Distribuio regional dos instrumentos de poltica urbana e cidadania no Brasil.

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Maurcio Oliveira Chaves2, moliveirachaves@yahoo.com.br

RESUMO: A implementao de polticas pblicas por parte dos municpios ocorre atravs de instrumentos prprios que permitem com que estes cumpram as competncias expressas na constituio. Tais competncias, por sua vez, estimulam o desenvolvimento, de instrumentos de poltica urbana, que objetivam a promoo do ordenamento territorial. Os referidos instrumentos de poltica urbana (leis), surgidas em um contexto de fortalecimento da autonomia municipal, representam normatizaes que definem os limites de ao tanto dos indivduos como dos governos em relao ao local. Analisaremos a distribuio regional dos instrumentos de poltica urbana, e apontaremos como possvel justificativa para a distribuio regional diferenciada, as prticas institucionais que organizam a possibilidade de exerccio da cidadania. Palavras Chaves: federalismo, polticas pblicas, cidadania. SUMMARY: The implementation of policies by municipalities occurs through instruments that allow those to comply with these express powers in the constitution. Such competency, in turn, stimulates the development of urban policy instruments that aim to promote land use territorial. These urban policy instruments (laws) that arise in a context of strengthening municipal autonomy, are regulations that define the limits of action both of individuals and of governments in relation to the site. We will analyze the regional distribution of urban policy, and suggested as a possible explanation for the different regional distribution, institutional practices that organize the possibility of citizenship. Keywords: federalism, public policy, citizenship.

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Regional distribution of urban policy and citizenship in Brazil. Estudante de Geografia pela UFRJ e pesquisador do grupo de estudos e pesquisas sobre poltica e territrio. GEOPPOL.

INTRODUO

Diante da constituio de 1988 e a posterior regulamentao do estatuto da cidade, recai sobre o municpio a competncia de guiar e gerir o processo de planejamento urbano em muito calcado no cumprimento da funo social da cidade. Com isso, o municpio deixa de ser apenas parte integrante do corpo administrativo, ou mera extenso da administrao do Estado na escala local, devendo, portanto, ser compreendido como um espao dinmico, imbuido segundo o pacto federativo de determinadas competncias. O que nos permite concluir, que o municpio figura como um espao poltico de caractersticas prprias, capaz de atravs de seus recursos e competncias administrativas, legislativas e tributrias realizar uma efetiva concretizao de polticas pblicas, tornando-se objeto preferencial de anlise do prprio Estado. Alm disso, a diversidade do Estado e as diferenas regionais apresentam-se de maneira mais expressiva quando observadas na escala municipal. Sendo assim, a anlise do governo local deve ser considerada como uma forma de interpretar, em certa medida, a organizao administrativa do Estado e, como parte do corpo do Estado, tambm responsvel por seu bom funcionamento. Por conta disso, o municpio torna-se um objeto de estudo interessante, j que a investigao da mquina poltica, em relao a polticas urbanas revela a capacidade que os municpios tm de promover e prestar servios sociedade. Para isso, os municpios contam com instrumentos de planejamento e legislao, que legitimam e regulam a ao do governo. Diante do repasse de competncias gerado pelo fortalecimento do federalismo, na constituio de 1988, os municpios passam a desenvolver instrumentos prprios, capazes de atender tanto as demandas locais, quanto as demandas constitucionais. Os instrumentos de poltica urbana constituem-se de leis e normatizaes que colaboram para que o municpio cumpra com aquela que se torna uma de suas competncias poltica de desenvolvimento urbano ainda que de forma cooperativa com a Unio. O foco deste trabalho reside, portanto, na anlise da distribuio regional dos instrumentos de poltica urbana no Brasil. Estes por sua vez, surgem na forma de lei e no se distribuem de forma homognea entre as grandes regies, o que figurou

