PREFCIO NOVA EDIO BRASILEIRA

Henrique Altemani de Oliveira* Vida e Obra Martin Wight considerado como um dos mais importantes tericos de Relaes Internacionais da gerao passada e um dos fundadores do que se convencionou chamar de Escola Inglesa de Relaes Internacionais. Esse termo usado para descrever um grupo de intelectuais, principalmente historiadores, filsofos, telogos e diplomatas que, no final dos anos 50, se juntaram para constituir o Comit Britnico para a Teoria da Poltica Internacional, com o objetivo de investigar questes fundamentais da teoria internacional. Wight foi o responsvel por uma das mais distintas contribuies da Escola Inglesa: o desenvolvimento do conceito e a anlise de diferentes sistemas de estados, mostrando a importncia da histria mundial para o estudo das relaes internacionais. Martin Wight nasceu em 1913 e foi educado no Hertford College, Oxford, onde se graduou em Histria Moderna sob a orientao de Herbert Butterfield. Trabalhou no Royal Institute of International Affairs, Chatham House, de 1936 a 1938 e de 1938 a 1941 foi professor em Haileybury, Hertfordshire. De 1941 a 1946 comps o corpo do Nuffield College, Oxford. Por algum tempo foi o correspondente diplomtico sobre as Naes Unidas para o The Observer (194647), antes de retornar para Chatham House (46-49). Foi nomeado Reader em Relaes Internacionais na London School of Economics de 1946 a 1961, onde desenvolveu suas famosas conferncias sobre Teoria Internacional, tornando-se posteriormente o primeiro Decano da Escola de Estudos Europeus na Universidade de Sussex. Morreu subitamente em 1972. Hedley Bull aponta que Martin Wight era um perfeccionista que pouco publicou de seu trabalho. Seus escritos em Relaes Internacionais compreendem uma panfleto de sessenta e oito pginas, publicado em 1946 pela Chatham House e cerca de uma dzia de captulos em livros ou artigos. "Era um desses intelectuais -

Professor do Departamento de Poltica da PUC-SP e Coordenador Adjunto do Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais da USP 1

hoje, alis, to raro - que (para usar uma frase de Albert Wohlstetter) acreditam numa elevada ratio do pensamento para publicao".1 Aps sua morte, Hedley Bull no teve dvidas sobre a necessidade de publicar o trabalho que Wight tinha deixado. Alguns textos estavam inconclusos, outros no tinham sido pensados para publicao, outros talvez no estivessem no padro de profundidade que ele se impunha. O que pesou na deciso de publicao foi a "crena na importncia do prprio material e na necessidade de torn-lo disponvel a outros, de forma que as linhas de pesquisa que ele tinha aberto pudessem ser avanadas. Especialmente, talvez, haja a necessidade de fazer as idias de Martin Wight mais profundamente avaliadas em suas formas originais do que atravs de interpretao de segunda mo de outros".2 Como um analista de relaes internacionais na tradio realista (embora ele preferisse se classificar como um racionalista) ele teve o comportamento internacional dos estados e o relacionamento entre eles como seu assunto central. Os ttulos de seus principais trabalhos - a maior parte publicada postumamente confirma isso. O primeiro, Systems of States (1977), teve como base uma coleo de ensaios escritos, nos ltimos anos de sua vida, para o Comit Britnico sobre a Teoria da Poltica Internacional. O segundo Power Politics (1979), editado por Hedley Bull e Carsten Holbraad, baseou-se no panfleto de 1946 publicado pelo Royal Institute of International Affairs, tendo sido revisto e expandido por Wight nos ltimos 20 anos de vida. O terceiro, International Theory: The Three Traditions (1991) mais filosfico no objetivo e concentrando-se essencialmente nas tradies rivais do pensamento sobre as relaes entre estados, foi baseado em conferncias e teve sua publicao retardada pela morte de Bull em 1985. Sean Molloy avalia que poucos analistas na histria do pensamento internacional deixaram um legado to disputado como Martin Wight. Para os que o defendem, ele foi um intelectual que a partir de suas conferncias difundiu uma linha de pensamento que influenciou e articulou muito do que vai ser a Escola Inglesa de Relaes Internacionais. Roy E. Jones, no entanto, considera seu pensamento como histria metafsica, seu sistema particularmente frio e sem vida e que seus efeitos sobre as relaes internacionais inglesas foram terrveis. Da

. Bull, Hedley. Martin Wight and the theory of international relations. IN: WIGHT, Martin. International Theory: The Three Traditions. New York: Holmes & Meier, London: The Royal Institute of International Affairs, 1991. P. ix.
2

. Ibidem, p. x 2

mesma forma, Martin Nicholson deplora o fato de seu pessimismo ter permanecido respeitvel no pensamento britnico.3 Hedley Bull aponta que foi Manning quem sugeriu e insistiu que ele acompanhasse a srie de conferncias que estavam sendo proferidas por Martin Wight, ento Reader no Departamento de Relaes Internacionais, na London School of Economics and Political Science. E acrescenta que essas conferncias o impressionaram de tal forma que a partir desse momento ele esteve constantemente influenciado pelo pensamento de Martin Wight. No prefcio da primeira edio da The Anarchical Society, Bull ao apontar que a obra tinha sido beneficiada pelas discusses no Comit Britnico sobre a Teoria da Poltica Internacional, relembra especificamente o papel de Martin Wight: "Tenho um profundo dbito com Martin Wight, quem em primeiro me demonstrou que Relaes Internacionais pode ser considerada como um sujeito, e cujo trabalho nesse campo, para usar uma de suas prprias metforas, permanece como uma alvenaria romana num subrbio londrino. Seus escritos, ainda inadequadamente publicados e reconhecidos, so uma constante inspirao".4 Barry Buzan e Richard Little, em recente trabalho com ineqivoca influncia do pensamento de Wight, apontam que "estvamos intrigados pela observao de Wight (...) de que o 'caleidoscpio poltico das eras grega e helenstica parece moderno aos nosso olhos, ao passo que a imensa majestade da paz romana e da unidade crist do mundo medieval parecem remotas e estranhas'. As eras grega e helenstica realmente parecem modernas? E a paz romana e o mundo medieval "remotos e estranhos como Wight entendeu? E de importncia, podemos caracterizar essas muito diferentes arenas polticas como sistemas internacionais?".5 No Brasil, Gelson Fonseca Jr., por exemplo, inclui-se entre os analistas que seguem a linha de raciocnio desenvolvida por Wight. Como aponta Celso Lafer: No plano internacional, o primeiro problema do tema da legitimidade no o das modalidades dos tipos ideais do exerccio do poder, maneira da anlise de Max Weber, que usualmente so as referncias iniciais da discusso no mbito interno

. MOLLOY, Sean. "Bridging Realism and Christianity in the International Thought of Martin Wight". Trabalho apresentado no "Fourth Pan-European International Relations Conference, University of Kent at Canterbury,8-10 September, 2001. . BULL, Hedley. The Anarchical Society. A study of order in world politics. London, Macmillan, 1977, p.: ix.

. BUZAN, Barry & LITTLE, Richard. International Systems in World History: remaking the study of International relations. Oxford, Oxford University Press, 1999. O trecho de Wight citado da presente obra, estando nessa edio na pgina 16

do Estado. o critrio que legitima a participao de um ator no sistema internacional, como apontou com argcia e erudio Martin Wight, cujas idias (assim como as de Thomaz M. Franck) so um dos relevantes pontos-de-partida de Gelson Fonseca Jr. Neste sentido, o consenso fundamental constitutivo do sistema internacional interestatal, tal como se configurou a partir da Idade moderna, o reconhecimento recproco das soberanias, inicialmente fundamentadas em razes dinsticas e depois lastreadas no povo (soberania popular) ou na nao (soberania nacional).6 O pensamento Ao procurar definir as bases do pensamento de Martin Wight, Hedley Bull aponta que suas inquietaes decorriam, em primeiro, da constatao da ausncia de um corpo terico que explicasse as formas do relacionamento entre os estados e, em segundo, que essa preocupao no era s de Wight, mas de uma srie de pensadores que buscava a compreenso dos fenmenos internacionais, em termos de cooperao e conflito, e que transcendiam as polticas nacionais. Assim, quando nos anos 50 Wight estava desenvolvendo seu curso na London School of Economics, o movimento cientfico ou behaviorista estava ganhando fora nos Estados Unidos. Este movimento tinha suas bases na insatisfao com o que era visto como uma metodologia obsoleta sobre Relaes Internacionais, especialmente de escritores realistas como Edward H. Carr, George Kennan e Hans Morgenthau, os quais formavam o padro acadmico da poca. A motivao para os behavioristas decorria da perspectiva de que, a partir do desenvolvimento de uma metodologia mais cientfica, seria possvel chegar a um corpo rigorosamente cientfico de conhecimento que possibilitaria explicar o passado, predizer o futuro e providenciar uma slida base para a ao poltica. O interesse de Wight pela Teoria das Relaes Internacionais decorria igualmente da insatisfao com os escritos dos realistas, com os quais o seu prprio ensaio, Power Politics na verso original publicada como panfleto na coleo Looking Forward, tinha ntimas afinidades, embora fosse uma insatisfao com seu contedo antes do que com sua metodologia. Mas o tipo de teoria que ele almejava era completamente diferente da ambicionada pelos behavioristas. Considerava a Teoria das Relaes Internacionais, ou como ele chamava - a Teoria Internacional como um estudo de filosofia poltica ou de especulao poltica direcionado para o

. LAFER, Celso. Prefcio. IN: FONSECA JR. Gelson. A Legitmidade e Outras Questes Internacionais: poder e tica entre as naes. So Paulo, Paz e Terra, 1998, p.: 14-15. 4

exame das principais tradies do pensamento sobre Relaes Internacionais no passado. Enquanto os behavioristas buscavam desenvolver uma teoria que os aproximasse da cincia, rejeitando a literatura do passado, at mesmo a do passado imediato, Wight visava uma aproximao com a filosofia, comeando por pesquisar, organizar e categorizar tudo o que tinha sido dito e pensado sobre o assunto atravs dos tempos. Enquanto excluam as questes morais como alm do escopo do tratamento cientfico, Wight colocava essas questes no centro de sua pesquisa. Enquanto esperavam chegar a uma teoria que colocaria um final nas divergncias e incertezas, Wight visualizava a emergncia de seus estudos simplesmente como um inventrio do debate entre tradies e teorias em conflito, das quais nenhuma resoluo poderia ser esperada. A sua oposio sistemtica e at mesmo desconsiderao com os behavioristas refletia a confiana e segurana que tinha com sua prpria posio. Nunca aceitou a idia de que uma abordagem terica ahistrica e no filosfica pudesse gerar uma base sria para a compreenso do mundo poltico.7 Em decorrncia desse seu levantamento, Martin Wight identificou trs paradigmas clssicos que existiram em diferentes verses quase que ao mesmo tempo que os estados soberanos: realismo, racionalismo e revolucionismo. Ainda que sob o risco de uma simplificao, estes termos denotam as idias contrastantes do auto-interesse nacional e da diplomacia prudente (Maquiavel), direito internacional e civilizao (Grcio) e comunidade poltica global (Kant). So modelos categoricamente diferentes de pensamento, com sua prpria lgica e linguagem. A teoria internacional clssica, de acordo com Wight, precipuamente uma teoria da sobrevivncia. Sendo soberanos, os estados existem numa condio de anarquia e, em ltima anlise, dependem de si mesmos para sobreviver. Como apontava Wight, "a teoria poltica e o direito so....sistemas de ao num campo de relacionamento normal e de resultados calculveis. So a teoria da boa vida. A teoria internacional a teoria da sobrevivncia. O que para a teoria

. Essas ponderaes iniciais sobre o pensamento de Wight esto integralmente baseadas em Bull, Hedley. Martin Wight and the theory of international relations. IN: WIGHT, Martin. International Theory: The Three Traditions. New York: Holmes & Meier, London: The Royal Institute of International Affairs, 1991, pp.: x-xi 5

poltica um caso extremo (como uma revoluo, ou guerra civil) para a teoria internacional um caso normal".8 Realismo concebe as relaes internacionais como definidas predominantemente, se no exclusivamente, pela raison dtat: o direito poltico o bem do estado e a soberania a palavra final nessas questes. O sistema internacional a arena na qual os homens de estado perseguem seus interesses e periodicamente chegam a conflitos que podem ameaar a sobrevivncia de alguns. O problema fundamental das relaes internacionais prevenir tais conflitos, atravs de diplomacia, defesa nacional, alianas militares, equilbrio de poder etc. A imagem realista a de estados soberanos livres, competitivos e, algumas vezes, egostas e combativos: individualismo internacional. Racionalismo, por contraste, a concepo das relaes internacionais como uma sociedade definida pelo dilogo entre estados e pela regra da lei. A sociedade internacional assim uma sociedade civil de membros estatais que tm interesses legtimos que podem possibilitar conflitos mas que esto sujeitos a um corpo comum de direito internacional que procura regular esses conflitos. A teoria internacional ainda uma teoria da sobrevivncia, mas os meios de sobrevivncia so tanto sociais quanto individuais. Revolucionismo o terceiro paradigma da teoria internacional identificado por Wight e refletido na Reforma Protestante, na Revoluo Francesa e na Revoluo Comunista. Os revolucionistas rejeitam o sistema de soberania existente, na convico de que um obstculo para ultimar os valores da humanidade. A imagem revolucionista predominante a da comunidade humana ou universitas. Os homens tm precedncia sobre as instituies e conseqentemente o estado soberano tem que estar subordinado a uma autoridade superior ou civitas maxima de alguma forma.9 Essas trs tradies, algumas vezes apresentadas por Wight como realismo, racionalismo e revolucionismo e, em outros momentos, como maquiavlica, grociana e kantiana constituem a base das anlises de Wight e de seus seguidores. Para Molloy, o sistema de Wight dialgico, no axiomtico e descrito em suas prpria palavras como segue: tudo que estou dizendo que encontro essas trs tradies de pensamento na histria internacional dinamicamente interagindo,

. WIGHT, Martin. "Why is There no International Theory?". IN: WIGHT, Martin & BUTTERFIELD, H. Diplomatic Investigations. London, G. Allen & Unwin, 1966. P.: 33 . A apresentao dessas trs perspectivas tericas est baseada em JACKSON, Robert H. Quasi-states: sovereignty, international relations and the Third World. Cambridge, Cambridge University Press, 1990. Pp.: 164-166. 6

mas sempre distintas, e penso que podem ser vistas em mtua tenso e conflito sob posies ideolgicas formalizadas.10 Em decorrncia do desenvolvimento dessas trs tradies, diferentes analistas tentam classificar Wight em relao a elas. Assim, Molloy considera que minha sensao que Wight reconheceu a predominncia da interpretao realista sobre as outras duas, no entanto, o personagem mais importante em nossa apreciao sobre Wight Hedley Bull. Como editor das obras pstumas de Wight, Bull exerceu uma poderosa e imediata influncia sobre como interpretamos os textos de Wight. Escreveu uma srie de artigos sobre Wight, incluindo as introdues ao Systems of States e edio revisada de Power Politics. Na introduo das Three Traditions, Bull aponta que, se forado, classificaria Wight na tradio grociana ou liberal das relaes internacionais. Ainda de acordo com Bull, Wight estaria mais direcionado para a natureza mais moderada dos grocianos, mas admite que esteve tambm fortemente influenciado pelas duas outras tradies e que as tendncias grocianas de Wight foram temperadas pelo partilhar do realismo dos maquiavlicos, sem cinismo, e o idealismo dos kantianos, sem seu fanatismo.11 Bull raciocina que Wight incorporou as trs tradies em diferentes momentos de sua vida. "Como um jovem, Wight assumiu a posio de um Revolucionista ao inverso ou pacifista. Power Politics, que publicou com a idade de 33 anos, geralmente considerada como corporificando o ponto de vista maquiavlico ou realista e pode certamente estar mais prximo tradio maquiavlica do que grociana. Quando mais velho, parece-me que os elementos grocianos de seu pensamento tornaram-se mais fortes: esto muito mais presentes em suas contribuies para Diplomatic Investigations, publicada em 1966, do que em seus escritos anteriores e atingem seu ponto mais alto nos ensaios sobre os sistemas de estados que escreveu nos ltimos anos de sua vida".12 Ainda que sem procurar classificar Wight numa das tradies, Epp reconhece que Wight era diferente dos realistas estado-cntricos da escola americana porque estava consciente do importante papel desempenhado pela ideologia na determinao das relaes internacionais. Considera que este posicionamento era

10

. MOLLOY, Sean. op.cit. p. 3 . Idem. Ibidem, p.: 3

11

12

. Bull, Hedley. Martin Wight and the theory of international relations. IN: WIGHT, Martin. International Theory. The Three Traditions. New York: Holmes & Meier, London: The Royal Institute of International Affairs, 1991, pp.: xiv-xv 7

resultante da leitura de Wight da teoria internacional como uma forma de idealismo filosfico.13 A Escola Inglesa Gelson Fonseca na apresentao de uma de suas mais recentes obras indica que presta-se tributo escola inglesa de relaes internacionais, liderada por Martin Wight e Hedley Bull. A escola procura organizar propostas gerais sobre o sistema internacional, tanto descritivas quanto normativas, e, assim, indaga sobre a possibilidade de ordem entre os Estados, a natureza do poder e da autoridade, o papel das normas e das instituies, as causas da guerra, a importncia da desigualdade etc. Metodologicamente, busca seu ponto de apoio nas reflexes dos clssicos, especialmente Hobbes, Grotius e Kant, e funda o seu argumento na anlise histrica. Por que a escola inglesa? Por duas razes fundamentais. Em primeiro lugar, creio que oferece o melhor caminho para compreender o que seriam as dinmicas fundamentais do sistema internacional, exatamente pela abrangncia das indagaes e a consistncia de sua base metodolgica que permite, justamente, apreender a complexidade de um sistema que em essncia contraditrio, assumindo, s vezes, no mesmo movimento, conflito e cooperao. Por outro lado, em momentos de transio como o que vivemos, com o fim do mundo bipolar da Guerra Fria, so as questes gerais que afloram naturalmente: a resposta ao para onde vamos, se para um mundo de mais paz ou no, de mais desigualdade ou no, depende das idias que tenhamos sobre o que o sistema internacional. Em suma, tanto porque serve para introduzir as principais questes da teoria das relaes internacionais, quanto porque tem virtudes evidentes para ajudar a compreender o momento histrico que vivemos, a escola inglesa um bom ponto de partida para quem se interessa por questes diplomticas nos dias de hoje.14 Em linhas gerais, pode-se deduzir que a Escola Inglesa apresenta dois pressupostos tericos bsicos: O primeiro que o pluralismo terico e um esforo para abranger a totalidade das relaes internacionais o ponto central que sustenta a Escola Inglesa (as trs tradies de Wight).
13

. EPP, Rogger. Martin Wight: International Relations as Realm of Persuasion. IN: BEER, Francis A & HARIMAN, Robert. The Rhetorical Turn in International Relations. East Lansing: Michigan State University Press, 1996
14

. FONSECA JR. Gelson. A Legitmidade e Outras Questes Internacionais: poder e tica entre as naes. So Paulo, Paz e Terra, 1998. Pp.:27-28.

Segundo, a Escola Inglesa melhor compreendida como uma tradio de dilogos, marcados entre outros pelo seu foco nas trs tradies como um conjunto no qual as pessoas podem participar sem estarem comprometidas a determinadas linhas. Nosso argumento central que um conjunto de pensadores convencionalmente ligados escola inglesa tm construdo um rico, ainda que insuficiente, veio de idias sobre como estudar relaes internacionais. Podemos incluir entre essas idias: i) o reconhecimento que a natureza dos sistemas internacionais tm assumido diferentes formas em diferentes momentos e diferentes lugares; ii) a necessidade de estabelecer uma distino entre sistemas internacionais (que enfatizam a estratgia militar), sociedades internacionais (que enfocam normas e regras compartilhadas) e sociedades mundiais (que enfocam identidades e culturas compartilhadas); iii) a importncia de no enfatizar uma varivel da realidade internacional s custas de outra (por exemplo, sistema acima de sociedade).15 O movimento que deu origem Escola Inglesa, em 1958, teve sua gestao definida, de um lado, pela constituio do Comit Britnico sobre a Teoria da Poltica Internacional e, de outro, pelo financiamento por parte da Fundao Rockefeller para o que Comit iniciasse suas atividades de anlise das relaes entre os estados. O trabalho do Comit Britnico deveria ocorrer concomitantemente ao do Comit Americano, o qual nunca saiu do projeto. A partir da constatao da inexistncia de instituies ou de faculdades voltadas ao estudo das relaes internacionais, o objetivo central do Comit Britnico, a partir de uma sugesto, por carta, de Butterfield a Wight foi de no estudar a histria diplomtica no sentido usual, nem discutir os problemas do presente, mas identificar as presunes bsicas que esto por trs da atividade diplomtica, as razes porque um pas conduz uma determinada poltica externa, as premissas ticas do conflito internacional e o mbito no qual os estudos internacionais podem ser desenvolvidos cientificamente.16 Embora seja discutvel se o que foi produzido decorreu de uma adequada massa crtica para justificar a identificao de uma escola de pensamento, no se duvida que os membros dessa pretensa escola geraram um suficiente corpo

15

. BUZAN, Barry & LITTLE, Richard. "The 'English patient' strikes back: a response to Hall's mis-diagnosis". International Affairs, 77 (3): 944, 2001.

. WATSON, Adam. The British Committee for the Theory of International Politics: some historical notes, November 1998. Texto consultado no website da Escola Inglesa: http://www.ukc.ac.uk/politics/englishschool/buzan.htm 9

16

coerente de idias para constituir uma estrutura de pensamento sobre relaes internacionais de uma forma crtica. Quando a Escola Inglesa comeou suas investigaes, seu interesse estava direcionado para o que Wight se referia como um sistema de estados, um termo associado inicialmente aos escritos de Pufendorf no final do sculo 17. Pufendorf definira um sistema de estados como 'alguns estados que esto to conectados como se constitussem um corpo, mas cujos membros retm soberania'. Wight argumenta que essa concepo de sistema de estados constituiu uma 'nova categoria de explicao' com nfase sobre relaes internacionais O conceito apreendido pela Escola Inglesa como de fundamental importncia porque o sistema de estados europeus eventualmente estendeu-se pelo globo e deu as origens do contemporneo sistema internacional.17 A conceituao do sistema de estados foi rapidamente estendida pela Escola Inglesa e agora trs elementos essenciais foram explicitamente articulados e associados com a estrutura que descreve o sistema de estados: sistema internacional, sociedade internacional e sociedade mundial.18 Destarte, o estudo histrico da sociedade internacional pela Escola Inglesa (e em especial o estudo comparado de sistemas de estados) foi desenvolvido lentamente em resposta a certas questes bsicas que Wight colocou na agenda de pesquisa do Comit Britnico sobre a Teoria da Poltica Internacional, tendo ele mesmo providenciado algumas respostas tentativas. Wight definiu um sistema de estados como um grupo de estados que so soberanos, no sentido que no reconhecem nenhuma entidade poltica superior e tm mais ou menos relaes permanentes um com o outro, expressas em quatro instituies: mensageiros, conferncias e congresso, uma linguagem diplomtica e comrcio. Nesta definio, ele encontrou somente trs razoveis e claros exemplos histricos de sistemas de estados: o moderno ou sistema ocidental de estados, o qual, de acordo com Wight, emergiu na Europa no sculo XV e agora abrange o mundo todo; o sistema clssico Heleno-Helenstico e o sistema de estados que existiu na China. Entretanto, ele tambm estudou os sistemas estados suseranos, ou os sistemas nos quais uma unidade poltica impe suserania sobre todo o resto.

17

. LITTLE, Richard. Neorealism and the English School: a methodological, ontological and theoretical

reassessment. European Journal of International Relations. I (1): 9-34, March 1995.

18

. Veja-se LITTLE, Richard. Neorealism and the English School: a methodological, ontological and theoretical reassessment. European Journal of International Relations. I (1): 9-34, March 1995. 10

A partir dessa viso, Wight e a Escola Inglesa enfatizam o carter anrquico do sistema internacional, no percebido como um caos mas como um tipo de sociedade na qual os estados interagem segundo determinadas convenes. Em especial, a diplomacia, o direito internacional, o equilbrio de poder, o papel dos grandes poderes e, ainda que controvertidamente, a guerra. Em primeiro lugar, existem unidades polticas independentes que no reconhecem superior poltico e que se consideram soberanas; em segundo, existem relaes contnuas e organizadas entre elas. Isto constitui o sistema de estados moderno. Temos as unidades independentes que chamamos de estados, naes, pases ou potncias, e temos um sistema de relaes contnuas altamente organizadas entre elas: relaes polticas e econmicas, diplomticas e comerciais, ora a paz e a guerra.19 Alexander Wendt anotou que quando os scholars de Relaes Internacionais utilizam hoje a palavra estrutura quase sempre lembram a definio materialista de Waltz como a distribuio de capacidade. Isso no ocorre no estudo Britnico das relaes internacionais onde racionalismo, no sentido de Wight, tem sido uma interpretao dominante da poltica mundial. Apesar da estrutura formalmente anrquica do mundo dos estados, as relaes internacionais so governadas por regras e assim, substantivamente, as interaes de estados exibem um grau de ordem que no poderia, sob anarquia, normalmente ser esperada. Esta a essncia do racionalismo, e um dos dogmas centrais da Escola Inglesa, como apreendido no ttulo da Anarchical Society de Bull. A relativa predominncia do racionalismo sobre o realismo na Gr Bretanha decorreu do fato de que a palavra estrutura est ali mais associada com a estrutura institucional do mundo do que com sua polaridade, isto , o padro de distribuio das capacidades nacionais no sentido bruto. Caracteristicamente, onde os autores da Escola Inglesa discutem grandes poderes, eles invariavelmente tm em mente o status socialmente reconhecido de um pequeno nmero de estados poderosos, antes do que meramente suas excelentes capacidades militares.20 Assim, no se tem dvidas de que a prevalncia do racionalismo entre os membros da Escola Inglesa decorre do esforo de considerao do carter nico da sociedade internacional como formalmente anrquico, mas substantivamente ordenado num meio social. Wight considerou este posicionamento especfico como um das trs principais tradies de pensamento sobre a poltica internacional e despendeu esforos para subsidiar essa perspectiva com o pensamento de Grotius.

19

. WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Atual 15

. SUGANAMI, Hidemi. The international society perspective on world politics reconsidered. International Relations of the Asia-Pacific. 2 (1): 4, 2002. 11

20

Nessa linha de raciocnio, Wight influenciou Bull na observao de que no mundo de relaes interestatais, anrquicas ou descentralizadas, so os prprios estados soberanos que, acima de tudo, so os responsveis pela funo de transformar as regras efetivas. So os estados que fazem as leis e as comunicam, administram, interpretam, aplicam, legitimam, adaptam e protegem e num posicionamento claramente contrastante com o neo-realismo de Waltz na concepo de que a auto-preservao deriva dos meios militares. Como j anteriormente ressaltado, Wight influenciou o desenvolvimento da Escola Inglesa e sobremaneira o pensamento de Bull. Como aponta Fonseca. na verdade, os modelos de Bull retomam os argumentos de Wight que quem organiza, pela primeira vez, as escolas clssicas, dividindo-as em trs vertentes. A preferncia, neste ensaio, por discutir Bull em vez de Wight, se deve ao fato de Bull lidar diretamente com a questo da ordem e, de uma certa maneira, propor uma sntese didtica de Wight, seu mentor intelectual.21 A influncia de Wight sobre Bull tambm se revela na definio e diferenciao entre sistema internacional, sociedade internacional e sociedade mundial. Para ele, sistema internacional existe quando estados esto em contato regular um com o outro e onde em adio h interao entre eles suficiente para fazer o comportamento de cada como um elemento necessrio nos clculos de outro. Em contraste, sociedade internacional somente existe quando um grupo de estados, cnscios de certos interesses comuns e valores comuns, formam uma sociedade no sentido que eles concebem a si mesmos como orientados por um conjunto comum de regras em suas relaes uns com os outros e compartilham a operacionalizao de instituies comuns.22 Como aponta Suganami, "nessa linha de pensamento, 'sociedade internacional' no uma sociedade de estados l fora no mundo, mas antes um tipo ideal para o qual qualquer grupo de estados pode se aproximar em graus variados. Entretanto, deve ser notado que um grupo de estados se aproximar para uma 'sociedade internacional' na extenso que pensam em si mesmos como constituindo uma sociedade dessa forma. (...) O elemento da sociedade internacional est em competio com dois outros elementos, o do sistema internacional e o da sociedade

21

. FONSECA JR. Gelson. Op. Cit. p.: 84.

. BULL, Hedley. The Anarchical Society. A study of order in world politics. London, Macmillan, 1977, pp.: 10 e 13. 12

22

mundial, trs tipos ideais correspondendo respectivamente s interpretaes realista, racionalista e revolucionista da poltica mundial"23 H aqui ainda um ponto intrigante que vale a pena ser tocado. O ttulo de seu principal artigo sobre relaes internacionais, Why is no there International Theory?, induz a raciocinar que Wight no acreditava na possibilidade de um tratamento terico especfico. Nas primeiras pginas do primeiro livro produzido a partir dos debates desenvolvidos no Comit Britnico sobre a Teoria Internacional, Martin Wight correlaciona a teoria poltica com o que ele designava de teoria internacional. Enquanto, para ele, a primeira consistia de uma sucesso de clssicos , de Bodin a Mill, a segunda no dispunha de uma coleo de livros sobre o sistema de estados e sobre a soberania. Assim, a escolha de seu ttulo representava, na realidade, a constatao da inexistncia de um trabalho sistemtico de teorizao em relaes internacionais do que uma descrena na possibilidade de desenvolvimento de anlises tericas.24 Bull aponta que Wight nos d a evidncia um pouco frente quando escreve que a nica forma de pesquisa terica que possvel uma espcie de ruminao sobre o destino humano, para a qual se d o insatisfatrio nome de filosofia da histria. Pesquisa terica em relaes internacionais assim filosfica em carter. No nos leva ao conhecimento acumulado da mesma forma que a cincia natural. Confrontado pela controvrsia, como o grande debate que Wight explora entre as trs tradies, podemos identificar as premissas que so feitas em cada campo, examin-las, justap-las, relat-las s circunstncias, mas no podemos esperar encerrar a controvrsia exceto provisoriamente, na base das mesmas premissas abertas ao debate. (...) a premissa inicial de Wight de que pesquisa terica em relaes internacionais necessariamente sobre moral ou questes prescritivas.25 Wight define as relaes internacionais como predominantemente amorais ou imorais, embora reconhea que a moral desempenha um papel secundrio no

. SUGANAMI, Hidemi. The international society perspective on world politics reconsidered. International Relations of the Asia-Pacific. 2 (1): 9, 2002. . NEUMANN, Iver B. The English School on Diplomacy, Discussion Papers in Diplomacy, Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 2001. p.: 4.
25 24

23

. Bull, Hedley. Martin Wight and the theory of international relations. IN: WIGHT, Martin. International Theory. The Three Traditions. New York: Holmes & Meier, London: The Royal Institute of International Affairs, 1991. P. xxi.

13

processo decisrio. Seria insensato supor que os estadistas no se deixam levar por consideraes de direito e justia, e que as relaes internacionais so governadas exclusivamente pela fora. mais prudente, porm, comear a partir do reconhecimento de que a poltica do poder, como ns a definimos no incio, est sempre inexoravelmente sendo aproximada poltica do poder no sentido imoral, e analis-la nessa luz.26 Fred Halliday, entretanto, pondera que essas colocaes tanto de Wight quanto da Escola Inglesa so complemente divorciadas da realidade ao se apegarem a uma concepo muito particular de filosofia poltica e de histria diplomtica. "Alm das dificuldades levantadas por estes termos ("Estado" e "Sociedade"), a "escola inglesa", como se reflete nos trabalhos de Martin Wight, permanece, em alguns aspectos limitada por suas origens, presa sua preocupao em igualar-se aos historiadores da diplomacia e s bases conceituais que as Relaes Internacionais trouxeram consigo da histria internacional. Em primeiro lugar, o conceito de histria, com a qual Wight trabalha curiosamente limitado: reis e rainhas, congresso e batalhas, tratados e leis. Ao permanecer ligado aos historiadores, Wight falhou em acompanhar as mudanas no prprio conceito de histria: o econmico e o social lhe permaneceram estranhos. Ao se ler Wight Martin, o que mais surpreendente que o uso da histria em seu trabalho (mesmo brilhante e erudito) um no mais praticado, em larga medida, pelos prprios historiadores. Igualmente, enquanto Wight e seus seguidores insistem na importncia das questes filosficas e tm o seu esquema conceitual (especificamente a "sociedade internacional"), o seu conceito de filosofia poltica igualmente datado, consistindo no exame e no reeexame de um conjunto de temas recorrentes, favoravelmente agrupados por Wight em trs categorias transistricas (sic) de racionalismo, realismo e revolucionismo. Como um antdoto ao "presentismo" e como um meio de trazer tona questes conceituais, analticas e ticas subjacentes discusso das relaes internacionais, isto foi produtivo. Entretanto, ela falhou em reconhecer at onde evolura a filosofia poltica e como esta oferecia a possibilidade de formas mais diferentes e convincentes de poltica, incluindo a teoria internacional .27 Halliday torna-se ainda mais explcito quando aponta que trabalhos como de Hobsbawm, Wallerstein, Krippendorf e outros fornecem uma histria bastante

26

. WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Atual 20

27

. HALLIDAY, Fred. Repensando as Relaes Internacionais. Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS, 1999. Pp.: 40-41. 14

diferente do sistema internacional e com um conjunto diversificado de respostas verso sobre o crescimento e expanso da sociedade internacional. A questo mais bvia de todas, derivada das afirmaes ainda no questionadas da histria diplomtica, sobre o que constitui o prprio sistema internacional. Defin-lo em termos do crescimento das relaes entre os Estados vlido, mas isso tambm localiza a histria internacional no mbito diplomtico e interestatal e supe que o "internacional" composto pelas relaes entre os Estados individuais. As histrias alternativas e os conceitos do internacional podem ser escritas considerando outros pontos de partida como o econmico e o social, dentro dos quais o poltico e o militar desempenham um papel importante".28 Entretanto, nas palavras de um seguidores de Wight e Bull, "no se pode colocar em dvida a importncia do conceito de sistema internacional no pensamento de Relaes Internacionais. Representa um dos conceitos centrais da disciplina; na realidade, to central que o termo freqentemente deixado indefinido. Geralmente o sistema internacional tomado como o caminho mais curto para se referir ao nexo de atores e interaes que constitui o assunto bsico das relaes internacionais. esta concepo de sistema internacional que promove a viso de que Relaes Internacionais constitui uma disciplina independente".29 Algumas Questes Tericas Como apontado na Introduo de A Poltica do Poder, o objetivo de Wight no era oferecer um guia para os acontecimentos efmeros da Poltica Internacional atual, mas ressaltar os traos fundamentais e duradouros de tal poltica. Por isso, a maior parte do livro, ainda que escrito em diferentes momentos de sua vida, dedica-se anlise desses traos fundamentais e duradouros, como as potncias, as potncias dominantes, as grandes potncias, as revolues internacionais, a anarquia internacional, o equilbrio do poder, a guerra e as intervenes.30 Nesse sentido, pode-se apreender que os traos fundamentais e duradouros do sistema internacional moderno enquanto um sistema interestatal, de acordo com Martin Wight, so seis:

28

. Idem, ibidem, p.: 41

. BUZAN, Barry & LITTLE, Richard. International Systems in World History: remaking the study of International relations. Oxford, Oxford University Press, 1999. P.: 5.
30

29

. WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Atual 3-4 15

(1) A presena de uma multiplicidade de Estados soberanos; (2) O mtuo reconhecimento das soberanias; (3) A distribuio assimtrica do poder entre os Estados, que leva existncia de grandes potncias; (4) A prevalncia de mecanismos regulares de comunicao entre os Estados, que explica, alis, as origens da diplomacia moderna; (5) Um conjunto de normas jurdicas que regulam o contexto dentro do qual operam os protagonistas da vida internacional que uma das funes do Direito das Gentes, conforme se verifica desde a sua primeira grande sistematizao, com Grcio; e, finalmente, (6) A defesa de interesses comuns quanto manuteno do sistema interestatal, seja, por exemplo, atravs do equilbrio do poder, seja atravs da segurana coletiva.31 Assim, a disposio de Wight de interpretar a poltica internacional em termos de 'repetio e recorrncia' evidente na assuno das principais caractersticas do sistema internacional, mas no se apresentando como determinantes de uma s modalidade de interpretao do cenrio internacional. E, independentemente da tradio terica assumida, o papel do Estado ou do sistema constitudo por Estados pertinente s diferentes vises. A imagem do sistema internacional como um sistema interestatal est agora to profundamente engrenado que os dois conceitos so tratados como sinnimos. Toda uma rede de terminologia se desenvolveu para reforar esse uso. Assim, as companhias multinacionais, por exemplo, so identificadas como atores transnacionais antes do que internacionais. Ao mesmo tempo, a premissa bsica que esses atores transnacionais operam dentro do existente sistema internacional (significando interestatal). (...) Assim, embora o sistema internacional esteja muitas vezes sendo identificado em termos de todas as transaes que ocorrem atravs das fronteiras estatais, essa concepo ainda privilegia os estados como a unidade definidora do sistema".32 Em Power Politics, o captulo intitulado 'A Sociedade Internacional' comea apontando que a coletividade a que os estados pertencem 'tem sido chamada de famlia das naes, sistema de estados, sociedade de estados e comunidade
31

. LAFER, Celso. Paradoxos e Possibilidades. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982. P.: 96

. BUZAN, Barry & LITTLE, Richard. International Systems in World History: remaking the study of International relations. Oxford, Oxford University Press, 1999. Pp.: 5-6. 16

32

internacional'. Aqui e em outros de seus estudos, embora nem sempre, ele aponta uma distino entre 'sistema de estados' (significando uma coletividade de estados que so forados a interagir, e ento so assim interdependentes) e num outro momento, como 'sociedade de estados', distintamente por terem se juntado cooperativamente 'num sistema de relacionamento para certos propsitos comuns' e pelo fato de que 'nos assuntos internacionais h tanto cooperao quanto conflito; existe um sistema diplomtico e o direito internacional e instituies internacionais que complicam ou modificam o andamento da poltica de poder'.33 O significado de 'instituies' para Wight, representa no s as instituies formais como a Liga das Naes ou a Organizao das Naes Unidas, mas tambm - e primariamente - os processos consuetudinrios e os usos de uma sociedade de estados soberanos: '"as instituies da sociedade internacional variam de acordo com a sua natureza. Podemos enumer-las como sendo a diplomacia, as alianas, as garantias, a guerra e a neutralidade. A diplomacia uma instituio para negociar. As alianas so instituies para efetivar um interesse comum. O arbitramento uma instituio para a resoluo de pequenas divergncias entre os estados. A guerra a instituio para a deciso final a respeito das divergncias".34 Morgan reflete que este srio sumrio das instituies da sociedade internacional obviamente demonstra as marcas de sua origem no imediato ps Segunda Guerra Mundial. Ainda que Wight enfoque integralmente as instituies que regulam as relaes entre estados; pode-se observar um contraponto intrigante algumas pginas antes, na discusso sobre a natureza da prpria sociedade internacional. Isto , ele diz que ' uma sociedade nica, composta das outras sociedades mais organizadas que chamamos de estados. Os estados so seus membros principais e imediatos, mesmo que possa haver um sentido no qual seus membros fundamentais so homens".35 Morgan considera que essa amplitude da definio das unidades componentes ou atores da sociedade internacional imensamente significativa, deduzindo que essa passagem remete diretamente fala de Jean Monnet sobre o processo de unificao europia. 'Il ne s'agit pas de fdrer les Etats; il s'agit d'unir les hommes'. 36

33

WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Atual 85 . WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Atual 90 . WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Atual 86

34

35

. MORGAN, Roger. A European society of states but only states of mind?. International Affairs, 76 (3): 562, 2000. 17

36

Aparentemente Bull interpreta similarmente o significado desse apontamento, como se pode depreender de seu comentrio sobre a interpretao de Wight sobre o pensamento kantiano ou sobre a tradio revolucionista do pensamento internacional: "A idia, por exemplo, de que a poltica internacional no s uma questo de relaes entre estados, mas tambm uma questo das assim chamadas relaes 'transnacionais' entre indivduos e grupos que compem o estado, uma idia que ocupa um lugar central na exposio de Martin Wight: a base da tradio kantiana".37 A concluso de Wight para a primeira edio de Power Politics (publicada em 1946 antes que as implicaes totais da tradio kantiana tivessem sido, por ele, trabalhadas) permitiu um piscar de esperana que os efeitos negativos da anarquia internacional poderiam ser superados: "As potncias continuaro a buscar segurana sem referncia justia e a preservar seus interesses vitais independentemente de interesses comuns, mas na frao que eles possam ser desviados repousa a diferena entre a selva e as tradies da Europa.38 Relembrando que Wight foi o primeiro Decano da Escola de Estudos Europeus na Universidade de Sussex, Morgan retoma a idia de sociedade internacional afirmando que o mais prximo que um grupo de estados chegou a aceitar essa viso de um governo supranacional integrado representado pelo grupo de estados europeus que agora chamam a si mesmo de Unio Europia. (...) Essa ntima unio pode ou no um dia tomar a forma de um estado europeu, e pode ou no refletir e desenvolver o que Martin Wight chamou as tradies da Europa; mas certamente um experimento poltico (bem como econmico, social e cultural) sem paralelo seja na histria europia ou nas experincias de outras partes do globo.39 No necessariamente a experincia de integrao europia pode ser compreendida como decorrente da tradio racionalista ou revolucionista, podendo ser interpretada igualmente como o resultado de um jogo de poder entre potncias regionais. A poltica do poder e a longa tradio europia de razo de Estado foram centrais tanto para as origens quanto para o desenvolvimento histrico da integrao europia. Na opinio correta de Ian Davidson: Ainda h muitos
37

. Bull, Hedley. Martin Wight and the theory of international relations. IN: WIGHT, Martin. International Theory. The Three Traditions. New York: Holmes & Meier, London: The Royal Institute of International Affairs, 1991. P. xix.

. MORGAN, Roger. A European society of states but only states of mind?. International Affairs, 76 (3): 563, 2000.
39

38

. Idem, ibidem, p.: 563. 18

britnicos acreditando que a principal razo de ser da Comunidade Europia a promoo da liberalizao comercial. A integrao europia foi uma resposta guerra fria e ao problema alemo, que haviam atormentado a Europa desde 1870 e a mantinham submissa. A resposta continental predominante, que permaneceu fundamental no pensamento francs, foi o envolvimento hegemnico: a Europa precisava da Alemanha e do poder alemo, mas para conviver com a Alemanha era necessrio criar instituies mescladas e um processo combinado de integrao poltica e econmica com suas respectivas ideologias e mitologias.40 interessante observar que Wight, assim como diferentes membros da Escola Inglesa, retomam com maior intensidade que os scholars norte-americanos, a problemtica dos pases no desenvolvidos aps a Segunda Guerra e, em especial, aps o processo de descolonizao. Em primeiro, a percepo de que uma das caractersticas bsicas do sistema internacional, o mtuo reconhecimento da soberania possibilitou aos Estados do Terceiro Mundo desempenharem um papel poltico, instrumentalizando na defesa de seus interesses a capacidade global institucional de influenciar, discordar e/ou apoiar. Isto foi notado por Wight na forma como estava acontecendo: Seria mais correto dizer que as Naes Unidas aumentaram a intensidade da luta pelo poder travada entre os have-nots e as potncias do status quo. A existncia das Naes Unidas exagerou a importncia internacional das potncias have-not, permitindo a elas se organizarem para formar um grupo de presso com peso diplomtico e propagandstico muito maior do que seriam capazes de outra forma.41 Na mesma linha, Jackson aponta que os Estados do Terceiro Mundo radicalizaram a sociedade internacional pela introduo de ideologias coletivas e objetivos que desafiaram a doutrina da soberania positiva clssica particularmente na rea da economia internacional. O grupo de presso que Wight apontou como se formando tornou-se a principal coalizo de asiticos, africanos, latinoamericanos, ocenicos e at mesmo alguns poucos estados da Europa Oriental, como a Iugoslvia. A primeira UNCTAD (1964) expressou as novas demandas econmicas globais reivindicadas pelos pases pobres. O novo Grupo dos 77 pases

. HURRELL, Andrew. Dilemas da adeso da Gr-Bretanha e UE / Brasil e Mercosul. Poltica Externa, 6 (4): 173-174, Maro-Maio 1998.
41

40

. WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Atual 192 19

no-industrializados, cujo nmero de membros chegou a 128 em 1989, tornou-se a expresso coletiva do mundo sub-desenvolvido nas relaes internacionais.42 Em sua principal obra, Power Politics, Wight repete o credo de sua filosofia da histria: a idia de que a diplomacia seria capaz de erradicar as causas da guerra faz parte da grande iluso posterior a 1919. Talvez a diplomacia possa fazer uma pequena parte para diminuir as condies sociais propcias guerra; ela pode contornar as ocasies de guerra, mas as causas da guerra, assim como a necessidade da prpria diplomacia, permanecero enquanto a multiplicidade de governos no for reduzida a um s governo e a poltica internacional no for transformada em poltica domstica.43 O livro tem um captulo especial sobre Diplomacia, o qual se inicia declarando que diplomacia o sistema e a arte da comunicao entre Estados. O sistema diplomtico a instituio-mestra das relaes internacionais44 Esta anlise toma a forma de observaes gerais de como esses padres tornam-se mais complicados e efetua um grande servio ao traar a emergncia de padres de interao escavando uma srie de fatos e ordenando-os cronologicamente.45 Encontram-se igualmente observaes interessantes sobre a resistncia diplomacia. No captulo sobre revolues internacionais, dando exemplos do Diretrio Francs, Rssia sovitica e a nova diplomacia de Wilson, Wight enfatiza como a poltica revolucionria tende a desfazer a importante distino entre diplomacia e espionagem e tambm a distino entre diplomacia e propaganda. A diplomacia corresponde tentativa de ajustar interesses conflitantes por meio da negociao e do compromisso; a propaganda a tentativa de influenciar a opinio que sustenta e forma a base dos interesses.46 No captulo sobre Diplomacia, ele esclarece mais o seu pensamento, declarando que informao, negociao e comunicao so as trs funes bsicas da diplomacia e que espionagem, subverso e propaganda so as suas formas pervertidas na diplomacia revolucionria. A diferena entre diplomacia e

42

. JACKSON, Robert H. Quasi-states: sovereignty, international relations and the Third World. Cambridge, Cambridge University Press, 1990. Pp.: 114-115. . WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Atual 110 . WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Atual 91

43

44

. NEUMANN, Iver B. The English School on Diplomacy, Discussion Papers in Diplomacy, Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 2001. p.: 9.
46

45

. WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Atual 71 20

espionagem a diferena entre a arte da paz e a arte da guerra; tambm em parte a diferena entre a arte do governo constitucional e a arte do despotismo. Quando a paz se aproxima da guerra, a diplomacia e a espionagem tendem mais uma vez a se confundirem. Ou talvez devamos dizer que a diplomacia normal substituda pela diplomacia revolucionria. A diplomacia revolucionria possui suas perverses em relao s trs funes da diplomacia: espionagem ao invs de informao, subverso ao invs de negociao, propaganda ao invs de comunicao. Uma evoluo na nfase dada da primeira terceira pode ser observada na histria da diplomacia sovitica.47 Exatamente nesse ponto, Neumann ainda que criticando Wight por no ter desenvolvido mais essas suas hipteses, seja sobre a prtica diplomtica sovitica, seja sobre a diplomacia europia dos sculos XVIII e XIX, afirma que a principal contribuio de Power Politics foi a conceituao da diplomacia como uma instituio da mesma forma como a guerra etc., mas uma que em assuntos chaves engloba as outras e que em certos (no especificados) assuntos uma instituiomestra. A principal contribuio de Systems of States estava na direo do que Wight, meio jocosamente, referira como a sociologia do sistema de estados, nomeadamente para comear a alicerar a hiptese de que um sistema diplomtico dependente de certas instituies comuns, s quais Wight refere-se como uma cultura comum .48 Apontamentos Finais Nessa breve apresentao de Power Politics de Martin Wight, o principal objetivo no foi discutir a obra em si, mas apresentar, evidentemente que sem aprofund-las, algumas de suas principais teses. A opo por essa viso genrica das principais idias de Wight, no necessariamente presentes no presente livro, decorreu essencialmente de sua importncia para o desenvolvimento da rea de relaes internacionais. Seu papel no Comit Britnico para a Teoria da Poltica Internacional e na definio de uma linha de pensamento que influenciou a formao da Escola Inglesa de Relaes Internacionais por demais relevante.

47

. WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Atual 94

. NEUMANN, Iver B. The English School on Diplomacy, Discussion Papers in Diplomacy, Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 2001. p.: 9. 21

48

Sua anlise sobre as Trs Tradies redundou num esforo terico pluralista e numa tentativa de abranger a totalidade das relaes internacionais, ao propor a perspectiva de que o conceito de sociedade internacional est em competio com duas outras vises, a do sistema internacional e a da sociedade mundial, trs tipos ideais correspondendo respectivamente s interpretaes racionalista, realista e revolucionista da poltica mundial". Apesar dessa viso pluralista, Wight, assim como a Escola Inglesa, esto mais diretamente associados ao conceito de sociedade internacional, correlacionada com normas e instituies dentro de um ambiente anrquico. Tendo o comportamento internacional dos estados e o relacionamento entre eles como seu assunto central, seu pensamento foi complementado pelas anlises dos sistemas de estados e, em especial, da Poltica do Poder, na qual correlaciona a presena de atores e instituies e os elementos de poder nessas interaes. Bibliografia

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23

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24

APRESENTAO PELOS EDITORES

A verso original de A Poltica do Poder, de Martin Wight, foi publicada em 1946 pelo "Royal Institute of International Affairs" como um de seus panfletos "Looking Forward."1. Ainda que no passasse de um pequeno ensaio de sessenta e oito pginas, que h muito deixou de ser publicado, ele exerceu uma profunda influncia no estudo das Relaes Internacionais nas universidades, especialmente na Gr-Bretanha. Durante os ltimos anos de sua vida ele nasceu em 1913 e faleceu em 1972 Martin Wight considerou a reviso e expanso desse ensaio sua principal tarefa acadmica. Ele infelizmente no a completou. Fez-se necessrio ponderar se o manuscrito inacabado do novo A Poltica do Poder deveria ou no ser publicado. Por um lado, devia-se levar em considerao o fato de que alguns dos captulos existiam somente no rascunho, que os vrios captulos haviam sido escritos em perodos diferentes, desde os anos 50 at os anos 70, e que, ao contrrio da verso original, o novo manuscrito no possua a unidade da viso do mundo por um homem em um momento especfico. Havia, tambm, necessidade de se respeitar os padres elevados que Martin Wight se autoconferiu no que tange publicao. Por outro lado, todos os captulos indicados no ndice do autor j existiam, com exceo do ltimo, pelo menos no rascunho. O fato de que diferentes partes do livro foram escritas em perodos distintos no pode ser considerado um grave defeito se for levado em conta que toda a nfase da obra de Martin Wight dada aos elementos de continuidade das relaes internacionais, ao invs dos elementos da mudana, e que referncias a eventos contemporneos so apenas ilustraes no essenciais ao tema central. Acima de tudo, no era possvel duvidar que a publicao do manuscrito seria de imenso valor aos estudantes da matria. O leitor encontrar neste livro um relato clssico do sistema de Poltica Internacional que veio tona na Europa no incio dos tempos modernos, expandiu-se aos outros continentes e que fornece at hoje a moldura poltica do mundo. O autor no est preocupado em oferecer um guia para os acontecimentos efmeros da Poltica Internacional atual, mas em ressaltar os traos fundamentais e duradouros de tal poltica. Ele nota no primeiro captulo que as obras polticas dos gregos permaneceram clssicas porque sua relevncia e "topicalidade" foram servidas novamente por cada gerao subseqente. este tipo de relevncia e "topicalidade" que o presente volume prope-se demonstrar. Grande parte do livro est dedicada definio, que mostra a essncia de traos fundamentais e duradouros do cenrio poltico internacional, tais como as potncias, as potncias dominantes, as grandes potncias, as revolues internacionais, a
1

M. Wight, Power Politics, Panfleto "l.ooking Forward" n 8, Royal Institute of International Affairs, Londres, 1946
1

anarquia internacional, o equilbrio de poder, a guerra e a interveno. Ainda que o propsito do autor seja, dessa forma, obter dados a partir da experincia histrica, ele no perde de vista essa prpria experincia; a argumentao nunca se torna abstrata, mas rica em ilustraes histricas. No uma obra de histria, mas uma reflexo sobre a histria, e a solidez do conhecimento histrico sobre o qual ela se apoia incontestvel. Sua linguagem no pretensiosa ou obscura, mas simples e clara. Ela no oferece introduo metodolgica ou apologia pessoal, mas dirige-se diretamente substncia da Poltica Internacional. A viso que apresenta intensamente realista e ao mesmo tempo profundamente humana, fruto no apenas da estima do estudioso pela verdade, mas tambm de uma preocupao moral e inquisitiva apaixonada, o que no alardeado, mas que no pode passar despercebida pelo leitor. Existem neste livro uma inocncia de propsito, uma ausncia de maneirismos acadmicos e uma autenticidade intelectual difceis de serem encontradas numa obra deste gnero. O novo A Poltica do Poder bem maior do que a verso original de trinta anos atrs. Seria ela tambm marcadamente diferente em substncia? Ao contrrio do original, a nova verso revela uma conscincia do debate a respeito do impacto da tecnologia militar sobre a poltica internacional, e inclui captulos a respeito da corrida armamentista, do desarmamento e do controle de armas. O enfoque do ensaio original no tema do conflito entre estados modificado pela incluso de captulos sobre a sociedade internacional e suas instituies como por exemplo as alianas, a diplomacia e a guerra que abordam o tema da cooperao entre os estados. H um captulo sobre as revolues internacionais, que abrange o conflito "horizontal" ou transnacional e a cooperao. Em contraste com a verso original, o presente texto leva a srio o conceito de uma potncia intermediria mudana demonstrada pela substituio do captulo original sobre potncias mdias por um outro sobre potncias secundrias (incluindo tanto as mdias quanto as pequenas). Se considerarmos, contudo, o quanto a poltica internacional e os modismos em seu estudo acadmico mudaram desde 1946, o mais notvel a respeito do novo A Poltica do Poder o quo pouco difere do original em estilo ou substncia. Trinta anos de eventos internacionais a ascenso e o declnio da guerra fria, a proliferao das armas nucleares, a dissoluo dos imprios europeus e o surgimento do Terceiro Mundo levaram o autor a fornecer novas ilustraes, ainda que suas preocupaes subjacentes os impulsos bsicos de sua argumentao sejam as mesmas. Trinta anos de crescimento prolfico do estudo acadmico das relaes internacionais tambm no levaram o autor a alterar sua posio ou a mudar sua abordagem de forma perceptvel: ele no menciona a obra dos behavioristas, a dos analistas estratgicos (a no ser por algumas referncias esparsas), e a dos economistas polticos que atualmente so por muitos consideradas a literaturapadro do assunto. At que ponto essa invulnerabilidade s mudanas e aos modismos intelectuais poderia ser apontada como uma fraqueza da anlise apresentada no presente volume,
2

e at que ponto seria ela uma fonte de fora e solidez? Se compararmos o novo A Poltica do Poder com a grande maioria de estudos introdutrios s relaes internacionais, publicados atualmente no mundo ocidental, existiriam talvez cinco aspectos nos quais o presente volume exprime uma viso clara, profunda e sbria do assunto, mas que no se enquadra nos moldes contemporneos. Em primeiro lugar, pode ser dito que a perspectiva subjacente ao novo A Poltica do Poder, assim como a antiga, eurocntrica. bem verdade que aps a elevao do Japo ao status de grande potncia, o autor observa o aparecimento de um sistema internacional que j no mais europeu, e sim global ou inclusivo. Observa tambm o declnio da preponderncia europia nesse sistema, a ascenso dos estados ex-coloniais usando as Naes Unidas como seu instrumento, e a interveno coletiva das potncias europias e do Japo contra a Revolta dos Boxers na China, em 1900, como o incio da fase contempornea da histria internacional".2 Ainda assim, o autor parece no tomar conhecimento do fim da ascendncia europia quando afirma que "podemos definir uma potncia mundial como uma grande potncia capaz de exercer efetivamente dentro da Europa uma fora advinda de fontes localizadas fora da Europa"3 uma definio que somente seria aceitvel se fosse aplicada retrospectivamente ao sistema internacional antes do final da Segunda Guerra Mundial. H pontos na argumentao como por exemplo no captulo sobre as Naes Unidas onde Wight parece aceitar sem crticas as premissas de valor implcitas nas polticas dos estados ocidentais, e no levar a srio as reivindicaes, por parte dos estados do Terceiro Mundo, de que esto envolvidos numa luta justa contra a dominao. A avaliao da "poltica do poder" por parte do autor derivada da experincia do sistema de estados ocidental, mas ele no pergunta at onde podemos contar com essa experincia ao procurarmos compreender um sistema de estados cujos membros so predominantemente no-ocidentais. Uma anlise que, ao contrrio da de Martin Wight, adviesse diretamente das preocupaes da atualidade certamente trataria essa ltima questo como central. Visto que a experincia histrica dos povos no-ocidentais teve lugar, em grande parte, fora dos limites do sistema de estados ocidental, at que ponto pode seu comportamento ser compreendido a partir de uma srie de generalizaes a respeito da poltica do poder elaboradas com base na histria do Ocidente? Visto que as normas e instituies da moderna sociedade internacional foram desenvolvidas por estados ocidentais com o intuito de promover objetivos ocidentais, at que ponto seriam elas obrigatrias aos novos estados da sia, frica e Oceania, que no participaram de sua elaborao?

2 3

Idem p. 57 Ibid.p. 56 3

Mesmo assim, no deve ser esquecido que enquanto o sistema de estados atual global e a maioria de seus membros no ocidental, esse sistema em si uma instituio ocidental, ou uma srie de instituies afins: o procedimento diplomtico, as formas do direito internacional, as organizaes internacionais e at os mtodos de guerra e espionagem, em termos dos quais os novos membros da sociedade internacional conduzem suas relaes exteriores, so aqueles herdados do perodo de domnio ocidental. Nesse sentido o sistema de estados global de hoje ainda eurocntrico, um monumento marcante ao impacto do Ocidente no resto do mundo. A expanso da sociedade dos estados na sia, frica e Oceania marca o declnio da dominao poltica do mundo por parte da Europa ou do Ocidente, mas marca tambm o triunfo, ao menos por enquanto, das concepes europias ou ocidentais da organizao poltica universal. Em seu estudo Systems of States, abaixo mencionado, Martin Wight sustenta que todos os sistemas de estados histricos pressupuseram uma cultura comum, e explicitamente defende (contra o desafio apresentado pelo falecido Professor C.H. Alexandrowicz) a tese de que o sistema de estados moderno produto especificamente da experincia ocidental ou europia.4 Caso isto se d desta forma, dever levar-nos a indagar se o atual sistema de estados ou no baseado em alguma cultura comum, e, em caso negativo, se possui alguma possibilidade de sobrevivncia. Estaria o atual sistema de estados em desintegrao porque expandiu-se alm de sua base cultural originalmente europia? Ou estaria ele buscando uma nova base na cultura cosmopolita da chamada modernidade? So essas questes que a obra de Martin Wight ajuda a responder, ainda que ele prprio no as responda diretamente. Em segundo lugar, o novo A Poltica do Poder mais uma vez, assim como o antigo descreve a poltica mundial como se compreendesse primordialmente as relaes entre as potncias ou entre os estados em seu aspecto externo, ao passo que hoje em dia a maioria dos estudos afirma que os estados repartem o palco da poltica mundial com outros atores, tais como classes, partidos polticos ou corporaes comerciais, e que as relaes transnacionais ou transestatais entre todos esses grupos no so menos centrais ao assunto do que relaes internacionais ou interestatais. "O homem moderno em geral, afirma o autor, "demonstrou lealdade mais slida ao Estado do que Igreja, classe ou qualquer outro vnculo internacional.5 Isto pode ou no ser desta forma, mas o estudante com certeza precisar, hoje, ao menos examinar as reivindicaes, por exemplo, do Mercado Comum Europeu, do movimento comunista mundial, dos movimentos pan-africanos, pan-rabes ou pan-islmicos, ou ainda dos grupos nacionais ou tnicos em vrias partes do mundo, quanto ao fornecimento de focos alternativos de lealdade.
4

Ver Systems of States, especialmente os captulos 1 e 4; e C.H, Alexandrowicz, An Introduction to the History of the Law of Nations in the East Indies, Clarendon Press, Oxford, 1967. 5 Idem p. 25
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Mesmo o autor no discutindo o papel dos outros atores num palavreado especificamente contemporneo, existe, em todo o seu trabalho, uma conscincia vvida de que a posio do estado, e, paralelamente, a posio do sistema de estados, so contingentes. Ele observa que, atravs da histria, o sistema de estados constitui uma forma excepcional de organizao poltica universal, e que a idia de sua normalidade no passa de iluso.6 Argumenta ainda que, mesmo sendo os estados os membros principais e imediatos da sociedade internacional, os membros fundamentais desta ltima so os indivduos.7 No captulo sobre revolues internacionais, o autor observa que as trs grandes conflagraes revolucionrias dos tempos modernos a Reforma, a Revoluo Francesa e a Revoluo Russa trouxeram tona um grau de unidade na sociedade humana, embora tambm nela tenham criado fissuras que se sobrepem s divises entre os estados. Ele argumenta contra a presuno de que os perodos de poltica internacional revolucionria nos quais se destacam essas divises "horizontais" so excepcionais ou anormais, ao passo que predominam os perodos de poltica internacional no-revolucionria, nos quais as divises "verticais" entre os estados tm especial relevo. Ele afirma que a histria internacional moderna tem estado mais ou menos dividida entre essas duas posies, e que considerar uma ou outra normal meramente expressar uma preferncia quanto ao futuro.8 Em System of States, Martin Wight explora os limites histricos e geogrficos do sistema de estados moderno, e contempla algumas das formas alternativas da organizao poltica internacional que existiram fora desse contexto.9 Em suas palestras no publicadas sobre a teoria das relaes internacionais, ele considera as relaes transnacionais ou "horizontais" um dos trs elementos bsicos da poltica mundial, ao lado do conflito e da cooperao ou intercmbio entre os estados.10 Sua obra de fato no subestima a importncia das relaes transnacionais ou "horizontais" na poltica mundial; alm disso, ajuda-nos a perceber que, hoje, o papel desses relacionamentos na poltica mundial no novo ou sem precedentes, que talvez no seja to importante quanto o foi em alguns perodos do passado, e que os expoentes atuais da primazia dos vnculos transnacionais sobre os internacionais esto ventilando um tema que se tem mostrado peridico atravs dos tempos modernos. Em terceiro lugar, o novo A Poltica do Poder semelhante ao original ao tratar essencialmente das relaes polticas entre os estados, e ao se manifestar muito pouco sobre as relaes econmicas entre eles ou, de um modo mais geral, sobre os

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Ibid. p. 23 Ibid p. 106 8 Ibid. p. 94 9 Ver Systems of States, captulos 4 e 5. 10 Ver Hedley Bull, Martin Wight and the Theory of International Relations. The Second Martin Wight Memorial Lecture". British Journal of International Studies, julho 1976.
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aspectos econmicos dos assuntos globais. Nesse contexto, a obra tambm difere das abordagens referentes ao assunto que hoje prevalecem. bvio que, no presente momento, grande parte do intercmbio entre estados ou, de maneira mais abrangente, entre atores na poltica mundial, de carter econmico. Isto se d quer consideremos a rede de comrcio, de relaes monetrias e de investimentos que se observa entre os pases ricos, a ajuda para o desenvolvimento e a redistribuio da riqueza que esto sendo negociadas entre os pases ricos e pobres, quer consideremos a crescente preocupao por parte de ambos os grupos de pases com relao explorao de recursos escassos. Alm disso, hoje em dia argumenta-se freqentemente que, no campo das relaes entre estados, os assuntos polticos tornaram-se menos importantes do que os econmicos. Sustenta-se ainda (talvez com mais elegncia) que, enquanto a poltica internacional permanece como tema central, os assuntos econmicos tornaram-se sua parte inseparvel e cresceram em importncia nas relaes polticas entre os estados no que se refere aos assuntos militares ou estratgicos; que, na competio entre estados por poder e influncia (se isto for o que entendemos por poltica internacional), os objetivos e meios econmicos tornaram-se mais proeminentes e os objetivos e meios militares menos proeminentes. Devemos, ainda, salientar a influncia exercida hoje por avaliaes da poltica internacional, que defendem no meramente a importncia dos fatores econmicos mas tambm a preponderncia desses fatores sobre outros na determinao de eventos. Podemos aqui citar no somente a clssica explanao leninista das rivalidades entre as potncias capitalistas em termos do imperialismo econmico, mas tambm explanaes neomarxistas e neoleninistas do relacionamento entre estados ricos e pobres em termos de dependncia estrutural ou neocolonialismo, e ainda teorias advindas do mundo capitalista que explicam a integrao regional e poltica entre os estados em termos de fatores polticos, ou que apresentam a interdependncia econmica ou tecnolgica como uma fora nova e revolucionria que est levando transformao do sistema de estados, e talvez ao seu declnio e desuso. bem verdade que neste livro Martin Wight no procura dedicar-se a esses argumentos; podemos somente especular quanto s respostas que daria a eles. Wight sem dvida considerou o tema poltico central s relaes internacionais, e teria rejeitado sugestes no sentido de que esse tema estaria sendo deslocado pelo temtica econmica. Dessa mesma forma, com certeza, ele acreditava no que tem sido chamado de autonomia da poltica internacional, e no teria apoiado interpretaes que consideram processos econmicos fundamentais histria internacional e processos polticos subordinados ou derivativos. No necessrio sua tese negar que o ganho econmico possa ser considerado um objetivo da luta poltica (assim como guerras so travadas de modo a obter o
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controle de recursos naturais ou o acesso a matria-primas), ou ainda que os meios econmicos sejam utilizados como instrumentos de tal luta (assim como energia, alimentos ou matrias-primas podem ser retidos, de forma a se obter concesses polticas). A doutrina da primazia das consideraes polticas tambm no se encontra de modo algum comprometida pelo reconhecimento de que a economia internacional e a poltica internacional tornaram-se intimamente ligadas no sculo XX assim como o tinham sido nos sculos XVII e XVIII, durante a era do pensamento mercantilista ao passo que estiveram, em grande parte, separadas durante quase todo o sculo XIX, sob a influncia da doutrina econmica do laissez-faire. Ainda assim, a noo s vezes ventilada nos pases do Ocidente, nos ltimos anos, de que a economia internacional est de alguma maneira tomando o lugar da poltica internacional, e que a luta pelo poder e pela influncia nos assuntos globais pode de alguma forma ser deixada de lado, seria sem dvida considerada por Wight como estando baseada numa viso vazia e no-histrica do predicamento humano. Ademais, ele teria a liberdade de frisar que a idia do triunfo da economia internacional sobre a poltica internacional tem sido peridica no pensamento moderno sobre relaes internacionais, e somente tornou-se plausvel assim como em sua forma cobdeniana na Gr-Bretanha no sculo passado em decorrncia de circunstncias temporrias e locais que, quando desaparecem, do lugar a um retorno ainda mais poderoso da poltica internacional. Em quarto lugar, A Poltica do Poder uma obra que, em parte por causa do seu ttulo, mas tambm em razo do seu contedo, ser com certeza associada chamada escola realista de publicaes sobre poltica internacional, que conheceu seu apogeu no final da dcada de 30 e durante os anos 40, mas desde ento saiu de moda. Os escritores realistas que somente constituam uma escola no mais amplo sentido do termo formularam suas idias em reao ao chamado pensamento idealista ou progressivista dos anos 20 e incio da dcada de 30, que se baseava nas esperanas ento investidas na Liga das Naes. Os realistas consideravam a "poltica do poder" uma caracterstica inerente a todo relacionamento entre estados soberanos, ao passo que os pensadores anteriores haviam se referido poltica do poder como um aspecto infeliz da prtica internacional passada, que agora podia e deveria ser repudiada, ou como uma caracterstica exclusiva da poltica exterior de certos estados malevolentes ou recalcitrantes. Durante as ltimas trs dcadas muitas crticas foram dirigidas a relatos de poltica mundial dessa natureza. A doutrina que sustenta que o comportamento internacional de todos os estados pode ser interpretado em termos de busca pelo poder no somente como um meio mas tambm como a finalidade da poltica exterior pode com facilidade ser demonstrada reducionista. A idia de que uma certa potncia na poltica exterior digamos os Estados Unidos pode ser compreendida em termos de leis gerais a respeito do comportamento das potncias,
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grandes potncias, potncias dominantes ou globais, no leva em considerao o fato de que os Estados Unidos possuem carter nico e que sua poltica uma decorrncia de circunstncias domsticas assim como internacionais. O nmero de estados no sistema de estados (em comparao, por exemplo, com o nmero de cidados em qualquer estado) assaz pequeno, e, dessa forma, eles podem no ser bem compreendidos por intermdio de generalizaes, e sim mediante o conhecimento especfico das caractersticas individuais de cada estado. As interpretaes das relaes internacionais em termos de "poltica do poder" no podem com facilidade levar em considerao o fato de que certos grupamentos de estados (como hoje existem os estados de lngua inglesa, o Mercado Comum Europeu, os pases nrdicos, o Commonwealth socialista) refletem a existncia no de meras combinaes diplomticas contra antagonistas externos, mas de comunidades polticas compostas de muitos estados e cada uma das quais induz seus estados a se relacionarem de acordo com leis diferentes daquelas da "poltica do poder". Ademais, a teoria da poltica internacional como "poltica do poder" pode tambm depender da presuno, hoje muito questionada, de que a poltica exterior conduzida proposital e "racionalmente". As doutrinas do progresso ou melhoramento internacional, contra as quais dirigiram-se originalmente as crticas das realistas, hoje sofrem um renascimento nos estudos "orientados para a poltica" a respeito da ordem mundial futura. Tais estudos atacam o ponto de vista dos realistas com base na moral, mas tambm com base no fato de que estes ltimos fazem uma distino excessivamente rigorosa entre a descrio e a prescrio, e entre compreender o mundo e mud-lo. No precisamos considerar aqui se estas e outras crticas teoria da poltica internacional como "poltica do poder" so necessariamente fatais a ela. Podemos dizer, contudo, que essas crticas precisam hoje ir de encontro a qualquer tentativa deliberada de reiterar ou reabilitar aquilo que chamamos de posies realistas. Mesmo assim, pode-se questionar se a posio de Martin Wight corretamente descrita como realista. Ao denominar sua obra A Poltica do Poder ele est convicto de que ela se refere ou poltica das potncias, ou das unidades polticas independentes que no reconhecem poder poltico superior.11 Explicitamente, ele rejeita a idia de que tal poltica pode ser igualada Machtpolitik a poltica da fora ou poltica do poder no sentido popular do termo.12 Ao contrrio de Hans Morgenthau autor de Politics Among Nations (1948), a mais influente das obras realistas, pelo menos nos crculos acadmicos ele no pretende apresentar uma teoria global da poltica internacional, baseada na proposio de que toda poltica exterior tem como objetivo a busca do interesse nacional definido em termos de poder. Ao contrrio de E.H. Carr autor de The Twenty Years Crisis (1939), obra que o influenciou Wight no descreve sua posio como realista, no a apresenta como uma alternativa ao utopismo, e nem procura fazer uso da anlise marxista da
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Idem p. 23 Ibid p. 29
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ideologia. Ao contrrio de George Kennan autor de American Diplomacy (1952), obra que empregou perspectivas realistas numa tentativa de aconselhar a poltica exterior dos Estados Unidos Wight no ataca o moralismo, nem sustenta que sua anlise d origem a lies prticas. A idia de que a poltica das potncias toma a forma de uma luta pelo poder somente apresentada por Wight de maneira tentativa e interrogativa. No primeiro captulo, ele introduz a idia como uma espcie de hiptese de trabalho, que "possui o mrito de apontar na direo de uma verdade central, ainda que deixe outros assuntos fora de foco"13 e, no ltimo captulo, ele volta idia para mostrar que esses mesmos assuntos so, na verdade, os interesses comuns dos estados e a tradio de suas obrigaes morais comuns.14 Em suas palestras ainda no publicadas sobre a teoria internacional, Wight apresenta a poltica internacional em termos de um debate entre a interpretao realista ou maquiavlica que enfatiza os conflitos entre estados a interpretao racionalista ou grociana que enfatiza a cooperao ou inter-relao entre estados e a interpretao revolucionista ou kantiana que enfatiza a unidade ou solidariedade da espcie humana. Nestas palestras, ele claramente no assume uma postura realista, mas antes sustenta que a verdade no deve ser buscada em qualquer uma dessas trs interpretaes, e sim na argumentao e na contenda entre elas.15 A atitude de Wight com relao posio realista , dessa forma, ambivalente; e em A Poltica do Poder ele no a formula ou esclarece a ponto de sugerir que seja algo em que se deva refletir. Ao fazer isso, ele no pretende apresentar uma teoria rigorosa ou sistemtica; na verdade, ele via todas essas teorias no campo da poltica internacional com ceticismo e dissabor. Em quinto lugar, pode ser dito que o novo A Poltica do Poder no faz praticamente tentativa alguma de chegar a um acordo com a literatura acadmica sobre esse assunto que vem se acumulando nos anos posteriores publicao da verso original. Vimos que o autor no procura antecipar certas acusaes bvias, que naturalmente ocorreriam a qualquer pessoa conhecedora dessa literatura, e nem se defender delas. Ele no reconhece qualquer necessidade de relacionar seus argumentos a artigos recentes mais conhecidos por parte dos estudantes. Ele no leva em considerao o debate que houve sobre a metodologia dos estudos de relaes internacionais, e em especial no pretende ocupar-se da chamada escola social cientfica ou behaviorista, cuja crtica dirigiu-se justamente contra as premissas metodolgicas de uma obra tal como A Poltica do Poder. A indiferena por parte de Martin Wight literatura recente sobre o assunto pode ser tida como uma fraqueza da presente obra, mas, vista de outro ngulo, constitui
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Ibid p. 23 Ibid pp. 289-94 15 Ver Hedley Bull, "Martin Wight and the Theory of International Relations", supra.
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um ponto forte. As relaes internacionais no so uma disciplina na qual pode ser presumido que novos estudos representam um avano em relao aos anteriores, que a multiplicao de livros e peridicos um sinal de progresso intelectual, ou que um mestre na disciplina algum familiarizado com as ltimas publicaes pertinentes. Existe, portanto, a necessidade de basear a interpretao no naquilo que foi dito recentemente, mas sim nos pronunciamentos clssicos sobre o assunto no sentido de que so eles a expresso-padro ou primorosa de determinado ponto de vista. Isto em particular numa obra que, assim como esta, procuranfornecer uma interpretao no da situao do sistema poltico internacional no presente momento, mas sim daqueles seus traos fundamentais e duradouros. Tendo em vista que pouca literatura acadmica recente sobre relaes internacionais pode ser, nesse sentido, considerada clssica, acreditamos que Martin Wight estava certo. Caso ele houvesse devotado uma parte substancial do presente estudo discusso da obra dos analistas estratgicos americanos ou das teorias recentes de direito internacional, ou ainda dos exponentes da teoria da "dependncia estrutural" tal atitude teria tido a vantagem de permitir a ele redefinir sua posio com relao discusso atual, mas tambm teria trazido o perigo de afast-lo de seu objetivo principal. Ele no foi capaz de levar a srio as reivindicaes da escola behaviorista, em particular com sua excluso calculada das questes morais ou ticas, sua falta de ateno dada pesquisa histrica e seu utilitarismo de propsitos subjacente. O estudante que inicia o estudo da poltica internacional precisar consultar muitos outros livros alm deste, pois existem assuntos dos quais ele no trata e questes para as quais ele no fornece respostas. O estudante nele encontrar, porm, uma introduo histrica aos princpios cardinais que agem na poltica internacional de hoje, o que lhe fornecer um slido ponto de referncia. Ao contrrio de muitas outras obras a respeito desse assunto, seu tema no a mudana, mas a continuidade. Mudanas bsicas ocorrem na estrutura da poltica internacional e continuam a ocorrer em nossos dias, mas somente com o pano de fundo que representa um entendimento do que permanente nessa estrutura podemos reconhecer as mudanas quando estas ocorrerem ou avaliar as pretenses de que so de fato fundamentais. Enquanto A Poltica do Poder original continha somente quinze captulos, o presente volume contm vinte e quatro. De todos esses, somente um permanece inalterado (o ltimo, captulo 24); treze foram revisados (captulos 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, 14, 16, 17, 18, 19 e 20); e dez so inteiramente novos (captulos 6, 7, 10, 11, 12, 13, 15, 21, 22 e 23). Os editores seguiram o princpio de que nada que o prprio autor no tenha escrito deve ser includo no texto. Tomaram, contudo, a liberdade de determinar a ordem dos captulos, omitir trechos e fazer pequenas correes estilsticas, e, em alguns casos, tiveram de escolher entre rascunhos alternativos.

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No caso do captulo 13, que lida com a guerra, somente existiam alguns fragmentos de um rascunho, e em seu lugar os editores incluram uma reimpresso, com pequenas mudanas editoriais, de uma palestra ministrada pelo autor no Third Programme da B.B.C., e publicada no The Listener.16 O captulo 20 sobre as Naes Unidas inclui, alm do esboo do autor sobre esse tema, extratos de um trabalho sobre "A luta pelo poder nas Naes Unidas, apresentado ao Instituto de Assuntos Mundiais em Pasadena, na Califrnia, e subseqentemente publicado em suas Minutas.17 Dois fragmentos sobre a categoria dos estados e sobre as doutrinas internacionais esto includos como apndices. Ao final de cada captulo os editores forneceram uma nota de rodap estimando a poca em que foi escrito. Os manuscritos deixados por Martin Wight tambm incluam uma srie de ensaios sobre sistemas de estados histricos, escritos durante os ltimos oito anos de sua vida para encontros do Comit Britnico sobre a Teoria da Poltica Internacional; estes foram publicados separadamente sob o ttulo de Systems of States. Um breve relato da vida e do pensamento de Martin Wight e, em maior detalhe, de sua contribuio para o estudo das relaes internacionais est apresentado na introduo quele volume, assim como uma lista de suas publicaes.18 Os editores desejariam expressar sua gratido a Gabriele Wight, que tem constantemente prestado ajuda, e a Harry Pitt, do Worcester College, Oxford, que ps em ordem os papis deixados pelo autor e forneceu orientao e crtica do comeo ao fim. Tm, ainda, de agradecer a Hlne Mitchell pela sua ajuda em conferir o texto e as notas de rodap e a Hermia Oliver pela elaborao do ndice. OS EDITORES (1978)

War and International Politics", The Listener, Vol. LIV, n. 1389, 13 de outubro, 1955. Institute of World Affairs Conference Proceedings, 33 Sesso, 1956. 18 Martin Wight, Systems of States, editado com uma introduo de Hedley Bull, Leicester University Press, em associao com a London School of Economics, 1977. Uma outra discusso das idias de Wight, lidando mais particularmente com suas palestras sobre a teoria internacional, pode ser encontrada em Hedley Bull, "Martin Wight and the Theory of International Relations, The Second Martin Wight Memorial Lecture", supra.
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CAPTULO 1

POTNCIAS
A poltica do poder um termo coloquial para designar Poltica Internacional. Teremos chance, mais adiante, de ponderar at que ponto um termo apropriado, mas comecemos por considerar seu valor nominal. Ele tem o mrito de apontar para uma verdade central a respeito das relaes internacionais, ainda que deixe certas outras coisas fora de foco. Mesmo que possa ter outras nuanas, "a poltica do poder" sugere as relaes entre potncias independentes, e consideramos este estado de coisas como existente. O termo implica duas condies. Em primeiro lugar, existem unidades polticas independentes que no reconhecem superior poltico e que se consideram soberanas; em segundo, existem relaes contnuas e organizadas entre elas. Isto constitui o sistema de estados moderno.1 Temos as unidades independentes, que chamamos de estados, naes, pases ou potncias, e temos um sistema de relaes contnuas altamente organizadas entre elas: relaes polticas e econmicas, diplomticas e comerciais, ora a paz ora a guerra. Lembrar que este estado de coisas no constitui, de forma alguma, a regra na histria nos ajudar a compreend-lo. O atual sistema de estados existe desde aproximadamente o incio do sculo XVI, e temos a iluso de que isto normal. Se olharmos para o perodo que antecedeu aquele sculo, contudo, perceberemos que foi precedido por algo diferente. Nos sculos XI ou XII no havia estados soberanos que repudiassem qualquer poder poltico superior, pois a concepo de soberania no era conhecida. Ao invs disso, existia, em teoria, uma nica unidade jurdica conhecida como Cristandade, e presidida, nos assuntos eclesisticos (que inclua grande parte daquilo que hoje constitui a "poltica"), pelo sucessor de So Pedro em Roma. Os inumerveis reinos, feudos e cidades que compunham a Cristandade medieval no reivindicavam talvez por estarem organizados de maneira demasiadamente imperfeita para reivindicar sua independncia poltica nos termos absolutos do estado soberano moderno. A Cristandade possua, mesmo assim, relaes externas de comrcio e guerra com as potncias maometanas alm do mar Mediterrneo e com o Imprio Bizantino do outro lado do mar Jnico. Esses relacionamentos demonstravam, em grande parte, seguir os mesmos princpios daqueles do moderno sistema de estados, mas no eram contnuos e organizados na mesma escala. Se olharmos para perodos ainda mais distantes, aps um intervalo de confuso e migraes, veremos mais uma vez algo diferente: outra unidade jurdica individual, ocupando uma posio geogrfica um pouco diferente da Cristandade o Imprio Romano. Era um estado centralizado com um soberano nico, absoluto e divino, ao invs de uma confederao frouxa e de autoridades limitadas. Possua tambm relaes diplomticas e fazia guerra com os Imprios da outra margem do
O autor define o sistema de estados com mais profundidade em Systems of States, Leicester University Press e London School of Economics, 1977, Captulo I, "De Systematibus Civitatum".
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Eufrates, e at comerciava com a longnqua China, mas esses contatos eram ainda mais intermitentes e irregulares do que aqueles que a cristandade mantinha com bizantinos e muulmanos. Voltando-nos para perodos anteriores ao do Imprio Romano, vemos o panorama familiar de um grupo de estados independentes em guerra, cidades resplandecentes e reinos vastos, cada qual cioso de sua liberdade e com ambies de expanso, lutando e conspirando, fazendo alianas e promovendo conferncias, para serem todos finalmente conquistados, pacificados e engolidos pelo mais poderoso dentre eles: a Repblica Romana. Esse caleidoscpio poltico das eras grega e helenstica parece moderno aos nossos olhos, ao passo que a imensa majestade da paz romana e da unidade crist do mundo medieval parecem remotas e estranhas. As obras polticas do perodo grego da Antigidade permaneceram clssicas pois sua relevncia e permanncia foram, sucessivamente, reconhecidas por cada nova gerao. Uma das obras de suprema importncia sobre a poltica do poder a histria da grande guerra entre Atenas e Esparta, comumente conhecida como a Guerra do Peloponeso relatada por Tucdides. Era isso que o General Marshall tinha em mente quando discursou na Universidade de Princeton, em 1947: "Tem sido dito que devemos nos interessar pelo passado somente como um guia para o futuro. Eu no estou plenamente de acordo com essa posio. Geralmente, aps a compreenso profunda do passado, com suas lies e sua sabedoria, vemo-nos munidos de convices que inflamam nossa alma. Eu me pergunto seriamente se um homem pode refletir com total sabedoria e com convices profundas em relao a certas questes internacionais bsicas de hoje, sem ter pelo menos revisto em sua mente o perodo da Guerra do Peloponeso e da queda de Atenas."
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A poltica do poder no sentido de poltica internacional surgiu, pois, quando a Cristandade medieval se dissolveu e nasceu o estado moderno e soberano. No mundo medieval, existiam autoridades tribais e nacionais nascentes que modelaram as naes modernas da Europa e que constantemente lutavam entre si. No auge da Idade Mdia, os dois maiores potentados o Papa e o Imperador travaram, entre si, uma guerra de duzentos anos pela supremacia (1076-1268). Este conflito por si s destruiu o equilbrio da sociedade medieval, e levou a uma revoluo na poltica que culminou na Reforma. Obviamente, foi uma revoluo das lealdades. O homem medieval mantinha uma lealdade costumeira em relao ao seu superior imediato feudal, com cuja autoridade ele estava em contato constante. O homem medieval mantinha tambm uma obedincia religiosa costumeira Igreja, dirigida pelo Papa, e que governava cada aspecto de sua vida; mas a lealdade desse homem junto ao Rei a quem ele provavelmente nunca tinha visto e raramente sabia de seu paradeiro era
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Discurso em 22 de fevereiro de 1947, in Department of State Bulletin, vol. 16, p. 391.

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mais fraca do que as duas anteriores. Em seu devido tempo, o Rei eliminou os bares feudais e desafiou o Papa, tornando-se o protetor e paladino da luta contra a desordem e a opresso internas e contra um sistema eclesistico exigente e corrupto, cujo quartel general estava localizado no exterior. Expandiu-se o crculo interno e diminuiu o crculo externo de lealdades do homem comum, de maneira que ambos se encontraram na regio onde a lealdade era anteriormente difusa. Dessa forma, surgiu o estado moderno; um vnculo de lealdade mais estreito e ao mesmo tempo mais forte do que na poca da cristandade medieval. Em geral, o homem moderno tem demonstrado maior lealdade ao estado do que Igreja, classe social, ou a qualquer outro lao internacional. Uma potncia um estado moderno e soberano em seu aspecto externo, e quase pode ser definido como a lealdade mxima em defesa da qual os homens hoje iro lutar. De forma mais fundamental, houve uma mudana na estrutura moral da poltica. A poltica medieval estava calcada num sentimento profundo de unidade poltica e social, que enfatizava a importncia do todo, em oposio parte. A poltica medieval preocupava-se em definir ou interpretar uma hierarquia onde cada indivduo possua, teoricamente, seu lugar, desde o Papa e o Imperador at o baro feudal mais desprezvel. "A histria medieval", disse o historiador Stabbs, " uma histria de certos e errados; a histria moderna, se comparada com a medieval, uma histria de potncias, foras, dinastias e idias ... As guerras medievais so, via de regra, guerras por direitos. Raramente so guerras no-provocadas, e nunca so por agresso absolutamente injustificvel; no so guerras por idias, liberao, glria, nacionalidade, ou ainda por propagandismo".3 No moderno sistema de estados, o sentimento de unidade passou a ser rarefeito pois formou-se um grande nmero de estados independentes uns dos outros, e o entendimento a respeito dos padres morais tem sido enfraquecido pelas disputas doutrinrias na Europa e pela expanso do sistema de estados para alm da Europa. Parece que a "sociedade internacional" no passa de uma etiqueta para os estados soberanos, e que o todo nada mais alm da soma das partes. O panorama poltico medieval via o abismo entre os ideais e os fatos como uma condenao de tais fatos, no das idias. A atitude poltica moderna est melhor expressa nas palavras de Bacon: Muito devemos a Maquiavel e outros, que escrevem sobre aquilo que os homens fazem e no sobre o que eles deveriam fazer.4 O poder que faz uma "potncia" composto de muitos elementos. Seus componentes bsicos so o tamanho da populao, posio estratgica e extenso geogrfica, recursos econmicos e produo industrial. Temos de acrescentar, a esses ltimos, elementos menos tangveis, tais como a eficincia administrativa e financeira, o aprimoramento educacional e tecnolgico e, acima de tudo, a coeso moral. Grandes potncias do passado que sofreram um declnio, como a Gr-Bretanha e a Frana, ou potncias que ainda no atingiram grande poder, como a
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W. Stubbs, Seventeen Lectures on the Study of Medieval and Modern History, Clarendon Press, Oxford, 1886, pp. 209-217. 4 Francis Bacon, Advancement of Learning, Livro II, XXI, 9.
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ndia, naturalmente enfatizam o valor da maturidade poltica e da liderana moral, ainda que essas expresses provavelmente tenham mais peso dentro de suas prprias fronteiras do que fora delas. Em perodos de tranqilidade internacional esses fatores imponderveis podem exercer grande influncia. Apesar disso, assim como na poltica interna influncia no significa governo, na poltica internacional influncia no significa poder. No final, o poder concreto que resolve as grandes questes internacionais. Quando indivduos tm averso a Bismarck por causa de seu realismo, o que realmente lhes desagrada a realidade. Tomemos sua frase mais famosa: "As grandes questes de nossa poca no sero solucionadas por resolues e votos majoritrios este foi o erro dos homens de 1848 e 1849 mas por sangue e ferro". Quem pode negar que isto seja verdadeiro como uma declarao de fatos? O que solucionou a questo da dominao nazista da Europa resolues ou os exrcitos aliados? O que solucionar a questo da Coria votos majoritrios em Lake Success ou o poderio americano? Isto muito diferente do que dizer que os princpios e as convices so ineficazes. Eles podem ser extremamente eficazes se traduzidos em termos de sangue e ferro e no s em termos de resolues e votos majoritrios.5 A coeso moral das potncias freqentemente discutida em termos de nacionalidade ou de nacionalismo. Isto pode, contudo, provocar confuses, pois essas palavras possuem vrios significados. Em primeiro lugar, uma nao, em seu significado mais antigo, significa um povo que supostamente possui ascendncia comum e est organizado sob um mesmo governo. Aqui a palavra nao quase intercambivel com as palavras estado ou poder; era anteriormente possvel considerar naes a Repblica de Veneza ou o reinado da Prssia. Esta acepo ilustrada pela frase a lei das naes, e ainda sobrevive no adjetivo "internacional". Em segundo lugar, aps a Revoluo Francesa, a palavra nao passou a designar, na Europa, uma nacionalidade, ou seja, um povo com a conscincia de uma identidade histrica expressa por uma lngua distinta. A Itlia, a Alemanha ou a Polnia eram naes segundo essa acepo, ainda que cada qual estivesse dividida em muitos estados; e os imprios habsburgo e russo eram potncias multinacionais. O princpio da autodeterminao nacional afirma o direito de cada nacionalidade formar um estado e transformar-se numa potncia, e o acordo de paz de 1919 procurou reorganizar a Europa de acordo com tal princpio. Em terceiro lugar, desde a Primeira Guerra Mundial, na frica e na sia, a palavra nao passou a significar uma unidade poltica defendendo seu direito condio de estado independente em oposio dominao europia. Algumas dessas unidades so antigas civilizaes, como a ndia ou a China; algumas so reinos histricos, como a Etipia ou a Prsia; outras os estados rabes, por exemplo so fragmentos de um grupo lingstico mais amplo, e a maioria delas, como a Indonsia e Gana, foram criadas por
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A. J. P. Taylor, Rumours of War, Hamish Hamilton, Londres, 1952, p. 44.

