la fiscalizacin y regulacin. En general, la direccin es una relacin jerrquica que se manifiesta en que un rgano o nivel superior impone su voluntad al mbito interior controlado, que de hecho pasa a ser subordinado. Tal es la situacin de los procesos de regulacin donde el actor regulador impone normas, o donde si bien stas existen son interpretadas diferenciadamente o donde las decisiones de regulacin no son neutras e imparciales sino subjetivas, casusticas o en funcin de los intereses espurios del rgano fiscalizador o de sus integrantes. Son situaciones en las cuales se producen dinmicas de alta discrecionalidad y subjetividad dada tanto por el apartamiento de los estndares e inclusive por la no existencia de stos para todos los actores que compiten en el suministro de los mismos servicios o en los mismos mercados.25 En este caso la regulacin invade las fronteras que lo sujetan al territorio del control, para pasar a ejercer la funcin de la direccin de partes importantes del proceso de enseanza. A travs de esos controles de hecho se ingresa en la direccin de las instituciones y de sus procesos educativos. Ello implica un trastrocamiento del rol de la fiscalizacin al cual le corresponde meramente disponer actuaciones en los casos en los cuales no se respeten las fronteras o lmites preestablecidos racionales y sistmicos
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Tales marcos organizacionales son la base de decisiones arbitrarias. En Bolivia, la aprobacin de los programas en algunos gobiernos anteriores se realizaba a cambio de prebendas econmicas. Actualmente se realiza a cambio de prebendas polticas a travs de la concesin de becas para el partido de gobierno. Cambian los intereses, pero son los mecanismos de decisin gubernamental subjetivos que permiten esas acciones.

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dentro de los cuales se ejerce el derecho de dedicarse a brindar el servicio educativo universitario que garantizan las leyes y constituciones liberales. Establecer como las instituciones desenvuelven y ejecutan ese derecho cuando ste se realiza dentro de la norma establecida, implica ingresar en la direccin de las instituciones y someter a la iniciativa privada a los dictados pblicos y que corresponde a una funcin que no corresponde y que de hecho se pudiera colocar en el plano de la violacin del estado de derecho. El carcter racional y lgico de los estndares est asociado al carcter sistmico de las normas. Si ello no se cumple, la poltica tiende a una orientacin ideolgica. 26 En general el establecimiento de los estndares bajo un mandato legal obligatorio de tipo sistmico funciona consensuando e imponiendo reglas de funcionamiento acadmicas para todas las instituciones. Ellas marcan de hecho las fronteras de la libertad de las instituciones y de sus marcos de accin en la gestin de sus programas. Slo sobre esta base es que se regula complementariamente como se realiza la inspeccin y el control, verificando si el actor regulado ha salido de la frontera de su libertad. Tales procesos por ello no siempre son sobre la base rganos de gobierno. En Chile, Per, Repblica Dominicana y varios otros, las agencias de acreditacin son organizaciones privadas autorizadas por un mbito pblico. En Argentina legalmente ellas pueden existir aunque el rgano pblico de acreditacin lo ha restringido. En Ecuador la ley anterior tambin facultaba al rgano pblico de acreditacin la apertura de otros actores acreditadotes pero ello nunca se instrument. En Costa Rica, las acreditaciones internacionales son reconocidas por la agencia nacional, al tiempo que en Mxico, existen 27 asociaciones de acreditacin que han sido promovidas por los Colegios profesionales y el Estado nicamente funciona como una agencia de segundo nivel que autoriza a las distintas agencias. Tambin en Centroamrica el Consejo Centroamericano de Acreditacin autoriza a la creacin de agencias privadas y a la fecha se han creado varias impulsadas por los colegios profesionales. En Colombia la nueva ley de educacin superior en discusin tambin plantea la existencia de agencias de acreditacin privadas. Los sistemas monoplicos tienden a concebir un enfoque nico de la calidad y de las concepciones educativas. 7. La poltica universitaria en el actual contexto En general en el actual contexto socioeconmico, el Estado enfrenta un incremento sostenido de la demanda por educacin superior, y tiene ante s el desafo de canalizar la realizacin de esas demandas. Ello acadmicamente slo se puede hacer impulsando la diferenciacin institucional y facilitando la expansin de nuevas ofertas en cantidad sobre la base de estndares mnimos de calidad y libertad. Atrs quedaron las pocas de monopolios, currculos nicos, inflexibilidad educativa y pedagogas rgidas. El Estado debe sin embargo garantizar que la masificacin, la diversidad y la diferenciacin no desvirten la calidad, al tiempo deben reconocer las diferencias y promover un buen desempeo eficaz y creativo de los sistemas educativos. Tal realidad demanda impone como rol del Estado producir la informacin necesaria para permitir la toma de decisiones lo ms racionales y eficientes por parte de los consumidores, las empresas, los estudiantes y los profesores. Finalmente, los sistemas de aseguramiento de la calidad, tienen como funcin establecer los mnimos de prestacin de los servicios,
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En Venezuela, los estndares del Ministerio se focalizan en las universidades autnomas y en las privadas, en tanto que las universidades afines al gobierno no cumplen los estndares que se le exigen a los otros. En Uruguay la Ordenanza de Estudios de Grado de la Universidad de la Repblica y la carga acadmicas de muchos de sus cursos es de inferior exigencia de la que se requiere para aprobar los cursos de las universidades privadas.