como um primeiro ponto de questionamento, nos estimulando a buscar algo que justificasse a desproporcional distribuio dos instrumentos de poltica urbana entre as regies. Para realizar a anlise da distribuio regional dos instrumentos de poltica urbana, classificamos os municpios de acordo com sua disponibilidade legal. Que por sua vez, trata-se de uma varivel criada por ns com base na pesquisa de informaes bsicas municipais de 2008, MUNIC 2008. O objetivo de criar tal varivel realizar uma anlise sobre a distribuio regional dos instrumentos de poltica urbana, que na MUNIC so representados por sete leis1 que compem a base dos instrumentos e por conseqncia a varivel disponibilidade legal. Torna-se, portanto, necessrio um aprofundamento em torno do que so essas leis e como estas poderiam ser lidas e interpretadas aos olhos da geografia. Para tanto, comeamos a observar o contexto jurdico e o seu papel sobre o territrio o que ser feito no item que se segue, intitulado O contexto jurdico e a geografia. Seguinte discusso sobre o contexto jurdico, realizaremos a anlise da distribuio regional dos instrumentos de poltica urbana, sobre a qual destacaremos regies com maiores e menores ndices de disponibilidade legal. Cabe ainda ressaltar que o estabelecimento de tal diferenciao no , e nem deve ser um fim em si mesmo, no temos a inteno de pura e simplesmente diferenciar regies com prticas mais normativas de regies com prticas menos normativas. O real objetivo em realizar tal diferenciao reside na tentativa de buscar algo que justifique e explique a distribuio no homognea desses instrumentos.

2.1 Contexto Jurdico e Geografia

Conforme colocado anteriormente, os municpios so providos de uma capacidade prpria para a gesto de polticas pblicas, o que por sua vez se deve ao repasse de competncias gerado pela constituio de 1988, que atravs do princpio da predominncia de interesse distribui competncias entre as escalas
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Lei de parcelamento de solo; Lei de zoneamento; Cdigo de Obras; Lei especfica de Solo Criado; Lei especfica de Contribuio de Melhoria; Lei especfica de contribuio de Melhoria e Lei especfica de estudo de impacto de vizinhana.

federais, estaduais e municipais, evitando dessa forma o conflito de competncias entre os entes federados. A distribuio de competncias entre os entes federativos se d, portanto, com base na predominncia de interesse sobre o assunto em pauta, ou seja, aqueles vinculados ao interesse nacional sero atribudos Unio, j os de interesse regional e local, atribudos aos estados e municpios, respectivamente. Dessa forma, o Artigo 30 da constituio federal de 1988, que trata das competncias do municpio, em seu inciso I e II deixa claro, a competncia do municpio para legislar sobre assuntos de interesse local suplementando a legislao federal e estadual no que couber. O que nos permite destacar, a interpretao terica feita por Castro, a respeito da relao entre municpio e cidadania.

... no municpio que todos habitamos e exercemos nossos direitos e deveres da cidadania, onde buscamos os servios a que temos direito como cidados; onde votamos e candidatos so votados. Tambm nele que so concretizadas as polticas pblicas. Neste sentido, o universo municipal a expresso mais concreta do prprio conjunto do territrio e da sociedade brasileiros as diferenas entre tamanho, densidade, riqueza participao poltica, organizao da sociedade local resultam da prpria complexidade de ambos.2

Percebe-se, portanto, que a autonomia dos governos municipais para suplementar a legislao dos estados e Unio, de acordo com os interesses locais, tm em si um objetivo claro: criar marcos regulatrio, normas, que estejam relacionadas realidade local, complexa por natureza, e que segundo Castro reflexo do binmio territrio e sociedade. Dessa forma, duas variveis sobre a qual a lei se apia tornam-se evidentes: a varivel territorial, ou seja, o fato da lei estar circunscrita a uma determinada poro da superfcie terrestre sobre a qual se origina e legitimada; e a varivel social, que legitima o poder legislativo. Diante disso,

Castro, In Elias de. Instituies e territrio. Possibilidades e limites ao exerccio da cidadania no

Brasil. Revista Geosul vol.19, pp. 16-32, 2003

conclumos com base nas palavras de Miranda Rosa (apud Joo Baptista Herkenhoff) o seguinte:

[A lei] um resultado da realidade social. Ela emana da sociedade, por seus instrumentos e instituies destinados a formular o Direito, refletindo o que a sociedade tem como objetivos, bem como suas crenas e valoraes, o complexo de seus conceitos ticos e finalsticos.3

Sendo assim, cada municpio apresenta um contexto jurdico particular, formado a partir das especificidades da sociedade e do territrio que o integram. Este mesmo contexto jurdico significante para ns, uma vez que ele estabelece os limites de ao tanto dos indivduos como dos governos em relao ao local.4 Ainda a respeito do contexto jurdico, Cox complementa;

it details what they can and cannot do with respect to location and therefore has great importance for understanding observable welfare geography. More specifically it sets forth, in the form of constitutional and statutory law, the rights, obligations, powers and responsibilities of citizen and government.5

Direitos, obrigaes, poderes e responsabilidades estas pertinentes ao trato da poltica urbana, uma vez que tais leis nos permitem falar tanto em limites de ao dos cidados em relao ao local atravs de leis como parcelamento de solo quanto em poderes do Estado para definir taxaes, contribuies extras de acordo com obras de melhoria no local como no caso da lei de contribuio de melhoria.