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administradores coloniais europeus. Em termos de nacionalidade, contudo, um maior nmero dessas unidades se parece mais com o Imprio Habsburgo do que com a Irlanda ou a Dinamarca. Elas possuem tanto as paixes do segundo tipo de nao, quanto a diversidade social do primeiro. Das cinco grandes potncias nominais que sobrevivem at hoje, somente a Frana chega perto de constituir uma nacionalidade homognea; o Reino Unido a unio poltica das naes inglesa, escocesa, galesa e norte-irlandesa, e os Estados Unidos representam uma tentativa nica de se criar uma nova nao a partir de imigrantes de todas as nacionalidades europias. A palavra "nacionalismo" descreve a auto-afirmao coletiva de uma nao em qualquer um desses trs sentidos, mas especialmente no segundo e no terceiro. Isto nos leva a mencionar os nacionalismos conflitantes dentro de um s estado. Existe tanto um nacionalismo escocs quanto outro britnico, um sikh e outro indiano, um ucraniano e outro sovitico. (A palavra "patriotismo" geralmente reservada pela classe dominante para designar a lealdade mais ampla e inclusiva). O estudante da poltica do poder no ser iludido por reivindicaes nacionalistas, e lembrar que na maior parte dos casos a liberdade ou os direitos de uma nao ou de uma nacionalidade somente puderam ser comprados mediante a opresso de outra nao ou nacionalidade. Toda potncia interessada criar, ao longo do tempo, lealdades corretamente chamadas de nacionalistas, mas as potncias so melhor descritas como um produto de acidente histrico do que como uma encarnao do direito nacional. O fato de personificarmos as potncias conferindo-lhes o gnero feminino6 e dizendo que a Gr-Bretanha faz isto, que os Estados Unidos exigem tal coisa, e que a poltica da Unio Sovitica de tal forma, uma conseqncia do nacionalismo do sculo XIX. Esta linguagem to mitolgica quanto se falssemos em John Bull, no Tio Sam ou no Urso Russo. Nesse contexto, "Gr-Bretanha" constitui um smbolo para designar um agente poltico extremamente complexo, formado pelos funcionrios permanentes do Foreign Office, e pelas seguintes pessoas ou entidades: o Servio Diplomtico, o Ministro de Estado das Relaes Exteriores, o Primeiro-ministro, o Gabinete, a Cmara dos Comuns, o eleitorado, bem como as geraes mortas que criaram as tradies nacionais, todos combinando e interagindo numa infinidade de variaes e de influncias mtuas. Esses termos estenogrficos so, claro, inevitveis nos artigos polticos, mas tornam-se perigosos se nos levam a pensar que as potncias so monstros inescrutveis e temerosos que seguem suas prprias leis predestinadas. Uma potncia simplesmente uma coleo de seres humanos seguindo certas formas de ao tradicionais, e, caso um nmero suficiente deles resolva alterar seu comportamento coletivo, possvel que tenham sucesso. No h razo para que se suponha, contudo, que as mudanas mais profundas no comportamento poltico s podem ser produzidas por atitudes que visem a fins no-polticos.
O autor refere-se ao fato de que, em ingls, o Estado soberano designado pelo pronome feminino she e no pelo neutro it.
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Devemos assinalar, em concluso, que o termo poltica do poder significa, na linguagem corrente, no somente as relaes entre potncias independentes, mas algo de mais sinistro. De fato, o termo uma traduo da palavra alem Machtpolitik, que significa a poltica da fora, ou seja, a conduo de relaes internacionais por intermdio da fora ou da ameaa do uso da fora, sem considerao pelo direito ou pela justia. (Durante a poca da Primeira Guerra Mundial, "poltica de poder" nesse sentido tomava o lugar de um termo mais antigo e elegante, raison dtat, que significava que os estadistas no poderiam prender-se, em assuntos pblicos, moralidade a ser respeitada na vida privada, e que existia uma "razo de estado" que justificava aes inescrupulosas, em defesa do interesse pblico). Nas palavras de Franklin Roosevelt em sua ltima mensagem anual ao Congresso: no mundo futuro, o uso imprprio do poder como est implcito no termo poltica do poder no dever ser o fator que controlar as relaes internacionais.7 Seria insensato supor que os estadistas no se deixam levar por consideraes de direito e justia, e que as relaes internacionais so governadas exclusivamente pela fora. mais prudente, porm, comear a partir do reconhecimento de que a poltica do poder, como ns a definimos no incio, est sempre inexoravelmente sendo aproximada "poltica do poder" no sentido imoral, e analis-la sob esta luz. Quando isto tiver sido feito, poderemos ponderar com mais proveito o problema moral, pois ele estar todo o tempo ao nosso lado e, neste livro, consider-lo-emos no ltimo captulo.8

6 de janeiro de 1945 em S. I. Rosenman (ed.), The Public Papers and Addresses of Franklin D. Roosevelt, Vol. IV, Harper & Brothers, Nova York, 1950, pp. 483-507. 8 Este captulo foi aparentemente escrito no final da dcada de 60, provavelmente em 1967.
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CAPTULO II

POTNCIAS DOMINANTES
O tema mais conspcuo da histria internacional no o crescimento do internacionalismo, e sim a srie de esforos, por parte de uma potncia aps a outra, para obter o domnio do sistema de estados esforos que s foram derrotados por uma coalizo da maioria das outras potncias e ao custo de uma exaustiva guerra total. "A vida", como disse certa vez o Presidente da Assemblia Geral das Naes Unidas, " uma seqncia contnua de dominaes . . .1 Existem indcios da existncia desse tema antes do final da Idade Mdia. A Frana gozava da hegemonia europia aps o colapso do Imprio, e fez do papado, durante o cativeiro do pontfice em Avignon (1305-1377), at certo ponto seu instrumento poltico. A Inglaterra empreendeu uma grande guerra de engrandecimento por intermdio da Guerra dos Cem Anos (1337-1453), transformando uma disputa feudal sobre a Aquitaine numa luta em favor da unio das coroas inglesa e francesa, primeiro sob Eduardo III, e depois, de maneira mais brilhante e efmera, sob Henrique V. Foi entre as potncias italianas, contudo, que pela primeira vez desapareceram as relaes feudais e evoluiu o estado secular, eficiente e autosuficiente, e as potncias italianas inventaram o sistema diplomtico. A invaso francesa da Itlia em 1494 representa o incio convencional da histria internacional moderna porque dramaticamente aponta o momento a partir do qual as potncias europias comeam a adotar por vontade espontnea os hbitos da poltica italiana do poder. A Espanha e no a Frana foi a primeira potncia a dominar o sistema de estados em sua totalidade. Quando o rei Habsburgo da Espanha herdou os domnios austracos e foi eleito imperador como Carlos V, ele tornou-se o mais poderoso da Europa, e rapidamente suplantou os franceses na Itlia. Por ocasio de sua abdicao, a Espanha foi separada da ustria, mas os dois ramos da famlia Habsburgo continuavam a agir juntos como um eixo dinstico e, assim, ocasionaram duas guerras totais. Filipe II lutou na primeira, que durou de 1572 a 1598, contra uma crescente coalizo dos holandeses (para quem esta era sua guerra de independncia), franceses e ingleses. A segunda estendeu-se de 1618 at 1659, tendo incio com a Guerra dos Trinta Anos (1618-1648) que foi uma tentativa por parte da ustria de unificar a Europa Central em nome dos princpios da Contra-Reforma e continuando com a Guerra Franco-Espanhola de 1635-1659.

O. Aranha (Brasil), 16 de setembro 1947, Ass. G. ONU, Verbatim Record of the Plenary Meetings. 2. Sesso, 1947, p. 4.
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No sculo XVII existiam dois sistemas de relaes internacionais na Europa, parcialmente independentes um do outro. Na Europa Ocidental, as principais potncias eram a Espanha, a Frana, a Holanda e a Inglaterra; ao norte ao redor do Bltico, as principais potncias eram a Sucia, a Dinamarca, a Polnia e a Rssia; e os dois sistemas se entrecruzavam na Alemanha, onde a ustria era predominante. Suas guerras eram separadas mas interligadas, assim como a guerra da Europa e do Pacfico, que juntas formaram a Segunda Guerra Mundial. A Sucia tornou-se a potncia dominante da Europa do Norte quando Gustavo Adolfo lanou-a na Guerra dos Trinta Anos; e perdeu sua supremacia na Grande Guerra do Norte de 1700 a 1721, quando Carlos XII lutou contra uma coalizao liderada pela Rssia e que incluiu, em momentos distintos, a Polnia, a Saxnia, a Dinamarca, e a Prssia. Enquanto a Sucia era a potncia dominante no Bltico, a preponderncia na Europa Ocidental estava sendo transferida da Espanha para a Frana, e a supremacia francesa, por sua vez, causou duas guerras totais. A primeira foi a guerra de 1688-1713, na qual Lus XIV foi derrotado por uma coalizo da Holanda, Inglaterra e ustria. A segunda foi a guerra de 1792-1815, quando a Europa do Norte e a Ocidental j haviam se fundido em um nico sistema, e a Frana revolucionria e napolenica lutou contra a Gr-Bretanha, Rssia, ustria e Prssia. A preponderncia continental passou Alemanha em virtude de sua vitria sobre a Frana em 1870-1871 e, no sculo XX, a Alemanha, por sua vez, empreendeu duas guerras totais contra coalizes das outras potncias. A preponderncia continental passou Rssia, como resultado da segunda dessas guerras. Essa seqncia fornece o esqueleto poltico das relaes internacionais. De maneira a completar esse quadro, devemos observar que houve, nos oceanos, uma sucesso de potncias dominantes diferente daquela observada no continente. A Espanha, por si s, deteve o domnio tanto da terra quanto do mar, e a enorme responsabilidade a destruiu. A Frana herdou a preponderncia continental, mas coube Holanda a supremacia martima. Trade, which like Blood should circularly flow Stoppd in their Channels, found its Freedom Lest; Thither the Wealth of all the World did go, And seemed but Shipwreckd on so base a Coast.2 Por essa razo a Inglaterra lutou suas trs Guerras Holandesas, e Lus XIV lanou seu ataque destrutivo sobre os holandeses em 1672, uma guerra que reduziu em carter permanente o poder relativo das Provncias Unidas. A Holanda foi suplantada em predomnio martimo pela Inglaterra. A aliana anglo-holandesa (que, sob Guilherme III, era virtualmente uma unio pessoal das duas potncias) o exemplo
John Dryden, Annus Mirabilis: The Year of Wonders 1666", in E.N. Hookier e H. T. Swedenberg (eds)., The Works of John Dryden, Vol. I, University of California Press, 1956, pp. 59-60.
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mais claro do que ocorreu regularmente em tais sucesses: o predecessor tornava-se um satlite do sucessor. A Gr-Bretanha manteve-se regularmente em guerra com a Frana desde a poca de Lus XIV at Napoleo em virtude de seus objetivos tanto de resguardar sua supremacia martima, quanto de impedir a dominao francesa do continente europeu. "Os malefcios que resultavam do poder vaidoso que a Espanha havia detido em dias longnquos pareciam estar esquecidos", escreveu o historiador americano Mahan; "esquecida tambm parecia estar a lio mais recente das guerras sangrentas e caras provocadas pela ambio e pelo poder exagerado de Lus XIV. Sob os olhos dos estadistas da Europa, havia uma terceira e devastadora potncia sendo construda segura e visivelmente, destinada a ser usada com tanto egosmo e agressividade, ainda que no to cruelmente, e com muito mais sucesso do que qualquer um de seus antecessores."3 A histria da predominncia da Gr-Bretanha, assim como aquela da maioria das outras potncias dominantes, atravessou dois ciclos. O primeiro estendeu-se da derrota de Lus XIV Revoluo Americana. Conheceu seu ponto mximo durante a Guerra dos Sete Anos (1756-1763), quando a ndia e o Canad foram conquistados, e a Gr-Bretanha atingiu maior grau de poder relativo do que em qualquer poca posterior. Sua supremacia naval e comercial, contudo, despertou tanto inimizades estrangeiras quanto rebelies coloniais, e, na Guerra de Independncia Americana, ela teve de lutar contra uma coalizo composta pelos Estados Unidos, Frana, Espanha e Holanda, com a Rssia, a Sucia, a Dinamarca, a Prssia e a ustria numa neutralidade armada hostil para defenderem os direitos das potncias neutras. A GrBretanha estava isolada e derrotada, e o seu primeiro Imprio em frangalhos. Ela recuperou seu predomnio ocenico nas guerras revolucionrias e napolenica. Para os ingleses, tratava-se de um luta generosa para libertar a Europa da tirania de Napoleo. Do ponto de vista descompromissado do Presidente americano, isto parecia diferente. "Duas naes de poder excessivamente grande", escreveu Jefferson em 1807,"esto se esforando para estabelecer, uma, um domnio universal por mar, a outra, por terra";4 e foi contra a primeira, e no a ltima, que os Estados Unidos eventualmente entraram em guerra. O sculo XIX foi a idade de ouro da supremacia naval e econmica britnica. Seu capital e seus produtos manufaturados, bem como o exemplo de suas instituies se espalharam por todo o mundo, e a marinha britnica mantinha uma ordem mundial rudimentar em praticamente qualquer ponto fora do continente europeu. A segunda fase de predominncia terminou, contudo, assim como a primeira, no isolamento diplomtico. A conquista britnica das repblicas Boer na Guerra da frica do Sul (1899-1902) provocou hostilidade geral na Europa, e a Frana, a Alemanha e a Rssia estudavam o projeto de uma liga continental para impor limites ao Imprio Britnico.

A.T. Mahan, The Influence of Sea Power upon History, 1660-1783, Sampson Low, Londres 1890, p. 63. Carta a Jones Maury, 21 de novembro, 1807, em A.E. Bergh (ed.), The Writings of Thomas Jefferson, Vol. XI, Washington D.C. 1907, p. 397
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Faltava-lhes, todavia, tanto a fora naval para desafiar a Gr-Bretanha quanto um poderoso interesse comum contra ela. A Pax Britannica havia atravessado a transio entre a hegemonia francesa e alem no continente europeu, e iria desmoronar, no numa segunda guerra total contra a predominncia britnica, mas em duas grandes guerras contra a predominncia alem. J a potncia terrestre dominante em 1898, a Alemanha, comeou a construir uma grande marinha, de maneira que desafiasse a Gr-Bretanha tambm no mar. Esta ltima derrotou a Alemanha na Primeira Guerra Mundial, ao preo de perder sua prpria predominncia naval. O diplomata norte-americano Colonel House, enviado pessoal do Presidente Wilson, utilizou, em 1918, linguagem semelhante de Jefferson, em 1807, ao escrever: Acredito que os Estados Unidos e outros pases no se submeteriam condescendentemente total dominao britnica dos mares assim como no se submeteriam dominao terrestre alem, e o quanto antes os ingleses reconhecerem este fato, melhor ser para eles".5 Na Conferncia de Washington em 1922, os Estados Unidos, a Gr-Bretanha e o Japo puseram-se de acordo quanto a uma fora naval razo de 5:5:3, a Gr-Bretanha aceitando a paridade com os Estados Unidos. O Tratado de Washington expirou em 1936 em conseqncia dos pedidos de paridade advindos do prprio Japo, e, nos anos subseqentes, os amplos recursos permitiram aos Estados Unidos atingir uma superioridade naval somente ameaada temporariamente pelo ataque a Pearl Harbor em 1941. A Segunda Guerra Mundial confirmou os Estados Unidos como potncia martima dominante, e fez da Rssia a potncia terrestre dominante. Se lembrarmo-nos de que uma definio poltica descreve um modelo, do qual todo exemplo histrico somente se aproxima, poderamos definir potncia dominante como uma potncia capaz de medir foras contra todos os rivais juntos. Pricles dizia que o poderio da Atenas imperial, no incio da Guerra do Peloponeso, estava no fato de que ela possua foras navais mais numerosas e eficientes do que aquelas de todo o resto da Hlade.6 Dessa forma, Lus XIV tomou de Filipe II o orgulhoso lema, Nec Pluribus Impar: um desafio para muitos.7 No final do sculo XVII, logo antes do incio da Guerra de Sucesso Espanhola, "a Frana tinha estado constantemente em p de guerra, e suas armas haviam sido vitoriosas. Ela havia mantido uma guerra, sem quaisquer aliados, contra as principais potncias da Europa aliadas contra ela e havia terminado a guerra com vantagens por todos os lados....8 No momento em que a Holanda se encontrava no auge do seu poderio naquele mesmo sculo, "estimava-se que eles possuam mais marinha mercante do que todo o resto da Europa".9 Talvez o exemplo mais perfeito de potncia dominante seja a Gr-Bretanha
C. Seymour, The Intimate Papers of Colonel House, Vol. IV, Ernest Benn, Londres 1928, p. 165. Mas House, ao contrrio de Jefferson, era capaz de diz-lo friamente dos britnicos. 6 B. Jowett (trads.), Thucydides, Livro I, 143, i, Claredon Press, Oxford, 1900, p. 99. Cf. a admisso dos corintos, em Livro I, 122, ii, p. 81. 7 Voltaire, The Age of Louis XIV, J.M. Dent & Sons, Londres 1935, p. 269. 8 Bolingbroke, Letters on the Study and Use of History, Vol. II, Millar, Londres, 1752, p. 55. 9 Sir William Temple, "Observation upon the United Provinces of the Netherlands"; in The Works of Sir William Temple, Vol. I, Round, Londres, 1740, p. 60.
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da metade do sculo XVIII, que obteve seus triunfos navais por si s contra as marinhas da Frana e da Espanha juntas, e a Frana revolucionria e napolenica, que, sem possuir aliados importantes, derrotou trs coalizes militares em quinze anos, antes que a quarta finalmente a derrotasse. Ainda assim, "mesmo que a Frana seja muito poderosa, disse Pitt em 1802, "ns temos uma renda igual de toda a Europa..., uma marinha superior de toda a Europa, e um comrcio to formidvel quanto o de toda a Europa" e acrescentou, com ironia, que isso nos cria, senhores, uma dvida to grande quanto a de toda a Europa."10 um fato extraordinrio que Abraham Lincoln, em seu primeiro discurso importante, muito antes de ele prprio ou de qualquer outra pessoa poder prever que ele seria presidente durante a guerra que faria dos Estados Unidos, momentaneamente, a maior potncia militar na Terra, tenha descrito a Frana de maneira semelhante: "Em que momento devemos esperar a aproximao do perigo? De que maneira devemos nos fortificar contra ele? Devemos esperar que um gigante militar transatlntico cruze o oceano e nos esmague de um s golpe? Nunca! Todos os exrcitos da Europa, sia e frica juntos, com todo o tesouro do mundo (menos o nosso) em seus bas militares, com Bonaparte como comandante, no poderiam pela fora tomar um gole d'gua do Ohio ou fazer uma trilha na Blue Ridge em mil anos de tentativas." 11 Na segunda metade do sculo XIX, quando as rpidas mudanas na construo naval estavam tornando os tradicionais cascos de madeira ingleses obsoletos, a Gr-Bretanha adotou formalmente um padro em relao a duas potncias, almejando uma frota de poderio igual ao da unio das duas outras maiores marinhas. A Alemanha, por sua vez, cedeu a esse tipo de comparao. O embaixador alemo observou ao Ministro das Relaes Exteriores ingls em 1906 que "a Alemanha se sentia uma nao suficientemente forte para no ser intimidada pela combinao de at duas outras grandes potncias."12 A base dos triunfos de Hitler era o fato de que, numa Europa organizada segundo os princpios da nacionalidade, os alemes eram duas vezes mais numerosos do que os habitantes da nao a seguir mais poderosa, excetuando-se a Unio Sovitica. Durante o momento transitrio entre a derrota do Japo em 1945 e a primeira exploso atmica russa em 1949, a posio dos Estados Unidos poderia ser descrita em termos similares de superioridade quantitativa. Os russos, disse um membro do Parlamento britnico em 1947, sabem que no existem
Diaries and Correspondence of the Earl of Malmesbury, Vol. IV, Richard Bentley, Londres, 1844, p. 147. 11 Discurso no Young Men's Lyceum of Springfield, 27 de janeiro de 1838, em P. van Doren Stern (ed.), The Life and Writings of Abraham Lincoln, Random House, Nova York, 1940, p. 232. Essa passagem um exemplo do que foi imortalizado por Dickens no "Program Defiance" (ver Martin Chuzzlewit, cap. 34), mas o resto do discurso muito diferente. 12 Grey of Fallodon, Twenty-Five Years, Vol. I, Hodder & Stoughton, Londres, 1925, p. 83.
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duas grandes potncias no mundo, mas somente uma. A maior fora area do mundo, a maior marinha, 9.000.000.000,00 em ouro, a bomba atmica, e a maior capacidade produtiva do mundo se concentram nos Estados Unidos, que possuem o maior poderio financeiro, militar e econmico que j existiu em um s pas. 13 Uma potncia dominante, contudo, tem de ser definida em termos de propsitos, assim como em termos de poder. Cada potncia dominante est engajada num processo direto de engrandecimento, mas em geral tambm apela para alguma forma de unidade ou solidariedade internacional. Henrique V sonhava, como muitos outros conquistadores medievais subseqentes, em liderar uma cristandade reunificada numa ltima cruzada contra os turcos. A Casa Habsburgo era, ela prpria, uma espcie de organizao internacional, uma confederao dinstica de muitos estados (ustria, Holanda, Espanha, Npoles, Milo, Bomia, Hungria, Portugal), que defendiam os princpios do catolicismo internacional. Gustavo Adolfo tentou fazer de si prprio o protetor de todos os estados protestantes. Napoleo levou os benefcios da Revoluo Francesa para toda a Europa, e deu nova imagem ao antiquado ttulo de Imperador. A Pax Britannica foi to eficaz durante o sculo XIX que era fcil no perceber sua natureza frgil e temporria, e at compar-la ao Imprio Romano, como se desfrutasse o monoplio do poder. De todas as potncias dominantes, Lus XIV e Hitler foram os que menos tiveram a oferecer humanidade. Ainda assim, Lus XIV era o modelo do monarquismo catlico e Hitler (ao lado de quem a arrogncia de Lus XIV brilha como um sentido soberano do dever) convenceu muita gente, mesmo fora da Alemanha, de que seus projetos levariam no s a uma nova ordem na Europa, mas tambm a uma reconstruo do mundo com base em princpios biolgicos. Toda potncia dominante aspira, ao pretender dar a unificao poltica totalidade da sociedade internacional, a se tornar um imprio universal. Mesmo assim, as coalizes que destroem as potncias dominantes descrevem suas lutas em termos de liberdade e independncia. Sua poltica o equilbrio do poder; seus atrativos clssicos so "as liberdades da Europa" e "a liberdade dos mares". Elas em geral procuram restabelecer essas liberdades, ao final de uma guerra total, mediante o patrocnio de um congresso internacional e o estabelecimento de um tratado geral de paz, que permanece a base legal da poltica internacional at a prxima guerra generalizada. Congressos dessa ordem tm origem nos conselhos ecumnicos da Igreja. O Conselho de Constana (1414-1418) mostra o moderno sistema de estados sob forma embrionria no ventre da cristandade medieval. Reunido com o objetivo de acabar com o Grande Cisma, esse Conselho preocupou-se tanto com assuntos polticos quanto religiosos; "a ltima ocasio na qual a totalidade da cristandade latina se reuniu para deliberar e agir como uma nica comunidade"14 foi tambm a primeira ocasio na qual a cristandade organizou-se processualmente
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S.N. Evans, 19 de junho de 1947, na Cmara dos Comuns, Parliamentary Debates, 5.p. Sries, Vol. 438, Col. 2266. 14 J. Bryce, The Holy Roman Empire, National Book Company, Nova York, 1886, pp. 250-51.
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sob a forma de naes. O Conselho de Constana foi a ltima ocasio em que um Imperador presidiu um encontro internacional; a ltima vez que o Papa havia presidido tal evento foi no Congresso de Mntua (1459-60), que tristemente falhou em seu objetivo de organizar uma cruzada para libertar Constantinopla dos turcos. O Congresso que criou os Tratados de Westflia entre 1644 e 1648 no final da Guerra dos Trinta Anos foi posteriormente considerado o primeiro dos grandes acordos diplomticos de paz. Ele concluiu o que ainda o mais longo perodo de guerra contnua que o sistema de estados j conheceu. Ao pr fim predominncia dos Habsburgos, ele deu a independncia aos estados da Alemanha, e ao pr fim s guerras religiosas e retirar o Papa e o Imperador da poltica internacional, ele parecia dar a esta ltima uma base racional. Mesmo assim, ele tinha um precedente no Tratado de Cateau-Cambrsis (1559), que encerrou as guerras contra a hegemonia de Carlos V, e at na pacificao geral de 1516-1518, que ps fim ao primeiro surto das guerras italianas. Foi seguido pelo Congresso e Tratado de Utrecht (1713) aps a derrota de Lus XIV, pelo Congresso de Viena e o Tratado de Paris (1814-1815) aps a queda de Napoleo, e pela Conferncia de Paris e o Tratado de Versalhes (1919) no final da primeira tentativa de predominncia alem. No houve acordo geral de paz aps a Segunda Guerra Mundial pela mesma razo que no houve tal acordo aps a derrota de Filipe II; em cada um desses casos o final da guerra foi um simples incidente poltico em meio a um profundo conflito doutrinrio, que dividiu o sistema de estados, tornou impossvel um acordo geral sobre sua reorganizao, e s permitiu a realizao de pequenos ajustes. A mudana da predominncia entre as potncias foi em geral registrada em assuntos de etiqueta e prtica diplomticas: em precedncia e reconhecimento, nos ttulos dos governadores, nos locais escolhidos para as conferncias e na linguagem diplomtica oficial. Alguns dos temas perenes da poltica internacional j eram visveis no Conselho de Constana. Os bispos italianos constituam de longe o maior bloco de votao. De forma a contrabalanar sua superioridade numrica, a delegao inglesa props o voto por nao. Quatro naes foram ento constitudas: os italianos, os alemes (incluindo os outros povos da Europa Central e do Norte), os ingleses (incluindo os outros povos das ilhas britnicas) e os franceses. Quando chegou uma delegao proveniente de Arago, os espanhis constituram uma quinta nao. Os franceses, que estavam sofrendo sob a agresso de Henrique V, propuseram ento que como quatro era o nmero "natural" de naes, e como os ingleses eram claramente inferiores a todos os outros eles prprios naes multinacionais os ingleses deveriam portanto ser incorporados aos alemes, ou o voto por naes deveria ser abandonado. O argumento foi apresentado por razes de propaganda, e no obteve xito. J na poca de Lus XIV, o objetivo da diplomacia francesa era de obter a precedncia sobre a Espanha: em 1661 houve uma batalha nas ruas de Londres entre os seguidores rivais do embaixador francs e do embaixador espanhol; os franceses foram derrotados; Lus XIV enviou um ultimatum corte espanhola, e obteve uma
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declarao solene de primazia francesa, mas a disputa continuou durante todo seu reinado. Em 1721 Pedro, o Grande, comemorou o triunfo final da Rssia sobre a Sucia assumindo o ttulo de Imperador, at ento reservado exclusivamente ao Sagrado Imperador Romano; mas a Frana no reconhecia a igualdade diplomtica da Rssia at o Tratado de Tilsit em 1807, quando ela prpria ostentava o ttulo imperial, e essas eram as duas nicas potncias que restavam no continente europeu. Nos primeiros dias do sistema de estados, as conferncias geralmente tinham lugar em alguma cidade neutra na fronteira dos estados em guerra: Noyon, Cambrai, Cateau-Cambrsis, Verrins, a ilha dos Faises no rio Bidassoa, que foi o local do Tratado dos Pirineus, Oliva, Carlowitz, Passarowitz. Isto ocorria principalmente em virtude da convenincia de comunicaes e em parte devido ao prestgio. Os suecos propuseram, na dcada de 1640, que a conferncia de paz para acabar com a Guerra dos Trinta Anos se reunisse em Mnster e Osnabrck, ao passo que o Imperador teria preferido as cidades da Rennia de Speier e Worms.15 Tal prtica tornou a ocorrer em tempos mais recentes: a Guerra Russo-Japonesa terminou em virtude de um tratado negociado em Portsmouth, New Hampshire; e as conversaes de paz entre os Estados Unidos e o Vietn do Norte nos anos 60 e 70 foram realizadas em Paris, como local neutro. A diplomacia de Lus XIV, arrogante em outros assuntos, no insistia em no negociar em solo inimigo. Todas as guerras de Lus XIV terminaram com uma conferncia em solo inimigo: Aix-la-Chapelle, Nijmwegen, Rijswijck, Utrecht; assim como as de Napoleo: Campoformio, Amiens. Somente no sculo XIX a realizao de conferncias de paz na cidade capital de uma das potncias vitoriosas, tornou-se uma prtica regular. No sculo XIX, Napoleo III buscou seguidamente o prestgio de uma conferncia internacional em Paris. Aps 1871, contudo, quando a Alemanha sucedeu a Frana como potncia dominante, Berlim tornou-se pela primeira vez a sede de encontros internacionais sediando o Congresso de 1878 sobre a Questo do Oriente e a Conferncia de 1884-5 sobre a partilha da frica. Washington tornou-se sede de uma grande conferncia pela primeira vez em 1922 por ocasio do encontro que marcou o final formal da supremacia naval britnica. Stalin se recusava a viajar ao estrangeiro, e insistia que outros chefes de governo viessem encontr-lo em solo russo (como em Moscou e Yalta) ou numa cidade sob ocupao sovitica. A lngua oficial da diplomacia tambm acompanhou o movimento do poder. O latim era a lngua comum das relaes internacionais at a metade do sculo XVII. O francs o substituiu e reinou sem concorrentes durante duzentos e cinqenta anos: embaixadores prussianos escreviam relatrios ao seu prprio rei em francs at que Bismarck o proibisse aps 1862. Em 1919, a predominncia dos Estados Unidos e da Gr-Bretanha na Conferncia de Paris fez do ingls, pela primeira vez, uma lngua
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A. de Wicquefort, LAmbassadeur et ses Fonctions, J. e D. Steucker, The Hague, 1680, Livro II, pp. 266-7.
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oficial em p de igualdade com o francs. (A Itlia, a outra das Quatro Grandes Potncias, foi derrotada numa reivindicao similar em favor do italiano.) A competio entre as lnguas hoje mais baseada em sua ampla utilizao do que na tradio, e as lnguas mais usadas tm estados poderosos e populosos para sustentar suas reivindicaes. Se considerarmos a ampla utilizao de uma lngua em termos do nmero de estados que a falam, o espanhol (a principal lngua pan-americana) e o ingls estariam em primeiro lugar; se, por outro lado, considerarmos o nmero de indivduos que a utilizam como lngua materna, a ordem provavelmente ser chins, ingls e russo. O reductto ad absurdum da competio entre as lnguas diplomticas foi atingido na Conferncia de So Francisco em 1945. No incio, pretendia-se que as lnguas oficiais da conferncia fossem ingls, espanhol e russo. Naquele contexto, as reivindicaes tradicionais em favor do francs no podiam ser desprezadas, pois esta lngua provavelmente ainda , assim como o ingls, uma das mais conhecidas em em pases no-francfonos; e as reivindicaes dos chineses tinham de ser acatadas. Dessa forma, foram conferidos direitos iguais s lnguas das cinco grandes potncias nominais. A desvantagem de um maior nmero de lnguas oficiais est no maior trabalho que requer traduzir resolues oficiais e no perigo de surgirem verses e interpretaes conflitantes. As Naes Unidas tiveram de cortejar seus membros mais poderosos, e por isso reconheceram estas cinco lnguas oficiais, mas, na prtica, tm utilizado o ingls e o francs como lnguas "de trabalho." 16

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Este captulo foi escrito provavelmente no incio da dcada de 70.

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CAPTULO III

GRANDES POTNCIAS
"Potncia dominante" no um termo diplomtico aceitvel. Os demais estados do sistema de estados reconhecem uma potncia dominante de fato, seja por colaborarem com ela, seja por se unirem para resistir a ela. A hegemonia, contudo, nunca foi aceita em teoria, exceto dentro do campo limitado de influncia da potncia dominante, assim como os estados-satlites de Filipe II, Lus XIV, Napoleo e Hitler concederam-lhes a primazia quando estes ltimos atingiram o ponto mximo de seu sucesso, ou ainda como o "papel de liderana" da Unio Sovitica tem sido reconhecido entre os pases comunistas desde 1945. A nica distino palpvel, nas inter-relaes diplomticas normais, aquela entre grandes potncias e outras potncias. O que uma grande potncia? Esta uma das questes centrais da poltica internacional. mais fcil respond-la do ponto de vista histrico, enumerando as grande potncias em uma poca qualquer, do que fornecer uma definio, pois sempre h ampla concordncia de opinio em relao s grandes potncias existentes. Desde a Segunda Guerra Mundial, elas tm sido os Estados Unidos, a Rssia, a Gr-Bretanha, a Frana e a China. Em 1939, eram os Estados Unidos, a Gr- Bretanha, a Frana, a Alemanha, a Itlia, a Rssia e o Japo. Em 1914 eram a Gr-Bretanha, a Frana, a Alemanha, a ustria-Hungria, a Rssia, a Itlia, os Estados Unidos e o Japo. Em 1815, eram a Gr-Bretanha, a Rssia, a ustria, a Prssia e a Frana. O termo "grande potncia" pode ser encontrado em escritos polticos desde o incio do sistema internacional, e cinco grandes potncias eram reconhecidas na Itlia do sculo XV: Veneza, Milo, Florena, o Estado Papal e Npoles. Mesmo assim, o status de grande potncia s se tornou regularmente estabelecido na poltica internacional por ocasio do Congresso de Viena, que marcou tambm o incio de duas novas formas de procedimento. Ele abandonou a velha ordem de precedncia entre os soberanos, baseada na antigidade de seus ttulos, que havia se tornado obsoleta pelas revolues americana e francesa e pela abolio do Sacro Imprio Romano por Napoleo. Daquele momento em diante, imprios, reinos e repblicas passaram a ser todos iguais na classificao diplomtica, e uma doutrina a respeito da igualdade entre os estados foi amplamente aceita pelos juristas internacionais. Essa doutrina vinha acompanhada de um corolrio que mais tarde ficou conhecido como o voto de unanimidade, ou seja, o fato de que um estado no pode estar legalmente atado a decises s quais ele no consentiu. Mas em termos de poltica, em oposio teoria diplomtica e ao direito internacional, o Congresso de Viena substituiu o antigo
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sistema baseado no poder. Castlereagh acreditava que o controle do Congresso deveria estar nas mos das "seis potncias mais importantes em populao e peso", ou seja, Gr-Bretanha, Rssia, ustria, Prssia, Espanha e a Frana derrotada, mas a Espanha saiu da corrida. Na prtica, os quatro aliados administraram o congresso, e as pequenas potncias, aps registrarem protestos, concordaram com as decises tomadas pelas primeiras. Durante os cem anos seguintes, "as potncias passou a significar as grandes potncias, e o concerto das potncias governou o mundo de maneira titubeante. Esse o exemplo mais famoso na histria internacional da tendncia por parte das grandes potncias de se juntarem numa espcie de diretrio para impor sua vontade ao sistema de estados. Elas geralmente justificam suas aes alegando a manuteno da paz e da segurana. Estas so, contudo, duas palavras de significado ambguo na poltica do poder: temos de nos perguntar a quem pertence a segurana em questo, e custa de quem ela obtida. A partilha da Polnia pela Prssia, Rssia e ustria (1772-95) teve como desculpa o fato de que preservaria a paz entre as potncias que executaram tal diviso. A partilha da Tchecoslovquia com o consentimento francs e britnico, em Munique, em 1938, foi descrita por Chamberlain como "a paz com honra". Quando a Alemanha e a Rssia fizeram a quarta partilha da Polnia em 1939, assinaram um tratado de amizade declarando que haviam criado uma base segura para uma paz duradoura na Europa Oriental". Quando a Gr-Bretanha e a Frana atacaram o Egito em 1956, justificaram-se de vrias maneiras, alegando que estariam separando as foras egpcias e israelenses, protegendo o Canal de Suez, e impedindo que a guerra entre Egito e Israel se alastrasse. A histria pouco oferece para sustentar a assero, defendida pelas grandes potncias, de que elas so mais controladas e responsveis do que as potncias menores. Ao invs disso, a histria sugere que as grandes potncias desejam monopolizar o direito de criar conflitos internacionais. O concerto das potncias freqentemente apontado como o responsvel por no ter havido guerra total na Europa de 1815 a 1914 e, de fato, seria insensato censurar os padres de moderao diplomtica e de boa-f que o concerto ajudou a desenvolver. A pacificao da Europa, contudo, deve-se menos atuao do concerto do que existncia, naquela poca, de oportunidades aparentemente ilimitadas de expanso independente fora da Europa para a Gr-Bretanha, a Rssia e a Frana, enquanto a Prssia mantinha-se ocupada na conquista da Alemanha. Quando a expanso externa comeou a chegar ao fim, as grandes potncias lanaram-se umas sobre as outras na Europa, e o concerto desmoronou nas crises que levaram Primeira Guerra Mundial. A Conferncia de Paris de 1919 repetiu a experincia do Congresso de Viena. As principais potncias aliadas e associadas (como intitulavam-se os Estados Unidos, a Gr-Bretanha, a Frana, a Itlia e o Japo) tomaram as decises principais antes de submet-las aos demais participantes da conferncia, pois se trinta potncias, ao invs de cinco, tivessem a oportunidade de discutir, no se teria chegado a deciso alguma. Na primeira sesso plenria, as pequenas potncias protestaram, e Sir Robert
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Borden, o Primeiro-ministro canadense, indagou em nome delas: "quem chegou a essas decises, e sob que autoridade?". Clemenceau, presidente da conferncia, respondeu com desprezo s reclamaes das pequenas potncias. Em primeiro lugar, ele lembrou a elas que a deciso tanto de patrocinar uma conferncia de paz quanto de convidar as naes interessadas havia sido tomada pelas grandes potncias, e, em segundo lugar, que estas ltimas possuam doze milhes de homens em armas ao final da guerra: "isto lhes d o direito de serem respeitadas".1 De forma que se justificasse esse procedimento, foi efetuada uma distino entre potncias com "interesses gerais", ou seja, as grandes potncias, e potncias com "interesses limitados", ou seja, o resto. O status de grande potncia obtinha primeiro o reconhecimento legal, o que conferia, ao mesmo tempo, o direito de possuir um assento permanente no Conselho da Liga das Naes. Como as grandes potncias tm interesses mais amplos e maiores recursos do que as pequenas, o dever de resolver assuntos internacionais deve tambm ser delas; e esperava-se que de grandes potncias passariam a ser, como j foi dito, grandes responsveis. Dessa forma, a Liga das Naes possua dois rgos: a Assemblia, onde todos os estados-membros estavam representados, e o Conselho, destinado primeiramente a ser um comit executivo das grandes potncias; mas alm dos assentos permanentes das grandes potncias, havia quatro assentos no-permanentes destinados s pequenas potncias eleitas pela Assemblia. Esses assentos provisrios foram objeto de muitos cimes diplomticos pois, aps o Acordo de Paz de 1919, existiam vrias potncias semigrandes, cada qual querendo ser reconhecida como grande potncia. A Polnia, com uma populao superior a trinta milhes, se considerava mais prxima da Gr-Bretanha, da Frana e da Itlia, cada qual com aproximadamente 40 milhes de habitantes, do que da Litunia com seus dois milhes. O Brasil, com uma populao de tamanho semelhante da Polnia, era a mais importante potncia americana em Genebra, uma vez que os Estados Unidos haviam decidido no fazer parte da Liga. A Espanha era uma ex-grande potncia e, de certa forma, o lder dos estados hispano-americanos. Quando a entrada da Alemanha na Liga foi negociada em Locarno em 1925, com a promessa de um assento permanente no Conselho, o que seria prprio para uma grande potncia patente, a Polnia, a Espanha e o Brasil declararam que se oporiam admisso do ex-inimigo, a no ser que lhes fossem tambm conferidos assentos permanentes no Conselho. A China, por sua vez, j pensando no futuro, levantou o argumento que "ao considerar uma nao uma grande potncia, devemos levar em conta exclusivamente suas potencialidades econmicas e posio geogrfica". Essa querela indigna terminou com a renncia do Brasil Liga, com o afastamento da Espanha dos trabalhos da Liga, e com a pacificao da Polnia pela criao de assentos quase-permanentes no Conselho, dos quais ela ocupou o primeiro. Mesmo assim, dentro de poucos anos a Alemanha transferiu os argumentos para obter status de grande potncia da sala de conferncias para o campo de batalha,
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Lord Hankey, The Supreme Command, Allen & Unwin, Londres, 1963, p. 46; H.W.V. Temperley (ed.), A History of the Peace Conference of Paris, Vol. I, O.U.P, Oxford, 1920, p.249; veja tambm H.J. Mackinder, Democratic Ideals and Reality, Holt, Nova York, 1950, Apndice, pp. 207-8.
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e reivindicaes enfadonhas acabaram sumindo rapidamente no final, at mesmo as suas prprias. A Segunda Guerra Mundial acentuou a preeminncia diplomtica e legal das grandes potncias. Durante a guerra, os Estados Unidos, a Rssia e a Gr-Bretanha concordaram em criar uma nova organizao internacional, que entraria em funcionamento quando a guerra acabasse. Eles convidaram a China para a Conferncia de Dumbarton Oaks em 1944, onde foi elaborada a Carta das Naes Unidas, e convidaram tanto a China quanto a Frana para juntarem-se a elas como potncias patrocinadoras da Conferncia de So Francisco de 1945, onde a Carta foi assinada. A ttulo de prestgio, a Frana recusou-se a ser uma potncia patrocinadora, mas, assim como as outras quatro potncias, aceitou um assento permanente no Conselho de Segurana, A Organizao das Naes Unidas confere s grandes potncias uma posio mais forte do que gozavam na Liga, e tambm elimina a regra de unanimidade, que havia sido mantida na Liga das Naes de forma a conciliar a opinio americana. A Carta das Naes Unidas estabelece o voto de maioria tanto no Conselho de Segurana quanto na Assemblia Geral e, ao conferir s grandes potncias o poder de veto no Conselho de Segurana, restringe exclusivamente a elas a proteo da regra de unanimidade.2 As doutrinas da igualdade e da unanimidade haviam sempre sido fictcias, mas eram moralmente superiores a qualquer outra doutrina que colocasse as grandes potncias acima da lei que deveriam impor s demais. Mesmo assim, igualmente fictcio falar-se hoje das grandes potncias em termos dos membros permanentes do Conselho de Segurana. Em primeira instncia, bvio que as grandes potncias no so grandes potncias pelo simples fato de possurem o direito de veto no Conselho de Segurana, mas o so justamente porque foram capazes de dar a si prprias o direito do veto. Em segundo lugar, tambm bvio que todas elas no possuem foras comparveis. O homem comum da opinio prtica de que s existem duas grandes potncias no mundo os Estados Unidos e a Unio Sovitica e evita a denominao formal ao inventar novos termos tais como "superpotncia" para descrever aquelas potncias que a ele parecem indubitavelmente ser as maiores. Dizer que uma grande potncia aquela que reconhecida como tal por seus contemporneos s revela parte da verdade. Esse reconhecimento poder conter um elemento de desejo ou convencional, da mesma forma que as Trs Grandes cooptaram a China e a Frana no final da Segunda Guerra Mundial. A verdade que faltava foi exprimida pelo jovem Napoleo, quando afirmou que a Repblica Francesa revolucionria no auge de suas vitrias precisava "tanto ser

A Conveno modificou ligeiramente a regra da unanimidade ao impedir que um partido disputasse voto em determinadas circunstncias: ver artigos 15 e 16 da Conveno, e compare com os Artigos, 3, 4 e 11. Nas Naes Unidas, o Conselho de Segurana decide por uma maioria de sete de um total de onze membros, com o voto harmonioso dos membros permanentes; a Assemblia Geral decide por maioria de dois teros. Ver Artigos 18 (2) e 27 (3) da Carta.
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reconhecida quanto o Sol o precisa",3 e ainda pelo estadista russo do sculo XIX que afirmou que "uma grande potncia no espera pelo reconhecimento, ao invs disso, revela-se".4 Assim sendo, Kruschev comentou, aps uma visita a Pequim em 1958, que a poltica de ignorar a China no fazia sentido: "Esta grande potncia existe, se fortalece, e est se desenvolvendo alheia ao fato de ser ou no reconhecida por certos governos".5 A existncia daquilo que reconhecido determina o ato de reconhecimento, e no vice-versa. Dessa forma, a classe das grandes potncias pode ser vista por dois enfoques diferentes, dependendo de como as consideramos: formal ou substantivamente. Em decorrncia disso, provvel que em qualquer momento existam potncias em ascenso ou em declnio e, numa poca de mudanas revolucionrias, que o reconhecimento formal siga atrs do aumento ou do declnio do poder. A auto-revelao de uma grande potncia completada pela guerra. Se nos perguntarmos quando as grandes potncias mais antigas tais como a Frana, a Espanha e a ustria obtiveram suas posies, encontraremos a resposta mais satisfatria no lento processo de amalgamao territorial decorrente das heranas dinsticas. Apesar disso, pelo menos desde a poca da Paz de Westflia, tem sido verdade que, assim como os caadores de cabeas de Bornu tornam-se adultos aps caar sua primeira cabea, uma potncia atinge o nvel de grande potncia por intermdio de uma guerra bem-sucedida contra outra grande potncia. A Inglaterra desempenhou o papel de uma grande potncia sob Elisabeth I e sob Cromwell, mas caiu na dependncia da Frana sob os Stuarts restaurados, at que, em 1688, Guilherme III os deps e colocou a Inglaterra frente da coalizo contra Lus XIV. A Revoluo Gloriosa no s estabeleceu as liberdades inglesas mas tambm iniciou a guerra que fez da Gr-Bretanha uma grande potncia. A Rssia tornou-se uma grande potncia por intermdio do ataque de Frederico, o Grande, ustria em 1740 e da bem-sucedida defesa de seus ganhos na Guerra dos Sete Anos (1756-63). A Itlia tornou-se uma grande potncia por cortesia aps sua unificao e contraiu um complexo de inferioridade nacional por nunca ter conquistado tal lugar por intermdio de uma guerra (Bismarck comentou que a Itlia "tem dentes to ruins e um apetite to grande"). A conquista da Abissnia em 1935-1936 foi um ato desesperado de auto-afirmao, e a nfase de Mussolini no "estado de stio pelos cinqenta estados sancionadores" consistiu em uma tentativa de colocar o status italiano de grande potncia acima de qualquer questionamento posterior por intermdio do prestgio conseguido ao haver desafiado uma coalizo mundial. A coalizo e o prestgio mostraram-se, todavia, igualmente esprios. O Japo tornou-se uma grande potncia aps sua vitria sobre a Rssia na Guerra Russo-japonesa (1904-1905). A China passou a ser grande potncia em virtude de sua indomvel resistncia ao Japo
Hegel, Philosophy of Right, Additions, T.M.Knox (trad.), Clarendon Press, Oxford, 1942, pargrafo 331, p. 297. 4 Gortchakov, "une grande puissance ne se reconnat pas, elle se rvle", em O. von Bismarck, Reflections and Reminiscences, Vol. I, A.J. Bufler (trad), Smith Elder, 1898, p. 302. 5 The Guardian, 6 de agosto de 1958, p. 1.
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durante a longa luta de 1931 at 1945, e confirmou sua posio pelas derrotas que imps aos Estados Unidos na Guerra da Coria (1950-53). Tanto em relao a isso quanto em outros respeitos, os Estados Unidos so excepcionais. Sua conquista do status de grande potncia s vezes tida como decorrente da Guerra Hispano-Americana de 1898, com o estabelecimento de um protetorado sobre Cuba e a anexao de Porto Rico e das Filipinas. O decadente Imprio espanhol no constitua, contudo, vtima adequada, e um julgamento mais realista considera o incio dessa conquista a partir do gigantesco conflito interno da Guerra Civil (1861-5) uma gerao antes da Guerra Hispano-Americana. Alguns anos mais tarde, o maior dos historiadores americanos que durante a Guerra Civil tinha sido secretrio particular na legao americana em Londres relembrou com emoo romntica o momento decisivo da guerra em Gettysbury e Vicksburg em julho de 1863: "Pouco a pouco, no princpio somente aparecendo como um esboo daquilo que poderia ser se as coisas fossem feitas corretamente, comevamos a sentir que, em algum lugar por trs do caos em Washington, o poder comeava a tomar forma; que era massificado e guiado como no havia sido anteriormente ... Quando os primeiros grandes golpes comeavam a ser dados, contorcamo-nos na cama no silncio da noite, para ouvir, cheios de esperana, incrdulos. Quando as enormes massas golpearam, uma aps as outras, as massas oponentes, o mundo todo tremeu. Tal desdobramento de poder ainda era desconhecido. A resistncia magnfica e os golpes devolvidos aumentaram a ansiedade. Durante os dias de julho os londrinos estavam bobos de incredulidade. Os ianques estavam ensinando-os a lutar."6 A Guerra Civil deixou os Estados Unidos momentaneamente a potncia militar do mundo e antes que esse poderio fosse dispersado, j havia obrigado Napoleo III a abandonar sua tentativa de construir um imprio catlico no Mxico. O status de grande potncia pode ser perdido, assim como pode ser ganho, por intermdio da violncia. Uma grande potncia no morre em seu prprio leito. Ela pode s vezes perder sua posio numa guerra que, mesmo fazendo-a vitoriosa, deix-la- sobrepujada por um aliado mais poderoso. Este foi o caso da Holanda aps a guerra contra Lus XIV, quando aquela nao caiu na dependncia da Gr-Bretanha, da mesma forma como prpria Gr-Bretanha caiu na dependncia dos Estados Unidos aps a guerra contra Hitler. Mesmo assim, na maioria das vezes, uma grande potncia sucumbe aps sofrer uma derrota. A Sucia deixou de ser uma potncia aps sua derrota para a Rssia na Grande Guerra do Norte; assim como a Turquia, aps sua derrota tambm para a Rssia na guerra de 1767-1774. A Espanha nunca
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The Education of Henry Adams, Constable, Londres, 1919, p. 169. Veja tambm L. Oppenheim, International Law, Longmans, 1912. Vol. I, pp. 48 e 70, e edies subseqentes.
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voltou a ser uma grande potncia aps ter sido subjugada por Napoleo em 1808, e a histria provavelmente dar o mesmo veredicto Frana aps sua sujeio a Hitler em 1940. A Itlia abandonou qualquer pretenso de ser uma grande potncia aps a Segunda Guerra Mundial. Mesmo assim, possvel deixar temporariamente de ser uma grande potncia. A Prssia perdeu sua posio na catstrofe de Iena em 1806, mas recuperou-a na Guerra de Liberao em 1813-14. A Frana perdeu a sua posio em 1815, mas tambm recuperou-a quando foi admitida no concerto das potncias no Congresso de Aix-la-Chapelle em 1818. A Rssia foi posta fora de ao por sua derrota em 1917, e a Alemanha em 1918; mas a Alemanha recuperou sua posio na Conferncia de Locarno em 1925, e a Rssia quando entrou para a Liga em 1934. O Japo ps em jogo seu status de grande potncia, e a Alemanha o seu, pela segunda vez, em virtude de suas derrotas desastrosas na Segunda Guerra Mundial. Acredita-se s vezes que sejam capazes de recuperar suas posies, mas parece claro que o Japo nunca mais representar um desafio para a China, e nem a Alemanha para a Rssia. No existem exemplos de uma segunda ressurreio aps uma derrota total. A definio de uma grande potncia que mais se aproxime da realidade tem de ser uma definio histrica, estabelecendo o fato de que "grande potncia" a potncia que fez tais e tais coisas. Uma definio cientfica, que estabelea os atributos que uma grande potncia deve possuir, ser, por sua vez, uma abstrao at certo ponto fora de nossa complicada e pouca manejvel experincia poltica. Talvez seja considerado bvio o fato de que uma grande potncia mais forte do que o estado-padro em relao a pelo menos alguns dos componentes do poder: em populao, extenso do territrio, recursos industriais, organizao social, tradio histrica e aspirao grandeza. Mas isto em relao a alguns desses componentes, maioria, ou a todos? E mais forte at que ponto? E qual o estado-padro? Os critrios militares de uma grande potncia tm mudado constantemente. Na Conferncia de Yalta, em 1945, Churchill apoiou a objeo de Stalin em admitir a Frana nas discusses dos Trs Grandes, alegando que estes ltimos constituam "um clube muito exclusivo, cuja taxa de admisso era de pelo menos 5.000.000 de soldados ou o equivalente".7 A prpria Gr-Bretanha mal possua tal taxa de admisso, mesmo naquela poca, e desde ento essa taxa tem sido aumentada com uma rapidez desconcertante. As potncias ocidentais propuseram, nas negociaes de desarmamento de 1955, que os Estados Unidos, a Rssia e a China deveriam cada qual possuir 1.500.000 homens em suas foras armadas durante perodos de paz, e que a Frana e a Gr-Bretanha ficariam bem atrs, no ultrapassando 750.000 homens. Alm disso, o Sr. Calvocoressi sugeria que as trs potncias "milionrias", como ele as chamava, seriam agora as grandes potncias.8 Harold Macmillan dizia que a Gr-Bretanha tinha de confirmar sua posio de grande potncia mediante a
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J. F. Byrnes, Speaking Frankly, Heinemann, Londres, 1947, p. 25. P. Calvocoressi, The Listener, 28 de julho de 1955, p. 132.
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fabricao da bomba-H.9 Outros afirmaram que o maior teste para uma grande potncia seria sua capacidade de lanar um veculo ao espao. Tais declaraes nos informam sobre a fora militar e os equipamentos mecnicos que uma grande potncia deve possuir hoje em dia, mas no nos dizem qual a caracterstica permanente de uma grande potncia, ou seja, porque a Alemanha foi uma grande potncia em 1914, ou a Frana no sculo XVIII, ou ainda Veneza, quando, em 1508, enfrentou as foras conjuntas do papado, da Frana, da Espanha e do Imprio. Alm disso, apenas parcialmente satisfatrio dizer que a China tornou-se uma grande potncia em virtude do fato de que a Revoluo Comunista forneceu-lhe, pela primeira vez em cem anos, uma administrao centralizada e capaz de organizar todos os seus recursos; pois o mesmo poderia ser dito da Iugoslvia de Tito, ou da Argentina de Pern, e essas naes no so consideradas grandes potncias. Parece-nos ento que, se buscamos uma definio cientfica de grande potncia, precisamos apresentar dois pr-requisitos. Temos de encontrar a avaliao exata de potncia, ao invs de apresentar somente seu reconhecimento convencional. Alm disso, temos de encontrar tal apreciao em termos da relao com o sistema de estados como um todo, e no em termos da quantidade ou dos ingredientes do poder. Em razo disso, talvez a definio mais satisfatria seja aquela que engloba a distino feita por ocasio da Conferncia de Paris de 1919, entre potncias com interesses gerais e potncias com interesses limitados. As grandes potncias so potncias com interesses gerais, ou seja, cujos interesses so to amplos quanto o prprio sistema de estados, o que significa que hoje em dia abrangem o mundo todo. O Professor Toynbee reformulou essa definio alguns anos mais tarde, de forma que evitasse a ambigidade na palavra "interesses": "uma grande potncia pode ser definida como uma fora poltica que exerce um efeito que se estende sobre o maior campo de ao da sociedade na qual opera".10 Sir Alfred Zimmern exps a mesma idia de maneira diferente: "... todo Ministro das Relaes Exteriores de uma grande potncia preocupa-se com o mundo todo durante todo o tempo.11 Tal definio est de acordo com muitas das observaes que podem ser feitas sobre o comportamento daqueles que possuem o status de grande potncia. As dvidas a respeito da posio da Frana desde 1945 (tanto para os franceses quanto para as demais pessoas) tm sido causadas principalmente pela incapacidade da Frana em manter seus interesses, que anteriormente eram mundiais. Sua antiga ligao com o Oriente terminou contra sua vontade quando a Sria e o Lbano finalmente tornaram-se independentes em 1946; ela foi forada a sair do Extremo Oriente quando deixou a Indochina em 1946; a independncia do Marrocos, da Tunsia e da Arglia encerrou seu poder, ainda que
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Discurso na Cmara dos Comuns, 23 de fevereiro de 1958, em Parliamentary Debates, 5, Sries, Vol. 582, col. 2305. 10 A. J. Toynbee, The World after the Peace Conference, O.U.P., Oxford, 1926, p.4. 11 Spiritual Values and World Affairs, Clarendon Press, Oxford, 1939, p. 32.
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no sua influncia, na frica do Norte. A ascenso da China ao status de grande potncia tem sido, por sua vez, rapidamente manifestada pela afirmao de um universo de interesses. Enquanto a China era representada por Chang Kai-Chek , os Estados Unidos e a Gr-Bretanha procuravam introduzi-la em discusses gerais a respeito da situao internacional, pois isto lhes daria um apoio, ao passo que a Rssia evidentemente se opunha a tais atitudes. Os papis se inverteram desde a Revoluo Comunista na China. A primeira reunio do Conselho de Ministro das Relaes Exteriores, em setembro de 1945 em Londres, chegou a um impasse na questo sobre se a China deveria ou no participar nas discusses dos tratados de paz para a Europa Oriental. Mesmo assim, foi ironicamente a fraqueza momentnea da Rssia por ocasio da Revolta Hngara de 1956 que permitiu China exercer uma influncia nos assuntos europeus como rbitro das disputas ideolgicas internas do campo comunista, e que levou Chu En-Lai a visitar Varsvia e Budapeste em janeiro de 1957. E a crise de Suez, ocorrida naquele mesmo momento, deu China a oportunidade de, pela primeira vez, lanar-se no Oriente Mdio com ameaas (ainda que vazias mas na poltica do poder a prpria ameaa um ato) de interveno militar. Apelou-se para esse critrio de status de grande potncia muito antes de sua formulao, em 1919. Foi nesses termos que Napoleo III justificou, no pequeno mundo de 1859, uma preocupao francesa com relao Romnia. "Se me indagassem que interesse possumos naqueles pases distantes banhados pelo Danbio, eu responderia que o interesse da Frana est em qualquer lugar onde haja uma causa justa e civilizadora a ser promovida"12 E curioso lembrar que a Gr-Bretanha usou o mesmo argumento para tentar persuadir a Rssia a vir ajud-la contra a Frana e a Espanha na Guerra Revolucionria Americana. Aps ter sido mantido distncia por seis meses, foi finalmente permitido ao ministro britnico em So Petersburgo participar de uma discusso com Catarina, a Grande, sobre poltica, e pediu-lhe que interviesse. "Levando em considerao o que o Sr. diz, replicou ela, que direito tenho eu, afinal, de interferir num conflito que no me diz respeito sobre um assunto que eu no deveria compreender, e com cortes to distantes de mim? Eu respondi a Sua Majestade Imperial dizendo que, se no sculo passado algum soberano russo me houvesse feito tal indagao, eu no teria conseguido responder; mas, como a Rssia estava se tornando uma grande potncia na Europa, a resposta era bvia, pois ela era poderosa demais para ver qualquer assunto com indiferena, e os assuntos da Europa eram agora os assuntos da Rssia".13 A Imperatriz, que nunca havia se afastado desses argumentos, subseqentemente interveio na guerra, mas contra a Gr-Bretanha. Mesmo assim, no simplesmente o fato de possuir interesses amplos que caracteriza uma grande potncia. A Holanda, antes de 1947, com seu imprio nas ndias Orientais e na Guiana Holandesa e Curaau na Amrica; ou Portugal com suas vastas colnias na frica, Goa na ndia, metade da ilha de Timor nas ndias Orientais e Macau no mar da China, constituam
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Discurso ao rgo Legislativo Francs, 7 de fevereiro de 1859, em R.W. Seton-Watson, History of the Roumanians, C.U.P., Cambridge, 1934, p. 267. 13 Diaries and Correspondence of the Earl of Malmesbury, Vol. 1, p. 253.
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exemplos de potncias menores com interesses quase mundiais. Devemos acrescentar ainda uma capacidade de proteger ou levar adiante esses interesses pela fora. Isto significa estar pronto para ir guerra. "As grandes potncias", disse A.J.P. Taylor, referindo-se Europa do sculo XIX, "eram, como est implcito em seu nome, organizaes dirigidas para o poder, ou seja, em ltimo caso dirigidas para a guerra. Elas poderiam ter outros objetivos o bem-estar de seus habitantes ou a grandeza de seus governantes mas o teste bsico para elas era sua capacidade de fazer a guerra".14 Outra definio que preenche nossos dois pr-requisitos foi elaborada pelo historiador prussiano Treitschke: "Um estado pode ser considerado grande potncia se uma coalizo de outros estados for necessria para levar a cabo sua total destruio".15 Ser percebido que essa definio se parece com a que fornecemos no captulo anterior para uma potncia dominante, e possvel que Treitschke, quando escreveu isso, tenha generalizado a partir da hegemonia europia da Alemanha, para a qual ele prprio contribuiu ao pregar o nacionalismo alemo. Alm disso, a definio no verdadeira em termos de fatos histricos caso uma "total destruio" signifique o tipo de derrota imposta Prssia por Napoleo em 1806, ou Frana por Hitler em 1940, pois estas foram faanhas individuais.16 Talvez uma definio ideal seja que, assim como uma potncia dominante aquela que pode confiantemente contemplar a guerra contra qualquer combinao possvel de outras potncias, uma grande potncia aquela que pode confiantemente contemplar a guerra contra qualquer outra potncia individual. A histria, contudo, no se conforma a definies ideais, e existem muitos exemplos de grandes potncias em declnio (tais como a Holanda aps 1676, a ustria-Hungria aps 1866, a Frana aps 1871 e a Gr-Bretanha aps 1945) cujo status contnuo de potncia depende de uma aliana, s vezes com um parceiro mais poderoso. Ainda assim, a definio de Treitschke til, pois ilustra a dificuldade de distinguir exatamente entre potncias dominantes e grandes potncias. A maioria das grandes potncias tem sido potncias dominantes em declnio. E podemos dizer que toda grande potncia aspira a ser uma potncia dominante assim como toda potncia dominante aspira a ser um imprio universal.17

A. J. P. Taylor, The StruggIe for Mastery in Europe, Clarendon Press, Oxford, 1954, p. XXIV. H. von Treitschke, Politics, Vol. II, B. Dugdale e T. de Bille (trad), Constable, Londres, 1916, p. 607. 16 O exemplo mais notvel de uma "destruio total" na histria do Ocidente foi a exterminao de Cartago por Roma em 146 depois de Cristo. Nesse caso, no houve coalizo, pois Roma s contou com a ajuda dbia dos numdios. Mas Cartago havia perdido seu status de grande potncia na Segunda Guerra Pnica de 218 a 201 a.C., o que a tornou tributvel e deu a Roma o controle de sua poltica externa. 17 Este captulo aparentemente foi escrito no final da dcada de 50.
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CAPTULO IV

POTNCIAS MUNDIAIS
A discusso no captulo anterior trouxe-nos a um ponto em que temos de levar em considerao uma caracterstica marcante das grandes potncias. Elas tm mostrado uma tendncia a decrescer em nmero e aumentar em tamanho. O processo ocorreu pela primeira vez no pequeno palco da Europa. Em 1500, existiam vrias grandes potncias, algumas como Portugal, que posteriormente deixou de ser grande potncia e, outras como Veneza, que posteriormente deixou simplesmente de ser uma potncia mas ao longo dos sculos seu nmero foi reduzido s Cinco Grandes do Congresso de Viena. Desde 1815, este processo tem se repetido no palco mundial. Em 1914, existiam oito grandes potncias. Em 1939 havia sete. Aps o final da Segunda Guerra Mundial havia nominalmente cinco, mas substantivamente duas. Alm disso, as potncias da Conferncia de Potsdam em 1945 eram de muito maior calibre do que as potncias do Congresso de Viena, da mesma forma como essas ltimas eram maiores do que Veneza e Portugal. Tal decrscimo em nmero e aumento no tamanho o resultado da expanso do sistema europeu de estados por todo o mundo, que acompanhou o desenvolvimento da poltica internacional em todos os seus estgios, desde a desintegrao da cristandade medieval. As potncias localizadas nos limites da Europa lanaram-se sobre o mundo. Desde a poca em que os navios de Portugal pela primeira vez dobraram o Cabo da Boa Esperana (1487-8) e cruzaram o Oceano ndico, e desde a descoberta da Amrica (1492) e a primeira travessia do Pacfico para circunavegar o mundo (1519-22) pela Espanha, toda guerra total na Europa teve repercusses por todo mundo. At mesmo a Guerra dos Trinta Anos que comeou com a disputa pela sucesso do trono da Bomia, e que foi a guerra mais exclusivamente europia no que diz respeito s operaes militares teve como pano de fundo a transferncia do poder colonial da Espanha e de Portugal para a Holanda. Macaulay possui uma famosa descrio das repercusses de um conflito entre o Rei da Prssia e a Rainha da Hungria a respeito de uma provncia da Europa Central, em 1740: "O mundo inteiro correu s armas... os males produzidos por suas intenes nocivas foram sentidos em terras onde a palavra Prssia no era conhecida (. . .), homens negros lutaram na costa de Cormandel, e peles-vermelhas se escalpelaram na regio dos Grandes Lagos, na Amrica do Norte.1 Para que Hitler pudesse destruir um vizinho com o qual havia assinado um pacto de no-agresso, tropas sudanesas lutaram contra italianos na Somlia e australianos caaram japoneses nas selvas da Nova Guin.

Frederic the Great, Clarendon Press, Oxford, 1918, p. 22.

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Ao se expandirem, as potncias europias conquistaram e exploraram as outras civilizaes humanas no Mxico, Peru, ndia, Islo e China e despertaram um drago adormecido quando tocaram no reino eremita do Japo. Elas utilizaram recursos vastos e distantes para resolver suas prprias disputas no campo de batalha da Europa, e, inversamente, lutaram na Europa para assegurar o domnio desses recursos longnquos. Assim, os ingleses e os holandeses no sculo XVI atacaram o Imprio Espanhol da Amrica, pois esperavam "cortar as vias de suprimento por intermdio das quais o rei da Espanha sustentava suas guerras na Europa."2 Quando Pitt, durante a Guerra dos Sete Anos, garantiu a posse dos territrios norte-americanos entre o Mississippi e os Alleghanys para o mundo anglfono pela conteno do poderio militar francs no continente europeu, declarou numa frase famosa, que "a Amrica foi conquistada na Alemanha."3 Dessa forma, Napoleo procurou em vo reconquistar com seus exrcitos na Europa o Cabo da BoaEsperana e as ndias Orientais, que os ingleses haviam tomado aos holandeses; e Canning, quando os franceses invadiram a Espanha em 1823, reconheceu a independncia das colnias espanholas na Amrica e colocou-as sob a proteo da marinha britnica, afirmando posteriormente: ... resolvi que se a Frana j possua a Espanha, no deveria possu-la com as ndias. Eu criei o Novo Mundo para reequilibrar o Velho.4 A histria possui exemplos de erros grotescos de clculo a respeito do valor relativo de possesses europias e ultramarinas. Quando a Espanha em 1800 cedeu Frana o vasto territrio da Louisiana, que Jefferson comprou trs anos mais tarde, obteve em retorno um principado da Itlia central para o genro da Rainha da Espanha. Dessa mesma maneira, Napoleo III no compreendeu o significado da unificao da Alemanha do Norte pela Prssia, em 1866, em parte porque ele havia sido distrado pelo sonho de um imprio catlico no Mxico. O termo potncia mundial freqentemente usado para designar uma potncia com interesses em todo o mundo. Com maior preciso, podemos definir uma potncia mundial como sendo uma grande potncia que possui a capacidade de exercer eficazmente dentro da Europa uma fora derivada de recursos que se encontram fora da Europa. Uma das mais importantes razes pela qual a Espanha foi a primeira potncia a se sobrepor Europa justamente o fato de que ela foi efetivamente a primeira potncia mundial. No comeo do sculo XIX, quando o Imprio Espanhol estava se desintegrando e a Frana havia sido definitivamente derrotada na Amrica e na ndia, a Gr-Bretanha era a nica potncia mundial que restava na Europa Ocidental. Outra potncia mundial, contudo, surgia nos limites orientais da Europa. A Rssia havia chegado at o Pacfico pela expanso da colonizao por terra, e durante todo o sculo XIX o debate mundial era travado
Citado em G. Edmundson, "Frederick Henry, Prince of Orange", Cambridge Modern History, Vol. IV, C.U.P., Cambridge 1906, p. 703. 3 B. Williams, The Life of William Pitt, Vol. II, Longmans, Londres, 1913, p. 131 (discurso na Cmara dos Comuns, 13 de novembro de 1761). 4 R. Therry, The Speeches of George Canning, Vol. VI, James Ridgeway, Londres, 1828, p. 111 (discurso na Cmara dos Comuns, 12 de dezembro de 1826).
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entre a Rssia e a Gr-Bretanha, assim como no sculo XVIII havia sido travado entre a Gr-Bretanha e a Frana. Alm disso, a Revoluo Industrial criou um mercado mundial, e a expanso europia acelerou-se no final do sculo XIX em razo da descoberta de muitas matrias-primas para a indstria moderna (e tambm para a guerra moderna), tais como petrleo e borracha, mas que se encontravam, em grande parte, fora da Europa. Esta foi uma das razes primordiais para a partilha da frica e do Oriente Prximo, e para a semipartilha do Extremo Oriente. O fato de o sistema de estados ter se tornado mundial foi uma conseqncia poltica no-intencional. A Segunda Conferncia de Haia em 1907 foi o primeiro encontro internacional no qual os estados europeus eram menos numerosos do que os no-europeus. Era cada vez mais aceita, contudo, a idia de que uma grande potncia tinha de realizar suas pretenses de se tornar potncia mundial pela aquisio de possesses coloniais. Lnin, em sua teoria do imperialismo, usou os dois termos grande potncia" e "potncia mundial" para designar a mesma coisa. A Frana entrou num segundo perodo de maior sucesso como potncia mundial aps 1871, de forma a compensar sua perda de predominncia na Europa, por intermdio da aquisio da Indochina e do maior de todos os imprios coloniais na frica. A Itlia perdeu um curioso protetorado sobre a Abissnia aps o desastre de Adowa (1896), e se reabilitou ao tomar Trpoli da Turquia em 1911-1912. Em 1914, a ustria-Hungria era a nica grande potncia desprovida de possesses coloniais ultramarinas. As reivindicaes de status de potncia mundial por parte das grandes potncias podem ser simbolizadas pela atitude que tomaram ao esmagar a Revolta dos Boxers na China, em 1900. Um movimento popular no-oficial de patriotas chineses enfurecidos com as humilhaes impostas pelos pases ocidentais assassinou europeus e atacou as legaes estrangeiras em Pequim. As grandes potncias retrucaram com uma fora internacional sob comando alemo. Em 28 de agosto de 1900 elas entraram na Cidade Proibida de Pequim, na seguinte ordem: 800 russos, 800 japoneses, 400 ingleses, 400 americanos, 400 franceses, 250 alemes, 60 austracos e 60 italianos. Os austracos e os italianos no possuam interesses na China, mas como eram grandes potncias reivindicavam interesses universais e tiveram de participar do desfile. Esse exemplo nico de uma ao militar coletiva por parte de todas as grandes potncias do mundo de antes de 1914, que marca a profunda humilhao da mais antiga civilizao no-europia, pode ser considerado o comeo dramtico da fase contempornea da histria internacional, que continua a destronar tantas naes poderosas. Os Estados Unidos e o Japo foram as primeiras grandes potncias cujos recursos estavam situados inteiramente fora da Europa. O Japo nunca se tornou uma potncia mundial de acordo com nossa definio, ainda que a conquista da Europa fosse o objetivo final dos imperialistas japoneses entre as guerras mundiais. O Japo teve em quarenta anos menos influncia na poltica europia do que a China, sua sucessora como grande potncia da sia, conseguiu obter num perodo
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muito mais curto. A Gr-Bretanha e a Frana no aceitaram a oferta de tropas japonesas para a frente de batalha ocidental durante a Primeira Guerra Mundial, ainda que submarinos japoneses operassem no Mediterrneo. O Japo foi signatrio da Conveno de Montreux em 1936, que regulava os estreitos do Mar Negro, mas isso constitua uma afirmao de seu status de grande potncia, assim como foi a marcha de tropas austracas sobre a Cidade Proibida. Os Estados Unidos, contudo, foram histrica e estrategicamente dependentes da Europa, no obstante seu repdio a todos os assuntos europeus. A Guerra Civil desenvolveu sua vasta fora industrial:

O grande monstro metlico que se expande para Leste e Oeste. Desde aquele momento os Estados Unidos foram forados, quase a contragosto o nico drago relutante dentre as grandes potncias a assumir o controle das Amricas e a tomar parte em assuntos externos a elas. Estabeleceram um quase-protetorado em Samoa em 1878, tomaram parte na Conferncia de Berlim sobre a frica em 1885-86, fundaram a Conferncia Pan-Americana em 1889. Consideravelmente menos relutantes sob Theodore Roosevelt, os Estados Unidos conseguiram que Rssia e Japo terminassem sua guerra em 1905, por meio de um tratado assinado em solo americano. A crise marroquina de 1905-6 forneceu a ocasio para sua primeira interveno diplomtica no Concerto Europeu, quando ajudou a assegurar a realizao da Conferncia de Algeciras, salvando-a de um fracasso. Foram inexoravelmente levados a exercer seu poder dentro da Europa, em razo da ascenso de uma nova potncia dominante na prpria Europa. Cem anos antes haviam quase entrado em guerra contra uma Frana preponderante. Enquanto Napoleo planejava obter um imprio colonial na Louisiana, Jefferson escrevia que no dia em que a Frana tomasse Nova Orleans "estaria selada a unio entre duas naes que, em conjunto, podem manter o domnio exclusivo dos mares. A partir desse momento, temos de nos casar com a frota e com a nao britnica."5 O perigo foi evitado, pois Napoleo resolveu vender a Louisiana aos Estados Unidos (1803). Quando a irrestrita campanha alem de submarinos em 1917 ameaou matar a Gr-Bretanha de fome e transferir o domnio do Atlntico para a prpria Alemanha, a profecia de Jefferson tornou-se realidade. A Alemanha foi a primeira potncia dominante que no era uma potncia mundial em virtude de sua posio central e no nos limites externos da Europa e de sua unificao nacional tardia. As duas guerras mundiais foram conseqncias de suas tentativas de se tornar uma potncia mundial. Os sucessores de Bismarck buscavam "um lugar ao sol" e "um futuro sobre as guas" por intermdio da construo de uma grande marinha e, dessa forma, entraram em conflito com a Gr-Bretanha. Hitler, posteriormente, descreveu as duas questes da Primeira Guerra
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Carta a Robert R. Livingston, 18 de abril de 1802, em The Writings of Thomas Jefferson, Vol. IX, p. 313. 4

Mundial do ponto de vista alemo quando afirmou: "A Inglaterra no queria que a Alemanha se tornasse uma potncia mundial, mas a Frana no queria que a Alemanha se tornasse simplesmente uma potncia."6 Ele prprio, quando se tornou o governante alemo, buscou um imprio colonial nas estepes da Eursia. Seu objetivo era uma expanso transcontinental at os Urais e o Cucaso, o que teria levado o Terceiro Reich a ser to vasto e rico em recursos naturais quanto os Estados Unidos. "A Alemanha se tornar uma potncia mundial ou simplesmente deixar de existir",7 disse ele, e foi esse o tema da Segunda Guerra Mundial, que destruiu completamente a Alemanha como potncia. Ela possibilitou tal destruio pela utilizao na Europa de recursos situados fora dela do poderio industrial russo nos Urais e do americano no vale do rio Ohio, nos Grandes Lagos e na costa do Pacfico. Alm disso, a Segunda Guerra eliminou todas as grandes potncias, cuja maior fora encontrava-se na Europa, e deixou somente potncias mundiais. No sculo XX, as potncias mundiais so as nicas grandes potncias que podem suportar o ritmo de mudanas. Ser possvel que essa tendncia para a combinao e para o monoplio do poder internacional seja levada sua concluso, e que todos os competidores pelo poder internacional sejam reduzidos a uma nica potncia mundial, a um novo Imprio Romano? Essa parece ter sido a maneira em que terminaram todos os demais perodos de poltica de poder que conhecemos na histria. "Uma paz romana" dizia Walter Lippmann em 1943, "na qual um nico estado absorve e governa todos os outros to completamente impossvel em nossa poca, que no precisamos nem nos preocupar se isso corresponderia utopia ou ao inferno.8 Se acontecimentos subseqentes confirmaro ou no esse julgamento, e se ele ser ou no verdadeiro aps uma Terceira Guerra Mundial nuclear esto dentre as grandes questes sobre as quais o estudo da poltica do poder nos leva a especular. Podemos simplesmente afirmar aqui que, se os Estados Unidos ou a Unio Sovitica no existissem, a outra potncia no teria, com certeza, melhor perspectiva para a unificao do mundo inteiro do que teve Roma para unificar o mundo mediterrneo, aps a derrota de Anbal.9

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A. Hitler, Mein Kampf, Zentralverlag der NSDAP, Frz. Eher Nachf., Munique, 1934, p. 699. ibid., p. 742. 8 W. Lippmann, U.S. Foreign Policy, Hamish Hamilton, Londres, 1943, p. 64. 9 Este captulo aparentemente foi escrito logo aps o ano de 1959.
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CAPTULO V

POTNCIAS MENORES
As grandes potncias sempre foram uma minoria na sociedade dos estados; elas atingiram maior proporo como membros do sistema de estados na dcada que teve incio no ano de 1870. O princpio da nacionalidade havia ento drasticamente reduzido o nmero de pequenos estados em virtude da unificao da Itlia e da Alemanha, sem, contudo, haver ainda provocado o efeito contrrio na Europa Oriental. Alm disso, era duvidoso estabelecer se o sistema internacional compreendia quaisquer outros estados fora da Europa a no ser os estados americanos, ou mesmo se compreendia estes ltimos. Naquela poca, as grandes potncias constituam quase um quarto do total; se voltarmos a um perodo anterior quele, encontraremos um nmero cada vez maior de principados (os resqucios do feudalismo) pouco a pouco reduzindo o nmero relativo das grandes potncias. A partir daquela poca, percebe-se que seu nmero relativo diminui tambm aos poucos, em virtude do nmero cada vez maior de pequenos estados, que representam as runas dos imprios coloniais. Em 1972, havia nominalmente cinco grandes potncias, 125 outros membros das Naes Unidas, e talvez outros dez estados que faziam parte do sistema de estados, ainda que fora do mbito das Naes Unidas.1 Assim sendo, a grande maioria dos estados no so grandes potncias. Como j vimos, as grandes potncias no apresentam poderio uniforme e a srie de estados menores muito mais ampla, estendendo-se desde aqueles que quase se equiparam aos grandes at outros to pequenos e sem poderio militar como Luxemburgo ou Costa Rica que nem mesmo mereceriam o nome de potncias. Mesmo assim, sempre temos de ter em mente que todos esses pequenos membros da sociedade internacional no respondem ipso facto pela maioria da espcie humana, pois em geral possuem populaes exguas em relao s das grandes potncias. A pequenez a que estamos nos referindo quando falamos dos pequenos estados a relativa sociedade internacional qual pertencem. Argumenta-se freqentemente que as culturas mais elevadas e duradouras s foram produzidas por unidades polticas pequenas. " um fato que os grandes legados da herana do Ocidente foram muitas vezes obra dos povos menores de uma Atenas ou de uma Florena, da Inglaterra elizabetana, ou da Holanda Unida do sculo XVII.2 Estes ltimos constituem exemplos infelizes. Cada qual era um grande povo, em termos de poder, riqueza ou populao, em relao ao sistema de estados do qual fazia parte. Atenas, durante seu apogeu cultural sob Pricles, era a potncia dominante da Hlade, possua territrio muito mais amplo do que qualquer outro estado exceo de sua rival Esparta, e era muito superior a Esparta em populao, energia social e poderio
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Em 1975, 142 estados faziam parte das Naes Unidas e, aproximadamente, 15 no eram membros. A. Cobban, National Self Determnation, O.U.P., Londres, 1944, p. 139.
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econmico. A Florena dos Mdici era uma das cinco grandes potncias da Itlia do sculo XV, a mais adiantada do ponto de vista industrial e financeiramente a mais forte, ainda que militarmente a mais fraca. A Inglaterra estabeleceu-se como grande potncia sob Elizabeth I, se que j no o tivesse feito anteriormente. Ainda que menos populosa do que a Frana ou a Espanha, ela era a mais rica e a mais segura das potncias protestantes, alm de ser reconhecidamente a campe da causa protestante no mbito internacional. As Provncias Unidas no sculo XVII eram, como j vimos, a potncia martima dominante da Europa, e objeto de amargos cimes por parte da Inglaterra e da Frana: Rebaixando-se em casa, e cruis quando fora: A escassez dando-nos os meios de reclamar nossos bens. Dar valor intrnseco ao tamanho poltico constitui com certeza um erro de ordem poltica. certo que os pequenos estados tm a capacidade de ser os membros mais felizes e civilizados da comunidade internacional. Alguns estados muito pequenos Genebra no sculo XVI, Weimar no final do sculo XVIII, a Sua nos sculos XIX e XX (o grande exemplo da democracia multinacional e da filantropia internacionalista) tm exercido influncia benevolente ou culturalmente estimulante em todo o sistema de estados. Existe, contudo, um sentimentalismo no-histrico na assero de que "todas as grandes coisas foram feitas pelas pequenas naes".3 Qualquer generalizao a respeito de valores culturais parecer duvidosa se no levar em considerao o Grand SicIe da Frana, o barroco da ustria sob Carlos VI e Maria Teresa, a cincia da Gr-Bretanha vitoriana, e a literatura da Rssia do sculo XIX, para no falar da Roma imperial de Ccero e Virglio, Gaio e Ulpiano. Pode ser bem verdade que, em certos perodos, haja um tamanho poltico ideal para o florescimento cultural, mas os exemplos mencionados sugerem que esse tamanho ideal aumenta ao longo dos sculos. Parece, outrossim, que a alta cultura fomentada por certas concentraes de poder poltico e, talvez mais claramente, de poder econmico, em relao comunidade internacional onde o fenmeno ocorre. Dois tipos de potncia menor atingem uma eminncia que as distinguem das demais: as grandes potncias regionais e as potncias mdias. Presses polticas no agem de maneira uniforme por todo o sistema de estados e, em algumas regies culturalmente unidas mas politicamente divididas, uma sociedade internacional subordinada entra em cena, com um sistema de estados que reproduz em miniatura as caratersticas gerais do sistema de estados. A Itlia e a Alemanha antes de se unificarem constituem exemplos disso na Europa; o mundo rabe e a Amrica do Sul so exemplos num mundo mais amplo. Haver, em subsistemas como esses, alguns estados com interesses gerais em relao regio limitada e capacidade de agirem por si ss, o que lhes confere a aparncia de grandes potncias locais. O
B. Disraeli, Tancred, Longmans, Londres, 1871, p. 229; esse um relato espirituoso do assunto. Ver tambm R. Cobden, Discurso em Rochdale, 29 de outubro de 1862, em J. Bright e T. Rogers (eds.), Speeches by Richard Cobden, MP, Vol. II, Macmillan, Londres, 1870, pp. 305-37, para um tratamento menos brilhante.
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Egito, o Iraque e talvez a Arbia Saudita tm sido grandes potncias no mundo rabe; a Argentina e o Brasil tm desempenhado papel semelhante na Amrica do Sul. Dessa mesma forma, a frica do Sul pode ser considerada uma grande potncia em relao frica negra. Essas grandes potncias regionais provavelmente sero candidatas a serem inseridas na categoria de potncias mdias no sistema de estados considerado como um todo. A classificao das potncias, como uma forma distinta das questes de precedncia mais antigas, tornou-se pela primeira vez um assunto para discusses diplomticas no acordo de paz de 1815.4 Uma categoria de potncias menores foi ento pela primeira vez reconhecida, dentre os estados da Alemanha. A histria da Alemanha forneceu, de vrias maneiras, um microcosmo de todo o sistema de estados europeu e, no caso a seguir, a Alemanha estabeleceu um precedente que o sistema de estados at agora ainda no seguiu. Na assemblia ordinria da Dieta da Confederao Germnica, onze de seus trinta e nove membros possuam delegados separados: os vinte e oito estados restantes eram agrupados em seis curiae, com um delegado para cada curia. Os onze estados eram: a ustria e a Prssia, que eram grandes potncias do sistema europeu, e s entraram para a Confederao Germnica aps reconhecimento expresso de seus direitos superiores; Hanover, cujo soberano era o Rei da Gr-Bretanha; Holstein, cujo soberano era o Rei da Dinamarca; Luxemburgo, cujo soberano era o Rei da Holanda; e a Baviera, Saxnia, Wrttemberg, Baden, a Hesse eleitoral e a Hesse do Gro-ducado. O termo "estados mdios" era geralmente utilizado para designar esse ltimo grupo. Existiam, contudo, dentre eles, graduaes de influncia e diferenas de interesse. Os estados do Sul da Alemanha a Baviera, o Wrttemberg e Baden s vezes tentaram juntos levar adiante uma poltica independente da ustria e da Prssia, e eram considerados os "estados mdios" por excelncia. Durante a Conferncia de So Francisco, em 1945, houve alguns pedidos para que potncias de segunda categoria fossem reconhecidas nas Naes Unidas pela concesso a elas de prioridade nas eleies para as cadeiras no-permanentes do Conselho de Segurana. As naes consideradas potncias mdias eram o Canad, a Austrlia, o Brasil, o Mxico, a Polnia, a Holanda, e a Blgica. Uma lista semelhante a essa hoje em dia provavelmente omitiria as duas ltimas e, com certeza, incluiria vrias potncias que desde ento melhoraram seu status, tais como a ndia, que em 1945 ainda no era independente (se de fato no lhe fosse concedida uma classificao honorria como grande potncia), a Sucia (que em 1945 encontrava-se no crepsculo da falta de prestgio que envolve todo pas neutro ao final de uma grande guerra), a Iugoslvia e o Egito. De fato, mais difcil distinguir potncias mdias do que grandes potncias, e aquelas no encontraram lugar nos arranjos das Naes Unidas. O reconhecimento diplomtico da existncia de tal categoria geraria muitos cimes; assim como para a classe mdia da Inglaterra seria odioso mostrar
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Veja o Apndice I para as tentativas anteriores de classificao das potncias.

