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Jefferson Mainardes

ABORDAGEM DO CICLO DE POLTICAS: UMA CONTRIBUIO PARA A ANLISE DE POLTICAS EDUCACIONAIS


JEFFERSON MAINARDES*
RESUMO: Este artigo discute as contribuies da policy cycle approach (abordagem do ciclo de polticas) para a anlise de polticas educacionais. Essa abordagem foi formulada por Stephen Ball e Richard Bowe e tem sido utilizada em diferentes contextos como referencial tericoanaltico para o estudo de polticas educacionais. O texto apresenta as idias centrais da referida abordagem, o debate em torno desta e suas contribuies para a anlise de polticas educacionais. O texto apresenta tambm um conjunto de questes norteadoras para a anlise da trajetria de polticas ou programas educacionais com base nos cinco contextos do ciclo de polticas: contexto de influncia, contexto da produo de texto, contexto da prtica, contexto dos resultados/efeitos e contexto de estratgia poltica. O artigo argumenta que essa abordagem se constitui num referencial analtico til e que permite uma anlise crtica e contextualizada de programas e polticas educacionais desde sua formulao at a sua implementao no contexto da prtica, bem como os seus resultados/efeitos. Palavras-chave: Ciclo de polticas. Poltica educacional. Anlise de trajetria. POLICY CYCLE APPROACH:
A CONTRIBUTION TO THE ANALYSIS OF EDUCATIONAL POLICIES

ABSTRACT: This paper discusses the contributions of the policy cycle approach to analyze educational policies. Formulated by Stephen Ball and Richard Bowe, such approach has been applied in different contexts as a theoretical and analytical framework to examine educational policies. This paper presents the main ideas of this approach, the debate surrounding it, and its contribution to the analysis of educational policies. Based on the five contexts of the policy cycle, namely:

Doutor em educao e professor do Departamento de Educao da Universidade Estadual de Ponta Grossa ( UEPG). E-mail: jefferson.m@uol.com.br

Educ. Soc., Campinas, vol. 27, n. 94, p. 47-69, jan./abr. 2006


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influence, text production, practice, outcomes and the political strategy; this paper also presents a set of questions to the trajectory analysis of educational policies or programs. It argues that this approach is a useful analytical framework that allows a critical and contextualized analysis of programs and educational policies from their formulation to their implementation in the context of practice as well as the policy effects. Key words: Policy cycle. Educational policy. Trajectory analysis.

Introduo
objetivo deste artigo discutir as contribuies da policy cycle approach ou abordagem do ciclo de polticas para a anlise de polticas educacionais. Essa abordagem foi formulada pelo socilogo ingls Stephen Ball e por colaboradores (Bowe; Ball; Gold, 1992; Ball, 1994a) e vem sendo utilizada em diferentes pases como um referencial para analisar a trajetria de polticas sociais e educacionais (Corbitt, 1997; Vidovich, 1999; Walford, 2000; Looney, 2001; Kirton, 2002; Vidovich & ODonoghue, 2003; Lopes, 2004).1 A reflexo sobre tal abordagem bastante til no contexto brasileiro uma vez que o campo de pesquisa em polticas educacionais no Brasil relativamente novo e ainda no consolidado em termos de referenciais analticos consistentes, e que, de resto, sofre as indefinies resultantes da crise de paradigmas que afeta as cincias sociais e humanas na contemporaneidade... (Azevedo & Aguiar, 1999, p. 43). Alm disso, at o presente, poucos autores tm discutido ou buscado delinear referenciais analticos mais especficos para a pesquisa de polticas pblicas, sociais e educacionais (Lima Jnior & Santos, 1976; Dutra, 1993; Rico, 1999; Frey, 2000; Souza, 2003). Este artigo apresenta conceitos centrais da abordagem do ciclo de polticas, o debate em torno dessa abordagem, bem como uma reflexo sobre suas possibilidades para a anlise de polticas educacionais brasileiras. Argumentar-se- que a abordagem do ciclo de polticas constitui-se num referencial analtico til para a anlise de programas e polticas educacionais e que essa abordagem permite a anlise crtica da trajetria de programas e polticas educacionais desde sua formulao inicial at a sua implementao no contexto da prtica e seus e efeitos.
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O ciclo de polticas idias centrais