MIRANDA ROSA. Apud Joo Baptista Herkennhoff. Direito e Utopia. Editora Acadmica, 1993, p. 20. 4 COX, Kevin R. Location and public problems, a political geography of the contemporary world. Chicago: Maaroufa, 1979.
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Ibid. p 10. que detalha o que se pode e o que no se pode fazer com relao ao local e, portanto, tem grande importncia para a compreenso da geografia social observvel. Mais especificamente, estabelece, sob a forma de lei constitucional e legal, os direitos, obrigaes, competncias e responsabilidades dos cidados e governo. (traduo nossa)

Faremos a seguir uma breve descrio dos objetivos de cada uma das leis buscando ressaltar sua importncia para o planejamento urbano, devendo o leitor observar as possveis conseqncias da inexistncia dessas leis. - Lei de parcelamento do solo: estabelece limites para o proprietrio que queira lotear ou desmembrar seu imvel, devendo este atender s exigncias previstas em leis; - Lei de zoneamento urbano: regula o uso e ocupao da terra com base em funes, taxas de ocupao, gabarito e densidade definidos pelo planejamento local; - Cdigo de obras: estabelece os procedimentos e regras a serem obedecidas no projeto de licenciamento, execuo e manuteno de obras, constituindo-se, portanto, como um conjunto de normas tcnicas a respeito da forma com que se deve executar uma obra; - Lei de Solo criado: visa regulamentar um coeficiente de aproveitamento do solo, fixado legalmente e varivel de acordo com os objetivos de zoneamento da cidade, sendo portanto, uma medida diretamente associada ao controle da densidade de ocupao de uma determinada rea, o proprietrio que vise criar solo(pavimento), ou seja, construir acima desse coeficiente de aproveitamento deve adquiri-lo do municpio; - Lei de contribuio de melhoria: define6 como um tipo de tributo, contribuio que o Estado exige, diretamente em funo de uma obra pblica, dos proprietrios de imveis que foram beneficiados por ela, o que nos permite perceber que se trata de uma medida de arrecadao de receita por parte dos municpios; - Lei de operaes urbanas consorciadas: que no inciso 1 do Art. 32 da lei 10257/2001, definido como o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. Trata-se de uma parceria pblico privada, instituda muito em funo da crise de arrecadao do Estado, e que assim como a contribuio de melhoria tem um carter visivelmente vinculado a receita do municpio; - Lei de estudo de impacto de vizinhana: constitui-se como um incentivo a mediao entre interesses privados, que visam investir num determinado local, e os

Definio dada pelo Supremo Tribunal Federal, STF.

interesses daqueles que residem, transitam no entorno e sero, portanto, diretamente afetados pela concretizao de tal investimento. Figura como um objetivo claro de tal instrumento o estmulo ao debate, a constituio de um espao pblico que permita democratizar a tomada de deciso; Conforme colocado anteriormente, as leis so das mais diversas, e podem representar tanto interesses do Estado como dos cidados a respeito da poltica urbana, o que nos permite concluir que tais leis figuram como recursos mnimos defesa dos interesses, seja do Estado ou do cidado, sobre o territrio espao normatizado por tais leis. Diante de tais observaes, e com base na anlise da disponibilidade legal, poderamos concluir que as regies providas de prticas mais normativas que apresentam maior disponibilidade legal se estabeleceriam como regies onde as possibilidades de defesa dos interesses atravs das leis seriam mais efetivas. No entanto, basta que consideremos a realidade social em que a existncia de uma lei no configura necessariamente seu cumprimento, para concluirmos que prticas mais normativas no figuram como garantia plena de exerccio da cidadania. Logo, para que tais leis se concretizem enquanto possibilidades plenas de exerccio da cidadania, tais instituies devem ser preenchidas, fortalecidas pela participao e pela formao de uma comunidade cvica.7 Considerando a lei como fruto do arranjo social e conseqentemente reflexo do que a sociedade tem como objetivo8, parece-nos pertinente que se conclua o papel que a sociedade possui em definir prticas mais normativas ou menos normativas para seus territrios. Diante da importncia da sociedade na definio do conjunto de normas para a regulao de seus territrios, devemos destacar a importncia do processo histrico de ocupao de cada local, uma vez que este colabora tanto ao desenvolvimento de prticas que favoream a maior organizao de interesses da sociedade e fortalecimento das instituies, quanto de prticas em que a sociedade civil pouco se organize, seja em funo da centralidade do poder que impede a articulao de interesses comuns sociedade ou em funo da precariedade participativa da sociedade em assuntos pblicos. O que Putnam considera,
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PUTNAM, Robert D. Comunidade e democracia: A experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro: FGV, 1996. 8 MIRANDA ROSA. Apud Herkenhoff, Op.Cit. p.20