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que um indivduo no faz parte dela. Poder-se-ia argumentar que uma potncia mdia se revela, assim como uma grande potncia, pela afirmao bem-sucedida de independncia por um Tito ou por um Nasser, pela diplomacia de um Lester Pearson ou de um Krishna Menon, pelo papel benevolente de um Conde Bernadotte ou de um general Burns. Com mais preciso, pode ser argumentado que uma potncia mdia uma potncia com poderio militar, recursos e posio estratgica de tal ordem que em tempos de paz as grandes potncias desejam ter seu apoio. Em tempos de guerra, contudo, mesmo no tendo chance de sair vitoriosa, ela pode esperar infligir a uma grande potncia danos bem maiores do que esta ltima pode esperar causar caso ataque a potncia mdia. um clculo desse gnero que rege a poltica de defesa da Sucia, e que pode lev-la a produzir suas prprias armas atmicas. As potncias mdias surgem quando esto sendo revistas as qualificaes necessrias para que se atinja o status de grande potncia. O nmero de potncias mdias varia inversamente em relao ao das grandes potncias. No sculo XIX, quando as grandes potncias representavam um grupo estvel e relativamente numeroso, no havia nenhuma potncia mdia reconhecida. (Mas, como j vimos, existiam na Confederao Germnica entre 1815 e 1866 duas grandes potncias a ustria e a Prssia nove naes reconhecidas como estados mdios, e vinte e oito pequenos estados.) Reclamantes do status de potncia mdia reapareceram em 1919, quando a aristocracia das grandes potncias havia sido gravemente abalada. As potncias mdias mais bvias, hoje em dia, so aquelas que perderam o status de grandes potncias em decorrncia de duas guerras mundiais: a Gr-Bretanha a Frana, a Alemanha e o Japo. Mesmo assim, existe geralmente um maior abismo entre as grandes potncias e as potncias menores (incluindo-se as potncias mdias) do entre potncias mdias e as demais pequenas potncias. As potncias menores (incluindo-se as potncias mdias) somente possuem os meios de defender interesses limitados e bem verdade que a maioria delas, de fato, somente possuem interesses limitados. Elas tm disputas territoriais ou martimas com seus vizinhos (como a Iugoslvia tem com a Bulgria e a Grcia a respeito da Macednia), ou seu meio de sobrevivncia depende da pesca ou ainda tm de vender suas matrias-primas (como a Islndia, no caso da pesca, e os estados rabes produtores de petrleo). Elas no podem, contudo, unificar continentes, ou dominar os mares, ou ainda controlar o mercado internacional. Mesmo assim, pode ser dito que algumas pequenas potncias possuem uma poltica externa to limitada que no chegam a ter interesses seno na preservao de sua independncia. Assim como o status de grande potncia tem se tornado cada vez mais rgido e definido, o status de potncia menor tambm o tem. O lado oposto do Concerto da Europa era que as potncias menores no desempenhavam nenhum papel internacional. As Conferncias de Haia de 1899 e de 1907 foram os primeiros encontros internacionais onde as potncias menores estavam em geral representadas e constituam outro aspecto da incluso de estados no-europeus na comunidade
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internacional. As guerras dos Balcs de 1912-1913, quando Montenegro, Bulgria, Srvia e Grcia pela primeira vez desmembraram a Turquia europia e depois, junto com a Romnia, lutaram entre si pelos despojos, contra a vontade do Concerto, constitui tambm um raro exemplo de um grupo de pequenas potncias desafiando com sucesso o conjunto das grandes. A Liga das Naes trouxe o que pode ser chamado de libertao das potncias menores. Elas agora possuam um meio regular de se fazerem ouvir na Assemblia, onde todas as naes eram igualmente representadas. E aqui, como por um paradoxo, foi demonstrado que as potncias, que por definio no possuam "interesses gerais", eram mais capazes do que as grandes potncias de seguirem consistentemente o que poderia ser considerado o interesse universal na manuteno da lei e da ordem. A Assemblia da Liga (diferentemente de sua sucessora nas Naes Unidas) detinha direitos iguais aos do Conselho para lidar com "qualquer assunto dentro da esfera de ao da Liga ou que afete a paz mundial" e, sob as primeiras lideranas por parte de homens como Hymans, da Blgica, Branting, da Sucia, Nansen, da Noruega, Benes, da Tchecoslovquia, Politis, da Grcia, Motta, da Sua, e Lord Robert Cecil, da frica do Sul, assemelhava-se, na dcada de 20, a um parlamento internacional embrionrio. Quando sanes foram impostas Itlia em 1935-6 para restringir sua agresso Abissnia, as pequenas potncias demonstraram resoluo e prontido para sacrifcios, atitude que muito fez para sustentar o argumento de que elas podem ser as paladinas dos ideais internacionais porque no tm a responsabilidade de imp-los. Foram as grandes potncias que destruram o sistema da Liga, por uma combinao de agresses e defeces. A Assemblia Geral das Naes Unidas at agora teve uma histria menos impressionante do que sua predecessora. Isto ocorre em parte porque ela menos poderosa, e porque o carter das pequenas potncias mudou. Na Liga das Naes, as pequenas potncias eram em geral conservadoras em sua viso internacional; nas Naes Unidas sua viso predominantemente descontente e revolucionria. A Liga ainda era uma instituio basicamente europia, e as pequenas potncias eram, em sua maioria, as pequenas potncias satisfeitas e sedentrias da Europa Ocidental, em conjuno com as pequenas potncias satisfeitas e vitoriosas da Europa Oriental, que tinham como objetivo a manuteno da difcil liberdade obtida com o acordo de Versalhes. Nas Naes Unidas, as pequenas potncias so quase sempre as potncias asiticas, africanas e latino-americanas, que se vem como os primeiros frutos de uma revoluo contnua que tem de ser estendida a todos os povos sem autogoverno e levada adiante de forma a atingir uma redistribuio da riqueza mundial s custas das grandes potncias ocidentais.5

Este captulo aparentemente foi concludo em 1972.

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CAPTULO VI

PODER MARTIMO E PODER TERRESTRE

freqentemente observado o fato de que o sistema de estados surgiu na segunda metade do sculo XV, aproximadamente na mesma poca das Grandes Descobertas, o que demonstrava que o poderio martimo europeu era capaz de envolver os continentes do mundo. A histria da poltica internacional at 1945 tem sido a histria da predominncia do poderio martimo. Um historiador indiano chamou-a de "a era de Vasco da Gama",1 e quis dizer que, em decorrncia do desmantelamento dos imprios ultramarinos europeus aps 1945, a era da supremacia europia estava encerrada. Teria a era da predominncia do poder martimo tambm chegado ao fim? O sistema de estados tambm surgiu aproximadamente na mesma poca em que se comeou a fazer uso regular da artilharia na guerra. (Os efeitos dessa dupla coincidncia tm se refletido desde ento na poltica). O poder martimo das Grandes Descobertas j era uma questo de canhes. O mar tornou a artilharia mvel. Numa poca em que os canhes em terra tinham de ser penosamente arrastados, navios carregavam os seus pelo mundo afora. Quando Vasco da Gama bombardeou Calicute, na costa Malabar, em 1502, em sua segunda viagem, de forma a punir o soberano hindu pela morte de comerciantes portugueses, dava ele incio ao longo desenvolvimento do poderio martimo, que conheceu seu pice em 6 de agosto de 1945, dia em que o avio Enola Gay decolou da ilha de Tinian, nas Marianas, para o vo de 1400 milhas at Hiroshima. Isto tambm constitua um exerccio de poder martimo. Se os americanos no tivessem conquistado o Pacfico, no teriam sido capazes de bombardear o Japo; alm disso, eles estavam punindo uma potncia asitica por ter violado os padres ocidentais de conduta internacional. Foram os portugueses que inventaram o uso de navios para o transporte de artilharia, ao invs de us-los como transportes militares para abordar outros navios. Inventaram, ainda, o uso de canhes para afundar outros navios, ao invs de us-los para ajudar na abordagem. Os ingleses seguiram o mesmo caminho, e talvez tenham inventado o encouraado, alm de desenvolverem verem os usos polticos do poder martimo.2 Os canhes da frota de Winter puderam desempenhar papel decisivo na expulso dos franceses de Edimburgo, em 1560, e no encerramento definitivo da
K. M. Panikkar, Asia and Western Dominance, Allen & Unwin, Londres, 1959, pgina de rosto. provvel que os primeiros disparos dos canhes que equipavam esses navios ingleses uma ocasio to revolucionria quanto o lanamento bem-sucedido do primeiro mssil teleguiado tenham sido feitos contra a frota francesa ao largo do Shoreham em 15 de agosto de 1545; e depois desse evento, os navios equipados com canhes nos bordos mantiveram-se como o instrumento principal do poder martimo at perodos mais recentes." S.W. Roskill, The Strategy of Sea Power, Collins, Londres, 1962, pp. 24-5.
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Aliana de Auld; os canhes de Drake eram capazes de ameaar toda a costa do Pacfico do Imprio Espanhol e desafiar o Rei da Espanha em seus prprios portos; Blake pde subjugar as baterias de terra do Bey de Tnis, em 1655, por meio de tiros de canhes disparados do mar, e, assim, assegurar a libertao de prisioneiros. A superfcie do globo constituda de 71 % de gua, e somente 29% de terra, de maneira que uma potncia com acesso ao mar capaz de manter-se em contato com a maior parte do globo, ao passo que uma potncia terrestre, com uma costa pequena ou no aproveitvel, depende da travessia de territrios controlados por outras potncias. "Dizer que um pas com uma frota como a da Inglaterra est 'distante' de uma pequena nao martima como Portugal um absurdo. A Inglaterra est presente e naqueles dias o estava ainda mais em todo e qualquer local at onde sua frota possa chegar".3 Ademais, o domnio dos mares a capacidade de levar seu comrcio e suas tropas sobre as guas e de evitar que seus inimigos assim o faam permitia a uma potncia exercer presso sobre qualquer pas que possusse costa, tanto em tempos de paz quanto de guerra. "Uma frota de navios de guerra britnicos", disse Nelson, "so os melhores negociadores da Europa." As sexta e stima frotas norte-americanas demonstraram possuir essa mesma caracterstica nas guas do mediterrneo e no Leste asitico aps 1945. "Aquele que domina os mares", escreveu Bacon, refletindo sobre a guerra elizabetana contra a Espanha, "possui grande liberdade, e pode tomar parte na guerra em grande ou pequena escala, como melhor lhe convier, ao passo que aqueles mais fortes em terra encontram-se muitas vezes em grandes dificuldades.4 O domnio dos mares permite a uma potncia desembarcar e manter foras militares onde melhor lhe convier em territrio inimigo, assim como a Gr-Bretanha manteve o exrcito de Wellington na Pennsula Ibrica durante mais de quatro anos, numa campanha que derrotou Napoleo, e como os Estados Unidos e a Gr-Bretanha, em conjunto, foram capazes de desembarcar seus exrcitos na frica do Norte em 1942 e na Normandia em 1944. Esse mesmo domnio permite a uma potncia retirar, se necessrio, suas tropas para lutarem novamente em outro lugar, assim como os ingleses retiraram o exrcito de Sir John Moore de La Corua, em 1809, e, de maneira mais dramtica, as tropas anglo-francesas de Dunquerque, em 1940. O domnio dos mares parece ter sido o fator militar decisivo para derrotas sucessivas de potncias dominantes continentais por sucessivas alianas de grande importncia lideradas pelas potncias martimas. Aqueles navios distantes e castigados pela tempestade, para os quais o Grande Exrcito nunca olhou, encontravam-se entre ele e o domnio do mundo."5 O poder martimo permitiu queles que o possuam no somente fazerem a guerra em locais escolhidos ao longo da periferia das potncias terrestres inimigas, mas tambm bloquearem todo o comrcio martimo desses ltimos. Os holandeses inventaram o
A. T. Mahan, The Influence of Sea Power upon History, p. 320. "The Essays of the True Greatness of Kingdoms & Estates", em Basil Montagu (ed.), The Works of Francis Bacon, Pickering, Londres, 1834, pp. 107-8. 5 A. T. Mahan, The Influence of Sea Power upon the French Revolution and Empire, Vol. II, Sampson Low, Londres (sem data), p. 118.
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bloqueio naval da costa inimiga durante sua guerra de independncia contra a Espanha (1572-1609). Nesse caso, os canhes, em conjuno com melhorias navais que aumentaram a capacidade de permanncia no mar dos navios, tornaram-se a arma da guerra econmica, que seria utilizada pelas potncias martimas contra Lus XIV, Napoleo, e talvez de maneira mais eficaz contra a Alemanha na Primeira Guerra Mundial. De todos os instrumentos de matana em massa, escreveu um alemo depois da guerra, a frota martima o mais sofisticado. A fora de ataque, a resoluo e a capacidade de destruio de naes inteiras esto concentradas em alguns cascos gigantescos. Milhes de guerreiros podem aniquilar provncias, mas tero muito mais dificuldade em destruir uma nao inteira: doze couraados cinzentos, sitiando um pas e invisveis distncia, podem espalhar a misria e a fome por todo um continente."6 Aps a entrada dos Estados Unidos na guerra, o controle aliado do comrcio internacional tornou-se completo. Os pases neutros tinham de requerer junto s potncias aliadas e associadas os produtos que desejavam obter e, mesmo assim, estes ltimos eram racionados. Suas frotas mercantes foram requisitadas e, ao final da guerra, quase todos os navios mercantes nos oceanos do mundo navegavam mediante permisso dos aliados. O sucesso do bloqueio, no que se refere ao estrangulamento das Potncias Centrais, estava nas mentes dos estadistas que esboaram a Conveno da Liga das Naes. Tal sucesso aumentou a convico na eficcia das sanes econmicas, pois aqueles estadistas presumiam que as frotas americana e inglesa cooperariam no futuro para manter a paz. Tanto os detentores quanto as vtimas do poder martimo, contudo, tinham tendncia em exagerar sua eficcia, dando-lhe crdito por resultados na realidade obtidos principalmente em decorrncia de circunstncias propcias. Potncias j possuram superioridade naval e foram decisivamente derrotadas em terra: a frota francesa tinha o poder de virtualmente bloquear a costa norte da Alemanha durante a Guerra Franco-Prussiana, mas no chegou a compensar a inferioridade militar francesa. Alm disso, o exerccio do poder martimo sempre pressups a manuteno de bases seguras e produtivas. Parecia que, em ltima anlise, o poder martimo presumia a existncia de algum poder terrestre, e que o inverso no era verdadeiro. Entre os sculos XVI e XIX, haviam estadistas europeus, educados com conhecimento de histria clssica, que recordavam no ter sido Atenas uma potncia naval e sim Esparta uma potncia continental a vencedora da Guerra do Peloponeso; recordavam tambm que Alexandre destruiu Tiro, a base principal da frota persa, antes de conquistar as regies centrais da Prsia e que Cartago acabou por ser destruda por Roma. No sculo XVII os prprios ingleses, enquanto contemplavam os detestados holandeses, donos dos mares, da mesma forma que os revolucionrios
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Wilhelm Dibelius, England, Cape, Londres, 1930, p. 103.

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franceses e o Kaiser alemo, viriam mais tarde a contemplar os detestados ingleses, adotaram para seu prprio encorajamento o antigo provrbio romano Carthago delenda est. Um publicista ingls escreveu, em 1701, a respeito dos antigos atenienses, que sua frota era de fato a causa de sua grandeza, mas qualquer nao que tenha o domnio principal da terra conseguir eventualmente obter o domnio dos mares".7 Para os estadistas do continente europeu, parecia haver algo de parasita e artificial a respeito do poder martimo. Napoleo acreditava, assim como Hitler depois dele, que se conseguisse avanar significativamente com seus exrcitos, ocupar grande extenso de costa martima, e conquistar suficientes recursos econmicos, seria ento capaz de quebrar o estrangulamento do polvo martimo. A lgica do poder terrestre era a de crescer at que as costas martimas do Velho Mundo estivessem nas mos de uma nica potncia continental. Ocorre freqentemente que acontecimentos histricos florescem e formulam seus ideais no mesmo momento em que observadores perspicazes podem perceber que esto se degenerando. Dessa forma, a descrio clssica de poder martimo pode ser encontrada no final do sculo XIX nos escritos do oficial naval norte-americano Mahan, mas somente nas duas ltimas dcadas da vida de Mahan comeou a se tornar claro o fato de que o crescimento industrial de certas potncias, excluindo-se a Gr-Bretanha, e a revoluo do transporte terrestre mecnico poderiam minar a superioridade do poder martimo sobre o terrestre. Um dos primeiros a expor esse ponto de vista foi o gegrafo britnico Mackinder, e a Primeira Guerra Mundial confirmou seu pensamento. Talvez seja proveitoso expor e ilustrar o pensamento de Mackinder. Foi apresentado pela primeira vez em 1904, e desenvolvido em 1919, quando seu criador acreditava que a Primeira Guerra Mundial o havia confirmado.8 O dito argumento pode ser reduzido aos seguintes pontos: 1 A mobilidade e a penetrao do poderio martimo tm encoberto sua incapacidade de existir sem razes territoriais. A questo fundamental refere-se existncia de bases seguras e produtivas, e, acima de tudo, de uma base nacional frtil. "A base produtiva necessria para que se obtenha o apoio de homens no s para tripularem os navios, mas tambm para exercerem todo os servios terrestres ligados navegao..."9 O poder humano no mar precisa ser sustentado pela fertilidade terrestre em algum lugar, e, se os demais fatores permanecerem inalterados tais como a segurana da base e a energia do povo aquela potncia que estiver apoiada em maiores recursos, controlar os mares.

C. Daveriant, "Universal Monarchy", em Essays, James Knapton, Londres, 1701, p. 287. H. J. Mackinder, "The Geographical Pivot of History", The Geographical Journal, Vol. XXI 11, 1904, pp. 421-44; e Democratic Ideals and Reality. 9 Democratic Ideals and Reality, p. 139.
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2 O poderio martimo, atravs da histria, sempre sucumbiu quando suas bases foram conquistadas pelo poder terrestre. Foi por essa razo que, na Antigidade Clssica, Alexandre dominou Tiro, principal base da frota persa, num de seus maiores feitos militares, antes de avanar sobre as regies centrais da Prsia. Alm disso, era central doutrina de Mackinder a idia de que mais fcil ao poder terrestre lanar-se ao mar do que o poder martimo lanar-se terra. Assim, na Antigidade Clssica, ao final da Guerra do Peloponeso, Esparta, potncia continental, havia construdo uma frota e derrotado Atenas, o imprio martimo. Dessa mesma forma, logo na Primeira Guerra Pnica, Roma, uma nao de agricultores, construiu uma frota, aprendeu a us-la, e derrotou Cartago no mar.10 3 A expanso externa da Europa a era colombiana , para a qual o poderio martimo tinha sido o grande instrumento, j havia terminado. Na meia gerao seguinte ao esgotamento da fronteira norte-americana (oficialmente ocorrido em 1890), a fronteira mvel do mundo tambm se havia esgotado. A frica havia sido partilhada; a Rssia no tinha obtido sucesso em conquistar a China entre 1895 e 1905 e sua derrota para o Japo a tinha lanado de volta sobre a Europa; o Plo Norte havia sido atingido em 1909 e o Plo Sul em 1911. "Do presente momento em diante, na era ps-colombiana, teremos mais uma vez de lidar com um sistema poltico fechado, e mesmo assim ele ter alcance mundial. Cada nova exploso de foras sociais, ao invs de ser dissipada num circuito adjacente de espaos desconhecidos e de caos brbaro, ecoar agudamente pelos confins do globo e, conseqentemente, os elementos fracos do organismo poltico e econmico do mundo sero destroados."11 4 O fechamento das fronteiras do mundo trouxe uma nova perspectiva geogrfica. O Velho Mundo, o continente conjunto da Europa, frica e sia, j podia ser visto como uma unidade estratgica, uma ilha mundial, com promontrios protegidos pela Cidade do Cabo e por Cingapura. "Existe um oceano que cobre nove doze avos do globo; existe um continente a ilha mundial que cobre dois doze avos do globo; e existem muitas ilhas menores, dentre as quais a Amrica do Norte e a Amrica do Sul constituem efetivamente duas, que juntas cobrem o um doze avos restante.12 5 Dois acontecimentos haviam tornado a ilha mundial o "Velho Mundo" uma unidade estratgica pela primeira vez e de maneira muito mais eficiente desde os imprios nmades dos hunos e dos mongis. O primeiro foi a revoluo nos meios de comunicao terrestres. O fato de a Gr-Bretanha manter, fazendo uso do oceano, duzentos e cinqenta mil homens a seis mil milhas de distncia para sua guerra contra os beres era um evento sem precedentes; mas, para a Rssia, era um feito to notvel quanto esse colocar um exrcito de duzentos e cinqenta mil homens na Manchria, em 1904, para lutar contra os japoneses, a uma distncia de quatro mil
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ibid., p.34. "The Geographical Pivot of History", p. 422. 12 Democratic Ideals and Reality, p.65.
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milhas por estrada de ferro.13 Os efeitos da estrada de ferro haviam sido confirmados pelo transporte rodovirio mecanizado e pelo avio. O segundo acontecimento foi o crescimento da populao, principalmente do campesinato russo. "Com relao ao poder terrestre, vimos que os nmades e os cavaleiros da histria passada no conseguiram manter imprios duradouros, devido falta de poder humano adequado, e que a Rssia era a primeira ocupante de terras a ser detentora de um poderio humano realmente ameaador.14 6 O corao da ilha mundial a vasta plancie drenada por grandes rios que correm tanto para a costa rtica ao norte quanto para os mares internos e salgados ao sul. Essa era a regio cobrindo metade da sia e um quarto da Europa que Mackinder chamava de "a rea pivotal" do mundo, ou a heartland. Ela inacessvel navegao martima. "Para fins de raciocnio estratgico, a heartland inclui o mar Bltico, o Baixo e o Mdio Danbio navegveis, o Mar Negro, a sia Menor, a Armnia, a Prsia, o Tibete, e a Monglia. Dentro desse limite encontravam-se, portanto, a PrssiaBrandemburgo e a ustria-Hungria, bem como a Rssia uma vasta base trplice de poderio humano, o que faltava aos cavaleiros da histria. A heartland a rea qual, sob condies modernas, o poderio martimo pode ser impedido de obter acesso."15 7 O triunfo do poder martimo na Primeira Guerra Mundial foi acidental e de certa forma ilusrio, pois a estratgia poltica da guerra havia sido nica na histria europia. Foi a primeira guerra total na qual a potncia dominante no acabou sendo derrotada pela presso conjunta do poder martimo no flanco atlntico e do poder de uma potncia rival no Continente, impondo uma guerra em duas frentes. Dessa forma, Filipe II havia sido vencido pela combinao do poder martimo anglo-holands com o poder militar franco-holands; Lus XIV pela combinao da Gr-Bretanha com a ustria, ou seja, pela associao de Marlborough com Eugne. Napoleo, por sua vez, foi vencido pela combinao da Gr-Bretanha com a Rssia. Na Primeira Guerra Mundial, contudo, a Rssia havia sofrido um colapso, e a Alemanha foi capaz de ditar seus prprios termos de paz na frente oriental; o papel de potncia continental rival havia sido desempenhado pelas tropas americanas, o que fora duramente sentido pela Alemanha durante a crise decisiva de 1918 na cabea-de-ponte atlntica mantida pelo poderio naval; e isto parecia conferir-lhe papel predominante. A Segunda Guerra Mundial representaria um retorno ao padro dominante, e traria igualmente de volta a bem-sucedida combinao do poderio martimo e terrestre que derrubara Napoleo. 8 A verdadeira lio da Primeira Guerra Mundial foi na verdade o inverso disso, pois foi um aviso a respeito "do aumento constante das oportunidades estratgicas
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ibid., p. 115. ibid., pp. 139-40. 15 ibid., p. 110.

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do poderio terrestre em relao ao poderio martimo".16 Durante o perodo entre o colapso da Rssia em 1917 e a derrota alem na frente ocidental, a Alemanha chegou a vislumbrar o controle do continente eurasiano. "Se a Prssia tivesse ganho esta guerra, sua inteno era de que a Europa continental, desde o cabo de So Vicente at o Kazan, bem como a regio central asitica, se tornassem a base naval a partir da qual ela enfrentaria os Estados Unidos e a Gr-Bretanha na prxima guerra".17 O que ocorreria se o Grande Continente, se toda ou uma parte da ilha mundial se tornasse em algum perodo futuro uma base unida e nica para o poderio martimo? No seriam as outras bases insulares ultrapassadas tanto na construo de navios quanto no recrutamento de marinheiros? Suas frotas lutariam sem dvida com todo o herosmo motivado por seu passado histrico, mas o desfecho estaria predestinado. Mesmo na presente guerra, a Amrica insular precisou acudir a Gr-Bretanha insular, no porque a frota britnica no teria, naquele momento, sido capaz de controlar os mares, mas sim para no assegurar Alemanha tal base de construo e de recrutamento na assinatura da paz, ou melhor, da trgua, caso contrrio a Gr-Bretanha seria com certeza superada em armas e contingente alguns anos mais tarde."18 9 Um ltimo ponto geogrfico a respeito da heartland precisa ser esclarecido. A heartIand possui pouca regio fronteiria natural com a Europa a oeste. Os mares Bltico e Negro, assim como o vale do Danbio lhe pertencem. Dessa forma, o controle da Europa Oriental leva ao controle da prpria heartland, e em 1919 era essencial estabelecer uma faixa intermediria estvel de estados independentes entre a Alemanha derrotada e a Rssia.19 Mas, em grande contraste passagem aberta entre a heartland e a Europa, existe o sistema de imponentes barreiras montanhosas, que separa a regio central, pelo sul e pelo leste, da ndia, do sudeste asitico, da Indonsia e da China.20 E, nessas regies costeiras e de extremidades territoriais vive mais da metade da populao do globo.21 "Qual o papel que poder ser finalmente desempenhado por aquela metade da raa humana que vive 'nas ndias' ningum ainda pode prever, mas tarefa clara dos povos insulares protegerem os indianos e os chineses da conquista por parte da heartland."22 As idias de Mackinder (assim como as de Mahan) tiveram grande influncia nos pensadores alemes que inventaram a pseudocincia da geopoltica. A geopoltica era a geografia poltica do mundo estudada como um instrumento da expanso militarista. s vezes sua meta era de redividir o mundo em grandes agregaes continentais de poder, cada qual buscando auto-suficincia; e s vezes era de dar
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ibid., p. 111. ibid., p. 120. 18 ibid, p. 70. 19 ibid., pp. 158-66. 20 ibid., p. 106. 21 ibid., p. 83. 22 ibid., p. 175.
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vida poltica heartIand de Mackinder por intermdio de uma dominao alem da Rssia, por aliana ou subjugao. As conquistas de Hitler pareciam confirmar o aviso de Mackinder, e as de Stalin ainda mais. Nos primeiros anos da Guerra Fria, as potncias europias estavam confrontadas por uma potncia dominante em potencial que j tinha a metade da Europa sob seu controle, e que se estendia alm da Europa at os limites da sia. Agora, pela primeira vez, a Gr-Bretanha no tinha como aliar-se com uma potncia que estivesse localizada na retaguarda da potncia dominante. Agora, no havia retaguarda. A situao vigente, por ocasio da paz de Brest-Litovsk em maro de 1918, havia reaparecido de forma mais permanente e ameaadora. A Unio Sovitica estava contida nos mesmos limites do que os da heartIand do mundo-ilha. E a conquista comunista da China acrescentou a maior e mais disciplinada populao do mundo ao bloco central continental e monoltico. Quando Kruschev declarou, no incio de 1958, que as potncias capitalistas no mais rodeavam o mundo socialista, mas os socialistas eram os que rodeavam os capitalistas; quando ele disse a Nasser que a sexta frota norte-americana no Mediterrneo no passava de caixes de ao para seus tripulantes, e disse a Eisenhower que frotas de superfcie haviam perdido sua funo, exceto para fazerem visitas de cortesia e servirem de alvo para foguetes,23 ele estava demonstrando a autoconfiana estratgica da primeira grande potncia da histria a ocupar a posio que Mackinder temia. Mas a teoria do poder terrestre de Mackinder, apesar de aparentemente fornecer uma explicao geogrfica para a histria universal, baseava-se em evidncias histricas mais seletivas do que as teorias correspondentes sobre poderio martimo. Ao argumentar que o poder terrestre em geral detm uma vantagem estratgica a longo prazo sobre o poderio martimo, a teoria de Mackinder dava a impresso de que as potncias martimas em geral sempre foram conquistadas pelas potncias terrestres. Ignorava, portanto, os exemplos fornecidos por uma potncia naval que sucumba a assaltos por parte de outra potncia naval superior, assim como Bizncio sucumbiu agresso por parte de Veneza em 1204 (e assim como o Japo tambm haveria de sucumbir ao assalto americano na Segunda Guerra Mundial); ignorava tambm o exemplo de uma potncia dominante em terra e mar que perca sua posio martima pela decadncia interna e pela derrota por potncias martimas mais fortes, assim como a Espanha foi derrotada no mar pelos ingleses e holandeses; ignorava, ainda, o exemplo de uma grande potncia martima que seja reduzida condio de satlite de um aliado martimo ainda mais poderoso, tal como a Repblica Holandesa tornou-se dependente da Gr-Bretanha (e tal como a Gr-Bretanha mais tarde se tornou dependente dos Estados Unidos). Ignorava o estranho caso de Veneza, potncia martima dominante da cristandade durante a Idade Mdia; bem verdade que, no final, sucumbiu ao poder terrestre de Bonaparte (1797), mas havia cem anos que tinha deixado de ser uma potncia naval e mesmo assim havia mantido seu
The Guardian, 26 de julho de 1958, p. 5; A.E. Sokol, Sea Power in the Nuclear Age, Public Affairs Press, Washington D.C., 1961, p. 234.
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territrio continental no norte da Itlia intacto durante quase trezentos anos. Os exemplos mais convincentes de Mackinder a respeito da superioridade final do poderio terrestre foram extrados da histria clssica. Talvez ele no tenha dado a importncia necessria ao fato de que o sistema de estados da Antigidade clssica se desenvolveu em torno de um mar envolto por terra, ao passo que o sistema de estados moderno se desenvolveu num continente rodeado pelo oceano. A Primeira Guerra Mundial no s confirmou (ou produziu) as teoria geopolticas do poder terrestre, mas viu tambm o nascimento do poder areo. Os partidrios do poder areo tornaram-se a terceira parte do dilogo. Se o poder martimo era mais penetrante do que o poder terrestre em razo da grande preponderncia dos oceanos em relao aos continentes na superfcie terrestre, ento o poder areo teria de ser mais penetrante do que ambos, pois os avies podiam, indiferentemente, sobrevoar terra ou mar, e atingir maiores velocidades do que navios e veculos terrestres. Durante a Primeira Guerra Mundial, as foras areas eram predominantemente utilizadas em misses tticas de reconhecimento. Mas a Alemanha inaugurou seu uso para bombardeios estratgicos contra a "frente domstica com os ataques de zepelins e Gothas sobre Londres. Esses ataques demonstraram aos civis britnicos o fato de que eles no estavam mais imunes numa ilha invulnervel. A Gr-Bretanha criou a primeira fora area independente em 1917 e executou uma ofensiva de bombardeio contra alvos militares na Rennia em 1918; e, se a guerra tivesse durado mais uma semana, a RAF tinha ordens de lanar bombas gigantes, pesando uma tonelada, sobre Berlim. Entre as guerras mundiais, a Gr-Bretanha desenvolveu o uso do poderio areo no Oriente Mdio e na fronteira noroeste da ndia, de forma a manter a ordem nos limites do Imprio. Era um exerccio de fora econmica e talvez humana, comparvel ao uso de navios armados no sculo precedente. Mas o que se mostrava eficiente contra tribos curdas ou wazires poderia tambm ser eficiente, mutatis mutandis, contra grandes potncias europias. Uma teoria a respeito do poder areo j estava sendo desenvolvida por Douhet na Itlia, Trenchard na Gr-Bretanha, e Mitchell nos Estados Unidos, e dizia que esta nova arma seria decisiva em guerras futuras pois poderia golpear com efeito esmagador as cidades, a indstria, e a vida econmica de qualquer pas. Isto tornou-se a doutrina ortodoxa de todas as foras areas nacionais. Baldwin exprimiu sua idia central de forma simples quando disse: "acho bom que o homem comum saiba que no h poder no mundo que possa proteg-lo dos bombardeios. Mesmo que lhe digam outras coisas, o bombardeiro sempre chegar at ele...24 E ele
Discurso na Cmara dos Comuns, 10 de novembro de 1932, Parliamentary Debates, 5, Sries, Vol. 270, col. 632.
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estava exprimindo os temores de um pas que acreditava que sua tradicional imunidade s invases havia se extinguido. Do ponto de vista estratgico, a capacidade da Gr-Bretanha de agir em consonncia com outras potncias ou de defender seu Imprio estava agora permeada de um sentimento de que o corao do Imprio havia se tornado seu rgo mais vulnervel; do ponto de vista poltico, sua influncia encontrava-se em um nvel mnimo quando ela no ousou correr riscos de falta de preparo contra a arma que todo civil mais temia. A ameaa de bombardeio areo estava latente na diplomacia de Hitler e permitiu-lhe intimidar a Europa. A destruio de Guernica por avies alemes durante a Guerra Civil Espanhola (1937) foi uma demonstrao para as naes que a observavam. Quando Chamberlain voltou a Londres aps suas visitas Alemanha em decorrncia da crise tchecoslovaca de setembro de 1938, olhou para as frgeis ruas do East End e no pde suportar a idia de elas tornarem-se alvos para os bombardeios inimigos. Em maro de 1939, Hitler obrigou o Presidente Hacha a abrir mo da independncia da Tchecoslovquia mediante a ameaa da destruio imediata de Praga pelo ar. A Segunda Guerra Mundial confirmou de maneira brilhante o uso ttico do poder areo. Mas ps em dvida a teoria ortodoxa do poder areo estratgico, assim como o uso do poder areo independentemente das foras militares e navais, numa tentativa de destruir a indstria e os recursos dos quais dependia a vida econmica do inimigo. As potncias ocidentais esforaram-se mais por isso do que o Eixo, em parte porque entre Dunquerque e a invaso do Norte da frica, a ofensiva area estratgica era a nica capaz de levar adiante, e mais ainda em decorrncia da esperana de que o bombardeio areo seria o caminho para se obter uma vitria militar sem as grandes baixas da Primeira Guerra Mundial. Se compararmos a contribuio dos bombardeios estratgicos para a derrota da Alemanha na Segunda Guerra Mundial com a parte desempenhada pelo bloqueio econmico na Primeira Guerra Mundial, podemos ver que os bombardeios areos foram menos decisivos. O "bloqueio da fome" minou a capacidade de resistncia da Alemanha, e mais ainda a de outras potncias centrais, de tal forma que os bombardeios areos no conseguiram repetir. O bloqueio levou a Alemanha ao ato fatal de declarar guerra irrestrita de submarinos e produziu uma desintegrao do moral nas frentes domsticas sob forma de greves e descontentamento revolucionrio que precederam a rendio militar. Nenhum desses fatos teve paralelo na Segunda Guerra Mundial; ainda que a razo para esta guerra possa ter sido o fato de que os governos tanto democrticos quanto totalitrios haviam atingido, entrementes, um maior grau de controle e de administrao sobre suas populaes. Bombardeios estratgicos como hoje bem o sabemos no impediram um aumento na produo alem de armamentos at os ltimos doze meses da Segunda Guerra Mundial, e fortaleceu ao invs de minar o moral dos civis. Isto no significa que a concentrao em objetivos melhores no teria sido capaz de torn-la mais eficaz. A ofensiva area estratgica contra o Japo foi muito mais decisiva, muito mais concentrada, tanto no que diz respeito ao tempo quanto aos alvos.
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A crescente unificao do mundo por intermdio de comunicaes mais rpidas tornou obsoleto a velha discusso entre os poderes martimo, areo e terrestre. As trs armas tm se tornado cada vez mais interdependentes. Somente o orgulho de servir a determinada arma pode afirmar: "Foi nosso poderio martimo que causou a queda de Napoleo; foi nosso poderio martimo que precipitou a queda das potncias do Eixo."25 A administrao interna dos estados hoje subordina as trs armas a um nico Ministrio da Defesa; e a estratgia atual enfatiza a necessidade de versatilidade e flexibilidade das armas, para que a fora possa ser usada de muitas maneiras diferentes. Msseis em bases consolidadas e localizadas em pontos continentais remotos, que s podem ser destrudas por um golpe certeiro; e msseis levados por submarinos nucleares, que so praticamente invulnerveis e que podem se deslocar submersos durante dois anos: isso ilustra o beco sem sada em que se encontram tanto o poderio terrestre quanto o martimo. Eles possuem as funes da artilharia ampliadas ao grau mximo: no so concebidos como instrumentos para dominar uma determinada regio, mas como portadores de uma fora destrutiva. Pode-se afirmar algo de negativo: a idia de que o espao areo poderia se tornar o teatro decisivo foi descartada. A vantagem do transporte areo sobre a terra ou mar, na paz ou na guerra, sua velocidade, bem como seu raio de ao. Seus defeitos correspondentes so a capacidade limitada de transporte, pois cargas volumosas no podem ser transportadas por ar; e a necessidade freqente de reabastecimento, proporcional sua velocidade, superior do poderio martimo. No seria surpreendente se o uso estratgico das aeronaves fosse desaparecendo aos poucos, se seu futuro fosse restrito a objetivos tticos numa guerra limitada, e se fosse, finalmente, substitudo por msseis numa guerra total.26

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Almirante Sir W. M. James, The Influence of Sea Power on the History of the British People, C.U.P., Cambridge, 1948, p. 61. 26 Este captulo aparentemente foi escrito durante a dcada de 60.
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CAPTULO VII

REVOLUES INTERNACIONAIS
No possvel compreender a poltica internacional simplesmente em termos de mecnica. As potncias possuem diferenas qualitativas assim como quantitativas, e sua atrao e sua influncia no esto exatamente correlacionadas massa e ao peso que as caracterizam, pois os homens possuem no s territrios, matrias-primas e armas, mas tambm opinies e ideologias. bem verdade que ideologias no prevalecem em relaes internacionais, a no ser que estejam associadas ao poder (ainda que todas as ideologias seja a cristandade, o comunismo ou o nacional-socialismo tenham passado por um importante perodo de espera antes de capturarem o poder do estado). Mas igualmente verdade que o poder varia muito em eficcia, dependendo da fora das ideologias que inspiram seu exerccio. O que geralmente entendemos pela palavra "revoluo" uma mudana violenta de regime em um nico estado, e a Revoluo Francesa fornece o clssico exemplo europeu para tal situao. Temos, contudo, de ter em mente que revolues como essas possuem seu aspecto internacional. A revolta da Holanda iniciou uma guerra total; a Revoluo Francesa levou a mais uma; e a Revoluo Russa foi o resultado de outra. A Revoluo Inglesa (para dar um nome mais adequado Guerra Civil de meados do sculo XVII) terminou com a interveno de Cromwell na guerra franco-espanhola de 1635-1659; e a Revoluo Gloriosa de 1688 foi o primeiro passo para comprometer a Inglaterra no sentido de faz-la participar da guerra total contra Lus XIV. A Revoluo Americana foi uma guerra de independncia nacional, em outras palavras, um evento internacional, com repercusses diplomticas em Paris, Madri e So Petersburgo, e militares em locais to distantes quanto o Carntico. As repercusses internacionais dessas revolues nacionalistas no foram acidentais. Elas ilustram, em primeiro lugar, a existncia de um grau de unidade na sociedade internacional que torna os eventos internos de uma potncia uma questo de interesse para outras potncias. Mas essas revolues tambm esto ligadas a uma srie de movimentos organizados para revolucionar no somente um nico estado, mas a sociedade internacional como um todo. Se analisarmos a histria internacional, no pela seqncia de potncias dominantes e flutuaes no equilbrio de poder, mas pelas ideologias e fanatismos recorrentes, encontraremos trs dessas conflagraes doutrinrias. A primeira teve incio com a Reforma; a segunda com a Revoluo Francesa; a terceira com a Revoluo Russa. As guerras da famlia Habsburgo entre os meados dos sculos XVI e XVII foram tambm as guerras de Religio. A Espanha e a ustria eram os maiores expoentes do
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catolicismo da Contra-Reforma, ainda que se possa assinalar que as relaes entre essas naes e o papado eram freqentemente ruins, e os papas desejavam se afastar delas. A liderana poltica da causa da Reforma no coube a uma nica potncia; passou dos prncipes alemes para a cidade-estado de Genebra, sob Calvino, de l para a Inglaterra elizabetana, dessa ltima para a Holanda de Maurcio de Nassau, de l para a Sucia de Gustavo Adolfo, e finalmente para a Inglaterra de Cromwell. Eram como uma matilha de ces de caa, que durante cem anos debilitaram as foras da Casa Habsburgo. O maior objetivo dos Habsburgos era de restaurar o Imprio Romano Cristo, que teria a tarefa de governar o mundo politicamente, assim como a Igreja o faria espiritualmente, e que quase tinha ressurgido sob o reinado de Carlos V. O objetivo das potncias reformistas tinha de ser menos grandioso. Ele estava explcito na idia de uma Liga Protestante, que deveria arrancar das potncias conservadoras uma igualdade de direitos polticos e religiosos. Esse objetivo frutificou sob forma de um compromisso, expresso na famosa frmula Cuius regio eius religio, em virtude da qual houve um acordo na paz de Augsburgo, em 1555, que conferia aos prncipes luteranos o mesmo direito dos catlicos de determinarem a religio de seus sditos. Mas o compromisso ia de encontro s mais profundas convices tanto de catlicos quanto de protestantes, especialmente s do calvinistas, que dele estavam excludos. Os calvinistas pretendiam remodelar a sociedade internacional de acordo com seus prprios princpios, e se consideravam israelitas, ao passo que viam os papistas como inimigos a serem mortos pela espada do Senhor e de Gedeo. As paixes religiosas somente deixaram a poltica internacional aps a Paz da Westflia, em 1648, ou, com mais preciso, aps a morte de Cromwell, em 1658. Os fundamentos da sociedade internacional no foram desafiados desde a poca de Lus XIV at a Revoluo Francesa. Essa foi a idade clssica da poltica do poder sem influncias doutrinrias. A diplomacia no mais era escrava da religio, e as guerras eram restritas a seus objetivos. Isto se dava, em parte, em razo de a arte da fortificao ter naquele momento retirado os poderes da ofensiva, de forma que, nas palavras de Hamilton referindo-se Europa no sculo XIX, "a histria da guerra naquela regio do globo no mais uma histria de naes subjugadas e de imprios destrudos, mas sim uma histria de cidades tomadas e retomadas, de batalhas que nada decidem, de retiradas mais benficas do que vitrias de muito esforo e pouca conquista."1 Isto tambm se dava em parte porque havia um equilbrio do poder temporrio na Europa, e as tendncias expansionistas estavam voltadas para o alm-mar. Na Europa, cidades eram tomadas e retomadas, a Prssia e a ustria se batiam pela Silsia e o maior sucesso das armas e da diplomacia francesas foi a aquisio da Lorena. Nos demais continentes, todavia, vastos territrios, como o Canad e a Louisiana, trocaram de dono: o Imprio dos Moguls passou para o domnio britnico, grandes provncias do Imprio Otomano foram dadas pelo

The Federalist, Random House, Nova York, 1937, p. 42.

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soberano turco ustria e Rssia, e o poderio russo se expandiu pela sia at a costa pacfica da Amrica do Norte. Foi a Revoluo Francesa que reintroduziu o fanatismo nas relaes internacionais. Os revolucionrios remodelaram o estado francs de acordo com ideais que no conheciam limites nacionais, e queriam difundir esses ideais por toda a Europa. As potncias que se opunham a eles repudiavam seus ideais, mas o faziam de forma negativa ao invs de proporem algum contra-ideal positivo e, dessa forma, o conflito tornou-se ideolgico. (Foi nessa poca que a palavra "ideologia" passou a ser usada para descrever os novos credos polticos que haviam substitudo os antigos credos religiosos.) Somente aps a derrota de Napoleo as potncias antifrancesas conceberam um ideal revolucionrio, na forma da Santa Aliana, que pregava o monarquismo cristo internacional e conservador. "A Santa Aliana era o Cominform dos reis".2 O conflito entre os ideais revolucionrios franceses com os da Santa Aliana continuaram at o seu desaparecimento por ocasio da Guerra da Crimia e o Acordo de Viena ser finalmente destrudo pelo nacionalismo e pelas unificaes da Itlia e da Alemanha em 1870-71. Emergindo como potncia dominante, a Alemanha foi a maior favorecida pela luta ideolgica entre Frana e Rssia, assim como a Frana havia sido favorecida pela luta religiosa entre os Habsburgos e a Sucia. Dessa forma, o sculo decorrido entre 1815 e 1914 no constitui to claramente um perodo de estabilidade poltica como o foi o sculo XVIII. Os fundamentos da sociedade internacional estavam novamente sendo atacados. Maior nmero de membros da sociedade internacional desapareceu em razo de revolues ou conquistas entre 1859 e 1871 do que durante todo o perodo de cento e cinqenta anos que se estende de 1648 a 1795. Mazzini pregava que o Acordo de Viena, de 1815, no possua validade moral, e que ele era necessrio para reconstruir o mapa da Europa "de acordo com a misso especial atribuda a cada povo".3 "Os Tratados de Viena no foram para a Revoluo o que a Paz de Westflia foi para a Reforma (escreveu Morley em 1867) ... A histria da Europa desde os Tratados de Viena tem sido pouco mais do que a histria de sua abrogao; em outras palavras, tem sido a histria do renascimento e da difuso daquela Revoluo que se acreditava ter sido finalmente vencida pelos tratados. Antigas dinastias, antigas divises de classe, antigas formas de governo privilegiado sobrevivem, mas no se necessita de muita viso poltica para concluir que esto condenadas, e que so somente toleradas como pausas temporrias no caminho. A idia de determinao e de equilbrio parece ter desaparecido de todas as naes europias. Todo estadista reconhece com maior ou menor franqueza o carter transitrio do sistema que ele, naquele momento, administra e sustenta. Vemos por toda parte a obra e a trilha deixadas pela Revoluo.4
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A. J. P. TayIor, Rumours of War, Hamish Hamilton, Londres, 1952, p. 32. G. Mazzini, Life and Writings, Vol. 1, Smith Elder, Londres, 1890, p. 176. 4 John Morley, Edmund Burke, Macmillan, Londres, 1867, pp. 227-8.
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Se o sculo XIX parece, em retrospecto, um perodo de estabilidade internacional, isto talvez se deva a duas razes. O tumulto revolucionrio no causou guerra total, a despeito dos receios de seus contemporneos, e foi seguido, entre 1871 e 1914, pelo maior perodo de paz conhecido pela Europa desde o Imprio Romano. O equilbrio do poder, o Concerto da Europa, a Doutrina Monroe e a abertura do mundo pelo capitalismo ocidental pareciam formar conjuntamente um sistema de relaes internacionais que combinava estabilidade com flexibilidade, segurana com progresso. Ademais, o objetivo do distrbio revolucionrio era de reconstituir a sociedade internacional de acordo com princpios que estavam sendo cada vez mais aceitos por toda parte. Uma nova doutrina da legitimidade internacional estava modificando os fundamentos da sociedade internacional, substituindo a tradio pelo consentimento e o preceito pela autodeterminao nacional. O ataque terico aos fundamentos da sociedade internacional estava se tornando a nova ortodoxia. A doutrina de que no existem membros vlidos da sociedade internacional a no ser aqueles advindos da autodeterminao nacional conheceu o triunfo quando, em razo do choque da Primeira Guerra Mundial, desmoronaram os imprios militares multinacionais da Europa Oriental: alemo, Habsburgo, russo, e otomano. O Tratado de Versalhes representou, na Europa, a vitria final da Revoluo Francesa sobre a Santa Aliana. Mas, como esta segunda revoluo internacional havia sido contida e h muito era esperada, ela no foi to destrutiva quanto a primeira. Ela tambm se sobreps a uma terceira revoluo internacional. A Primeira Guerra Mundial foi o tmulo de uma e o bero de outra. Desde ento, os princpios da democracia e da autodeterminao nacional pareciam andar para trs e produzir conseqncias contrrias ao que era desejado por seus defensores. A captura do estado russo falido por um bando de revolucionrios convictos e comandados por um gnio dominante constituiu o exemplo mais marcante de como a fora pessoal e o fanatismo doutrinrio podem alterar a ordem poltica do poder desde que Calvino, a partir do pequeno estado de Genebra, perpetuamente ameaado de ser conquistado pela Savia, lanou uma onda de pregadores fanticos, intolerantes e hericos, para subverter os reinos da Europa de Edimburgo a Budapeste. Com a Revoluo Russa, surgia mais uma vez um estado podendo ainda vir a ser uma grande potncia que repudiava os fundamentos da sociedade internacional. "Pode-se sugerir, escreveu o professor H. A. Smith, que o significado mais profundo da Revoluo Bolchevique ser no futuro encontrado no nas mudanas que introduziu na Rssia e em outros lugares, mas no seu bem-sucedido repdio ao sistema das leis entre as naes."5 Durante anos a Unio Sovitica esteve fora da lei; no era reconhecida por outras potncias pela razo vlida de que estas no poderiam confiar na aceitao russa das regras da sociedade da qual faziam parte. A Rssia mantinha uma organizao

H. A. Smith, "The Anarchy of Power", em The Cambridge Journal, Vol. I, N. 4 , janeiro de 1948, p. 215.
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revolucionria internacional a Terceira Internacional com o fim de minar essas regras. O comunismo, contudo, despertou o fascismo, de forma que, mais uma vez na sociedade internacional, houve revoluo e contra-revoluo, cada qual se fortalecendo com a hostilidade da outra parte. Esses outros revolucionrios mais pareciam gangsters do que missionrios. Um grupo, liderado por um jornalista bombstico dotado de capacidade poltica limitada, tomou o estado italiano em 1922. A Itlia fascista tinha uma poltica de inquietao sem propsito, levada adiante pelo trfico ilegal de armas de fogo, pelo apoio a terroristas de outros pases, e pelo apoio discreto que era dado a assassinatos polticos. Foi a Itlia fascista que abaixou o nvel do trato internacional aps 1919, assim como Napoleo III havia feito aps 1815. Um grupo de gangsters ainda mais formidvel apoderou-se do estado alemo, e fez uso mais vigoroso desses mtodos subversivos, a servio de uma crena na hierarquia racial. "Ao invs de uma classificao horizontal das raas europias, precisa haver uma classificao vertical. Isto significava que uma elite alem estava destinada a ser a classe dominante da Europa, e, finalmente, do mundo.6 O conflito ideolgico que se seguiu tinha algumas semelhanas com as guerras de religio. Assim como catlicos, luteranos e calvinistas haviam formado os trs vrtices da batalha que lutaram, as democracias, os fascistas e os comunistas tambm o fizeram, com uma das partes por vezes aproximando-se mais de um de seus rivais do que do outro. E, quando uma coalizo temporria entre as democracias e os comunistas eliminaram os fascistas pela guerra, o conflito simplificou-se e passou a ser um antagonismo direto entre as democracias e os comunistas, cada qual acreditando que seu inimigo estaria mais prximo dos fascistas derrotados do que de si prprio. Essas repetidas ondas de revoluo internacional, ou seja, de tentativas organizadas de transformar a sociedade internacional pela fora pela guerra, pela revoluo ou por ambas oferecem um quadro diferente da sociedade internacional do que aquele que at aqui analisamos. Ao invs de um vago grupo de estados soberanos, ela mais parece possuir uma unidade orgnica; os indivduos sentem as lealdades internacionais, que sobrepujam a lealdade nacional. Mas essa unidade de carter mais orgnico s se torna aparente, paradoxalmente, quando a unidade agudamente rompida por uma fratura horizontal. A unidade da sociedade internacional torna-se inteiramente desarticulada quando rasgada por uma guerra civil internacional. Catlicos odeiam protestantes, extremistas odeiam jacobinos, comunistas odeiam a burguesia de maneira mais intensa do que franceses odeiam alemes ou do que americanos odeiam japoneses. Em 1565, quando a Frana e a Espanha comeavam a dirigir sua poltica exterior contra as foras da Reforma, um diplomata italiano escreveu: "Hoje, os soberanos catlicos no devem seguir a mesma poltica de antes. No passado, amigos e inimigos faziam-se distinguir por fronteiras e estados, e eram chamados de italianos, alemes, franceses, espanhis,
W. Darr (posteriormente Ministro da Alimentao e da Agricultura do Reich), citado em H. Rauschning, Hitler Speaks, Thornton Butterworth, Londres, 1939, pp. 43-4.
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ingleses, e assim por diante. Hoje, temos de nos referir aos catlicos e aos hereges; e o prncipe catlico tem de ter como seus aliados todos os catlicos de todos os pases, da mesma forma como os hereges tm como aliados todos os hereges tanto de seus prprios pases quanto do estrangeiro."7 Burke ficou impressionado com a estratificao anloga das lealdades por toda a sociedade internacional produzida pela Revoluo Francesa. Em 1832, o embaixador britnico em Viena escrevia: o princpio do mouvement e o do repouso esto em guerra aberta ou clandestina por toda a Europa, e as pessoas so muito mais liberais ou antiliberais do que franceses ou alemes ou italianos.8 A revoluo nacionalsocialista foi um caso marginal. Gerou uma fora monstruosa porque trouxe intensidade revolucionria a um antigo sentimento nacional, o sentimento de superioridade dos alemes sobre outros povos europeus, e especialmente sobre os eslavos. Mas seu atrativo internacional estava conseqentemente limitado s minorias alems no estrangeiro, aos grupos governantes da Europa Oriental a quem interessava perseguir judeus, e aos elementos amargurados das classes altas; a rede mundial de agitao revolucionria idealizada por Hitler demonstrou ser um fracasso. O comunismo tem constitudo realmente um movimento internacional e, se por um lado, desde 1945 os liberais ocidentais tm sido seduzidos com menos facilidade do que anteriormente, por outro, em virtude do poderio sovitico, o comunismo ganhou mais adeptos junto aos intelectuais da frica e da sia do que perdeu no total. Essas doutrinas revolucionrias internacionais transpem a essncia da poltica do poder para um novo plano. Elas introduzem a paixo e o fanatismo nos clculos de utilidade poltica, e a doutrina algumas vezes sobrepuja ou reinterpreta o interesse. Elas tornam difusa a distino entre a poltica domstica e a externa; transformam a diplomacia e transformam a guerra. As relaes internacionais so normalmente conduzidas entre governos que tm o encargo de representar seus povos por intermdio da diplomacia, que a tentativa de conciliar interesses conflitantes pela negociao e pela concesso mtua. Mas a revoluo internacional, ao criar uma estratificao por toda a sociedade internacional, cria tambm uma estratificao em potencial dentro de cada nao. Um poder revolucionrio que queira alterar os fundamentos da sociedade internacional ir supor que outros governos no representam seus povos, e tentar manipular ou obter vantagens da estratificao em potencial das lealdades dentro de outros pases. "A Rssia encontra-se numa posio forte ... porque ela pode, na sia, apelar tanto para governos quanto para povos. Como grande potncia, ela
Erich Marcks: Die Zusammenkunft von Bayonne; Trbner, Strasbourg, 1889, p. 14n. Traduo do italiano feita pelo autor. 8 C. K. Webster, The Foreign Policy of Palmerston, Vol. 1, G. Bell, Londres, 1951, p. 177. O embaixador era Sir Frederick Lamb.
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oferece aos governos (que podem temer seus sditos) certa persuaso para serem seus aliados; como o maior expoente do comunismo, ela oferece massa do povo (que pode no gostar de seu governo) a transformao de seu modo de vida. A impunidade com a qual ela pode fazer esse jogo duplo demonstrado pela propaganda atual dos Srs. Bugarin e Kruschev. Eles apresentam-se como veneradores de Gandhi, ao passo que em seu pas as publicaes soviticas oficiais ainda pintam Gandhi como o grande trapaceiro que traiu seu povo em favor dos capitalistas."9 Se o poder revolucionrio tem pouca chance de ganhar o governo, ele poder tentar distanci-lo de seu povo. Assim como o general Rabshakeh, quando amedrontou e subjugou Ezequiel da Judia,10 esse poder revolucionrio apelar diretamente ao povo, ignorando os dirigentes governamentais. Houve exemplos dramticos disso no final da Primeira Guerra Mundial, primeiro quando Trotsky fez da conferncia de Brest-Litovsk entre a Rssia e as potncias centrais uma plataforma para subverter o moral dos exrcitos alemo e austro-hngaro; e depois quando Wilson, em dezembro de 1918 em Roma, irritou o governo italiano, que no havia conseguido contornar, ao falar diretamente para o povo italiano. A poltica revolucionria tende a desfazer a importante distino entre diplomacia e espionagem. A eficcia da representao diplomtica usada dessa forma obviamente aumenta em razo da fraqueza do estado onde ela opera: grandes misses soviticas tm mais chances de dar fruto em Jacarta ou Adis-Abeba do que em Berna ou Bruxelas. Alm disso, como os homens tm a tendncia de atribuir aos outros suas prprias prticas polticas, provvel que potncias revolucionrias vejam as embaixadas de outras potncias como ninhos de espies, e que imponham restries s liberdades diplomticas. O diretrio francs violou a prtica internacional ao recusar enviados diplomticos de potncias estrangeiras sem oferecer razes vlidas ou por averso ideolgica11; a Rssia impe restries que tornam o pessoal diplomtico virtualmente prisioneiro. Se a diplomacia estiver subordinada intriga subversiva, ela tambm estar subordinada propaganda. A diplomacia corresponde tentativa de ajustar interesses conflitantes por meio da negociao e do compromisso; a propaganda a tentativa de influenciar a opinio que sustenta e forma a base dos interesses. Dessa forma, a converso de opinies facilita a tarefa de se chegar a um compromisso. As conferncias com potncias revolucionrias no tendem a ser encontros onde estadistas conseguem obter vantagens, mas sim fruns onde posies so delineadas, tanto simplesmente for the record quanto num apelo direto para a opinio pblica. Cumpre ressaltar que a convico de Wilson na "diplomacia aberta" era revolucionria, razo pela qual levantou suspeitas entre os diplomatas da velha
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The Manchester Guardian, 28 de novembro de 1955, p. 6. O Antigo Testamento, II Reis, Captulo 18, versos 26-36. 11 Diaries and Correspondence of the Earl Of Malmesbury, Vol. III, p. 347.
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escola europia. Se a diplomacia aberta significa que toda negociao tem de ser conduzida em pblico, ento ela inevitavelmente tende a sair do campo da negociao para o campo da propaganda, como a histria das Naes Unidas tem repetidamente demonstrado. A revoluo internacional tambm transforma o carter da guerra. Ela torna difusa a distino entre guerra e paz, entre guerra internacional e guerra civil, entre guerra e revoluo. Uma potncia revolucionria est moral e psicologicamente em p de guerra com seus vizinhos durante todo o tempo, mesmo que, legalmente, a paz esteja em vigor, pois ela acredita possuir a misso de transformar a sociedade internacional por converso ou por coero, e no pode admitir que seus vizinhos possuam o mesmo direito existncia contnua que ela confere a si prpria. Assim, em perodos revolucionrios, encontramos longos espaos de tempo nos quais difcil especificar se h guerra ou paz: existe um lusco-fusco diplomtico de suspeitas e alarmes mtuos, de atos hostis que no chegam guerra, e de guerra levada adiante sem que as formalidades cabveis sejam observadas. No existem choques frontais mas sim penetraes e enfraquecimentos; e a guerra oculta torna-se uma guerra em grande escala sem ter sido declarada. Para um escritor nascido no ano da invencvel armada espanhola e que viveu na poca da Guerra dos Trinta Anos e da Guerra Civil inglesa, parecia ser essa a natureza essencial da guerra: "... assim como a caracterstica do mau tempo no est em uma ou duas pancadas de chuva, mas numa tendncia de vrios dias, a caracterstica da guerra no consiste na luta propriamente dita, mas na conhecida disposio para faz-la durante todo o tempo, enquanto no h garantia em favor do contrrio".12 Isto descreve o que, desde 1945, temos chamado de guerra fria. Mas existem muitos exemplos anteriores. A Europa encontrava-se num estado de guerra fria durante anos antes do advento da Segunda Guerra Mundial, pelo menos a partir do momento em que os nazistas conseguiram assassinar Dollfuss, chefe de governo de um estado vizinho amigo, em 1934. Em 1918, Trotsky tentou encerrar a primeira conferncia internacional de que a Rssia sovitica tomava parte por meio da famosa declarao: "Nem guerra! Nem paz!"13 e mesmo tendo a Rssia sido obrigada a assinar um tratado de paz, esse slogan continuou a descrever o objetivo geral da diplomacia sovitica. A Inglaterra de Elizabeth I tambm esteve em estado de guerra com a Espanha durante quase vinte anos at que Elizabeth expulsou o embaixador espanhol em 1584 e que Filipe decidiu enviar uma frota para invadir a Inglaterra. provvel que um aspecto da guerra fria seja a guerra civil. Muitos pases se encontram horizontalmente permeados pela revoluo internacional; provvel que essas rachaduras internas se transformem em guerra. Um estadista ingls, refletindo a
T. Hobbes, Leviathan, J. M. Dent, Londres, 1943, p. 64. "Estamos saindo da guerra, mas nos sentimos obrigados a nos recusar a assinar o Tratado de Paz", citado em J. W. Wheeler-Bennett, Brest-Litovsk: The Forgotten Peace, Macmillan, Londres, 1938, p. 227.
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respeito daquilo que chamamos de guerras de Religio, descreveu-as com naturalidade como "as longas guerras civis, primeiro da Frana, depois da Alemanha, e finalmente da Inglaterra".14 As guerras revolucionrias francesas foram acompanhadas de lutas civis em todos os estados e cantes da Alemanha, da Sua e da Itlia, bem como por uma guerra civil na prpria Frana: a guerra da Vendia. A Segunda Guerra Mundial foi igualmente precedida, acompanhada e seguida por guerras civis entre fascistas e antifascistas (entre os quais os comunistas freqentemente predominavam) na Espanha, Iugoslvia, Grcia e em outros lugares; alm disso o movimento de resistncia e de libertao na Frana possua alguns traos caractersticos de uma guerra civil. E tais guerras civis sero fomentadas e encorajadas do estrangeiro (ou parecero s-lo, pois numa atmosfera de paixo doutrinria a distino entre fato e suposio, entre fato e possibilidade , na verdade, outra distino que pode ser obliterada). Durante a Guerra Civil espanhola, um general nacionalista disse que as quatro colunas que avanavam sobre Madri republicana seriam ajudadas por uma "quinta coluna" que j se encontraria no interior da cidade,15 e o termo til para descrever qualquer corpo de indivduos que se encontra dentro das fronteiras de um pas e cuja lealdade para os inimigos daquele pas. Usando outras palavras, Cromwell disse ao parlamento em 1656 que a Espanha "tem interesse em suas entranhas. Os papistas na Inglaterra eles foram levados em considerao desde que nasci, espanholizados".16 Uma tal esmagadora lealdade internacional, do ponto de vista nacional, nada mais do que traio; e a traio e o medo da traio constituem grandes marcas de um perodo de revoluo internacional. Revolues internacionais geram guerras revolucionrias, no sentido em que essas guerras so marcadas pela ferocidade doutrinria, e possuem objetivos ilimitados. Elas no tendem a ser guerras por objetivos definidos, mas sim cruzadas ou guerras pela eqidade. Seu objetivo no consiste em obter um acordo negociado, mas sim uma "paz cartaginense" ou uma rendio incondicional os tipos de paz que as potncias europias tm imposto aps as guerras totais do sculo XX das quais por acaso saram vitoriosas e que, com todos os seus defeitos, foram consideravelmente menos ferozes do que os termos de paz que a Alemanha teria imposto caso tivesse ganho a guerra. Alm disso, as guerras da revoluo internacional geralmente levam revoluo domstica, do lado do partido derrotado. Durante as guerras religiosas, quando a revoluo significava uma mudana violenta de monarca e de credo, os soberanos derrotados podiam esperar perder seus tronos ou suas cabeas, como Maria, rainha dos escoceses, Frederico, o Eleitor Palatino, e Carlos I; os monarcas no derrotados viviam sob o espectro do assassinato, como Coligny, Guilherme, o Quieto, Henrique IV e Wallenstein. Desde a poca de
Sir William Temple, Observations upon the United Provinces of the Netherlands, primeira publicao de 1673, G.N. Clark (ed.), Cambridge, 1932, p. 132. 15 Survey of Internacional Affairs, 1937, Vol. II, O.U.P., Londres, 1938, p. 59. 16 Discurso ao Parlamento, 17 de setembro de 1656, em W.C. Abbott (ed.), The Writings and Speeches of Oliver Cromwell, Vol. IV; Harvard University Press, Cambridge, 1947, p. 264.
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Bismarck, todas as guerras entre grandes potncias terminavam com uma revoluo interna potncia derrotada, que estourava tanto em razo de foras existentes no estado derrotado quanto em virtude de ter sido imposta pelos vencedores, e que variava em intensidade e violncia, desde o estabelecimento da monarquia dupla na ustria derrotada, aps 1866, e a democratizao do Japo, aps 1945, at a Revoluo Bolchevique na Rssia derrotada em 1917, e a aniquilao do regime nazista na Alemanha, em 1945. No podemos, hoje, imaginar uma grande guerra que no tenha como objetivo a derrubada do regime do adversrio. Contrastamos a revoluo internacional com relaes internacionais normais: o sistema de estados anterior a 1789 parecia normal, em retrospecto, para Burke, e os anos entre 1870 e 1914 nos parecem normais, ou seja, eram perodos caracterizados por leis e costumes e de considervel uso da poltica do poder. Poderia ser indagado por que a poltica internacional no-revolucionria deve ser encarada como mais normal do que revolucionria, uma vez que a histria da sociedade internacional tem estado bastante dividida entre essas duas.17 Cumpre salientar que a revoluo internacional nunca se manteve durante muito tempo contra o interesse nacional. Consideraes doutrinrias sempre foram, no espao de duas geraes, sobrepujadas pela raison dtat. Nenhuma potncia conseguiu, em nenhum momento, limitar suas alianas segundo o parmetro das consideraes doutrinrias. O Imprio Otomano infiel passou a representar um peso no equilbrio do poder ocidental mesmo antes de capturar Constantinopla, e Francisco I da Frana e Elizabeth I da Inglaterra fizeram alianas notrias com a Turquia no decorrer de seus conflitos com a potncia dos Habsburgos. A Frana catlica consistentemente apoiou as potncias protestantes na Alemanha contra o Imperador, e Richelieu encorajou e financiou a interveno da Sucia na Guerra dos Trinta Anos. Napoleo, o filho da revoluo, acabou por contrair matrimnio dinstico com a filha dos Habsburgos. A Frana republicana aliou-se Rssia czarista em 1892; a Frana burguesa aliou-se Rssia sovitica em 1935. Um provrbio comum na Frana do sculo XVII dizia que, para defender seus interesses, era permissvel fazer aliana no somente com hereges e turcos mas tambm com o prprio diabo; Hitler disse certa vez que aceitaria esse mesmo aliado contra a Frana; e Churchill disse: "Se Hitler invadisse o inferno, eu ento ao menos faria uma referncia favorvel ao diabo na Cmara dos Comuns."18 Nesses dois ltimos casos ficou provado que o diabo era a Rssia sovitica. O pacto nazi-sovitico de 1939, que inaugurou a Segunda Guerra Mundial, talvez tenha sido o exemplo mais surpreendente na histria internacional de desprezo por princpios
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Se, tendo em mente as datas convencionais, considerarmos 1492-1517, 1648-1792 e 1871-1914 perodos no-revolucionrios, e 1517-1648, 1792-1871, e 1914-60 revolucionrios, tero ocorrido ento 256 anos de revoluo internacional para 212 anos no-revolucionrios. O balano numrico quase exatamente invertido se for argumentado que a religio somente se tornou a influncia dominante na poltica internacional aps 1559. 18 W.S. Churchill, The Second World War, Vol. III, Cassell, Londres, 1950, p. 331.
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ideolgicos ostentados com orgulho, de maneira que o interesse nacional imediato pudesse ser atendido. Um dos efeitos principais da revoluo internacional tem sido o de dar novas foras ao imperialismo de uma grande potncia. A Contra-Reforma confundiu-se com a poltica de engrandecimento dos Habsburgos. A causa da Reforma, aps haver atendido aos apetites territoriais dos prncipes alemes e da Sucia, bem como aos interesses comerciais dos holandeses e dos ingleses, foi finalmente representada por Frederico, o Grande, o muito cnico "heri protestante". O idealismo cosmopolita da Revoluo Francesa rapidamente se transformou no imperialismo napolenico; o elemento revolucionrio no movimento nazista era inseparvel do imperialismo alemo. A Internacional Comunista nunca foi algo alm de um acessrio do servio exterior sovitico, e est claro que sob Stalin o comunismo sovitico foi em grande parte transformado em imperialismo sovitico, o que, na verdade, era o imperialismo czarista com grande respaldo escrito e com novo impulso. Descrever tanto revolues internacionais quanto a poltica do poder como sendo "normais" o mesmo que fazer uma declarao de opinio a respeito de como deve funcionar a poltica internacional. A tendncia para estabelecer a unidade doutrinria e poltica, ou a manuteno da liberdade nacional e de uma variedade equilibrada, so consideradas mais importantes e fundamentais. Mas poucos erros no estudo da poltica internacional so maiores do que supor que doutrinas revolucionrias foram descartadas ou so mantidas somente de maneira hipcrita por motivos de estado. Isto mostrar ignorncia a respeito das convices e das motivaes humanas.19

Este captulo aparentemente foi escrito no incio da dcada de 60, antes da ruptura sino-sovitica. O autor talvez tenha procurado lidar, neste captulo, no somente com a paixo doutrinria causada pelo cisma interno, mas tambm com a paixo doutrinria causada por ameaas externas. Um fragmento a respeito deste ltimo assunto est exposto no Apndice II.
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CAPTULO VIII

INTERESSES VITAIS E PRESTGIO

No sistema de poltica do poder, considera-se que o principal dever de cada governo seja o de preservar os interesses do povo que governa e representa face aos interesses rivais de outros povos. Existem certas coisas que uma potncia julga serem essenciais para a manuteno de sua independncia; esses so seus interesses vitais, em defesa dos quais ela estar disposta a ir guerra. Quando as potncias concordam em submeter suas disputas ao arbitramento (isto , ao julgamento por um terceiro), ou deciso judicial (isto , ao julgamento pela Corte Permanente de Justia Internacional criada em 1921), elas quase sempre excluem especificamente aquelas disputas que afetem seus interesses vitais. Toda potncia est segura de que seus interesses so, de maneira geral, compatveis com os interesses da comunidade de potncias, mas seus prprios interesses so sua principal preocupao. Um Ministro do Exterior escolhido e pago para que cuide dos interesses do seu pas, e no para que seja um delegado da raa humana. Alm disso, os interesses vitais de um estado so aquilo que o estado em questo acredita que sejam e no o que outra potncia diga que so. No adianta uma potncia satisfeita (digamos, a Espanha de Filipe II) afirmar a uma potncia insatisfeita (digamos, a Inglaterra elizabetana) que seus interesses legtimos podem ser completamente assegurados dentro do sistema de poder existente, pois no haver possibilidades de entendimento entre o que a Espanha chama de "legtimo" e o que a Inglaterra chama de "vlido". Utilizando um exemplo diferente, a tentativa de Ribbentrop de lembrar Inglaterra quais eram seus interesses vitais nos anos trinta pode ser contrastada, tanto no que se refere ao objetivo em vista quanto ao grau de sucesso obtido, com a recusa por parte de Churchill de lembrar aos Estados Unidos quais eram seus interesses vitais nos dias de 1940-1941 anteriores a Pearl Harbor. Em decorrncia disso, os interesses vitais so s vezes incertos e podem sofrer mudanas. No sculo XIX, a no-dominao de Constantinopla pela Rssia constitua um interesse vital britnico; mas, em 1915, sob a presso de uma guerra comum contra a Alemanha, a Gr-Bretanha deu seu consentimento ao domnio russo de Constantinopla, e somente a derrubada do regime czarista pela Revoluo invalidou o acordo. A Alemanha imperial considerava a expanso martima um interesse vital; a Alemanha nazista considerava isto uma iluso e buscou a expanso na Europa Oriental em seu lugar. Em 1934, Mussolini julgava interesse vital italiano impedir a unio da ustria com a Alemanha, e enviou quatro divises para o passo do Brenner quando Dolfuss foi assassinado; em 1938 ele consentiu a essa unio, e recebeu em reconhecimento um telegrama do assassino de Dolfuss: "Mussolini,
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nunca esquecerei isto". Mas uma potncia estabelecida e madura geralmente tem uma idia coerente e definida a respeito de seus interesses vitais. Houve longo e substancial acordo entre todos os partidos da Gr-Bretanha sobre a necessidade de defender a Blgica, Gibraltar, o canal de Suez, e Cingapura. Alm disso, quaisquer que sejam seus caprichos pessoais, os homens de estado acabam sendo os agentes do interesse nacional. Gladstone foi amargamente criticado em sua poca como tendo trado os interesses do Imprio, mas foi o seu governo que, em 1882, ocupou o Egito. Lloyd George foi considerado o ministro mais pacifista do governo Asquith, mas foi ele quem dobrou os partidrios da paz do gabinete de 1914 ao admitir a necessidade de apoiar a Frana, e quem organizou a primeira vitria sobre a Alemanha. Os oponentes de Neville Chamberlain acreditavam que ele havia posto em perigo os interesses britnicos de maneira nica na histria, mas foi ele quem declarou guerra a Hitler. Assim como escreveu Lord Grey de Fallodon, nos grandes assuntos existe muito mais nas mentes dos eventos (se que tal expresso pode ser usada) do que nas mentes dos atores principais". "Interesses vitais" um termo que s se tornou usual na ltima parte do sculo XIX. A expresso antiga era "a dignidade, a honra, e os interesses de tal e tal coroa". A idia de um estado ou de uma potncia possuir dignidade e honra pertencia poltica da poca dinstica, quando o estado era legalmente indistingvel do rei e as relaes exteriores eram as relaes pessoais do rei com seus pares. Em tais circunstncias, fazia sentido dizer-se que se Lus XIV fizesse um tratado com Jaime II, sua honra estaria comprometida em seu cumprimento. Mas honra uma palavra ambgua. Ela pode significar lealdade a padres aceitos de conduta (como o tem na tradio inglesa), ou pode querer dizer orgulho e conscincia de status (como seu significado na tradio alem). A honra das potncias nas relaes internacionais tende a ser desse ltimo gnero, e tem talvez adotado cada vez mais essa forma desde que o estado monrquico foi substitudo pelo estado democrtico ou de massa onde a obrigao da honra encontra-se difusa e perdida dentre um eleitorado annimo. O termo "honra nacional" comea a adquirir um aspecto retrico de estilo antigo, e "interesse nacional" descreve com mais exatido o que realmente constitui a motivao das potncias. Intimamente ligada idia de "honra" est a idia de "prestgio". A honra gira em torno dos interesses; o prestgio gira em torno do poder. "Seria difcil descrever com preciso o que o prestgio. E possvel que no seja nada de mais concreto do que um simples efeito produzido sobre a imaginao internacional em outras palavras: uma iluso. Ele , contudo, muito diferente de uma simples vaidade, pois a nao que possui grande prestgio est, dessa forma, capacitada a atingir novos objetivos e conseguir o que nunca teria chance de obter por suas prprias foras. O prestgio traz consigo, misteriosamente, benefcios materiais. A sabedoria poltica nunca o desprezar. Em geral, ele adquirido lentamente e perdido rapidamente. Ocorre aquilo que no era esperado. Alguma potncia menor pretensiosa comete o pecado da imprudncia sem ser logo em
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seguida esmagada pelos cus. Ou uma nica batalha perdida, como em Tours, ou Granson, ou ainda Valmy. A partir desse momento a nao que at ento era predominante, repentinamente se d conta de que seus conselhos, repreenses e ameaas no so mais atendidos, e que o respeito que at bem pouco tempo todos tinham por ela est rapidamente sendo transferido para outra nao."1 O prestgio um dos fatores imponderveis da poltica internacional, mas est muito intimamente relacionado ao poder para que seja considerado como pertencente ordem moral. a influncia derivada do poder. Alm disso, a menos que o poder seja um poder presente, provvel que haja pouco prestgio. A deferncia importncia histrica e a gratido por realizaes passadas so ainda menos aparentes na poltica internacional do que em outros tipos de poltica. Em 1953 Monsieur Mends-France advertiu a Assemblia Nacional francesa de que nenhum pas, por mais glorioso que fosse, poderia basear sua autoridade no respeito que seu passado pudesse inspirar. "Sacrifcios aceitos ou batalhas vencidas no passado podem servir de exemplo mas no podem constituir elementos de troca para nossa diplomacia".2 E Lord Keynes fez a mesma advertncia Cmara dos Lordes ao descrever sua visita aos Estados Unidos para negociar o emprstimo americano em 1945: "As simpatias e os impulsos menos calculados dos homens so extrados de suas recordaes de camaradagem, mas seus atos contemporneos so, em geral, dirigidos para influenciar o futuro e no para pagar a penso do passado ... Logo descobrimos, portanto, que tnhamos de demonstrar no nosso desempenho passado ou nossa fraqueza atual, mas sim nossas perspectivas futuras de recuperao e nossa inteno de encarar o mundo corajosamente. Nossos amigos americanos no estavam interessados em nossas feridas, ainda que tivessem sido obtidas pela causa comum, mas sim em nossa convalescena".3 "Prestgio", dizia E. H. Carr, "significa o reconhecimento da fora de uma nao por parte de outros povos. O prestgio (alvo do escrnio de alguns) enormemente importante, pois se a sua fora for reconhecida, uma nao em geral capaz de atingir seus objetivos sem ter de us-la."4 O assunto no chega a terminar aqui, pois o prestgio no somente algo que outras pessoas reconhecem, tambm algo que se reafirma, e pode ser reafirmado sabiamente ou sem sabedoria, dependendo da existncia ou no da necessidade de faz-lo. O sbio gozo do prestgio pode ser
F.S. Oliver, The Endless Adventure, Vol. II, Macmillan, Londres, 1931, pp. 123-4. Discurso aps ser designado Primeiro-ministro, Assemblia Nacional, 3 de junho de 1953, em Le Monde, 4 de junho de 1953, p. 3. 3 Discurso na Cmara dos Lordes, 18 de dezembro de 1945, Parliamentary Debates, 5. Sries, Vol. 88, cols. 781-2. 4 E.H. Carr, Great Britain as a Mediterranean Power, Cust Foundation Lecture, University College, Nottingham, 1937, p. 10.
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demonstrado quando uma potncia deixa de usar uma vitria militar para se engrandecer. Durante a Guerra Napolenica a Gr-Bretanha capturou todas as colnias francesas; no Acordo de Viena devolveu-lhe a maior parte delas. "Tenho a certeza", disse Castlereagh, "de que nossa reputao no Continente europeu como um fator de fora, poder e confiana tem mais importncia para ns do que uma aquisio obtida dessa forma",5 uma clssica declarao a respeito do valor do prestgio. Bismarck utilizou-se da mesma poltica ao se recusar anexar a Bomia aps a derrota da ustria em 1866, com o resultado de que ele assim atou o Imprio Habsburgo Alemanha at o fim daquele Imprio. Mas o prestgio freqentemente mais reafirmado onde menos necessitado, por exemplo, quando o sucesso no afetou o julgamento a respeito de um pas ou de seus governantes. A poltica assertiva e agressiva da Alemanha do Kaiser aps a queda de Bismarck foi tecida em torno de questes de prestgio; a construo da marinha alem foi, em grande parte, uma questo de prestgio; a predominncia alem era reconhecida por todos, mas a Alemanha no podia abster-se de explor-la. Dessa mesma forma, depois que a vitria de Stalingrado em 1942 deu Rssia a confiana de que no final esmagaria os alemes, a poltica sovitica tem sido guiada em vrios assuntos por consideraes a respeito do prestgio externo e talvez at mais do prestgio interno do regime. E parecia que os chineses haviam recomeado as pesadas lutas na Coria, logo antes do armistcio de 1953, por motivos de prestgio, ou seja, para que o armistcio tivesse de ser assinado enquanto eles estivessem tomando a iniciativa militar, e que no transparecesse o ato de que ele lhes foi imposto. Desse modo, o prestgio, assim como a honra, um termo ambguo. Pode, significar abster-se deliberadamente de explorar seu poder por preferir gozar das vantagens de no t-lo feito; e esse sentido o traz muito perto da magnanimidade que, como disse Burke, no raramente a sabedoria mais verdadeira da poltica. Ou tambm pode significar forar outros a admitirem a existncia do seu poder em toda ocasio e, nesse sentido, simplesmente uma poltica extrema de reafirmao de sua "honra" e interesses. Sir Harold Nicolson resumiu os dois muito bem ao dizer que um "o poder baseado na reputao", e o outro "a reputao baseada no poder".6

C.K. Webster, The Foreign Policy of Castlereagh 1812-1815, G. Bell, Londres, 1931, p. 273. H. Nicolson, The Meaning of Prestige, C.U.P., Cambridge, 1937, p. 9. Este captulo corresponde basicamente ao do Power Politics original, acrescentado de algumas novas citaes e ilustraes.
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CAPTULO IX

ANARQUIA INTERNACIONAL
Vimos como a histria internacional pontilhada de guerras. As grandes linhas de diviso so as guerras totais, que podem ser definidas como sendo aquelas que envolvem todas as grandes potncias existentes. Toda guerra total comea como uma guerra local, e amplia seu alcance medida que cada grande potncia, por sua vez, descobre que seus interesses seriam postos em perigo se permanecesse de fora. s vezes elas querem levar adiante interesses agressivos, como no caso da Itlia em 1915 e do Japo em 1941; s vezes elas querem defender interesses j existentes, como no caso dos Estados Unidos em 1917 ou da Gr-Bretanha e da Frana em 1939. Mas, entre as guerras totais, existem muitas guerras menores que levam a mudanas na configurao do poder. A Guerra da Crimia (1854-1856) o exemplo clssico de uma guerra envolvendo mais de duas grandes potncias e que, mesmo assim, no chegou a se tornar uma guerra total. A Guerra Franco-Prussiana (1870-71) o exemplo clssico de uma guerra entre duas grandes potncias que alterou de forma decisiva o equilbrio do poder sem que outras potncias tivessem estado diretamente envolvidas. A Guerra talo-Abissnia (1935-36) o exemplo clssico de uma guerra entre uma grande potncia e uma pequena potncia que alterou de maneira decisiva as relaes internacionais. As contendas entre pequenas potncias raramente causam danos a algum exceto a elas prprias, e nunca na histria chegaram a ocasionar uma guerra total. So as grandes potncias que causam sublevaes internacionais. Em 1912-13 as potncias balcnicas travaram duas amargas guerras entre si, enquanto as grandes potncias mantiveram-se distncia. Foi quando a ustria-Hungria entrou em luta contra a Srvia e a Rssia veio ajuda desta ltima, que teve incio a Primeira Guerra Mundial. At a criao da Liga das Naes, o Direito Internacional no tinha alternativa seno aceitar a guerra como um relacionamento legtimo entre os estados, independentemente do fato de a causa ser ou no justa. A Liga restringiu rigidamente as condies sob as quais a guerra poderia ser considerada um recurso legal, mas no a declarou ilegal. O Pacto Briand-Kellog de 1928, em pleno perodo de entreguerras e segundo o qual renunciava-se guerra como um instrumento de poltica nacional, talvez constitua o exemplo mais extraordinrio da histria do contraste entre a maneira porque as potncias se exprimem sob a presso da opinio pblica esclarecida e a maneira porque agem sob a presso de interesses nacionais conflitantes.

Dessa forma, o cenrio internacional pode ser corretamente definido como uma anarquia uma multiplicidade de potncias sem governo. Nos anos seguintes Primeira Guerra Mundial houve indagaes ansiosas por parte de homens esclarecidos a respeito das causas da guerra, como se a guerra" (observou sarcasticamente A. J. P. Taylor) "fosse uma das atividades humanas mais incomuns, ao invs de uma das mais regulares".1 A causa fundamental da guerra no a existncia de rivalidades histricas, nem de acordos de paz injustos, nem de mgoas nacionalistas, nem da competio pelas armas, nem do imperialismo, nem da pobreza, nem da corrida econmica por mercados e matrias-primas, nem das contradies do capitalismo e nem da agressividade do fascismo ou do comunismo; ainda que alguns desses motivos possam ter ocasionado determinadas guerras. Sua causa fundamental a ausncia de um governo internacional; em outras palavras, a anarquia dos estados soberanos. Esse foi o exemplo apresentado pelo filsofo do sculo XVII Thomas Hobbes para sustentar seu argumento de que a condio natural da espcie humana (ou seja, estava estabelecida sua condio diante da sociedade) era de "guerra de todo homem contra todo homem". Mesmo que no haja evidncia histrica de que indivduos, de uma maneira geral, estiveram em tal situao de guerra uns contra os outros, ele diz que: "Mesmo assim, em qualquer poca, os reis e as pessoas de autoridade soberana encontram-se num estado de cimes constante e assumem o estado e a postura de gladiadores, em virtude de sua independncia. Eles apontam suas armas e fixam seus olhos uns nos outros; isto , eles tm seus fortes, suas guarnies e seus canhes na fronteira de seus reinos, e tm sempre espies vigiando seus inimigos; e isto constitui uma postura de guerra."2 Diante de tal situao a desconfiana mtua fundamental, e uma potncia nunca pode ter a garantia de que uma outra potncia no malevolente. Em conseqncia disso, mesmo com a melhor boa vontade, nenhuma potncia pode entregar a outra qualquer parte de sua segurana e de sua liberdade. Esta a situao de "medo hobbesiano" que Herbert Butterfield chamou de "o predicamento absoluto e dilema irredutvel" da poltica internacional.3 Guerras so travadas por muitas causas diferentes; algumas decorrem de erros cometidos em virtude da existncia de um labirinto de polticas confusas, como a maior parte dos historiadores em geral sempre viu a Guerra da Crimia; outras decorrem da vontade e do planejamento frios por parte de uma nica potncia, como Hitler sem dvida alguma determinou a ecloso da Segunda Guerra Mundial. Mas todas as causas particulares da guerra operam dentro do contexto da anarquia internacional e do medo hobbesiano. Quando Tucdides refletiu sobre as causas da Guerra do Peloponeso, ele disse que iria descrever a disputa que levou ecloso das hostilidades, mas acrescentou: "acredito que a causa real, ainda que no admitida, tenha sido o crescimento do poder ateniense, que apavorou os lacedemnios e os forou a entrar em guerra...4
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A. J. P. Taylor, Rumours of War, p. 256. T. Hobbes, Leviathan, p. 65. 3 H. Butterfield, History and Human Relations, Collins, Londres, 1951, p. 19; e tambm Christianity and History, G. Bell, Londres, 1949, pp. 89-90. 4 The Peloponnesian War, Livro I, 23, p. 16.
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A anarquia a caracterstica que distingue a poltica internacional da poltica ordinria. O estudo da poltica internacional pressupe a ausncia de um sistema de governo, assim como o estudo da poltica domstica pressupe a existncia de tal sistema. Fazem-se necessrias qualificaes: h um sistema de direito internacional e existem instituies internacionais para modificar ou complicar o funcionamento da poltica do poder. Mas em linhas gerais ocorre que, enquanto na poltica domstica a luta pelo poder governada e circunscrita pelo molde das leis e das instituies, na poltica internacional a lei e as instituies so governadas e circunscritas pela luta pelo poder. De fato, esta a justificativa para chamar a poltica internacional de "poltica do poder" por excelncia. Nas ltimas duas ou trs geraes deu-se muita nfase ao fator econmico na histria e na poltica. Isto deu uma nova dimenso interpretao histrica, mas talvez tenha levado negligncia do fator da poltica do poder, ou seja, da influncia exercida pela prpria existncia da anarquia internacional. No temos de nos subscrever s loucuras do militarismo, reafirmando a virtude ou beleza da guerra ou insistindo que "a luta pela existncia" o mecanismo para o progresso, se reconhecermos o fato de que a guerra no tem sido mais importante para a causalidade histrica do que as necessidades econmicas. O conflito tem sido fator essencial para o desenvolvimento da conscincia nacional e da condio de estado: precisamos somente lembrarmo-nos de como a Esccia foi forada a se tornar uma nao pela agresso inglesa, de como a Alemanha foi igualmente forada a se tornar um estado nacional pela agresso francesa, de como a nao norte-americana obteve sua liberdade por uma grande guerra e viu o renascimento dessa liberdade em virtude de outra guerra. Alm disso, as presses internacionais que no chegam guerra (a ameaa de guerra ou os efeitos indiretos das guerras de outros povos) tm constitudo uma condio normal para o crescimento poltico. A conquista britnica do Canad em 1761 removeu a nica ameaa militar s colnias norte-americanas e assim tornou sua independncia uma possibilidade prtica; e, de modo inverso, cem anos mais tarde, a Guerra Civil americana provocou uma tal concentrao de foras militares nos Estados Unidos que alarmou as provncias canadenses a ponto de se juntarem numa federao. As constituies federais suas de 1848 e 1874 eram em grande parte uma reao contra a iniciativa alem para a unificao desde a revoluo de 1848 at as guerras de 1866 e 1870. A federao das colnias australianas em 1900 foi em grande parte uma resposta cobia territorial alem no Pacfico Ocidental. E o estabelecimento da Organizao do Tratado do Atlntico Norte em 1949 foi inteiramente devido presso externa por parte da Rssia sovitica. No so s governos que se encontram em um estado de inimizade em potencial. O patriotismo de pessoas comuns pode ter seu lado vil, se a ele forem acrescentadas a suspeita e a ignorncia a respeito de outros pases. O crescimento da democracia e do socialismo provavelmente trouxe consigo uma tendncia para que isto fosse
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acentuado, ao disseminar entre as classes mdias e as massas o sentimento de orgulho nacional que anteriormente eram confinado a reis e cortes; e, na maior parte dos pases, existe uma faco poderosa do jornalismo que prospera promovendo a desconfiana em relao aos estrangeiros e a iluso da auto-suficincia. Mas importante ter conscincia de que o problema da boa vontade internacional mais profundo do que o simples afastamento da ignorncia, mesmo que isto seja de importncia vital. O conhecimento por si s no produz a benevolncia. Durante o perodo de entreguerras, grandes esperanas basearam-se em viagens ao exterior e nas inter-relaes internacionais entre pessoas comuns como uma maneira de se promover a boa vontade internacional; mas no foi demonstrado por que isto no levaria da mesma forma desafeio internacional, e os turistas alemes dos anos trinta eram de fato principalmente espies e integrantes da "quinta coluna". Em um mundo constitudo por potncias soberanas e independentes, a guerra o nico meio pelo qual cada uma delas pode, em ltima instncia, defender seus interesses vitais. Isto igualmente verdadeiro caso uma potncia considere que seus interesses requerem pacificao ou agresso; de fato, a distino geralmente uma questo de sculos e no de moral, pois a potncia insatisfeita muitas vezes procura retomar o que a potncia satisfeita previamente tomou pela fora; e a defesa, assim como o ataque, tambm constitui uma forma de guerra. Por essa razo, existe alguma verdade na famosa mxima do escritor militar prussiano Clausewitz, "a guerra a continuao da poltica por outros meios",5 e no dito complementar de um escritor ingls moderno: "a diplomacia a guerra em potencial".6 Conseqentemente, parece que enquanto as guerras so ocasionadas por determinadas circunstncias, impossvel afirmar que na ausncia dessas determinadas circunstncias as guerras no teriam ocorrido. As causas da guerra so inerentes poltica do poder. Alexander Hamilton afirmou isto muito claramente quando insistia que os treze Estados Unidos originais somente impediriam guerras entre si se concordassem em fazer parte de uma federao: presumir uma necessidade de motivos para tais disputas como um argumento contra sua existncia seria esquecer-se de que os homens so ambiciosos, vingativos e vorazes. Buscar uma continuao da harmonia entre vrias soberanias independentes e sem ligao na mesma vizinhana seria no levar em considerao o curso uniforme dos eventos humanos, e desafiar a experincia acumulada de muitas pocas".7

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J. J. Graham (trad.), On War, Vol. I , Routledge, Londres, 1949, Livro I, 24, p. 23.
R. G. Hawtrey, Economic Aspects of Sovereignty, Longmans, Londres, 1952, p. 72.