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impulsan su mejora diferenciada a partir de estndares formulados colectivamente y brindan informacin para que la gente tome las mejores decisiones en libertad. Adems de expresar una concepcin tica, los sistemas de evaluacin expresan concepciones sobre la libertad de las personas en las sociedades modernas y el rol de la poltica impulsndola o restringindola. Desde el punto de vista terico y prctico, la educacin debe contribuir a formar el capital humano necesario en trminos de diversidad, calidad, cantidad para los desarrollo de las personas, de las economas y de las sociedades, y sobre todo permitir caminos para que la gente puede realizar sus diversos deseos y necesidades de formacin de capital humano y de competencias para la vida y el trabajo. La gratuidad tiene exclusivamente el rol de facilitar que la gente que no puede acceder a esas posibilidades de formacin bsicas, que lo pueda realizar dadas adems las mltiples externalidades positivas para la sociedad de esos procesos educativos. Tales objetivos no deberan ser vistos para facilitar o negar el acceso la prestacin del servicio educativo bajo otras formas para aquellos que as lo deseen. La experiencia mundial muestra los problemas de los subsidios desde los que no se benefician de servicios hacia aquellos que siempre se terminan beneficiando financiados por otros, o peor an los modelos monoplicos y estatales educativos hoy ya casi desaparecidos. La base de la poltica pblica debe propender a impulsar y facilitar la diversidad educativa que es tambin la diferenciacin institucional ya que ninguna institucin puede asumir por ella sola todas las posibilidades de ofertas y misiones educativas y sus mltiples expresiones acadmicas e institucionales. Es la diversidad la que promueve la calidad y la eficiencia a travs de la especializacin, no la regulacin y los estndares homogneos. La dinmica de la calidad se basa en que las universidades se especializan y con ello los sistemas universitarios se diversifican, sobre estndares comunes, pero sobre libertades de gestin, de misiones y de objetivos. Los sistemas educativos no se basan en pensamientos o modelos nicos, sino en la diferenciacin institucional y en la diversidad educativa. En este sentido inclusive, las formas colegiadas son las ms eficaces para construir consensos y permitir las diversidades e innovaciones necesarias. Ello implica impulsar reformas orientadas a facilitar las diversidades. Bajo un enfoque de derechos, el desarrollo de esas reformas requiere poner en el centro la libertad frente al Estado para que las universidades y sus actores educativos puedan desarrollar sus objetivos sin interferencias, lo cual las define como reformas basadas en los derechos de primera generacin. Pero al tiempo, dichas reformas requieren del papel del Estado para facilitar que las personas e instituciones puedan ejercer estos derechos atendiendo a comunidades especficas y especializaciones educativas. Ello las define entonces como reformas de segunda generacin en tanto requieren el apoyo del Estado, por ejemplo en financiamiento, como en el establecimiento de estndares iguales de prestacin del servicio, para que la competencia, el propio valor de las certificaciones sean iguales as como la equidad en el acceso, permanencia y egreso. Por ello las polticas pblicas orientadas a la reforma de la diversidad, requieren complejos y laboriosos equilibrios entre libertad y regulacin, y por ende entre autonoma y gobierno, entre bien publico y diversidad, entre el bien pblico y libertad, entre diversidad y estndares bsicos, entre regulacin homogenizadora e innovacin, entre servicios pblicos y servicios privados. Ello implica que la arquitectura de regulacin se debe basar en flexibilidad y autonoma de las instituciones y programas en base a resultados, junto a estndares obligatorios sistmicos e incentivos en libertad. Los excesos regulacionistas 27, los riesgos de dirigir las instituciones, la obligatoriedad
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En Brasil existen 1,3 porteras (normas del MEC) por da, lo cual muestra claramente un exceso regulacionista. Ver Lupin, Patricia, Vianney, Joo La Educacin a Distancia en el Brasil en Claudio

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de cumplimiento de estndares duales no sistmicos, finalmente no expanden lo pblico en detrimento de lo privado, sino que limitan la formacin de capital humano y la competencia por la calidad a travs de anular la libertad, la creatividad y la innovacin, y darle el rol regulador a algn burcrata o acadmico esclarecido. Montevideo, 9 de agosto, 2011.

Rama, Claudio y Pardo, Jos (editores) (2010), La educacin superior a distancia: Miradas diversas desde Iberoamrica. (Virtual educa) -(INTEVED), Caracas

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