respectivamente, como a formao de vnculos horizontais e verticais na sociedade9 e reside como uma justificativa para a distribuio diferenciada dos instrumentos de poltica urbana entre as regies administrativas.

DESENVOLVIMENTO

A partir deste ponto, analisaremos a distribuio regional dos instrumentos de poltica urbana, e apontaremos como possvel justificativa da distribuio regional diferenciada, as prticas institucionais que organizam a possibilidade de exerccio da cidadania. Para realizar tal anlise, obtivemos os dados a respeito dos instrumentos de poltica urbana nas tabelas de informaes bsicas municipais divulgadas pelo IBGE, o tratamento dos dados culminou na produo de tabelas e mapas de distribuio regional. A metodologia inicia-se por meio de levantamento de dados a respeito do municpio. Para isso utilizamos como base de dados principal a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais: Perfil dos Municpios Brasileiros (MUNIC), publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Os dados utilizados para este trabalho so referentes stima edio desta pesquisa promovida pelo IBGE, no ano de 2008. Os dados foram trabalhados com o intuito de criar tabelas, grficos e posteriormente mapas, que ajudam a compreender e explicar as questes propostas. Para tanto, optamos por agrupar os dados de uma maneira em que se evidenciassem as diferenas regionais, no que tange as formas controle e gesto dos municpios. Sendo assim, iniciamos um modelo de organizao dos dados, os instrumentos de poltica urbana foram agrupados em regies e por faixas de populao de seus municpios. Deste modo, os municpios foram divididos nas seguintes classes populacionais; at 5.000; de 5.000 A 10.000; de 10.000 A 20.000; de 20.000 A 50.000; de 50.000 A 100.000; de 100.000 A 500.000 e acima de

Putnam, Robert D. Op.cit.

500.000 podendo ser agrupadas em outras categorias, tal como municpios at 20.000 habitantes. Com o fim de analisar os instrumentos presentes em cada municpio, realizamos um cruzamento de informaes entre municpios e quantidade de leis presentes em cada um destes. Analisamos, portanto, a existncia das sete seguintes leis; Lei de parcelamento de solo; Lei de zoneamento; Cdigo de Obras; Lei especfica de Solo Criado; Lei especfica de Contribuio de Melhoria; Lei especfica de contribuio de Melhoria e Lei especfica de estudo de impacto de vizinhana. Sendo assim, visando distinguir municpios com maior ou menor nmero de leis, criamos uma categoria, denominada Aparato Legal, que por sua vez apresenta valores que podem variar entre 0 e 7 correspondente ao nmero de leis em vigor no municpio. Vale ressaltar o carter meramente quantitativo dessa categoria. Sobre essa categoria aparato legal, criamos um ndice de classificao dos municpios, denominado, Disponibilidade Legal. Este visa por sua vez distinguir qualitativamente os municpios com base na sua disponibilidade legal. Para tanto, os municpios com valores entre 0 e 2 ficam classificados na categoria de pequena disponibilidade legal, j os municpios com valores entre 3 e 5 esto classificados na categoria mdia disponibilidade legal e os municpios acima de 6 so classificados na categoria de grande disponibilidade legal. Dessa forma, podemos concluir que regies que apresentem uma pequena disponibilidade legal so, na verdade, regies mais sujeitas aos impactos negativos da inexistncia das leis anteriormente citadas, tal como um crescimento urbano desordenado devido falta de leis de zoneamento e parcelamento. Apresentaremos a seguir dois dos quatro mapas produzidos, e apontaremos as principais concluses a que se chegou.

Fonte: Realizado por Mauricio Oliveira Chaves. Fonte de dados: pesquisa de informaes bsicas municipais de 2008, MUNIC 2008.