The Federalist, N' 6, p. 27. Este captulo uma pequena ampliao do captulo correspondente do Power Politics original.
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CAPTULO X

A SOCIEDADE INTERNACIONAL
At aqui ns discutimos os vrios tipos e categorias de poder. Temos agora de considerar a sociedade que eles compem. Isto tem sido chamado de famlia das naes, sistema de estados, sociedade de estados, e comunidade internacional. Existem aqueles que afirmam faltar sociedade internacional tantos requisitos daquilo que normalmente chamamos de sociedade, que ela no chega a constituir uma. Eles declaram que a condio para a existncia de relaes internacionais melhor descrita por "anarquia internacional", em virtude da predominncia da guerra e dos conflitos. Se anarquia significa a ausncia de um governo comum, ento esta precisamente a caracterstica na qual a poltica internacional difere da poltica domstica. Mas se anarquia significa a desordem completa, ento esta no uma descrio verdadeira das relaes internacionais. Nos assuntos internacionais h tanto cooperao quanto conflito; existe um sistema diplomtico e o direito internacional e instituies internacionais que complicam ou modificam o andamento da poltica do poder; e existem at regras para limitar as guerras, que no deixam de ter influncia. Dificilmente pode ser negada a existncia de um sistema de estados, e admitir que tal sistema existe acarreta admitir em parte a existncia de uma sociedade, pois uma sociedade corresponde a um certo nmero de indivduos ligados por um sistema de relacionamentos com certos objetivos comuns. interessante notar a avidez com a qual estados recentemente independentes buscam ser admitidos para o sistema internacional, acreditando tratar-se de uma sociedade, ao efetuarem a troca de representantes diplomticos e ao serem admitidos para as Naes Unidas. tambm interessante notar, contrariamente ao que discutimos acima, como os afrikaners da frica do Sul, que ao longo de toda sua histria buscaram isolamento e liberdade do jugo das obrigaes internacionais, no conseguiram ser admitidos nesse sistema internacional. Existem outros que no s aceitam a existncia de uma sociedade internacional como tambm acreditam que ela estaria constantemente evoluindo para o gnero mais familiar de sociedade que encontramos na nao-estado. A primeira dessas duas posies, a negao da sociedade internacional, leva a uma discusso a respeito de palavras. A segunda leva a uma discusso a respeito de fatos, e conseqentemente mais perigosa. A sociedade internacional uma sociedade diferente de qualquer outra, pois a forma de sociedade mais inclusiva na face da Terra. Ela possui quatro peculiaridades:

1 uma sociedade nica, composta das outras sociedades mais organizadas que chamamos de estados. Os estados so seus membros principais e imediatos, mesmo que possa haver um sentido no qual seus membros fundamentais so homens. 2 O nmero de seus membros conseqentemente sempre pequeno. Quase todas as sociedades nacionais contam seus membros em milhes; a sociedade internacional no comporta mais de duzentos. Aps a Paz de Westflia, em 1648, talvez a sociedade internacional tenha atingido seu maior nmero de membros, com quase duzentos. No sculo XIX, esse nmero caiu rapidamente. A reorganizao da Europa segundo princpios nacionalistas reduziu a Alemanha e a Itlia a estados unitrios, antes de produzir o efeito oposto no Imprio Otomano, na ustria-Hungria, na Rssia e no Reino Unido, e antes que houvesse realmente comeado a admisso de estados no-europeus. Entre o estabelecimento do Imprio alemo em 1871 e a primeira Conferncia de Haia em 1899, a sociedade internacional tinha menos de cinqenta membros: um ncleo europeu de vinte, outros vinte no sistema separado americano, e uma margem duvidosa de dois ou trs estados asiticos, com os quais algumas potncia haviam trocado legaes, mas que ainda no eram considerados parte da famlia das naes. Desde a Conferncia de Haia o nmero de estados voltou a crescer.1 3 Os membros da sociedade internacional so mais heterogneos do que indivduos, e essa heterogeneidade acentuada pelo seu pequeno nmero. Existe uma grande disparidade entre eles em tamanho territorial, posio e recursos geogrficos, populao, ideais culturais e organizao social. "Como j foi dito que todo estado possui um territrio, e que todos eles pretendem exercer a soberania sobre sociedades de indivduos ligadas a eles por intermdio de vnculo legal da nacionalidade, no difcil pensar em outras caractersticas comuns a eles todos".2 No h um estado padro. 4 Os membros da sociedade internacional so, em conjunto, imortais. Os estados de fato, vez por outra, morrem ou desaparecem, mas na maior parte dos casos eles ultrapassam de muito a durao da vida humana. So parcerias dos vivos com os mortos e com a posteridade. Suas polticas so baseadas na expectativa de sobrevivncia, e eles consideram seu dever protegerem seus interesses vitais. Nossa mortalidade comum nos torna mais interdependentes do que o seramos caso isto fosse diferente. Como demonstra a descrio do Olimpo por Homero, uma sociedade de imortais ser mais frouxa do que uma de mortais. Tal sociedade no pode facilmente coagir um membro recalcitrante se o consenso deixa de existir, e no pode pedir a seus membros o sacrifcio individual que os estados em determinadas circunstncias pedem a seus cidados. Tambm no lhe possvel atribuir responsabilidade moral a seus membros da mesma maneira que ela capaz de fazer
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Nmeros dessa evoluo podem ser vistos, no Captulo 5, p. 61. J. L. Brierly, The Outlook for International Law, Clarendon Press, Oxford, 1944, p. 41.
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aos indivduos. Existem dificuldades morais para se acusar toda uma nao, pois isto faz a maioria passiva sofrer pelos atos da minoria criminosa, e as geraes futuras pelos pecados de seus antepassados. A comprovao mais essencial da existncia de uma sociedade internacional a existncia do direito internacional. Toda sociedade possui o direito, que o sistema de regras que estabelece os direitos e os deveres de seus membros. Em conseqncia disso, aqueles que negam a existncia da sociedade internacional comeam por negar a realidade do direito internacional. Eles dizem que o direito internacional no o "verdadeiro" direito (pois eles definem "direito" de maneira a excluir o direito internacional), ou ainda argumentam que o direito internacional algo de abstrato, constantemente ignorado na prtica pelos estados. E, por outro lado, aqueles que crem que a sociedade internacional est rapidamente se transformando em algo parecido com a sociedade domstica consideram o direito internacional um tipo de direito "primitivo", rapidamente se tornando mais parecido com o direito interno dos estados.3 E aqui, mais uma vez, os primeiros ignoram os indcios, e os segundos exageram de forma a que se moldem a suas idias. O direito internacional um tipo peculiar de direito; o direito de uma sociedade politicamente dividida em um grande nmero de estados soberanos. possvel que a lgica histrica do direito internacional seja a de ser ele eventualmente sustentado por um governo internacional, assim como o direito municipal. Mas muitos autores que tendem para esta concluso apressam-se a acrescentar que um governo internacional est fora de questo e que o direito internacional sempre deve ser o direito entre estados soberanos. 1 Os objetos do direito internacional so estados, e no indivduos. Somente os estados constituem "pessoas internacionais". A sociedade internacional o total do somatrio de todos aqueles que possuem personalidade internacional. 2 O objetivo do direito internacional definir os direitos e deveres de um estado que age em nome de seus cidados em relao a outros estados. Em outras palavras, esse objetivo no o de regulamentar todo intercurso internacional entre indivduos, mas sim o de delimitar as respectivas esferas dentro das quais cada estado est habilitado para exercer sua prpria. Isto significa dizer que ele nunca pode cobrir os assuntos mais importantes relacionados manuteno do poder poltico. Estes esto reservados jurisdio domstica dos estados.4 3 O direito internacional um sistema de direito costumeiro. a somatria dos direitos e das obrigaes estabelecidas entre os estados por tratados, conveno tcita e costume; e at um tratado, em ltima instncia, depende da regra costumeira para estabelecer que as duas partes comprometem-se a obedecer os seus termos.
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Os advogados chamam a isso de lei "municipal" para distingui-la da lei internacional. Conveno da Liga das Naes, Artigo 15; Carta das Naes Unidas, Artigo 2.
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4 A maior parte do direito internacional constituda por tratados. Estes ltimos, contudo, so contratos entre aqueles que os assinaram. Se a legislao for definida como a criao de leis por uma pessoa ou por uma assemblia detentora do poder de fazer leis vlidas para toda a comunidade, ento no existe algo chamado legislao internacional, pois os tratados somente so obrigatrios para aqueles que os assinaram. A sociedade desenvolveu algo comparvel legislao sob forma de tratados multilaterais, que podem tanto se referir a assuntos de interesse geral quanto criar rgos internacionais. Assim so as convenes de Haia e Genebra a respeito da lei da guerra; mas esses compromissos so somente obrigatrios para aqueles que os aceitaram, e de fato muitas vezes no so ratificados por estados cujos representantes j os haviam assinado. 5 O direito internacional no possui agentes para o seu cumprimento, excetuando-se os prprios estados. Ele carece de um executivo, o que significa dizer que a ajuda mtua cooperativa o mximo de que dispor, para se tornar eficaz. Os membros da sociedade internacional nunca atingem o ponto onde, assim como os bons homens das comunidades de fronteira do faroeste esperando a volta do xerife, precisam "fazer justia com as prprias mos", pois no h xerife e a justia no se encontra em nenhuma outra mo a no ser as suas. Este o assunto da famosa piada publicada na revista Punch durante a crise de 1914, quando disseram velhinha que a guerra parecia iminente e ela retrucou: "Ah no, as potncias vo intervir". 6 O direito internacional no possui judicirio com jurisdio compulsria. A Conferncia de Haia de 1907 criou a Corte Permanente de Arbitragem, que passou a ser a Corte Permanente de Justia Internacional sob a Liga e (por uma mudana de nome cansativa e desnecessria) a Corte Internacional de Justia sob a ONU. Mas sua jurisdio, somente abrange os casos cujas partes concordaram em se referirem a ela. verdade que est previsto que os estados reconheam sua jurisdio como ipso facto obrigatrio em certos tipos de disputa legal, mas essas disputas tm importncia reduzida, e a maior parte dos estados que fizeram tal reconhecimento tambm tolheram-no com reservas de forma a enfraquec-lo. De fato, o nmero de casos apresentados Corte Internacional tem diminudo de maneira constante. O aspecto moral e ambicioso do direito internacional transparece melhor no direito da guerra. Em alguns casos ele estabeleceu um padro ao qual deve se conformar a anarquia internacional, em outros ele foi condescendentemente dobrado por ela. At a metade do sculo XVII a poltica internacional era perseguida pela tradicional distino crist entre guerra justa e injusta. uma distino muito difcil de ser aplicada na prtica, pois em quase todas as guerras cada combatente est convencido da justia de sua prpria causa, e em poucas guerras o observador neutro capaz de ver toda a justia concentrada em um nico lado combatente. No sculo XVIII, portanto, passou a ser aceita a idia de que cada guerra tinha de ser tratada como se fosse justa para ambos os lados; e o direito internacional passou a aceitar a
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guerra como um relacionamento legtimo entre estados, independentemente da justia de sua origem. Com a Conveno da Liga das Naes, o pndulo voltou a oscilar. O direito da guerra foi modificado de duas maneiras: 1) A Conveno declarava que "qualquer guerra ou ameaa de guerra, afetando ou no diretamente qualquer um dos membros da Liga, est, por meio desta Conveno, declarado assunto de interesse para toda a Liga" (artigo 11). Isto significava que todos os estados estavam em perigo aps qualquer perturbao da paz do mundo, e que tanto a Liga coletivamente quanto qualquer potncia individualmente poderia intervir para impedir tal perturbao. O princpio foi popularizado pelo famoso dito de Litvinov: "a paz indivisvel". Se isto significava que dali em diante no poderiam mais haver guerras locais, porque qualquer guerra local imediatamente se transformaria numa guerra total, ento est claro que no verdadeiro: somente a Guerra Sino-japonesa e a Guerra Alem-Polonesa, at ento, se tornaram guerras totais, e pelo menos o dobro desse nmero foi de guerras localizadas, incluindo uma a Guerra do Chaco entre o Paraguai e a Bolvia (1933-35) que nunca chegou a colocar outras potncias em perigo. Se isto significava que qualquer guerra local tinha grandes chances de iniciar uma reao em cadeia que poderia culminar em uma guerra total, ento estava simplesmente repetindo aquilo que havia ocorrido nos sculos anteriores. 2) A Conveno estabelecia que os membros da Liga tinham de resolver disputas por meio de certos procedimentos pacficos, e que se um membro da Liga fosse guerra em desrespeito a esses procedimentos "ele ento ser considerado ipso facto como tendo cometido um ato de guerra contra todos os outros membros da Liga" (artigo 16). Isto retomava a antiga distino entre guerras justas e injustas ao fazer de um simples teste processual a base para uma distino entre guerras legtimas e ilegtimas. Mas a distino no tinha efeito a no ser que os demais membros da Liga tratassem, na prtica, um estado que tivesse recorrido guerra em desrespeito Conveno como se tivesse realmente entrado em guerra contra todos eles; e lhes faltava a solidariedade moral para agirem dessa forma. O Pacto Briand-Kellog de 1928 (cujo nome correto era Tratado Geral de Renncia Guerra) levava o direito da guerra a um plano ainda mais elevado. Foi assinado pela maioria das potncias do mundo e por todas as grandes potncias, e elas renunciaram guerra como um instrumento de poltica nacional. Mesmo assim, isso no proscrevia a guerra por tornar toda guerra ilegal. A guerra continuava a ser legtima entre os signatrios do Pacto de Paris e os no-signatrios, como no caso do Paraguai, que em 1933 declarou guerra Bolvia, e que no havia assinado o pacto; ou entre signatrios e qualquer outro signatrio que tivesse violado o pacto, como no caso da Gr-Bretanha e da Frana quando declararam guerra Alemanha em 1939. A guerra continuava a ser legtima como um ato de poltica internacional, como, por exemplo, numa ao coletiva sob a Conveno ou a Carta das Naes Unidas. Acima de tudo, a guerra permanecia legtima como um ato de autodefesa.
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Este era um grande meio de se legitimar a guerra. "Toda nao por si s possui competncia para decidir se as circunstncias requerem o recurso guerra em autodefesa", declarou o secretrio de estado norte-americano da poca.5 Os Estados Unidos declararam que a autodefesa englobava a Doutrina Monroe, e a Gr-Bretanha que englobava a defesa do Canal de Suez. Mais tarde, o Japo declarou que havia efetuado a invaso da Manchria em autodefesa; e os alemes que foram processados pela violao do Pacto Briand-Kellog pelo Tribunal dos Crimes de Guerra em Nuremberg fizeram essa mesma alegao. A alegao foi rejeitada, pois ficou decidido que eles eram culpados de promover uma guerra agressiva. Esse foi o primeiro exemplo na histria da sociedade internacional de lderes de uma potncia soberana serem julgados por planejar e promover guerra agressiva definida como crime. No foi o caso de conden-los de acordo com leis feitas aps os eventos, mas sim de acordo com a lei estabelecida pelo Pacto Briand-Kellog. O significado moral dos veredictos de Nuremberg tambm no foi invalidado por terem sido impostos pelos vencedores sobre os vencidos por partes interessadas. Tal ponto de vista ignora o papel desempenhado por uma potncia poltica no desenvolvimento da lei e da liberdade: a Magna Carta foi imposta por um baronato rebelde de maneira a codificar seus prprios interesses, e a emancipao dos escravos nos Estados Unidos foi imposta aos estados escravocratas como um ato de guerra por parte dos estados abolicionistas. O paradoxo do Pacto Briand-Kellog mais simples e mais bvio. Foi necessrio lutar e vencer a maior guerra da histria para decidir com autoridade que o Tratado Geral para a Renncia Guerra havia sido violado. No poderia haver evidncia mais marcante do lugar ocupado pela guerra como uma instituio da sociedade internacional. As instituies da sociedade internacional variam de acordo com sua natureza. Podemos enumer-las como sendo a diplomacia, as alianas, as garantias, a guerra e a neutralidade. A diplomacia a instituio para negociar. As alianas so instituies para efetivar um interesse comum. O arbitramento uma instituio para a resoluo de pequenas divergncias entre os estados. A guerra a instituio para a deciso final a respeito das divergncias.6

Nota de 23 de junho de 1928, citada em F. P. Walters, A History of the League of Nations, Vol. I, O.U.P., Londres, 1952, p. 385. 6 Este captulo foi elaborado a partir de um esboo inacabado intitulado "A sociedade internacional" e de um fragmento de um captulo incompleto intitulado "Guerra e neutralidade". O primeiro contm uma parte referente sociedade internacional, que parece ter sido escrita em 1967, e outra sobre o direito internacional, que parece ser mais antiga. Algumas anotaes manuscritas indicam que o autor pretendia desenvolver a parte sobre o direito internacional. O fragmento somente lida com o direito da guerra.
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CAPTULO XI

A DIPLOMACIA
A diplomacia o sistema e a arte da comunicao entre os estados. O sistema diplomtico a instituio mestra das relaes internacionais. Ele pode ser convenientemente dividido em duas categorias: as embaixadas residentes e as conferncias. Todas as civilizaes provavelmente conheceram o uso de embaixadores entre potncias independentes. Mas a prtica de se estabelecer embaixadas permanentes, isto , residentes, em suas respectivas capitais uma inveno da Europa Ocidental. Essa prtica floresceu na Itlia no sculo XV, onde rapidamente provou ser um mtodo incomparvel de comunicao em um intrincado mundo poltico de alianas instveis. Em contraste com o antigo mtodo de mandar um enviado especial para cuidar de determinada crise, a rede de agentes residentes tinha a vantagem de possuir aquilo que hoje chamado de linha direta entre as capitais de cada potncia. A utilidade e eficincia do sistema fez com que ele se alastrasse durante o sculo XVI at as potncias situadas alm dos Alpes. Essa uma das maneiras de caracterizar o desenvolvimento do sistema moderno de estados a partir da cristandade medieval. Dessa forma, foi estabelecido o direito de legao, que o princpio segundo o qual todo estado est habilitado a enviar agentes diplomticos para representarem seus interesses em outros estados, e reciprocamente habilitado a receber tais agentes. Nunca houve no direito internacional algum acordo que afirmasse existir um dever correspondente dos estados independentes de receberem embaixadas de outras potncias, mas durante o sculo XIX as grandes potncias impuseram o sistema fora aos estados relutantes da sia, e dessa forma estenderam o sistema de estados da Europa para o resto do mundo. Um ministro diplomtico possui, no pas para onde enviado, privilgios que asseguram sua dignidade e conforto e que tornam possvel o livre exerccio de suas funes. Ele amplamente imune jurisdio local. Sua pessoa e inviolvel enquanto sua conduta for correta: ele no pode ser preso ou obrigado a comparecer em juzo sem o seu consentimento. Ele est isento de impostos. Seus arquivos e correspondncia oficial so inviolveis quando levados por seus prprios mensageiros ( a "mala diplomtica"). Essas imunidades so estendidas, por cortesia seno por direito, sua famlia e, de maneira decrescente, a seu corpo de assistentes. Alm disso, sua residncia oficial tambm inviolvel. No correto dizer que uma embaixada possui extraterritorialidade no sentido de constituir um enclave em territrio estrangeiro, pois parece haver um acordo segundo o qual autoridades do estado onde est situada a embaixada podem, em circunstncias excepcionais, forar
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entrada. Tornou-se doutrina estabelecida na Europa que as embaixadas no possuem o direito de conceder asilo a refugiados polticos; mas a prtica contrria continuou a ser exercida em partes menos desenvolvidas do mundo, especialmente na Amrica Latina, onde grande o nmero de refugiados polticos. Foram necessrios sculos para que essas e outras regras semelhantes fossem estabelecidas, e a histria da diplomacia registra muitos casos interessantes de agentes diplomticos tentando esconder comportamentos escandalosos sob o manto da imunidade. O acordo diplomtico mais recente a respeito dessas regras a Conveno de Viena sobre Relaes Diplomticas de 1961, negociada por aproximadamente oitenta governos. Haver incerteza e interpretaes conflitantes enquanto existirem potncias independentes. Essas imunidades surgiram porque so mutuamente teis, e sua reciprocidade gera a garantia de que sero respeitadas. Uma potncia que viola os privilgios de diplomatas estrangeiros provoca represlias contra seus prprios diplomatas que se encontrarem no exterior. Por outro lado, a capacidade de se exigir reciprocidade varia segundo as circunstncias e especialmente segundo a fora relativa das potncias em questo. Quando tropas chinesas e os rebeldes boxers atacaram as embaixadas estrangeiras em Pequim em 1900, a China recebeu uma retribuio violenta por parte das grandes potncias. Quando os Guardas Vermelhos chineses atacaram a embaixada sovitica em Pequim em 1967, a reao da Unio Sovitica limitou-se a protestos verbais. Durante a represso sovitica revoluo hngara de 1956, Imre Nagy obteve asilo na embaixada iugoslava e saiu de l mediante um salvo-conduto garantido pelo governo hngaro ao governo iugoslavo e, mesmo assim, foi preso pelo Comando Militar Sovitico e condenado morte. Nessa mesma poca o cardeal Mindszenty obteve asilo na legao dos Estados Unidos, onde permaneceu at setembro de 1971. O Congresso de Viena chegou ao acordo a respeito de quatro categorias de agente diplomtico: embaixadores, enviados extraordinrios e ministros plenipotencirios, ministros residentes, e chargs d'affaires. A palavra legao tornou-se subseqentemente especfica para denotar a misso oficial e a residncia de um agente diplomtico inferior ao grau de embaixador. O status do agente diplomtico originalmente correspondia mais ou menos s categorias das potncias, de maneira que as grandes potncias trocavam embaixadores, ao passo que as pequenas se contentavam com ministros. Os Estados Unidos, por sua vez, desaprovando inteiramente as relaes exteriores at 1893, seguiu sua prpria regra de no enviar agentes mais graduados do que ministro. Mas no sculo XX houve uma elevao universal, seguindo os interesses da auto-estima nacional em toda parte. Hoje a maioria das potncias, incluindo os Estados Unidos, trocam embaixadores, ainda que a Repblica Popular da China mantenha suas misses diplomticas no Ocidente em nvel inferior como um sinal de desaprovao doutrinria. Assim, os impulsos do igualitarismo internacional erodiram um dos marcos externos do status de grande potncia numa poca em que a preponderncia real das grandes potncias tem aumentado.
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Houve uma inflao paralela no tamanho das misses diplomticas, em virtude do crescente nmero de esferas de ao nas quais conduzido o intercurso internacional. A embaixada de uma grande potncia na capital de outra grande potncia possui hoje um quadro de muitas centenas de pessoas, uma organizao que reflete a mquina governamental de seu pas, bem como tambm adidos militares, navais, aeronuticos, comerciais, financeiros, culturais, de imprensa e outros. O agente diplomtico possui trs funes: de comunicao, de informao e de negociao. Ele o representante do seu prprio governo, que transmite e explica suas mensagens ao governo junto ao qual ele se encontra acreditado, e que transmite as mensagens do governo estrangeiro de volta para seu prprio governo com seus comentrios. De acordo com instrues recebidas, ele negocia com o governo estrangeiro. Alm disso, ele envia a seu governo toda informao que possa obter a respeito do pas onde est servindo e que julgue ser relevante para a elaborao da poltica. O envio de informaes a nica das trs funes que no requer um relacionamento com o governo estrangeiro. uma funo que o embaixador divide com o espio que um agente clandestino a procura de informaes secretas, autorizado por seu governo mas desmentido caso seja capturado. Um diplomata holands do sculo XVII descreveu essa sobreposio com uma frase famosa: "por um lado, o embaixador um mensageiro da paz; por outro, ele um espio honrado." 1 Servir como um espio honrado, segundo ele, significava no somente descobrir segredos, mas tambm ser capaz de influenciar a situao, de maneira a servir aos interesses do seu prprio governo por intermdio do suborno e da corrupo dos ministros do governo do estado onde estivesse acreditado; ainda que ele condenasse o estmulo traio ou ao assassinato, bem como o fomento a rebelies ou a hostilidades no-declaradas.2 Mas difcil estabelecer limites, e a intriga subversiva o fruto da espionagem, assim como a negociao o fruto da diplomacia. A diplomacia e a espionagem, em princpio sempre foram distintas, mas possuem suficientes caractersticas em comum para que durante muito tempo fossem confundidas uma com a outra, e a instituio do enviado residente teve de se estabelecer contra os temores daqueles que, com boa razo, esperavam que ele se tornasse um centro de intrigas hostis dentro da prpria capital. A diplomacia secreta do sculo XVIII prolongou esta ligao com a espionagem, o suborno e a subverso. As duas profisses somente foram completamente desemaranhadas no sculo XIX, e mesmo assim isto foi devido em parte ao aumento do pessoal diplomtico, o que possibilitou uma discreta diviso de funes. O embaixador j no necessita tomar
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A. de Wicquefort, LAmbassadeur et ses fonctions, Vol. II, p- 10. ibid., pp. 200-201.
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parte em atividades de espionagem. Um adido militar possui deveres diferentes, contatos diferentes e possibilidades diferentes das do chefe de sua misso. Ao mesmo tempo, os servios secretos cresceram pelas mesmas razes que os servios diplomticos: a expanso do sistema de estados e o crescimento do intercmbio internacional. Provavelmente nunca ser possvel escrever a histria da espionagem como uma instituio internacional, pois a maior parte das informaes a respeito no existir. No h meios de saber, com certeza, com que freqncia os dados obtidos por intermdio de fontes secretas de informao so valiosos, e muito menos de saber se, caso forem valiosas, decises foram tomadas com base nelas. Mas o agente secreto, desmentido e mal-afamado, permaneceu como a sombra do diplomata ilustre e honrado. O Congresso de Viena foi acompanhado de intensa atividade por parte da polcia secreta austraca, abrindo a correspondncia e revistando as latas de lixo das misses diplomticas. Churchill, como Ministro do Interior e posteriormente como Primeiro Lorde do Almirantado antes de 1914, preocupava-se em manter sob vigilncia a rede de agentes pagos pela Alemanha nos portos britnicos, por intermdio da qual o adido naval alemo mantinha-se muito bem informado a respeito das disposies britnicas. A visita de Bugarin e Kruschev Inglaterra em abril de 1956 ficou marcada pela misteriosa morte do Comandante Crabb, homem-r da Marinha, que desapareceu enquanto nadava prximo aos navios de guerra dos visitantes soviticos na baa de Portsmouth. O mundo das relaes internacionais contm Alec Leamas, bem como M. de Norpois. A diferena entre a diplomacia e a espionagem a diferena entre a arte da paz e arte da guerra; tambm em parte a diferena entre a arte do governo constitucional e a arte do despotismo. Quando a paz se aproxima da guerra, a diplomacia e a espionagem tendem mais uma vez a se confundirem. Ou talvez devamos dizer que a diplomacia normal substituda pela diplomacia revolucionria. A diplomacia revolucionria possui suas perverses em relao s trs funes da diplomacia: espionagem ao invs de informao, subverso ao invs de negociao, propaganda ao invs de comunicao. Uma evoluo na nfase dada da primeira terceira pode ser observada na histria da diplomacia sovitica. O primeiro impulso de uma potncia revolucionria o de abolir completamente a diplomacia, abolir at a poltica externa. Dumouriez, que era Ministro das Relaes Exteriores da Frana quando eclodiram as guerras revolucionrias de 1792, declarou que "o Ministrio das Relaes Exteriores menos complicado do que qualquer outro departamento, e necessita de menos mistrio. Um grande povo, um povo livre e justo, o aliado natural de todos os povos, e no precisa ter alianas especiais para at-lo ao destino, interesses e paixes desta ou daquela nao."3 Foi com esse mesmo esprito que Mazzini, o propagandista e conspirador do Risorgimento italiano, argumentou contra o poltico Cavour que uma f honesta em ideais e em princpios era
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Mmoire sur le ministre des affaires trangres, 1791. Veja F. Masson, Le Dpartement des Affaires trangres pendant ta Rvolution, Plon, Paris, 1877, p. 151. Traduo do autor.
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mais valiosa do que os clculos, indecises e desonestidades da diplomacia. Dessa forma, Cobden, o maior dos idealistas internacionais ingleses, disse Cmara dos Comuns que sentia "o mais supremo desprezo pela diplomacia";4 e seu colega John Bright declarou que "a poltica externa deste pas durante os ltimos 170 anos tem sido um gigantesco sistema de alvio para a aristocracia inglesa...5 Quando Trotsky se tornou o primeiro Comissrio do Povo da Repblica Sovitica, ele anunciou que a Revoluo no precisava da diplomacia: "Publicarei algumas proclamaes revolucionrias e depois encerrarei o expediente."6 O presidente Eisenhower exprimiu o mesmo pensamento na tradio americana: o povo quer tanto a paz", disse ele inadvertidamente em 1959, "que ... o governo deveria desobstruir o caminho e deix-lo obt-la."7 As potncias fascistas obtiveram muito sucesso ao subordinar a diplomacia propaganda. Mussolini, que no poder nunca deixou de ser um jornalista, preferia ler documentos roubados e cartas interceptadas do que os relatrios de seus embaixadores e foi um fato simblico que seu Ministro da Propaganda, Ciano, assumisse o Ministrio das Relaes Exteriores. Hitler reduziu a poltica externa a propaganda, ameaas e subverso. Ele desprezava o Ministrio das Relaes Exteriores alemo, e "quando as crises se aproximavam, os embaixadores eram em geral retirados das capitais da provvel vtima e de seus aliados em potencial, e raramente demonstrava interesse por qualquer relatrio que os embaixadores porventura quisessem apresentar ao regressar".8 O Ministrio das Relaes Exteriores nunca teve grau muito elevado dentro do sistema sovitico, e no concedida aos diplomatas soviticos liberdade para negociarem. Litvinov, o mais conhecido diplomata sovitico no Ocidente antes de 1939, certa vez disse amargamente: "voc sabe o que sou. Eu meramente entrego documentos diplomticos".9 O segundo impulso de uma potncia revolucionria no consiste em descartar a diplomacia, mas sim em us-la para propaganda e subverso. Os enviados das potncias revolucionrias dirigem-se no somente aos governos junto aos quais encontram-se acreditados, mas tambm faco da qual seu pas o lder moral. Na Inglaterra elizabetana, o embaixador espanhol estava no centro da intriga catlica contra o governo britnico. Genest, o Primeiro-ministro da Repblica Francesa junto ao governo dos Estados Unidos, j tendo sido expulso da corte de Catarina, a
Discurso em 28 de junho de 1850, no debate de Don Pacifico, em J. Bright e T. Rogers (eds.), Speeches by Richard Cobden MP, Vol. II, p. 219. 5 Discurso em Birmingham, 18 de janeiro de 1865, em T. Rogers (ed.), Speeches by John Bright MP, Vol. II, Macmillan, 1868, p. 105. Ele j havia utilizado essa frase em 1858, ibid., p. 382. 6 I. Deutscher, The Prophet Armed, O.U.P., Londres, 1954, p. 327. 7 Programa de televiso com Harold Macmillan em Londres, no dia 31 de agosto de 1959, The Times, 11 de setembro de 1959, p. 8. 8 C. Thorne, The Approach of War, 1938-1939. Macmillan, Londres, 1967, p. 27.. 9 Citado em G. A. Craig e F. Gilbert (eds.), The Diplomats 1919-1939. Princeton University Press, New Jersey, 1953, p. 371.
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Grande, comportou-se na Amrica como um missionrio junto ao povo, alistou voluntrios para servirem sob a bandeira francesa, e tentou organizar uma conquista franco-americana da Louisiana espanhola. A Rssia sovitica teve uma organizao altamente disciplinada e na maior escala j vista para esses fins durante a realizao da Terceira Internacional, e o prprio sucesso limitado da Terceira Internacional a evidncia clssica da eficcia limitada de tais objetivos. A diplomacia comunista chinesa encontra-se numa fase semelhante, mesmo que a ciso no partido comunista mundial tenha privado a China de uma rede internacional to eficaz quanto a que a Rssia costumava utilizar, e talvez tenha aumentado sua dependncia de suas prprias misses diplomticas. Foi por intermdio dessas ltimas que a China organizou sua subverso, especialmente na frica, com subvenes, emprstimos livres de juros, armas e treinamento de guerrilheiros. Stalin aboliu o Comintern em 1943 como um pequeno gesto para tranqilizar seus aliados de guerra, quando no mais precisava dessa ligao com os partidos comunistas de outros pases. Depois da guerra, a Rssia sovitica viu-se pela primeira vez a desempenhar um papel mundial como uma das potncias dominantes. Sua diplomacia passou ento a ser marcada por duas caractersticas: o uso das conferncias internacionais para fins de propaganda e o uso do sistema diplomtico regular para fins de espionagem. A propaganda por intermdio de conferncias foi levada adiante nos congressos mundiais da paz de 1948 a 1952 e nas Naes Unidas. Acostumamo-nos tanto existncia de uma conexo entre a diplomacia sovitica e a espionagem que a descoberta de uma nova rede de espionagem e a expulso dos diplomatas russos ligados a ela deixaram de constituir fatos extraordinrios. Ulbricht explicou em 1960 que enquanto uma atividade como o envio de um avio de reconhecimento U-2 por uma potncia imperialista era espionagem, a coleta de informaes militares pelos amantes da paz no era espionagem mas sim um dever humanitrio. Em 1964 o governo sovitico reconheceu publicamente o papel do espio ao designar postumamente Heri da Unio Sovitica o maior agente secreto sovitico da Segunda Guerra Mundial. "Um espio acima de tudo um homem de poltica, que tem de ser capaz de obter, analisar e ligar em sua mente eventos que aparentemente no tm conexo entre si. Ele precisa possuir a amplitude de pensamento de um estrategista, alm de um meticuloso poder de observao. A espionagem um trabalho exigente, contnuo e incessante".10 J que os homens tm a tendncia de atribuir a outros suas prprias motivaes polticas, interessante observar como as potncias revolucionrias em geral vem as embaixadas de outras potncias como ninhos de espies e conseqentemente violam as imunidades diplomticas. O Diretrio francs violou a prtica internacional ao injuriar enviados de potncias estrangeiras considerando-os agentes de intrigas contra a Repblica Francesa, e ao recus-los, alegando averso ideolgica. A Rssia
F. W. Deakin e G. R. Storry, The Case of Richard Sorge. Chatto, Londres, 1966. p. 351. Aparentemente citado de Izvestia, 4 de setembro de 1964.
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sovitica imps restries ao movimento de diplomatas estrangeiros que os tornam praticamente prisioneiros. Ela coloca aparelhos eletrnicos de vigilncia e espionagem nas embaixadas e nos apartamentos de diplomatas estrangeiros. E a objeo sovitica a todas as propostas de inspees internacionais, especialmente em relao limitao de armas nucleares, consiste em afirmar que isto significaria "espionagem". Esta a nica categoria para a qual uma potncia revolucionria pode conceber a existncia de uma autoridade internacional imparcial. Os padres diplomticos tradicionais provavelmente atingiram seu mais alto nvel durante os 100 anos que antecederam 1914 e desde ento declinaram constantemente. As potncias comunistas implicitamente repudiam esses padres exceto quando de seu interesse observ-los; os estados afro-asiticos ainda no os compreendem ou valorizam. Em outubro de 1966 o Ministro das Relaes Exteriores da Guin pegou um avio com sua delegao para comparecer a uma reunio da Organizao de Unidade Africana em Adis-Abeba. O avio parou em Acra, onde a delegao da Guin foi presa pelo regime militar de Gana e mantida como refm, pois dizia-se que cidados de Gana estavam ilegalmente detidos na Guin. Como o avio era da Pan American, o governo da Guin respondeu decretando priso domiciliar para o embaixador dos Estados Unidos e denunciando Gana como um satlite do imperialismo norte-americano. Um incidente desse tipo to absurdo quanto alguns dos casos mal-afamados dos sculos passados que ilustram a precedncia ou a imunidade diplomtica e que adornam as histrias do direito internacional. Mas em julho de 1966 houve um escndalo mais sombrio em Haia, que talvez tenha sido mais caracterstico da diplomacia posterior a 1945. Um engenheiro chins que estava trabalhando na Holanda foi encontrado misteriosamente ferido na calada e levado para o hospital, de onde foi raptado por outros chineses, colocado em um carro de chapa diplomtica e levado para a legao chinesa. O encarregado de negcios chins recusou-se a entreg-lo s autoridades holandesas, e mais tarde informou-as de que o homem estava morto, e tentou livrar-se do corpo em segredo. O obscuro direito de se conceder asilo em misses diplomticas foi virado s avessas. Elas adquiriram nova funo como um calabouo onde possveis refugiados so presos ou mortos caso tentem fugir. A questo de fato a de saber se as prticas diplomticas tradicionais se tornaram ou no obsoletas, e elas talvez estejam sucumbindo s prticas revolucionrias, da mesma maneira que o dinheiro ruim expulsa o bom. As potncias ocidentais esto em dupla desvantagem: seus assuntos polticos e militares so em grande parte pblicos e abertos ao escrutnio, e elas tm dificuldades em retaliar de maneira equivalente e vigorosa contra violaes de imunidade diplomtica. Os vos de U-2 foram justificados por se fazerem necessrios frente ao segredo das preparaes militares soviticas.11
Este captulo provavelmente foi escrito no final da dcada de 60. Na verdade, no mais do que meio captulo, uma vez que o autor o inicia dividindo a diplomacia em embaixadas residentes e conferncias, mas lida somente com as primeiras. Contudo, o autor trata de conferncias em Systems of States, especialmente nos captulos 1 e 5.
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CAPTULO XII

ALIANAS
As alianas no so as amizades da poltica internacional a menos que, como observou Aristteles, utilizemos a palavra amizade para designar relaes baseadas na utilidade.1 Alianas no podem ser desinteressadas. O campo da amizade se estende at o ponto onde um homem d a sua vida por seus amigos; mas o autosacrifcio no permitido a governos cujo dever proteger os interesses de seus povos. Mesmo se um povo fosse de alguma maneira capaz de tomar uma deciso coletiva vlida, que conjugasse a vontade de todos os seus membros de todas as idades, no de forma alguma claro que ele teria o direito de extinguir sua vida coletiva, que abarca tanto o passado quanto o futuro, por uma causa especfica e temporria. As alianas so, contudo, to variadas quanto as amizades em sua natureza, seu objetivo, sua ocasio, sua durao e mesmo na posio relativa daqueles que as fazem. A mais velha classificao entre alianas iguais e desiguais, de acordo com o status e o poder relativo dos aliados.2 Elas tambm podem ser alianas de tempos de guerra ou de tempos de paz, ofensivas ou defensivas, polticas ou econmicas ou culturais, permanentes ou temporrias, bilaterais ou multilaterais. Alianas para fins econmicos ou culturais podem ser feitas simplesmente por motivos internos aos parceiros e para seu benefcio mtuo. Alianas polticas sempre so contradas pensando em terceiros. Diferente das amizades, elas necessariamente so, digamos, mais acanhadas; sua funo de aumentar a segurana dos aliados, ou de promover seus interesses em relao ao resto do mundo. "No h estado to poderoso a ponto de nunca precisar da ajuda de outros, tanto para fins de comrcio quanto para conter as foras de muitas outras naes contra ele", disse Grotius. "Em conseqncia disso, vemos que at os povos e soberanos mais poderosos buscam alianas".3 Gotius argumentava que a sociabilidade essencial da natureza humana se reflete nas ligaes que se formam entre estados e prncipes e, alm disso, que todas essas ligaes so governadas por uma lei universal. A aliana perfeita demonstraria igualdade de interesse e compromisso entre as duas partes, acrescida de uma reciprocidade de vantagens. Os tempos de guerra
P. Wheelwright (trad.), "Nicomachean Ethics", em Aristotle, Odissey Press, Nova York, 1951, Captulo 8, iv, p. 241. 2 Por exemplo, G. Botero, The Reason of State, Livro VIII, 9, pp. 162-4, e H. Grotius, De jure belli ac pacis; libris tres, F. W. Kelsey (trad.), Oceana Publications, Nova York, 1964, Livro I, Captulo 3, 21, pp. 130-36; Livro II, Captulo 15, 6-7, pp. 394-7. 3 Grotius, ibid., "Prolegomena", 22, p. 17.
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oferecem uma viso dessa situao. Em 1942 a Gr-Bretanha e a Rssia chegaram, aps amargas discusses, ao texto de um tratado de aliana, que comprometia as duas partes a se darem toda a ajuda possvel e deixava de lado a difcil questo das fronteiras soviticas. "Neste momento o compromisso mtuo suficiente" escrevia o correspondente diplomtico do The Times. "Um pas que faz uma promessa de conseqncias to profundas naturalmente deseja ver seu parceiro forte em todas as formas de defesa: econmica, militar e territorial.4 A linguagem da unio completa s vezes usada. Existem associaes entre potncias que parecem ser mais profundas do que alianas formais, que parecem estar baseadas tanto em afinidades e tradies quanto no interesse, e que parecem ser mais naturais do que utilitrias. Contrariamente, existem averses e antigos conflitos que parecem constituir inimizades naturais. Os britnicos imaginam que seu relacionamento com os Estados Unidos seja assim (de uma maneira mais geral do que os americanos imaginam o seu relacionamento com a Inglaterra), e De Gaulle referiu-se ao "grande povo russo a quem o povo francs atravs da histria sempre considerou um amigo".5 Assim Charles Fox escreveu em 1783: "As alianas com as potncias do Norte (o que significava primeiro a Rssia e depois a Prssia) sempre foram e sempre sero o sistema de todo cidado ingls esclarecido",6 e uma gerao anterior de ingleses considerava a ustria seu aliado natural. interessante ressaltar que um historiador considera "uma generalizao do sculo XX" dizer o que no incio do sculo XVII era "tido por muitos um fato bvio, que no s era freqentemente citado como tambm muitas vezes tratado como um axioma pelos formuladores da poltica externa que, independentemente das flutuaes no relacionamento do dia-a-dia, a Inglaterra e as Provncias Unidas eram no somente antigos aliados, mas aliados naturais, a Frana e a Espanha no somente antigos inimigos, mas inimigos naturais".7 A noo de aliados naturais e de inimigos naturais parece ter-se tornado corrente antes do surgimento da idia de fronteiras naturais, e parece ter prevalecido por menos tempo, pois foi negada com mais clareza pela mudana de alinhamentos na poltica internacional. Quando Pitt assinou seu Tratado Comercial com a Frana em 1786 foi criticado no Parlamento por Burke, que alegava ter Pitt negligenciado por consideraes puramente econmicas o perigo nacional permanente representado pelo antigo inimigo. Pitt respondeu com palavras famosas: "Supor que qualquer nao poderia ser invariavelmente a inimiga de outra infantil e dbil. No tem fundamento na experincia das naes, nem na histria do homem".8 possvel que
The Times, 12 de junho de 1942, p. 4. Conferncia de imprensa de 9 de setembro de 1968; The Times, 10 de setembro de 1968, p. 11 6 Malmesbury, Diaries and Correspondence, Vol. II, p. 40; tambm D.B. Horn, Great Britain and Europe in the Eighteenth Century, Clarendon Press, Oxford, 1967, p. 212. 7 C. H. Carter, The Secret Diplomacy of the Habsburgs 1598-1625, Columbia University Press, Nova York, 1964, pp. 28-9. 8 Discurso na Cmara dos Comuns, 17 de fevereiro de 1787, em The Parliamentary History, Vol. 26, Hansard, Londres, 1816, col. 392; tambm J. Ehrman, The Younger Pitt, Constable, Londres, 1969, p. 493.
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essa tenha sido a primeira vez que tal doutrina foi proclamada. A doutrina caracterstica do grande predecessor comercial da Gr-Bretanha, as Provncias Unidas, no ponto mais alto de seu poder, havia sido de isolamento diplomtico e de desvinculao de alianas; e, do ponto de vista da sociedade internacional, este talvez seja um estgio mais primitivo ou no-desenvolvido do que uma doutrina de flexibilidade ao fazer alianas. A doutrina de Pitt foi ampliada sessenta anos mais tarde por Palmerston, que governou a Gr-Bretanha no ponto mximo de seu poder: "Em relao a alianas, acredito que a Gr-Bretanha seja uma potncia suficientemente forte e poderosa para poder traar seu prprio caminho, e no para se prender como um apndice desnecessrio poltica de qualquer outro governo... ... minha convico que enquanto a Inglaterra se mantiver correta... e enquanto ela simpatizar com a eqidade e com a justia, ela nunca estar completamente s. certo que ela encontre algum outro estado, de poder, influncia e peso suficiente para apoi-la e ajud-la no caminho que ela considere o melhor a ser seguido. Dessa forma, afirmo que uma poltica estreita a de se supor que este ou aquele pas deve ser marcado como o eterno aliado ou o inimigo perptuo... Nossos interesses so eternos e perptuos, e nosso dever seguir esses interesses. Quando encontramos outros pases seguindo os mesmos caminhos e perseguindo os mesmos objetivos que ns, ns os consideramos amigos, e acreditamos naquele momento que temos as relaes mais cordiais; quando encontramos outros pases que possuem ponto de vista diferente e que nos contrariam no que se refere ao objetivo que perseguimos, nosso dever tolerarmos a maneira diferente que possam ter para buscar os seus objetivos." 9 Vamos examinar a substncia da idia das alianas naturais. Talvez ela possa ser dividida em trs. Existem alianas que incorporam um interesse comum em relao ao equilbrio do poder. Existe uma estranha categoria de associaes que um resduo das mudanas no equilbrio do poder. E existem alianas que provavelmente advm de doutrinas ou ideologias comuns s partes. O sagaz Vergennes certa vez escreveu: "Devido a sua situao, o Rei da Prssia o verdadeiro inimigo natural da Casa da ustria."10 Ele aqui apontou para uma verdade. No foi a natureza, mas sim as circunstncias, que fizeram da Prssia o adversrio da ustria. E as circunstncias, diferentemente da natureza, esto sempre mudando. Assim, um aliado natural um aliado no contexto de um equilbrio de

Discurso na Cmara dos Comuns, 1. de maro de 1848, Parliamentary Debates, 3. Srie, Vol. 97, col. 122; tambm J. Joll (ed.), Britain and Europe 1793-1940, Black, Londres, 1950, pp. 110-11. 10 "Mmoire au commencement du rgne de Louis XVI", 1774, em Politique de tous les cabinets de lEurope pendant les rgnes de Louis XV et Louis XVI, Vol. 1, Buisson, Paris, 1793, p. 388.
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poder transitrio. A Gr-Bretanha, as Provncias Unidas e o Imprio eram aliados naturais contra a preponderncia de Lus XIV, da mesma forma como a Inglaterra, as Provncias Unidas e a Frana haviam sido aliados naturais contra a preponderncia de Filipe II. Esse tipo de aliado natural decorre de um grande perigo comum que dura muito tempo, preferivelmente vrias geraes. O exemplo clssico na histria britnica era o "Velho Sistema" que governou a poltica britnica e austraca desde 1688 at a Revoluo Diplomtica de 1756. O exemplo clssico na histria francesa foi a aliana com a sublime Porta, de 1526 at o momento em que a Frana viu-se impossibilitada de dar apoio adequado Turquia em sua guerra contra a Rssia de 1768 a 1774: neste caso, o perigo comum era representado pela monarquia Habsburgo. Na histria alem, o exemplo clssico dado pela aliana entre as grandes potncias alems e a Rssia. Isto transcorreu durante os sculos XVIII e XIX, desde a aliana austro-russa de 1726, renovada pela famosa aliana de 1780 entre Jos I e Catarina, a Grande, que finalmente desapareceu junto com os prprios imprios austraco e russo na Primeira Guerra Mundial. Quando a primeira aliana foi contrada, as duas potncias imperiais estavam separadas pelos vastos territrios da Polnia e do Imprio Otomano, mas unidas por uma poltica comum em relao a esses estados em declnio. A partio da Polnia continuou a uni-las, mas o surgimento dos estados balcnicos sucessores do Imprio Otomano e o apoio russo a esses estados de uma maneira que ameaava cercar e derrubar a prpria monarquia austraca levaram-nos a entrar em conflito entre si. Um exemplo anterior a este ltimo, de associao entre grandes potncias que parecia natural, era a aliana da famlia Habsburgo, ou seja, o eixo dinstico entre Madri e Viena, que governou a poltica da Espanha e da ustria desde a deciso de Carlos V de que seu irmo Ferdinando deveria suced-lo como Imperador e soberano dos territrios germnicos da Casa, enquanto seu filho Filipe II ficaria com os domnios da Itlia, Borgonha e Espanha, at a morte do ltimo Habsburgo em Madri em 1700. Isto dependia mais de acordos familiares e de casamentos dentro da famlia do que de tratados formais. No caso da Espanha, esse relacionamento pode ser "sintetizado na declarao de que era impensvel fazer uma guerra contra o ramo austraco da famlia".11 Essa declarao provavelmente ilustra o relacionamento entre os Estados Unidos e o Commonwealth britnico, duas partes de outro grande imprio dividido no como o de Carlos V, por pacficas conversas familiares, mas sim pela guerra. Mas, mesmo assim, a aliana da famlia Habsburgo devia sua existncia ao temor que a Frana inspirava. Maria de Borgonha se casou com Maximiliano da ustria para criar uma defesa contra a Frana; o casamento de seu filho com a princesa de Castela (de cuja unio nasceu Carlos V) foi providenciado como uma resposta conquista da Itlia por Carlos VIII. Alm disso, foi a oposio Frana que manteve a cooperao entre a Espanha e a ustria durante todo o sculo XVII.
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Carter, op. cit., p. 43.

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Cumpre salientar uma curiosa tendncia que aparece por toda a histria internacional: uma antiga potncia dominante tende a cair na dependncia daquela que a suplantou, quando talvez um eterno rancor fosse mais esperado. (Longos antagonismos somente podem existir entre potncias comparveis ou iguais, como o que ocorreu entre a Frana e a Gr-Bretanha a partir da Guerra dos Cem Anos.) A Espanha caiu na dependncia da Frana, recebeu uma dinastia francesa, e nos pactos de famlia do sculo XVIII tornou-se um dos aliados mais seguros da Frana. No sculo seguinte, a Frana aceitou colaborar com a Gr-Bretanha, e a Entente Cordiale substituiu os pactos familiares. A Holanda, que havia sido a maior potncia martima e comercial do mundo, em cem anos tanto decaiu que Frederico, o Grande, descreveu-a como um pequeno barco sendo rebocado pelo vaso de guerra ingls.12 Bismarck utilizou-se da mesma metfora quando, logo antes do incio da Guerra da Crimia, disse: "Eu ficaria aflito se buscssemos proteo frente a uma possvel tempestade amarrando nossa fragata bem-disposta e em boas condies para navegar atado a um antiquado e carcomido vaso de guerra austraco.13 Mas a ustria, derrotada na luta pela supremacia sobre a Alemanha, caiu na dependncia diplomtica do Imprio Alemo, e ironicamente foi o prprio vaso de guerra carcomido dos Habsburgos que no final arrastou para o fundo o belo encouraado dos Hohenzollern. Na segunda metade do sculo XX a Gr-Bretanha, por sua vez, tornou-se o escaler do vaso de guerra norte-americano, e ainda no se sabe se uma Alemanha reunificada ser ou no rebocada pela Unio Sovitica. A poltica internacional um elemento fluido, disse Bismarck, que sob determinadas condies se solidificar, mas que em virtude de uma mudana de ambiente retoma a sua condio difusa original.14 Para compreender a natureza instvel e obstinada da poltica internacional, precisa-se estudar somente as relaes entre os motivos e as conseqncias de uma guerra, ou entre os objetivos e a histria de uma aliana. Quanto mais geral for o alcance da aliana, menos ela funcionar como ambas as partes pretendiam. Constantemente surgem novas circunstncias que mostram a cada um dos aliados suas obrigaes de um ngulo inesperado. O Pacto de Famlia de 1751, entre a Frana e a Espanha, os dois grandes ramos da Casa de Bourbon, teve uma vida satisfatria em termos de alianas: governou os seus relacionamentos durante uma gerao. Mas a Revoluo Americana colocou-o sob presses imprevistas, e ele afundou de vez durante a Revoluo Francesa. Essa aliana foi formada no momento mais negro da derrota e da humilhao da Frana na Guerra dos Sete Anos; esse pas esperava reaver suas perdas ao trazer luta um novo aliado, e o interesse comum que atava os dois pases era de compensar a esmagadora
Histoire de mon temps, Publicationen aus den K. Preussischen Staatsarchiven, Verlag von s. Hirzel, Leipzig, 1879, Chapter 1, p. 173. 13 Carta a Manteuffel (Primeiro Ministro Prussiano) 15 de fevereiro de 1854, citado em E. Eyck, Bismarck and the German Empire, Alle & Unwin, Londres, 1958, p. 34; cf. Taylor, The StruggIe for Mastery in Europe, p. 262. 14 Bismarck, The Man and the Statesman, Being the Reflections and Reminiscences of Otto Prince von Bismarck, Vol. II, A.J. Butler (trad.), Londres, 1898, p. 280.
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preponderncia da Gr-Bretanha. O pacto dava a espanhis e franceses uma cidadania virtualmente comum em assuntos de comrcio, e continha a disposio de que as duas potncias considerariam como inimigo comum qualquer potncia que se tornasse inimiga de uma delas: o princpio que o fundamento deste tratado diz: aquele que ataca uma coroa est atacando a outra.15 Por uma conveno secreta, a Espanha prometia entrar na guerra contra a Gr-Bretanha, o que ela de fato fez em 1762, obtendo maus resultados. Choiseul, Ministro das Relaes Exteriores francs, considerava o Pacto Familiar e no a malfadada aliana de 1756 com os Habsburgos o fundamento da poltica exterior francesa. Ele o julgou to essencial que para compensar a Espanha por suas perdas pela causa comum e para induz-la a fazer a paz rapidamente, ele cedeu-lhe a Louisiana na assinatura da paz, de maneira a confirmar a aliana. Mas os franceses se ressentiram de ter tido de pagar esse preo alm de suas perdas para a Gr-Bretanha. Um interesse divergente havia sido reconhecido dentro do prprio pacto. Ele no cobria as guerras nas quais a Frana poderia se envolver na Alemanha como um dos garantidores dos Tratados de Westflia, "considerando-se que as ditas guerras no podem de maneira alguma dizer respeito coroa da Espanha". Mas foi a Revoluo Americana, quinze anos mais tarde, que serviu de teste para o pacto. A Frana, que no mais possua colonos na Amrica do Norte, estava pronta para reconhecer as colnias rebeldes, de maneira a fragmentar o Imprio Britnico. A Espanha, por outro lado, possua ainda muitos colonos do outro lado do Atlntico para deix-los como refns de sua prpria sorte caso apoiasse as rebelies coloniais. Mesmo assim, ela desejava travar uma nova e mais bem-sucedida guerra com a Gr-Bretanha, contanto que conseguisse obter ganhos tangveis. Quando os americanos obtiveram sua primeira grande vitria militar em Saratoga em 1777, Vergennes, o Ministro das Relaes Exteriores francs, apressou-se em concluir uma aliana com eles, temendo que a Gr-Bretanha agora oferecesse a eles termos aceitveis que no chegassem a uma independncia total. Essa famosa aliana de 1778 comprometia a Frana a lutar at que a independncia dos Estados Unidos estivesse assegurada. Ela foi feita sem que fosse obtida a aprovao da Espanha. Uma vez comprometido com os norte-americanos, as exigncias militares foraram Vergermes a buscar apoio na Espanha ao preo que esta ltima resolvesse pedir. A Espanha havia ento decidido que seu objetivo de guerra seria a recuperao de Gibraltar. Ela entrou na guerra sob um tratado secreto de 1779, que nominalmente punha em execuo o Pacto de Famlia, e que fazia a Frana se comprometer a guerrear at que Gibraltar fosse recuperado. Esse tratado foi assinado sem a aprovao dos norte-americanos, e marcou seu primeiro envolvimento numa questo europia contra sua vontade. A Frana havia se comprometido junto a aliados com objetivos de guerra divididos, pois os espanhis eram contrrios independncia americana, e os americanos estavam desinteressados quanto ao futuro de Gibraltar. Mas Vergennes no deu apoio Espanha em seu grande ataque contra Gibraltar, acreditando que se a
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G. S. Martens, Recueil des principaux traits, Vol. I, Dieterich, Gottingue, 1791, p. 2.

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Espanha recuperasse o rochedo ela se tornaria demasiadamente independente da Frana. Como o ataque fracassou, a Espanha teve de se contentar em obter Minorca e a Flrida na assinatura da paz. A Revoluo Francesa permitiu, ao velho inimigo contra quem o Pacto de Famlia havia sido originalmente formado, destruir esse Pacto. Os espanhis viam o desenrolar da Revoluo com crescente desaprovao. Mas, quando os interesses espanhis e britnicos se chocaram em Nootka Sound na costa do Pacfico e a Gr-Bretanha assumiu uma atitude ameaadora, a Espanha apelou pela ltima vez ao Pacto Familiar. A Assemblia Nacional francesa havia acabado de formar um comit diplomtico para examinar as obrigaes dos tratados assinados pelo pas. Esse comit recomendou que, para que a Espanha fosse apoiada, o Pacte de Famille deveria ser substitudo por um Pacte National, de acordo com a poltica externa revolucionria; e foi informalmente sugerido Espanha que para reforar a aliana renovada ela poderia devolver a Louisiana Frana. Os espanhis preferiram entrar em acordo com a Gr-Bretanha, e seu tratado de 1790 foi o fim do Pacto Famliar.16 Trs anos mais tarde, aps a execuo de Lus XVI, a Espanha declarava guerra Frana e dez anos mais tarde ela devolvia a Louisiana Frana. A idia de um Pacte National em 1790 era doutrinria e pouco desenvolvida; talvez um equivalente possa ser visto na Unio Anglo-Francesa que o governo britnico props aos franceses em junho de 1940, um produto de uma derrota mais desastrosa do que a que levou ao Pacto Familiar. Ao invs do elo de parentesco que unia os dois monarcas desejosos de "perpetuar na posteridade os sentimentos de seu bisav comum e augusto, Lus XIV de gloriosa memria", a unio seria baseada na "defesa comum da justia e da liberdade". Essa idia aparentemente teve sua origem em Vansittart, chefe permanente do Foreign Office, e em Monnet, chefe do Comit de Coordenao Econmica Aliada em Londres. Churchill a aceitou com receio e De Gaulle anteviu as dificuldades que surgiriam nas complexas negociaes necessrias para que ela entrasse em vigor.17 As circunstncias da Frana e da Gr-Bretanha eram to diferentes que pouco provvel que a unio durasse mais de uma gerao, mesmo que os franceses a aceitassem devido presso da guerra. Tomemos a Pequena Entente como exemplo de uma aliana que se desgasta medida que interesses divergentes passam a eclipsar o interesse comum. A Pequena Entente foi a aliana formada em 1920 pelos trs maiores estados-sucessores da monarquia austro-hngara: a Tchecoslovquia, a Iugoslvia e a Romnia. Seu objetivo era vigiar o duplo perigo representado pelo revisionismo hngaro e por uma restaurao dos Habsburgos, e seu nome foi dado pela primeira vez com menosprezo por um jornalista hngaro. Consistia em tratados bilaterais. Em 1929 as trs potncias concordaram que os tratados deveriam ser automaticamente renovados ao
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A. Sorel, LEurope et la Revolution Franaise, II, Plon, Paris, 1885, pp. 94-5. W. S. Churchill, The Second World War, Vol. II, Cassell, Londres, 1949, pp. 180-81; C. de Gaulle, Mmoire de Guerre, LAppel, Plon, Paris, 1954. p. 62.
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final de cada perodo de cinco anos, e comearam a organizar conferncias militares peridicas para discutir planos de guerra. Em 1933, elas renovaram o tratado para a perpetuidade, e criaram um conselho permanente de Ministros das Relaes Exteriores e um secretariado de modo a unificarem suas polticas externas. Esse Pacto de Organizao, assinado duas semanas depois de Hitler ter tomado o poder na Alemanha, constituiu o ponto alto de sua unio. A partir daquele momento, os pases da Pequena Entente encontraram circunstncias que os levariam implacavelmente para rumos diferentes. A Pequena Entente surgiu como um anel de estados voltados para dentro e contra seu opressor derrotado. Mas cada um deles tinha uma grande potncia hostil em seus calcanhares, sob forma de uma fronteira em disputa ou de um problema de minorias. A Tchecoslovquia tinha a questo das minorias alems nos Sudetos, que faziam frente ao Reich. Durante quinze anos ela foi capaz de seguir uma poltica externa que no era dominada por esse perigo; mas a partir de ento, essa questo tornou-se o instrumento para sua destruio. A Romnia havia adquirido da Rssia a provncia parcialmente ucraniana da Bessarbia em 1918 aps o colapso do Imprio, e sua diplomacia era orientada pelo conhecimento de que a Unio Sovitica no aceitava tacitamente a perda. A Iugoslvia contava com a hostilidade da Itlia, como ela tambm vencedora da Primeira Guerra Mundial, e que cobiava a costa da Dalmcia, se opunha transformao da Srvia em um Reino dos Eslavos do Sul de maior rea territorial, tinha anexado o Fiume em desrespeito s recomendaes do Conselho Aliado Supremo na Conferncia de Paz de Paris, encorajava o separatismo croata e patrocinava os terroristas que assassinaram o Rei Alexandre em 1934. A Iugoslvia era o membro menos confivel da Pequena Entente. Ela continha menos minorias do que a Romnia ou a Tchecoslovquia, mas ela prpria estava enfraquecida em decorrncia de um conflito nacional entre seus dois povos principais. Os srvios e os croatas tinham maior equilbrio numrico, econmico e cultural e conseqentemente eram mais antagnicos do que os tchecos e os eslovacos no estado irmo.18 Em razo da Iugoslvia possuir uma minoria hngara menor do que a Tchecoslovquia e a Romnia, o revisionismo hngaro representava uma ameaa menor para ela. Por outro lado, ela possua um relacionamento nico com o estado eslavo do sul: a Bulgria. s vezes ela era ameaada pelo revisionismo blgaro, que almejava adquirir a Macednia, incipiente provncia que constitua uma ponte entre blgaros e srvios; em outros momentos ela parecia prxima de uma fuso com a Bulgria para formar um grande estado eslavo do sul; em ambos os casos, constitua uma preocupao de poltica externa muito remota da Tchecoslovquia, mas possivelmente alarmante para a Romnia. Mas o que mais
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As minorias formavam aproximadamente as seguintes percentagens da populao total de cada estado em 1938: Tchecoslovquia (ou seja, populaes no-tchecas ou eslovacas), 33%; Romnia, 25%, Iugoslvia (ou seja, populaes no-srvias, croatas ou eslovenas), 12%. Na Tchecoslovquia, havia aproximadamente 7,25 milhes de tchecos para 2 milhes de eslovacos; na Iugoslvia, 5,5 milhes de srvios para 4,5 milhes de croatas e eslovenos.
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distinguia a Iugoslvia de seus dois aliados era o fato de que somente ela estava ameaada desde o incio de sua existncia por uma grande potncia hostil. A Itlia tornou-se a instigadora do separatismo croata, a patrocinadora do descontentamento hngaro e blgaro com o status quo e a protetora da Albnia, circundando a Iugoslvia com malignidade ativa. E a ameaa italiana Iugoslvia constitua um obstculo e no uma induo a uma interdependncia total entre a Iugoslvia e a Frana. O grande objetivo da poltica francesa era de encontrar aliados em potencial contra a ameaa de um renascimento alemo, e para tal fim a Itlia era mais adequada aos olhos franceses do que a Iugoslvia. Assim, ela no se considerava uma protetora da Iugoslvia contra a Itlia, mas sim uma reconciliadora entre as duas, sem perceber que isto era to insatisfatrio para a segurana da Iugoslvia quanto a tentativa britnica de ser uma reconciliadora entre a prpria Frana e a Alemanha o era para a segurana francesa. Os tratados que a Frana assinou com a Tchecoslovquia e Romnia (e com a Polnia) incluam em cada caso uma conveno militar; o que no ocorreu com o Pacto Franco-Iugoslavo de 1927. A incapacidade da Frana e da Gr-Bretanha de impor sanes eficazes contra a Itlia quando ela atacou a Abissnia mostrou Iugoslvia que a Liga no tinha utilidade e que no se podia contar com as grandes potncias para protegerem as pequenas. Em 1936, aps a militarizao da Rennia, a Pequena Entente reuniu-se numa conferncia e props consolidar seus tratados com a Frana em um nico pacto de assistncia mtua, mas a Iugoslvia (agora sob Stojadinovic) mostrava-se relutante, uma vez que j havia aceito a proteo alem no outono de 1936, e liderou a rejeio da oferta francesa em abril de 1937, apoiada pela Romnia. A Iugoslvia havia de fato comeado a entrar em entendimentos com a prpria Hungria. A ltima vez que a Pequena Entente se reuniu foi em Bled, no norte da Iugoslvia, em agosto de 1938, enquanto estava sendo preparado o ataque alemo Tchecoslovquia; os estados da Pequena Entente deram garantias Hungria no que se refere ao tratamento de suas minorias, e ela argumentou que j estava satisfeita com a condio de suas minorias na Iugoslvia, e que, em relao a esta ltima, renunciaria fora. Na crise de Munique, os dois aliados da Tchecoslovquia, membros da Pequena Entente, ficaram passivos em relao ao drama principal da partio da Tchecoslovquia pela Alemanha, sua nica participao foi no plano inferior das reivindicaes hngaras sobre a Tchecoslovquia. O ltimo vestgio do princpio original da Pequena Entente foi uma declarao proposta pela Romnia e aprovada pela Iugoslvia no ponto mais alto da crise, dizendo que elas aceitariam uma reviso da fronteira hngara com a Tchecoslovquia, contanto que fosse limitada a regies que contivessem maioria de habitantes hngaros, mas que no poderiam assistir impassveis a uma anexao hngara da Eslovquia. A Alemanha proibiu que fosse feita tal dmarche. Existem algumas semelhanas entre a Pequena Entente ou deveramos dizer, o sistema francs de pequenas alianas na Europa Oriental e a OTAN aps a Segunda Guerra Mundial. Em cada um dos casos um grupo de potncias menores
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organizaram planos de segurana para preservarem o status quo, que se tornara mais rgido pela presena de uma grande potncia. As potncias da Pequena Entente fizeram suas alianas em 1920-1921, e subseqentemente assinaram tratados de aliana com a Frana em 1925-1927. A Polnia fez sua aliana com a Frana em 1921. As potncias da Europa Ocidental assinaram o Tratado de Bruxelas em maro de 1948 - nominalmente contra o perigo de novas agresses por parte da Alemanha, mas, na realidade, contra o perigo representado pela Rssia um ano antes do Tratado do Atlntico Norte ser concludo em abril de 1949. Todo o sistema de defesa depende do apoio da grande potncia; as potncias menores possuem fora e unidade poltica inadequadas para que cooperem sem a sua liderana. A Frana, assim como a Polnia, que tinha iluses de grandeza e de uma volta ao status de grande potncia, adotou uma poltica independente que enfraqueceu a aliana. Em cada um desses casos a grande potncia estava geograficamente distante dos aliados: os Estados Unidos esto separados da Europa pelo Atlntico, que poder se tornar um equivalente psicolgico da Linha Maginot. Os contrastes tambm so notveis. O sistema francs de alianas com o Leste foi levado adiante frente ameaa revisionista de duas potncias derrotadas: a Alemanha e a Hungria. A Organizao de Bruxelas e a OTAN foram formadas frente ameaa de um aliado vitorioso e triunfante mas que havia se tornado inimigo. Ainda que a grande potncia defensora esteja em cada um desses casos geograficamente distante de seus pequenos aliados, o agressor em potencial no se encontra fisicamente entre eles, de maneira que possa se interpor como a Alemanha fez quando remilitarizou a Rennia. E, mais importante, os Estados Unidos mantm foras no territrio de seus aliados dependentes, o que a Frana nunca fez na Europa do Leste. Alm disso, os dois antagonistas em potencial os Estados Unidos e a Unio Sovitica - tm muito mais interesses em comum, que podem ser levados adiante em detrimento de seus pequenos aliados, do que tinham a Frana e a Alemanha. J foi dito que os generais se preparam para a ltima guerra. Cumpre salientar, como uma lei melanclica das coalizes, que eles planejam evitar a ltima guerra. Se em 1914 a Gr-Bretanha tivesse o grau de compromisso pblico com a Frana que passou a ter aps 1936, a guerra de 1914 talvez pudesse ter sido evitada. Se em 1938-1939 Hitler tivesse sido confrontado com a Organizao de Bruxelas de 1948, ele teria talvez sido dissuadido de seus propsitos. E, dessa mesma maneira, a periclitante Aliana Atlntica no chega a possuir essa criatividade que capaz de controlar e moldar situaes, ao invs de acompanh-las. Somente uma unio federal do mundo atlntico tem a possibilidade de criar um contrapeso preponderante Unio Sovitica e seus aliados, ou um atraente centro de unificao global. Os membros da Pequena Entente foram ainda mais unidos uns aos outros por suas vrias alianas com a Frana, a principal grande potncia que tinha a preocupao de proteger o Acordo de Versalhes na Europa, mas eles no possuam poltica comum em relao s demais grandes potncias. A Tchecoslovquia e a Romnia estabeleceram relaes diplomticas com a Unio Sovitica quando esta
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ltima adotou uma poltica anti-revisionista e entrou para a Liga das Naes em 1934; a Iugoslvia, estranhamente, recusou-se, em virtude das lealdades czaristas do Rei Alexandre e de seu sucessor o Prncipe Regente Paulo. A Tchecoslovquia fez uma aliana defensiva com a Unio Sovitica em 1935, e um dos temas subsidirios da crise de Munique foi a incerteza sobre se a Romnia aliada da Tchecoslovquia permitiria s foras soviticas virem ajuda da Tchecoslovquia cruzando seu prprio territrio. Quando a revoluo nazista comeou a ter reflexos por toda a Europa, as potncias da Pequena Entente no se uniram mais firmemente contra o que era um perigo maior do que os hngaros para cada uma delas. Um grupo de pequenas potncias no pode ter uma poltica comum em relao s grandes potncias.19

Este captulo, que est inacabado, aparentemente foi escrito no incio da dcada de 70. Um ndice encontrado com o manuscrito parece mostrar que o autor pretendia, neste captulo, lidar com garantias, alm de alianas.
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CAPTULO XIII

GUERRA
Toda experincia poltica conhece a tenso que existe entre a liberdade e a necessidade, entre a iniciativa individual e o determinismo social; a poltica internacional parece possu-la num grau mais elevado. Quando consideramos as crises da paz e da guerra, somos tomados por impresses contraditrias: as ocasies de guerra parecem to palpveis, as causas to inelutveis. A superfcie da seqncia de eventos est cheia de causalidades: o papel das personalidades, como Stratford de Redcliffe, em Constantinopla, no incio da Guerra da Crimia, ou ainda Neville Chamberlain assumindo o controle da poltica externa britnica; atos que por si s seriam triviais, como o enfraquecimento dos termos de um despacho pelo Prncipe Consorte, ou a adulterao de um telegrama por Bismarck; eventos que poderiam ter ocorrido de outras maneiras, o assassinato de um arquiduque, ou mesmo a ausncia de uma grande potncia de seu assento no Conselho de Segurana. Mas estamos todo o tempo cientes da existncia de uma correnteza irresistvel debaixo dessa superfcie. Assim, facilmente cometemos dois erros: exageramos a liberdade ou exageramos a necessidade. (Perguntamo-nos) se Maria Antonieta no tivesse feito intrigas com a corte austraca com deslealdade to obstinada e infantil, teria ento havido guerra entre a Revoluo Francesa e a Europa? Se Sir Edward Grey tivesse definido claramente a poltica britnica em 1914, no teria havido a possibilidade de conter a Alemanha? Mas ns nos afastamos dessas especulaes mal-avaliadas, para medirmos o crescimento cego do poder do estado, as incurses do imperialismo econmico, as presses exercidas pela populao, e nos convencemos de que tais catstrofes tinham causas to profundas a ponto de serem praticamente predestinadas. Entre as guerras mundiais, esses dois exageros floresciam em harmonia. Foi ento levada adiante a tentativa mais consistente de explicar a guerra em termos de determinismo social, buscando no mais atribuir suas causas a decises humanas, mas sim a circunstncias como o capitalismo ou o equilbrio do poder. Mas ao mesmo tempo havia a convico de que esse sistema de necessidades poderia ser modificado de tal modo que a guerra fosse abolida por completo. A liberdade e a necessidade na poltica internacional estariam reconciliadas na liberdade final de uma incapacidade de fazer a guerra, uma beata necessitas non peccandi. Desde 1945, tm-se observado uma tendncia menor de se levar tanto a anlise quanto as expectativas at esse ponto. O pensamento poltico no perodo do ps-guerra no foi to marcado pela convico de que a bomba de hidrognio havia criado uma situao sem precedentes, quanto o foi pela volta aos pontos de vista tradicionais a respeito do papel desempenhado pela guerra na poltica internacional. Em 1955, pediu-se ao presidente Eisenhower que comentasse uma declarao do Almirante
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Radford que dizia que a guerra poderia comear em qualquer parte e a qualquer momento. Ele respondeu filosoficamente que "sempre existe a possibilidade de guerra".1 provavelmente verdadeiro afirmar que vinte ou trinta anos antes nenhum estadista democrtico teria tido a coragem de dar tal resposta; mesmo que antes de 1914 nenhum estadista a consideraria outra coisa seno o simples reconhecimento do bvio. Se considerarmos o curso da poltica internacional durante o perodo que tem incio no sculo XVI, um perodo talvez transitrio, talvez moribundo, no qual existiu essa peculiar sociedade constituda de estados soberanos, e se quisermos expor com preciso a tenso existente entre o determinismo e a iniciativa humana no que se refere guerra, poderemos somente afirmar que a guerra inevitvel, mas que determinadas guerras podem ser evitadas. A primeira metade desse paradoxo uma afirmao de certeza moral, uma proposio do gnero estatstico. Existiram guerras muito esperadas que no entanto no aconteceram, por exemplo, entre a Rssia e a Gr-Bretanha, durante o ltimo quartel do sculo XIX. Mas o fato de tais guerras no terem ocorrido no foi devido a um declnio na incidncia da guerra, mas sim ao conflito em potencial ter sido transcendido por um conflito maior. A segunda metade do paradoxo uma proposio no contexto da diplomacia. tarefa da diplomacia contornar as ocasies de guerra e estender ao mximo a srie de ocasies contornadas, ou seja, dirigir o automvel do estado em uma pista nica, contra trfego na direo oposta, passando por uma infinidade de precipcios. A idia de que a diplomacia seria capaz de erradicar as causas da guerra faz parte da grande iluso posterior a 1919. Talvez a diplomacia possa fazer uma pequena parte para diminuir as condies sociais propcias guerra; ela pode contornar as ocasies de guerra, mas as causas da guerra, assim como a necessidade da prpria diplomacia, permanecero enquanto a multiplicidade de governos no for reduzida a um s governo e a poltica internacional no for transformada em poltica domstica. Nem a experincia e nem a razo do algum motivo para supor que isto possa se tornar realidade, exceto pelo advento da prpria guerra. Se indagamos sobre a causa de uma determinada guerra, geralmente obtemos uma resposta que consideramos satisfatria, e a resposta que o historiador normalmente nos fornece em termos de um motivo inspirado por relacionamentos de poder. O exemplo clssico disso a opinio de Tucdides de que a verdadeira razo para a Guerra do Peloponeso (ainda que seja a razo menos freqentemente apontada) foi o temor que se apoderou de Esparta em virtude do crescimento do poder ateniense. Essa frase recebeu crticas de toda uma gerao de historiadores clssicos, que repreenderam Tucdides por ter ele negligenciado as causas econmicas e sociais. Ela mesmo assim se mantm, para o estudante de poltica, como a declarao prototpica de como geralmente exprimimos as causas da guerra. Quando toda nossa pesquisa sobre a estrutura da necessidade est completa,
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Conferncia de imprensa em Washington, 16 de maro de 1955, em The Times, 17 de maro de 1955, p. 6

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encontramos as origens da guerra nas decises de governo e, algumas vezes, nas paixes dos povos, impelidas pelos relacionamentos de poder. Existem muitos tipos de guerras: guerras agressivas e preventivas, guerras de prestgio e de segurana, guerras idealistas e talvez at guerras justas. Faz-se conveniente, contudo, classific-las sob trs motivos principais: guerras de conquista, guerras de medo, e guerras de doutrina. Tal agrupamento corresponde s causas da guerra sugeridas por Hobbes, e ele mesmo estava adaptando o motivo do imperialismo ateniense descrito por Tucdides. Temos de ter em mente que cada guerra possui pelo menos dois beligerantes, e que cada beligerante tem motivos complexos; mas geralmente no est alm da capacidade dos historiadores chegarem a um acordo a respeito de um motivo predominante. O motivo do ganho apontado como quase o nico nas guerras por intermdio das quais as potncias europias ampliaram as fronteiras da sociedade internacional de modo a englobar o mundo inteiro, assim como nas guerras subseqentes para dividir o esplio dessa expanso imperialista: ou seja, aquelas guerras com motivo econmico transparente, como as guerras anglo-holandesas no sculo XVII e as anglo-francesas no sculo XVIII, que Adam Smith atribuiu ao "cime impertinente entre comerciantes e fabricantes".2 Se afastarmos essas guerras coloniais, o motivo do ganho, do simples engrandecimento, menos conspcuo na poltica internacional do que geralmente se espera. Os povos da frica e da sia talvez tenham razo ao supor que a sociedade ocidental guardou seus impulsos agressivos para a exportao. Para contrariar tal ponto de vista (e confinando-nos s grandes potncias) podemos somente citar as antigas guerras de Lus XIV e de Frederico, o Grande, alm da guerra de Hitler, que foi to chocante para os europeus justamente por ele ter adotado na prpria Europa os mtodos mais desumanos da expanso e da explorao coloniais. Nas guerras de medo, por outro lado, o problema mais de excluso. Por medo no queremos dizer uma emoo desprovida de raciocnio, mas sim a preocupao racional em relao a um mal futuro, e este o motivo principal da poltica internacional, pois todas as potncias em todos os momentos esto preocupadas em primeiro lugar com sua segurana, e a maioria das potncias, durante a maior parte do tempo, considera sua segurana ameaada. Vale ter-se em mente que o motivo do medo leva tanto guerra preventiva quanto guerra defensiva, e que na maior parte das guerras entre grandes potncias o motivo do agressor foi preventivo. "Talvez no haja fator", dizia G. F. Hudson, que leve um estado guerra to inexoravelmente quanto uma constante perda de seu poder relativo. Mais cedo ou mais tarde, uma sensao desesperada de " agora ou nunca" se sobrepe s avaliaes de prudncia; e a convico de que uma guerra pode ser ganha hoje, mas no amanh, torna-se o

The Wealth of Nations, Vol. I, Methuen, Londres, 1930, Livro IV; C. III, parte 2, p. 457.
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mais convincente argumento de todos para uma chamada s armas.3 Essa uma afirmao luminosa do medo tucidideano e, como todas as verdades polticas, tambm proftica. Ela descreve a atitude japonesa em relao aos Estados Unidos e foi escrita cinco anos antes de Pearl Harbor. Guerra de doutrina significa guerra missionria ou de cruzada, guerra para reafirmar princpios e levar adiante uma causa. Se a mudana qualitativa for mais importante que a quantitativa, o progresso mais marcante da guerra nos ltimos cem anos no a sua crescente capacidade de destruio, mas a maneira como tem se tornado cada vez mais o instrumento da convico doutrinria, pois desde o final do sculo XVIII a sociedade internacional encontra-se num estado de estase. conveniente usarmos essa palavra grega para designarmos a luta dentro das comunidades, em oposio luta entre elas, uma vez que os termos equivalentes em ingls (discrdia civil ou luta de classes) so ambos demasiadamente estreitos e fracos. A estase surge na comunidade internacional quando, em vrios estados, grupos de indivduos adquirem lealdades que os ligam mais a grupos de indivduos em outros estados do que a seus prprios concidados. A conseqncia disso, segundo Burke, que nosso principal comentador a respeito desse assunto, " a introduo, em todos os pases, de interesses diferentes daqueles que advm de suas localidades e circunstncias naturais".4 Ou ainda, tomando emprestada a linguagem de Arthur Koestler, "foras horizontais" balanam e distorcem "a estrutura vertical dos egotismos nacionais em competio".5 A palavra "horizontal" til, pois nos permite evitar as ambigidades da palavra internacional. Os membros da comunidade internacional no foram todos sempre estados nacionais, e o prprio nacionalismo tem sido uma das doutrinas internacionais mais dilacerantes um movimento revolucionrio interestatal. Alm da Internacional de Marx, houve tambm a de Mazzini e a de Hitler. O clmax da estase internacional ocorre quando uma doutrina horizontal adquire uma base territorial. A doutrina ento se transforma numa doutrina armada, e o estado onde ela reina torna-se, para seus adeptos no exterior, um exemplo, um asilo, e talvez um salvador. A estase internacional modifica tanto o motivo quanto o carter da guerra. Por um lado, ela aproxima a guerra da revoluo; por outro, ela torna difusa a distino entre guerra e paz. O exemplo clssico do motivo doutrinrio dado pela Guerra Revolucionria Francesa, quando a Frana atacou a Europa para regener-la". Talvez um exemplo mais puro seja dado pela invaso sovitica da Polnia em 1920, quando o Exrcito Vermelho cruzou a Linha Curson dirigindo-se para o oeste com a confiana entusiasmada em que ocorreria uma revoluo na Europa. Tambm no est acima de qualquer dvida se este motivo realmente estava nas idias de Stalin quando a segunda invaso sovitica da Europa teve incio em 1944. Mas toda guerra
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The Far East in World Politics, O.U.P., Londres, 1937, p. 198.

Edmund Burke, The Works of the Right Hon. Edmund Burke, com uma introduo biogrfica e crtica por Henry Rogers, Samuel Holdsworth, Londres, 1842; Vol. I, Thoughts on French Affairs, p. 564.
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The Yogi and the Comissar, Jonathan Cape, Londres, 1945, p. 107.
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na Europa, desde 1792, tem tido algum motivo doutrinrio, afirmando algum direito horizontal sobre alguma legitimidade vertical e oferecendo algum estado como salvador e libertador de algum grupo de estrangeiros. Em relao Guerra da Crimia isto pouco verdadeiro, mas no completamente falso. E a assimilao da guerra revoluo pode ser vista tanto nos efeitos quanto nos motivos. Desde a Declarao de Independncia norte-americana, em 1776, toda guerra entre grandes potncias com trs excees, todas anteriores a 1860 tem levado revoluo no lado perdedor. A distino entre a guerra e a paz o fundamento da vida civilizada e sua observncia depende de padres polticos e morais comuns. A doutrina horizontal repudia a antiga moralidade internacional e o antigo direito internacional; nas palavras de Burke, ela cria "um cisma com todo o universo.6 Camus observou de maneira penetrante como os aderentes doutrina universal comeam a construir a cidade universal e como, pela lgica da histria e da prpria doutrina, a cidade universal se transforma em um imprio que ento proclama: "no h salvao alm dos confins do imprio".7 Desde 1918 gastaram-se mais esforos do que em qualquer outra poca para delimitar a fronteira terica entre a paz e a guerra e para definir aqueles atos que a transgridem enquanto, na prtica, essa fronteira tornou-se mais fluida do que em qualquer outra poca desde as guerras de religio. Hoje precisamos fazer um esforo mental para considerar circunstncias anormais navios serem afundados e avies abatidos sem qualquer aviso, cidados pacficos serem seqestrados e desaparecerem, traidores fugirem de um lado para o outro trazendo segredos e recebendo aclamao moral, prisioneiros serem torturados at a apostasia, e a diplomacia ser substituda pela propaganda. Essa mistura de guerra com revoluo, essa no-distino entre a guerra e a paz do nova dimenso social guerra e produzem uma gama de atividades militares que ultrapassam tanto o direito internacional quanto a cincia militar: o gnero de guerra no convencional cujos heris so Garibaldi, T. E. Lawrence e o Marechal Tito, desempenhou importante papel na Segunda Guerra Mundial, e desde ento tem sido a forma principal de guerra no mundo. Tal subguerra revolucionria caracterstica do conflito doutrinrio. Todos ns sabemos que Engels descreveu a insurreio como uma arte, e explicou seus princpios; j um fato lembrado com menos freqncia que Mazzini o Gandhi do liberalismo do sculo XIX escreveu as Regras de Conduta para Bandos Guerrilheiros. 8 A revoluo leva contra-revoluo; a guerra doutrinria encoraja a guerra de contradoutrina. A guerra doutrinria deve ser refutada pela conteno, cujo objetivo a segurana e cujo motivo o medo, ou pela liberao liberao do domnio da doutrina cujo objetivo contra-revolucionrio? A pergunta no respondida por
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Letters on a Regicide Peace: I, em The Works, Vol. V, Nimmo, Londres, 1887, p. 320. Albert Camus, The Rebel, Anthony Bower (trad.), Hamish Hamilton, Londres, 1953, p. 208. 8 Life and Writings, Vol. I, Apndice, p. 369.
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um apelo ao princpio de segurana coletiva, pois isto pode ser inspirado por qualquer um dos dois motivos. Na Coria, segurana coletiva significou uma coalizo cujo motivo principal era o medo: onze das dezessete potncias que enviaram contingentes experimentaram a ameaa direta do comunismo. A segurana coletiva com a qual sonhvamos nos anos trinta, a guerra contra Mussolini, inspirada e purificada pela censura moral e pelo objetivo punitivo dos cinqenta estados signatrios, teria sido muito mais uma guerra de princpios, uma guerra doutrinria, logicamente evocando a estase na Itlia e requerendo a derrubada do regime agressor. Esse mesmo motivo levou o General MacArthur a desejar castigar a China Vermelha. Nos primeiros anos da guerra fria o Ocidente debateu essa questo de conteno ou liberao, de guerra limitada ou cruzada contra-revolucionria, e decidiu claramente em favor da conteno. Se fssemos colocar isso em termos da antiga doutrina que afirma que no pode haver guerra justa sem uma inteno correta, poderamos dizer que o consenso no Ocidente hoje de que no pode haver inteno correta para fazer a guerra, a no ser que o motivo seja o medo. Freqentemente argumenta-se que a inveno das armas nucleares transcendeu o predicamento hobbesiano, ao transferir nosso medo do inimigo para a prpria guerra. Mas um momento de reflexo demonstrar que toda grande potncia tanto governo quanto povo tem menos medo da guerra atmica do que das conseqncias de no us-la em determinadas circunstncias contra o inimigo em potencial. O motivo do ganho pode de fato ter sido enfraquecido, os motivos do medo e da convico doutrinria continuam a fazer parte de nossa experincia diria. E como Smuts certa vez observou, quanto mais supormos que as armas nucleares reduziram as chances de choques militares diretos entre grandes potncias, mais temos de supor que os conflitos internacionais tomaro a forma de subguerras revolucionrias, de infiltrao, lutas guerrilheiras, terrorismo, e propaganda.9 A guerra inevitvel, mas determinadas guerras podem ser evitadas. Isto significa viver em meio a infinitas incertezas e crises. 10

Discurso de posse na reitoria da Universidade de Cambridge, 10 de junho de 1948, em The Times, 11 de junho de 1948, p. 4. 10 Este captulo uma republicao, com pequenas modificaes editoriais, de uma palestra intitulada. "A guerra e a poltica internacional" proferida pelo autor no BBC Third Programme e publicada em The Listener em 13 de outubro de 1955 (Vol. LIV, N. 1389, pp. 584-5). Ele toma o lugar de um captulo planejado a respeito da "Guerra e a neutralidade", um fragmento do qual foi incorporado ao Captulo 10, acima.
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CAPTULO XIV

A EXPANSO DAS POTNCIAS

da natureza das potncias se expandirem. As energias de seus membros se irradiam cultural, econmica e politicamente e, a menos que hajam fortes obstculos, essas tendncias se refletiro no crescimento territorial. Lord Acton descreveu-o como sendo o impulso governante da histria moderna: "essa lei do mundo moderno, esse poder tende a se expandir indefinidamente, e transcender todas as barreiras interna e externamente, at que, encontrando foras superiores, produza o movimento rtmico da histria. Nem a raa, nem a religio, nem a teoria poltica tem constitudo um incentivo do mesmo nvel perpetuao da inimizade universal e da luta nacional".1 O filsofo alemo Kant, em seu perspicaz ensaio Da Paz Perptua, empurrou tal tendncia para sua concluso lgica quando disse: "... desejo de todo Estado, ou de seu governante, atingir o estado de paz perptua... submetendo o mundo inteiro, tanto quanto possvel, ao seu controle".2 Muito antes disso, Dante, refletindo a respeito da Itlia no sculo XIV, descreveu como "a mente humana no se contenta com a possesso limitada de territrio, mas sempre deseja adquirir mais territrio, como vemos a partir da experincia", e argumentou que no haveria paz at que houvesse um Estado universal.3 So naturalmente as grandes potncias que demonstram essa tendncia expansionista com maior sucesso. A Gr-Bretanha, os Estados Unidos, a Rssia e a Frana, para tomar os exemplos mais bvios, tiveram todos histrias de crescimento territorial regular. Em 1811, logo que Napoleo tomou o Ducado de Oldenburgo e estava preparando a invaso da Rssia, o czar Alexandre por acaso encontrou o embaixador americano caminhando em So Petersburgo e perguntou-lhe a respeito da recente captura pelos Estados Unidos da Flrida ocidental, que pertencia Espanha. O embaixador Adams explicou da melhor maneira possvel. "O Imperador sorriu e disse: 'on s'agrandit toujours un peu dans ce monde' e curvou-se em reverncia; eu o deixei e continuei minha caminhada".4 Dez anos mais tarde, Adams, j Secretrio de Estado, pde adotar um tom de reprovao moral em relao a outro grande imprio. Ele estava discutindo a fronteira entre o Canad e os Estados Unidos com o embaixador britnico, Stratford Canning, e disse que as reivindicaes britnicas eram to razoveis quanto se os Estados Unidos pretendessem dominar as ilhas Shetland. ou o New South Wales. Seguiu-se ento este dilogo:

Lord Acton, Lectures on Modern History, Macmillan, Londres, 1952, p. 51.

M. Campbell Smith (trad.), On Perpetual Peace, Sonnenschein, Londres, 1903, p. 156.

E. Moore e P. Toynbee (eds.), Il convivio" em Le opere di Dante Alighieri, O.U.P., Oxford, 1963, IV, 4, pp. 298-9.

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J. Quincy Adams, Memoirs, Vol. II. Lippincott, Philadelphia, 1874, 6 de maio de 1811, p. 261.
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CANNING: O senhor tem algum direito sobre as ilhas Shetland ou o New South Wales? ADAMS: "O senhor tem algum direito sobre a desembocadura do rio Colmbia? CANNING: Por qu? O senhor no sabe que temos uma pretenso? ADAMS: Eu no sei o que o senhor reivindica e o que no reivindica. O senhor reivindica a ndia, o senhor reivindica a frica, o senhor reivindica... CANNING: "Talvez, um pedao da lua. ADAMS: "No, eu no ouvi dizer que o senhor reivindica exclusivamente alguma parte da lua; mas no h um lugar neste mundo habitvel que eu possa afirmar que o senhor no reivindica; e no h nenhum que o senhor possa reivindicar com maior firmeza de direito do que o rio Colmbia e sua desembocadura."5

Bismarck disse que no podia imaginar uma grande potncia que no fizesse de sua capacidade de expanso uma questo vital, e definiu um estado saciado como aquele cujas exigncias ou j haviam sido satisfeitas ou poderiam s-las sem haver necessidade de se recorrer fora das armas. O sistema de mandatos sob a Liga das Naes e, agora, o sistema de administrao das Naes Unidas (trusteeship) permite s potncias vitoriosas redistriburem entre si os imprios derrotados, sob a cobertura de um novo Princpio de responsabilidade internacional. Mas Stalin exigiu administrao sovitica sobre uma das colnias italianas na Conferncia de Potsdam sob a franca alegao de que a Rssia gostaria de possuir algum territrio dos estados derrotados e a reivindicao foi justificada com base na necessidade russa de uma sada para o Mediterrneo.6 O sistema de administrao da ONU constitui, de fato, um recuo em relao ao princpio de responsabilidade internacional se comparado ao sistema de mandatos, ao fornecer administraes estratgicas onde a potncia administradora tem uma quase total liberdade de movimentos. A tendncia para a expanso no , contudo, somente observada nos grandes estados colonizadores e construtores de Imprios. Ela tambm podem ser encontrada na histria de pequenas potncias, mesmo dentre aquelas que, assim como os estados da Europa Ocidental, so merecidamente reconhecidas como sendo as mais civilizadas e menos agressivas do mundo. A Sua, hoje o membro mais pacfico da sociedade internacional, no final do sculo XV e no incio do sculo XVI era uma grande potncia militar, que destruiu o poderio da Borgonha ao norte e conquistou Milo ao sul. Ela produziu os melhores soldados da cristandade; o Papa lhes conferiu o ttulo de protetores das liberdades da Igreja e eles ainda o guardam no Vaticano usando os uniformes desenhados por Michelngelo. A Sucia e a Dinamarca foram no passado grandes potncias, governando territrios muito alm de suas fronteiras atuais. Portugal e Holanda reuniram imprios coloniais muito maiores do que seu
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ibid., Vol. V, 27 de janeiro de 182 1, pp. 251-2. J. Byrnes, Speaking Frankly, p. 76.
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prprio tamanho. Quando a Blgica obteve sua independncia ao se separar da Holanda em 1831, ela entrou na partilha da frica e adquiriu um grande territrio naquele continente; e quando a Noruega tambm obteve sua independncia ao se separar da Sucia em 1905, suas energias foram dirigidas para a construo da terceira marinha mercante do mundo e para a anexao de Spitzbergen, no rtico, e de um vasto territrio no continente antrtico. Aps a Primeira Guerra Mundial muitos belgas argumentavam que, como recompensa por sua luta herica, deveria ser permitido Blgica incorporar o Luxemburgo; aps a Segunda Guerra Mundial, tanto a Holanda quanto a Blgica anexaram vrias pequenas cidades de fronteira custa de uma Alemanha prostrada. Em 1941, os finlandeses deram assistncia de flanco ao ataque alemo sobre a Rssia, justificavelmente ansiosos de compensar os males feitos contra eles pela agressiva "Guerra do Inverno" russa de 1939-1940; mas eles logo foram cativados pelo desejo de verem a Rssia desmembrada, bem como de possurem uma vasta extenso territorial at o Mar Negro, o que fez com que Stalin insistisse em processar vrios lderes finlandeses como criminosos de guerra. Sempre existem argumentos econmicos ou morais para justificar anexaes territoriais especficas, sejam essas "retificaes de fronteira" ou esquemas de "unio mais prxima" entre uma potncia forte e outra mais fraca. Alm disso, em todo pas existem indivduos que se sentem pessoalmente engrandecidos por uma ampliao das fronteiras do estado. Assim, o nacionalismo, que a determinao por parte de um povo consciente de sua histria de atingir o governo prprio, inclina-se quase imperceptivelmente para o imperialismo, que a determinao de governar outros povos, passando pelo irredentismo, que a determinao de libertar povos que reivindicam ser da mesma nacionalidade. Assim que os italianos se libertaram do domnio austraco, passaram a reivindicar o domnio sobre os eslavos do Sul. Assim que os srvios obtiveram um estado iugoslavo, eles comprometeram a boa f de seus concidados iugoslavos ao estabelecerem uma rspida predominncia srvia. Existem muitos exemplos recentes da transio do nacionalismo para o irredentismo e o imperialismo. O Eire reivindica a Irlanda do Norte e a frica do Sul reivindicava os territrios do Alto Comissariado,7 assim como a ndia reivindicava Goa e a Indonsia reivindicava a Nova Guin ocidental, apelando para algum princpio diferente do desejo dos habitantes, que podiam tanto desconhecer quanto serem hostis reivindicao. O Egito tinha esperanas de absorver o Sudo, metade de cuja populao no rabe. Nkrumah procurava obter uma unio da frica Ocidental, o que reduziria a Libria que possui cem anos de experincia em governo prprio a uma posio subordinada a Gana. Os colonizadores da Rodsia do Sul, em sua marcha pela independncia, construram uma Federao Centro Africana, da qual a Niassalndia foi obrigada a fazer parte mesmo contra sua vontade.

Os territrios do Alto Comissariado eram Bechuanaland, Basutoland e Suasiland (hoje respectivamente Botswana, Lesotho, Suasilndia). Eram administrados pela Gr-Bretanha.
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Quando os territrios de um estado esto geograficamente separados, existe um grande anseio de completar sua unio poltica pelas simples absoro do territrio interposto. Dessa maneira, muitos estados foram construdos a partir da herana dispersa de uma nica dinastia. O prncipe alemo que relutantemente se tornou Jorge I da Gr-Bretanha estava mais interessado na lenta ampliao de seu eleitorado nativo: ... ele tinha visto os domnios de Hanover se juntarem como poas e lagos em meio a uma enchente, expandindo-se pelas plancies que se estendem entre os rios Ems e Elba, invadindo a bacia intermediria do Weser, esticando-se at as margens do Mar do Norte, pressionando-se contra Oldenburg, e ameaando em pouco tempo transbordar sobre os cobiados ducados de Bremen e de Werden".8 Cento e cinqenta anos mais tarde, a prpria regio de Hanover era engolida de maneira a preencher a distncia entre as provncias ocidentais e orientais da Prssia. Frederico, o Grande, anexou algumas provncias polonesas de forma a ligar Brandenburgo com a Prssia Oriental; quando essas provncias foram restitudas a uma Polnia recentemente independente, em 1919, os alemes se recusaram a aceitar a separao da Prssia Oriental do Reich pelo "Corredor Polons", o que levou grande injustia da Rssia e da Polnia partilharem a Prssia Oriental entre si. O mesmo anseio de consolidao territorial pde ser observado numa escala mundial durante a expanso do Imprio Britnico. No sculo XIX, a Gr-Bretanha dominou todas as bases navais e de reabastecimento de carvo de que necessitava nos mares entre a Inglaterra e a ndia; no sculo XX, ela repetiu essa consolidao por terra. A Primeira Guerra Mundial deu-lhe "a continuidade de territrio ou de controle ... entre o Egito e a ndia",9 por intermdio da aquisio por mandato da Palestina, Transjordnia e Iraque, e tambm pela aquisio de Tanganica: uma soberania territorial desde o Cabo at o Cairo, o que estava muito alm dos sonhos de Cecil Rhodes. O contrrio dessa tendncia ao amlgama dos territrios dispersos de uma nica potncia poderia ser descrito como a precariedade dos enclaves. Uma propriedade territorial parcial ou totalmente circundada pelas terras de uma potncia mais forte constitui um infeliz risco para seu dono. Lus XIV anexou o principado de Orange, cujo soberano havia sido seu inimigo mais violento, assim que Guilherme III morreu; a Repblica Francesa anexou o domnio papal de Avignon. Manter a independncia de Berlim Ocidental desde 1945 tem sido tarefa difcil, e este posto avanado estar em perigo de ser absorvido pela Alemanha Oriental, contanto que a prpria Alemanha Oriental no seja absorvida por uma Alemanha reunificada. Vemos que a expanso das potncias produto de duas causas: presso interna e fraqueza das potncias adjacentes. Quando atinge-se um equilbrio entre a presso
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F. S. Oliver, The Endless Adventure, Vol. I, p. 168. L. Amery, My Political Life, Vol. II, Hutchinson, Londres, 1953, p. 102; tambm A. P. Thornton, The Imperial Idea and its Enemies, Macmillan, Nova York, 1966, pp. 166-7.
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para fora e a resistncia externa, a expanso pra. Se a presso da Prsia sobre a Rssia e o Imprio Britnico foi menor do que a presso da Rssia e do Imprio Britnico sobre a Prsia, a razo disso pode ser encontrada na fraqueza interna da Prsia. Enquanto a ndia e a China eram pobres e mal-organizadas, sua capacidade de expanso manteve-se num ponto muito baixo. Mas se elas agora atingirem um nvel de reconstruo interna comparvel quele obtido pela Rssia, provvel que estendam a fronteira de seus "interesses vitais" de forma a englobar as populaes de chineses no sudeste asitico e de indianos na frica oriental e do sul, seguindo os sucessivos estgios de "proteo", "libertao", e absoro. O envolvimento da ndia pelas duas alas do Paquisto no lhe apresentava ameaa, pois era ela a potncia mais forte. Por outro lado, o envolvimento de Israel pelas repblicas rabes constitui uma ameaa permanente a Israel, pois sua fora, em relao de seus vizinhos rabes, pode decair. O desejo de ter acesso para o mar s vezes considerado o tipo bsico de expanso. O escritor poltico alemo Arndt disse que "a primeira fronteira que cada pas deve ter o mar, a segunda a lngua".10 A histria russa j foi interpretada como um movimento territorial na direo de portos de guas temperadas. Mussolini disse ao Grande Conselho Fascista, em 1939, que os estados eram mais ou menos independentes, de acordo com sua posio martima. "Isto significa que so independentes aqueles estados que possuem costas ocenicas ou livre acesso aos oceanos; so semi-independentes aqueles estados que no tm livre comunicao com os oceanos mas encontram-se ligados a mares internos; estados continentais que no possurem sada para os oceanos ou para os mares no so de maneira alguma independentes".11 O argumento foi elaborado para demonstrar que a Itlia era prisioneira do Mediterrneo, e precisava marchar na direo do Atlntico, atravs da frica do Norte francesa, ou na direo do Oceano ndico, ao juntar a Lbia com a Etipia por intermdio do Sudo. bem verdade que os estados cercados de terras geralmente buscam um acesso ao mar. A Guerra do Pacfico entre o Chile, a Bolvia, e o Peru (1879-1884), uma das cinco grandes guerras sul-americanas, foi travada pela Bolvia para preservar seu litoral no Pacfico e, desde ento, ela nunca se conformou com a perda desse litoral. A colnia das Honduras Britnicas era separada da Repblica de Honduras independente pela sada guatemalteca at o Atlntico, que a Guatemala adquiriu de Honduras aps no conseguir obt-la da Gr-Bretanha, e ao preo de um ressentimento duradouro em relao Gr-Bretanha. A demanda afeg de independncia para os patanos custa do Paquisto Ocidental estava ligada ao desejo de obter uma via de acesso ao oceano, de Cabul at Carachi. Mas um erro falar da expanso para o oceano como se o oceano fosse o objetivo final da expanso. O oceano tanto uma avenida quanto uma barreira. Quando a Prssia obteve grandes portos martimos com a incluso de Hamburgo e de Bremen na Confederao da Alemanha do Norte, em 1866, ela logo rebatizou o Mar do Norte
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E.M. Arndt, Germanien und Europa, Altona, 1803, p. 384. Report to the Fascist Grand Council, 5 de fevereiro de 1939.
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de Oceano Alemo, e em menos de uma gerao j estava lanada na expanso ultramarina. Quando a expanso francesa foi bloqueada no leste, ela moveu-se para o sul, alm do Mediterrneo, para a conquista da Arglia. O movimento do imprio norte-americano deu-se para o oeste, dos Apalaches at o Pacfico, e transpondo o oceano, estabeleceu os interesses e o poderio americano na sia Oriental. Seria ingnuo supor que, caso a Rssia finalmente obtenha uma sada ocenica no Golfo Prsico, seus objetivos territoriais estaro satisfeitos. Existem sempre argumentos defensivos em relao expanso territorial. Gustavo Adolfo descreveu a costa alem do Bltico, que ele havia conquistado, como as fortificaes externas da Sucia, sua defesa contra a ustria. Havia uma mxima da poltica francesa, cunhada por Turenne, repetida por Napoleo e lembrada por Foch: "se precisar defender a margem esquerda do Reno, cruze-o e v para a margem direita". Quando a campanha aliada na Europa Ocidental em 1944 havia libertado os portos do Canal da Mancha dos alemes, um jornal ingls escreveu que Calais era mais do que em porto de abastecimento: " o smbolo tradicional da prpria independncia britnica da agresso por parte da Europa continental. Significa a liberdade do Canal ingls12 ainda que os franceses tenham idias diferentes a respeito do significado de Calais como uma possesso britnica. Existe, portanto, uma tendncia para a expanso cumulativa, ou seja, uma anexao torna necessria uma outra para completar ou proteger a primeira. Essa tendncia talvez seja mais incentivada por estrategistas militares do que por polticos. Lord Salisbury escreveu com sua habitual mordacidade que no devemos nos deixar impressionar muito pelos argumentos estratgicos dos militares: "se eles tivessem liberdade total de ao, insistiriam na importncia de enviar guarnies para a lua para proteger-nos de Marte".13 Isto foi escrito em 1892, muito antes das viagens espaciais terem ido alm das pginas de Jlio Verne. Em 1958, um general americano explicou para o Comit das Foras Militares do Congresso a necessidade de estabelecer uma base norte-americana de msseis na lua, e quando foi-lhe dito que a Rssia tambm poderia talvez estabelecer bases na lua, "a concluso que ele extraiu foi no sentido de que os Estados Unidos precisavam tambm ocupar Marte e Vnus.14 Constitui corolrio do expansionismo das potncias a sua recusa em sofrer qualquer perda sem luta. Nenhuma nao, dizia Adam Smith, "em algum momento renunciou voluntariamente ao domnio de qualquer provncia, quo difcil fosse ela de governar e quo pequena fosse a renda que proporcionasse em relao aos gastos que ocasionasse".15 Aps a retirada de Moscou, Napoleo acabou por ajudar os aliados ao se recusar a fazer os sacrifcios territoriais que poderiam ter minado a
The Daily Express, 2 de outubro de 1944, artigo principal. Lady Gwendolen Cecil, Life of Robert, Marquis of Salisbury, Vol. III, Hodder and Stoughton, Londres, 1921, p. 218. 14 The Manchester Guardian, 8 de janeiro de 1959, artigo principal, p. 8. 15 Adam Smith, The Wealth of Nations, Vol. II, Livro IV, Cap. VII, parte. 3, p. 116.
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unidade deles e, assim, preservado o seu trono; acima de qualquer coisa, ele no abandonaria as fronteiras naturais da Frana, alegando que no poderia deixar a Frana menor do que ele a tinha encontrado. A Alemanha no entrou em guerra em 1914 para conquistar a Blgica; mas tendo invadido a Blgica como uma maneira de invadir a Frana, ela se recusou a aceitar qualquer plano de paz que no contivesse a virtual anexao da Blgica, e talvez esta tenha sido a razo principal por trs do fracasso das vrias negociaes de paz de 1916-1917. Os esquemas para o desengajamento na Europa que foram apresentados aps a morte de Stalin no levaram suficientemente em considerao a dificuldade poltica que a Unio Sovitica teria em abandonar a Alemanha Oriental (mesmo que ela assim o desejasse) em virtude das repercusses de tal ao nas outras democracias populares da Europa Oriental. Pode-se supor que semelhante receio, de conseqncias imprevisveis, impediu os Estados Unidos de forarem a China nacionalista a abandonar as ilhas de Quemoy e Matsu e a se recolher para trs da barreira representada pelo Estreito de Formosa. Essa mesma relutncia em aceitar diminuies territoriais pode ser observada nas histrias modernas da Hungria e da Polnia. A Hungria de 1919 nunca renunciou sua esperana de reaver "as terras da coroa de Santo Estvo", ou seja, de novamente governar romenos, eslovacos, srvios, croatas e rutenos. A Polnia de 1919 nunca se mostrou satisfeita com a no-recuperao das fronteiras anteriores partio de 1772, ou seja, com a impossibilidade de novamente governar ucranianos, russos brancos e lituanos. Essa foi a razo pela qual Pilsudski invadiu a Rssia em 1920; e se ao final da Segunda Guerra Mundial a Rssia despojou a Polnia de Lvov, capital polonesa da provncia ucraniana da Galcia Oriental, talvez a razo mais forte tenha sido porque a Polnia nunca havia realmente se conformado em abandonar Kiev, a capital ucraniana da prpria Ucrnia. Existem duas excees a esta regra geral da tenacidade da possesso territorial. Uma delas a troca de territrios, que discutida no captulo sobre a compensao. Ainda assim, provvel que mesmo um bom e lucrativo negcio seja retardado pelo sentimento de domnio, especialmente quando a poltica externa complicada pelo governo democrtico. Quando a Alemanha e a Gr-Bretanha fizeram o acordo de 1890, estabelecendo a cesso da Heligolndia para a Alemanha em troca de a Alemanha abandonar suas reivindicaes sobre Zanzibar, a deciso foi mal recebida pelo pblico nos dois pases, pois ele se preocupou mais com o interesse que foi sacrificado e no (como os dois governos) com o interesse maior que havia sido assegurado. A outra exceo refere-se a quando uma potncia atinge a capacidade de se satisfazer com um equivalente econmico ou moral do domnio. E isto aponta para a possibilidade de limitao moral regra do expansionismo das potncias. A prudncia freqentemente faz uma potncia limitar suas obrigaes, de acordo com a prpria avaliao de seus interesses especiais. Quando Carlos V obteve sua mais esplndida vitria ao derrotar e capturar seu rival Francisco I na batalha de
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Pavia, em 1525, seu chanceler Gattinara e seu aliado Henrique VIII recomendaram com insistncia que utilizasse a oportunidade para desmembrar a Frana; mas a cautela ou a justia fizeram-no moderado, e ele nada extraiu de seu inimigo a no ser os territrios da Borgonha em relao aos quais possua direitos por herana. Quando a Guerra Russo-Turca de 1828-1829 fez da Rssia a potncia predominante sobre os Balcs, Nicolau preferiu no promover o crescimento territorial e adotou uma nova poltica de manuteno do Imprio Otomano, preferindo isto s complicaes que seriam geradas na Europa, caso resolvesse partilh-lo. Quando o Texas declarou sua independncia do Mxico em 1836 e pressionou em favor da anexao pelos Estados Unidos, Jackson e depois Van Buren procrastinaram-na com medo de alterar o delicado equilbrio do poder existente nos Estados Unidos. Quando os Estados Unidos estabeleceram um virtual protetorado sobre So Domingos, em 1905, Theodore Roosevelt declarou: em relao anexao da ilha, eu tenho mais ou menos tanta vontade de realiz-la quanto uma jibia deve ter de engolir um porco-espinho.16 Esses exemplos mostram, em circunstncias polticas muito diferentes, e por motivos tambm muito diferentes, a relutncia que existe em levar adiante uma expanso territorial. Ns j abordamos outras quando discutimos o prestgio.17 Existem, ainda nesse contexto, exemplos de potncias que abandonam a soberania sobre possesses, por motivos onde o clculo de interesse pode estar misturado a consideraes a respeito da justia. Isto foi feito algumas vezes por grandes potncias em seu ponto mais alto, assim, em 1864 a Gr-Bretanha abandonou seu protetorado sobre as Ilhas Jnicas e as transferiu para a Grcia. O motivo era livrar-se de uma dependncia incmoda e cara, e ainda mais atrair a Grcia, uma potncia mediterrnea cada vez mais importante para a rbita britnica. Dessa forma, ainda, os Estados Unidos concederam independncia s Filipinas, em princpio em 1935 e de fato em 1946, em grande parte pelas mesmas razes que levaram a Gr-Bretanha a devolver Frana as suas possesses das ndias Ocidentais ao final da Guerra dos Sete Anos, ou seja, para colocar um competidor poderoso na produo de acar fora do mercado domstico. Mas as potncias em declnio que desejam encerrar uma guerra malsucedida ou reconhecem que certos compromissos territoriais esto alm da sua capacidade de manuteno, fornecem os exemplos mais comuns. Pelo tratado de Vervins, de 1598 o comeo do fim da longa luta da Espanha para dominar a Europa Filipe II foi relutantemente forado a ceder a soberania sobre a Holanda Espanhola para sua filha e seu marido, o Arquiduque Alberto; mas a cesso foi abrandada pela condio de que se eles no tivessem filhos o territrio reverteria coroa espanhola, e pela confiana em que eles eram, de fato, incapazes de ter filhos. Com relutncia comparvel, a Holanda transferiu a soberania Indonsia em 1949, e a Frana ao Vietn em 1954, Tunsia em 1956, e ao Marrocos tambm em 1956. Talvez a reflexo amenizadora para esses casos tenha
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Citado em H. F. Pringle, Theodore Roosevelt, Harcourt, Nova York, 1956, p. 206. Veja o Captulo 8, acima.
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sido que os pases libertados no seriam capazes de progredir sem a ajuda econmica e tcnica de seus antigos governantes. Se a Gr-Bretanha parece ter concedido independncia ndia, Burma, Ceilo, Palestina, Gana, Malsia e Chipre com mais prontido e franqueza, a razo deve ser buscada menos na transformao do Imprio no Commonwealth pois a idia de Commonwealth parece exercer muito pouca influncia sobre a opinio pblica britnica do que na longa tradio, na poltica britnica de resistncia sua prpria expanso imperial. Palmerston escreveu em 1833 que a Rssia no podia ser digna de confiana poltica, pois no havia ainda "atingido aquele grau de civilizao no qual o governo de um pas poderoso descobre que existem outros assuntos que merecem ateno e outras fontes de glria para um soberano, que no sejam o aumento territorial e a conquista estrangeira.18 Pode-se dizer que tudo isto muito bonito: Palmerston representou um perodo de invulnerabilidade saciada na poltica externa da Gr-Bretanha, e aps sua morte a Gr Bretanha empenhou-se em obter vastos aumentos de territrio na frica e no Oriente Mdio. Aquele que elogia as transferncias de poder sem precedentes e sem paralelos da Gr-Bretanha para povos subjugados faria bem recordar-se de que a Gr-Bretanha tinha, afinal, acumulado um imprio sem precedentes e sem paralelos em extenso; mas aquele que censura o apetite imperial britnico faria bem em considerar que tem havido naquele pas uma tradio de hostilidade expanso territorial mais consistente do que provavelmente em qualquer outro pas do mundo. A generalizao de Adam Smith foi escrita no incio da tentativa britnica de impedir a secesso das colnias norte-americanas por intermdio de uma poltica que ele prprio lamentou. Foi somente o fracasso dessa poltica que permitiu a modificao de sua generalizao. "Aquele grau de civilizao" que Palmerston, acreditava que a Rssia ainda no tinha atingido no foi de fato atingido por nenhuma potncia, exceto aps experincias amargas. A unidade de uma potncia, como vimos, forjada pela luta; a disposio de uma potncia em estabelecer limites para sua expanso aprende-se com a derrota. A aceitao da perda da Amrica o ponto a partir do qual pode-se dizer que a Gr-Bretanha tenha se tornado uma potncia madura; pois a maturidade na poltica internacional pode talvez ser definida como a limitao voluntria dos objetivos. Para ns, uma potncia madura seria no aquela com um regime interno que aprovamos, mas sim aquela que foi educada por situaes adversas para ser uma boa vizinha. E talvez a Gr-Bretanha tenha aprendido uma segunda lio, um sculo e meio mais tarde, pelo fracasso de sua tentativa de forar a Irlanda pela ameaa de guerra "imediata" e "terrvel" a aceitar um status de domnio que nada significava para os irlandeses como um todo e logo foi silenciosamente repudiado.19 Existem potncias que parecem no haver se conformado com um declnio de seu status, e cuja maturidade, nesse sentido, parece duvidosa. Assim, sempre foi difcil
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Carta a Esterhazy, 20 de nov. de 1833, em C.K.Webster, Foreign Policy of Palmerston, Vol. I, p. 313. F. Pakenham, Peace by Ordeal, Cape, Londres, 1935, p. 324.
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para a Espanha aceitar a perda de Gibraltar e Franco agarrou as oportunidades que pareciam se oferecer em 1940 ao exigir a devoluo de Gibraltar e a expanso s custas da Frana na frica do Norte. Mas existem outras potncias que se resignaram perda do status de grande potncia sem pesar ou ressentimentos: Veneza, Portugal, Dinamarca, Sucia, Holanda. Um acrscimo surpreendente a esse nmero foi a Turquia, quando baseou seu renascimento nacional sob Ataturk numa renncia deliberada a todos os territrios no-turcos do antigo Imprio Otomano; mas tambm no deve ser esquecido que ela foi ao mesmo tempo capaz de satisfazer seu orgulho nacional ao infligir uma severa derrota sobre sua tradicional inimiga, a Grcia, na Guerra da Anatlia, de 1919-1922. E, se formos definir maturidade dessa forma, podemos concluir que os Estados Unidos atingiram a maturidade, no como um resultado das duas guerras mundiais, quando foram capazes de fazer uso de seus prodigiosos recursos e obter a vitria a um sacrifcio bem menor do que o de seus aliados, mas sim durante a Guerra da Coria, quando arcaram com a maior parte do encargo e finalmente aceitaram uma paz de compromisso. E o incidente decisivo a esse respeito teria sido a demisso do General MacArthur pelo Presidente Truman.20

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Este captulo aparentemente foi completado em 1959 ou no incio da dcada de 60.

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CAPTULO XV

A CONFIGURAO DO PODER
A poltica do poder por si s seria uma condio daquilo que Hobbes chamava de "guerra de todo homem contra todo homem",1 na qual cada potncia dependeria totalmente de seus prprios recursos e procuraria "fazer-se por si prpria". Mas nenhuma potncia capaz de elaborar toda sua poltica sem contar com outras potncias, mesmo que possa contar com a neutralidade dessas ltimas. Potncias dominantes como a Frana napolenica ou a Alemanha nazista agiam com muitas arbitrariedades e desprezo por seus aliados, mas sempre se deram ao trabalho de assegurar uma complacncia servil ou uma no-interferncia. Os Estados Unidos, no incio de sua histria e tendo a predominncia em um continente distante, podiam repudiar um envolvimento nas questes da Europa; mas quando surgiu o perigo da interveno europia na Amrica do Sul, eles aceitaram um entendimento com a Gr-Bretanha, o que forneceu a base para a Doutrina Monroe. Nenhuma potncia age em total distanciamento. Todas fazem parte de um ou de outro alinhamento, que constantemente muda. Esses alinhamentos so formados sob presso externa ao invs de terem origem no sentimento popular, e sua coeso varia conforme a presso. Eles estendem-se desde afirmaes de neutralidade benevolente, passando por entendimentos (ententes) e alianas, at chegar s confederaes e a grupamentos como a Organizao do Tratado do Atlntico Norte. Eles constituem as linhas de fora que compem a configurao do poder. A regra geral diz que as potncias so hostis quando vizinhas territorialmente. Hamilton escreveu que "a longa observao do progresso da sociedade gerou uma espcie de axioma da poltica, segundo o qual a vizinhana ou a proximidade de localizao fazem das naes inimigas naturais".2 Essa regra possui duas excees. (1) Quando as potncias se tornam adjacentes ao partilhar um territrio sobre o qual ambos seus direitos so desafiados, esse desafio tender a torn-las interdependentes. A Rssia e a Prssia estabeleceram uma fronteira comum por intermdio da partio da Polnia no final do sculo XVIII, e um interesse comum em anular o nacionalismo polons constituiu a base de sua amizade durante mais de cem anos. Aps a Primeira Guerra Mundial, a Rssia Sovitica e a Turquia nacionalista cooperaram no sentido de eliminar as repblicas transcaucasianas que haviam surgido entre elas quando os imprios Russo e Otomano desmoronaram, e este foi um elemento (ainda que fraco, na proporo da fraqueza do prprio nacionalismo transcaucasiano) em favor das boas relaes entre a Rssia e a Turquia durante o
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Leviathan, p. 66.

The Federalist, N. VI, p. 33.

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perodo de entreguerras. Israel e Jordnia partilharam Jerusalm em 1948 em desafio a uma resoluo das Naes Unidas que a estabelecia como Cidade Livre e, em parte por essa razo, as relaes entre Israel e Jordnia tm sido menos exacerbadas do que entre Israel e as demais potncias rabes. A Turquia, o Iraque e a Prsia possuem um interesse comum na partio do povo curdo que, com certeza, crescer enquanto o nacionalismo curdo aumentar. (2) Quando uma fronteira comum passa por territrios isolados e esparsamente povoados, provavelmente haver pouca polmica a respeito, como tem sido o caso com as fronteiras coloniais na frica. A fronteira entre os Estados Unidos e o Canad constitui o exemplo clssico no mundo ocidental de uma fronteira internacional desarmada e sem contendas; ela foi traada numa poca em que tanto os americanos quanto os britnicos estavam se movimentando para o oeste, em dois fluxos paralelos de populaes e de desenvolvimento. Mas cumpre lembrar que isto no foi efetuado sem srio perigo de guerra, e justamente por ser uma fronteira no fortificada, o medo de anexao durante todo o sculo XIX foi uma das influncias que moldaram o nacionalismo canadense. Se seu vizinho seu "inimigo natural", a potncia situada do outro lado de seu vizinho seu aliado natural. E aquilo que os aliados naturais consideram uma aliana de defesa ser com certeza vista pela potncia que se encontra entre elas como um "envolvimento". Dessa forma, a poltica escocesa, desde John Balliol no final do sculo XIII at Maria, a Rainha dos Escoceses, no final do sculo XVI, baseava-se na Aliana Auld com a Frana contra a Inglaterra, o que assegurava que a Inglaterra poderia sempre ser ameaada por uma guerra em duas frentes. Shakespeare faz com que Henrique V e seus conselheiros discutam esse perigo antes de invadirem a Frana e existe um provrbio muito antigo e verdadeiro: "Se quiseres ganhar da Frana, Ento comea pela Esccia Pois uma vez que a guia inglesa estiver rapinando, A fuinha escocesa aproxima-se de seu ninho desprotegido E assim rouba seus ovos principescos". 3 Assim, a Frana, por sua vez, tradicionalmente baseou sua poltica em alianas com os estados mais poderosos da retaguarda da potncia germnica mais forte, fosse ela Habsburgo ou Hohenzollern: a Turquia, a Polnia, a Sucia, a Rssia, e a Pequena Entente. E a potncia germnica tambm, por sua vez, aliou-se com a Prsia contra a Turquia na poca de Carlos V, e com a Rssia contra a Polnia na poca de Frederico, o Grande, da Repblica de Weimar e de Hitler. Esse princpio foi descrito por Sir Lewis Namier como sendo "o sistema sanduche da poltica internacional".4
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King Henry V, Ato I, cena ii. Conflicts, Macmillan, Londres, 1942, p. 14; tambm Personalities and Powers, Hamish Hamilton, Londres, 1955, pp. 111- 12.
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A configurao das foras nas relaes internacionais parecem, portanto, um tabuleiro de jogo de damas de cores diferentes. Mas, na prtica, ela indefinidamente modificada e complicada, tornando-se um tabuleiro espelhado, onde os quadrados podem ter um nmero de lados maior ou menor do que quatro, e variam de tamanho. O "sistema sanduche" simples s encontrado entre potncias de foras semelhantes, ou seja, potncias que no poderiam conquistar-se umas s outras sem ajuda externa. Se um "sistema sanduche" de pequenos estados passa a estar sob a presso direta de uma grande potncia, ele ento ser gradualmente transformado. A prpria grande potncia tomar parte nas rivalidades das pequenas, simultaneamente encorajando-as e controlando-as, segundo o princpio de "dividir para imperar". Esse mtodo de hegemonia foi empregado pela Frana nos sculos XVII e XVIII em relao aos estados germnicos, e pela Alemanha durante as Guerras Mundiais em relao aos estados da Europa Oriental. Existem indcios de que a Rssia teve de adotar essa mesma poltica para controlar seus satlites da Europa Oriental desde a Segunda Guerra Mundial, a despeito de sua fachada de uniformidade comunista, e esta seria a razo especfica pela qual ela no permitiu a formao de uma federao entre a Iugoslvia e a Bulgria, como era na poca desejado por Tito e Dimitrov. Quando um "sistema sanduche" de pequenas potncias colocado sob a presso simultnea de duas grandes potncias rivais, ele tende a desaparecer. Assim, os estados da Itlia renascentista foram disputados por lutas e divididos entre Frana e Espanha, e finalmente foram reduzidos a uma dependncia conjunta da Espanha. Assim, Napoleo criou a Confederao do Reno em 1806 de maneira a excluir a ustria e a Prssia da Alemanha; e os Estados Unidos tm, por sua vez, tentado promover a unio da Europa Ocidental por todos os meios desde 1947 em resistncia Rssia. Neste momento, as rivalidades locais encontram-se em grande parte anuladas pela presso exercida por rivalidades maiores; as pequenas potncias esto reduzidas a uma zona-tampo entre grandes potncias; e o "sistema sanduche" est reproduzido em maior escala pelos alinhamentos das prprias grandes potncias. Um estado-tampo uma potncia fraca entre duas ou mais potncias fortes, mantido ou mesmo criado com a finalidade de reduzir os conflitos entre elas. Uma zona-tampo uma regio ocupada por uma ou mais potncias mais fracas entre duas ou mais potncias mais fortes; s vezes definida como um "vcuo de poder". Cada uma das potncias mais fortes ter geralmente um interesse vital em impedir a outra de controlar a zona-tampo, e levar esse interesse adiante de duas formas, possveis de acordo com sua fora. Ela ou tentar manter a zona-tampo neutra e independente, ou ento procurar ali estabelecer o seu prprio controle, o que poder lev-la, a longo prazo, a anexar a zona-tampo e convert-la em uma provncia de fronteira. Estados-tampo podem ento ser mais ou menos divididos em oportunistas, neutros e satlites. Os oportunistas so aqueles cuja poltica consiste em prudentemente lanar seus poderosos vizinhos uns contra os outros. O oportunista mais famoso da Europa foi o ducado da Savia, que assim obteve primeiro um reino e depois a hegemonia da Itlia unificada; os estados neutralistas hoje so desse
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gnero. Os estados neutros so aqueles que no possuem nenhuma poltica externa ativa; sua esperana serem discretos e passarem desapercebidos. Os estados satlites so aqueles cuja poltica externa controlada por outra potncia. Se o estado mais fraco formalmente concedeu esse controle por um tratado, de maneira que tanto por lei quanto de fato ele entregou parte de sua soberania, ele ento chamado de protetorado. A gradao de oportunista a neutro, de neutro a aliado, de aliado a satlite, obscura e incerta. Flutuaes de poder tornam a maioria das zonas-tampo instveis e ambguas. Uma poltica adotada por uma grande potncia para preservar a neutralidade do estado-tampo pode ser vista por seu rival como sendo a reduo do estado-tampo a um satlite; e um estado tampo pode ser considerado pelo mesmo estadista, em circunstncias diferentes, tanto uma linha de defesa quanto um trampolim para futuras expanses. Os exemplos mais familiares do estado-tampo neutro so as pequenas potncias estabelecidas ao longo das fronteiras franco-alems e franco-italianas, a linha principal de divises polticas e de lutas na Europa Ocidental. A Sua, aps sua breve carreira de glrias militares, estabeleceu-se como um estado-tampo entre a Frana, o Imprio Habsburgo e o poderio espanhol na Itlia, e continuou a desempenhar tal funo entre a Frana, a Itlia unificada e a Alemanha unificada. O Luxemburgo um tampo entre a Frana e a Alemanha. A Holanda e a Blgica so tampes entre a Frana, a Alemanha e a Gr-Bretanha. A Gr-Bretanha tem um interesse tradicional na independncia desses estados, pois devemos notar que as potncias com fronteiras martimas procuram estabelecer estados-tampo nas margens opostas s suas, e que estes ltimos podem ser tanto fortificaes exteriores defensivas quanto cabeas-de-ponte para a penetrao no continente. Cada uma das potncias dominantes, em seu ponto culminante de poder, absorveu um estado-tampo, cuja independncia foi posteriormente restabelecida, em virtude da derrota da potncia dominante, atendendo s necessidades dos interesses de outras potncias. FiIipe II atingiu o mximo de seu sucesso quando em 1580 tomou a coroa de Portugal e uniu a Pennsula Ibrica, junto com os vastos imprios portugus e espanhol do alm-mar. Em 1640, quando a Espanha encontrava-se muito enfraquecida pela guerra com a Frana e uma revoluo na Catalunha, Portugal revoltou-se com a ajuda da Frana e recuperou sua independncia, que logo confirmou ao renovar sua aliana com a Inglaterra, "a mais antiga das alianas europias". Desde ento, Portugal tem sido um importante tampo martimo para a Inglaterra, cuja independncia garante a segurana das rotas atlnticas; e tambm serviu como cabea-de-ponte para a expedio de Wellington contra Napoleo no continente europeu. O que Portugal foi para a Espanha, a Blgica foi para a Frana. Impedir a Frana de absorver os Pases Baixos foi uma das metas principais das coalizes, primeiro contra Lus XIV e posteriormente contra a Frana revolucionria e Napoleo. Isto foi conseguido em 1815 ao se juntar a Blgica Holanda; e novamente em 1830, quando a Blgica se revoltou, ao torn-la um estado independente sob garantia internacional. E o que a Blgica foi para a Frana, a
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ustria moderna para a Alemanha. Aps 1918, a ustria passou a ser o estado-tampo entre a Alemanha, a Itlia e a Pequena Entente (Tchecoslovquia, Iugoslvia e Romnia). A conquista da ustria por Hitler em 1938 foi o grande golpe0 que abriu o caminho da Alemanha para o Mediterrneo e o Mar Negro. Ela tornou a Tchecoslovquia indefensvel, o que tornou a Polnia indefensvel, o que por sua vez tornou todo o sudeste europeu e a Ucrnia indefensveis e, ao mesmo tempo, fez da Itlia um vassalo da Alemanha. A Alemanha tinha reivindicaes nacionais para incluir a ustria, assim como a Frana tinha reivindicaes nacionais para incluir a Blgica; mas em cada um desses casos a segurana da sociedade internacional exigiu a preservao de um estado-tampo. A mesma configurao de poder pode ser vista no avano russo para o oeste sobre a Europa. Ali existiram dois principais estados-tampo: a Polnia e a Turquia. A insistncia russa em controlar a Polnia gerou uma crise no Congresso de Viena em 1815, e mais uma vez na Conferncia de Yalta em 1945; e as outras grandes potncias foram incapazes de impedir que a Polnia se tornasse um satlite. O recorrente desejo russo de controlar os estreitos do Mar Negro nunca foi satisfeito e suas pretenses sobre a Turquia causaram uma outra crise em 1946, o que levou Doutrina Truman, que por sua vez declarava de fato que os Estados Unidos tinham um interesse vital na independncia da Turquia. A Turquia permanece como um estado-tampo chave, cuja independncia no pode ser perdida sem uma guerra total como conseqncia. No sculo XIX a zona-tampo mais importante era aquela que dividia o Imprio Britnico da Rssia. A Rssia estava disposta ao longo da curva descrita pelo Imprio Britnico mais ou menos como um ovo numa colher; mas os dois estavam separados por uma camada de estados fracos que se estendia do Oriente Prximo ao Extremo Oriente: a Turquia, a Prsia, o Afeganisto e a China, com seu territrio dependente do Tibet e sua provncia de fronteira da Manchria. Durante todo o sculo XIX a grande inquietao britnica era no sentido de manter essa camada intacta. Havia quatro pontos ao longo dela onde a Gr-Bretanha temia uma incurso russa: atravs da Turquia at os estreitos do Mar Negro e o Mediterrneo; atravs da Prsia at o Golfo Prsico e o Oceano ndico; atravs do Afeganisto at o Punjab; e atravs da Manchria at os mares da China. Essa zona contm uma grande variedade de estados-tampo. A histrica poltica britnica na Questo do Oriente foi realizada para preservar a independncia da Turquia como uma defesa contra a Rssia; em conseqncia disso, ocorreram a Guerra da Crimia (1854-1856) e a crise que foi resolvida pelo Congresso de Berlim (1878). Por outro lado, a Prsia foi partilhada em esferas de influncia pela Rssia e a Gr-Bretanha por um acordo de 1907 um modelo repetido quando essas duas grandes potncias ocuparam a Prsia durante a Segunda Guerra Mundial. O Afeganisto, um posto avanado do Imprio Indiano, tornou-se um protetorado britnico em virtude da Segunda Guerra Afeg (1878-1880), concedendo assim Gr-Bretanha o controle sobre sua poltica externa;
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isto somente foi abandonado pela Gr-Bretanha aps a Terceira Guerra Afeg (1919), num momento em que a Rssia havia deixado de ser uma grande potncia. A China era uma regio demasiadamente vasta e importante para que fosse absorvida ou para que dela fosse feito um protetorado por uma nica potncia e, nesse caso, a rivalidade anglo-russa era complicada pelas reivindicaes das outras potncias a Frana, a Alemanha e o Japo com os Estados Unidos como atento moderador. Os interesses da Gr-Bretanha na China tomaram a forma de comrcio e investimentos, e sua poltica tradicional era de manter a integridade chinesa lado a lado com a poltica de "portas abertas" para o comrcio de todas as naes mas o cime mtuo no final reduziu a poltica chinesa de todas as grandes potncias a uma corrida por concesses, que teria talvez levado a uma partilha caso no tivesse surgido a Primeira Guerra Mundial. As dependncias afastadas da China j se encontravam mais ou menos desligadas. O Tibet, normalmente sob a suserania chinesa, foi neutralizado por um acordo entre a Gr-Bretanha e a Rssia em 1907, segundo o qual as duas potncias se comprometiam a no enviar representantes diplomticos a Lhasa, a capital tibetana. Cumpre ressaltar que o Tibet tornava-se assim um estado-tampo sem mesmo possuir uma fronteira comum com a Rssia. A Manchria e a Coria so a Blgica e a Holanda do Extremo Oriente; so os tampes entre a China, o Japo e a Rssia. A histria moderna da Coria ilustra como um estado-tampo que carece de fora e de estabilidade internas se deslocar, independentemente de seus prprios desejos, para longe de uma potncia em declnio e na direo de uma potncia em expanso. A Coria era originalmente um reino tributrio ligado China; em virtude da primeira guerra sino-japonesa de 1894-1895, o Japo obrigou a China a reconhecer a independncia da Coria; em 1905 o Japo fez da Coria um protetorado; em 1910 anexou a Coria. A Manchria que tem particular importncia em virtude de sua riqueza industrial teve sorte semelhante. A predominncia russa no local foi substituda pela predominncia japonesa como resultado da derrota russa na Guerra Russo-Japonesa (1904-1905); em 1931-1932 o Japo conquistou a Manchria e fez dela um estado-satlite com o nome de Manchukuo, como um preldio conquista da prpria China. Esse grande cinturo-tampo desde o Mediterrneo at o Pacfico passou por trs transformaes em decorrncia das duas guerras mundiais. O Imprio Otomano desapareceu; o Imprio Britnico no Oceano ndico foi desmantelado, assim como os outros imprios europeus que ele protegia; e a China tornou-se uma grande potncia. O Oriente Mdio ainda permanece como um dos palcos de lutas da poltica internacional, no somente por ser a passagem estratgica entre a Europa, a sia e a frica, mas tambm em virtude de suas reservas de petrleo. Neste caso, o Imprio Otomano e as esferas de influncia britnica e francesa que o substituram foram sucedidos pelos estados independentes da Liga rabe; mas estes ltimos ainda no se estabeleceram como uma regio-tampo estvel, em parte por causa de suas fraquezas internas, em parte por causa de suas rivalidades mtuas e tambm, em
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parte, por causa da intruso entre eles do aliengena e detestado estado de Israel. Mais para o leste, o desaparecimento do Imprio Britnico na ndia, do Imprio Holands nas ndias Orientais e do Imprio Francs na Indochina provocou um vcuo de poder por todo o sul e sudeste da sia. A ndia independente, produto do maior de todos os imprios coloniais, em virtude de sua fraqueza militar, nada mais do que o maior dos estados-tampo na configurao mundial do poder. Mas o evento que mais do que qualquer outro mudou a configurao poltica da sia foi sem dvida a Revoluo Comunista Chinesa. Isto deu China um governo forte pela primeira vez desde que o Extremo Oriente viu-se sob o domnio europeu. Alm disso, deslocou os campos de batalha da sia da prpria China para os pases situados ao longo de suas fronteiras: a Coria, a antiga Indochina e Burma. Ao mesmo tempo, produziu uma maior igualdade de presses ao longo da fronteira entre a Rssia e a China a mais longa fronteira terrestre do mundo. Desde o final do sculo XIX a Rssia constantemente transgrediu os limites do Imprio Chins. Em um momento parecia que a Manchria seria destacada e absorvida; a Monglia foi de fato destacada e elevada ao status de estado nominalmente independente e sua provncia de Tuva, ao norte, j foi anexada Unio Sovitica como regio autnoma. Os russos, aps a Segunda Guerra Mundial, penetraram profundamente no Sinkiang, por meio de companhias conjuntas sino-russas para explorar o petrleo e os minerais. A partir da morte de Stalin em 1953, contudo, a reao chinesa tem tomado fora. A Rssia retirou-se da Manchria, as companhias conjuntas do Sinkiang foram aparentemente suprimidas, e somente a Monglia ainda no foi devolvida ao estado chins. Nos anos da dcada de 50, a fronteira entre as duas grandes potncias comunistas gozaram de uma tranqilidade comparvel quela existente entre os Estados Unidos e o Canad. Isto pode, em parte, ser atribudo ao empenho de ambos no que conhecido como as tarefas da reconstruo socialista; mas deve em primeira instncia ser compreendido como um trao da configurao mundial de poder, dentro do qual a Rssia e a China encontravam-se viradas de costas uma para a outra contra um anel de inimigos. Ao mesmo tempo, a China reafirmou seu controle de maneira brutal sobre a quarta grande provncia de fronteira, o Tibet, encerrando seu papel como um estado-tampo contra a ndia. Por toda parte desse cinturo-tampo asitico, os Estados Unidos assumiram o papel desempenhado pela Gr-Bretanha no sculo XIX. Hoje so os Estados Unidos que sustentam a independncia da Turquia e fornecem armas para o Paquisto a fim de defender o que anteriormente era a fronteira noroeste. Mas os Estados Unidos tambm assumiram o papel sem precedentes de manter a nova zona-tampo ao redor das fronteiras da China ressurgida, que se havia tornado a principal frente asitica na guerra fria, e especialmente de tentar fortalecer os Estados fracos do Sudeste asitico, que tem a China ao norte, a ndia a oeste e a Austrlia ao sul. Nenhum estado pode escapar configurao do poder. Uma grande potncia, contudo, tem uma grande liberdade para modificar tal configurao, em virtude de
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sua influncia sobre o destino de seus vizinhos mais fracos. "No parece ser generalizao desmedida", diz A.J.P. Taylor, "afirmar que os anglo-saxes e talvez os franceses acreditam em estados-tampo, ao passo que os alemes e talvez os russos acreditam na participao como sendo a melhor maneira para se atingir a paz entre as grandes potncias".5 As diferenas de tradio poltica entre as grandes potncias aparecero nos diferentes graus de respeito pela independncia dos povos menores e, talvez aqui, mais uma vez possa ser observada uma distino entre potncias martimas e potncias continentais. Por outro lado, as pequenas potncias possuem muito menos liberdade de escolha. em geral verdadeiro dizer que a poltica, assim como a natureza, detesta vcuos; e um estado-tampo no tem a possibilidade de alcanar segurana por seus prprios meios. A primeira condio para sua estabilidade uma equivalncia das presses polticas por parte das grandes potncias circundantes; a segunda a disposio por parte de grandes potncias mais distantes, de entrarem em guerra em sua defesa; somente a terceira condio a sua prpria fora. Isto ilustrado pela histria da Europa Oriental entre 1919 e 1941. Ao final da Primeira Guerra Mundial uma zona-tampo de pequenos estados foi capaz de surgir entre a Alemanha e a Rssia, pois estas ltimas haviam temporariamente deixado de ser grandes potncias. Mesmo que a Rssia e a Alemanha estivessem preparadas para aceitar a existncia de uma zona-tampo, as fronteiras dessa ltima j haviam se expandido a um ponto alm do limite at onde a Rssia e a Alemanha ainda poderiam estar de acordo. Essa zona no poderia ser mantida sem consulta s grandes potncias adjacentes, e muito menos poderia servir de muro para separ-las e confin-las, como esperavam originalmente os aliados. A Frana, seguindo sua tradicional poltica de buscar alianas na retaguarda da Alemanha, estabeleceu compromissos militares com a Polnia e com as potncias da Pequena Entente; mas medida que a Rssia recuperava suas foras, uma aliana franco-russa parecia ser uma melhor alternativa. No havia, contudo, possibilidade de cooperao entre o novo grande aliado da Frana e seus dois pequenos aliados, a Polnia e a Romnia, pois estes ltimos tinham disputas fronteirias com a Rssia. Quando a Alemanha ressurgida se expandiu no vcuo da Europa Oriental, o sistema francs de alianas viu-se emperrado nessa contradio; e a Alemanha e a Rssia ento partilhavam a zona-tampo como o preldio do conflito que teria lugar entre elas. Um estado-tampo no , contudo, necessariamente impotente. Uma pequena potncia com um governo forte e determinado pode s vezes tirar partido da disposio de uma grande potncia adjacente de proteg-la. Uma grande potncia que no possui a determinao ou os meios de controlar ou de refrear um pequeno aliado pode descobrir que sua garantia implcita da fronteira da pequena potncia leva insensivelmente ao apoio poltica da pequena potncia. Dessa forma, o Piemonte, um estado-tampo entre a Frana e o poderio austraco na Itlia, recebeu apoio de Napoleo III para a realizao de seus planos italianos; mas quando em
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Taylor, The Struggle for Mastery in Europe, p. 239, n. 1.

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1860 Cavour conquistou os Estados Papais, ele foi muito mais longe do que seu patrono tinha imaginado. Em 1919, a Gr-Bretanha estabeleceu um protetorado disfarado sobre a Prsia, e logo viu-se perturbada pelos pedidos persas de apoio para uma poltica expansionista contra a Rssia bolchevique. A Coria do Sul, sob o presidente Syngman Rhee, s vezes parecia gozar de situao semelhante com relao aos Estados Unidos. A histria da Europa desde 1945 permite outra ilustrao. A Segunda Guerra Mundial destruiu a Alemanha, a Frana e a Itlia como grandes potncias, e fez de toda a Europa uma zona-tampo entre a Rssia de um lado e as potncias de lngua inglesa de outro. A Rssia transformou a Europa Oriental em um cinturo de fronteira de estadossatlites, uma barreira contra invases; a regio costeira da Europa Ocidental, tendo a Gr-Bretanha como grande posto avanado, tornou-se igualmente vital para os Estados Unidos. Entre os dois se encontra o vcuo da Alemanha repartida. Mas o renascimento da Alemanha Ocidental tornou-a potencialmente o estado mais forte do continente; e trazer esse poder para a aliana do Atlntico Norte sem ao mesmo tempo se comprometer com uma futura campanha expansionista da Alemanha Ocidental para a reunificao da Alemanha e talvez tambm para a recuperao dos territrios perdidos tem constitudo uma preocupao constante da poltica americana, britnica e francesa. O estadista no tem problema mais difcil de poltica externa para resolver do que a conteno de um pequeno aliado irresponsvel, cuja segurana seja de interesse vital para seu prprio pas, e cujas polticas faam um apelo, com base na justia e no sentimento, para a sua prpria opinio pblica.6

Este captulo aparentemente foi escrito no final dos anos 50 ou no incio da dcada seguinte
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CAPTULO XVI

O EQUILBRIO DE PODER
A idia de uma configurao do poder permite-nos generalizar sobre a poltica internacional no que diz respeito a seu contexto geogrfico. Em um grau mais elevado de abstrao, podemos interpretar a poltica internacional por intermdio da idia de um equilbrio do poder. Ao pensar desse modo, imaginamos as potncias no tanto como peas num tabuleiro de xadrez mas sim como pesos sobre os pratos de uma balana. Assim, mentalmente as extramos de seu contexto geogrfico e as arrumamos de acordo com suas alianas e afinidades, conscientes da idia subjacente de combinar seu peso moral com sua fora material. As duas idias aproximam-se muito uma da outra, e interessante ressaltar que o famoso captulo das Memrias de Phillippe de Commynes, ministro de Lus XI, que geralmente considerado a primeira referncia ao equilbrio do poder na histria europia moderna, mais uma viva descrio daquilo que chamamos de configurao do poder.1 A configurao do poder leva a consideraes a respeito de estratgia; o equilbrio do poder leva a consideraes a respeito do potencial militar, da iniciativa diplomtica e do poder econmico. A idia de equilbrio surge naturalmente ao considerarmos qualquer relacionamento entre unidades humanas, grupos ou instituies em competio: referimo-nos aos "pesos e contrapesos" de uma constituio, ou do equilbrio dos partidos num parlamento. Mas a concepo do equilbrio do poder pertence especialmente poltica internacional, e nesse sentido que tem sido mais explorada. O equilbrio do poder o princpio daquilo que poderia ser chamado de "a mecnica da poltica do poder"; e a metfora mecanicista til para descrever relaes internacionais, contanto que no suponhamos que ela esgota tudo de importante que pode ser dito a respeito de tais relaes. A poltica do equilbrio do poder est fundamentada, como disse Hume, no bom-senso e o raciocnio bvio;2 ela uma aplicao da lei da autopreservao. Imaginemos a existncia de trs potncias, das quais a primeira ataca a segunda. A terceira potncia no pode assistir segunda ser derrotada to esmagadoramente de maneira que ela prpria se sinta ameaada; assim, se a terceira potncia tem uma boa viso da situao a longo prazo, ela jogar seu peso no prato mais leve da balana" ao apoiar a segunda potncia. Esta a maneira mais simples de compreendermos o equilbrio do poder. De maneira mais geral, quando uma potncia se torna perigosamente poderosa as outras se juntam contra ela. O equilbrio do poder pode
Calmette (ed.), Mmoires, Vol. II, Champion, Paris, 1925, Livro V, pp. 207-16. "Of the Balance of Power", em Essays Moral, Political and Literary, Vol. I, T.H. Green e T.H. Grose (eds.), Longmans, Londres, 1829, p. 352.
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ser visto em plena operao sempre que uma potncia dominante tenta obter o domnio da sociedade internacional, e momentaneamente "desfaz o equilbrio". Mesmo que a potncia dominante tenha um pequeno nmero de estados-vassalos demasiadamente fracos ou amedrontados para que lutem por sua independncia e de estados-chacais3 possuidores de interesses locais prprios como seus seguidores, uma grande aliana de fora superior, cuja vitria "restaurar o equilbrio", se levantar contra todos eles. Stubbs afirma que "de qualquer forma que se queira definir o equilbrio do poder, ou seja, qualquer que tenha sido o arranjo necessrio para se manter tal equilbrio de maneira a no permitir que os mais fracos fossem esmagados pela unio dos mais fortes, este ltimo constitui o princpio que d uniformidade trama poltica da moderna histria europia".4 O sistema do equilbrio do poder parece seguir um ciclo regular, cujas fases podem ser distinguidas. Quando existem trs ou mais grandes potncias ou blocos no atados por alianas rgidas, pode-se dizer que h um equilbrio mltiplo; o equilbrio entre as grandes potncias lembra o equilbrio de um carrossel. Esse era o estado normal da Europa no sculo XVIII. Na Europa Ocidental e no resto do mundo havia o equilbrio entre a Gr-Bretanha, a Frana e a Espanha; na Europa Oriental havia o equilbrio entre a ustria, a Rssia, a Prssia, a Sucia e a Turquia; entre os estados da Alemanha e da Itlia existiam equilbrios subordinados; e todos esses equilbrios interagiam. Quando seus interesses mudavam, as grandes potncias trocavam de parceiro como numa dana de quadrilha. Em 1718 a Gr-Bretanha, a Frana, e a ustria eram aliadas contra a Espanha; em 1725 a Espanha e a ustria eram aliadas contra a Frana e Gr-Bretanha; em 1733 a Espanha e a Frana estavam aliadas contra a ustria; em 1740 a Gr-Bretanha e a ustria eram aliadas contra a Frana e a Prssia; e em 1756 a Gr-Bretanha e a Prssia eram aliadas contra a Frana e a ustria. O equilbrio mltiplo foi quebrado, primeiro com a Guerra Revolucionria norte-americana, e depois, de forma mais decisiva, pela Guerra Revolucionria francesa. O Acordo de Viena foi uma tentativa de restaur-lo. A Gr-Bretanha detinha uma supremacia impossvel de ser desafiada fora da Europa, a Rssia tomou a Polnia, a ustria tinha o predomnio na Itlia, a Rennia foi dada para a Prssia e, quando aps alguns anos de ocupao militar, a Frana reassumiu seu status de grande potncia: estava restaurado o equilbrio mltiplo. O equilbrio mltiplo dura enquanto no surge um conflito de interesses que provoque um cisma decisivo entre as grandes potncias. Quando isto ocorre, as potncias se dividem em campos opostos. O equilbrio mltiplo agora passa a ser um equilbrio simples, j no mais um carrossel, mas sim uma gangorra. Isto foi o que
"De maneira menos grave do que a da histria, eu deveria talvez comparar o imperador Alexius ao chacal, que conhecido por seguir os passos, bem como por devorar os dejetos do leo. Quaisquer que tenham sido seus medos durante a primeira cruzada, eles foram amplamente recompensados pelos benefcios subseqentes que obteve em decorrncia dos feitos dos francos." E. Gibbon, The Decline and Fall of the Roman Empire, Vol. II, The Modern Library, Nova York, Captulo 59, p. 1047. 4 W. Stubbs, Seventeen Lectures, p. 258.
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ocorreu na Europa quando a Aliana franco-russa foi formada em 1892 contra a Trplice Aliana, constituda pela Alemanha, ustria-Hungria e Itlia e, mais uma vez, em 1936, quando foi criado o Eixo Berlim-Roma contra as potncias da Liga. Um perodo de equilbrio simples caracterizado pelo aumento de tenso, pela corrida armamentista, e pelas inquietantes oscilaes no equilbrio do poder que so chamadas de crises. Sir Winston Churchill descreveu de forma inigualvel a crise nos anos que antecederam a 1914: "As grandes potncias, agrupadas em cada um dos dois lados, precedidas e protegidas por um elaborado respaldo de cortesias e formalidades diplomticas, exibiam umas para as outras suas respectivas foras militares. Em primeiro plano estavam os dois principais rivais, a Alemanha e a Frana, e, por trs desses dois lados, escalonados em vrias distncias e sob diferentes disfarces de reservas e qualificaes, encontraramos os demais partidrios da Trplice Aliana e daquilo que ento comeava a ser chamado de Trplice Entente. No momento oportuno, esse segundo escalo pronunciaria algumas palavras obscuras, reveladoras de seu estado de esprito, em conseqncia de que a Frana ou a Alemanha se movimentariam para frente ou para trs, ou talvez para a direita ou para a esquerda, cobrindo uma distncia muito pequena. Quando essas delicadas retificaes no grande equilbrio da Europa, e de fato no do mundo, haviam sido feitas, a assemblia formidvel se retiraria a seus prprios aposentos em meio a cerimnia e cumprimentos e os delegados se congratulariam ou se consolariam a respeito do resultado."5 Existiram crises semelhantes nos anos trinta, mas as cortesias haviam se desgastado e o poder estava mais despido: os jornalistas italianos gritando e vaiando quando Hail Selassi levantou-se para discursar perante a Assemblia da Liga em junho de 1936; Greiser, presidente do senado de Danzig, dando a saudao nazista e pondo o dedo no nariz ao se retirar do Conselho da Liga alguns dias mais tarde; as maldies e ameaas pblicas de Hitler em 1938-1939. E chega o momento em que as manobras para a tomada de posio e para a formao de alianas no podem mais ser prolongadas e o equilbrio do poder se desequilibra, gerando uma guerra total. Uma potncia que se encontra numa posio de contribuir com fora decisiva para um lado ou para o outro a detentora do equilbrio. A metfora pode ser vista de maneira mais simples por intermdio de uma descrio contempornea da poltica externa da rainha Elizabeth I: "l estava ela como uma princesa herica e juza entre os espanhis, os franceses e os holandeses; ela bem poderia ter usado aquele ditado de seu pai: Cui adhaereo, prae est, ou seja, "o partido ao qual eu aderir ser predominante". E foi verdade o que se havia escrito, que a Frana e a Espanha so como se fossem os pratos na balana que a Europa, e a Inglaterra aquela que
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W. S. Churchill, The World Crisis, 1911-1914, Vol. I, Butterworth, Londres, 1927, pp. 44-5.
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detm o equilbrio.6 Deter o equilbrio do poder uma poltica especialmente adequada a uma potncia insular que goza de um certo afastamento das rivalidades continentais, e tem sido a poltica tradicional da Gr-Bretanha. Essa poltica encontrou sua expresso no prembulo da Lei do Motim que, anualmente, de 1727 at 1867 (com um ou dois lapsos) definiu a funo do Exrcito Britnico como "a preservao do equilbrio do poder na Europa". A poltica do "esplndido isolamento" do final do sculo XIX na verdade no foi mais do que um aspecto negativo de deter o equilbrio: significava possuir liberdade de ao enquanto parecesse desnecessrio para a Gr-Bretanha se comprometer. O isolacionismo americano entre as duas guerras mundiais tinha traos semelhantes, ainda que os americanos provavelmente se enganassem bastante ao acreditar que sua liberdade de ao era um atributo permanente ao invs de uma vantagem temporria. Uma grande potncia que detm o equilbrio do poder talvez constitua uma caracterstica geral da transio de um equilbrio mltiplo para um simples. Assim como a Gr-Bretanha detinha o equilbrio entre a Trplice Aliana e a Aliana Franco-Russa nos anos anteriores a 1906, a Rssia tambm deteve o equilbrio nos ltimos anos do sculo XVIII antes d Revoluo Francesa e, novamente, quando as potncias da Liga e do Eixo competiam para obter sua aliana em 1939. Mas, s vezes, uma pequena potncia, em virtude de um acidente de sua posio estratgica ou da energia de seu povo, que pode contribuir com foras decisivas para um ou outro lado. De fato, existem muitas pequenas potncias que gostam de pensar que, para certos efeitos, detm o equilbrio de poder, ainda que somente entre seus aliados, pois a idia de possuir essa capacidade facilmente se desvirtua a ponto de exprimir a esperana de contribuir com alguma fora, quer seja decisiva ou no, o que praticamente equivale a possuir algum grau de liberdade de ao. O fato de ser cortejada por ambos os lados uma indicao de que uma potncia detm o equilbrio do poder. Dessa forma, a Savia costumava deter o equilbrio nos Alpes; os ndios iroquois, na primeira metade do sculo XVIII, detiveram o equilbrio entre franceses e ingleses na Amrica do Norte;7 e a Iugoslvia detm o equilbrio na Europa entre os blocos comunista e ocidental. De fato, a poltica do oportunismo que apontamos anteriormente em sua essncia um exemplo de posse da capacidade de exercer o equilbrio de poder, mesmo que somente na forma de influncia moral e no de fora decisiva possa ser oferecida a ambos os lados. J foi dito o suficiente para demonstrar que "o equilbrio do poder" uma expresso enganosa e ambgua, e faz-se necessrio distinguir os vrios sentidos em
W. Camden, History of Elizabeth, trad. da terceira edio, 1675, p. 223. Notar-se- que a metfora de "deter o equilbrio", isto , ter em suas mos o equilbrio do poder, curiosamente imprecisa. A lingeta de uma balana um ndice que mostra para que lado os pratos se movem, mas no um estabilizador. E uma pessoa que segura uma balana est, ipso facto, impossibilitada de exercer presso sobre qualquer um dos dois pratos. 7 W. C. Macleod, The American Indian Frontier, Kegan Paul, Londres, 1928, pp. 272-7; Apndice VIII, p. 555-7.
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que ela usada. Existem cinco ou talvez sete. O leitor perceber como os vrios sentidos se encaixam uns nos outros, e como difcil escolher exemplos prticos que somente ilustrem um sentido, pois mesmo que o equilbrio do poder seja uma expresso enganosa, tambm muito rica; e a dificuldade de se descrever adequadamente a poltica internacional sem recorrer a tal metfora talvez seja explicada pelo fato de ela ser suficientemente flexvel e elstica para cobrir todas as suas complexidades e contradies. 1 O significado original da expresso uma igual distribuio do poder, um contexto no qual nenhuma potncia to preponderante a ponto de pr as demais em perigo. Quando Maquiavel disse que, antes da invaso francesa de 1494, "a Itlia estava de certa forma equilibrada",8 ele estava se referindo a uma situao desse tipo. Eis aqui uma descrio do sistema de estados um pouco mais de cem anos mais tarde, em 1609, quando a tentativa espanhola de predominncia havia sido derrotada: "Em primeiro lugar deve-se levar em considerao que esta parte da cristandade est equilibrada entre os trs reis da Espanha, Frana e Inglaterra; assim como a outra parte o est entre os soberanos da Rssia, da Polnia, da Sucia e da Dinamarca. Quanto Alemanha, se estivesse sujeita a uma monarquia, seria terrvel para todos os outros, pois estando dividida entre tantos prncipes de poder semelhante, ela somente precisa se equilibrar, e guerrear com facilidade contra a Turquia, enquanto a Prsia a observa de longe".9 Fazendo uso semelhante de tal metfora, Sir Winston Churchill descreve a situao europia decorrente dos Tratados de Locarno em 1925: "Criou-se assim um equilbrio para o qual a Gr-Bretanha, cujo maior interesse era o trmino da querela entre a Alemanha e a Frana, passou a ser rbitro e juiz".10 E essa mesma idia de igual distribuio do poder encontrada no clebre dito de Lester Pearson: "o equilbrio do terror substituiu o equilbrio do poder".11 Nessa conotao, a palavra "equilbrio" tem seu sentido principal, e muitas vezes aparece como o objeto de verbos como: manter, preservar, perturbar, derrubar, retificar ou restabelecer. 2(a) A partir desse ponto, quase imperceptivelmente, a expresso passa a significar o princpio de que o poder deve ser igualmente distribudo, passa de um uso descritivo para um uso normativo. Quando, durante a Guerra Revolucionria americana, George III buscava a ajuda de Catarina, a Grande, ela lhe respondeu certa ocasio que as idias dela correspondem perfeitamente s dele, com relao ao equilbrio do poder; e ela nunca v com indiferena qualquer engrandecimento ou diminuio essenciais de qualquer estado europeu.12 Aqui vemos como o sentido 1
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The Prince, Dent, Londres, 1960, Cap. 20, p. 119.

Sir Thomas Overbury, Observations on his Travels", em Stuart Tracts 1603-1693, C. H. Firth (ed.), Constable, Londres, 1903, p. 227.
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The Second World War, Vol. I, p. 24.

Discurso em So Francisco, 24 de junho de 1955, Commemoration of the Tenth Anniversary of the Signing of the U.N. Charter, UNP, Sales N. 1955 1 26.
Diaries and Correspondence of the Earl of Malmesbury, Vol. I, p. 396. 5

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leva ao sentido 2. No sculo XVIII, o equilbrio do poder era geralmente apontado como se fosse de alguma forma a constituio no-escrita da sociedade internacional. "O equilbrio do poder sempre foi considerado o direito consuetudinrio conhecido da Europa disse Burke, "a questo somente dizia respeito maior ou menor inclinao desse equilbrio". E ele ento o descreveu, numa passagem que poderia ser escolhida para ilustrar o sentido 1 da expresso.13 Nesse sentido a expresso "o equilbrio do poder" foi freqentemente inserida em tratados internacionais desde o Tratado de Utrecht de 1713 at a poca de Bismarck; e autores jurdicos j afirmaram que o equilbrio do poder a condio indispensvel para o direito internacional. "O equilbrio do poder na Europa", disse Lord John Russell, apenas para citar um dentre inumerveis exemplos, "significa efetivamente a independncia de seus muitos estados. A preponderncia por parte de qualquer uma dessas potncias ameaa e destri tal independncia".14 O nebuloso sistema de cooperao entre as grandes potncias no sculo XIX, conhecido como o Concerto da Europa, era de fato em sua origem e essncia um acordo comum baseado no princpio do equilbrio do poder. A maior parte dos estados durante a maior parte do tempo procura manter o equilbrio do poder, e o equilbrio do poder concebido como poltica naturalmente deriva desse sentido. "Para haver coexistncia, tem de haver um equilbrio do poder", dizia o Manchester Guardian em 1954, "pois se o poder estiver desequilibrado a tentao de reiniciar sua cruzada ser irresistvel ao comunismo".15 Parece haver nessa passagem uma coexistncia dos sentidos 1 e 2. 2(b) Mesmo assim, o princpio do equilbrio do poder possui uma espcie de mutabilidade e vitalidade demonacas, porque ele constitui a poltica por intermdio da qual a maior parte dos estados durante a maior parte do tempo buscam sua segurana. Sua qualidade de ser multiforme torna-se mais aparente nas circunstncias de um equilbrio simples, quando cada um dos lados de duas potncias ou coalizes est tentando manter uma distribuio eqitativa do poder entre elas por intermdio de uma competio armamentista ou de um esforo diplomtico para fazer alianas. Nessas circunstncias, ele se torna equivalente ao princpio de que o meu lado deve possuir uma margem de fora de maneira a evitar o perigo de o poder ser desigualmente distribudo. Aqui a palavra equilbrio adquire o sentido de saldo bancrio, ou seja, de saldo positivo, e no de uma igualdade entre o ativo e o passivo. Sir Norman Angell, em sua juventude, lembra-se de ouvir Churchill, na poca um jovem poltico, declarar que a paz dependia da capacidade da marinha britnica manter sua superioridade sobre a marinha alem, e ele ento fez uma pergunta para a qual no havia resposta. Dessa mesma forma, a poltica norte-americana aps 1947 era de simultaneamente procurar restaurar o equilbrio de foras contra a Rssia por intermdio de um rearmamento e, nas palavras de Foster Dulles, poder "negociar a
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"Letters on a Regicide Peace: III em The Works, Vol. V, p. 441.

H. Temperley e L. M. Penson, Foundations of British Foreign Policv, C.U.P., Cambridge, 1938, p. 205.

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21 de agosto de 1954, artigo principal sobre a visita de Lord Attlee a Pequim, p. 8.

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partir de uma posio de fora". Esse de fato um enigma fundamental da poltica internacional. 3 Um dos problemas da poltica internacional que as potncias esto freqentemente em desacordo sobre o fato de a distribuio do poder ser ou no eqitativa, e que qualquer distribuio do poder no permanece constante durante muito tempo. A maioria dos arranjos de poder favorece alguns pases, que conseqentemente procura preservar o status quo, e o justificam como se representasse um verdadeiro equilbrio. Esses mesmos arranjos so, paralelamente, prejudiciais a outros pases, cuja poltica revisionista. Assim, a idia de uma distribuio eqitativa retirada da expresso "o equilbrio do poder", que passa simplesmente a significar a distribuio existente do poder. Tal processo lingstico pode ser visto em pleno funcionamento numa discusso entre Sir Stafford Cripps e Stalin, em julho de 1940. Cripps havia sido enviado a Moscou como embaixador britnico com a tarefa de convencer Stalin de que as vitrias alems colocavam tambm a Rssia, assim como a Gr-Bretanha, em perigo. "Dessa forma", argumentou, "ambos os pases deveriam entrar em acordo a respeito de uma poltica comum de autodefesa contra a Alemanha, e do restabelecimento do equilbrio do poder europeu". Stalin retrucou dizendo que no via qualquer perigo de a Europa ser absorvida pela Alemanha, ao afirmar que "o chamado equilbrio de poder europeu at agora vinha oprimindo no s a Alemanha, mas tambm a Unio Sovitica. Em decorrncia disso a Unio Sovitica tomaria todas as medidas necessrias para impedir o restabelecimento do antigo equilbrio do poder na Europa".16 Quando o porta-voz do almirantado disse Cmara dos Comuns em 1951 que o equilbrio do poder martimo tornou-se desfavorvel a ns de maneira marcante nos ltimos dez anos",17 ele estava usando a expresso em seu sentido neutro. E, por uma extenso natural, ele passa a significar qualquer distribuio possvel do poder passada, presente, ou futura. Assim, Churchill escreveu para Eden em 1942: "Ningum pode ainda saber como ficar o equilbrio do poder nem onde se encontraro os exrcitos vencedores no final da guerra".18 Este provavelmente o emprego mais freqente da expresso, significando o relacionamento do poder em vigor num determinado momento. A palavra "equilbrio" perdeu completamente o seu significado original; h menos conotao de estabilidade e mais de mudana contnua do que no sentido 1. Alm disso, neste caso, a expresso ser encontrada com mais freqncia no papel de sujeito da frase (ou seja: o equilbrio" mudou" ou parece estar"), como se estivesse alm do controle humano. 4 O quarto sentido aquele que surge quando falamos em "deter o equilbrio". Isto significa que uma potncia possui papel especial na manuteno de uma
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"Nazi-Soviet Relations 1939-1941: Documents from the Archives of the German Foreign Office", Department of State, Washington DC, 1948, p. 167.

Discurso de L.J. Callaghan na Cmara dos Comuns, 12 de maro de 1951, Parliamentary Debates, 5. Srie, Vol. 485, col. 1093.
W. S. Churchill, The Second World War, Vol. III, p. 616. 7

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distribuio eqitativa do poder. O mais antigo emprego conhecido da expresso em ingls ilustra esse sentido. Ele aparece, de maneira apropriada, na dedicatria de um livro Rainha Elizabeth, em 1579: "Deus ps em suas mos o equilbrio do poder e da justia, para que, sua vontade, apazigue e contrabalance as aes e os planos de todos os reinos cristos de sua poca.19 Eis aqui outro exemplo mais completo, obtido de uma carta escrita por Palmerston para Guilherme IV em 1832. Palmerston explica as contendas que ocorreram entre a Frana de um lado e a ustria, Prssia e Rssia de outro a respeito do cumprimento do tratado que estabelecia a independncia da Blgica, e a poltica britnica com relao a elas: "Na ocorrncia de todas essas pretenses, o governo britnico levou as trs potncias a fazerem presso sobre a Frana, e a Frana foi conseqentemente forada a ceder; h pouco tempo as trs potncias foram imoderadas e falhas em sua boa f, e tm tentado, sob falsas alegaes, anular o tratado que ratificaram, bem como arruinar o acordo que garantiram. O governo britnico ento fez com que a Frana exercesse presso sobre as trs potncias, na esperana de obter sucesso mximo. Uma vez que a Frana e as trs potncias so rivais em fora militar, pode-se praticamente dizer que sua majestade detm o equilbrio da Europa. A Frana no se aventurar a atacar as trs potncias, caso ela tambm seja combatida pela Inglaterra; e as trs potncias pensaro muitas vezes antes de atacarem a Frana, caso suspeitem que a Frana nessa situao seria capaz de contar com o apoio da Inglaterra.20 Mas esse emprego tambm equivocado. Se a potncia que detm o equilbrio mais fraca do que qualquer potncia que se encontre nos pratos da balana, sua funo ser simplesmente de mediadora; mas se ela for to poderosa quanto qualquer uma das duas, ou mesmo mais forte, ela tender a se tornar um rbitro. Uma potncia que se encontre nesse papel especial pode no desempenh-lo da maneira que outras potncias considerariam justa; ela pode estar mais preocupada em melhorar sua prpria posio do que em manter uma distribuio eqitativa do poder. Assim, deter o equilbrio do poder no sentido 1 passa a significar deter o equilbrio do poder no sentido 3, e aquilo que o detentor possui simplesmente uma vantagem especial dentro da distribuio do poder. Quando um poltico ingls em 1704 regozijou-se com o fato da batalha de Blenheim ter colocado o equilbrio da Europa nas mos da Rainha (Anne),21 ele quis dizer que isso havia tornado a Inglaterra a potncia mais forte do continente europeu, com uma maior liberdade de ao do que a das demais. As potncias do continente europeu sempre ressaltaram que, enquanto a Gr-Bretanha sempre alegou deter o equilbrio da Europa com sua mo direita, por
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Geffray Fenton, "Epistle dedicatorie to the Queen", em The Historie of Guicciardin... reduced into English, 1579, part iv.
C. X. Webster, The Foreign Policy of Palmerston, Vol. II, pp. 801-2.

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G. M. Trevelyan, Blenheim, Longmans, Londres, 1930, p. 419.

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assim dizer, ela estabeleceu com sua mo esquerda uma hegemonia colonial e ocenica que durante dois sculos se recusava a aceitar o princpio do equilbrio. Assim, deter o equilbrio passa a significar possuir uma vantagem significativa. Nesse sentido, Chester Bowles escreveu em 1956 que "os dois teros do mundo que vivem nos continentes subdesenvolvidos ... constituiro finalmente o equilbrio mundial do poder".22 Alm disso, possuir uma vantagem decisiva passa a significar o mesmo que ter uma predominncia. Nesse contexto, Bonaparte escreveu entusiasticamente para o Diretrio em 1797, ano do colapso da primeira coalizo contra a Frana Revolucionria: "Detemos o equilbrio do poder da Europa; vamos inclin-lo como quisermos".23 E, de maneira mais dramtica, o Kaiser gabou-se ao Ministro das Relaes Exteriores britnico, em 1901, de que estava terminada a tradicional poltica britnica de sustentar o equilbrio do poder: "O equilbrio do poder na Europa sou eu.24 Aqui finalmente a palavra equilbrio passou a significar o oposto do seu sentido original: o equilbrio tornou-se a preponderncia. E os verbos que so empregados nesses termos passam da possesso identificao: de deter e inclinar para constituir e ser. 5 Existe um quinto e ltimo sentido da expresso equilbrio do poder, quando empregada para descrever uma tendncia inerente da poltica internacional no sentido de produzir uma distribuio eqitativa do poder. Isto uma afirmao geral a respeito de como os agrupamentos de potncias encontram-se num equilbrio que muda constantemente. Ela reafirma uma lei de poltica internacional que sustenta e refora o princpio do equilbrio do poder no sentido 2(a) de maneira que, mesmo se as potncias ignorarem ou repudiarem tal princpio, a lei continuar em vigor e prevalecer sobre elas. Rousseau j via a situao por este prisma quando escreveu: "No pensemos que este vangloriado equilbrio do poder tenha sido atingido por algum, ou que algum tenha tomado algumas iniciativas com vistas a mant-lo ... Este equilbrio existe, quer algum tenha ou no conscincia dele, e pode perfeitamente manter-se sem interferncia externa.25 No final do sculo XIX, segundo A. J. P. Taylor, "(o equilbrio do poder) parecia ser o equivalente poltico das leis da economia, pois ambos operavam por si ss. Se cada homem seguisse seu prprio interesse, tudo seria prspero; e se cada estado seguisse seu prprio interesse, tudo seria pacfico e seguro".26 Nos modernos escritos polticos, o equilbrio do poder como uma lei poltica tem tido a tendncia de substituir o equilbrio do poder como um princpio moral e legal. "O equilbrio do poder", afirma o Professor Toynbee, " um sistema de dinmica poltica que entra em cena quando uma sociedade se articula e se desdobra em vrios estados locais mutuamente
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Christianity and Crisis, 15 de outubro de 1956, p. 137. A. Sorel, LEurope et la Rvolution Franaise, Vol. V, p. 185. 24 Die Grosse Politk, Vol. XVII, p. 28; tambm H. von Eckardstein, Ten Years at the Court of St. James, Butterworth, Londres, 1921, p. 194, e H. H. Asquith, Genesis of the War, Cassell, Londres, 1923, pp. 19-20. 25 E. M. Nuttall (trad.), Projet de paix Perptuelle, Cobden-Sanderson, Londres, 1927, p. 26. 26 A. J. P. Taylor, The Struggle for Mastery in Europe, p. xx.
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independentes. Ele opera de maneira geral para poder manter baixo o calibre mdio dos estados em termos de qualquer critrio para medir o poder poltico ... um estado que ameaa aumentar seu calibre para uma posio acima da mdia vigente torna-se quase automaticamente sujeito a sofrer presses provindas de todos os outros estados que forem membros da mesma constelao poltica".27 5(a) O equilbrio do poder como uma lei da poltica, contudo, assim como o equilbrio do poder como um termo descritivo, afasta-se da idia de distribuio eqitativa. Torna-se de fato uma reafirmao das infinitas mudanas e dos reagrupamentos de poder, ou seja, uma oscilao perptua dos pratos da balana, que nunca chegariam ao equilbrio. Quando um grande historiador da antigidade afirma que "a complicada situao poltica que constitua o equilbrio do poder entre os estados helnicos deu origem a uma situao de guerra quase ininterrupta",28 a idia de uma longa perspectiva faz perder de vista o equilbrio recorrente. Neste caso, o termo passa a ser sinnimo do prprio sistema de estados. Uma lei da poltica uma generalizao a respeito de como eventos polticos voltam a suceder. Talvez seja uma generalizao satisfatria dentro de um contexto limitado, mas torna-se dbia num contexto mais amplo. A lei do equilbrio do poder fascinante, mas tambm pode ser enganosa se no levarmos em considerao indcios contrrios. Pode ser que ela funcione com uma fora que diminui progressivamente. Ns j vimos que, enquanto a sociedade internacional expandiu-se da Europa para todo o mundo, houve tambm uma constante reduo no nmero de grandes potncias: ainda que o campo de ao do equilbrio do poder tenha se expandido, o nmero de pesos decisivos declinou. Ns tambm tomamos nota de que a prpria idia de equilbrio do poder possui uma mobilidade que tende a destruir seu propsito original, por assim dizer, de maneira que a expresso passa a significar predominncia ao invs de equilbrio. Se considerarmos isto em conjunto com o registro existente a respeito de outros sistemas de estados tais como aqueles da China antiga antes do estabelecimento do Imprio Han, ou ainda os do mundo helnico antes do Imprio Romano nos perguntaremos se no seria necessrio obter uma maior generalizao. Pode ser que haja outra lei de poltica internacional mais lenta para entrar em operao do que a do equilbrio do poder, mas que finalmente a supere: uma lei a respeito do monoplio da concentrao do poder. O professor Barraclough argumentou que a lei do equilbrio do poder tem sido vlida para a Europa, mas que "fora da Europa, o princpio das potncias preponderantes encontra-se firmemente estabelecido".29 Isto uma simplificao exagerada. O equilbrio do poder esgotou-se na Europa (considerada por si s) ao final da Segunda Guerra Mundial; e fora da Europa o equilbrio do poder suficientemente evidente. Na Amrica do Norte houve uma espcie de equilbrio do poder durante duzentos
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A J. Toynbee, A Study of History, Vol. III, O.U.P., Londres, 1934, pp. 301-2. M. Rostovtzeff, Social and Economic History of the Hellenistic World, Vol. I, Clarendon Press, Oxford, 1941, p. 36. 29 G. Barraclough, History in a Changing World, Blackwell, Oxford, 1955, p. 176.
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anos antes que a Repblica Americana finalmente obtivesse o predomnio. Na ndia houve um equilbrio do poder durante cem anos antes dos britnicos se tornarem predominantes. Na China houve um equilbrio do poder entre as potncias durante cem anos, antes de ser destrudo pelo Japo. No Oriente Mdio, a Questo do Oriente foi uma experincia de equilbrio de poder, que s terminou quando a Gr-Bretanha adquiriu a maior parte do Imprio Otomano. Na frica, finalmente se obteve um equilbrio entre o poderio francs e britnico. O equilbrio do poder perceptvel em todas essas regies, bem como em todo o mundo. O que temos de fazer esclarecer os limites histricos e geogrficos dentro dos quais funciona o equilbrio do poder, e isso parece ser o mesmo que definir o campo de ao da prpria poltica internacional. Apesar de tudo, impossvel separar o equilbrio do poder como lei, ou seja, como algo que ocorre na poltica, do equilbrio do poder como poltica, ou seja, como algo que os polticos fazem acontecer. Collingwood observou, em outro contexto, que "nenhuma lei poltica se faz cumprir por si s automaticamente... cabe comunidade inventar medidas factveis ... que asseguraro a obteno do objetivo ao qual se almeja".30 Os governantes freqentemente cometem erros em suas estimativas e previses relativas ao poder, e de fato muitas vezes possuem motivos mais fortes do que os interesses dos estados que governam. A poltica de Mussolini em 1940 um exemplo de trabalho malfeito no que se refere ao equilbrio do poder. A conquista alem da Europa Ocidental colocou a Itlia, bem como a Gr-Bretanha, em perigo mortal. Naquele momento crtico, a Itlia poderia ter escolhido juntar-se Gr-Bretanha e aos governos no exlio dos estados dominados pela Alemanha, de maneira a criar um contrapeso potncia dominante. Mas Mussolini tanto detestava a Gr-Bretanha que apressadamente pressups sua derrota, alm de perceber a chance de obter ganhos imediatos s custas da Frana; assim, ele entrou na guerra do lado que ele imaginava ser o vencedor. Ele todavia no tinha iluses a respeito da natureza de seu aliado voraz, e estava preocupado em estabelecer um equilbrio privado entre Alemanha e Itlia. Em decorrncia disso, lanou sua desprezvel invaso do Sul da Frana, de maneira a ganhar prestgio com quantas baixas fossem possveis antes da rendio da Frana, e assim poder tratar de igual para igual com a Alemanha. O resultado final dessa poltica ftil foi que, enquanto a Gr-Bretanha sobreviveu, a Itlia foi ocupada e arruinada. Este tem sido um destino comum para potncias predatrias; outros exemplos so dados pela histria das relaes da Prssia com Napoleo antes da batalha de Iena e pelas relaes da Romnia com a Rssia durante a Guerra Russo-Turca de 1877-1878. Podemos, ento, perceber que a lei do equilbrio do poder vlida para estados em proporo sua fora, sua confiana, e sua coeso interna. Estados corruptos e fracos, especialmente aqueles governados por um dspota ou um grupo exclusivo, tendem a gravitar na direo da potncia dominante. So os estados populares sem grandes diferenas sociais (quer
R. G. Collingwood, "The Three Laws of Politics", em Hobhouse Memorial Lectures 1941-50, O.U.P., Londres, 1952, pp. 8-9.
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seus governos sejam democrticos ou ditatoriais) que tendem a gravitar na direo oposta da potncia dominante. O princpio do equilbrio de poder tem sido repudiado por lados opostos. Sempre rejeitado por potncias dominantes, e, nos ltimos dois sculos, tem sido rejeitado por uma grande parte da opinio radical, tanto liberal quanto socialista. Mas esses dois tipos de crtica acabaram por se envolver naquilo em que no acreditavam. Ao invs da independncia das naes baseada num sistema de equilbrio, as potncias dominantes defendem algum ideal de unificao e solidariedade, desde o catolicismo da Contra-Reforma de Filipe II at a Nova Ordem de Hitler na Europa. "Aquilo que a Gr-Bretanha chamava de equilbrio de poder", disse Hitler, "nada mais era do que a desintegrao e a desorganizao do continente europeu.31 "... Quanto ao equilbrio do poder", disse Burke referindo-se aos revolucionrios franceses, "ele estava to longe de ser admitido pela Frana... que, em todos os seus relatrios e discusses a respeito da teoria do sistema diplomtico, os revolucionrios franceses constantemente rejeitavam a prpria idia de equilbrio de poder, e tratavam-na como se tivesse sido a causa de todas as guerras e calamidades que haviam afligido a Europa;... Ao rejeitarem, dessa forma, todos os tipos de equilbrios, eles atestam seu desejo de erguerem um novo conceito de imprio, que no seja calcado em equilbrio algum, mas que constitua uma espcie de hierarquia mpia, da qual a Frana seria lder e guardi.32 Mas, quando est beira da derrota para uma grande aliana, uma potncia dominante apressa-se em buscar a proteo do princpio por ela prpria anteriormente rejeitado. George III, ao escrever para Catarina, a Grande, buscando ajuda para enfrentar a Guerra Revolucionria americana, afirmou que uma mera demonstrao naval por parte da Rssia "ser capaz de restaurar a compostura de toda a Europa, ao quebrar a coalizo que foi formada contra mim e manter o sistema de equilbrio que essa coalizo pretende destruir".33 Aps a batalha de Stalingrado, a propaganda alem comeou a apelar para o princpio do equilbrio do poder contra o poder esmagador da Rssia, bem como Napoleo s vezes argumentava em Santa Helena que sua prpria poltica havia sido dirigida pelo mesmo princpio contra o mesmo perigo.
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Discurso no Sportpalast de Berlim, 30 de janeiro de 1941, em The Times, 31 de janeiro de 194 1, p. 3.