Ainda que consideremos o fato do mapa representar municpios pequenos, isto , com at vinte mil habitantes, claro est o quadro de desproporo entre a regio sul e as outras grandes regies. Tal situao torna-se perceptvel quando observamos contrastes como:

- o percentual de municpios com grande disponibilidade legal na regio sul 9% dos municpios em contraste com as outras regies que apresentam uma mdia de 1,82%; - o percentual de municpios da regio sul que apresentam mdia disponibilidade legal, 51%, enquanto o restante do pas apresenta, dentre os municpios com at vinte mil habitantes, uma mdia de 15,75% dos municpios com mdia disponibilidade legal; Tais elementos nos permitem concluir que, ao menos para essa faixa populacional, municpios com at 20 mil habitantes, a regio sul figura como uma regio mais normatizada que as outras. Parece-nos assim pertinente a considerao de Miranda Rosa apud Joo Herkenhoff, a respeito das leis, que foram consideradas como resultado da realidade social e reflexo do que a sociedade tem como objetivo. A tendncia apresentada, sobre a qual a regio sul se firma como um territrio mais normatizado que as outras regies, repete-se em outros mapas. Diante disso poderamos nos direcionar para uma concluso quase que imediata, para a maior apresentao de ndices de grande disponibilidade legal na regio sul, em relao ao restante do pas. Concluso esta que justificaria a grande disponibilidade legal pelo fato de ser uma das regies mais urbanizadas do pas, o que perfeitamente questionvel, uma vez que aquelas que seriam as regies mais urbanizadas do pas Sudeste e Centro-oeste permanecem qualitativamente abaixo da regio sul. Como no caso do mapa abaixo, em que qualitativamente a regio Sul se apresenta de forma muito mais favorvel que as regies Sudeste e Centro-oeste, principalmente no que tange a faixa de grande disponibilidade legal, em que a diferena entre regio Sul e Sudeste chega a 17% dos municpios. Ainda a respeito do mapa abaixo, nesta faixa populacional entre vinte mil e cem mil habitantes torna-se mais latente a posio das regies norte e nordeste, que apresentam um percentual significativo de municpios com baixa disponibilidade legal. Cabe ainda ressaltar que no temos a inteno de indicar que prticas mais normativas como no caso da regio Sul, que mesmo para municpios pequenos apresenta percentual significativo de municpios com grande disponibilidade legal estejam necessariamente associadas a possibilidades mais concretas de exerccio da cidadania.

No entanto, na medida em que a regio Sul se apresenta como territrio mais normatizado, a possibilidade de fazer com que a lei se cumpra existe, e se torna ainda maior quando percebemos nesses territrios a existncia de prticas institucionais que organizam a possibilidade de exerccio da cidadania, ou seja, a existncia da relao entre indivduo e sociedade ou da existncia mais ou menos consolidada de uma comunidade cvica.10

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Loc. Cit.

Fonte: Realizado por Mauricio Oliveira Chaves. Fonte de dados: pesquisa de informaes bsicas municipais de 2008, MUNIC 2008.

Ainda que consideremos o exerccio da cidadania como algo vinculado base territorial, no podemos e no devemos subsumir que as condies diferenciadas de acesso aos direitos se deva a questes de ordem produtiva, que configurariam territrios mais bem equipado que outros.

O que aparentemente figura como uma explicao diferenciao entre as regies Sul e Nordeste, no que tange a disponibilidade legal, a anlise das prticas do cotidiano, que ocorrem numa escala de exerccio da cidadania mais especfica do que aquela vinculada ao Estado nacional. So, portanto, mais relacionadas ao cotidiano social, que se manifesta nas pores mais discretas do territrio nacional11, ou seja, na escala do municpio, ou ainda na escala do bairro. Sendo assim, a anlise do acesso a cidadania torna-se profundamente relacionada a uma escala de anlise local, o que nos permite consider-la como um objeto de estudo de total pertinncia ao gegrafo.

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CASTRO, In Elias de. Geografia e Poltica. Territrio escalas de ao e instituies. Rio de

Janeiro: Bertrand Brasil, 2005.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS CASTRO, In Elias de. Instituies e territrio. Possibilidades e limites ao exerccio da cidadania no Brasil. Revista Geosul vol.19, pp. 16-32, 2003 CASTRO, In Elias de. Geografia e Poltica. Territrio escalas de ao e instituies. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2005 COX, Kevin R. Location and public problems, a political geography of the comtemporary world. Chicago: Maaroufa, 1979. HERKENHOFF, Joo Baptista. Direito e Utopia. Editora Acadmica, 1993. PUTNAM, Robert D. Comunidade e democracia: A experincia da Itlia moderna. Rio de Janeiro: FGV, 1996.