"Letters on a Regicide Peace: III", in op. cit., pp. 442-3. 33 Diaries and Correspondence of the Earl of Malmesbury, Vol. I, p. 265. Cf. a queixa de um historiador patriota: "Assim, o rumo que tomava a poltica europia no Leste, na Alemanha e na Holanda era marcadamente contrrio Inglaterra e aumentava a relutncia natural de qualquer potncia em buscar a amizade de uma nao derrotada. nessas horas que pode ser vista a artificialidade da idia do equilbrio do poder. Nenhum estado teve o menor interesse em restaurar a posio a que tinham direito no mundo os habitantes das ilhas." J. Holland Rose, William Pitt and National Revival, Bell, Londres, 1911, pp. 300-30 1.
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No foi somente idealismo o que fez os Estados Unidos, durante seus primeiros anos de existncia, repudiarem tanto o equilbrio do poder quanto as alianas intrincadas. Eles eram, desde o momento de sua independncia, potencialmente o estado dominante do Novo Mundo, como claramente percebeu Hamilton. Em 1787, ele escrevia que "podemos esperar que em pouco tempo nos tornemos o rbitro da Europa na Amrica, e que sejamos capazes de inclinar o equilbrio dos interesses europeus nesta regio do mundo de acordo com nossos prprios interesses... Nossa situao convidativa e nossos interesses nos levam a termos como objetivo a predominncia no sistema dos assuntos americanos".34 Um equilbrio de poder interamericano sempre foi impossvel, ainda que muito desejado por parte dos pases latinoamericanos, em virtude da preponderncia esmagadora dos Estados Unidos; e somente no sculo XX o equilbrio do poder europeu foi considerado essencial para a segurana dos Estados Unidos da Amrica. Por outro lado, existiam aqueles que pensavam da seguinte forma: mesmo que um equilbrio do poder fosse desejvel, o preo a ser pago poderia ser demasiadamente elevado. Ao final de uma guerra exaustiva que, do ponto de vista poltico, restaurou o equilbrio do poder, Pope escreveu este epigrama custico com mais esprito do que verdade poltica: "Agora a Europa est equilibrada, nenhum dos lados predomina, pois j no h mais nada em qualquer um dos dois lados da balana".35 Indivduos a quem foi dito que a taxao e as guerras eram necessrias para manter o equilbrio do poder, evidentemente culparo esse mesmo equilbrio do poder quando se cansarem de impostos e de guerras. O exemplo proporcionado pelos Estados Unidos, serenamente distantes das leis ordinrias da poltica internacional, teve uma forte influncia nos radicais ingleses do sculo XIX. A poltica do equilbrio do poder foi criticada por Cobden e por Bright, principalmente em termos polticos, como sendo uma fonte de guerras interminveis e de complicaes desnecessrias; criticaram-na tambm parcialmente em termos intelectuais, como uma desiluso nociva que significava tantas coisas que no final das contas no queria dizer nada. "Da maneira que compreendemos o assunto", disse Cobden, "a teoria do equilbrio do poder no passa de uma quimera - uma criao da mente do poltico, um fantasma, sem forma definida ou existncia tangvel uma mera conjuno de slabas, formando palavras que transmitem sons desprovidos de significado".36 A tradio inglesa de internacionalismo idealista e a tradio americana de distanciamento do equilbrio do poder convergiram durante a Primeira Guerra Mundial e produziram a Liga das Naes. Mesmo assim, o presidente Wilson
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The Federalist, N. XI, pp. 65 e 69. N. Ault e J. Butt (eds.), "The Balance of Europe", em Minor Poems, Vol. VI, Methuen, Londres, 1954, p. 82. 36 "Russia" (1836), em The Political Writings of Richard Cobden, Vol. 1, Ridgway, Londres, 1868, p.263.
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somente foi capaz de repudiar a concepo do equilbrio do poder em 1918-1919 com tamanha autoridade porque os Estados Unidos j haviam sido absorvidos por esse mesmo equilbrio. A Primeira Guerra Mundial transformou-os nos detentores do equilbrio. Isto ocorria ainda contra a sua vontade, de forma que quando abandonaram a neutralidade e intervieram para alterar esse equilbrio ainda buscavam preservar um distanciamento moral ao se autoconferirem o ttulo de "potncia associada" e no "aliada". A Segunda Guerra Mundial completou esse envolvimento ao fazer dos Estados Unidos um dos pesos de um equilbrio simples. E a esperana de deter o equilbrio do poder surge nas mentes de alemes e japoneses enquanto se recuperam de suas derrotas. Seria ento o equilbrio do poder a garantia da independncia entre as naes? Ou seria ele a causa da guerra? A nica resposta que ele as duas coisas. A histria demonstra claramente que o equilbrio do poder a poltica por intermdio da qual a maior parte dos estados procuraram, na maioria dos casos, obter sua auto preservao. E, enquanto a ausncia de um governo internacional significar que as potncias esto em primeiro lugar preocupadas com sua sobrevivncia, elas tentaro manter algum tipo de equilbrio entre elas. fcil apontar ocasies nas quais o lance final para a restaurao do equilbrio foi a prpria guerra. No em geral lembrado o quo freqentemente o equilbrio do poder impediu a guerra. O equilbrio do poder no a causa da guerra; a causa da guerra, qualquer que seja a maneira que se queira defini-la, encontra-se nas condies polticas que o equilbrio do poder at certo ponto regula e ordena. As alternativas para o equilbrio do poder so ou a anarquia universal ou o domnio universal. Um pouco de reflexo demonstrar que o equilbrio do poder prefervel primeira dessas duas; e ainda no fomos persuadidos de que a segunda to prefervel ao equilbrio do poder a ponto de nos submetermos a ela.37

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Este captulo, que provavelmente foi escrito no final de dcada de 50, representa um estdio intermedirio na anlise do autor do equilbrio do poder, entre aquela contida no captulo correspondente do Power Politics original e aquela contida no artigo de mesmo ttulo em Diplomatic Investigations (H. Butterfield e M. Wight (eds.) Allen & Unwin, Londres, 1966, pp. 149-75). O captulo contido em Diplomatic Relations baseia-se em grande parte no presente captulo, e distingue nove sentidos do termo equilbrio do poder, ao passo que este apresenta apenas sete.
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CAPTULO XVII

A COMPENSAO
Existem duas prticas de poltica internacional que merecem ser discutidas separadamente: a compensao e a interveno. A compensao um princpio que rege as relaes gerais entre estados de foras comparveis; a interveno um princpio que rege as relaes gerais, entre estados mais fortes e mais fracos. A compensao essencialmente um modo de operao do equilbrio do poder, ao passo que a interveno no o . Existem muitos tipos de compensaes, um dos quais representado pelas indenizaes ou reparaes que as potncias vitoriosas impem sobre as derrotadas. Em seu sentido mais estrito, contudo, que se estabeleceu nos sculos XVIII e XIX e que aqui nos interessa, compensao significa um mtodo de regular o equilbrio do poder por intermdio da troca combinada de territrios. Chamamo-la de compensao bilateral quando s existem duas partes para a transao, e de multilateral quando existem mais de duas. A compensao bilateral mais elementar ocorre quando um estado perde territrio em um local e ganha quantidade equivalente de territrio em outro. Existem exemplos de uma simples permuta, especialmente no sculo XVIII, como em 1720 quando o Duque de Savia trocou o Reino da Siclia pelo Reino da Sardenha com o Imperador. Mesmo assim, o material de compensao de um lado ou de outro geralmente fornecido por um estado que no uma das partes do acordo. Dessa forma, na Paz de Loeben em 1797 Bonaparte concordou em dar Veneza ustria (ainda que Veneza fosse um estado independente e neutro) em compensao pela Holanda austraca; o ajuste foi posteriormente confirmado como parte da mltipla compensao negociada no Congresso de Viena. Em 1878, a Rssia tirou a Bessarbia regio habitada por romenos da prpria Romnia, e deu-lhe em troca a Dobrudja do Norte que era habitada por turcos e blgaros. Dessa mesma maneira, em 1945, a Rssia tirou da Polnia o territrio a leste da Linha Curzon e deu-lhe em compensao o territrio alemo at a Linha Oder-Neisse. Esse gnero de compensao geralmente conseqncia de uma guerra na qual ambas as partes estiveram envolvidas e demonstra um grau de fora por parte da potncia compensada que varia entre a vitria completa e a derrota decisiva. Potncias plenamente vitoriosas no esto acostumadas a ceder territrios, mesmo que seja para compensao; ao passo que potncias terminantemente derrotadas esto acostumadas a perderem territrios, sem obterem compensao.

A compensao territorial s vezes reivindicada, no por territrios perdidos, mas em troca de danos mais intangveis, tais como a perda de prestgio ou de segurana em virtude de uma mudana no equilbrio do poder. (J foi dito que, na diplomacia, sempre til assumir o papel de prejudicado). Assim, Napoleo III obteve a cesso da Savia do Piemonte em 1860, em compensao pela anexao piemontesa dos estados do centro da Itlia, fato que ele havia tentado evitar. Buscou, ainda, compensao semelhante pelo crescimento da Prssia durante e depois da Guerra Austro-Prussiana: territrios alemes no Reno ou Luxemburgo, ou mesmo a Blgica; Bismarck qualificou-a com desprezo como sendo uma diplomacia de gorjetas. Dessa mesma forma, quando a Bulgria adquiriu a Rumlia Oriental, em 1885, tanto a Srvia quanto a Grcia exigiram compensao, ainda que, infrutiferamente. Mussolini tomou a Albnia, em abril de 1939, para se autocompensar pela tomada da Tchecoslovquia por Hitler em maro, e invadiu a Grcia em outubro de 1940, para se autocompensar pela ocupao da Romnia por Hitler. Ainda que nesses ltimos casos a inteno fosse restabelecer o equilbrio entre a Alemanha e a Itlia, no havia acordo com Hitler, o que faria desses atos a compensao no sentido em que estamos discutindo. Se o equilbrio do poder for estritamente interpretado, uma grande potncia no pode aumentar seu territrio sem que todas as demais grandes potncias reivindiquem um aumento correspondente; caso a reivindicao seja aceita, segue-se um perodo de compensaes mltiplas, baseado no princpio da igualdade do engrandecimento. Baseados nesse princpio, as grandes potncias do final do sculo passado conduziram a Questo do Oriente, partilharam a frica, e estabeleceram esferas de influncia no Extremo Oriente. Assim, no Congresso de Berlim de 1878, a Rssia obteve a Bessarbia romena e Batum, a ustria-Hungria obteve a Bsnia e a Herzegovnia, a Gr-Bretanha obteve Chipre, e trs anos mais tarde a Frana adquiriu Tnis. O mesmo ocorreu durante a corrida pelas concesses na China, em 1897-1898. A Alemanha tomou Kiaochow como porto para reabastecimento de navios com carvo; em rpida sucesso, a Rssia tomou Porto Arthur, a Frana Kwangchowan, e a Gr-Bretanha Weihaiwei. Cada uma das potncias estava no incio preocupada com o engrandecimento das demais, mas logo todas ficaram "agradecidas Alemanha" (como disse o Ministro das Relaes Exteriores da Rssia) por esta ltima ter dado a oportunidade para um engrandecimento geral em nome da compensao. Esse mesmo princpio esteve em vigor quando a Conferncia de Potsdam em 1945 comeou a discutir o futuro das colnias italianas. Stalin, que conseguia somente enxergar a preponderncia anglo-americana no Mediterrneo e no as sutilezas desse sistema de administrao, disse asperamente que a Rssia gostaria de ficar com alguns territrios dos estados derrotados.1 O exemplo clssico da compensao mltipla a partio da Polnia em 1772, que foi levada adiante com base em aquisies exatamente iguais pela Rssia, Prssia e ustria. O mesmo exemplo demonstra que o princpio da compensao
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J. F. Byrnes, Speaking Frankly, p. 76; tambm pgina 96.

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pode forar uma potncia a tomar parte numa transao internacional contra sua vontade. Frederico, o Grande, e Catarina, a Grande, estavam de acordo quanto partio da Polnia; Maria Teresa no poderia permitir-se ficar de fora. Ela se opunha por motivos morais, mas seus ministros no, e as razes de estado eram supremas. "Elle pleurait, et prenait toujours", disse Frederico cinicamente.2 Algo comparvel a isso ocorreu em agosto de 1918, quando os Estados Unidos se juntaram aos aliados para a interveno na Rssia. Wilson sempre se havia oposto interveno, mas a Gr-Bretanha, a Frana e o Japo empurraram-no a faz-la ao enviarem suas prprias tropas. Os Estados Unidos no poderiam permitir que os japoneses fizessem uma incurso na Sibria; Wilson logo inverteu sua poltica e enviou tropas americanas enquanto, ao mesmo tempo, publicava uma declarao das objees morais interveno, o que de fato constitua um equivalente wilsoniano s lgrimas de Maria Teresa. Consideraes semelhantes fazem com que seja muito difcil para uma grande potncia manter-se neutra numa guerra entre outras grandes potncias, e quando tal potncia entra na guerra com a promessa de ganhos territoriais e com a inteno de manter o equilbrio do poder entre si prpria e seus aliados, est em vigor o princpio da compensao. Esse foi o caso da entrada da Itlia nas guerras mundiais de 1914 e 1940, e com a entrada da Rssia na Guerra Anglo-Americana-Japonesa em 1945. Cumpre ressaltar que a compensao geralmente pressupe a existncia de um estado impotente como a Polnia, o Imprio Otomano ou o Imprio Japons que no uma das partes do acordo mas fornece o material para a compensao. Nada desacreditou mais a teoria do equilbrio do poder do que isso, ao faz-la parecer constituir a desculpa para partilhar e despojar povos sem defesa. Por outro lado, deve ser lembrado que o princpio da compensao freqentemente introduz um elemento de limitao sobre as rivalidades das grandes potncias. Tal princpio tem significado que pelo menos uma das potncias envolvidas abriu mo do engrandecimento que de outra forma talvez lhe fosse possvel. Significa tambm que aquele territrio que possivelmente seria de qualquer forma redistribudo o foi por medo de acordo e sem recurso guerra. Assim, a compensao levanta os mesmos problemas que o apaziguamento, usando essa palavra em seu sentido estrito para descrever um tipo de poltica como aquela levada adiante pelo governo britnico em relao s potncias do Eixo entre 1935 e 1939. De fato, o apaziguamento era o oposto da compensao. As potncias exigem compensao territorial. por supostos danos a seus interesses em decorrncia de uma mudana no equilbrio do poder, reivindicando assim indenizaes substanciais por danos nebulosos. Chamberlain endossou o papel de prejudicado representado por Hitler, ao invs de contest-lo, e deu-lhe pagamento territorial adiantado para retornos futuros inteiramente desprovidos de substncia. O equilbrio do poder no mantido dessa forma.

A. Sorel, La Question d'Orient au dix-huitime sicle, Plon, Paris, p. 254.

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A diviso da Alemanha vencida em zonas de ocupao em 1945 constitui o exemplo mais recente do princpio da compensao na prtica. A rgida partio da Europa desde ento tem significado que esse princpio s se mostrou at agora no sentido negativo, em propostas para que as foras de ocupao americanas e soviticas sejam retiradas da Alemanha em estgios iguais. Ademais, o conflito doutrinrio tende a limitar as possibilidades da compensao, o que pressupe um certo grau de unidade moral e consentimento mtuo entre as potncias em questo. Mas na sia, onde a fronteira entre os dois blocos ainda no est definida, ainda existe escopo para regular o equilbrio do poder por meio de compensaes territoriais, e no impossvel que essa prtica venha a desempenhar papel importante na resoluo de questes de longo prazo tais como a transferncia de Formosa para a China Comunista e a unificao da Coria e da Indochina.3

Este captulo aparentemente foi escrito no final da dcada de 50 ou no incio da de 60.

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CAPTULO XVIII

A INTERVENO
A interveno pode ser definida como uma interferncia pela fora, que no seja uma declarao de guerra, feita por uma ou mais potncias, nos assuntos de outra potncia. Em princpio, todo estado independente no que se refere administrao de seus prprios assuntos (exceto quando isto porventura esteja limitado por um tratado especfico), e a interferncia externa uma violao de seus direitos. Esse princpio est contido nos artigos da Conveno da Liga e na Carta das Naes Unidas, e impede s organizaes internacionais de interferirem num assunto que se encontra dentro da jurisdio domstica de um estado.1 Na prtica, a interveno ocorre mais comumente do que a guerra, e levanta questes da maior complexidade moral: partidrios de todas as crenas polticas consideraro a interveno justificvel sob determinadas circunstncias. Um ato de interveno pode ser examinado a partir de vrios pontos de vista. uma interveno nos assuntos internos ou externos do pas em questo? Uma delas constitui interferncia menos flagrante do que a outra. O objeto da interveno uma grande ou uma pequena potncia? No primeiro caso, o perigo de guerra decorrente da interveno ser maior do que no segundo. O objetivo da interveno manter ou alterar o status quo? A primeira pode ser chamada de interveno defensiva, a segunda de interveno ofensiva. A interveno imposta pela potncia interventora, ou invocada pela potncia que a sofre? Caso tenha sido solicitada por esta ltima, o convite foi feito pelo governo do pas ou por uma faco anti-governamental. ou grupo de rebeldes ? Cada um desses casos constitui uma diferente situao moral e legal. Em seu sentido estrito, interveno significa coero que no seja guerra. A potncia interventora no tem a inteno de provocar imediatamente uma guerra ela pode at estar almejando evitar a guerra mas em geral est pronta para a guerra e, de fato, a guerra pode vir a ser o resultado, caso o estado contra quem for feita a interveno resolver resistir, ou ainda caso outros estados contra-intervierem. Assim, vemos que a interveno sempre ditatorial, envolvendo a ameaa, seno o exerccio, da fora. Uma oferta de assistncia amigvel pode, contudo, gerar suspeitas de motivos sinistros e ser denunciada como uma interveno, como o governo sovitico denunciou a oferta de ajuda do Plano Marshall aos pases da Europa em 1947. Existe um emprego menos rgido da palavra, quando dizemos que os franceses intervieram na Itlia em 1494, ou que os Estados Unidos intervieram na Primeira
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Artigo 15 (8) da Conveno; Artigo 2 (7) da Carta.

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Guerra Mundial em 1917. Neste caso, intervir sinnimo de fazer a guerra, mas implica em maior liberdade de deciso a respeito do assunto do que possuem outras potncias. (Referimo-nos interveno dos Estados Unidos na Primeira Guerra Mundial, e no na Segunda.) A interveno pode se dar tanto na poltica externa de um pas quanto em seus assuntos domsticos. Em 1742, um capito da marinha britnica pediu audincia ao Rei de Npoles para entregar-lhe uma mensagem: se o Rei no concordasse em chamar de volta as tropas napolitanas que haviam se juntado ao Exrcito Espanhol na Itlia central dentro de meia hora, a esquadra britnica ao largo da cidade reduziria Npoles a cinzas com bombardeios martimos. Em fevereiro de 1945 Vyshinsky pediu para ver o Rei da Romnia e disse-lhe que dispunha de duas horas e cinco minutos para demitir seu primeiro-ministro e nomear outro; dando a entender que, de outra forma, Vyshinsky no seria mais responsvel pela continuao da Romnia como estado independente. Esses dois incidentes, que tm certa semelhana dramtica, ilustram a interveno nos assuntos externos e internos, respectivamente, de outro estado. A interveno contra uma grande potncia necessariamente implica uma ameaa direta de guerra, pois mais provvel que uma grande potncia resista interveno do que uma potncia menor. Em 1850, pelo tratado de Olmtz, a ustria forou a Prssia a abandonar a nova unio dos estados germnicos que esta ltima havia criado aps a revoluo de 1848, e a retornar Confederao Germnica de 1815; tal humilhao deixou a Prssia, como observou Bismarck muitos anos mais tarde, uma grande potncia somente cum grano salis.2 Em 1895, a Rssia, a Frana e a Alemanha exigiram conjuntamente que o Japo devolvesse China a pennsula Liaotung, bem como Porto Arthur, que a China havia acabado de ser obrigada a ceder ao Japo pelo Tratado de Shimonoseki; talvez um sinal de que o Japo ainda no havia sido reconhecido como grande potncia, foi o fato de no lhe ter sido fornecido qualquer meio de salvar as aparncias. Quando a Gr-Bretanha interveio entre a Rssia e a Turquia em 1878 ao protestar contra o Tratado de Santo Stefano, o prestgio russo pde ser salvo por um congresso europeu, da mesma forma que, quando os Estados Unidos intervieram na disputa de fronteira entre a Gr-Bretanha e a Venezuela em 1895, o prestgio britnico foi salvo por uma deciso arbitral. Como sempre provvel que uma interveno nos assuntos internos de uma grande potncia produza uma guerra , em conseqncia, improvvel que seja tentada uma interveno nos seus assuntos internos. Uma grande potncia aquela que no aceitar que lhe sejam ditadas ordens no que se refere a seus assuntos domsticos. Essa generalizao confirmada pelos poucos momentos registrados pela histria de tentativas de interveno nos assuntos internos de uma grande potncia. Quando Lus XIV reconheceu o Velho Pretendente como Rei da Inglaterra
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Reflections and Reminiscences, Vol. I, p. 302.

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por direito, aps a morte, em 1701, de Jaime II no exlio, a exploso de fria patritica que ele produziu na Inglaterra, por aparentemente querer ditar a sucesso do trono ingls, marcou o incio da guerra total na qual ele prprio acabou humilhado. Papel semelhante no incio da Guerra Revolucionria Francesa foi desempenhado pelas propostas no muito entusisticas por parte da ustria e da Prssia para intervirem e salvarem Lus XVI dos revolucionrios e, ainda, pela suspeita de que Lus XVI e Maria Antonieta estariam conspirando para que isto de fato se realizasse. Os Aliados s foram capazes de intervir na Rssia em 1918-1919 porque ela havia temporariamente deixado de ser uma potncia, em virtude das convulses revolucionrias e de guerra civil pelas quais estava passando. O exemplo da China comunista demonstra que, quando uma guerra civil leva um governo forte ao poder, esse governo considerar a manuteno de relaes contnuas entre as faces derrotadas e potncias estrangeiras como uma virtual interveno; assim como o governo da Unio considerou, durante a Guerra Civil norte-americana, as relaes britnicas com os confederados. Existe, contudo, uma exceo para esta regra: quando a interveno solicitada pelo prprio governo da grande potncia. Em 1849 o governo austraco aceitou a oferta de ajuda feita pelo czar Nicolau I para reprimir a revoluo hngara; os russos reconquistaram a Hungria sem pedir qualquer recompensa e devolveram ustria seu status de grande potncia. Este ato foi, segundo Bismarck, "o maior obsquio que um soberano de uma grande potncia jamais fez a um vizinho".3 Cumpre salientar que em todos esses exemplos exceto naquele da Guerra Civil americana o objetivo da interveno era o de forar o retrocesso da revoluo. A nica interveno passvel de ser praticada contra uma grande potncia algo que talvez no possa ser qualificado como uma interveno propriamente dita, mas sim como intrigas secretas com rebeldes em potencial, que poderiam ser negadas caso as circunstncias tomassem outro rumo. A interveno ocorre com mais freqncia nas relaes entre grandes potncias e potncias mais fracas. Podemos, nesse contexto, fazer a distino entre dois tipos de interveno defensiva: a interveno para preservar o equilbrio do poder e a interveno por parte de uma grande potncia nos assuntos de seus estados-cliente, o que na verdade uma interveno para preservar um desequilbrio do poder. Uma esfera de interesse aquela onde a maior potncia assume o papel de autoridade de polcia internacional e o exerce por meio de intervenes. A poltica e o carter de uma grande potncia no podem ser julgados pelo fato de esta ltima se recusar a intervir de um modo geral, pois a interveno s vezes se far necessria no interesse da paz e do bom governo, mas devem s-lo pelo tato e a relutncia com a qual a interveno conduzida. A caracterstica brutal e humilhante da interveno russa foi demonstrada quando o Prncipe da Bulgria foi seqestrado por mercenrios russos em 1886 e forado a abdicar, e mais uma vez quando em 1947 Stalin insistiu em que a Tchecoslovquia voltasse atrs em sua deciso de aceitar o convite
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Reflections and Reminiscences, Vol. I, p. 236.

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franco-britnico para uma conferncia em Paris a respeito do Plano Marshall, e, alm disso, exigiu que o Gabinete tchecoslovaco revertesse unanimemente sua deciso, uma vez que a deciso de aceitar o convite havia sido tomada de maneira unnime. possvel que as intervenes britnicas no Oriente Prximo tenham mostrado maior conteno, e grande parte da opinio pblica britnica as tenha condenado rapidamente, mesmo em tempos de guerra. A interveno britnica no Iraque para frustrar o golpe de estado de Rashid Ali em 1941 foi aceita pela opinio pblica britnica como necessria para impedir que o Iraque passasse a ser controlado pela Alemanha; mas a interveno no Egito em fevereiro de 1942, quando tanques britnicos romperam os portes do palcio e foraram o rei a nomear Nahas Pasha para o cargo de primeiro-ministro foi condenada durante toda a guerra e nunca foi oficialmente explicada ou defendida; alm disso, interveno de Churchill na Grcia em 1944 para impedir que os comunistas tomassem Atenas e se estabelecessem no poder foi, na poca, duramente atacada no Parlamento e na imprensa, ainda que sua sabedoria tenha, desde ento, transparecido. Esse gnero de interveno foi elevado categoria de sistema nas relaes entre os Estados Unidos e a Amrica Latina. Os Estados Unidos lanaram a Doutrina Monroe em 1823 com o propsito de impedir que as potncias europias interviessem na Amrica Latina mas, no incio do sculo XX, a Doutrina foi virada do avesso de modo a justificar as intervenes dos Estados Unidos na Amrica Latina. Tais intervenes tinham em geral o objetivo de proteger investimentos e interesses econmicos norte-americanos no que ficou conhecido como "a diplomacia do dlar"; mas tambm eram apresentadas em termos morais, como sendo dirigidas contra os maus governos, a discrdia civil e a ditadura. Receberam sua afirmao extrema no "corolrio" de Theodore Roosevelt associado Doutrina Monroe: "Males crnicos, ou uma impotncia que resulta no afrouxamento geral dos princpios da sociedade civilizada podem, na Amrica como em qualquer outro lugar, em ltima instncia, requerer interveno por parte de alguma nao civilizada. No Hemisfrio Ocidental, a adeso dos Estados Unidos Doutrina Monroe poder forar os Estados Unidos, ainda que relutantemente, a exercer o poder de polcia internacional em casos flagrantes de tais males ou impotncia".4 Roosevelt j havia levado adiante a interveno mais ousada, importante e bem-sucedida da histria da Amrica quando, em 1903, os Estados Unidos encorajaram a revolta do Panam contra a Colmbia e impediram esta ltima de sufoc-la, de forma a adquirirem a futura Zona do Canal da recm-formada
Discurso anual ao Congresso, 6 de dezembro de 1904, em R. J. Bartlett (ed.) The Record of American Diplomacy, Knopf, Nova York, 1964, p. 539.
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Repblica do Panam. Em 1916, os Estados Unidos j haviam efetuado uma ocupao militar em So Domingos, Haiti e Nicargua, e haviam tambm realizado uma interveno no Mxico com um poderoso exrcito. Tal tradio imperialista causou grande ressentimento na Amrica Latina e foi, gradativamente, abandonada durante o final da dcada de vinte, em favor daquilo que Franklin Roosevelt chamou de "poltica de boa-vizinhana", o que, acima de qualquer coisa, significava uma poltica de no-interferncia. Mas a guerra fria aps 1945 gerou condies que levaram os Estados Unidos a acreditar que seus interesses na Amrica Latina estariam em maior perigo do que haviam estado em qualquer momento do imperialismo econmico, e conseqentemente se sentiram mais uma vez impelidos a intervir. Juristas internacionais tm sustentado que a interveno perdovel, seno estritamente legal, quando feita com a inteno de preservar o equilbrio do poder. As intervenes coletivas por parte das grandes potncias no sculo XIX em geral tinham esse objetivo. s vezes, tais intervenes resultavam na criao de um novo estado, geralmente idealizado como um estado-tampo: em 1827 a Gr-Bretanha, a Frana e a Rssia intervieram na Guerra de Independncia grega contra a Turquia e, posteriormente, reconheceram a independncia grega; em 1830, a Gr-Bretanha e a Frana intervieram na revolta belga contra a Holanda, e estabeleceram uma Blgica independente; em 1913 elas intervieram na Segunda Guerra Balcnica, e estabeleceram a independncia da Albnia. s vezes, intervenes como essas tiveram como objetivo a manuteno de um estado-tampo j existente, como por exemplo a Turquia. A Questo do Oriente no sculo XIX foi, em grande parte, uma tentativa das grandes potncias assegurarem que, caso houvesse interveno na Turquia, esta deveria ser coletiva, e no simplesmente uma interveno por parte da Rssia. s vezes, a interveno coletiva era, na verdade, uma interveno competitiva e levava compensao mltipla, como vimos no captulo anterior. Em seus piores momentos, a interveno coletiva degenerou-se a ponto de ser, na verdade, uma pilhagem dos fracos pelos fortes confederados. Um jurista internacional afirmava que a interveno das grandes potncias para punir a China pela Revolta dos Boxers em 1900 no possua caractersticas essenciais que a distinguissem das invases nrdicas. A interveno por parte de uma grande potncia nos assuntos de uma potncia fraca geralmente leva ao ressentimento e xenofobia: o sentimento anti-russo na Polnia e nos Balcs, o sentimento anti-ianque na Amrica Latina, o sentimento antibritnico no Egito e o sentimento anti-ocidental na China constituem exemplos suficientes desse fenmeno. Mesmo assim, invocar a interveno externa sempre foi o ltimo recurso de faces em luta nos estados mais fracos e dos prprios governos, ainda que a histria tenha freqentemente demonstrado que este recurso muitas vezes acaba por ser em vo. Foram as intrigas das potncias italianas que fizeram com que franceses entrassem na Itlia em 1494, e que tambm levaram aos desastres que se seguiram. Nas lutas internas dos estados balcnicos, cada partido tem
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tradicionalmente buscado o apoio de uma grande potncia externa. Na Prsia, um poltico bem-sucedido automaticamente considerado cliente de alguma potncia externa, pois de outra forma, como poderia ter chegado onde chegou? A confuso entre a poltica domstica e internacional talvez tenha atingido os limites mais extremos na Amrica Latina, onde as nacionalidades no tm distines marcantes e os lderes da oposio de um pas habitualmente se refugiam num pas vizinho, de onde conspiram contra o governo que se encontra no poder em seu pas. A interveno por parte de uma repblica irm de lngua espanhola no traz tona escrpulos patriticos e indignao da mesma maneira que uma interveno executada pelos Estados Unidos. A maior parte das intervenes defensiva, com o objetivo de preservar o status quo mas tambm existe a interveno ofensiva, que tem o intuito de mud-lo. Em perodos de conflitos doutrinrios, a interveno ofensiva constitui um mtodo regular de precipitar revolues internacionais. O mais famoso exemplo disso foi fornecido pela Revoluo Francesa: proclamando princpios de escopo universal, ela foi levada por uma lgica inerente at o decreto de 19 de novembro de 1792, que oferecia "fraternidade e assistncia para todos os povos que queiram recuperar sua liberdade". Isto era uma proclamao de interveno universal, levando, como ressaltou Pitt, "encorajamento insurreio e rebelio em todos os pases do mundo". A Santa Aliana adotou esse mesmo princpio, ainda que no sentido oposto, quando declarou na Conferncia de Troppau, em 1820, que interviria em qualquer lugar para reprimir a revoluo. Foi nesse momento que a Gr-Bretanha separou-se de seus antigos aliados contrrios Revoluo Francesa. Castlereagh argumentava que a interveno sustentada sobre princpios abstratos no mais podia ser considerada verdadeiramente defensiva, e poderia, de fato, por em perigo as liberdades do mundo, e que a interveno s poderia ser tida como verdadeiramente defensiva caso o equilbrio territorial da Europa fosse perturbado. Coloca-se a questo de saber se a poltica externa sovitica ainda que seu desenvolvimento tenha sido historicamente diferente e mais cauteloso do que o da poltica revolucionria francesa est ou no fundamentalmente baseada num princpio anlogo de interveno ofensiva. certo que todos os movimentos de unificao nacional (ou "reunio" como muitas vezes so chamados, sacrificando a preciso histrica em favor do fervor moral) tendem a considerar a interveno ofensiva no somente um instrumento de poltica, mas tambm um dever. Ao mesmo tempo, a interveno ofensiva geralmente difere da interveno defensiva por ser clandestina e no-oficial: ela atinge seu objetivo ao fomentar a revoluo em outros pases. Um governo tacitamente encorajar o movimento nacionalista, tanto dentro de suas fronteiras quanto alm delas; caso a insurreio em outros pases seja um fracasso, ela pode ser desmentida; caso seja bem-sucedida, seus frutos podem ser colhidos, e, em geral, as fronteiras da potncia interventora sero ampliadas. A invaso da Siclia por Garibaldi em 1860 com um exrcito de voluntrios; a fabricao de um incidente espontneo nos estados papais por Cavour, e a subseqente invaso e anexao dos domnios papais e napolitanos pelo Piemonte; talvez esses tenham sido os exemplos
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supremos de intervenes ofensivas em tempos de paz, e eram indistinguveis da guerra em todas as suas formas menos a diplomtica. Os mtodos de Cavour eram perdoados pela opinio liberal pois ela apoiava a unificao da Itlia; mas a poltica de Hitler em relao ustria e Tchecoslovquia at 1938, e a interveno italiana e alem na Guerra Civil espanhola (1936-1939) mostrou que os governos totalitrios utilizavam esses mesmos mtodos. Definimos a interveno como uma interferncia fora, que no chega a ser uma guerra, nos assuntos de outra potncia. Pode ser dito que esta definio no se estende a um movimento revolucionrio internacional a servio de uma determinada potncia, como a quinta coluna de alemes no estrangeiro, que apoiavam a Alemanha nazista, os simpatizantes fascistas, e a Internacional Comunista; esses trs exemplos, representam a tcnica mais prfida da interveno ofensiva. Mas, neste ponto, a preciso da anlise poltica torna-se to difcil quanto o conhecimento exato de se a potncia controla ou no o movimento internacional. Vemo-nos aqui obrigados a definir a interveno em termos de motivos ao invs de ao: no pode haver argumentao sria a respeito do objetivo dos partidos comunistas operando em pases que ainda no se tornaram comunistas, ainda que suas atividades possam estar fora do campo da ao da diplomacia. Esta a regio nebulosa onde as polticas domsticas e internacional tornam-se indistinguveis. Em teoria, o oposto da interveno a no-interveno. Esta ltima foi proclamada pelos radicais britnicos no sculo XIX como sendo o objetivo da poltica sensata. Eles queriam dizer que a Gr-Bretanha no deveria se envolver nas brigas de outros povos. Isto presumia que as brigas de outros pases no afetavam os interesses britnicos, e era o equivalente ao isolacionismo dos Estados Unidos antes de 1941, uma expresso de segurana e confiana inabalveis. Em determinados casos, a no-interveno pode ser uma poltica to positiva quanto a interveno. A poltica britnica em relao invaso da Siclia por Garibldi, em 1860, foi positivamente a de no-interveno; de fato, a Gr-Bretanha favorecia um dos combatentes e impedia que outras potncias interviessem. Em decorrncia disso, percebemos a verdade contida na observao sarcstica de Talleyrand: "a no-interveno um termo de metafsica poltica que significa quase a mesma coisa que interveno". O Acordo de No-Interveno de 1936 era uma fico diplomtica por meio da qual as potncias ocidentais abstinham-se de prestar auxlio ao governo legtimo da Espanha, ao passo que as potncias do Eixo forneciam ajuda aos rebeldes nacionalistas, sem a qual eles provavelmente no teriam vencido. Em perodos de conflito doutrinrio, pode-se pensar que a no-interveno uma poltica errada, pois se torna de fato uma interveno contra aquilo que est certo. O conflito ou tenso entre o princpio geral da no-interveno e o desejo de empreender uma ao coletiva contra a tirania e a perseguio torna-se aguada quando existe o perigo de doutrinas polticas ganharem terreno. Na Conferncia de Caracas da Organizao dos Estados Americanos, em maro de 1954, John Foster Dulles empenhou-se em dar nfase ao perigo representado pelo comunismo na Amrica Latina. "O slogan da
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no-interveno", disse ele, "pode ser plausivelmente invocado e deturpado de forma a dar imunidade ao que na realidade no passa de intervenes flagrantes".5 Cinco meses mais tarde, os Estados Unidos no intervieram decisivamente contra o governo esquerdista da Guatemala, e a observao de Dulles foi amargamente lembrada pelos latino-americanos.6

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Discurso em 8 de maro de 1954, em The New York Times, 9 de maro de 1954, p. 1. Este captulo provavelmente foi escrito na metade da dcada de 50.
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CAPTULO XIX

A LIGA DAS NAES

A Primeira Guerra Mundial terminou em primeiro lugar com uma revoluo de nacionalidades por toda a Europa Central e Oriental, em virtude do colapso do Imprio Russo, e, em seguida, da ustria-Hungria, nos ltimos dois anos da guerra. Terminou, ainda, com a derrota da Alemanha e, com a, at ento, mais elaborada tentativa de reorganizao racional das relaes internacionais. Desses acontecimentos, os dois primeiros foram enquadrados nas formas legais representadas pelos vrios tratados de paz coletivamente conhecidos como o Acordo de Versalhes, e dentre os quais o Tratado de Versalhes com a Alemanha foi o mais importante. O terceiro acontecimento estava contido na Conveno da Liga das Naes, que, devido insistncia de Wilson, correspondia primeira parte do Tratado de Versalhes. Tanto o Tratado quanto a Conveno tornaram-se objeto de grandes controvrsias polticas interligadas. Aquilo que menos foi discutido era, de certa forma, o assunto mais importante, ou seja, o novo equilbrio de poder que constitua a base do Tratado e da Conveno. O equilbrio do poder havia se tornado uma palavra feia. Em um de seus famosos discursos em 1918, Wilson referiu-se ao "grande jogo, hoje para sempre desacreditado, do equilbrio de poder" 1 Como j vimos, o equilbrio do poder intrinsicamente instvel, pois as potncias no so sociedades estticas, mas esto em constante ascenso ou declnio umas em relao s outras. Alm disso, ele essencialmente competitivo: leva rivalidade pelo poder, que por sua vez leva guerra, em conseqncia da qual um dos lados temporariamente eliminado e o outro detm um monoplio de poder igualmente temporrio. Ao final da Primeira Guerra Mundial, havia grandes esperanas de que esse sistema pudesse ser transformado ou substitudo por algo melhor. Mas essa esperana era ela prpria produto de um equilbrio de poder peculiar e transitrio. Ao final da guerra, a situao era, sob dois pontos de vista, sem precedentes. O Acordo de Versalhes foi o nico acordo geral de paz que conferiu potncia dominante derrotada um maior domnio potencial sobre a Europa do que aquele que de fato havia levado guerra. O fato de tal acordo no poder ser posto em prtica antes da derrota da Alemanha constitua um paradoxo da autodeterminao

Discurso ao Congresso, 11 de fevereiro de 1918, em The Messages and Papers of Woodrow Wilson, Vol. I, Review of Reviews, Nova York, 1924, p. 478.
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nacional, bem como o fato de que, uma vez posto em prtica, ele conferiria Alemanha uma importncia que ela no possua antes do incio da guerra.2 Em 1914, a Alemanha era um imprio de 65 milhes cercado por uma Frana de 40 milhes, uma ustria-Hungria de 50 milhes e uma Rssia de 111 milhes. Em 1920 a Alemanha era um estado nacional de 65 milhes, capaz de chegar aos 75 milhes caso absorvesse os alemes da ustria e da Tchecoslovquia, e cercado por uma Frana de 40 milhes, uma Polnia de 33 milhes e uma Tchecoslovquia de 15 milhes de habitantes. Era a maior potncia industrial da Europa, detentora de enorme quantidade de capital e de capacidade tcnica sem concorrentes. Seu territrio no tinha sofrido a destruio da guerra, e ela relutava em reconhecer que havia sido submetida a uma derrota militar. Tal preponderncia somente poderia ser controlada por um sistema firme e eficaz de contrapeso. Entretanto, pela primeira vez, o equilbrio do poder europeu havia deixado de ser auto-regulador, e um conflito europeu havia sido decidido, muito tardiamente, por uma grande potncia de fora da Europa: os Estados Unidos. O centro da sociedade internacional ainda tinha seu centro na Europa, mas o centro j no podia funcionar sem a ajuda de seus membros de fora da Europa. Para contrabalanar a preponderncia da Alemanha, s havia, no continente europeu, as duas grandes potncias mais fracas: a Itlia e a Frana. A Frana era o inimigo mais antigo e mais consistente da Alemanha, mas havia por pouco escapado de sofrer uma derrota total, e talvez estivesse mais exausta do que qualquer outra potncia nominalmente vitoriosa. Ela s poderia sobreviver se a Alemanha fosse enfraquecida de maneira decisiva, ou se pudesse contar com o apoio das duas grandes potncias que haviam lutado a seu lado: a Gr-Bretanha e os Estados Unidos. Em fevereiro de 1917, logo antes da queda do regime czarista, a Frana e a Rssia concordaram em separar a Rennia da Alemanha e fazer dela um estado-tampo ocupado por guarnies francesas. A aquisio da fronteira do Reno pela anexao ou por torn-la um estado-tampo era a maior esperana francesa de segurana. Mas a Gr-Bretanha e os Estados Unidos no concordaram com violao to flagrante do princpio nacional, e a Frana teve de se contentar com uma desmilitarizao permanente de ambas as margens do Reno, bem como uma garantia conjunta anglo-americana da fronteira francesa. Mas os Estados Unidos repudiaram tanto o Tratado de Versalhes quanto a garantia, e a Gr-Bretanha tambm se retirou. Sentindo-se abandonada por seus aliados, a Frana fez alianas com alguns dos novos estados da Europa Oriental, localizados na retaguarda da Alemanha. O fracasso da garantia anglo-americana Frana foi fator decisivo e simblico dos anos do entreguerras. Foi uma declarao de irresponsabilidade poltica cujas
Percebia-se h muito tempo antes que o termo Alemanha significasse uma Alemanha nacional que a desunio alem era uma condio necessria para o equilbrio europeu, e que uma Alemanha unida seria "terrvel para todo o resto". Veja acima Overbury "Observations on his Travels", pp. 183-4 e tambm Rousseau, Projet de paix perptuelle, pp. 32-4.
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conseqncias nunca foram desfeitas. A Gr-Bretanha havia-se atrelado aos Estados Unidos e seu isolamento, um fato que muito pde desculpar mais tarde a teimosia francesa. A Gr-Bretanha, metade para dentro e metade para fora da Europa, alm de ter sido a maior ganhadora da guerra, tinha a maior responsabilidade. Em 1922 a Gr-Bretanha recusou-se a garantir a fronteira francesa; em 1925 ela deu a garantia desejada, mas se recusou a garantir as fronteiras da Europa Oriental. Em 1939 ela deu uma garantia Polnia e Romnia, e foi guerra para cumpr-la. Se ela tivesse dado tal garantia Frana em 1922, e se em Locarno ela a tivesse estendido Europa Oriental, a guerra no teria ocorrido. A Gr-Bretanha adotou um falso equilbrio de poder, uma aplicao mecnica do princpio entre uma potncia naturalmente preponderante e potencialmente agressiva e outra potncia temporariamente preponderante e altamente defensiva. As controvrsias polticas do passado podem ser estudadas de duas maneiras. O historiador ir apontar razes pelas quais certas decises foram ou no tomadas, e ter a tendncia de argumentar que ftil imaginar que as coisas poderiam ter ocorrido de outra forma. De maneira geral, o historiador no est preocupado com eventualidades. O cientista poltico est mais preocupado com as regras duradouras de ao poltica que so ilustradas por tais controvrsias, e tem mais liberdade para apontar o fato de que se as polticas fossem diferentes, as conseqncias tambm poderiam ter sido. Como disse Burke: "O exemplo o nico argumento de efeito na vida civil.3 A maneira de aprender a partir do estudo poltico consiste em analisar os erros polticos do passado, contanto que haja uma compreenso compassiva das razes pelas quais os erros foram cometidos, uma vez que uma atitude de fcil condenao poder turvar o prprio julgamento poltico e limitar seu alcance. tambm desejvel evitar a traioeira tendncia de supor que a responsabilidade decisiva de algum outro pas que no o nosso. O Acordo de Versalhes no criou, como s vezes se afirma, os novos estados da Europa Oriental. Eles j haviam afirmado ou reafirmado sua existncia em 1917 e 1918; mas o Tratado reconheceu tal existncia e um feito dessa ordem parece ser largamente irreversvel (enquanto isto puder ser dito a respeito de qualquer coisa na poltica internacional). Desses estados, somente os trs mais fracos a Estnia, a Ltvia e a Litunia desde ento desapareceram; o mapa da Europa ainda o mapa de 1919 modificado; o Tratado de Versalhes marca o momento a partir do qual medimos o retrocesso das liberdades nacionais desde 1945. Mais do que qualquer outro acordo geral de paz anterior, o Tratado de Versalhes foi uma expresso direta dos desejos dos povos (quer isto seja ou no uma boa coisa nas relaes internacionais). Mas o mesmo liberalismo que aprovou um acordo de autodeterminao nacional comeou ele prprio a min-lo. Nenhum acordo geral de paz anterior foi to rapidamente submetido a ataques crticos e ao descrdito
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"Thoughts on the Cause of the Present Discontents", em The Works, Vol. 1, p. 499.
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generalizado. O desejo de justia, que havia marcado o acordo, foi longe demais e tornou-se um sentimentalismo subversivo. A opinio pblica do mundo anglo-saxo passou a acreditar que o tratado era demasiadamente severo para com a Alemanha. Essa idia no adveio de um julgamento sbrio das provises do tratado, mas sim de uma reao emocional ndole vingativa que inspirava as clusulas de reparaes. No resplendor da vitria, com uma ignorncia e extravagncia que parecem ser as marcas das polticas externas democrticas quando contrastadas com a moderao dos vencedores aristocrticos e monrquicos de 1815, os Aliados tinham esperanas de fazer com que a Alemanha pagasse pela guerra. A tentativa de obter reparaes teve duas conseqncias. Ela encorajou os alemes a, quando possvel, se esquivarem de suas obrigaes ligadas ao tratado e, quando isso no fosse possvel, a adotarem uma negligncia e uma extravagncia financeiras que contriburam para o advento da crise econmica de 1930. Alm disso, encorajou a opinio pblica britnica informada por J. M. Keynes a acreditar que, como as clusulas econmicas do tratado eram severas, ento ajustes como o Corredor Polons, a fronteira da Bomia e a proibio de unio entre Alemanha e ustria eram igualmente severos. Mas tais medidas atingiam um equilbrio entre o princpio das nacionalidades e a necessidade de resguardar a sociedade internacional da predominncia alem. (O equilbrio teve de se tornar ainda mais desfavorvel para a Alemanha: ela agora j havia perdido completamente a Prssia Oriental e os alemes tinham sido expulsos do Sudeto.) De fato, os alemes no se rebelaram contra as injustias do tratado de paz; eles ressentiam-se de ter perdido a guerra. A paz que eles haviam imposto Rssia, derrotada um ano antes em Brest-Litovsk, era incomparavelmente mais severa do que o Tratado de Versalhes, e quando recobraram suas foras eles partiram, no para recuperar as fronteiras de 1914, mas sim para conquistar a totalidade da Europa Oriental e da Rssia. "Somos demasiadamente tmidos e modestos a respeito das nossas realizaes; h crticas em demasia e no existem defesas suficientes", escreveu um historiador e consultor do Ministrio das Relaes Exteriores britnico em 1925. "No podemos reconhecer que o Acordo de 1919 foi um grande progresso sobre qualquer acordo semelhante feito na Europa no passado? Em suas linhas gerais, ele representa a paz da razo e da justia, e toda a estrutura do continente depende da sua manuteno".4 O tratado impunha vrios tipos de limitaes liberdade da Alemanha alm da exigncia de reparaes, mas nenhuma delas deixava de ter precedente. A Rennia foi desmilitarizada, assim como a Frana foi obrigada a demolir a base naval de Dunquerque, pelo Tratado de Utrecht, e a Rssia foi obrigada a desmilitarizar o Mar Negro, pelo Tratado de Paris de 1856. O exrcito alemo foi contido, assim como Napoleo havia imposto limites ao exrcito prussiano aps Tilsit. Era fcil interpretar mal o teor de tal limitao, de forma que parecesse implicar numa
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Sir James Headlam-Morley, Studies in Diplomatic History, Methuen, Londres, 1930, pp. 1845
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obrigao contratual dos aliados se desarmarem assim como haviam desarmado a Alemanha. O sistema para manter a paz elaborado pela Conveno da Liga das Naes tinha quatro elementos principais. 1 - A RESOLUO PACFICA DAS DISPUTAS. Supunha-se que muitas guerras haviam ocorrido em virtude da inexistncia de mecanismos adequados para lidar com litgios internacionais. As Conferncias de Paz de Haia de 1899 e de 1907 j haviam delineado os procedimentos legais para a conciliao e o arbitramento; estes ltimos encontravam-se incorporados, com algumas melhorias, nos artigos 12 e 15 da Conveno. Eles permaneceram quase totalmente como letra morta e, de maneira geral, nenhuma disputa foi resolvida por intermdio deles, a no ser aquelas que, de qualquer forma, teriam sido resolvidas. 2 DESARMAMENTO. Supunha-se que os armamentos ou mais precisamente a corrida armamentista haviam sido uma das causas principais da Primeira Guerra Mundial. A Alemanha foi desarmada pelo Tratado de Versalhes. De acordo com o artigo 8. da Conveno, os membros da Liga reconheciam que "a manuteno da paz requer a reduo dos armamentos nacionais ao mais baixo nvel compatvel com a segurana dos estados e com a necessidade de fazer cumprir as obrigaes internacionais por intermdio de aes comuns". Nesse contexto, o Conselho da Liga teria de elaborar planos com vistas a reduzir os armamentos e, aps esses limites terem sido aceitos pelas vrias potncias, eles no deveriam ser ultrapassados sem a permisso do Conselho. 3 SEGURANA COLETIVA. Este era o princpio que substituiria o desacreditado equilbrio do poder. O artigo central da Conveno o de nmero 10 tomou a forma de uma garantia geral e mtua: "Os membros da Liga se comprometem a respeitar e a preservar, contra a agresso externa, a integridade territorial e a independncia poltica de todos os membros da Liga". O artigo 11 estipulava que qualquer guerra ou ameaa de guerra era assunto que dizia respeito a toda a Liga, e que a Liga deveria tomar qualquer providncia tida como sbia e eficiente para salvaguardar a paz entre as naes. O artigo 16 dizia que se um membro da Liga recorresse guerra em desconsiderao aos procedimentos para a resoluo pacfica das disputas, ele ser ipso facto considerado como tendo cometido um ato de guerra contra todos os demais membros da Liga". Nessas circunstncias, os outros membros se comprometiam a submeter imediatamente o estado que violasse a Conveno a um completo boicote econmico, financeiro e social; alm disso, o Conselho tinha a incumbncia de recomendar s potncias em questo as foras armadas que deveriam contribuir "para proteger as convenes da Liga". 4 MUDANA PACFICA. Uma vez que a segurana coletiva era vista como uma maneira de se fazer cumprir a lei na sociedade internacional, era necessrio equilibr-la de modo a adaptar a lei a necessidades mutveis. J que a mudana fora era proibida, a mudana pacfica no deveria ser bloqueada. Quando os tratados se tornassem claramente obsoletos ou injustos, eles deveriam ser sujeitos a uma reviso. Dessa forma, o artigo 19 estabelecia que a Assemblia poderia recomendar a
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reavaliao de tratados que haviam se tornado inaplicveis. Lord Robert Cecil desejava incluir tal proviso na garantia geral, e tentou incorpor-la ao artigo 10; mas, em virtude da oposio francesa, a idia foi cortada e includa num artigo separado. Se as potncias da Liga desejassem mudanas pacficas, tal procedimento era inteiramente adequado. Esses quatro elementos encontravam-se todos includos numa conveno que era simples e flexvel; a primeira constituio escrita com a qual estava de acordo a grande maioria dos membros da sociedade internacional. A histria da Liga , at certo ponto, a histria da interpretao desse instrumento e das tentativas de emend-lo e melhor-lo. Durante todo o perodo entre as guerras mundiais houve um grande debate a respeito dos mritos e da aplicao da Conveno; no foi um debate estril e destrutivo como a controvrsia a respeito do Tratado mas sim um debate acerca das questes duradouras e fundamentais da poltica em geral. Ele poderia ser descrito como um debate a respeito da prioridade e da relativa importncia dos quatro elementos da Conveno. Cada qual tinha seus protagonistas, mas os do desarmamento, da resoluo pacfica das disputas e da mudana pacfica eram em grande parte as mesmas pessoas que se viam a argumentar com os protagonistas da segurana coletiva. No final das contas, esse debate destruiu a estrutura da Conveno, e nada restou. A questo primordial e de maior profundeza era aquela que dizia respeito resoluo pacfica das disputas, bem como segurana coletiva. Segurana coletiva significa defesa internacionalizada. As potncias que se encontravam no corao do sistema da Liga a Frana e seus aliados na Europa Oriental consideravam a Liga parte de sua prpria defesa, ou seja, elas acreditavam gozar de cem por cento de segurana sem a Conveno e de duzentos por cento com ela. As potncias que se encontravam na periferia do sistema da Liga especialmente os membros do Commonwealth britnico e os estados escandinavos acreditavam que a Conveno pouco ou nada acrescentava sua segurana, que poderia ser resguardada por mtodos mais tradicionais. Elas viam a Liga como uma instituio benevolente e caridosa para resolver as disputas de outras potncias menos afortunadas e provavelmente mais belicosas. ... Ns nunca acreditamos muito na Liga como uma forma de polcia. Ao invs disso, o que procurvamos... era o mecanismo que deveria permitir aos governos do mundo, por intermdio de francas discusses, estabelecerem antes que fosse tarde demais algum meio pacfico de resolver todas as disputas onde, na maioria dos casos, existem boas razes e argumentos de ambos os lados e onde, de qualquer forma a luta violenta nada resolveria.5 Eis aqui o distanciamento e o pacifismo do ponto de vista britnico que, para as demais potncias que no haviam se esquecido de que a Primeira Guerra Mundial tinha tido como conseqncia para a Gr-Bretanha o afundamento da marinha alem bem como o fato de ela ter
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Documents on British Foreign Policy 1919-1939, 2. Srie, Vol. VI, H.M.S.O., Londres, 1956, N. 196, p. 301. 6

acrescentado o Oriente Mdio a seu imprio nada mais parecia a no ser complacncia e hipocrisia. O equilbrio de poder tambm esteve em questo durante o debate a respeito da segurana coletiva. Para alguns dos fundadores da Conveno especialmente Wilson esta ltima deveria abolir o equilbrio do poder e substitu-lo por uma "comunidade do poder". Mas haviam outros dentre os quais Cecil e Churchill foram os que mais se destacaram que viam a questo de um ngulo diferente: viam a Conveno como uma tentativa de institucionalizar o equilbrio do poder, de faz-lo funcionar de maneira mais automtica, eficiente e racional, de permitir que evitasse maior nmero de guerras e de terminar as guerras que no conseguisse impedir por intermdio de uma combinao de poder mais decisiva contra o agressor, uma vez que fosse manuseado com uma finalidade mais coerente e clara. O equilbrio do poder funcionava tradicionalmente por meio de alianas ad hoc contra um inimigo conhecido; a Liga, como bem disse Sir Arthur Salter, deveria funcionar como uma permanente aliana em potencial "contra o inimigo desconhecido".6 Tal incerteza e imparcialidade sempre foram inerentes idia de uma garantia, e existia um modelo disso: a garantia da fronteira franco-alem dada pela Itlia e pela Gr-Bretanha em Locarno. Houve muita discusso legal a respeito de como definir o inimigo desconhecido, ou seja, o agressor; mas na prtica isso nunca representou a menor dificuldade; os grandes perturbadores da paz podiam ser distinguidos e isolados com tanta facilidade quanto a Frana em 1840 ou a Rssia em 1878, e um dos mritos da Conveno era o de fornecer uma definio em termos de uma potncia que violasse suas convenes nos artigos 10, 11 e 16. Os opositores britnicos idia da segurana coletiva jogaram com a distino entre os "provedores" de segurana dentre os quais a prpria Gr-Bretanha era considerada o grande exemplo e os "consumidores" de segurana, ou seja, a Frana e seus aliados. (Um pouco mais tarde esses mesmos indivduos orgulhavam-se de que a Gr-Bretanha "estava s" contra Hitler entre 1940 e 1941.) bem verdade que, se a frota de Mussolini atacasse a coalizo de estados sancionadores em 1935-1936, a tarefa de afund-la teria recado sobre a frota britnica, mas foi a Iugoslvia que sofreu um distrbio permanente em seu comrcio ao aplicar lealmente as sanes. bem verdade que, se tivesse sido necessrio fazer presso sobre o Japo quando este ltimo conquistou a Manchria em 1931-1932, a frota britnica (com ou sem cooperao americana) teria de ser incumbida de faz-la. s vezes isso era tido como intrinsecamente impossvel, pois o Tratado de Washington de 1922 havia paralisado as bases americanas e britnicas em locais to distantes quanto Cingapura e Pearl Harbor, dando ao Japo o domnio sem rivais do Pacfico Ocidental. Mas quando o Japo ameaou os interesses americanos e britnicos em Xangai, a Gr-Bretanha e os Estados Unidos viram-se capazes de exercer presso sobre ele por meio de
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Sir Arthur Salter, Security, Macmillan, Londres, 1939, p. 155.

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movimentos de frotas, e acabaram por travar uma guerra contra ele quando a frota de Pearl Harbor havia sido destruda e a base de Cingapura estava perdida. Era impossvel evitar a impresso de que o fato de sanes eficazes no terem sido aplicadas contra a Itlia em 1935-1936 constituiu um momento decisivo na histria internacional que, de fato, teria determinado todos os eventos desde ento, e que teria tambm sido o gerador de toda uma srie de outros fracassos. Seria difcil encontrar caso mais claro para ser estudado. O ataque japons Manchria j foi mais complicado. O Japo possua direitos legais intrincados sobre a Manchria, o que lhe dava uma boa cobertura para seus argumentos de defesa; o cenrio da guerra era geograficamente remoto; era mais fcil argumentar que qualquer ao seria impossvel sem a cooperao de uma potncia de fora da Liga - os Estados Unidos ou at mesmo a Rssia. O ataque italiano Abissnia ocorreu numa parte do mundo onde as esferas de influncia britnica e francesa se encontravam, e onde nenhuma outra grande potncia tinha grandes interesses; a ilegalidade do ataque era mais flagrante; do ponto de vista estratgico, ele era imensamente vulnervel, pois a Gr-Bretanha poderia bloquear o Canal de Suez, como j havia feito durante a Primeira Guerra Mundial e novamente o faria durante a Segunda. A preponderncia do poderio que poderia ser angariado pela Liga contra a Itlia era esmagadora; o apoio s sanes por parte das pequenas potncias era notavelmente unnime; das trs potncias fora da Liga, o Japo era remoto e estava preocupado, os Estados Unidos eram benevolamente neutros, e a Alemanha a mais importante estava hesitante. Foi o modo de uma ao alem na Europa que inibiu a Gr-Bretanha e a Frana a ponto de no impedirem a conquista italiana da Abissnia. Mas somente depois da Liga ter-se mostrado impotente foi que Hitler deu seu passo decisivo, encerrando a desmilitarizao da Rennia e preparando sua expanso sobre a Europa Oriental. Evidentemente, possvel argumentar que as consequncias de ter vencido o expansionismo italiano separadamente, de ter uma Itlia mais ressentida ou gravemente enfraquecida internamente, teriam sido muito mais difceis. Mesmo assim, elas no poderiam ter sido mais difceis do que as consequncias de no ter vencido esse expansionismo. A possibilidade de implementao da segurana coletiva constantemente voltava ao princpio do equilbrio de poder, sobre o qual estava baseada a Liga. A derrotada Alemanha permitiu que tal idia fosse retomada; a Revoluo Russa e o recolhimento dos Estados Unidos ao isolamento condicionaram sua aplicabilidade. Desses dois eventos, o mais discutido foi a recusa dos Estados Unidos de participarem da Liga, o que comumente apontado como o golpe de morte dado na Liga. Muito pode ser dito contra esse ponto de vista. O centro e o local de teste para a Liga era a Europa, onde os Estados Unidos nunca haviam sido uma potncia regular. Se os Estados Unidos tivessem adotado uma atitude semi-isolacionista e fizessem parte da Liga, isto poderia com certeza ter minimizado as obrigaes da Liga e t-la destrudo por dentro com maior rapidez do que o fez a Gr-Bretanha semi-isolacionista. O efeito permanente da retirada dos Estados Unidos foi o de dar
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Gr-Bretanha uma desculpa constantemente repetida para fazer pouco da Conveno. A ausncia da Rssia pode ser considerada mais importante do que a ausncia dos Estados Unidos, pois sem a cooperao russa no poderia haver equilbrio estvel na Europa. Em 1934 a Rssia entrou para a Liga, mas os bolcheviques teriam permitido uma verdadeira cooperao? Duas hipteses tm de ser ponderadas e comparadas: a primeira se os Estados Unidos caso tivessem entrado para a Liga teriam desejado fazer cumprir a Conveno; e a segunda se a Rssia caso tivesse podido contar com a confiana francesa e britnica enquanto esteve na Liga teria tentado engan-las para seus prprios fins revolucionrios. Talvez a histria nunca consiga decidir se os gestos enfticos, mas distantes, de Roosevelt foram mais inteis do que as brandas declaraes de fidelidade Conveno por parte de Litvinov. O desarmamento da Alemanha no Tratado de Versalhes era precedido pela frase: "De maneira a tornar possvel o incio de uma limitao geral das armas de todas as naes",7 e estava implcito na Conveno que os membros da Liga deveriam abdicar do direito de serem os nicos rbitros do volume de armamentos de que necessitavam. Quando se iniciaram negociaes srias sobre o desarmamento aps Locarno, os franceses insistiram em que nenhum acordo de desarmamento seria satisfatrio se no contivesse um sistema eficaz de supervisionamento internacional, de modo a assegurar que no estaria sendo violado, um ponto de vista que somente foi compartilhado pela Gr-Bretanha e pelos Estados Unidos aps a Segunda Guerra Mundial. Mas os americanos e os ingleses estavam hesitantes em aceitar no somente uma superviso internacional, como tambm um nvel de armamentos que implicasse a cooperao entre eles no que tange defesa. "Cada qual discutia suas necessidades navais como se fosse algo absoluto... O programa de cruzadores britnico foi calculado como se tivesse de proteger por si s todo o comrcio britnico em todos os oceanos, e o programa americano como se a marinha tivesse de operar inteiramente a partir de suas prprias bases".8 Houve uma longa e ftil tentativa de classificar os armamentos em defensivos e ofensivos, que ficou conhecido como desarmamento qualitativo. Tinha sido fcil desprover a Alemanha vencida de armas "ofensivas" em 1919; mas quando as outras potncias comearam a discutir tal conceito com relao a elas prprias, ficou claro que tanques, artilharia pesada, avies bombardeiros, navios de guerra e submarinos eram armas defensivas para aquelas que as possuam ou que desejavam possu-las, e ofensivas para aquelas que ainda no as possuam. A razo fundamental do fracasso das negociaes de desarmamento, que se estenderam por seis anos sob o nome de Comisso Preparatria (1926-1932), e por dois como Conferncia do Desarmamento (1932-1934), pode mais uma vez ser explicada em termos do equilbrio do poder. Para qualquer potncia, a principal considerao a fazer a respeito das propostas de desarmamento o efeito que estas ltimas provavelmente tero sobre as relaes
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H. W. V. Temperley (ed.), A History of the Peace Conference of Paris, Vol. III, p. 187. F. P. Walters, History of the League of Nations, Vol. I, pp. 367-8.
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de poder. Talvez seja verdade que as potncias satisfeitas sero favorveis a uma limitao das armas, uma vez que isto congelaria um equilbrio do poder que as favorece. Dessa forma, a Gr-Bretanha manifestou-se favoravelmente a uma limitao das armas na Conferncia da Haia de 1907, pois isso teria o efeito de confirmar sua preponderncia naval e afastar a ameaa de competio por parte da Alemanha; e os Estados Unidos, por sua vez, apresentaram, em 1946, o Plano Baruch, que teria confirmado sua supremacia atmica, alm de afastar a ameaa representada pela competio russa nessa rea, Dessa mesma maneira, as potncias insatisfeitas resistem limitao de armamentos, que dificultaria suas tentativas de alterar o equilbrio do poder em seu favor e, conseqentemente, melhorar sua posio relativa. Um estadista srvio disse a respeito da Conferncia de Haia de 1899: "A idia de desarmamento no satisfaz de maneira alguma nosso povo. A raa srvia encontra-se dividida sob a jurisdio de sete ou oito governos estrangeiros e ns no podemos estar satisfeitos enquanto essa situao se mantiver. Vivemos na expectativa de conseguir algo para ns aps o advento da grande conflagrao".9 Propostas diferentes para a reduo de armas tm, contudo, impactos igualmente diferentes, e a maioria delas est influenciada pela esperana de mitigar a fraqueza de seu proponente ou de reduzir o poder de fogo de seus rivais. Algumas dessas propostas dirigem-se s vantagens gozadas por uma potncia independentemente do equilbrio temporrio de armamentos. Foi assim que a Frana, uma potncia satisfeita, no entendeu o desarmamento como uma maneira de se proteger contra a Alemanha, pois qualquer tendncia no sentido de um equilbrio de armas aumentaria a vantagem da Alemanha por intermdio de uma maior populao e recursos industriais, e ela considerava sua prpria preponderncia militar como uma maneira de manter um equilbrio precrio frente s vantagens mais substanciais e de mais longo prazo que seu inimigo detinha. Por outro lado, foi assim que Litvinov exps no Comit Preparatrio sua famosa proposta em favor da abolio de todos as armas, ou seja, a potncia mais insatisfeita de todas propunha o desarmamento total. De fato, seria lgico que a potncia revolucionria propusesse a abolio do equilbrio do poder. Como ela dependia da propaganda e de sua quinta coluna comunista em todos os pases, sua proposta, se considerada ao p da letra, somente teria aumentado seu poder relativo. O prprio desarmamento teria sido uma espcie de mudana pacfica, ao melhorar a posio da Alemanha com relao a outras potncias. O fracasso do desarmamento desviou a ateno daqueles que acreditavam que a Alemanha tinha sido injustiada para a busca de mudanas pacficas, e a bem-sucedida violao alem do tratado no que se referem aos armamentos indicava que deveriam ocorrer mudanas, e que justamente essas mudanas poderiam tornar-se questes para discusso. Mas o argumento a respeito das mudanas pacficas continha dois vcios radicais. O primeiro era de ordem prtica: dizia que as discusses s haviam
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Headlam-Morley, Studies in Diplomatc History, p. 268.

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comeado seriamente depois que algumas mudanas haviam sido concedidas, no por parte dos fortes em benefcio dos fracos, mas sim em virtude de preocupaes por parte daqueles que estavam em posies confortveis em benefcio dos mais violentos. Ainda que muito discutvel, possvel que se o desarmamento ou a mudana pacfica tivessem sido concedidos Alemanha quando era representada por Stresemann, durante os anos posteriores a Locarno, a democracia alem tivesse se fortalecido suficientemente para evitar a Revoluo Nazista. Uma vez os nazistas no poder, a mudana pacfica tomou o aspecto de sacrifcio de pequenas potncias em benefcio do agressor. Mas havia, em nvel de princpio, uma questo mais profunda. Sculos atrs, o jurista internacional alemo Pufendorf tinha argumentado que um estado que foi guerra sem procurar resolver pacificamente a disputa tem de aceitar "a sorte de Marte"; mesmo uma paz injusta uma aproximao da justia, e tem de ser aceita como final para que a sociedade internacional possua um mnimo de ordem; da deriva-se a regra geral de que os tratados de paz tm de ser firmados de boa f. Estamos, contudo, analisando um caso onde no somente a parte derrotada hesitava em aceitar a sorte de Marte, mas tambm onde o mais poderoso dos vencedores comeou a ter escrpulos. Isto representava, talvez, um crdito para seu sentido de justia, mas negligenciava a lei poltica fundamental de que a condio primordial para que haja justia a existncia da manuteno de uma ordem. possvel conceber uma ordem injusta; possvel conceber e mesmo lentamente criar uma ordem justa; mas impossvel (exceto para o anarquista terico) conceber uma desordem justa. Mesmo assim, essa foi a direo que decidiram tomar os protagonistas da mudana pacfica enquanto desmantelavam a tosca armao da ordem internacional erigida em 1919. Henrique II foi capaz de introduzir as grandes e pequenas sesses de tribunais de direito, que constituam o procedimento para a mudana pacfica na sociedade feudal, somente em razo do fato de que seus predecessores j haviam estabelecido um forte governo central que fazia cumprir com rigor a paz do rei. Lincoln, por sua vez, no tentou atender s reivindicaes dos estados do Sul por meio da reviso dos termos da Unio de acordo com a doutrina da soberania dos estados e com a deciso Dredd Scott. A deficincia do apaziguamento no surgia em decorrncia de sua busca por mudanas na ordem internacional com as quais todos estivessem de acordo; isto era uma funo para a diplomacia e para o equilbrio do poder. O apaziguamento tinha trs deficincias, em parte morais e em parte intelectuais. 1) Um mau julgamento a respeito da natureza do nazismo, a despeito da mais clara evidncia e de numerosos avisos. Existe uma doutrina conveniente que diz que as prticas internas de um pas no interessam s demais potncias; mas desde o assassinato de Dollfuss em 1934 as implicaes internacionais eram patentes. 2) Um mau julgamento a respeito do equilbrio do poder. A funo do equilbrio de poder (em seu 2. sentido) de proteger a independncia das pequenas potncias. Mudanas pacficas que as ponham em perigo sero provavelmente mudanas no caminho errado. O apaziguamento da Alemanha nazista pelas potncias ocidentais foi a primeira vez que o princpio de "mudana pacfica" foi utilizado de forma a agradar uma potncia
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dominante, e foi fato irnico que o beneficirio fosse a mais brbara de todas as potncias dominantes. No havia precedentes desde a poltica de Carlos II em relao a Lus XIV. E um fato interessante que os precedentes aos quais E. H. Carr se refere em The Twenty Years Crisis sejam o Congresso de Berlim de 1878, que representou uma mudana contra o estado potencialmente predominante, as rebelies dos americanos e dos irlandeses contra a Gr-Bretanha e a rejeio pela Turquia do Tratado de Svres. 3) Um mau julgamento a respeito da moralidade. As potncias ocidentais e em particular a Gr-Bretanha haviam adotado um alto padro moral ao subscreverem a Conveno, e agora argumentavam que aquela mesma Conveno era invivel e que deveria ser deixada de lado em nome de um padro moral ainda mais elevado representado pela paz. A questo tratada entre Chamberlain e Hitler em Munique era o fato de que Hitler desejava uma violenta alterao do status quo, ao passo que Chamberlain insistia no ponto de que as alteraes tinham de ser obtidas por meios pacficos. Mas ele havia acabado de reconhecer uma mudana violenta, representada pela conquista da Abissnia pela Itlia, e a participao de Mussolini em tal exemplo de mudana pacfica no poderia deixar de ter seu efeito sobre a credibilidade moral da Gr-Bretanha. O sistema conhecido como apaziguamento j havia comeado a funcionar por trs da fachada da Liga; era, de certa maneira, a continuao do antigo sistema do Concerto da Europa, de acordo com o qual as grandes potncias resolviam suas questes por intermdio de acordos entre si prprias s custas das pequenas potncias. O primeiro exemplo disso ocorreu em 1923, quando a Itlia utilizou-se de uma disputa com a Grcia para bombardear e ocupar Corfu. Ansiosas de assegurar a evacuao de Corfu e de restaurar o equilbrio de poder no Mediterrneo, a Gr-Bretanha e a Frana apaziguaram a Itlia ao impedirem que a Liga se encarregasse da questo e ao concordarem com que a Itlia extorquisse da Grcia uma volumosa indenizao. Em 1933, Mussolini props um Pacto de Quatro Naes, segundo o qual as quatro grandes potncias europias (excluindo a Rssia) deveriam empreender a reviso do Acordo de Paz, o que tinha como conseqncia o fato de que elas imporiam seus pontos de vista sobre as pequenas potncias. Tal iniciativa foi, naquele momento, frustrada pela Pequena Entente. Seguiram-se o Plano Hoare-Laval (1935) que daria um fim negociado Guerra da Abissnia mediante sua partio em favor da Itlia; o estabelecimento do Comit para a No-Interveno em Londres (1936), que retirava das mos da Liga a questo da Guerra Civil espanhola; o Acordo Anglo-Italiano de abril de 1938, que harmonizava os interesses anglo-italianos no Mediterrneo ao preo do reconhecimento britnico da conquista da Abissnia pela Itlia; e, finalmente, a concretizao da idia do Pacto das Quatro Potncias em Munique (setembro de 1938), onde as quatro potncias mostraram-se de acordo quanto partio da Tchecoslovquia pela Alemanha (com a entrada da Polnia e da Hungria) de maneira a preservar a paz. O apaziguamento havia anteriormente sido uma palavra honrada; ela tornou-se infame pois, como nome da poltica ocidental durante os anos trinta, e adquiriu o
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sentido de tentar comprar uma grande potncia expansionista mediante o sacrifcio de pequenos aliados em relao aos quais existia uma promessa de defender. At aquele momento, o diretrio de quatro estados havia excludo a Rssia, em relao qual essas quatro potncias (exceto, at certo ponto, a Frana) encontravam-se inflexivelmente opostas por motivos ideolgicos. Dessa forma, a Rssia, ltima grande potncia que parecia patrocinar o sistema da Liga, foi levada ao isolamento, e ela prpria acabou recorrendo ao apaziguamento. O Pacto Nazi-Sovitico de agosto de 1939 foi a Munique russa. O segundo artigo do Pacto dizia que, se qualquer uma das duas potncias "se tornasse objeto de ao blica por parte de uma terceira potncia", a outra de maneira alguma apoiaria a terceira potncia. Daquele momento em diante, a Alemanha tornou-se objeto de aes blicas por parte da Polnia e da maioria das naes europias que se defendiam; ao passo que a Rssia apressava-se em transformar os estados blticos em provncias de fronteira e, por sua vez, tornou-se objeto de aes blicas por parte dos finlandeses que tambm se defendiam. Esse mesmo mtodo das grandes potncias chegarem a acordos internacionais passando por cima dos interesses dos pequenos estados pode, novamente, ser observado em Yalta em 1945, quando a questo polonesa foi resolvida pelas trs grandes potncias aliadas sem que a Polnia estivesse representada, da mesma forma que a questo tchecoslovaca havia sido resolvida em Munique sem representao por parte da Tchecoslovquia. Esses exemplos de apaziguamento no se encontram todos necessariamente no mesmo nvel moral. O apaziguamento de uma potncia predatria, contra a qual logo depois nos vemos em guerra pode parecer diferente do apaziguamento de um aliado herico em cuja companhia acabvamos de obter uma exaustiva vitria. Mas aqui estamos preocupados em apontar para o fato de que em todos esses momentos o mtodo utilizado foi o mesmo: as grandes potncias agiram como um diretrio. Foi esse o sistema de poltica do poder que a Liga das Naes teve a incumbncia de superar e fracassou.10

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Este captulo foi completado no incio da dcada de 60, provavelmente no ano de 1960.
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CAPTULO XX

A ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS

Se damos o ttulo de "A Liga das Naes" a um captulo que se refere poltica internacional entre as duas guerras mundiais, ns o fazemos, por assim dizer, somente por cortesia. Como vimos, a Liga das Naes nunca controlou a poltica do perodo. O presente captulo trata da poltica internacional desde 1945 e uma cortesia ainda maior intitul-lo "As Naes Unidas", uma vez que a Organizao das Naes Unidas tem exercido menos influncia sobre a poltica internacional desde 1945 do que a Liga das Naes exerceu durante o perodo precedente. Mesmo assim, as duas organizaes internacionais fornecem rtulos convenientes; representam uma evoluo importante, ainda que rudimentar e estudiosos de relaes internacionais seguidamente superestimam sua importncia. O perodo das Naes Unidas uma continuao do perodo da Liga das Naes; isto significa dizer que o rompimento representado pela Primeira Guerra Mundial foi maior do que aquele representado pela Segunda 1919 foi mais um novo comeo do que 1945. Cumpre ressaltar trs elementos dessa continuidade. O primeiro uma nova tentativa de estabelecer uma organizao internacional eficaz para a segurana internacional: as Naes Unidas foram a sucessora formal da Liga das Naes. O segundo a volta do conflito entre a Rssia comunista e as potncias ocidentais, numa escala maior e num estgio de maior amplido. O terceiro a implementao do princpio da autodeterminao nacional alm dos limites da Europa: na sia e na frica. Mesmo assim, esses elementos de continuidade no determinam a semelhana entre os dois perodos de ps-guerra. Talvez a mais marcante entre as muitas diferenas seja o fato de que o perodo posterior a 1919 conheceu a maior tentativa j empreendida para dotar a sociedade internacional de uma constituio efetiva e para estabelecer a lei e a ordem internacionais mediante a cooperao entre os estados. Mas o perodo que se seguiu a 1945 demonstrou, em contraste, um retrocesso poltica do poder revolucionria, e tem sido marcado por uma menor preocupao com a legalidade e a ordem. Conheceu tambm o fracasso da cooperao internacional generalizada e, ao invs disso, viu o surgimento de blocos de defesa hemisfricos. Foi, ainda, forado a abandonar a segurana coletiva como um objetivo poltico, e presume que isto seja atingido mediante o terror mtuo representado pelas armas nucleares. A Carta das Naes Unidas que foi esboada pelos Estados Unidos, Gr-Bretanha e Rssia em Dumbarton Oaks, em 1944, e completada por uma conferncia internacional de todas as potncias aliadas em So Francisco em abril de 1945 estabeleceu uma organizao mais autoritria do que havia sido a Liga no que
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diz respeito segurana mundial. A Liga no era capaz de fazer coisa alguma exceto mediante a livre cooperao de seus membros. As Naes Unidas tinham as caractersticas de uma organizao governamental, que em certos aspectos era capaz de dar ordens e de se sobrepor a seus membros, e talvez at de alterar seu status legal. 1) O Conselho de Segurana estavam investidos dos poderes coercitivos. Os signatrios da Carta davam ao Conselho o poder de agir como seu representante para manter a paz e a segurana (Art. 24), comprometiam-se eles prprios a aceitar e implementar suas decises (Artigos 25 e 48), encarregavam-se de fornecer ao Conselho foras armadas e assistncia (Artigo 43), bem como de manter foras areas de prontido imediata para a aplicao de sanes (Artigo 45). 2) Mediante uma inovao marcante, foi modificada a regra tradicional que dizia que os rgos internacionais s poderiam decidir por voto unnime (o que corresponde ao princpio legal de acordo com o qual uma potncia no pode estar atada a uma deciso com a qual no consentiu). O Conselho de Segurana, um rgo de onze membros, decide por uma maioria de sete. A Assemblia Geral decide por maioria de dois teros. Esses progressos pareciam ir ao encontro do constitucionalismo, mas foram contrabalanados pelo fato de as grandes potncias terem assumido uma posio de muito menor comprometimento sob a Carta do que o tinham sob a Conveno. A maioria de sete de que necessita o Conselho de Segurana para passar uma resoluo tem de incluir os cinco membros permanentes, ou seja, as prprias grandes potncias (Artigo 27 (3)). Assim, qualquer uma das grandes potncias pode vetar uma deciso. Cumpre notar que o direito de veto foi um desejo independente de cada uma das grandes potncias em Dumbarton Oaks. As pequenas potncias, na Assemblia, foram privadas daquilo que era tradicionalmente visto como a proteo proporcionada pela deciso por unanimidade; somente as grandes potncias a mantiveram. Alm do mais, estava estipulado na Conveno o princpio de que um estado no poderia ser rbitro de seu prprio caso, de maneira que, tendo em vista o princpio da unanimidade, no eram computados os votos das partes de uma disputa internacional (Artigo 15 (6)); cf. (Artigo 16(4)). Na Carta, esse princpio virtualmente desapareceu (Artigo 27): ele sobreviveu com referncia soluo pacfica das disputas mas, a pedido de Stalin, foi retirado de onde mais era necessitado, ou seja, no que diz respeito a ameaas paz e a atos de agresso (Artigo 27 (3)). As presunes por trs da Conveno eram de livre cooperao e boa f mtua entre estados soberanos que consentiam em limitar sua liberdade de ao em prol da ordem e da paz. A presuno existente por trs da Carta era a de poder incontrolvel por parte dos estados vencedores e de que uma nova agresso somente deveria ser temida por parte de seus ex-inimigos. O efeito disso foi colocar as grandes potncias fora da organizao em todos os assuntos que elas prprias resolvessem considerar seus interesses vitais, alm de coloc-las acima da lei, cuja obedincia eram capazes de impor s pequenas potncias. As conseqncias eram imprevisveis exceto para os mais perspicazes. O poder de veto detido pelas grandes potncias e constantemente exercido pela Rssia tornou
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o Conselho de Segurana impraticvel e, em questo de poucos anos, as partes da Carta que haviam inicialmente sido consideradas as mais importantes j estavam obsoletas. Percebeu-se ento o valor de uma clusula de escape acrescentada em So Francisco: o Artigo 51, que reconhece o direito de autodefesa individual ou coletiva na hiptese de o Conselho de Segurana no conseguir cumprir sua funo. O direito autodefesa individual o princpio bsico da anarquia internacional; o direito autodefesa coletiva o princpio do equilbrio do poder; e esses dois princpios sobreviveram com grande pujana sob as fices da Carta. O Artigo 51 "virou o veto do lado do avesso" (para usarmos um termo de Sir Charles Webster) ao reconhecer que uma maioria de potncias no pode ser impedida de cooperar com o fito de adotar fora de uma organizao internacional uma poltica que o regime de unanimidade a impede de adotar dentro da organizao. Por essa mesma razo, o veto de que todo membro da Liga dispunha no havia seriamente obstrudo o propsito da Liga. Durante a suprema crise gerada pela agresso italiana em 1935, a Assemblia no tinha condies de aprovar formalmente sanes por meio de voto, pois a Itlia votava contra e seus trs satlites a Albnia, a ustria e a Hungria se abstinham. Mas Benes, o Presidente do Conselho, observou que a aplicao de sanes era uma questo que dizia respeito a cada um dos membros da Liga individualmente e se cinqenta tinham concordado em condenar a agresso italiana, ento esses cinqenta estavam agindo dentro de seus direitos ao organizarem uma conferncia (que foi eufemisticamente intitulada Comit de Coordenao) para dirigir as medidas que tomariam contra a Itlia. O Tratado de Bruxelas que estabeleceu a Unio Ocidental e o tratado que criou a OTAN (Tratado do Atlntico Norte, 1949, Artigo 5) expressamente apelavam para o Artigo 51 da Carta. Num movimento paralelo, a Assemblia Geral iria ter uma carreira turbulenta ao tentar assumir o controle de algumas das funes que a Carta, cuidadosamente, dela havia se afastado. Dessa forma, a Carta das Naes Unidas mostrou uma reverso na hesitante tendncia para o constitucionalismo internacional, que podia ser observada desde o Concerto da Europa da poca de Castlereagh at a Conveno da Liga. Uma inverso correspondente e mais notvel surgiu com respeito a um acordo de paz. A Conveno da Liga havia sido parte integral dos tratados de paz de 1919 e sofreu, conseqentemente, tanto quanto os acordos de paz, ataques por parte de revisionistas. A Carta das Naes Unidas foi concebida de forma a escapar dessa desvantagem, pois foi estabelecida antes de a Segunda Guerra Mundial ter chegado ao fim, e no estava ligada a qualquer acordo de paz. Mas uma das mais extraordinrias conseqncias da Segunda Guerra Mundial foi o fato de que no se chegou a nenhum acordo de paz. As conferncias de paz, ao final de guerras totais, haviam se tornado cada vez mais abrangentes, e assemelhavam-se aos grandes encontros legislativos da sociedade internacional." Aps 1945, elas cessaram. Em 1946 houve uma pequena Conferncia de Paz de Paris, que fez tratados entre as vinte e uma principais potncias aliadas e os pequenos estados europeus inimigos: a Itlia, a Hungria, a Romnia, a Bulgria e a Finlndia. Um tratado semelhante com a
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ustria s foi assinado em 1955. Mas as potncias vitoriosas no conseguiram entrar em acordo a respeito de um tratado de paz com seus dois principais inimigos. Os Estados Unidos assinaram um tratado de paz com o Japo em So Francisco em 1951; mas isto foi rejeitado pelas potncias comunistas, pela ndia e por Burma, e no foi assinado por nenhum dos dois governos chineses, uma vez que as potncias ocidentais no conseguiam entrar em acordo a respeito de qual deles deveria estar representado. A Rssia fez uma paz separada com o Japo em 1956. Do ponto de vista ocidental, era impossvel fazer um tratado de paz com a Alemanha at que ela fosse reunificada; e a reunificao alem era o mais difcil de todos os problemas diplomticos do aps-guerra. O sucesso econmico obtido pela Alemanha Federal, bem como sua incorporao ao sistema de defesa das potncias ocidentais, parecem demonstrar que um tratado de paz pode ser dispensvel. Mesmo assim, a fraqueza crnica da Alemanha Oriental, a necessidade da Rssia dar a esse satlite algum status legal, a fronteira no confirmada entre a Alemanha Oriental e a Polnia, e sobretudo a perigosa e anmala posio de Berlim Ocidental estavam diretamente relacionadas falta de um tratado de paz. O Conselho de Segurana no funcionou e um acordo de paz abrangente no foi feito em razo da Guerra Fria. No passado, aliados vitoriosos sempre se separaram aps ter sido removido o perigo representado pelo inimigo comum, mas nunca antes havia surgido to depressa e de maneira to implacvel um novo conflito entre os aliados: era mais um sinal da deteriorao geral das relaes internacionais. A Guerra Fria era simplesmente mais uma etapa do conflito doutrinrio entre a Rssia bolchevique e o resto do mundo, que durava desde 1917. Como vimos, houve nos anos trinta uma luta triangular entre os pases fascistas Anti-Comintern, as potncias da Liga e a Unio Sovitica. Aps a Revoluo Nazista, a Rssia entrou para a Liga para cooperar com as potncias ocidentais em defesa prpria. Durante o perodo do apaziguamento, as potncias ocidentais cooperaram com o Eixo de maneira a excluir a Rssia da Europa. Aps o Pacto Nazi-Sovitico, a Alemanha cooperou com a Rssia para partilhar a Europa Oriental. Depois da invaso alem da Rssia, esta ltima cooperou com as potncias ocidentais para destruir as potncias do Eixo. A Segunda Guerra Mundial eliminou uma das partes desse conflito triangular. Fazendo-se um retrospecto de vinte anos, o fascismo parece (talvez erradamente) ser uma intruso irrelevante no curso da histria, que em 1945 pde continuar o debate fundamental entre a potncia comunista e o mundo ocidental. O medo e a raiva do comunismo por parte do Ocidente tornaram-se claros quando a Rssia foi expulsa da Liga em virtude de seu ataque Finlndia em dezembro de 1939, uma punio que no foi dada Itlia ou ao Japo por suas agresses. A desconfiana da Unio Sovitica com relao ao Ocidente pode ser observada em toda a diplomacia da Segunda Guerra Mundial. Mas enquanto as bases da hostilidade russo-ocidental encontram-se na prpria natureza do comunismo que dedicado total destruio do modo de vida de seus vizinhos, e que rejeita a conveno burguesa de uma ordem internacional assim como rejeita a moral e a democracia burguesas encarar tal conflito como predeterminado talvez seja cometer outro erro, bem como esquecer-se
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das ocasies quando faltou uma confiana inteligente por parte do Ocidente em relao Rssia. Do lado russo, o incio da Guerra Fria 1 talvez tenha sido percebido na suspeita de que as potncias ocidentais estavam agindo em conluio com os alemes durante os ltimos meses da guerra, no fim abrupto e inamistoso do Lend-Lease pelos Estados Unidos no vero de 1945, ou ainda no lanamento das duas bombas atmicas no Japo, o que demonstrava que os Estados Unidos no mais precisavam da ajuda sovitica para derrotar o Japo como havia sido prometido em Yalta, alm do fato de que haviam subitamente adquirido uma nova e esmagadora superioridade militar sobre seu aliado esgotado. Do lado ocidental, a Guerra Fria era entendida como um perodo que se iniciou em virtude da brutalidade e da chicana que caracterizaram a imposio de um governo comunista na Polnia por Stalin. O primeiro efeito da Guerra Fria foi a diviso da Europa e do Oriente Mdio entre os blocos ocidental e sovitico. Os estados da Europa Oriental, que haviam sido conquistados ou reduzidos categoria de satlites pela Alemanha nazista, foram rapidamente "comunizados" pela Rssia. A Tchecoslovquia manteve um equilbrio precrio entre Leste e Oeste durante o governo de Benes; e a Grcia estado mediterrneo, e no-balcnico, que havia sido libertado pela Gr-Bretanha tinha um regime monarquista conservador. A Rssia exerceu grande presso sobre sua fronteira sul, ao tentar separar o Azerbaijo da Prsia, ao exigir territrio e uma reviso do regime dos estreitos com a Turquia, e ao permitir que os comunistas gregos comeassem uma guerra de guerrilha na Grcia. A resposta dos Estados Unidos veio em 1947 com a Doutrina Truman primeira manifestao da poltica de conteno que avanou as linhas de defesa americanas de maneira a abraarem a Grcia e a Turquia, prometendo-lhes a ajuda que a Gr-Bretanha por ter se tornado demasiadamente fraca, no mais podia fornecer. Trs meses mais tarde, os Estados Unidos tomaram a iniciativa diplomtica por intermdio do Plano Marshall, que oferecia ajuda econmica Europa em geral contanto que as naes europias estivessem de acordo quanto a um programa conjunto. A Rssia rejeitou o Plano Marshall para si prpria e para seus satlites, demonstrando, assim, a diviso da Europa; e o Plano Marshall talvez tenha se tornado o que seus idealizadores queriam: uma renascena das economias da Europa Ocidental sob a orientao dos Estados Unidos, bem como um lance na poltica de conteno. A Rssia retaliou em setembro de 1947 ao criar o Cominform, uma organizao constituda pelos partidos comunistas europeus cujo principal objetivo era provavelmente de insuflar aes perturbadoras da ordem na Europa Ocidental, por intermdio dos poderosos partidos comunistas existentes na Frana e na Itlia. A Rssia tambm destruiu o governo de coalizo de Praga em 1948 e imps o comunismo Tchecoslovquia, que havia desejado aceitar o Plano Marshall e foi
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O termo aparentemente foi cunhado por Bernard Baruch, em seu discurso de 16 de abril de 1947, na inaugurao de seu retrato na Cmara dos Representantes da Carolina do Sul. New York Times, 17 de abril de 1947, p. 21.
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forada a voltar atrs de maneira humilhante. Esse golpe violento, que lembrou a tomada de Praga pelos nazistas em maro de 1939, apressou a criao da Unio Ocidental entre a Gr-Bretanha, a Frana, a Blgica, a Holanda e Luxemburgo, pelo Tratado de Bruxelas de maro de 1948, um pacto de defesa mtua e cooperao econmica vigente por cinqenta anos. Um ano mais tarde os Estados Unidos se juntavam a esses pases na Organizao do Tratado do Atlntico Norte, que englobava as quatro potncias do Pacto de Bruxelas e mais os Estados Unidos, o Canad, a Itlia, a Noruega, a Dinamarca, a Islndia e Portugal, que estavam de acordo em que um ataque a um deles seria um ataque a todos. Foi essa a primeira aliana firmada em tempos de paz a contar com uma fora militar organizada e com um comando unificado. Em 1952 a Grcia e a Turquia juntaram-se aliana. Esses acontecimentos eram refletidos e exagerados no espelho que era a Alemanha. A Alemanha havia sido dividida em quatro zonas de ocupao, sujeitas a um acordo para preservar a unidade alem e para governar por intermdio de um Conselho Aliado dos Quatro; Berlim, territrio encravado na Zona Sovitica, foi conseqentemente dividida em quatro setores. Logo aps o momento da vitria, cada qual havia se tornado mais temeroso dos demais do que da prpria Alemanha. O objetivo final da Rssia era provavelmente o de transformar a Alemanha unificada num satlite comunista (a Alemanha, em um determinado momento, tinha possudo o maior partido comunista do mundo). O objetivo final do Ocidente era o de reeducar a Alemanha no sentido de torn-la uma sociedade democrtica, cumpridora da lei e membro da sociedade internacional, que pudesse livremente resolver cooperar com o Ocidente na luta contra o comunismo. Aps interminveis reunies de seus Ministros das Relaes Exteriores, a Rssia, os Estados Unidos, a Gr-Bretanha e a Frana no conseguiram chegar a um acordo a respeito de uma poltica comum com relao Alemanha. O Plano Marshall estimulou americanos e ingleses a unirem suas zonas de ocupao de forma que a indstria alem pudesse contribuir para a recuperao econmica da Europa; aps fracassarem como intermedirios, os franceses se juntaram s potncias ocidentais. A resposta da Rssia foi de interromper a comunicao terrestre entre a Alemanha Ocidental e Berlim Ocidental. O bloqueio de Berlim, foi uma batalha sem sangue, travada de junho de 1948 at maio de 1949, e ganha pela ponte area e pelo bloqueio da Zona Oriental em represlia. A suspenso do bloqueio, bem como o fim da guerra de guerrilha na Grcia naquele mesmo outono, marcaram o fracasso da tentativa russa de alterar o status quo post bellum na Europa. A Alemanha encontrava-se ento irreparavelmente dividida, as zonas ocidentais rapidamente se uniram para formar uma Repblica Federal e a Zona Sovitica transformou-se num satlite comunista. O equilbrio do poder na Europa criado quando os exrcitos sovitico e ocidental encontraram-se no corao da Alemanha derrotada em maio de 1945, e posto em perigo pela rpida desmobilizao por parte das potncias ocidentais tinha sido restaurado. A nica mudana foi a secesso da Iugoslvia do bloco sovitico em 1948. Em 1949 a Rssia obteve a bomba atmica, mas mais uma vez viu os Estados Unidos se distanciarem
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tecnologicamente, pois naquele momento este ltimo pas j estava desenvolvendo a bomba de hidrognio, que foi testada pela primeira vez em 1952. Assim como depois da Primeira Guerra Mundial, a Repblica Sovitica mais uma vez falhava numa tentativa de invadir e comunizar a Europa (mesmo tendo conseguido estender os limites de seu poder do Lago Peipus e dos Pntanos Pripet at o Mar Bltico e o Elba); e agora novamente ainda que desta vez de maneira mais eficiente do que nos anos vinte ela tentava o caminho que passa por Pequim e Calcut. A tentativa de redividir os territrios que haviam feito parte da Nova Ordem nazista na Europa foi seguida de outra, para tambm redividir os territrios que haviam formado a Esfera da co-prosperidade japonesa, no Extremo Oriente. Aps a rendio japonesa, aquele pas foi ocupado somente pelos Estados Unidos, ao contrrio da Alemanha; a China recomeou sua Guerra Civil suspensa ou em banho-maria desde a invaso japonesa de 1937 entre o governo de Kuomintang e os comunistas, com os Estados Unidos como mediador ineficaz; a Coria foi ocupada pelos russos ao norte do paralelo 38 e pelos americanos ao sul desta marca, como preparao para a formao de um governo independente naquele pas pela primeira vez desde 1910, quando havia sido anexado pelo Japo; e, finalmente, a Holanda, a Frana, a Gr-Bretanha e os Estados Unidos retomaram ou tentaram retomar a administrao dos territrios do sudeste asitico que haviam sido conquistados pelo Japo. A distribuio do poder foi destruda quando em 1949 os comunistas chineses finalmente conquistaram a totalidade do seu territrio continental. Isto no correspondeu ao fim da Guerra Civil, uma vez que o governo nacionalista derrotado ainda detinha Formosa e algumas outras ilhas. Mas a instituio da Repblica Popular Chinesa e de seu governo na antiga capital imperial de Pequim em 1949, bem como sua aliana militar com a Rssia, em 1950, mudaram de forma decisiva o equilbrio do poder na sia e no mundo, e contrabalanaram a formao da OTAN; uma nova grande potncia comunista agora se juntava Rssia. Era natural comparar a nova aliana militar ao Eixo Roma-Berlim que havia confrontado as potncias ocidentais nos anos trinta. Mas nunca havia sido necessrio questionar qual das duas potncias do Eixo era a mais forte e lder. No caso das duas potncias comunistas, isto era posto em questo, em relao ao lapso de tempo que fosse levado em considerao. Naquele momento, a China era muito mais fraca, uma grande potncia somente em potencial, que no possua indstria pesada, e que dependia da Rssia para obter armas. Ela possua, contudo, a populao mais numerosa, diligente e disciplinada do mundo, a quarta maior extenso territorial (depois da Unio Sovitica, do Canad e do Brasil), todos os recursos necessrios indstria pesada, grandes comunidades chinesas no estrangeiro, especialmente na Malsia, no Sio e na Indonsia, que se pareciam, do ponto de vista estratgico, com as minorias alems da Europa Oriental que haviam sido os instrumentos da expanso nazista; possua, ainda, a reivindicao de ser a mais antiga civilizao contnua do mundo. Ela era tradicionalmente o Reino do Meio, o imprio em relao ao qual todos os povos do
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mundo eram brbaros que lhe pagavam tributos. Alm disso, a China no era um satlite da Rssia. A Iugoslvia havia sido capaz de resistir Unio Sovitica em 1948 porque era o nico pas alm da prpria Rssia onde o partido comunista havia tomado o poder sem a superviso sovitica. A China era agora o terceiro desses pases e Mao devia ainda menos do que Tito pelo apoio de Stalin. A Revoluo Chinesa era uma aplicao nova e independente dos princpios marxistas. Diferente da Revoluo Bolchevique em aspectos importantes e, aps a morte de Stalin, Mao se tornou o mais antigo revolucionrio comunista, podendo se auto-proclamar o terico comunista de mais autoridade. Tais consideraes aumentaram as esperanas ocidentais de que a Rssia e China poderiam vir a divergir entre si. A invaso da Coria do Sul pela Coria do Norte comunista em junho de 1950 marcou o incio da maior guerra desde 1945 e deu ao procedimento das Naes Unidas uma aplicao inesperada. O presidente Truman, tendo em mente a incapacidade da Liga das Naes em resistir agresso italiana, convocou o Conselho de Segurana e comprometeu na luta as foras americanas. At aquele momento, o veto russo no Conselho de Segurana tinha sido explicado ou desculpado pela dominao americana das Naes Unidas, o que tornava esta ltima uma parte do aparelho diplomtico da Guerra Fria. Sob a liderana americana, nas Naes Unidas, a Rssia estava na mesma situao de desvantagem em que a Prssia havia estado na Confederao Germnica, sob a liderana austraca, antes de Bismarck tomar posse. Os diversos usos das Naes Unidas j tinham sido experimentados durante a guerra civil grega, quando a Comisso Especial da Naes Unidas para os Balcs, fazendo uso de avies com a marca das Naes Unidas, podiam divulgar a ajuda que os rebeldes estavam recebendo da Albnia, da Iugoslvia e da Bulgria, e a Assemblia Geral dava uma espcie de aprovao internacional ao apoio americano ao governo grego. Antes de 1955, os grupos ocidental e latino-americano tinham trinta e oito votos na Assemblia Geral, ao passo que o bloco comunista e as potncias no comprometidas somavam apenas vinte e dois; mesmo que, evidentemente, somente o bloco sovitico seguisse esses alinhamentos de maneira rgida. No Conselho de Segurana, a Rssia encontrava-se constantemente em minoria unitria em meio aos cinco membros permanentes; suas moes afirmativas nunca poderiam atingir a necessria maioria de sete e, dessa forma, eram natimortas. O veto, disse Vyshinsky, o representante sovitico junto s Naes Unidas, era a arma da minoria. Ele tambm proclamou que a maioria nas Naes Unidas representava apenas uma minoria no mundo e que a maioria no mundo estava por trs da minoria nas Naes Unidas.2 Na esperana de seduzir esta vasta audincia, a Rssia desenvolveu o Movimento Mundial da Paz entre 1948 e 1952, como uma organizao internacional alternativa em potencial, dominada por ela prpria assim como as Naes Unidas eram dominadas pelos Estados Unidos. Alm disso, no incio do ano de 1950, aps ser derrotada numa proposta de transferir
Assemblia Geral das Naes Unidas: Official Records of Ad Hoc Political Committee, 3. sesso, 24 de novembro de 1948, p. 125; AGNU: Official Records of Plenary Meetings, Parte 1, 3. sesso, 4 de novembro de 1948, p. 408. 8
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a vaga da China nas Naes Unidas dos nacionalistas para a Repblica Popular Chinesa, a Unio Sovitica iniciou um boicote daquela organizao. A ausncia da Rssia no Conselho de Segurana (e o fato de a vaga da China estar sendo ocupada por Formosa e no por Pequim) permitiu que fosse aprovado o envio de ajuda Coria do Sul sem receber veto. Mas, mesmo assim, o Conselho de Segurana no estava funcionando de acordo com a Carta. Sua resoluo era uma recomendao aos estados membros, e no uma ordem; ele estava funcionando da mesma forma que o Conselho da Liga, e as sanes que prescrevia eram opcionais, como aquelas estipuladas no Artigo 16 (2) da Conveno. Quando, aps o incio da Guerra da Coria, a Rssia retornou ao Conselho de Segurana para condenar o que havia sido feito durante sua ausncia e para impedir decises semelhantes, os Estados Unidos procuraram transferir tanto quanto possvel as funes do Conselho de Segurana para a Assemblia Geral. A resoluo da Unio pela Paz de 3 de novembro de 1950 estipulava que, quando o Conselho de Segurana no pudesse agir em virtude da falta de unanimidade dentre seus membros, a Assemblia Geral deveria ser convocada em sesso de emergncia para agir em seu lugar. Mas a Assemblia Geral somente podia agir dentro do seus poderes: ela era unicamente capaz de recomendar, e no de ordenar. Na prtica, a segurana coletiva que era possvel organizar no mbito das Naes Unidas estava mostrando ser indistingvel, do ponto de vista legal, daquela segurana coletiva que podia ser organizada segundo a Conveno da Liga: era a cooperao voluntria entre estados soberanos cujo interesse comum e sentido de obrigao os levara a se unirem. Parece ser este o mais alto grau de cooperao permitida pela natureza de estados independentes. Do ponto de vista poltico, contudo, em oposio ao ponto de vista legal, a segurana coletiva ilustrada pela Guerra da Coria era muito diferente da segurana coletiva sobre a qual dispunha a Conveno da Liga e que a Frana e a Gr-Bretanha desonestamente tentaram aplicar contra a Itlia em 1935.3 Os idealizadores da Liga tinham em mente um equilbrio do poder mltiplo, no qual um agressor seria confrontado com uma coalizo preponderante de grandes potncias que estariam determinadas a sustentar a Conveno. Em 1935, a despeito da indiferena por parte dos Estados Unidos, tais circunstncias ainda estavam em vigor. A Guerra da Coria, todavia, era uma crise de simples equilbrio do poder, uma luta entre as duas grandes coalizes nas quais estava dividida a sociedade internacional; das grandes potncias nominais, os Estados Unidos, a Frana e a Gr-Bretanha estavam alinhados contra a Rssia e a China; em termos militares, a tentativa por parte de metade da Coria dividida de unificar o pas tornou-se uma guerra sino-americana. Ainda que dezoito

Desonestamente, pois quando na Assemblia da Liga propuseram e levaram adiante sanes contra a Itlia, elas j haviam, em particular, concordado em no impor sanes s quais a Itlia pudesse retaliar por meio de medidas militares. Veja F.P. Walters, A History of the League of Nations, Vol. II, p. 670.
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membros das Naes Unidas tivessem contingentes armados na Coria,4 os Estados Unidos forneciam cinqenta por cento das foras de terra (os coreanos do sul treinados por americanos forneciam mais quarenta por cento), oitenta e seis por cento das foras navais e noventa e trs por cento da fora area. O Comando das Naes Unidas para a Coria era praticamente idntico ao Comando dos Estados Unidos para o Extremo Oriente. Do lado comunista, a Rssia fornecia equipamentos militares e apoio diplomtico aos coreanos do norte e aos chineses, mas no chegou a comprometer suas foras: essa foi a principal razo pela qual a luta pde ser confinada pennsula coreana. E a experincia da segurana coletiva chegou ao fim, no por restaurar a legalidade e por defender a autoridade das Naes Unidas que havia decretado como seus objetivos de guerra a reunificao da Coria e um governo livremente eleito sob seus auspcios mas sim por um armistcio que restauraria a linha original de partio: um compromisso realista que levava em considerao o equilbrio das foras militares. Quando a Coria do Norte invadiu a Coria do Sul, os Estados Unidos temeram um ataque comunista mais generalizado sobre os interesses americanos no Pacfico, e intervieram imediatamente na guerra civil chinesa ao ordenarem que a Stima Frota americana neutralizasse Formosa. Tal fato, seguido da conquista da Coria do Norte pelas Naes Unidas, levou interveno militar chinesa na Guerra da Coria. O campo de batalha da sia oriental estava ento atiado em sua totalidade. A luta militar entre as potncias comunistas e ocidentais deslocou-se, antes mesmo do advento do armistcio coreano, da guerra civil da Coria para a guerra civil da Indochina. Em 1950, a ajuda chinesa ao Vietminh na Indochina tornou-se aparente, sob forma de concesso de asilo alm da fronteira, de treinamento de tropas e do fornecimento de equipamentos militares. A guerra na Indochina tornou-se um segundo teatro para a Guerra da Coria na luta entre as potncias comunistas e ocidentais, com a Frana assumindo o papel principal, da mesma forma que os Estados Unidos haviam feito na Coria, mas sem um elemento equivalente aos robustos coreanos do sul para torn-la uma guerra genuinamente civil, em parte em razo da concesso de independncia ao Vietn, ao Laos e ao Camboja ter sido lenta, relutante e desajeitada. J em 1954, a Frana estava completamente derrotada e os Estados Unidos a ponto de intervirem. Por iniciativa da Rssia e da Gr-Bretanha, uma conferncia reuniu-se em Genebra (abril-julho de 1954) para resolver as questes da Indochina e da Coria; foi a primeira Conferncia qual compareceu a China Comunista. A conferncia no conseguiu chegar a um acordo a respeito de como a Coria poderia ser reunificada; mas terminou a guerra na Indochina ao resolver fazer do Laos e do Camboja pases neutros, alm de fixar uma linha de armistcio no Vietn ao longo do paralelo 17, o que concedia ao Vietminh a metade norte do pas. Dessa forma, o Vietn juntou-se Coria, China e Alemanha como um dos estados divididos pela fronteira entre as potncias comunistas e ocidentais. A
Estados Unidos, Gr-Bretanha, Frana, Austrlia, Nova Zelndia, Tailndia, Canad, frica do Sul, Holanda, Blgica, Grcia, Turquia, Filipinas, Panam, Costa Rica, Bolvia, Colmbia e China Nacionalista, Veja Survey of International Affairs 1949-50, p. 482, n. 5.
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Conferncia de Genebra foi um sucesso para os comunistas, mas era a primeira conferncia desde 1945 na qual todas as grandes potncias estavam presentes e uma grande questo foi resolvida pela negociao e pelo compromisso diplomtico. Uma das razes para isso foi o efeito mutuamente dissuasivo da bomba de hidrognio: a Rssia havia anunciado sua posse da bomba em 1953, mesmo que naquele momento ainda no detivesse os meios de faz-la atingir a Amrica do Norte. Uma outra razo foi o fato da conferncia ter sido realizada fora do mbito confuso dos procedimentos das Naes Unidas. As guerras da Coria e da Indochina haviam demonstrado s potncias ocidentais a necessidade tanto de segurana coletiva quanto de encontrar aliados na regio do Pacfico. Em 1951, os Estados Unidos tentaram transferir o Japo de estado ocupado e ex-inimigo num aliado anticomunista por intermdio de um tratado de paz que dava ao Japo a liberdade de se rearmar e de um pacto de segurana que permitia s foras americanas manterem-se dentro e perto do Japo. Mas o novo aliado incomodou antigos amigos. A Austrlia e a Nova Zelndia relutavam em consentir no rearmamento do Japo, e, muitos meses antes da assinatura do Tratado de Paz japons, obtiveram garantias mediante um pacto de defesa mtua firmado com os Estados Unidos. O Pacto ANZUS, como ficou sendo conhecido, foi o primeiro arranjo diplomtico a demonstrar que o Commonwealth britnico no era mais uma entidade para defesa, e que os antigos Domnios do Pacfico precisavam agora se voltar para os Estados Unidos para obter proteo. A necessidade de se elaborar um novo acordo de segurana que inclusse a Gr-Bretanha e a Frana foi satisfeita em setembro de 1954, por ocasio da assinatura por oito potncias, em Manila, do Tratado de Defesa Coletiva do Sudeste Asitico.5 Cada um dos signatrios reconhecia que um ataque a qualquer um dos demais seria o mesmo que um ataque a si prprio, e todos entraram em acordo para se consultarem mutuamente em caso de subverso. O Laos, o Camboja e o Vietn do Sul foram includos no campo de proteo do tratado, cuja rea inclua tambm o Paquisto, mas exclua Hong Kong e Formosa. A Organizao do Tratado do Sudeste Asitico no era tal como a OTAN uma grande aliana entre potncias contguas e de convices semelhantes para defenderem sua cultura e ptria comuns. Suas fontes de fora encontravam-se fora da regio que lhe competia defender. Dos trs membros asiticos, somente o Paquisto possua um exrcito efetivo, e estava mais temeroso de sofrer uma agresso por parte da ndia do que por parte das potncias comunistas.6 Dos membros ocidentais (incluindo sob essa denominao a Austrlia e a Nova Zelndia), nenhum possua fora militar para o Leste asitico exceto os Estados Unidos. Do ponto de vista estratgico, o SEATO era uma colcha de retalhos de dbeis cabeas-de-praia; seus membros somente possuam uma fronteira terrestre em comum: a pennsula de Kra
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Estados Unidos, Gr-Bretanha, Frana, Austrlia, Nova Zelndia, Paquisto, Tailndia e Filipinas. As nicas outras duas potncias asiticas do lado ocidental que possuam foras militares substanciais eram a Coria do Sul e a China Nacionalista. Isto era politicamente negativo, pois na sia elas eram vistas como satlites ocidentais e no Ocidente como autocracias belicosas e irresponsveis. Mesmo assim', os Estados Unidos concluram uma aliana de defesa com cada uma delas em 1954-5.
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entre a Malsia Britnica e a Tailndia. Ele no podia, dessa forma, desenvolver um exrcito comum com comando integrado e, na verdade, dependia de foras locais limitadas para a segurana interna e da Stima Frota americana para retaliar agresses graves. A fraqueza do SEATO refletia a balcanizao poltica da sia. Nesse caso, o curso da guerra fria foi aumentado e complicado pela continuidade entre o novo comeo de 1919 e o mundo das Naes Unidas, ou seja, o funcionamento do princpio da autodeterminao nacional alm dos limites da Europa. Os reajustes posteriores Primeira Guerra Mundial deram autodeterminao somente Irlanda, aos estados da Europa Oriental e, de maneira rudimentar, ao Oriente Mdio, onde o Imprio Otomano foi desmantelado e surgiram estados rabes semi-independentes. Mas a Segunda Guerra Mundial levou ao desmantelamento imediato dos imprios japons, americano, britnico, holands e francs na sia, e ao desmantelamento mais lento dos imprios britnico, francs e belga na frica. A independncia somente foi concedida de maneira inteiramente espontnea por parte da potncia imperial no caso das Filipinas, dependncia americana.7 A emancipao da ndia por parte da Gr-Bretanha foi longamente preparada, mas teve de ser acelerada repetidas vezes em virtude de exploses violentas de nacionalismo indiano, o que forneceu o equivalente psicolgico de uma guerra de independncia. Em outras regies, a entrega do poder por parte dos britnicos foi efetuada de acordo com as reivindicaes locais, mas os estados que assim surgiram viam a entrega do poder como uma conseqncia de tais reivindicaes. Referindo-se experincia russa nos Balcs no sculo XIX, Bismarck afirmara que "as naes liberadas no so agradecidas e sim exigentes".8 As conquistas japonesas que destruram os imprios europeus no Extremo Oriente encontravam apoio nos nacionalistas locais, que precisaram ento resistir aos franceses e holandeses pela fora quando estes ltimos tentaram reimpor sua presena na Indonsia e na Indochina. O resultado disso foi a formao, na sia e na frica, de um grupo de estados que se mantinham conscientemente fora da guerra fria. Politicamente, eram desinteressados, pois estavam preocupados com seu sentimento de independncia e com as dificuldades de seu prprio desenvolvimento econmico; dessa forma, eles reproduziram as atitudes observadas h mais de um sculo na histria dos Estados Unidos. Eles eram militarmente ineficazes, mas enquanto os blocos comunista e ocidental estivessem em equilbrio no que se refere ao poderio atmico, eles poderiam esperar, de alguma forma, manejar o equilbrio de poder. Censuravam, contudo, mais o imperialismo ocidental, que haviam experimentado, do que o imperialismo sovitico, que s conheciam por dele haverem ouvido falar. Tinham a
O processo de autonomia estava em pleno funcionamento nas demais dependncias dos Estados Unidos, mas somente no caso das Filipinas ele produziu um novo membro da sociedade internacional. Foi dada a autonomia administrativa a Porto Rico sem, contudo, conceder-lhe a independncia completa; o Alasca e o Hava foram incorporados Unio Federal. 8 Reflections and Reminiscences, Vol. II, p. 292.
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tendncia de identificar as potncias ocidentais com o passado, e as potncias comunistas com todas as suas falhas com o futuro, ao qual eles prprios pertenceriam. Eram tambm revolucionrios, reivindicavam uma mudana no status quo, pois guardavam rancor da diferena cada vez maior entre os padres de vida deles prprios e da minoria privilegiada da espcie humana que vivia na Amrica do Norte e na Europa Ocidental, que constitui um sexto da populao mundial mas que possui um tero da riqueza. Isto lhes deu uma comunho de perspectiva com as potncias comunistas contra o Ocidente conservador, alm de um duplo padro para julgar as duas grandes potncias, o que acabou por se tornar mais um fator na guerra fria. Em 1955, dois eventos marcaram o surgimento desse terceiro grupo na poltica internacional. O primeiro foi a Conferncia de Bandung das potncias asiticas e africanas em 1955. Ela foi convocada pela ndia, Indonsia, Paquisto, Burma e Ceilo, e contou com a presena de vinte e quatro outras potncias.9 Neste ltimo grupo, estava includa a China Comunista, que em Bandung teve tanto sucesso em influenciar a opinio pblica quanto o que tinha conseguido obter em Genebra no ano anterior no que se refere a ganhos polticos. Os membros da conferncia tinham muitas diferenas entre si, mas representavam uma frente ampla ao atacarem o colonialismo e o imperialismo do Ocidente; uma resoluo que condenava o imperialismo sovitico na Europa Oriental foi abandonada. O segundo desses eventos foi a admisso de dezesseis novas potncias nas Naes Unidas em dezembro de 1955. Uma organizao poltica internacional pode ter como objetivo a eficcia e, alm de se parecer com uma aliana, nesse caso, restringir seus membros a estados que pensem da mesma forma e que sejam capazes de estar de acordo quanto a um interesse comum, bem como lev-lo adiante; pode, tambm, ter como objetivo a universalidade de membros e, nesse caso, refletir tantos interesses diversos que ser incapaz de promover a cooperao poltica nos assuntos mais importantes. A Liga das Naes comeou a funcionar com a primeira dessas concepes (que era a de Wilson) e, gradualmente, adotou a segunda ao deixar de realizar um exame minucioso das qualificaes dos novos candidatos a membros. Mas a ausncia dos Estados Unidos na Liga deu fora crena duvidosa de que a falta de universalismo havia sido a causa de seu fracasso; e os Estados Unidos foram membros das Naes Unidas desde o incio. Quando a concepo original das Naes Unidas foi destruda pela incapacidade dos membros permanentes do Conselho de Segurana atingirem a unanimidade, a universalidade das Naes Unidas tornou-se um objetivo compensatrio e foi realmente fato notvel e sem precedentes o quo significativo se tornou o nmero de seus membros. Seu centsimo membro foi admitido em 1961. Mas talvez o maior contraste entre as Naes Unidas e a Liga das Naes seja tambm o menos mencionado. As potncias
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Afeganisto, Camboja, Repblica Popular da China, Egito, Etipia, Costa do Ouro, Ir, Iraque, Japo, Jordnia, Laos, Lbano, Libria, Lbia, Nepal, Filipinas, Arbia Saudita, Sudo, Sria, Tailndia, Turquia, Vietminh, Vietname e Yemen. A Federao Centro-Africana recusou o convite; Israel, Formosa, Coria e frica do Sul no receberam convite.
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agressoras a Alemanha, o Japo e a Itlia deixaram a Liga uma aps a outra, pois temiam que o fato de serem membros pudesse atrapalhar sua liberdade de ao. Nenhuma potncia at hoje deixou as Naes Unidas.10 Isto pode ser devido em parte ao fato de que a Carta e no a Conveno no permite a retirada, mas tambm decorre do fato de que ser membro das Naes Unidas no atrapalha a liberdade de ao de qualquer estado, a no ser naquela minoria de estados onde a oposio poltica tolerada. A luta pelo poder em trs vrtices que teve lugar com as guerras mundiais no estava confinada ao mbito da Liga. A Liga nunca deteve mais do que duas pontas do tringulo. Durante a dcada que teve incio em 1920, antes do fortalecimento do revisionismo, ela inclua vencedores e vencidos, e exclua a Rssia bolchevique. Nos anos trinta, as potncias revisionistas a Alemanha, o Japo e a Itlia se retiraram, e a Rssia ingressou sob a gide da segurana coletiva, mas ela prpria foi expulsa em 1939, deixando somente a Gr-Bretanha e a Frana como os pilares da Liga. Por outro lado, as Naes Unidas so um rgo dentro do qual a luta tripartite entre as potncias comunistas, as potncias do status quo e as potncias have-not pode ter seguimento. Isto por si s poderia ser dito para definir a natureza das Naes Unidas. mais conveniente observar a luta tripartite nas Naes Unidas como se tivesse passado por trs fases at o presente momento. A primeira vai de 1945 at 1947, e marcada pelo colapso da organizao original, bem como a quebra da presuno da unanimidade das grandes potncias sobre a qual estava baseada a Carta, como resultado do uso do veto por parte da Rssia para fins de obstruo. Durante a segunda fase, que vai de 1947 at 1953, as Naes Unidas, como j vimos, tornam-se parte do aparelhamento diplomtico da Guerra Fria. Na histria constitucional das Naes Unidas, esta fase marcada pela transferncia de autoridade do Conselho de Segurana para a Assemblia Geral o que, naturalmente, uma evoluo constitucional ou uma violao da Carta, dependendo do ponto de vista adotado. Essa transferncia de autoridade somente foi possvel porque, durante a primeira e a segunda fases, as Naes Unidas eram uma pea da maquinaria diplomtica controlada pelos Estados Unidos. Esse poder tinha a capacidade de alimentar a iluso de que as Naes Unidas eram uma expresso natural de seus interesses. Quando surgia um conflito entre os Estados Unidos e as Naes Unidas, o entusiasmo americano pela referida Organizao rapidamente se evaporava. O exemplo clssico o caso da Guatemala que, em 1954, ameaada pela interveno armada, apelou para o Conselho de Segurana. O representante dos Estados Unidos, Cabot Lodge, declarou com veemncia que as Naes Unidas no deveriam interferir nesse assunto, pois ele deveria ser resolvido por intermdio da Organizao dos Estados Americanos. Isto era de fato o equivalente moral do veto. Para as partes no-diretamente envolvidas, o episdio da Guatemala parecia tanto uma traio das
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A Indonsia retirou-se das Naes Unidas em janeiro de 1965 e retornou em setembro de 1966.
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Naes Unidas quanto a interveno anglo-francesa em Suez mas, em virtude das diferentes circunstncias do caso, os Estados Unidos foram capazes de afastar a ameaa a seus interesses de modo mais ordenado e com menos alarde. A terceira fase, que poderia com propsito ser chamada de perodo de Bandung, tem incio em 1953. Este ltimo foi o ano do armistcio coreano, e, mais importante, foi tambm o ano da morte de Stalin. De certa forma, a terceira fase a era ps-Stalin. A diplomacia sovitica j demonstrava menos rigidez e mais flexibilidade em seu manejo das Naes Unidas. O Movimento Mundial pela Paz caiu no esquecimento; a Rssia entrou para a Organizao Mundial do Trabalho e retornou UNESCO. Mas a razo fundamental para o renovado interesse russo nas Naes Unidas era o fato de esta ltima estar cada vez mais tomando um rumo que interessava quele pas. O conflito frontal entre o Ocidente e a Rssia, no qual ela se encontrava em posio de desvantagem gradualmente deixava de ser o tema dominante da poltica das Naes Unidas. Estava sendo substitudo pela campanha anticolonialista. A campanha anticolonialista tinha suas razes em fases anteriores. Teve seu rimeiro impacto na mquina das Naes Unidas j em 1946, ano em que foi institudo o Comit de Informao. O Artigo 73 da Carta declara as obrigaes das potncias que administram territrios sem governo prprio, e estipula que, com relao a esses territrios, tais potncias devero transmitir regularmente para o Secretrio-Geral, para fins de informao e sujeitas s limitaes que podero ser impostas por consideraes constitucionais ou de segurana, informaes estatsticas e de ordem tcnica, que se refiram s condies sociais, econmicas e educacionais. A Carta nada diz a respeito de como se dever lidar com esta informao, nem se ela deve ou no ser debatida. Dessa forma, em 1946 a Assemblia Geral criou um comit ad hoc para se ocupar do assunto; as potncias colonialistas receberam tal iniciativa com grandes reservas e a Frana chegou a afirmar que era uma violao da Carta. Comeava ento a surgir um modelo: toda vez que os acordos de paz e de segurana das Naes Unidas eram emendados ou ampliados, a Rssia afirmava que a Carta estava sendo violada; toda vez que os acordos referentes administrao de territrios sem governo prprio eram emendados ou ampliados, as potncias colonialistas afirmavam que a Carta estava sendo violada. A partir daquele momento, o Comit de Informao e o rgo ao qual estava vinculado a Quarta Comisso, ou Comisso de Administrao de Territrios, da Assemblia Geral tornaram-se o grande campo de batalha anual onde se desenrolava a luta entre as potncias do status quo e as have not. A batalha no chegou a ser sangrenta, apenas causou irritao, e mesmo exasperao. A Rssia judiciosamente a estimulou quando a ocasio se fazia propcia mas, de maneira geral, ela podia ficar tranqila e observar seu progresso com satisfao. Desde o incio, as potncias have-not procuraram aumentar o alcance do Artigo 73 ao exigirem a cesso no s de informaes tcnicas a respeito de condies econmicas, sociais e educacionais, mas tambm de informaes polticas. Isto foi firmemente contestado pelas potncias colonialistas. Em 1949 a Assemblia Geral aprovou uma resoluo
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que tornava obrigatria a cesso de informaes polticas. O delegado britnico condenou a resoluo como um esforo ilegal e "por debaixo do pano" para emendar a Carta, e declarou que a Gr-Bretanha no aquiesceria a "polticas desencaminhadas e s vezes incompetentes", urgidas por pases "incitados pela emoo e pela cobia".11 Mesmo assim, alguns anos mais tarde, as potncias coloniais, demonstrando talvez tardiamente sua sabedoria e tendo decidido que nada tinham a esconder e sim de que se orgulharem, comearam a ceder voluntariamente informaes polticas, e com elas conseguiram fazer proveitosa contra-propaganda. Durante esses debates, os Estados Unidos tinham a tendncia de ficar em cima do muro, tentando servir de mediador entre os dois lados. Em 1952, anunciaram que deixariam de transmitir informaes a respeito de Porto Rico, que iria passar a ter seu governo prprio. Isto deixou consternada a Quarta Comisso: como poderia ela impedir que uma potncia colonialista escapasse de suas garras pelo srdido subterfgio de anunciar o fato de que um territrio anteriormente sem governo prprio agora j possua tal forma de governo? Movida pela louca lgica da paixo poltica, a Quarta Comisso comeou a buscar uma lista de fatores ou critrios de governo prprio, como um guia para determinar se a interessante condio de no possuir governo prprio sob a superviso das Naes Unidas j no estaria superada. Em sua violncia e abstrao, os debates na Quarta Comisso pareciam com os das assemblias legislativas durante a Revoluo Francesa. A busca da lista de fatores produziu um ensaio grandioso em filosofia poltica mal digerida, que foi aprovado em outubro de 1953. Mas, dois meses antes disso, a Blgica j havia se retirado do Comit de Informao, sob a alegao de que este ltimo tinha abusado de seus poderes, e desde ento nunca mais voltou a fazer parte dele. Nesse meio-tempo, contudo, havia se ampliado a campanha anticolonialista. Estava sendo transferida da Quarta Comisso para a prpria Assemblia Geral, e estava deixando de tratar da questo dos territrios sem governo prprio para abordar a questo da jurisdio domstica. A Carta um documento mal esboado e cheio de contradies em potencial. Talvez a mais famosa seja a contradio entre o Artigo 2, pargrafo 7, que impede as Naes Unidas de intervirem "em assuntos que esto essencialmente dentro da jurisdio domstica de qualquer estado", e o teor de grande parte do resto da Carta. Os limites do Artigo 2, pargrafo 7, foram primeiro explorados no caso da frica do Sul. A questo era a seguinte: se a frica do Sul infringe os direitos humanos, poderia a Assemblia Geral infringir sua jurisdio domstica? Os afro-asiticos argumentavam que o respeito pelos direitos humanos se sobrepe s limitaes jurdicas. " melhor ser levado pelas emoes", disse o delegado paquistans em 1952, "do que ficar atolado em sofisticaes legais"12 um sentimento altamente revolucionrio. Assim sendo, naquele ano a Assemblia Geral comeou a debater a
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AGNU: Offical Records of The Plenary Meetings, 4. sesso, 1 de dezembro de 1949, pp. 455-6.
AGNU: Official Records of the Ad Hoc Political Committee, 7. sesso, 13 de novembro de 1952, p. 76. 16

poltica sul-africana de discriminao racial, e estabeleceu um comit de inqurito constitudo por trs indivduos, sob o ttulo de Comit das Naes Unidas sobre a Situao Racial na Unio da frica do Sul. Como foi terminantemente negada a entrada a esse Comit, o UNCORSUSA, na frica do Sul, ele se instalou em Genebra, no vero de 1953, e patrocinou audincias pblicas com crticos da poltica sul-africana. Tornou-se um tribunal aberto para propaganda contra a frica do Sul. O Doutor Malan reagiu descrevendo as Naes Unidas como "um cncer que destri a paz e a tranqilidade do mundo",13 at hoje a declarao mais prxima, na histria das Naes Unidas, daquilo que Hitler costumava dizer a respeito da Liga. O UNCORSUSA continuou a manter suas atividades at 1955, quando num debate dramtico o delegado sul-africano acusou a ndia de promover uma "vendeta" contra o seu pas, e se retirou da Assemblia Geral. Imediatamente depois disso o UNCORSUSA desmoronou, para a decepo dos afro-asiticos, pela razo pouco dramtica de que a Comisso do Oramento recusou-se a fornecer os fundos para constantes viagens a Genebra. Foi naquela mesma Assemblia que a campanha contra a jurisdio domstica francesa atingiu seu ponto culminante. J em 1951 a Frana havia se retirado da Quarta Comisso porque o Egito havia posto em discusso o governo francs no Marrocos. Em 1955 a Assemblia Geral ps em sua agenda a questo da Arglia, que fazia parte da Frana metropolitana. Diante disso, os franceses se retiraram da Assemblia. Tal fato causou escndalo: a Frana era uma grande potncia, e tinha admiradores tradicionais dentre os latino-americanos. Os afro-asiticos relutantemente voltaram atrs e permitiram que a Arglia fosse retirada da agenda. Estava em negociao uma proposta para a admisso de novos membros e a Frana no Conselho de Segurana poderia vet-la completamente. Assim, os afro-asiticos sacrificaram a questo da Arglia por um ano de modo a poderem tornar-se o bloco mais numeroso das Naes Unidas. notvel o desenvolvimento das Naes Unidas nessas direes. No foi cogitado em So Francisco que as Naes Unidas devessem ser uma organizao para a interveno coletiva nos assuntos domsticos de seus membros. No obstante, assim como a Santa Aliana era uma coalizo de reis para sufocar movimentos revolucionrios, a Organizao das Naes Unidas est se tornando um instrumento dos have-nots e dos comunistas para promoverem movimentos revolucionrios. Temse argumentado que revolues so controladas e impedidas de se tornarem sangrentas quando levadas para o mbito das Naes Unidas. Mas um fato questionvel se as atividades da Assemblia Geral controlam os movimentos revolucionrios ou reduzem sua violncia: os debates anuais podem, por si s, constituir um fator de incitao. E, de fato, esses debates interminveis parecem s vezes ser o equivalente diplomtico da lavagem cerebral uma adaptao dessa nova tcnica de lidar com assuntos domsticos para as relaes internacionais. As
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Discurso em Bloemfontein, 21 de outubro de 1953, em The Times, 22 de outubro de 1953, p. 8.

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reiteradas denncias oratrias do colonialismo sugerem um desejo de converter a vtima para seu prprio bem. Em poltica internacional a vtima possui uma vantagem sobre seu equivalente domstico: se os acontecimentos forem alm de sua tolerncia, ela pode se retirar das Naes Unidas. Isto, claro, acaba com a brincadeira, e divertido ver seus inquisidores afro-asiticos a lhe pedirem que volte, para que possa ter continuidade o processo de seu esclarecimento. A caracterstica importante das Naes Unidas no a de ter dramatizado a entente de simpatia e talvez de interesses entre as naes proletrias, que acreditam nada ter a perder a no ser seu prprio atraso, e as potncias comunistas, que oferecem o diagnstico e o remdio mais atraentes para tal condio. Essa entente existiria independentemente das Naes Unidas. Tambm as Naes Unidas no tiveram somente uma pequena participao na luta pelo poder entre a Rssia e o Ocidente isto era previsvel e est em consonncia com toda a experincia histrica. Seria mais correto dizer que as Naes Unidas aumentaram a intensidade da luta pelo poder travada entre os have-nots e as potncias do status quo. A existncia das Naes Unidas exagerou a importncia internacional das potncias have-not, permitindo a elas se organizarem para formar um grupo de presso com peso diplomtico e propagandstico muito maior do que seriam capazes de obter de outra forma. A conseqncia paradoxal tem sido que as potncias que coletivamente exibem baixos nveis de liberdade poltica, eficincia governamental, probidade pblica, liberdades civis e direitos humanos, tiveram a oportunidade de se erguerem no conceito de potncias que, coletivamente, a despeito de todos seus pecados, possuem altos nveis de observncia desses mesmos itens.14

Este captulo apresenta o esboo de captulo do autor sobre as Naes Unidas, seguido de extratos editoriais de The Power Struggle within the United Nations", uma palestra proferida pelo autor no Institute of World Affairs em Pasadena, Califrnia, em 12 de dezembro de 1956, e publicada em The Institute of World Affairs Conference Proceedings, 33. Sesso , 1956.
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CAPTULO XXI

A CORRIDA ARMAMENTISTA
Uma corrida armamentista o acmulo competitivo de tropas e de armamentos, por meio do qual cada lado tenta conseguir obter uma vantagem sobre seu vizinho, ou pelo menos tenta no permanecer em desvantagem. A corrida pode ser levada adiante por duas ou por muitas potncias rivais; pode ser local ou generalizada. Corridas armamentistas tm constitudo um trao recorrente, ainda que no contnuo, da histria internacional e se tornaram mais intensas medida que o sistema de estados tem avanado. Por vezes, novas potncias podem acumular armamentos e soldados sem possurem uma poltica exterior coerente. A eficcia intrnseca das armas atraente; elas so teis para manter o poder interno ou o prestgio. Os prncipes da Renascena davam valor s armas de fogo, s fortalezas e aos navios de guerra pela sua beleza, bem como pela sua utilidade. Franz von Sickingen recrutava seus landsknechts e seus cavaleiros para diversos fins, assim como Frederico I da Prssia recrutava seus granadeiros de grande estatura por pura exibio. Quando a Itlia foi reconhecida como grande potncia no sculo XIX, aps sua unificao, a vaidade nacional f-la almejar um exrcito e uma marinha de primeira linha, na obteno dos quais gastou maior proporo de sua reduzida renda nacional do que a Alemanha. Aps 1945, os novos estados da frica gastaram o que puderam em avies, canhes antitanques ou fragatas, mesmo sem ameaas externas, por motivos de segurana interna e como smbolo de sua independncia. O desenvolvimento de uma poltica externa traz consigo uma autocomparao com outras potncias, especialmente com inimigos em potencial. "Os estados so considerados fortes ou fracos somente em comparao com a fora ou a fraqueza de seus vizinhos", escreveu o estadista huguenote Du Plessig-Marly em 1584.1 A autocomparao com outros estados a induo subjetiva a uma corrida armamentista. Mas, na histria europia, ela tem sido reforada por mudanas objetivas na organizao militar e na tecnologia. A corrida armamentista marca o momento no qual o livre jogo das rivalidades internacionais, as infinitas flutuaes repetitivas da luta pelo poder, tornam-se ligadas ao impulso para frente representado pelo avano social e cientfico. Assim, podemos nos referir "corrida armamentista" como um trao permanente da sociedade internacional, do qual corridas armamentistas especficas nada mais so do que agudas manifestaes temporrias.
"Discours du roi Henri III, sur les moyens de diminuer l'Espagnol," 14 de abril de 1584, Memoires de Messire de Mornay, Vol. 1, J. Daill (ed.), Amsterd, 1624, p. 357.
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A corrida armamentista tem incio com a inveno de novas armas, a princpio condenadas por serem consideradas chocantes ou brbaras, mas logo cada vez mais adotadas em virtude de sua maior eficincia. No sculo XI, os normandos inventaram a besta, o Terceiro Conselho Luterano a anatematizou em 1139, e talvez tenha contribudo preferncia inglesa pelo shortbow e mais tarde pelo longbow. Mas a Igreja mais tarde permitiu o uso da besta contra os infiis, seguindo aquele odioso princpio que rapidamente corri a sociedade que o adota, segundo o qual uma causa sagrada justifica um meio injusto de guerra. No sculo XIII foi descoberta a plvora, e no final do sculo XV o canho j era senhor das fortificaes medievais e as armas de fogo portteis estavam desalojando o arco e a flecha. O aparecimento desse novo tipo de arma, segundo um autor, "gerou a primeira controvrsia importante na Europa a respeito da proliferao".2 No era uma corrida armamentista entre potncias, mas sim um debate que ultrapassava as fronteiras internas da cristandade, confirmando assim sua unidade ininterrupta, entre os defensores conservadores das tradicionais restries do sistema cavalheiresco (alguns dos quais atribuam a inveno das armas de fogo a infiis como os chineses ou os mouros), e os modernos, que se orgulhavam do conhecimento tcnico e da eficincia profissional. Naquela poca, o ritmo da inovao tcnica parecia to rpido quanto o pareceu mais tarde, no sculo XX. Em 1559, um ano aps sua ascenso ao trono, o embaixador da Rainha Elizabeth em Bruxelas perguntou ao presidente do Conselho de Estado Neerlands, o bispo de Arras, se em caso de nova guerra com a Frana a Inglaterra poderia contar com a ajuda do seu tradicional aliado espanhol. Granvelle replicou duramente, dizendo que o mundo inteiro conhecia a fraqueza da Inglaterra. "Haver uma s fortaleza em toda a Inglaterra capaz de resistir durante um dia ao poder de fogo do canho? Seus homens so audaciosos e valentes; mas a que disciplina foram eles submetidos durante todos esses anos? E a arte da guerra j evoluiu tanto que os homens so obrigados a reaprend-la amide a cada dois anos.3 Durante a Guerra dos Trinta Anos j encontramos a inovao militar ligada idia de competio em armamentos. "Vemos a face da guerra e a forma das armas se alterarem quase diariamente e cada nao se esforar para superar as outras na qualidade de suas armas", escreveu um soldado ingls em 1642, quando eclodiu a Guerra Civil.4

Para uma viso mais geral, J. U. Nef, War and Human Progress, Routledge, Londres 1950, Captulo 2. Para o debate ingls durante o reino de Elizabeth, que terminou com a deciso do Privy Council em 1595 de no mais alistar arqueiros, veja Sir Charles Oman, A History of the Art of War in the Sixteenth Century, Methuen, Londres, 1937, pp. 380-85. 3 De Sir Thomas Chaloner para Cecil, 6 de dezembro de 1559, em J. A. Froude, History of England from the Fall of Wolsey to the Defeat of the Spanish Armada, Vol. VI, Longmans, Londres, 1893, p. 286. Devo esta e a seguinte citao a Nef, op. cit. pp. 30-31. 4 D. Lupton, A Warlike Treatise of the Pike, 1642, p. 131, citado em H. C. Firth, Cromwell's Army, Methuen, Londres, 1902, p. 12.
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A primeira grande mudana militar da histria moderna foi o desenvolvimento de exrcitos efetivos durante o sculo XVII, o que acompanhava a nova concepo de estado, como uma unidade de poder econmico e militar e possuidor de um potencial para a guerra.5 "Quando o recurso do exrcito efetivo foi adotado por uma nao civilizada", disse Adam Smith, "tornou-se necessrio que todos seus vizinhos seguissem o exemplo. Eles rapidamente descobriram que sua segurana dependia disso e que suas milcias seriam completamente incapazes de resistir a um ataque por parte de tal tipo de exrcito".6 Uma corrida armamentista generalizada tornou-se perceptvel durante o sculo XVIII e talvez tenha sido descrita pela primeira vez por Montesquieu, que escreveu a seguinte passagem no perodo da Guerra de Sucesso Polonesa (1733-1735), e da Guerra de Sucesso Austraca (1740-1748): "Uma nova doena alastrou-se pela Europa; ela tomou conta de nossos governantes e faz com que mantenham um nmero exorbitante de tropas. A doena tem seus paroxismos e torna-se necessariamente contagiosa, pois logo que uma potncia aumenta suas foras, as outras imediatamente aumentam as delas, de maneira que nenhuma tem algo a ganhar a no ser a runa mtua. Os soberanos mantm em prontido todos os exrcitos de que precisaria se seu povo se encontrasse em perigo de exterminao e d-se o nome de paz a esse esforo geral de todos contra todos.7 " bem verdade", acrescenta ele numa nota de rodap, "que esse esforo geral o fator principal que mantm o equilbrio, pois est arruinando as grandes potncias." O que Montesquieu descreveu com exagero irnico foi o aumento competitivo de tropas por parte de monarcas rivais. Mas foi dada corrida armamentista uma conotao sinistra em virtude de trs manifestaes que se tornaram aparentes durante as guerras da Revoluo Francesa. A primeira foi a mobilizao da fora humana, por intermdio do alistamento compulsrio. Durante o sculo XVIII, tinham ocorrido vrias tentativas de se estabelecer o alistamento em vrios pases, em particular na Rssia e na Prssia; mas foi a Revoluo Francesa que introduziu a nao em armas, a leve en masse. O servio militar obrigatrio e universal foi introduzido ao longo do sculo XIX por todas as grandes potncias (com exceo da Gr-Bretanha, que s o fez em 1916). Isto foi acompanhado da introduo da educao universal e obrigatria e do sufrgio masculino universal. A segunda manifestao foi a mobilizao da opinio. O crescimento de uma opinio pblica a respeito da poltica externa tomou principalmente uma forma nacionalista e militarista, preocupada com o fato de que as defesas de seu pas poderiam estar sendo superadas por potncias rivais. Devemos, contudo, nos lembrar de que havia tambm uma corrente de opinio pacifista e internacionalista, que deu origem a um movimento internacional em prol da paz cujos objetivos eram grandiosos e a influncia
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Veja M. Roberts, The Military Revolution 1560-1660, Boyd, Belfast, sem data. The Wealth of Nations, Vol. II, Livro V, Cap. 1, parte I, p. 199. 7 De l'Esprit de Lois, Garnier, Paris, sem data, Livro XIII, Cap. 17, p. 203.
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desprezvel. A terceira manifestao foi a mecanizao e a industrializao da guerra, o que produziu um impulso independente na inovao tcnica das armas. Nesse campo, as mudanas importantes ocorreram aps as guerras revolucionrias. No obstante, as guerras revolucionrias viram o surgimento do cartucho explosivo, do foguete incendirio e do primeiro submarino; a Conveno francesa iniciou a produo em massa de canhes, e Napoleo inventou a barragem de artilharia concentrada. No final do sculo XIX, as bases do poder militar na Europa eram os exrcitos de reserva e as estradas de ferro estratgicas. A Guerra Civil americana e as Guerras Prussianas de 1866 a 1870-71 demonstraram pela primeira vez o uso das estradas de ferro para transportar exrcitos com rapidez. No Imprio Germnico, o sistema de estradas de ferro era praticamente um setor civil do exrcito. A corrida armamentista militar entre 1871 e 1914 pde ser observada principalmente na expanso das estradas de ferro estratgicas e nos competitivos aumentos na durao do servio militar obrigatrio. Mas era na esfera naval que a corrida armamentista podia ser melhor acompanhada. Na metade do sculo XIX, a revoluo nos armamentos navais da vela para o vapor e dos navios de madeira para os encouraados levou a uma corrida naval entre a Frana e a Gr-Bretanha. Em 1845, Palmerston, num discurso alarmista de oposio, disse que a navegao a vapor havia tornado a Gr-Bretanha vulnervel ao lanar uma ponte de vapor cruzando o Canal da Mancha. Houve ento uma sucesso de "pnicos", quando uma parte influente da opinio pblica britnica passou a acreditar que o pas estava caindo numa posio de inferioridade em relao a seu rival, e o governo aumentou suas estimativas quanto defesa.8 Pnico semelhante a esse foi ocasionado cem anos mais tarde, entre 1958 e 1962, pela crena ocidental no "hiato dos msseis". Aps o lanamento do primeiro Sputnik, em outubro de 1957, temeu-se que os Estados Unidos estivessem atrasados em relao Unio Sovitica no que se refere cincia e produo de msseis e que, conseqentemente, havia o perigo de um ataque de surpresa. O "hiato dos msseis" chegou ao fim em 1961, quando o governo Kennedy admitiu que havia feito uma estimativa errada a respeito dos msseis soviticos. A corrida naval anglo-francesa exauriu-se porque a opinio pblica britnica no continuou a fazer uma falsa avaliao da poltica francesa. Disraeli e Gladstone haviam sucessivamente favorecido e imposto uma reduo nas estimativas navais, mesmo antes da Frana ter sido derrotada e humilhada na Guerra Franco-Prussiana por um novo inimigo, cuja ameaa a Gr-Bretanha levou muito tempo para reconhecer.

Cmara dos Comuns, 30 de julho de 1845, em Parliamentary Debates, 3. srie, Vol. 82, col. 1224; veja tambm 3 de abril de 1852 em ibid., Vol. 120, col. 1104.
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Na corrida naval anglo-francesa, o conflito poltico estava em um plano inferior ao alarme causado pela revoluo tcnica. Na corrida naval anglo-alem do incio do sculo XX, foi invertida a relao entre o poltico e o tcnico. A opinio pblica britnica j havia reconhecido anteriormente a ameaa naval alem, o almirantado o havia feito em 1902; em 1903 o governo anunciou a criao de uma nova base naval no Firth of Forth diametralmente oposta s bases alems no Mar do Norte; em 1904 a Frota Britnica foi concentrada no Mar do Norte. Em 1905 a Gr-Bretanha tomou a audaciosa deciso de construir o Dreadnought, um navio de guerra equipado exclusivamente com canhes de grande porte e capaz de superar qualquer belonave existente em velocidade e alcance de fogo. Isso representou um salto em armas navais que tornou as frotas existentes e a britnica em primeiro lugar praticamente obsoletas. Mas era sabido que outras potncias tambm contemplavam a construo de tais navios, e tornou-se vital "no permitir que os alemes obtenham vantagem".9 A partir daquele momento, os encouraados (dreadnoughts) tornaram-se os objetos da crescente competio entre a Gr-Bretanha e a Alemanha. Assim como uma das causas principais da Primeira Guerra Mundial foi a ameaa alem supremacia naval britnica, uma de suas maiores conseqncias foi o surgimento de uma nova ameaa, desta vez por parte dos Estados Unidos. Em 1905 os ingleses haviam reconhecido que uma guerra anglo-americana no era "uma contingncia suficientemente provvel a ponto de necessitar de medidas especficas para combat-la" e, em 1919, a marinha americana foi especificamente excluda do clculo-padro de duas potncias. Em 1916, quando os Estados Unidos ainda no haviam entrado na guerra mas demonstravam grande preocupao tanto com a expanso japonesa no Extremo Oriente quanto com o perigo de uma conquista da Europa pela Alemanha, o governo americano aprovou uma Lei Naval que tinha por objetivo construir uma marinha "que fique em primeiro lugar quando comparada com qualquer outra". Ao final da guerra, esse objetivo tinha sido atingido somente pela metade, uma vez que a marinha americana s ficava em segundo lugar se comparada marinha britnica. Mesmo antes do armistcio, cada qual j estava pensando no equilbrio de foras quando a guerra chegasse ao fim, e havia tenso entre as duas potncias associadas, comparvel ainda que de maneira menos aguda quela que se fez sentir entre as potncias ocidentais e a Unio Sovitica durante o ltimo ano da Segunda Guerra Mundial. A prpria frota alem havia se tornado um simples peo nessa luta. Os americanos no queriam que ela fosse entregue Gr-Bretanha, para no aumentar a superioridade daquele pas. Sob presso americana, o Conselho Supremo da Guerra decidiu, em outubro de 1918, que a marinha alem deveria ser internada em portos neutros. Nenhum pas neutro estava disposto a aceitar o embarao, e a deciso foi emendada para incluir portos aliados a serem
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A. J. Marder, British Naval Policy 1880-1903: The Anatomy of British Sea Power, Putnam, Londres, 1941, p. 538.
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designados. Mas Beatty, comandante-em-chefe britnico, foi o responsvel pela implementao das clusulas navais do armistcio e a esplndida cerimnia que organizou dez dias mais tarde, sem paralelos na histria naval, quando a maior parte da Frota Alem de Alto Mar entrou no Firth of Forth sob a escolta da Grande Frota Britnica para ser internada at que o tratado de paz fosse assinado e "se rendeu sob o olhar da frota que ela no teve a coragem de enfrentar", constrangeu os termos da deciso do Conselho Supremo e ps um argumento de negociao de peso em mos britnicas.10 Havia, contudo, um conflito mais profundo entre as duas potncias associadas. Antes de entrarem na Guerra, os Estados Unidos haviam reafirmado o princpio da liberdade dos mares, e Wilson acabara de anunci-lo como o segundo de seus Quatorze Pontos, que ele pretendia governassem os termos da paz. Era histrica a reivindicao americana de que a navegao neutra no deveria ser submetida a revistas e que a propriedade privada em alto-mar no deveria ser capturada, tanto em tempos de guerra quanto de paz. A Gr-Bretanha reafirmava direitos beligerantes muito mais antigos, que lhe permitiam fazer uso de sua preponderncia naval de que acabavam de lanar mo mais uma vez para derrotar um grande inimigo do continente europeu por meio de medidas tais como o contrabando e o bloqueio naval. Ela explicitamente se dissociou do princpio da liberdade dos mares quando concordou com que os Quatorze Pontos (a respeito dos quais ela no havia sido consultada) servissem de base para os termos da paz.11 Mas Wilson tinha dois objetivos especficos em mente quando tomou parte na Conferncia de Paz de Paris: que essa paz deveria incluir tanto a liberdade dos mares quanto a criao de uma Liga das Naes. Alm disso, ele estava preparado para coagir as potncias europias com a ameaa de expanso naval americana ilimitada. A marinha dos Estados Unidos, por sua vez, queria ficar em p de igualdade com a marinha britnica. Ocorreu ento na Conferncia de Paris o que ficou mais tarde conhecido como "a batalha naval de Paris". Os britnicos estavam determinados a se oporem liberdade dos mares na forma concebida por Wilson; o almirantado esperava estabilizar o nvel de armamentos mantendo o diferencial de foras j existente entre as marinhas britnica e americana. O ponto crucial ocorreu quando o Primeiro Lorde do almirantado deu a entender ao Secretrio da Marinha americana que Lloyd George no poderia apoiar a Liga das Naes caso o programa americano de expanso tivesse prosseguimento. Wilson aceitou um acordo. No dia 10 de abril de 1919 houve uma troca de notas altamente confidencial entre Lord Robert Cecil e Colonel House, empregando os termos polidos utilizados entre dois cavalheiros de lngua inglesa, e de acordo com a
W. S. Chalmers, Life and Letters of Beatty, Hocider and Stoughton, Londres, 1951, pp. 341-9; S. Roskill, Naval Policy between the Wars, Collins, Londres, 1968, pp. 73-5.
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Lord Hankey; Supreme Command 1914-18, Vol. II, Londres, 1961, pp. 859-63.
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qual Wilson adiaria o programa de expanso naval, em troca de que Lloyd George apoiaria o plano de uma Liga das Naes e no se oporia insero de uma clusula em sua Conveno que reafirmasse a validade da Doutrina Monroe. Isto dava a Wilson parte do apoio poltico de que precisava no plano interno contra aqueles que o criticavam, alm de estabelecer uma trgua na corrida naval e de permitir Gr-Bretanha manter sua preponderncia precria.12 Os Estados Unidos tambm abandonaram tacitamente o princpio da liberdade dos mares. Este ltimo no foi discutido na Conferncia de Paz, no foi incorporado Conveno, e desapareceu para sempre, mesmo do populoso submundo das fantasias internacionais, quando na Segunda Guerra Mundial os Estados Unidos sucederam os ingleses, por direito de fora e de herana, na superioridade naval.13 A irrestrita campanha alem de submarinos havia feito com que os Estados Unidos entrassem na Primeira Guerra Mundial; na Segunda Guerra, os Estados Unidos. desde o incio, promoveram uma campanha irrestrita de submarinos. Mas os ingleses, por sua vez, tambm reconheceram a fora das circunstncias e logo abandonaram sua pretenso supremacia naval. No somente o equilbrio dos recursos financeiros e econmicos entre as duas potncias era desigual mas a Gr-Bretanha encontrava-se tambm esgotada pela guerra, ao passo que o poderio americano tinha aumentado. "J no outono de 1919 a Gr-Bretanha no estava disposta a contestar a reivindicao americana de paridade, e at o almirantado havia se convencido de que ela seria inevitvel".14 Conseqentemente, em 1920 a Gr-Bretanha anunciou o clculo padro de uma s potncia, o que significava paridade com os Estados Unidos em geral, mas um padro de duas potncias em guas europias. Em 1921 isto foi aceito como a base do sistema de defesa imperial. A histria de como a Gr-Bretanha abandonou sua secular pretenso pelo domnio dos mares ainda no foi inteiramente escrita. A compostura com a qual ela aceitou essas novas circunstncias to notvel quanto a que demonstrou aps a Segunda Guerra Mundial, quando tacitamente aceitou o desmantelamento do Imprio. Era uma corrida armamentista suspensa e no exacerbada por inovaes tcnicas, na qual a potncia mais forte era capaz de atingir seu objetivo sem de fato precisar correr. Era temperada pelos laos existentes entre os dois pases e pela recusa britnica de admitir a possibilidade de uma guerra contra os Estados Unidos. Do lado americano, no existia tal inibio, e especialistas em assuntos navais falavam livremente na lgica histrica, segundo a qual poderia haver uma guerra entre a antiga potncia dominante e sua nova rival, ou ento
Veja C. Seyrnour (ed.), Intimate Papers of Colonel House, Vol. IV, pp. 431-9; D.11. Miller, My Diary at the Conference of Paris, vol. VIII, 1924, pp. 138-47; H. e M. Sprout, Towards a New Order of Sea Power, Princeton U. P., Nova Jersey, 1940, pp. 62-72, Roskill, Naval Policy, p. 91; R.S. Baker, Woodrow Wilson and World Settlement, vol. III, Doubleclay, Nova York, 1922, pp. 206-17. 13 P. E. Corbett, Law and Diplomacy, Princeton U.P., Nova Jersey, 1959, pp. 133-5. 14 Roskill, Naval Policy, pp. 21, 216, 230-31.
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essa mesma lgica histrica permitiria que a rival tomasse o tridente da antiga potncia enfraquecida. House pde escrever a Wilson em julho de 1919, dizendo que "as relaes entre os dois pases esto adquirindo as mesmas caractersticas daquelas entre a Alemanha e a Gr-Bretanha antes da guerra".15 A paridade da fora naval entre as duas potncias foi formalizada pelo Tratado Naval de Washington de 1922, ao qual voltaremos no captulo seguinte. A celebrada razo de 5:5:3 entre os Estados Unidos, a Gr-Bretanha e o Japo marcou a aberta aquiescncia da Gr-Bretanha em abandonar sua supremacia. O Tratado teve conseqncias que no haviam sido previstas. Somente aps a crise econmica, em 1934, o congresso americano liberou os fundos que permitiriam marinha daquele pas atingir a igualdade com a Gr-Bretanha, o que era um direito seu. Alm disso, como o acordo de Washington se limitava aos navios principais, tinha tambm o efeito de estimular a competio nas classes irrestritas de cruzadores, contratorpedeiros e submarinos. A Gr-Bretanha reivindicava a superioridade em cruzadores leves alegando que seu comrcio e suas comunicaes imperiais apresentavam necessidades especiais. Os Estados Unidos exigiam paridade num nvel mais baixo de cruzadores pesados. Cada qual argumentava como se tivesse de defender seus interesses por si s, e a marinha americana como se a Gr-Bretanha pudesse vir a ser um inimigo. O conflito destruiu a Conferncia Naval das Trs Potncias (Estados Unidos, Gr-Bretanha, Japo) de 1927, em Genebra, ao cabo da qual Lord Cecil, principal delegado britnico, renunciou a seu posto em protesto contra a obstinao de seu pas. Na data tardia de 1928, o presidente Coolidge achou necessrio dizer ao embaixador britnico e em 1929 o rei George V ao embaixador americano que era lamentvel falar da possibilidade de guerra entre os dois pases.16 Um acordo foi finalmente obtido numa terceira conferncia naval em Londres, em 1930, em parte por intermdio da diplomacia de Ramsay MacDonald. A ratificao do Tratado Naval de Londres de 1930 em Tquio trouxe a crise constitucional que terminou com o exrcito assumindo o controle da poltica japonesa e iniciando a conquista da Manchria mas, ainda que os Estados Unidos e a Gr-Bretanha tivessem cessado sua corrida armamentista, dez anos ainda transcorreriam antes que ambos reconhecessem ter um interesse comum no mundo. A rivalidade naval anglo-germnica anterior a 1914 possui semelhanas com a rivalidade nuclear russo-americana posterior a 1945. O objeto da corrida eram as maiores mquinas de destruio ento acessveis ao homem; os dois rivais facilmente se distanciaram de outros competidores (mas, na primeira corrida, isto s ocorreu enquanto os Estados Unidos permaneceram demasiadamente orgulhosos para lutarem); a corrida foi exacerbada pelas inovaes tcnicas, o que assegurava uma alta taxa de obsolescncia, e era governada pelo
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Seymour (ed.), Colonel House, Vol. IV, p. 510; Sprout, op. cit., pp. 77-85. Roski11, Naval Policy, pp. 549; H. Nicolson, King George V, Constable, Londres, 1952, p. 438.
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antagonismo poltico. Mas existiam dessemelhanas importantes: o desenvolvimento da tecnologia militar e o espao ocupado pela opinio pblica. Em virtude do progresso da cincia militar, a corrida armamentista teve continuidade pelo aprimoramento e no pelo aumento das armas. De corrida quantitativa, passou a ser qualitativa. Um ano aps sua primeira utilizao, a bomba atmica foi chamada de "arma absoluta",17 uma descrio que talvez tenha fomentado o perigoso falso juzo de que ela no havia tomado seu lugar como um simples acrscimo enorme variedade de armas j existentes, mas sim que as havia tornado desnecessrias. Mas a bomba nuclear era a arma absoluta no sentido de que, em virtude de seu poder de destruio, a vantagem relativa decorrente do fato de possu-la no tinha valor militar. Foi a primeira arma da histria em relao qual seus possuidores decidiram que j detinham quantidades suficientes, aps acumularem determinado estoque. As duas participantes da corrida estavam tirando essa mesma concluso, desde 1958, quando a Unio Sovitica foi a primeira a suspender os testes, at o Tratado final de Proibio de Testes de 1963. Mesmo assim, a competio j tinha sido direcionada para os mtodos de disparar a bomba. A superfortaleza que atirou a primeira bomba atmica sobre Hiroshima havia sido superada pelo bombardeiro a jato B-47, este pelo B-52, e este ltimo pelo mssil balstico intercontinental. A competio passou ento a se concentrar na busca de armas invulnerveis, e produziu a base de msseis subterrnea e destrutvel somente por um impacto direto, bem como a base mvel transportada por submarino. Foi mais ou menos nessa poca, em 1960, que Herman Kahn estimou que um sistema de armas contemporneo durava aproximadamente cinco anos, at que uma nova revoluo tcnica o tornasse obsoleto, lembrando o comentrio de Tirpitz a respeito da corrida anglo-germnica: "ao trmino de sua construo, todo navio j estava obsoleto".18 A partir daquele momento, a corrida pde ser vista divergindo simultaneamente por trs vias independentes. A primeira era a procura de uma defesa contra os msseis, por intermdio do desenvolvimento de um mssil antibalstico. A segunda consistia em melhorar os mtodos ofensivos, com msseis teleguiados e capazes de encontrar o alvo, ogivas mltiplas, msseis especficos para a destruio de submarinos, e submarinos de ataque (para destruir os submarinos transportadores de msseis). A terceira era a explorao do espao. A opinio pblica constitui uma segunda diferena entre as antigas corridas navais e a corrida nuclear russo-americana. As corridas anteriores ocorreram antes das revolues totalitrias do sculo XX, e os anglo-americanos no foram
O termo talvez tenha se originado no sbio e perspicaz livro editado por Bernard Brodie, The Absolute Weapon: Atomic Power and World Order, Harcourt Brace, Nova York, 1946. 18 Herman Kahn, On Thermonuclear War, Princeton U.P., Nova Jersey, 1960, p. 315; Alfred von Tirpitz, My Memoirs, Vol. 1, Hurst & Blackett, Londres, 1919, p. 141.
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afetados por elas. A opinio pblica encontrava-se toleravelmente livre em ambos os pases que participavam da corrida, e cada um dos lados tendia a incentivar seu governo a no permitir que as defesas da nao cassem a um nvel inferior ao dos supostos perigos cada vez maiores. Na corrida nuclear, a opinio pblica possui um papel diferente. 1) A opinio pblica s eficaz em um dos pases engajados na corrida. O sistema poltico sovitico, com seu controle total sobre a populao e seu extremo segredo de administrao, s remotamente influenciado pela fraca e incipiente opinio pblica que capaz de existir na Unio Sovitica. Esse caso ainda mais verdadeiro para a China. No Ocidente, usual acreditar que uma sociedade livre intrinsecamente mais forte do que um despotismo, e que possui maiores chances de sobrevivncia. As duas guerras mundiais parecem ter confirmado essa convico, mas no se pode ter certeza de que ela ser sempre verdadeira. Duas manifestaes internas aos estados democrticos podem enfraquec-los gravemente vis--vis um despotismo controlador e violento. A primeira uma perda parcial de confiana no governo representativo e na livre iniciativa, em razo das ineficincias e das injustias inerentes a qualquer sistema poltico, mas que, nesse sistema so mais visveis e esto abertas para serem debatidas (e corrigidas). A outra uma elevao dos padres polticos e morais dos estados democrticos que contradiz e censura a imutabilidade da violncia e da insensibilidade da poltica do poder. 2) E isso ocorreu em razo da influncia cada vez maior daquela corrente de opinio pacifista e internacionalista a que nos referimos anteriormente. Antes de 1914, sua influncia sobre governos era desprezvel. Entre as duas guerras, os governos ocidentais tiveram de lev-la mais em considerao para fins eleitorais, e ela deu sua contribuio para a estupidez da poltica britnica e americana face s potncias do Eixo. Aps 1945, a opinio pblica tornou-se uma arma til nas mos do governo sovitico, que organizou o Movimento Mundial pela Paz em 1948-1952, que por sua vez culminou com o Apelo pela Paz de Estocolmo de 1950. Isto, bem como a campanha pelo desarmamento nuclear, no chegou a perturbar muito os governos ocidentais. Mas a oposio guerra do Vietn conseguiu quebrar a determinao do Presidente Johnson em governar a nao, bem como a determinao do povo americano em continuar a guerra. Se compararmos tal oposio com a opinio "pr-Boer" na Inglaterra, que se ops participao britnica na Guerra dos Boers de 1899-1902, verificaremos que ela no simplesmente uma expresso autnoma e ilustre da opinio domstica esclarecida e moralmente sensvel a respeito da poltica exterior, mas tambm um instrumento, ainda que involuntrio, na orquestra de uma coliso mundial contra os Estados Unidos. Manifestaes numa conveno do Partido Democrtico em Chicago ou em frente embaixada americana em Grosvenor Square faziam tanto parte da guerra quanto os movimentos de tropas ao longo da trilha de Ho Chi Minh. E o reflexo mais marcante de todos era a impossibilidade de qualquer expresso correspondente de sentimento pblico ocorrer em Hani, Moscou ou Pequim.
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Existem duas condenaes tradicionais a respeito da corrida armamentista. A primeira econmica, e diz que ela traz desperdcios; a segunda poltica, e diz que ela perigosa para a paz. O argumento econmico costumava ser resumido na frase "o fardo esmagador dos armamentos". J em 1710 o escritor quaker John Bellers denunciava o desperdcio de riqueza e de trabalho na guerra. Em sua j citada descrio da corrida armamentista, Montesquieu continua, com exagero irnico, a enumerar seus efeitos econmicos: "Assim, a Europa est to completamente arruinada a ponto dos indivduos que habitam nas trs potncias mais ricas desta parte do mundo no encontrarem meios de subsistncia. Estamos empobrecidos, a despeito do comrcio e das riquezas de todo o mundo, e logo, fora de aumentar o nmero de tropas, no teremos mais nada a no ser tropas, e ento seremos como os trtaros. No satisfeitos com a compra das tropas das pequenas potncias, as grandes potncias tm como vocao pagarem subsdios para obterem alianas por todos os lados, e quase sempre perdem seu dinheiro. A conseqncia de tal situao o aumento perptuo dos impostos. Alm disso, as potncias no mais dependem de renda mas gastam seu capital com a guerra, o que bloqueia todos os remdios futuros. fato conhecido que alguns estados hipotecam seus fundos mesmo durante tempos de paz, e empregam para sua prpria runa mtodos que denominam de 'extraordinrios'; to extraordinrios que nem os jovens mais prdigos seriam capazes de conceb-los." 19 Cinqenta anos mais tarde, Kant condenou no s os exrcitos efetivos, mas tambm as dvidas nacionais, como sendo partes do mecanismo das rivalidades da poltica do poder.20 O argumento econmico cresceu durante o sculo XIX. Disraeli apelou a Palmerston para que "acabasse com esse crescimento das armas, que acabam somente por envolver os estados em embaraos financeiros".21 O amor pela paz de John Bright foi alimentado e manchado por sua preocupao a respeito do pnico nos recursos financeiros e dos prejuzos indstria txtil. Quando, em 1898, o Czar Nicolau II convidou as potncias a participarem da Conferncia de Paz de Haia, seu objetivo declarado era de mitigar "os fardos financeiros cada
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De 1'esprit des lois, Livro XIII, Cap. 17, pp. 203-4. I. Kant, Perpetual Peace, artigos preliminares para uma paz perptua N. 4, pp. 111-12. 21 Cmara dos Comuns, 8 de maio de 1862 em Parliamentary Debates, 3. Srie, Vol. 166. col. 1426.
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vez maiores" provocados pelas armas e em virtude dos quais o progresso econmico era paralisado ou mal-orientado. A Alemanha participou da conferncia com desdm e relutncia, e um dos delegados dos alemes atacou asperamente a doutrina vigente: "Eu no acredito que dentre os meus ilustres colegas exista um s que esteja pronto a admitir que seu soberano seu governo - esteja trabalhando pela runa inevitvel, pela lenta mas certa aniquilao de seu pas. No possuo mandato para falar pelos meus ilustres colegas mas, no que se refere Alemanha, posso tranqilizar seus amigos completamente, bem como dissipar toda ansiedade benevolente com relao a ela. O povo alemo no est esmagado pelo peso dos gastos e dos impostos; ele no se encontra beira do precipcio; ele no caminha a passos largos para a exausto e a runa. Muito pelo contrrio; tanto a riqueza pblica quanto a privada esto crescendo, o bem estar geral e o nvel de vida aumentam a cada ano. No que se refere ao servio militar obrigatrio, que intima mente associado a essas questes, o alemo no o considera um fardo pesado, mas sim um dever patritico e sagrado, ao cumprimento do qual ele deve sua existncia, sua prosperidade, seu futuro.22 Isso era falar da corrida armamentista como se ela fosse somente a preparao para a guerra, e essa preparao poderia ser julgada independentemente da guerra qual ela levaria. Alm disso, fato irnico que em 1914 e Alemanha estivesse dando sinais de exausto financeira em virtude da corrida naval contra a Gr-Bretanha. Mas, paralelamente s Conferncias de Haia, um historiador econmico alemo, Werner Sombart, estava utilizando o ponto de vista militar alemo para desenvolver a teoria de que a guerra moderna havia de fato estimulado o crescimento econmico e a eficincia industrial.23 Era uma teoria que poderia ser adotada por uma potncia que tivesse acabado de completar um sculo de crescimento industrial triunfante e de padres econmicos em elevao sem ter sofrido a devastao da guerra. A Gr-Bretanha havia tido uma experincia comparvel durante as guerras revolucionrias e napolenicas, e os Estados Unidos durante as duas guerras mundiais. A relao entre a corrida armamentista e o crescimento econmico faz parte de uma clssica controvrsia histrica, na qual no fcil estar de acordo sobre como medir o grau de atividade econmica que pode ser atribudo aos preparativos para a guerra. Mas est claro que tanto o crescimento econmico quanto a inventividade tcnica j floresceram em tempos de paz (como por exemplo na primeira metade do sculo XIX), no menos do que em tempos de guerra. Ainda assim, possvel que a corrida armamentista se torne cada vez mais interligada
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J. B. Scott, The Proceedings of the Hague Peace Conferences, Nova York, 1920, pp. 308-9. Werner Sombart, Krieg und Kapitalismus, Ducker & Humblot, Munique, 1913. Para uma resposta, veja J.U. Nef, War and Human Progress.
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com o processo de progresso industrial, medida que se torna mais qualitativa do que quantitativa. A corrida naval da metade do sculo XIX foi causada no s pela transio da vela para o vapor e dos navios de madeira para os encouraados, como vimos, mas tambm pela transio da bala slida para a explosiva e da banda de artilharia para o canho mvel instalado numa casamata rotativa. A corrida armamentista da segunda metade do sculo XX, que chamamos vagamente de corrida nuclear em virtude de sua caracterstica dominante, era muito mais diversificada, e abrangia a quase totalidade da cincia e da indstria contemporneas: no somente explosivos nucleares, mas tambm propulso nuclear para navios e avies, foguetes, avies de decolagem vertical, eletrnica, cincia de computao, tecnologia espacial, guerra qumica e bacteriolgica. Essa competio vasta e complexa, intimamente ligada ao avano da cincia e da tecnologia, que ela tanto estimula quanto segue, pode ter a aparncia de uma fora autnoma, arrastando governos at a lgica consumao da guerra. A declarao clssica a respeito do tema de que a corrida armamentista causa a guerra est nas memrias de Sir Edward Grey, quando refletia sobre as origens da Primeira Guerra Mundial: "A moral bvia: as grandes armas levam inevitavelmente guerra. Se existem armas de um lado, ento devem existir armas do outro. Enquanto uma nao se arma, as demais no podem permanecer sem defesa e tent-la a praticar uma agresso. As armas precisam ter equipamento; exrcitos no tm utilidade sem estradas de ferro estratgicas. Cada medida tomada por uma nao observada e leva a contramedidas por parte das outras. O aumento das armas que em cada nao tem o objetivo de produzir a conscincia do poder, alm de uma sensao de segurana no chega a produzir esses efeitos. Pelo contrrio, ele produz a conscincia do poder de outras naes e uma sensao de medo. O medo leva a suspeitas e desconfianas, e a todo gnero de idias malficas, at que cada governo sinta que seria criminoso e uma traio do seu prprio pas no tomar todas as precaues, enquanto que todo governo considera cada precauo por parte de qualquer outro governo um indcio de intenes hostis... O enorme crescimento das armas na Europa, o sentimento de insegurana e de medo causado por elas foi isso que tornou a guerra inevitvel. Parece-me que esta a interpretao mais verdadeira da histria, bem como a lio que o presente deveria estar aprendendo do passado no interesse da paz futura e a advertncia que deve ser passada queles que viro depois de ns". 24 A doutrina de que a corrida armamentista a principal causa da guerra teve ampla repercusso aps a Primeira Guerra Mundial, e influenciou fortemente a
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Grey of Fallodon, Twenty-five Years, Vol. I, pp. 91-2.

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opinio pblica das democracias parlamentares que relutavam em se rearmarem contra as potncias do Eixo. um exemplo de lio errada da histria a ser aprendida. A corrida armamentista no teve papel decisivo nas origens da Segunda Guerra Mundial; ao invs disso, houve uma insuficincia de armas do lado ocidental. No obstante, a lio certa que se aprende da histria que as armas so o instrumento da vontade nacional. Possuir armas sem dispor de uma poltica slida o mesmo que no possu-las quando se fazem necessrias. Cobden argumentou certa feita que sempre h uma desculpa pronta para o rearmamento, mas "nunca temos uma diminuio depois do perodo de rearmamento j ter passado".25 provvel que isso seja verdadeiro no que se refere aos sucessivos sobressaltos que compem uma determinada corrida armamentista. Alm disso, deixa de ser verdadeiro, uma vez que as corridas armamentistas so descontnuas e que, aps as guerras, os armamentos so geralmente reduzidos a um nvel compatvel com o novo ou recentemente restaurado equilbrio do poder. Mas bem verdade que cada nova corrida armamentista tem trazido maior volume de armas, complexidade e propenso para destruir do que as corridas anteriores. John Bright s vezes argumentava que a acumulao de armas levaria necessidade de us-las. "Que observao tem sido mais comum durante a discusso a respeito da Turquia do que a seguinte: Por que devemos manter essas grandes frotas se no vamos us-las? Por que nossa frota mediterrnea est ancorada na Baa de Besika quando poderia estar nos dando glrias, acrescentando-as ao prestgio guerreiro do pas?26 Nessa mesma linha, mas de maneira mais fatalstica, Sir Charles Snow escreveu em 1960 a respeito da cada vez mais rpida corrida armamentista nuclear: "Daqui a dez anos, no mximo, algumas dessas bombas iro explodir. Digo isto com o mximo de responsabilidade possvel. Essa a certeza.27 Tais receios no foram corroborados pela histria. Talvez seja mais verdadeiro dizer que, desde o incio do sculo XIX, quando comeou a idade das rpidas inovaes tcnicas nas armas, um nmero menor de armas foi utilizado em guerras do que se tornou obsoleto e foi destrudo aps ter preenchido sua funo de temporariamente manter ou modificar o equilbrio do poder. interessante recordar que a Primeira Guerra Mundial foi ganha com os encouraados, smbolos supremos da corrida
Discurso ern Manchester, 10 de janeiro de 1849, em J. Bright e T. Rogers (eds.), Speeches on Questions of Public Policy, Vol. I, p. 478. 26 Discurso na Conferncia da Peace Society, Edimburgo, 13 de outubro de 1853, em T. Rogers (ed.) Speeches, pp. 362-3. 27 Discurso American Association for the Advancement of Science, em The New York Times, 28 de dezembro de 1960, p. 14, republicado como "The Moral Un-Neutrality of Science", Science, Vol. 133, N. 3448, 27 de janeiro de 1961, p. 255. Veja Herman Kahn, Thinking about the Unthinkable, Weidenfeid, Londres, 1962, pp. 25-6; R. Aron, Peace and War, Weidenfeld, Londres, 1966, pp. 618-20.
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armamentista anterior e seriamente testados em ao. Jellicoe conduziu a Batalha da Jutlndia de tal forma que a Grande Frota Britnica nunca se distanciou de seu papel dissuasivo para criar um conflito que poderia ter sido destrutivo ou autodestrutivo. A presso exercida pela inovao tcnica contnua, contudo, acrescentada instabilidade inerente ao equilbrio do poder, d origem a certas leis da corrida armamentista, que em alguns casos regem as potncias. 1) A inovao tcnica do interesse dos fracos, e no dos fortes, pois ela introduzir mudanas. A potncia mais forte ter a tendncia de ser conservadora, desejosa de reter o status quo tcnico que lhe d a superioridade. Assim, quando Younger Pitt comeou a demonstrar interesse pelas experincias com submarinos, o Primeiro Lorde do almirantado disse que "Pitt foi o maior tolo que j existiu ao encorajar um tipo de guerra que no era desejada por aqueles que comandavam os mares e que, caso fosse bem-sucedida, os teria privado da guerra".28 O almirantado demonstrou o mesmo conservadorismo ao permitir que os franceses inovassem com o encouraado. 2) Mesmo assim, uma grande potncia que queira continuar a s-lo no pode deixar de participar da corrida. medida que as inovaes aumentam, mesmo a potncia mais forte ser obrigada com relutncia a assumir a liderana de tais inovaes, temerosa de que lhe passem frente. A Gr-Bretanha resolveu construir o Dreadnought em 1905, porque outras potncias a haviam alcanado em rapidez de construo naval; sabia-se que outras potncias estavam contemplando a introduo do navio todo equipado de canhes de grande porte, e era essencial no permitir que os alemes assumissem a liderana. Os Estados Unidos resolveram construir a bomba de hidrognio em 1950 por motivos semelhantes. A maioria da Comisso Americana para a Energia Atmica deu ao presidente Truman parecer contrrio construo da bomba, e Robert Oppenheimer, presidente do Comit Geral de Assessoria da Comisso, deu sua opinio de que a Unio Sovitica no fabricaria a bomba de hidrognio se os Estados Unidos tambm no a fabricassem. Se essa ingnua estimativa da poltica sovitica tivesse prevalecido, possvel que a Unio Sovitica tivesse obtido a bomba de hidrognio primeiro, e com isso uma esmagadora preponderncia.29 3) Uma grande potncia que j tenha obtido a dianteira na corrida tambm no pode encerr-la simplesmente mandando-a parar. Imediatamente aps o lanamento do primeiro Dreadnought, em 1906, o novo governo liberal da Inglaterra anunciou um corte no programa de expanso naval, na esperana de que a segunda Conferncia de Haia, que estava por se reunir, chegasse a um acordo para a reduo de armamentos. A Alemanha interpretou esse gesto como uma tentativa cnica de consolidar a supremacia naval britnica
Earl St. Vincent, citado por Almirante Sir E.R. Fremantle em sua introduo a Submarine Warfare, de Herbert C. Fyfe, Grant Richards, Londres, 1902, p. xiii. 29 Veja L. Strauss, Men and Decisions, Macmillan, Londres, 1963, Cap. 11 e p. 274; G. F. Kennan, Memoirs: 1925-1950, Hutchinson, Londres, 1967, pp. 471-6; Dean Acheson, Present at the Creation, Norton, Nova York, 1969, pp. 345-9.
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e, conseqentemente, redobrou sua prpria construo naval. Em dois anos a Gr-Bretanha percebeu que sua vantagem tinha quase desaparecido. Grey disse ento Cmara dos Comuns: "Se, dentre as grandes potncias, somente ns deixarmos de competir e cairmos numa posio de inferioridade, que bem far isso? Nenhum. No far bem a ns pois no podemos realizar grandes ideais de reformas sociais em nosso pas enquanto nossa existncia estiver merc, ou depender do capricho de outra nao... Deixaremos de valer alguma coisa dentre as naes da Europa, e teremos sorte se no perdermos nossa liberdade e no nos tornarmos o simples apndice de alguma potncia mais forte. Esta uma maneira brutal de expor a situao, mas a verdade." 30 O governo britnico retomou a corrida naval com nova intensidade. Para acabar com uma corrida armamentista sem recorrer guerra necessrio que haja um acordo entre as partes sobre um desarmamento mtuo. Passemos agora s tentativas que j se fizeram nesse sentido.31

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29 de maro de 1909, Parliamentary Debates, 5. srie, Vol. 3, cols. 69-70. Este captulo aparentemente foi escrito no final da dcada de 60 ou no incio da dcada seguinte.
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CAPTULO XXII

O DESARMAMENTO
Tradicionalmente, considera-se que o desarmamento seja o remdio contra a corrida armamentista. Desarmamento" no uma palavra precisa. Pode significar a abolio das armas, ou a reduo de sua quantidade, ou limites sobre seu crescimento, ou ainda a restrio a determinados tipos ou usos. O termo "controle de armas" utilizado desde 1945 para descrever esses dois ltimos sentidos. A abolio total das armas tem sido o sonho de todo futurista desde a viso de Isaas dos ltimos dias da espcie humana, quando os homens devero transformar suas espadas em ps, e suas lanas em podadeiras".1 Aqueles que citam essas palavras nem sempre se lembram de que elas se referem ao fim da histria, e que tais eventos devero ocorrer aps um desagradvel julgamento divino das naes; tambm no se lembram de que a profecia exatamente invertida por Joel, um profeta posterior (ainda que menos importante), que prev as naes convocadas para um encontro de armas final e fatal diante de Jeov.2 Essas ltimas so variantes do apocalipse, e no da histria; mas a histria contm em si prpria todas as possibilidades do apocalipse. At agora, a experincia histrica aponta mais para a primeira do que para a segunda alternativa. Freqentemente, o desarmamento tem sido aceito por uma potncia por imposio ou por perder uma guerra. A demolio obrigatria de fortalezas talvez seja a forma mais antiga de desarmamento. Os reis impuseram-na a seus vassalos durante o estabelecimento da autoridade do estado, e tem a vantagem de que sua implementao facilmente observvel. Tal incapacidade, imposta sobre um estado por outros estados, constitui um exemplo do que em direito internacional chamado de servido. Mas o desarmamento imposto e unilateral nunca foi mais do que temporariamente bem-sucedido, a no ser quando imposto sobre estados muito fracos, e s vezes foi o preldio para sua anexao. No Tratado de Rijswijck em 1697, Lus XIV devolveu Nancy ao Duque da Lorena com a condio de que suas fortificaes fossem demolidas e o Duque nem poderia construir um muro ao redor da cidade.3 Aps quarenta anos, a prpria Lorena foi cedida ao reino francs. Mas, de acordo com a Paz de Utrecht, o prprio Lus XIV foi obrigado a destruir a base naval francesa em Dunquerque, que ameaava o controle britnico do Canal da Mancha.
Antigo Testamento, Isaas, Captulo 2, verso 4, possivelmente citando Mica, Captulo 4, verso 3. Eles escreveram numa poca em que o Reino da Judia no passava de um satlite precrio da Assria, por volta de 700 a.C. 2 Antigo Testamento, Joel, Captulo 3, versos 9-10. Ele provavelmente escreveu aps o retorno dos judeus do exlio, talvez somente em 400 a.C., quando Jerusalm foi incorporada ao Imprio Persa. 3 Tratado de Rijswijck, 1697, Artigo 29.
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Numerosos governos franceses conseguiram livrar-se dessa obrigao, ajudados pela vigorosa auto-afirmao dos habitantes de Dunquerque. Era uma questo de sucessivas recriminaes entre a Gr-Bretanha e a Frana, e de ataques por parte da oposio sobre o governo britnico no parlamento. A proibio da fortificao de Dunquerque foi repetida pelos tratados de Aix-la-Chapelle em 1748 e de Paris em 1763; mas no Tratado de Versalhes, que encerrou a desastrosa Guerra Revolucionria Americana em 1783, a Gr-Bretanha foi obrigada a aceitar a abrogao de todos esses artigos. Dessa mesma maneira, o Tratado de Paris de 1856, que encerrou a Guerra da Crimia, obrigou a Rssia a aceitar a neutralizao do Mar Negro, e conseqentemente a desmantelar suas bases navais ali situadas. A partir daquele momento, o principal objetivo da poltica russa foi de se libertar de tal servido. Em novembro de 1870, quando a Frana sucumbia invaso alem e a Gr-Bretanha estava privada de seu aliado da Crimia, a Rssia denunciou as clusulas do Mar Negro contidas no Tratado de Paris alegando que restringiam sua soberania. "Foram as decises mais ineptas da Paz de Paris, escreveria mais tarde Bismarck (que havia apoiado o repdio por parte da Rssia), "no pode ser permanentemente negado a uma nao de cem milhes de habitantes o exerccio de seus direitos de soberania sobre sua prpria costa. Uma servido territorial da Rssia com relao a outras potncias externas era, para uma grande nao, uma humilhao que no poderia durar muito tempo".4 Sorte semelhante teve a desmilitarizao da Rennia pelo Tratado de Versalhes, que foi imposto Alemanha derrotada, em 1919. Quando Hitler remilitarizou a Rennia em 1936, nenhuma nao possua determinao suficiente para obrig-lo a se retirar. Existem duas instncias em que uma grande potncia derrotada adotou de boa vontade medidas de desarmamento antes do tratado imposto pelo inimigo vitorioso. Tanto a Frana em 1815 quanto o Japo em 1945 chegaram ao fim de uma grande guerra exaustos e desencantados. um fato marcante que a Frana no precisou ser obrigatoriamente desarmada aps as guerras napolenicas: o Rei Bourbon restaurado adquiriu popularidade ao abolir o alistamento em sua nova constituio de 1814 e os aliados, usando de sbia clemncia, contentaram-se com pequenas indenizaes e um exrcito de ocupao temporrio. Eles tambm concordaram em impor ainda que sem requerer o consentimento francs uma medida de desarmamento psicolgico: a proibio para sempre de Napoleo e sua famlia assumirem o poder supremo na Frana. Dentro de quatro anos a Frana j havia reinstaurado um sistema de alistamento militar obrigatrio; no espao de uma gerao um outro Bonaparte ocupava o trono da Frana, e a primeira potncia estrangeira a reconhecer o segundo Imprio Napolenico foi a Gr-Bretanha a nica potncia que nunca havia reconhecido o primeiro Imprio Napolenico. Aps a Segunda Guerra Mundial, o Japo estava mais profundamente desencantado com a guerra do que a Frana em 1815. Sob superviso americana os japoneses adotaram uma constituio que renunciava ao direito de fazer a guerra e declarava que o Japo nunca manteria foras
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Reflections and Reminiscences, Vol. II, p. 114.

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armadas. No espao de cinco anos isto se tornou constrangedor para os americanos, que queriam um Japo rearmado como aliado no Pacfico contra a Rssia, e para o governo japons, alarmado pelo triunfo comunista na China e pela Guerra da Coria. Dessa forma, o Tratado de Paz japons de 1951 continha um artigo que contradizia a constituio ao reconhecer o direito inerente do Japo autodefesa individual ou coletiva. duvidoso determinar se h ou no na histria exemplo de uma potncia se desarmar unilateral e voluntariamente, ainda que no perodo entreguerras a Dinamarca tenha chegado perto de tomar tal rumo. Durante a dcada de 1920, vrios governos dinamarqueses consecutivamente apresentaram propostas para o desarmamento, que no chegaram a ser aprovadas pela cmara alta. Ainda assim, na dcada de 1930, a Dinamarca reduziu a fora de seu exrcito e de sua marinha para nveis to modestos que o pas ficou sem defesa efetiva. Mas tal situao no se manteve por muito tempo. A experincia da conquista pela Alemanha em 1940 provocou uma profunda mudana na opinio pblica, e a Dinamarca tornou-se um dos doze membros originais da OTAN. A Islndia, sua antiga dependncia, teve uma histria semelhante. Aps estar sob domnio dinamarqus, a Islndia tornou-se um reino soberano em unio pessoal com a Dinamarca em 1918, e se declarou uma repblica independente em 1944. Ela nunca possuiu quaisquer foras armadas. Ela tambm se tornou um dos membros originais da OTAN, com nada tendo para contribuir a no ser uma base area estratgica. Mas a Islndia no havia sofrido uma invaso alem: a opinio neutralista era forte, e houve descontentamento com a presena de tropas americanas em solo islands. A histria oferece alguns poucos exemplos de desarmamentos mtuos bem-sucedidos entre duas potncias. Uma certa comparabilidade de foras entre as duas partes obviamente necessria para que ele seja atingido, mas o caso da Savia e da Frana em 1696 mostra como uma posio de barganha favorvel pode permitir a uma potncia fraca que negocie de igual para igual com a potncia dominante. Era o oitavo ano da Guerra da Liga de Augsburgo, e a Frana estava exausta. Ela ainda possua as duas fortalezas que durante meio sculo haviam assegurado a manuteno de seu poder no norte da Itlia: Pinerolo na Savia, guardando o caminho do passe de Mont Genvre at Turim; e Casale no ducado de Montferrat, controlando a travessia do P entre o Piemont e o Milans espanhol. Lus XIV estava pronto para pagar um preo para desintegrar a Grande Aliana; Victor Amadeus II, o Duque de Savia, decidiu que teria mais a ganhar se sasse da Grande Aliana e fizesse uma paz em separado com a Frana. Ele queria recuperar o Pinerolo e decidiu que o desmantelamento de Casale que assim estaria a sua merc no futuro somente lhe traria vantagens. Dessa forma, as duas potncias entraram em acordos e resolveram que a Frana deveria abrir mo de Casale, demolir suas fortificaes e devolv-lo ao Duque de Mntua e, para a prpria Savia, a Frana entregaria Pinerolo, com suas fortificaes igualmente destrudas. O Tratado de Turim de 1696 encerrou uma poca das relaes entre a Frana e a Itlia. Mesmo antes de se passarem dez anos as
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tropas francesas j estavam novamente ocupando grande parte da Savia, o desarmamento das duas fortalezas significava que ela no mais poderia manter o norte da Itlia. Em 1703 a prpria Savia adquiriu o ducado de Montferrat, pelo Tratado de Turim, que a colocou na Guerra de Sucesso espanhola do lado da Grande Aliana, e o Imperador determinou que as fortificaes de Casale no deveriam ser reconstrudas, para que as tropas aliadas vindas de Milo pudessem ter livre acesso ao ducado. O Tratado de Utrecht confirmou Montferrat como possesso da Savia, e restabeleceu seu direito de fortificar suas possesses de acordo com sua vontade. A aquiescncia de Victor Amadeus a uma medida de desarmamento temporrio o que demonstrou uma clara viso de longo prazo acabou por produzir um rico ganho territorial. A mais antiga discusso a respeito de uma reduo mtua de armas entre duas grandes potncias pode talvez ser encontrada nas relaes entre a ustria e a Prssia aps o final da Guerra dos Sete Anos. Em 1766, o encarregado de negcios prussiano relatou a Frederico, o Grande, uma curiosa conversa que havia mantido com o prncipe Kaunitz, o Chanceler austraco. Kaunitz tinha falado, de maneira pensativa e informal, sobre os efeitos polticos nocivos da irracionalidade humana. Os grandes exrcitos que eram mantidos por toda parte, e que "cedo ou tarde teremos de reduzir pois os contingentes humanos se esgotaro", eram to perniciosos para a humanidade quanto o sistema monstico, que nos pases catlicos engolia cidados capazes de ainda serem teis para a sociedade. No poderiam as potncias encontrar uma alternativa para essa guerre intrieure en pleine paix mediante a reduo de suas tropas? Kaunitz disse que ele prprio havia freqentemente ponderado as dificuldades que envolviam a questo, bem como a maneira de estabelecer a proporo de foras que uma potncia poderia manter vis--vis de outra. A Prssia e a ustria, contudo, s precisariam aceitar como base seu recente Tratado de Hubertusburg. Precisariam concordar em reciprocamente dispensar trs quartos das tropas que possuam naquele momento. Para fins de verificao, precisariam trocar comissrios para tomar parte nas inspees das tropas. Tudo dependia de um pouco de confiana e boa f. A voz do iluminismo podia ser ouvida atravs do cnico e sutil chanceler austraco, mas no era uma voz desinteressada. O diplomata prussiano concluiu seu relatrio com a opinio de que Kaunitz estaria tentanto "pescar" alguma informao a respeito de um aumento das foras prussianas. Frederico comentou que a sugesto de Kaunitz era, de qualquer forma, inaceitvel, pois a Prssia precisava de mais tempo para mobilizar suas tropas no caso de uma emergncia do que a ustria; e que a proposta havia sido apresentada claramente em virtude da m situao financeira em que se encontrava o governo austraco. "Se ele voltar a esse assunto, o senhor dever responder com todo respeito que tal projeto lhe parece ser o mesmo do Abade de Saint-Pierre e que, na sua opinio, as potncias nunca chegaro a um acordo entre

si a respeito do nmero e da quantidade de tropas que cada qual dever manter contra as demais. 5 Esse incidente uma curiosidade diplomtica, mas no deve ser considerado a primeira proposta de acordo sobre armas de um governo a outro.6 Ele , contudo, interessante, pois contm sob forma embrionria a maior parte dos ingredientes e dificuldades das negociaes do desarmamento. Durante a crise holandesa de 1787, a Frana e a Gr-Bretanha fizeram uma declarao conjunta sobre armas navais. Historiadores do desarmamento, aps encontrar tal declarao entre colees de tratados, descreveram-na como "o primeiro acordo conhecido sobre armas".7 Na realidade, o que ocorreu foi o que a seguir se relata. Uma insurgncia nas Provncias Unidas tinha levado a Frana e a Gr-Bretanha beira de um conflito. O partido democrata burgus conhecido como os "Patriotas" e apoiado pela Frana havia se revoltado contra o Stadholder, apoiado pela Gr-Bretanha, e ameaou desvincular as Provncias Unidas de sua tradicional associao com a Gr-Bretanha e lev-las para o lado francs. A questo era se a Frana iria ou no intervir com tropas para ajudar os "Patriotas", correndo risco de guerra com a Gr-Bretanha e a Prssia. O governo de Pitt tinha a inteno de manter a paz e de conter as despesas para confirmar o restabelecimento da derrota na Guerra Americana, que tinha ocorrido h alguns anos, e somente aos poucos foi se convencendo de que seria vantajoso fazer outra guerra para restaurar o status quo tradicional nas Provncias Unidas. No dia 30 de agosto de 1787, pela iniciativa da Gr-Bretanha, os governos francs e britnico assinaram uma declarao de que no aumentariam suas preparaes navais alm do limite de paz sem avisar um ao outro. No dia 16 de setembro os franceses declararam sua inteno de enviar tropas Holanda. A resposta de Pitt foi firme e imediata. No dia 19 de setembro o Gabinete britnico ordenou a mobilizao de quarenta navios. O governo francs imediatamente voltou atrs. No dia 27 de outubro as duas potncias assinaram declaraes mtuas de boas intenes, concordando que todos os preparativos militares deveriam ser interrompidos e que suas frotas seriam reduzidas a um nmero adequado nos tempos de paz. 8

Politische Korrespondenz Friendrichs des Grossen, Vol. XXV, Verlag von Alexander Dunker, Berlim, 1889, pp. 225-6. Jos II referiu-se novamente proposta durante seu encontro com Frederic em Neisse em 1769 (ibid., Vol. XXIX, p. 41 n. 3). 6 Alfred H. Fried, Handbuch der Friedenbewegung , 2te Teil, Berlim e Leipzig, Friedens-Warte, 1931, p. 32 7 Hans Wehberg, Die Internationale Beschrnkung der Rstungen, Deutscher Verlags-Anstalt, Stuttgart e Berlim, 1919, pp. 258-60, citando as declaraes de G.F. Martens, Recueil des Traits, 2. ed. Vol. IV, Gttingen, 1791, pp. 279, 313-14. Seguido por R. Redslb, Histoire des grands principes des droits des gens, Rousseau, Paris, 1923, pp. 241-2; Hosana, Histoire du dsarmement, Pedone, Paris, 1933, pp. 7-8; M. Tate, The Disarmament Illusion, Macmillan, Nova York, 1942, p. 7. 8 Veja Paul Vancher, Recueil des instructions, XXV, 2, Angleterre, Vol. III, 1965, pp. 536-8; J. Holland Rose, William Pitt and National Revival, Bell, 1911, p. 377; A. Cobban, Ambassadors and Secret Agents, Cape, 1954, captulos VIII 4, IX 1, pp. 175-96.
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Esse caso instrutivo em dois aspectos. Em primeiro lugar, medidas de desarmamento no podem ser compreendidas fora de seu contexto diplomtico. O acordo de 30 de agosto de 1787 melhor definido como um incidente em um conflito diplomtico anglo-francs no qual a Gr-Bretanha restaurou o poder sem recorrer guerra mas sim infligindo Frana uma derrota diplomtica severa, do que como o primeiro acordo sobre a limitao de armamentos. Em segundo lugar, as conseqncias das vitrias diplomticas so geralmente imprevisveis. Os franceses ressentiram-se profundamente de sua humilhao. Napoleo disse mais tarde que esse golpe sobre o prestgio francs havia sido uma das principais causas da queda da monarquia francesa, e que havia contribudo para o dio revolucionrio Inglaterra. Oito anos mais tarde a Gr-Bretanha e a Frana estavam novamente em guerra e os exrcitos franceses haviam conquistado as Provncias Unidas de maneira triunfal. O exemplo clssico do desarmamento mtuo entre duas potncias a desmilitarizao da fronteira entre os Estados Unidos e o Canad. Os Estados Unidos propuseram Gr-Bretanha o desarmamento dos Grandes Lagos em 1794, mas ela recusou. Tal desmilitarizao tambm no foi includa no Tratado de Ghent em 1814, que encerrou a guerra de 1812. Mas em 1817, pelo Acordo de Rush-Bagot, as duas potncias se comprometiam a manter nos Grandes Lagos um nmero mnimo de vasos de guerra e de no mais constru-los ou arm-los para esse fim. Foi o esprito desse acordo que foi mais tarde ampliado a toda a extenso da fronteira entre o Canad e os Estados Unidos. Dois acordos do incio do sculo XX eram comparveis a esse ltimo: entre a Argentina e o Chile, e entre a Noruega e a Sucia. A Argentina e o Chile estavam em disputa sobre sua fronteira na Terra do Fogo, na Patagnia, e na cordilheira dos Andes que os divide ao norte. Em 1888 concordaram em tornar neutro o Estreito de Magalhes e em proibir a construo de fortificaes em toda sua extenso. Em 1902, enquanto uma comisso de arbitramento britnica resolvia a questo da fronteira andina a convite dos dois pases, eles assinaram um tratado que os comprometia a no adquirir novas armas navais durante cinco anos sem avisar a outra parte com dezoito meses de antecedncia, e que estipulava que certos navios de guerra j encaminhados no deveriam ser construdos. Essa suspenso de armamentos parece ter-se tornado permanente. De maneira semelhante, quando a Noruega se separou da Sucia em 1905, os dois estados estabeleceram entre si uma zona neutra e desmilitarizada. Esses exemplos de desarmamento mtuo possuem traos comuns. Eles no foram impostos, mas sim acordados livremente entre estados de fora ou de autoconfiana comparveis. O Acordo Rush-Bagot foi a conseqncia tardia de uma guerra moderada e equilibrada; o tratado entre a Argentina e o Chile encerrou uma pequena corrida armamentista; o acordo escandinavo foi o resultado da diviso amigvel de um reino duplo. Em segundo lugar, as fronteiras que assim foram desarmadas eram regies selvagens ou montanhosas, sobre as quais havia pouca presso por parte de
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ambos os lados, e remotas dos centros de conflitos internacionais. No caso escandinavo, contudo, a Sucia foi levada a se entender com a Noruega em virtude do seu tradicional medo da Rssia, que se encontrava do outro lado do Bltico, e a Sucia no desejaria ter um outro estado hostil em sua retaguarda. Seria talvez insensato acrescentar o fato de que os trs pares de estados se distinguiam por possurem afinidades culturais e histria comum, uma vez que tais laos nunca impediram a ocorrncia de conflitos quando outras circunstncias mostraram-se desfavorveis. O desarmamento bilateral uma convenincia. O desarmamento multilateral foi levado ao nvel de ideal poltico. Nos sculos XV e XVI ele ainda no era um ideal, ainda que s vezes ocorresse de fato: era comum que tratados de paz inclussem o desmantelamento mtuo das foras armadas. A predecessora do desarmamento como objetivo supremo da poltica internacional algo exigido pela opinio pblica e acatado, com diferentes graus de cinismo, pelos governantes foram as cruzadas: o sonho de esquecer as disputas e juntar armas pelo objetivo comum de expulsar os maometanos da Europa. Seu nico resultado prtico foi a sucesso de Ligas Sagradas, que raramente comportavam mais de quatro potncias, e que s se distinguiam de outras alianas ofensivas ou defensivas pelo seu inimigo.9 Aquela que venceu a batalha de Lepanto em 1571 a mais famosa, mas a que reconquistou a Hungria entre1683 e 1698 foi a mais bem-sucedida. Uma verso secularizada da cruzada constitui a primeira proposta de controle das armas. Ela encontrada no Plano Mestre que Sully, o grande ministro de Henrique IV, da Frana, atribua a seu Rei.10 Ele planejou uma liga de estados com o objetivo de humilhar no os turcos, mas sim a Casa da ustria. As cotas militares dos estados seriam determinadas por um conselho geral, mas o prprio Henrique (segundo Sully) estabeleceu propostas para uma fora militar "to insignificante e pouco onerosa se comparada s de foras de infantaria que geralmente eram mantidas com o objetivo de intimidar seus vizinhos, ou at seus prprios sditos", que Sully julgou ser, de um modo geral, aceitvel, e que alm disso poderia ser reduzida quando o empreendimento contra os Habsburgos tivesse sido completado com sucesso. O Plano Mestre de SuIly teve influncia na formao de pensadores diplomticos do iluminismo tais como Penn, Saint-Pierre e Rousseau. Por intermdio desses ltimos, o desarmamento tornou-se um elemento permanente na noo de ordem internacional. A Revoluo Francesa, pela primeira vez, fez do pacifismo o ideal oficial de uma grande potncia. "A nao francesa renuncia a empreender qualquer guerra com vistas a obter conquistas e nunca empregar suas foras contra a liberdade de
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O ltimo tratado geral europeu que tinha as cruzadas como motivo foi o Tratado de Londres de 1518, inspirado pelo Papa Leo X.
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Grand Design of Henry IV, Maxwell, Londres, 1921, pp. 34-5.

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qualquer pas".11 Na prtica, isto foi imediatamente transformado no seu oposto. Mesmo assim, como um resultado indireto da Revoluo Francesa, o desarmamento tornou-se parte do jargo hipcrita da democracia assim como a cruzada havia sido o jargo hipcrita dos prncipes. Uma conseqncia mais importante foi a de que a limitao das armas tornou-se um dos princpios do Concerto da Europa, em virtude da longa guerra contra a Revoluo Francesa e Napoleo, e ajudou a distinguir o sistema internacional do sculo XIX do sculo XVIII. O princpio dava poucos resultados prticos, mas muito se apelava a ele. A primeira proposta formal para o desarmamento multilateral partiu do Czar Alexandre I, um autocrata afvel que combinava um iluminismo confuso com a preponderncia militar na Europa. A sua foi a primeira das propostas de desarmamento feitas pela Rssia comunidade internacional. Seu descendente Nicolau II elaborou o rescrito de 1898 convidando as potncias a participarem de uma conferncia para a reduo das armas, o que levou Conferncia de Paz de Haia de 1899. Litvinov props a abolio total das armas Conferncia do Desarmamento da Liga das Naes em 1927, Kruschev repetiu essa mesma proposta s Naes Unidas em 1959. Tais iniciativas provavelmente podem ser explicadas pelo papel desempenhado pela Rssia na histria da Europa, tanto sob inspirao ortodoxa, paneslavista ou bolchevista, quanto no papel de messias e de reformadora do Ocidente. O que Alexandre props em 1816 era "uma reduo simultnea de todos os tipos de foras armadas que as potncias tenham criado com o fito de preservar a segurana e a independncia de seus povos". A proposta foi enfraquecida pelo fato de a Rssia ser a nica potncia que, desde o fim das guerras, ainda no havia reduzido suas prprias foras. Numa resposta prtica e diplomtica, Castlereagh apontou para as dificuldades, que permaneceram inalteradas at que foram parcialmente modificadas pelo advento das armas nucleares: " impossvel no perceber que um acordo a respeito de uma escala de fora para tantas potncias, sob circunstncias to diferentes quanto seus recursos, fronteiras, posies e capacidades de rearmamento, representa de fato uma questo muito difcil de ser negociada; os meios de preservar um sistema, uma vez criados, possuem suas prprias dificuldades, pois todos os estados esto sujeitos a necessidades parciais de um aumento de foras; e deve-se ainda levar em considerao que, neste como em outros assuntos de zelo, ao se tentar fazer demais, as dificuldades acabam sendo postas mostra ao invs de desaparecer.12 Daquele momento at o final do sculo XIX no houve progresso em limitaes multilaterais de armamentos. A tentativa mais respeitvel foi feita pela iniciativa do governo do rei Lus Filipe, de modo que fosse liquidada a crise italiana de 1831,
Constituio de 14 de setembro de 1791, Ttulo VI, em Select Documents of the French Revolution, Vol. II, L.G. Legg (ed.), Clarendon Press, Oxford, 1905, Apndice G. p. 242. 12 C X. Webster, The Foreign Policy of Castlereagh 1815-1822, pp. 97-8; J. Headlam-Morley, Studies in Diplomatic History, pp. 255-8.
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durante a qual a Frana e a ustria haviam chegado beira da guerra. Em outubro de 1831, as cinco grandes potncias assinaram um protocolo que as comprometia a reduzirem suas foras ao nvel habitual dos tempos de paz.13 Ele atingiu seu objetivo ao contribuir para a dtente; uma vez assinado, ele pde ser esquecido; e no ano seguinte a crise italiana tornou-se novamente aguda, e s foi resolvida quando a Frana ocupou Ancona em resposta ocupao de Bolonha pela ustria. Napoleo III props o desarmamento uma ou duas vezes, da mesma maneira equivocada com a qual antecipou muitas das preocupaes futuras da espcie humana. As conferncias da Haia de 1899 e de 1907 no contriburam para a soluo dos assuntos que se propunham tratar. Somente aps a Primeira Guerra Mundial a reduo das armas tornou-se uma questo de srias negociaes entre as potncias mas a Conferncia do Desarmamento da Liga das Naes cujo Comit Preparatrio, reuniu-se entre 1927 e 1934, foi um fracasso monumental. No mais eficazes foram as negociaes sobre desarmamento convencional que se arrastaram espasmodicamente durante vinte anos aps 1945 at serem, finalmente, eclipsadas pelas discusses sobre o controle de armas nucleares. Houve, contudo, um acordo de desarmamento, o Tratado Naval de Washington de 1922, que com razo tem sido considerado o mais bem-sucedido acordo internacional de limitao de armamentos j concludo. Assim como a Liga das Naes, ele foi produto de circunstncias peculiares, que merecem anlise. O Tratado foi parte do acordo que se seguiu Primeira Guerra Mundial, ou seja, um arranjo entre os vencedores da guerra. Estes ltimos estavam dispostos a assumir uma postura moderada e ansiosos para reduzir seus gastos com a defesa; por sua parte, a potncia naval at aquele momento dominante, a Gr-Bretanha, estava submetida a um esforo econmico excessivo. Alm do mais, ela integrava o acordo do Pacfico, um teatro subalterno da guerra, onde as desordens polticas eram menos complexas e os dios polticos menos intensos do que na Europa. As duas potncias, que antes da guerra poderiam ter sido as mais difceis de satisfazer num encontro como esse, estavam excludas dos assuntos do Pacfico pela derrota: a Rssia temporariamente, e a Alemanha para sempre. O Tratado resolvia os antagonismos cada vez maiores entre os vitoriosos. A Aliana anglo-japonesa tinha cumprido sua principal finalidade no Extremo Oriente com as derrotas da Rssia pelo prprio Japo em 1905 e posteriormente da Alemanha na Primeira Guerra Mundial. O Japo conquistou ento as antigas concesses alems na pennsula de Shantung e passou a ser um agressor em potencial contra uma China que se desintegrava. A hostilidade ao Japo ajudou a inspirar a exigncia dos peritos navais americanos por uma "marinha que no ficasse atrs de nenhuma outra", o que significava uma corrida naval no s contra o Japo mas tambm contra a Gr-Bretanha. A Aliana anglo-japonesa havia se tornado incompatvel com a amizade anglo-americana enquanto a Austrlia e a Nova
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C. Metternich, Mmoires, Vol. V, G.W. Smith (trad.), Richard Bentley, Londres, 1882, pp. 143-6; C. Vidal, Louis Philippe, Metternich et la crise italienne de 1831-1832, Boccard, Paris, 1931, pp. 173, 187.
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Zelndia, temerosas do Japo, pressionavam a Gr-Bretanha para que a encerrasse, assim como o Canad que, por seu turno, no podia tornar-se hostil aos Estados Unidos. Foi nessas circunstncias que os Estados Unidos convocaram a Conferncia de Washington de 1921-2. Quatro tratados foram negociados na Conferncia. 1) O Tratado das Quatro Potncias de 1921 (Imprio Britnico, Estados Unidos, Japo e Frana) liquidou com decncia a Aliana Anglo-Japonesa, substituindo-a por um acordo entre os signatrios para que se consultassem a respeito de ameaas externas ou de disputas entre si. 2) Pelo Tratado Sino-Japons de 1922, negociado sob presso anglo-americana, o Japo concordava em devolver Shantung China. 3) O Tratado das Nove Potncias de 1922 (as quatro anteriores e mais Itlia, Holanda, Blgica, Portugal e China) proclamava respeito pela integridade territorial da China, reafirmava a poltica das portas abertas, e abandonava a competio por concesses ocorridas antes da guerra. Isto foi um exemplo clssico de como um desarmamento bem-sucedido depende de um acordo poltico. "A China era de fato o que estava em jogo para que fosse travada a competio naval no Pacfico. Para que essa competio fosse contida, seria necessrio retirar da mesa aquilo que estava em jogo e, de maneira inversa, para salvar o que estava em jogo, era necessrio acabar com a competiao".14 4) O Tratado Naval das Cinco Potncias foi assinado no mesmo dia que o Tratado das Nove Potncias. A Gr-Bretanha aceitava paridade com os Estados Unidos em encouraados. O Japo aceitava o limite de sessenta por cento das duas outras potncias (a razo entre essas trs potncias era ento de 5:5:3), e a Frana e a Itlia aceitavam o limite de trinta e cinco por cento. Assim, ao mesmo tempo em que a Gr-Bretanha abria mo de sua supremacia naval em todo o mundo, algo que j lhe era impossvel de sustentar desde sua aliana com o Japo em 1902, ela obteve uma margem de segurana sobre as duas outras potncias europias, o que teria sido impensvel nas duas ltimas geraes. O acordo significava uma reduo imediata das armas e, aproximadamente, setenta navios foram, no sentido mais concreto, desmantelados pelos signatrios. Isto foi ajudado pela obsolescncia do encouraado e pelo desenvolvimento de navios mais rpidos e mais leves. Mas a conseqncia indireta da limitao dos encouraados foi a corrida naval anglo-americana em cruzadores e contratorpedeiros, que a Conferncia de Genebra de 1927 no conseguiu impedir, e a Conferncia de Londres de 1930 terminou logo antes do incio do ataque japons Manchria. Era muito importante o fato de que o Japo somente concordou com a razo de 5:5:3 com a condio de que as outras potncias no construssem novas fortificaes no Pacfico Ocidental. Isto lhe dava a garantia da inexistncia de bases navais americanas ou britnicas mais prximas do que o Hava ou Cingapura, alm de lhe dar a supremacia regional, que era mais valiosa do que a supremacia em
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A. J. Toynbee, Survey of International Affairs 1920-1923, O.U.P., Londres, 1925, p. 453.

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encouraados. Antes mesmo de se passarem dez anos da assinatura dos tratados de Washington, o Japo iniciava sua conquista da China, e a Gr-Bretanha e os Estados Unidos no tinham nem a vontade necessria para cont-lo, nem os meios de aplicar sanes militares que no se traduzissem numa guerra total. Assim, o mais bem-sucedido acordo de desarmamento efetuado aps a Primeira Guerra Mundial, forneceu diretamente parte das condies necessrias para a ecloso da Segunda Guerra Mundial. Durante toda a histria internacional, o desarmamento multilateral tem sido em geral impossvel de ser obtido. Por qu? Os motivos podem ser agrupados em quatro categorias: 1. A RAZO MAIS SIMPLES o egosmo nacional. Toda potncia em geral considera melhor para sua segurana que outras potncias se desarmem enquanto ela prpria permanece livre para decidir o nvel de suas armas. Alm disso, mesmo que haja fortes presses para uma reduo dos gastos com a defesa, em todo pas tambm existe um Ministrio da Defesa, que tem interesse em manter o nvel de foras costumeiro. Decorre disso o trao familiar das discusses de desarmamento, nas quais toda potncia v como primeira necessidade a reduo das armas em que seus rivais so mais fortes. Quando Litvinov repetiu a proposta sovitica de abolio total de armas na Conferncia do Desarmamento, em 1932, Madariaga, o delegado espanhol pediu permisso de narrar uma fbula em resposta, o que se tornou parte da antologia dos correspondentes diplomticos nos dias da Liga e no incio das Naes Unidas. "Os animais se reuniram para se desarmar. O leo, olhando de lado para a guia disse: 'as asas tm de ser abolidas'. A guia, olhando para o touro, declarou: 'os chifres tm de ser abolidos'. O touro, olhando para o tigre, disse: 'as patas, e especialmente as garras, tm de ser abolidas'. O urso, por sua vez, disse: 'todas as armas tm de ser abolidas; tudo o que preciso um abrao universal. 15 Assim, os ingleses, recordando-se da campanha alem de submarinos durante a Primeira Guerra Mundial, quiseram mais tarde proibir os submarinos; para outras potncias, os submarinos eram um meio natural de contrabalanar a superioridade das marinhas de superfcie da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos. Foi assim que as potncias no-nucleares dos anos 1960 sustentaram a idia de que a primeira necessidade era de se restringir as armas nucleares. A Conferncia de Desarmamento da Liga, aps haver explorado todas as dificuldades de uma limitao quantitativa das armas, finalmente comeou a examinar a chamada limitao qualitativa, que fora proposta pela delegao britnica em 1932: ou seja, a abolio de certos tipos de armas particularmente adequadas guerra ofensiva, e no defensiva. Mas logo se tornou praticamente impossvel chegar a um acordo a respeito de como se aplicaria a distino, uma vez que toda potncia tinha a tendncia de considerar suas prprias armas defensivas e as das demais potncias ofensivas.
25 de fevereiro de 1932 (League of Nations Disarmament Conference, srie B, Minutes of the General Commission, Vol. I, p. 11). Madariaga tinha ouvido a fbula contada por Churchill, mas o paralelo com os animais j tinha sido observado em Somnino (House, Intimate Papers) e sem dvida at mesmo antes disso.
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2. UMA DIFICULDADE MAIS PROFUNDA do que o egosmo nacional a dificuldade de se comparar potncias. Seus potenciais, interesses vitais e necessidades de defesa variam muito. Toda potncia tem de subordinar o desarmamento segurana, e no pode discutir o desarmamento sem possuir uma idia suficientemente clara daquilo que poder ter de defender no futuro previsvel. Mas cada potncia possui necessidades de segurana que so, de um ponto de vista objetivo, individuais e peculiares para si prpria, uma vez que ela representa uma sociedade nica, com seus valores e fraquezas nicos para serem resguardados, uma fronteira ou uma costa nicas para serem protegidas, e uma combinao nica de perigos no estrangeiro (ou mesmo no plano interno) para ser observada de perto. Alm disso, a estimativa que cada potncia faz dessas circunstncias objetivas necessariamente subjetiva. Assim sendo, muito difcil chegar a um acordo sobre uma escala na qual poderiam ser aferidas suas necessidades, e toda escala artificial. Existe uma velha maneira de pensar que data pelo menos da poca de Tom Paine segundo a qual se as potncias se desarmassem todas proporcionalmente, sua relao de foras permaneceria constante, e seriam poupados dinheiro e recursos (e talvez o risco de guerra se reduziria).16 Muitas vezes repetida durante o sculo XIX, ela finalmente levou ao que ficou conhecido sob a Liga das Naes como o mtodo direto de reduo de armas. Mas descobriu-se que ela necessita de condies raras ou mesmo incapazes de serem obtidas. Em primeiro lugar, ela necessitaria, em teoria, de um acordo universal de desarmamento. Se uma nica potncia malvola se mantiver fora do sistema (como a Rssia bolchevique nos anos 20 e a China comunista aps 1949), ou se uma nica potncia dele for excluda (como a Alemanha o foi entre 1919 e 1926), persistiro as expectativas de insegurana por parte de muitas potncias e ocorrero excees favorveis ao desarmamento proporcional. Em segundo lugar, ela pressupe que todas as potncias possuam a mesma margem de armas disponveis. Isto pode no ser verdadeiro, pois algumas potncias sustentam a idia de que suas necessidades de defesa so absolutas, ou seja, so determinadas pelo carter irredutvel de seus interesses, ao invs de serem relativas s de outras potncias. Quando Lus Napoleo, no incio de sua presidncia, props Gr-Bretanha de ambos os pases reduzirem suas marinhas "sobre aproximadamente a mesma escala relativa", Palmerston respondeu, com certo constrangimento, que era impossvel Inglaterra, com suas possesses ao redor do mundo, tornar sua frota dependente do tamanho da frota mantida por qualquer outra potncia.17 Quando Lord Clarendon, em 1870, argumentou com Bismarck que uma reduo proporcional de armas pelas grandes potncias continentais os beneficiaria a todos, Bismarck
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The Rights of Man, J.M. Dent, Londres, 1935, Part 11, p. 277. F.A. Simpson, Louis Napoleon and the Recovery of France 1848-56, Longmans, Londres, 1923, pp. 40-41.
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respondeu que, no que tocava exclusivamente Frana, a Prssia no se sentiria em perigo em virtude de tal desarmamento, mas se este ltimo fosse seguido de uma aliana austro-francesa contra a Prssia, os 20.000 homens que teriam acabado de ser dispensados "seriam o nmero suficiente para desequilibrar a situao contra a Prssia."18 Por outro lado, a marinha alem, que aos olhos britnicos parecia ser, como disse Churchill indelicadamente em 1912, "um luxo", foi considerada por Bethmann-Hollweg "uma necessidade absoluta para uma grande potncia." 19 Durante a dcada de 1920, os franceses ofenderam-se quando os americanos disseram que a Frana deveria pagar suas dvidas de guerra ao invs de manter um exrcito to grande, pois percebiam que os Estados Unidos possuam um exrcito considervel sem que existisse algum perigo externo que o justificasse enquanto, por sua vez, o exrcito francs, proporcionalmente menor, era uma proteo necessria contra o perigo mortal representado pela Alemanha. Em terceiro lugar, foras militares na ativa constituem s vezes a nica defesa de uma pequena potncia contra o maior potencial humano e de guerra de uma grande potncia. As foras da pequena potncia no podem impedir uma conquista por parte da grande potncia mas podem desestimular ameaas e presses, alm de permitirem que a pequena potncia viva com orgulho prprio. Em 1922, o governo sovitico convocou em Moscou a primeira Conferncia do Desarmamento aps a Primeira Guerra Mundial, da qual participaram os pequenos vizinhos ocidentais da Rssia: a Finlndia, a Estnia, a Ltvia, a Litunia e a Polnia. Foi o dbut de Litvinov na diplomacia europia. Ele props que cada uma das potncias reduzisse suas foras em setenta e cinco por cento. Nenhuma delas julgou conveniente concordar com tal proposta.20 Em quarto lugar, o desarmamento proporcional multilateral significaria que os recursos assim poupados seriam utilizados para fins pacficos. Isto, mais uma vez, difcil de ser assegurado. Na Primeira Conferncia de Haia, em 1899, acreditava-se que a Rssia havia tomado a iniciativa em convocar a conferncia pois uma reduo em seu oramento militar lhe permitiria estender e reorganizar seus sistemas de canais e de estradas de ferro, o que lhe daria imenso benefcio estratgico. Isto nos traz ao cerne da dificuldade. O que deve ser contado como "armamentos"? O princpio da reduo e da limitao deveria ou no ser estendido ao potencial de armamentos? De que maneira poderiam itens como comunicaes, posio geogrfica, populao e recursos industriais serem eficazmente includos ou imparcialmente excludos de um levantamento do potencial militar de uma potncia? Tais problemas insolveis foram em vo examinados pela Comisso Preparatria da Conferncia do Desarmamento da Liga.
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T. W. L. Newton, Lord Lyons, Vol. 1, Arnold, Londres, 1913, p. 271. W. S. Churchill, discurso em Glasgow, 9 de fevereiro de 1912, em The World Crisis 1911-14, p. 77; E.L. Woodward, Great Britain and the German Navy, Clarendon Press, Oxford, 1935, p. 373. 20 E. H. Carr, The Bolshevik Revolution 1917-1923, Vol. III, Macmillan, Londres, 1950, pp. 440-41.
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3. O FATO DE LIMITAR OU REDUZIR OS ARMAMENTOS tenderia a consolidar o status quo e a petrificar o equilbrio do poder. Tornaria mais difcil que potncias mais fracas contestassem um status quo que lhes fosse desfavorvel. Um acordo para reduo de armas, portanto, s provvel se as potncias em questo estiverem dispostas a aceitar tacitamente a distribuio existente de territrio e de recursos, ou se os descontentes puderem ser coagidos. A Prssia no ouvia os argumentos de Clarendon em favor do desarmamento em 1870, pois ainda no havia atingido seu objetivo principal: a unificao da Alemanha. A Frana era antiptica finalidade da Conferncia de Haia, pois ela parecia pedir-lhe que renunciasse esperana de recuperar a Alscia e a Lorena. E foi com uma mentalidade semelhante quela demonstrada por alguns srvios na poca da primeira Conferncia de Haia que o Dr. George Habash afirmou em 1970 que sua Frente Popular para a Libertao da Palestina "aceitaria uma terceira guerra mundial caso essa fosse a nica maneira de aniquilar Israel, o sionismo e os rabes reacionrios ... claro que no desejamos paz. A paz representa o fim de todas as nossas esperanas. Queremos uma Palestina socialista." 21 Foi por reconhecer a necessidade de mudanas, mas por meios pacficos, que o Artigo 19 da Conveno da Liga continha uma referncia favorvel idia de que os tratados obsoletos e as condies internacionais cuja continuidade poderia pr em perigo a paz mundial deveriam ser reconsiderados. Durante a dcada de 1950 as potncias ocidentais passaram a ser revisionistas a respeito de uma grande questo: a reunificao da Alemanha, que era considerada a chave para um acordo europeu. A Unio Sovitica, contudo, havia se tornado favorvel manuteno do status quo. As potncias ocidentais ento fizeram com que o desarmamento dependesse de acordos polticos anteriores ou simultneos. Em 1955, o Ministro das Relaes Exteriores britnico afirmava: "Temos de saber quais problemas polticos precisam ser resolvidos antes que possa ocorrer o desarmamento, pois bvio que um elevado grau de confiana internacional faz-se necessrio antes que seja prtico e seguro iniciar o desarmamento".22 Assim sendo, a maioria das propostas para a reduo de armas foi feita pelas potncias mais fortes, pois elas estavam satisfeitas com o status quo. Tais foram as iniciativas da Rssia em 1816; da Frana em 1863, de maneira que pudesse recuperar sua supremacia sobre a Europa, abalada pela revolta polonesa ocorrida naquele ano e
The Times, 16 de setembro de 1970, p. 6, citando o Dr. Habash numa entrevista para Der Stern. "A nica coisa que rabes e israelenses tm em comum que no se importam muito se o mundo explodir por sua causa, contanto que, quando a poeira nuclear assentar, eles se saiam bem", The Economist, 11 de julho de 1970, p. 9. Para uma discusso de como os estados da frica e da sia do preferncia reafirmao dos direitos humanos sobre a manuteno da paz, veja A. A. Mazrui, Towards a Pax Africana, Weidenfeld, Londres, 1967, Captulo 8. 22 H. Macmillan na Cmara dos Comuns, 15 de junho de 1955, Parliamentary Debates, 5. Srie, Vol. 542, Col. 607.
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pela conseqente desavena entre a Frana e a Rssia; da Gr-Bretanha em 1906, como uma maneira de diminuir o desafio por parte da Alemanha a seu predomnio naval; dos Estados Unidos quando convocaram a Conferncia de Washington em 1921, de modo a refrear o Japo; dos Estados Unidos mais uma vez por ocasio do Plano Baruch de 1946, que teria confirmado seu monoplio da bomba atmica; e dos Estados Unidos e da Rssia nos anos 60, ao proporem conjuntamente a no proliferao nuclear. Pode-se observar sem falsa modstia que a Gr-Bretanha e os Estados Unidos tm bons antecedentes no que se refere a propostas de desarmamento, e uma das razes para isto tem sido seu poder, segurana insular e autoconfiana. Esta a razo pela qual potncias rivais tm considerado essas propostas desonestas ou interesseiras, como foi o caso da Alemanha em 1906 e da Unio Sovitica em 1946. Houve circunstncias particulares, contudo, nas quais a reduo das armas foi proposta pela potncia mais fraca. Como j vimos, Lus Napoleo fez tal proposta Gr-Bretanha assim que subiu ao poder, com o fito de consolidar seu regime do ponto de vista diplomtico, e fez a mesma sugesto aos prussianos, por intermdio dos britnicos, no final de seu reinado, com o objetivo de compensar a fraqueza militar de que tinha perfeita conscincia. A debilidade levou o Czar Nicolau II a publicar o rescrito de 1898. Teria sido debilidade ou a conscincia de sua fora que levou proposta sovitica de desarmamento total em 1927: "O interesse do mais seguro dos estados continentais: um estado que possua, em cada pas, suas prprias tropas: o partido comunista local?23 Alguns estados em determinadas circunstncias mostram aspectos conflitantes ao mundo exterior. De qualquer forma, isto era principalmente a propaganda da guerra poltica. As propostas de desarmamento de Napoleo III eram parecidas com as do governo sovitico, pois advinham da conscincia da existncia de uma desvantagem relativa em armas acoplada a uma intrpida poltica de mudana internacional que somente teria a ganhar com uma reduo de armas. 4. ENTRETANTO, SE O EQUILBRIO DE PODER FOR ARTIFICIAL, no sentido de que as armas no correspondem ao potencial de guerra, as potncias satisfeitas podem declarar que so incapazes de desarmar sem terem garantias para sua segurana. Foi esse o argumento dos franceses entre as duas guerras mundiais. A Alemanha tinha sido desarmada pelo Tratado de Versalhes, mas se os Aliados cumprissem sua prpria obrigao conferida pela Conveno de se desarmarem, sem contarem com medidas de segurana adequadas, a grande preponderncia alem em populao e poder industrial poderia mais uma vez colocar a Frana em perigo mortal. Assim, a Frana e seus aliados na Europa Oriental constantemente afirmavam que a segurana vinha antes do desarmamento; e como garantias de segurana eles desejavam uma fora militar e um sistema de superviso internacionais para garantir que todas as partes cumprissem suas obrigaes.
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D. W. Brogan, The Development of Modern France 1870-1939, Hamish Hamilton, Londres, 1940, p. 64. 15

O argumento pode ser tornado mais abrangente. Uma compreenso do equilbrio do poder mais profunda do que o simples desejo de perpetuar um status quo favorvel no oferece um caminho mais direto para o desarmamento. Todo equilbrio do poder transitrio e, se uma potncia satisfeita tiver uma viso de longo alcance, buscar melhores fundamentos para sua segurana do que a relao de armamentos j existente. A posio francesa do entreguerras foi herdada, aps a Segunda Guerra Mundial, pelos Estados Unidos e pela Gr-Bretanha, em seu debate com a Unio Sovitica. A Carta das Naes Unidas tanto estabelecia uma fora militar internacional quanto a tornava impossvel, em virtude da existncia do veto; as armas nucleares tornaram a inspeo internacional ainda mais urgente, e isto tambm era inatingvel. A relao entre o desarmamento e a segurana mais fundamental do que a relao entre o desarmamento e a mudana internacional, e encontra-se no cerne da ordem internacional e da idia de um controle de armas.24

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Este captulo aparentemente foi terminado no incio da dcada de 70.

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CAPTULO XXIII

O CONTROLE DE ARMAMENTOS
Entre as duas guerras mundiais, as potncias ocidentais fizeram uma tentativa de criar uma ordem mundial constitucional, incorporada na Conveno da Liga; uma ordem na qual o bloqueio econmico contra aquele que infringisse a lei pretendia ser a caracterstica decisiva. A tentativa foi tbia e fracassou. Mas, assim como os homens que tentaram ganhar liberdades civis em 1848 deram lugar aos homens da meia-gerao seguinte, que foram bem-sucedidos com objetivos modificados e mtodos diferentes, uma outra tentativa de se criar uma ordem mundial sucedeu Liga, uma gerao inteira mais tarde. Assim como "sangue e ferro" sucederam ao Parlamento de Frankfurt, a tecnologia nuclear sucedeu segurana coletiva. J em 1970 um outro sistema de ordem internacional havia sido traado; era mais duro e menos constitucional em princpio, mas tinha alguma possibilidade de desenvolvimento e persistncia. A bomba atmica fez do controle e da superviso internacionais as questes centrais do desarmamento. As potncias que haviam contribudo para a bomba estavam profundamente impressionadas pela premncia do controle internacional. Em novembro de 1945, Truman, Attlee e Mackenzie King do Canad, conjuntamente, propuseram s Naes Unidas a criao de uma comisso para regulamentar a troca de informaes cientficas entre todas as naes, controlar a energia atmica para assegurar que s seria utilizada para fins pacficos, eliminar armas atmicas e outras armas de destruio de massa, e encontrar "salvaguardas eficazes por meio de inspees e outros mtodos para proteger os estados signatrios dos perigos decorrentes de violaes e de evases".1 Isto fornecia o principal tpico internacional para a prxima gerao. Os russos, que ainda no possuam a bomba atmica, alegavam que o assunto era de pouca importncia. Eles concordaram com a criao da Comisso de Energia Atmica das Naes Unidas em janeiro de 1946, mas aquele rgo, assim como o Comit do Estado-Maior Militar sob o Artigo 47 da Carta, foi um rgo natimorto. Contra as potncias ocidentais, a Unio Sovitica se recusava terminantemente a permitir inspees internacionais e argumentava que tais inspees interfeririam em sua vida econmica interna, e que seriam o equivalente a uma espionagem. De fato, era bvio que inspees internacionais seriam incompatveis com o enorme sigilo da administrao sovitica e com a autoridade exclusiva sobre seus cidados de que l o estado dispe. Assim, diminua a
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Declarao em 15 de novembro de 1945, Washington DC, citado em Survey of International Affairs 1939-46, Vol. V, O.U.P., Londres, 1953, p. 710.
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possibilidade de inspees internacionais medida que sua necessidade se tornava cada vez mais aparente. O primeiro esboo de uma autoridade atmica mundial foi o Plano Baruch de 1946. Ao invs de usar seu monoplio dos segredos da energia atmica para forar a obteno de concesses por parte de outros governos, os Estados Unidos propuseram acordos constitucionais para pr a energia atmica sob controle internacional. Uma Autoridade Internacional do Desenvolvimento Atmico deveria, em todo o mundo, deter o controle gerencial de todas as atividades atmicas que tivessem uso militar em potencial, e teria o poder de controlar, inspecionar e licenciar todas as demais atividades atmicas. Ela deveria alugar ou ser dona do estoque mundial dos minerais bsicos (que naquela poca acreditava-se que fossem limitados em quantidade). Ela seria livre do veto no Conselho de Segurana. Quando o seu sistema de controle internacional estivesse estabelecido, os Estados Unidos lhe cederiam seu estoque nico de bombas atmicas, e mais nenhuma seria fabricada. A recusa americana de ceder a arma atmica at que o novo sistema de controle internacional estivesse funcionando eficazmente era semelhante recusa britnica de, em 1918, abandonar o poder de fazer bloqueios navais (em resposta ao princpio de Wilson de liberdade dos mares) antes que a Liga das Naes estivesse estabelecida e comprovada. Era uma proposta de escopo e viso hericos. Era bvio que a Autoridade Internacional de Desenvolvimento Atmico seria um governo mundial embrionrio, firmemente baseado no controle da energia atmica. Mas era igualmente bvio que ela seria tambm uma fachada constitucional decente para o predomnio americano. A maioria dos membros da AIDA seria presumivelmente amiga dos Estados Unidos. Ainda que os Estados Unidos estivessem dispostos a se submeter AIDA, como todas as demais potncias, seus cientistas (com seus aliados canadenses e britnicos) no poderiam ser privados de deter conhecimentos proibidos. A posio dos Estados Unidos na AIDA seria parecida com a da Prssia no Imprio Germnico de 1871. A Liga das Naes era uma tentativa de construir a ordem mundial mediante a cooperao de grandes potncias da mesma opinio; o Plano Baruch era uma tentativa de construir a ordem mundial ao redor de uma nica grande potncia de grande magnanimidade. provvel que esta continue a ser a nica maneira em que a ordem mundial possa vir a ser construda, e que a magnanimidade no volte a ocorrer. Mas a Unio Sovitica ops-se perda do veto, posse internacional dos materiais nucleares, e ao sistema de inspees. A histria no nos d razes para acreditarmos que uma potncia mais civilizada e menos reservada teria aceito fazer parte de uma ordem internacional sugerida por um rival mais poderoso e generoso. A Unio Sovitica tinha razes polticas mais fortes para rejeitar o Plano Baruch do que os prprios Estados Unidos haviam tido para rejeitar a Conveno da Liga das Naes. Em 1949 a Unio Sovitica testou sua primeira bomba atmica. Ela havia ento conseguido equiparar-se aos Estados Unidos bem antes do que os peritos ocidentais
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acreditavam ser possvel. Em 1952 os Estados Unidos testaram sua primeira bomba de hidrognio ou termonuclear; em 1953 foi a vez da Unio Sovitica. Estavam destrudas as premissas do Plano Baruch. A ordem mundial, se que estava para ser construda, agora teria de s-lo ao redor de duas potncias dominantes. O objetivo da poltica americana continuou sendo o de procurar um meio de colocar as armas nucleares sob algum tipo de controle internacional. Mas a poltica americana adquiriu tambm outro objetivo. Ela passou a se inspirar na convico de que a energia nuclear estava beira de se tornar mais barata do que a energia convencional, e conseqentemente beneficiaria as naes agrrias do mundo. Isto estava atrelado idia obstinada de que os prprios Estados Unidos poderiam obter boa vontade poltica e vantagens industriais ao exportarem a tecnologia nuclear. Tais motivos geraram o programa tomo para a Paz, apresentado por Eisenhower em um discurso nas Naes Unidas em 1953. Ele props uma associao internacional do tomo para encorajar o uso da energia atmica para fins pacficos.2 Houve dois tipos de conseqncias. Uma agncia atmica internacional comeou a surgir lentamente. A princpio, a Unio Sovitica avaliou o Plano Eisenhower como uma tentativa de empurrar o Plano Baruch pela porta de trs, mas ele tinha o apoio das naes essencialmente agrcolas. Aps negociaes entre as principais potncias industriais, foi criada a Agncia Internacional de Energia Atmica pelas Naes Unidas em 1956, e estabelecida em Viena em 1957.3 Seu objetivo declarado era de acelerar e aumentar a contribuio da energia atmica para a paz, a sade, e a prosperidade por todo o mundo".4 Os Estados Unidos, contudo, preferiram conduzir a maior parte de seus programas de tomo para a Paz fora da Agncia. Iniciaram uma srie de acordos bilaterais de auxlio com pases basicamente agrcolas, treinando cientistas em tecnologia nuclear e fornecendo reatores de treinamento. Os acordos continham salvaguardas, de modo a assegurar que os materiais nucleares somente seriam usados para fins pacficos. Mesmo assim, o efeito do programa foi de espalhar pelo mundo os mtodos de produo de plutnio e a tecnologia bsica de reatores nucleares necessrios para uso militar, e assim foi criado, ou ao menos estimulado, o que ficou conhecido como o problema da proliferao nuclear. A Rssia embarcou pelo mesmo caminho, e firmou acordos bilaterais semelhantes com nove potncias do bloco sovitico e com o Egito, Gana, Iraque, Iugoslvia e Indonsia.5
Survey of International Affairs, 1953, O.U.P., Londres, 1956, pp. 36-8; Survey 1954, O.U.P., Londres, 1957, pp. 126-8. 3 Survey 1955-6, O.U.P., Londres, 1960, p. 217n. Nessa ocasio, as principais potncias industriais, sem contar as quatro grandes potncias, eram Austrlia, Blgica, Brasil, Canad, Tchecoslovquia, ndia, Portugal e frica do Sul. 4 Estatuto da AIEA, Artigo II, em Department of State BuIletin, Vol. 36, 15 de abril de 1957, pp. 618-25. 5 L. Beaton, Must the Bomb Spread?, Penguin Books, Harmondsworth 1966, pp. 88-9; A. Kramish, The Peaceful Atom in Foreign Policy, Harper & Row, Nova York, 1963, p. 84.
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Um desenvolvimento paralelo fez surgir a Comunidade Europia de Energia Atmica. As seis potncias europias que negociavam os termos do Mercado Comum estavam ansiosas para estimular a produo de energia nuclear, pois diminuam as reservas de outras fontes de energia, e a Frana desejava que a futura indstria nuclear alem ficasse sob controle internacional. Dessa forma, foi criado o Euratom por um tratado assinado em Roma no mesmo dia em que foi estabelecida, por outro tratado, a Comunidade Econmica Europia: 25 de maro de 1957. 6 A inteno original da Agncia Internacional de Energia Atmica era de ter a custdia de uma associao cada vez maior de materiais fsseis. Estes ltimos seriam transferidos para a Agncia pelos estados-membros, o que preencheria a finalidade secundria de reduzir os estoques militares nacionais. Mas o objetivo de uma associao internacional foi logo substitudo pelo de uma carteira de compensao, por intermdio da qual seriam canalizados acordos bilaterais: "no seria um banco, mas sim uma corretora". Esse objetivo tambm no foi atingido, uma vez que os Estados Unidos firmavam seus acordos bilaterais independentemente da Agncia. Mesmo assim, havia ainda um outro objetivo: a criao de um sistema de salvaguardas que assegurasse que a assistncia prestada pela Agncia a seus estados-membros seria utilizada exclusivamente para fins pacficos. Ainda que a Agncia prestasse pouca assistncia, o sistema de salvaguardas comeou a funcionar. Os Estados Unidos tiveram a participao principal em sua criao, e as salvaguardas muito se pareciam com aquelas existentes em seus tratados bilaterais para cooperao nuclear. Em 1964, num gesto de internacionalismo, o presidente Johnson colocou sob a salvaguarda da AIEA quatro reatores americanos para uso civil. Em 1967 ele declarou estar disposto a permitir inspees internacionais em todas as usinas atmicas americanas exceto aquelas diretamente relacionadas defesa nacional, e a Gr-Bretanha acompanhou a iniciativa. A Unio Sovitica, contudo, permaneceu impassvel. Tais medidas somente foram implementadas aps muita controvrsia. A princpio, o Plano Eisenhower foi bem recebido pelas potncias no-nucleares, que esperavam obter grandes benefcios mediante o acesso aos materiais nucleares. Quando suas esperanas diminuram, surgiram os habituais conflitos de interesse entre naes doadoras e receptoras. A ndia liderava a oposio ao sistema de salvaguardas, ao afirmar que este ltimo perpetuava o hiato tecnolgico, alm de ser uma forma de espionagem industrial. A poltica da Unio Sovitica com relao AIEA era a mesma que havia mantido com relao s Naes Unidas, durante seus primeiros anos de funcionamento. Ela atacava o Dr. Eklund, Diretor-Geral da AIEA, nos mesmos termos em que atacara seu compatriota, Hammarskjld. Mas, em 1963, quando seus interesses comearam reconhecidamente a convergir na mesma direo dos interesses americanos, ela comeou a perceber as vantagens do sistema de
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Survey 1956-58, O.U.P., Londres, 1962, pp. 228-37.

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controle e, conseqentemente, passou a apoiar a Agncia, que foi ento preservada, a despeito de muito ceticismo, de modo a poder influenciar o tratado de no-proliferao de 1968. O desenvolvimento tcnico dos servios de informaes militares passou a ser um substituto parcial do controle internacional espies passaram a desempenhar as principais funes dos inspetores internacionais. Os Estados Unidos tentaram compensar as desvantagens que levavam por serem uma sociedade livre cujos processos governamentais eram de maneira geral abertos ao escrutnio de naes hostis por intermdio da utilizao de veculos de reconhecimento equipados com material fotogrfico, que sobrevoavam a Unio Sovitica e seus satlites. Dizia-se com alguma seriedade que devido ao fato de que o objetivo de toda espionagem era agora de estabilizar a dissuaso ao assegurar-se tanto das intenes pacficas de seu inimigo quanto da capacidade de retali-lo esmagadoramente contra qualquer ataque, seria ento boa poltica fornecer aos espies alheios todo o material necessrio para desempenharem bem seu trabalho. Na Conferncia de Genebra de 1955, Eisenhower tentou levar tal poltica adiante por intermdio de sua proposta dos "Cus abertos". Sugeria ele que as duas potncias dominantes deveriam "fornecer uma outra mapas completos de seus estabelecimentos militares, do incio at o fim, por toda a extenso de seus pases", e que "nossos pases deveriam fornecer um ao outro os meios que tornem possvel o reconhecimento fotogrfico areo ns daremos os meios para que a Unio Sovitica seja capaz de fazer seu reconhecimento areo, para que possa tirar quantas fotografias deseje, alm de permitir que as leve para seu prprio pas para serem estudadas, contanto que ela nos fornea os mesmos meios e a mesma capacidade de efetuarmos tais estudos. Agindo dessa forma, estaramos convencendo o mundo de que estamos nos resguardando da possibilidade de um grande ataque de surpresa, e que assim diminumos o perigo e relaxamos a tenso".7 Essa proposta, de boa f ignorava o fato de que bons servios de informao facilitam tanto o ataque quanto a defesa. Segundo o professor Buli: "Contrariamente idia da proposta dos 'Cus Abertos', o progresso dos meios disponveis aos servios de informao no leva necessariamente a uma sensao de maior segurana; tal progresso faz com que os russos se sintam inseguros." 8 Quando um avio americano U-2 foi abatido sobre territrio russo em maio de 1960, Kruschev pde explorar propagandisticamente o incidente, bem como arruinar a Conferncia de Cpula que estava para se reunir em Paris. Christian Herter, Secretrio de Estado americano, ocultou por meio da linguagem de trabalho o embarao de seu governo: "Os Estados Unidos no estariam cumprindo sua responsabilidade no s para com o povo americano mas tambm para com os povos
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Documents on International Affairs 1955, O.U.P., Londres, 1958, P. 40. H. Bull, The Control of the Arms Race, Weidenfeld, Londres, 196 1, p. 170.
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livres de toda parte se, na falta da cooperao sovitica, no tomasse aquelas medidas unilaterais possveis com o objetivo de diminuir e de eliminar o perigo de um ataque surpresa. De fato, os Estados Unidos no fogem a tal responsabilidade." 9 Um outro avio U-2 forneceu aos Estados Unidos a informao a respeito da presena de msseis soviticos em Cuba, o que permitiu a Kennedy exigir sua remoo em outubro de 1962. Aps esse episdio, vos de reconhecimento com avies tripulados foram gradualmente substitudos pela rede cada vez mais extensa de satlites de reconhecimento; mesmo assim, ainda em 1969, um avio do servio de informaes da marinha americana munido de equipamento eletrnico de reconhecimento e com uma tripulao de trinta e um homens foi abatido quando sobrevoava a Coria do Norte. O Plano Baruch no conseguiu impedir a proliferao das armas nucleares entre as grandes potncias. A Gr-Bretanha explodiu sua primeira bomba atmica em 1952 e sua primeira bomba termonuclear em 1957; A Frana o fez respectivamente em 1960 e 1968; e a China, por sua vez, em 1964 e 1967. Mas aps haverem confirmado sua independncia e dignidade, bem como possivelmente aumentado sua segurana ao adquirirem tais armas, a maior parte das grandes potncias comeou lentamente a fazer acordos com vistas a limitar seu uso. Tais acordos foram surgindo, slidos e substanciais, por sobre as discusses a respeito do desarmamento convencional, que caam cada vez mais no silncio. Revisemo-los e examinemos suas tendncias. Em 1959, as trs grandes potncias nucleares, a Frana e mais oito potncias com interesses no continente antrtico (Argentina, Austrlia, Blgica, Chile, Japo, Nova Zelndia, Noruega e frica do Sul) concordaram com a idia de que a Antrtida deveria ser desmilitarizada e, especialmente, que exploses nucleares naquele continente deveriam ser proibidas.10 Em 1963, os Estados Unidos, a Unio Sovitica e a Gr-Bretanha concordaram, por intermdio do Tratado Parcial de Proibio de Testes, em proibir a realizao de exploses nucleares na atmosfera, no espao e em regies submarinas. Excluram-se os testes subterrneos, pois sua deteco necessitaria de inspees internacionais, o que a Unio Sovitica se recusava a aceitar.11 Em 1967, oitenta e nove estados assinaram um tratado para desmilitarizar o espao, a Lua e outros corpos celestes. O tratado declarava que o espao (incluindo corpos celestes) era livre para ser explorado e investigado cientificamente por todos os estados, e que ele no poderia ser anexado ou legalmente ocupado. Proibia a colocao de armas nucleares ou convencionais, a realizao de manobras militares e
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Declarao em 9/maio/1960 em Documents on Intemational Affairs 1960, O.U.P., Londres, 1964, p.20.

"The Antarctic Treaty", Command Paper 1535, H.M.S.O., Londres, 1961. "Treaty Banning Weapon Nuclear Tests in the Atmosphere in Outer Space and Under Water", Command Paper 2245, H.M.S.O., Londres, 1964.
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o estabelecimento de bases no espao. Procurava de vrias maneiras promover e encorajar a cooperao internacional na explorao e na utilizao do espao. "No h uma diviso clara entre a atmosfera e o espao: os limites da atmosfera podem ser determinados em qualquer distncia que se encontre entre 500 e 60.000 milhas da superfcie da terra. 12 Alm disso, em seu Artigo IV, explicitamente, no proibia que pessoal militar realizasse pesquisas cientficas e, por omisso, no proibia o uso de estaes espaciais militares tripuladas ou de laboratrios em rbita.13 Ainda em 1967, vinte e um estados latino-americanos (excluindo Cuba e, apoiado pelos Estados Unidos, inclua tambm Holanda e Gr-Bretanha) assinaram o Tratado de Tlatelolco, que proibia o uso de armas nucleares na Amrica Latina. Esse foi o primeiro passo, dado em uma nica regio, no sentido de se obter a no-proliferao das armas nucleares. O tratado criava uma Agncia para a Proibio de Armas Nucleares na Amrica Latina, que faria, em conjunto com a AIEA, parte de um sistema de controle detentor de certos direitos de inspeo para assegurar a observncia do tratado.14 Em 1968, os Estados Unidos e a Unio Sovitica apresentaram Conferncia de Desarmamento de Dezoito Naes em Genebra uma proposta de tratado que asseguraria a no-proliferao geral de armas nucleares. As duas potncias dominantes e a Gr-Bretanha patrocinaram o tratado; a Frana e a China no participaram das negociaes. O tratado entrou em vigor em 1970, aps ter sido ratificado pelas trs grandes potncias nucleares e pelo nmero necessrio de quarenta outros signatrios. O tratado dividia os estados em duas categorias: "possuidor de armas nucleares" e "no-possuidor de armas nucleares". Toda potncia possuidora de armas nucleares que assinava o tratado se comprometia a no transferir armas ou artefatos nucleares para qualquer receptor; toda potncia no-detentora de armas nucleares se comprometia a no receber tais armas de qualquer fornecedor e, alm disso, a no fabricar ou adquirir armas nucleares. Mas a clusula central do tratado dizia que toda potncia no-possuidora de armas nucleares aceitaria o sistema de salvaguardas da Agncia Internacional de Energia Atmica. As potncias possuidoras de armas nucleares no se comprometiam a tal obrigao. As alteraes no tratado poderiam ser vetadas por qualquer potncia possuidora de armas nucleares.15 O Tratado de No-Proliferao marcou o mais alto nvel de interesse comum j atingido entre americanos e soviticos. Alm disso, constitua uma tentativa de dar
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H. Bull, The Control of the Arms Race, p. 175.

Treaty on the Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space, Including the Moon and Other Celestial Bodies", Command Paper 3519, H.M.S.O., Londres, 1968. Veja L.E. Schwartz, Manned Orbiting Laboratory For War or Peace? em International Affairs, Vol. 43, N. 1, janeiro de 1967, p. 51. 14 "Treaty for the Prohibition of Nuclear Weapons in Latin America", Command Paper 3615, H.M.S.O., Londres, 1968
Tratado de No-Proliferao de armas nucleares, como adotado pela Resoluo N. 2373 (XXII) da Assemblia Geral das Naes Unidas, em 12 de junho de 1968, Command Paper 3683, H.M.S.O., Londres, 1968. 7
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um cunho legal e institucional entre os possuidores e no-possuidores de armas nucleares. Ele fornecia as bases de um condomnio tecnolgico que se aplicava sociedade internacional ao fixar a hierarquia do poder. Seu principal rgo de controle seria a AIEA: "A primeira organizao internacional que tem o direito de fazer inspees em seus estados-membros, e de fato as est realizando".16 Assim como a luta na AIEA a respeito do sistema de salvaguardas, a proposta de tratado "serviu para demonstrar como as potncias nucleares existentes podem ser poderosas se estiverem suficientemente determinadas a realizar um objetivo".17 Mas esse no era um condomnio fundamental, era um pano de fundo, e no uma evoluo. Ele no era to importante, a ponto de a Frana e a China no participarem de sua elaborao. A Frana combinou virtude e independncia ao se recusar a assinar o tratado, e ao declarar que agiria como se o tivesse assinado. A China encontrava-se no isolamento diplomtico, mas j comeava a demonstrar que, assim como as outras potncias nucleares, tambm considerava desnecessrio que um crculo externo de potncias adquirisse o que era essencial para a prpria segurana chinesa. A improbabilidade do tratado no decorre do fato de estarem ausentes dele duas potncias que possuam um interesse comum ao dos idealizadores do tratado, mas sim no conflito de interesses entre as potncias nucleares e no-nucleares bem como da falta de sanes eficazes. O Tratado procurava criar inibies diplomticas e legais contra a proliferao de armas nucleares. Ele assim reforava a conhecida relutncia das principais potncias no-nucleares em se comprometerem a efetuar grandes despesas para adquirir um arsenal moderno. Mas a maior parte dessas potncias hesitava em aceitar uma incapacidade militar permanente sem obter em contrapartida acrscimos sua segurana, o que as potncias nucleares no podiam fornecer. De nada serviram as "garantias de segurana" feitas pelos Estados Unidos, a Unio Sovitica e a Gr-Bretanha no Conselho de Segurana em junho de 1968. A aquiescncia americana invaso russa da Tchecoslovquia em agosto de 1968 demonstrou que a dtente entre as duas potncias dominantes tinha tantas chances de pr em perigo quanto de salvaguardar os interesses das potncias intermedirias, uma vez que as potncias dominantes punham seu prprio interesse de fazerem reconhecer, umas s outras, suas esferas de influncia acima de qualquer coisa. Algumas potncias intermedirias sofriam ameaas por parte de seus vizinhos e no estavam cobertas por uma aliana militar, como no caso da ndia e de Israel. Era pouco provvel que assinassem o tratado sem terem garantias alternativas para sua segurana por parte das potncias dominantes. Algumas potncias intermedirias faziam parte de uma aliana militar, como era o caso da Alemanha Ocidental e, para
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J. A. Hall, "Nuclear Safeguards", em Survival, Vol. 6, N. 6, International Institute for Strategic Studies, Londres, 1964, p. 250.

Beaton, Must the Bomb Spread?, p. 100,

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elas, o fato de possuir armas nucleares lhes traria a mesma vantagem de que gozavam a Frana e a Gr-Bretanha: serem capazes de tomar uma iniciativa de autodefesa que obrigaria a potncia dominante da aliana a prestar-lhes auxlio. Algumas potncias intermedirias no sofriam ameaas externas e podiam subordinar sua poltica externa aos interesses do desenvolvimento domstico. O Brasil era o porta-voz daqueles que desejavam manter seu direito de produzir artefatos nucleares para fins pacficos. Para todas essas potncias, o tratado de no-proliferao poderia trazer mais sacrifcios do que benefcios. Acima de qualquer coisa, o tratado discriminava entre potncias nucleares que se reservavam o direito de continuar a corrida armamentista nuclear e se mantinham fora de qualquer sistema de inspeo internacional, e as potncias no-nucleares, que ficariam permanentemente em inferioridade tecnolgica e tutelagem. Alm disso, os controles estabelecidos pelo tratado eram fracos e as sanes praticamente no existiam. O sistema vigente de inspeo da AIEA foi considerado inadequado; os controles bilaterais eram temidos pela parte mais fraca e considerados suspeitos por terceiros; o controle que a Euratom exercia sobre seus membros no gerava confiana fora da Euratom. Por esse motivo, um sistema de inspeo novo, mais elaborado, e baseado na AIEA teria de ser criado. Quando a Alemanha Ocidental assinou o tratado em novembro de 1969, ela incluiu a clusula de que somente o ratificaria se fossem criados controles internacionais tolerveis e baseados em um acordo entre a AIEA e a Euratom. Quando o Japo assinou o tratado em fevereiro de 1970, ele incluiu a clusula de que se fosse permitido a alguns signatrios europeus escapar das inspees da AIEA, ele ento deveria ter o mesmo privilgio. No existiam sanes eficazes contra violaes do tratado, tais como a apreenso de plutnio fornecido sob salvaguarda do tratado. O tratado permitia a retirada com aviso prvio de trs meses (Artigo X); as barreiras tcnicas entre a energia nuclear civil e militar se dissipavam cada vez mais; e diminua tambm o tempo que transcorreria entre uma possvel denncia dos controles impostos pelo tratado e a fabricao de armas nucleares. Como as duas potncias dominantes tinham chegado a um acordo pleno, elas sem dvida tinham a capacidade de coagir os demais membros da comunidade internacional mas faltava-lhes confiana mtua, bem como as condies diplomticas que lhes permitissem impor conjuntamente sua vontade. O governo embrionrio que se escondia no Tratado de No-Proliferao tinha as mesmas fraquezas que a prpria Organizao das Naes Unidas. Assim como o desarmamento, o controle das armas continuaria a ser discutido e desejado, mas no atingido, pois ele somente poderia seguir e no preceder a unificao poltica do mundo.18

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Este captulo aparentemente foi completado no incio da dcada de 70.

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CAPTULO XXIV

ALM DA POLTICA DO PODER

No estudo da poltica internacional, somos perseguidos pelo insistente problema de saber se as relaes entre as potncias so de fato algo mais do que "poltica do poder" no sentido popular do termo, e se elas podem realmente vir a ser mais do que isso. Vista de determinado ngulo, a questo central consiste em estabelecer at que ponto pode-se dizer que as potncias possuem interesses em comum. J vimos que a anarquia internacional , na prtica, refreada, e at certo ponto sistematizada, por dois tipos opostos de interesse comum, cada qual exercendo, alternadamente, presso para o seu lado. O primeiro o interesse comum que todas as potncias possuem em sua prpria liberdade, da qual elas tm pouca conscincia em tempos de paz, e reafirmam na ltima hora durante a guerra por meio de uma coalizo armada contra um inimigo comum. O segundo o tipo de interesse comum representado por sucessivas potncias dominantes, pois sua predominncia ter em geral salvaguardado valores reais, bem como oferecido benefcios reais para outras naes, e s vezes essas potncias tero brandido uma ideologia internacional como sua arma mais poderosa assim como as potncias representadas pelos Habsburgos foram os protagonistas da contra-reforma, como foi a Frana napolenica que levou a Revoluo Francesa para toda a Europa feudal, e como a Gr-Bretanha no sculo XIX era a protagonista do liberalismo. Dessa mesma maneira, a Rssia do sculo XX tem representado o ideal do socialismo. Uma potncia dominante capaz de dar a suas polticas o impulso adicional de um ideal internacional torna-se ento uma fora tremenda cujos limites somente so atingidos se provocarem o interesse contrrio representado pela liberdade generalizada. Tambm no impossvel que as potncias, daqui em diante, possam cada vez mais considerar a preveno da guerra e a libertao da anarquia seus interesses comuns, e que isso s ser atingvel pela submisso a um governo comum fornecido pela potncia mais forte. Mas a idia do interesse comum no chega a ter muita vitalidade se for separada da idia da obrigao comum, e neste ponto, chegamos a um assunto mais fundamental. Sempre existiu uma teoria de relaes internacionais que afirma a primazia de conceitos comuns de justia, direito e lei. Havia uma antiga tradio, que vinha dos juristas e dos filsofos da Antigidade, passando pelos juristas e telogos da Idade Mdia, conhecida como a Lei Natural. Ela ensinava que o homem um animal social e racional, que existe uma ordem moral no universo, que sua natureza racional o obriga sempre e por toda parte a obedecer, que os verdadeiros interesses da sociedade humana, conseqentemente, no so conflitantes, e que estes ltimos esto reunidos por obrigaes de ordem moral e jurdica. Tal tradio foi a fonte de direito internacional, que foi desenvolvido durante o sculo XVII para restringir a
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anarquia em que haviam mergulhado os estados da Europa, e que costumava apelar para "o padro comum de direito prevalecente em todo o mundo cristo". Mas essa ordem foi eclipsada pela nova crena revolucionria no progresso, ocorrida no final do sculo XVIII, justamente no momento em que as potncias europias comeavam a efetuar uma unificao material do mundo, como uma das conseqncias da Revoluo Industrial. A prpria expanso da Europa enfraqueceu a tradio da Lei Natural, ao admitir na comunidade internacional estados que no haviam sofrido sua influncia. Das duas grandes e novas potncias do sculo XVIII, a Prssia encontrava-se no limite extremo da cristandade ocidental, e durante muitos anos quase no havia sido tocada por sua cultura caracterstica; e a Rssia a herdeira e maior expoente das tradies muito distintas representadas pela cristandade bizantina. Durante o sculo XIX, os contatos internacionais foram estendidos para muito alm do mundo cristo, no mesmo momento em que a teoria poltica crist se encontrava no perodo mais inexpressivo de sua histria dentro do mundo cristo. Em 1856, aps o desfecho da Guerra da Crimia, a Turquia foi pela primeira vez admitida na comunidade das naes, mas ela era um membro passivo, e no ativo; e a partir do surgimento do Japo como grande potncia a primeira grande potncia de tradies totalmente no-europias e no-crists que devemos datar a transformao efetiva da comunidade internacional baseada em um ethos comum para aquela cujo princpio a incluso. Houve tentativas desde a Revoluo Francesa de se encontrar um ethos comum alternativo no credo poltico ao invs de na tradio moral. O Acordo de Viena foi baseado no princpio da legitimidade; o acordo de Versalhes foi baseado no princpio da autodeterminao; a Declarao de Yalta de 1945 exaltava o princpio da "democracia". Mas em cada um desses casos, tais frmulas refletiram somente um momento transitrio e superficial, que ocultava as diferenas ao invs de exprimir "um padro comum de direito", e rapidamente foram dissolvidas ou superadas. Pode-se de fato indagar se provvel que um verdadeiro ethos comum surja novamente sem a presena de um verdadeiro governo comum. Ainda que se tenha dissipado a tradio de uma comunidade internacional com um padro comum de obrigao e de justia, ela no desapareceu por completo. Ela a principal influncia que tem modificado, e que ainda pode modificar, o funcionamento da poltica do poder, e ela ainda mantm um ligeiro brilho no prembulo da Carta das Naes Unidas. Naqueles pases cuja cultura e poltica so favorveis a sua sobrevivncia, tal tradio capaz de criar um "clima moral" de opinio, que ir afetar polticos que desconhecem quaisquer teorias polticas tradicionais. At que ponto ela poder, na prtica, exercer essa influncia um assunto muito controvertido, e todo exemplo histrico que for apresentado nesse contexto levar ao tipo de argumento para o qual no existe concluso clara e final, pois esta no depende de fatos, mas sim do exerccio do julgamento poltico e da aplicao do critrio moral.
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 suficiente citar dois estadistas cujas convices eram saturadas de conceitos derivados da Lei Natural, e cuja poltica era baseada em suas tradies: Gladstone na Inglaterra do sculo XIX, e Franklin Roosevelt nos Estados Unidos do sculo XX. No nenhum acidente que cada um desses dois homens em sua gerao tenha tido um domnio moral e um poder sobre a opinio pblica do mundo, gerando confiana e lealdade muito alm das fronteiras de seus pases e de maneira inigualvel por qualquer outra figura poltica de suas respectivas pocas. (A devoo gerada no estrangeiro pelo supremo estadista revolucionrio, Lnin, durante a gerao que se interps poca de Gladstone e de Roosevelt, talvez tenha tido carter mais passional, mas era mais limitada e sectria em seu alcance.) Isto no significa que Gladstone e Roosevelt no tenham sido assduos, sutis e perspicazes praticantes da poltica do poder. Mas suas polticas tinham elementos que esto ausentes das polticas de um Theodore Roosevelt ou de um Cecil Rhodes, um Lloyd George ou um Clemenceau, um Bismarck ou um Cavour. Quando consideramos as polticas externas desses ltimos, pensamos em termos de patriotismo, de grandeza de concepo, de brilhantismo, de virtuosismo, e acima de tudo de sucesso ou de fracasso. A maioria das pessoas seria da opinio de que a poltica irlandesa de Gladstone ou a poltica latino-americana de Roosevelt (como, de maneira diferente, a poltica da Guerra Civil de Lincoln) tiveram natureza diferente da que sugerem os substantivos acima mencionados, bem como foram fruto de uma concepo mais rica da poltica, que fazia do poder um instrumento e uma finalidade, e que subordinava o interesse nacional justia pblica. Mesmo assim, sempre bom ser ctico com relao a estadistas e, como insistia Lord Acton, "suspeitar mais do poder do que dos vcios". Faz-se particularmente necessrio prevenirmo-nos contra a noo de que a moral na poltica algo que floresce especial ou exclusivamente em pases anglo-saxes. A primeira coisa a ser lembrada a respeito das polticas de Gladstone e de Franklin Roosevelt o fato de que a Gr-Bretanha de Gladstone e os Estados Unidos de Roosevelt eram potncias dominantes. Isto nos lembra a grande verdade de que a moral em poltica internacional no simplesmente uma questo de tradio civilizada, mas igualmente o resultado da segurana. Se a poltica britnica durante o sculo XIX demonstrou em geral talvez um maior grau de auto-interesse esclarecido do que qualquer outra potncia na histria moderna, isto se deu em virtude do fato de que a Gr-Bretanha dispunha naquela poca de uma segurana perfeita. Nas palavras de Harold Nicolson: "Podamos nos dar ao luxo de sermos gentis, pois no tnhamos o menor medo".1 Uma vez destruda a segurana, todos os objetivos mais elevados da poltica so engolidos na luta pela autopreservao, uma tendncia que pode ser observada em todas as guerras. Um ilustre escritor disse antes da guerra que "uma potncia grande e civilizada como a Inglaterra deveria buscar uma margem de segurana
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The Meaning of Prestige, p. 35.

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suficientemente grande para criar uma certa tendncia favorvel a uma poltica possvel e ideal, uma tendncia que talvez nunca aparecesse em atos polticos especficos, mas que retratar a maneira e o esprito da conduta internacional inglesa." 2 Desde que deixou de ser uma potncia dominante, contudo, a Gr-Bretanha viu diminuir sua margem de segurana, bem como a possibilidade de atingir uma poltica ideal e independente. Este o crculo vicioso da poltica do poder: a moral fruto da segurana, mas uma segurana duradoura entre vrias potncias depende da observncia de um certo padro comum de moralidade. Em teoria, a Liga das Naes o transformou em um crculo virtuoso, ao fazer da segurana coletiva uma obrigao moral. Mas a soluo pressupunha um certo grau de interesse prprio esclarecido entre as grandes potncias, o que no existia. O substituto moderno para a Lei Natural poderia ser denominada a Lei do Interesse Material Comum. Autores contemporneos de poltica internacional so com maior freqncia levados a depositarem suas esperanas para a paz futura na reivindicao universal pela justia social e por um nvel de vida cada vez mais elevado, o que implica novos relacionamentos econmicos e sociais entre os povos, bem como a cooperao entre potncias para o desenvolvimento planejado das economias de regies geogrficas e de grupos de naes. 3 A realidade desse interesse comum muito profunda, mas no toca no problema do poder. A comunidade global ainda uma anarquia: falta-lhe um superior comum; e a poltica internacional ainda a poltica do poder. Toda potncia tem um interesse maior do que o bem-estar social; ela acredita que o bem-estar social depende desse interesse e em nome dele que, em ltima instncia, o bem-estar sacrificado esse interesse a prpria manuteno do poder. bem verdade que a anarquia tambm reinava no perodo em que os indivduos falavam em termos da Lei Natural, de maneira que sua influncia sobre a poltica era tnue e remota. Mesmo assim, a longo prazo, a idia de uma obrigao moral comum provavelmente uma doutrina social mais frutuosa do que a simples idia de um interesse material comum. Como j disse o filsofo francs Julien Benda, o homem sempre traiu suas obrigaes, mas enquanto ele continua a acreditar nelas e reconhecer sua existncia, est aberta a brecha pela qual pode escorregar toda a civilizao. As potncias continuaro a buscar a segurana sem se referirem justia, bem como perseguir seus interesses vitais sem levar em considerao interesses comuns, mas nessa pequena mudana que se encontra a diferena entre a selva e as tradies da Europa. O excepcional contraste entre a situao de 1945 e a situao de 1918, que est refletido no contraste entre a Carta das Naes Unidas e a Conveno da Liga, consiste na ausncia do otimismo, o maior dos realismos. O realismo pode

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F. A. Voigt, Unto Caesar, Constable, Londres, 1938, pp. 272-3. E. H. Carr, Nationalism and After, Macmillan, Londres, 1945, p. 70.
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vir a ser algo muito bom: tudo depende se significa o abandono de ideais elevados ou de expectativas tolas.4

Este o captulo final do Power Politics original. ndices encontrados com o esboo do Power Politics revisado mostram que o autor pretendia concluir o livro com um captulo intitulado "Beyond Power Politics", mas no existe rascunho de tal captulo.
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