A abordagem do ciclo de polticas, que adota uma orientao ps-moderna, baseia-se nos trabalhos de Stephen Ball e Richard Bowe, pesquisadores ingleses da rea de polticas educacionais. Essa abordagem destaca a natureza complexa e controversa da poltica educacional, enfatiza os processos micropolticos e a ao dos profissionais que lidam com as polticas no nvel local e indica a necessidade de se articularem os processos macro e micro na anlise de polticas educacionais. importante destacar desde o princpio que este referencial tericoanaltico no esttico, mas dinmico e flexvel, como ser brevemente apresentado a seguir. A princpio, Ball & Bowe (1992) tentaram caracterizar o processo poltico, introduzindo a noo de um ciclo contnuo constitudo por trs facetas ou arenas polticas: a poltica proposta, a poltica de fato e a poltica em uso.2 A primeira faceta, a poltica proposta, referia-se poltica oficial, relacionada com as intenes no somente do governo e de seus assessores, departamentos educacionais e burocratas encarregados de implementar polticas, mas tambm intenes das escolas, autoridades locais e outras arenas onde as polticas emergem. A poltica de fato constitua-se pelos textos polticos e textos legislativos que do forma poltica proposta e so as bases iniciais para que as polticas sejam colocadas em prtica. Por ltimo, a poltica em uso referia-se aos discursos e s prticas institucionais que emergem do processo de implementao das polticas pelos profissionais que atuam no nvel da prtica. Logo em seguida, porm, Stephen Ball e Richard Bowe romperam com essa formulao inicial porque a linguagem utilizada apresentava uma certa rigidez que eles no desejavam empregar para delinear o ciclo de polticas. Para eles, h uma variedade de intenes e disputas que influenciam o processo poltico e aquelas trs facetas ou arenas se apresentavam como conceitos restritos, opondo-se ao modo pelo qual eles queriam representar o processo poltico. No livro Reforming education and changing schools, publicado em 1992, Bowe & Ball apresentaram uma verso mais refinada do ciclo de polticas. Nesse livro, eles rejeitam os modelos de poltica educacional que separam as fases de formulao e implementao porque eles ignoram as disputas e os embates sobre a poltica e reforam a racionalidade do proEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 94, p. 47-69, jan./abr. 2006
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cesso de gesto. Os autores consideram que os profissionais que atuam nas escolas no so totalmente excludos dos processos de formulao ou implementao de polticas e usam os dois estilos de textos considerados por Roland Barthes (writerly e readerly) para distinguir em que medida os profissionais que atuam na escola so envolvidos nas polticas. Um texto readerly (ou prescritivo) limita o envolvimento do leitor ao passo que um texto writerly (ou escrevvel) convida o leitor a ser co-autor do texto, encorajando-o a participar mais ativamente na interpretao do texto. Um texto readerly limita a produo de sentidos pelo leitor que assume um papel de consumidor inerte (Hawkes, 1977, p. 114). Em contraste, um texto writerly envolve o leitor como co-produtor, como um intrprete criativo. O leitor convidado a preencher as lacunas do texto. Para Ball e Bowe (Bowe et al., 1992), vital reconhecer que estes dois estilos de textos so produto do processo de formulao da poltica, um processo que se d em contnuas relaes com uma variedade de contextos. Conseqentemente, os textos tm uma clara ligao com contextos particulares nos quais eles foram elaborados e usados. Writerly e readerly podem aparecer de diferentes formas. Um exemplo disso a possibilidade do uso dos dois estilos num mesmo texto (a combinao de partes mais prescritivas e partes mais abertas). possvel tambm que o estilo de textos polticos iniciais seja diferente do estilo de textos secundrios (textos de subsdio, produzidos no decorrer da implementao de um programa ou poltica). Os autores indicam que o foco da anlise de polticas deveria incidir sobre a formao do discurso da poltica e sobre a interpretao ativa que os profissionais que atuam no contexto da prtica fazem para relacionar os textos da poltica prtica. Isso envolve identificar processos de resistncia, acomodaes, subterfgios e conformismo dentro e entre as arenas da prtica, e o delineamento de conflitos e disparidades entre os discursos nessas arenas. Os autores propuseram um ciclo contnuo constitudo por trs contextos principais: o contexto de influncia, o contexto da produo de texto e o contexto da prtica. Esses contextos esto inter-relacionados, no tm uma dimenso temporal ou seqencial e no so etapas lineares. Cada um desses contextos apresenta arenas, lugares e grupos de interesse e cada um deles envolve disputas e embates (Bowe et al., 1992).
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Figura 1
Contextos do processo de formulao de uma poltica (Contexts of policy making)

Context of influence

Context of policy text production


Fonte: Bowe et al., 1992, p. 20.

Context of practice

O primeiro contexto o contexto de influncia onde normalmente as polticas pblicas so iniciadas e os discursos polticos so construdos. nesse contexto que grupos de interesse disputam para influenciar a definio das finalidades sociais da educao e do que significa ser educado. Atuam nesse contexto as redes sociais dentro e em torno de partidos polticos, do governo e do processo legislativo. tambm nesse contexto que os conceitos adquirem legitimidade e formam um discurso de base para a poltica. O discurso em formao algumas vezes recebe apoio e outras vezes desafiado por princpios e argumentos mais amplos que esto exercendo influncia nas arenas pblicas de ao, particularmente pelos meios de comunicao social. Alm disso, h um conjunto de arenas pblicas mais formais, tais como comisses e grupos representativos, que podem ser lugares de articulao de influncia. Os trabalhos mais recentes de Ball contribuem para uma anlise mais densa das influncias globais e internacionais no processo de formulao de polticas nacionais. Segundo ele, a disseminao de influncias internacionais pode ser entendida, pelo menos, de duas maneiras. A primeira e mais direta o fluxo de idias por meio de redes polticas e sociais que envolvem (a) a circulao internacional de idias (Popkewitz, apud Ball, 1998a), (b) o processo de emprstimo de polticas (Halpin & Troyna, apud Ball 1998a) e (c) os grupos e indivduos que vendem suas solues no merEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 94, p. 47-69, jan./abr. 2006
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cado poltico e acadmico por meio de peridicos, livros, conferncias e performances de acadmicos que viajam para vrios lugares para expor suas idias etc. A segunda refere-se ao patrocnio e, em alguns aspectos, imposio de algumas solues oferecidas e recomendadas por agncias multilaterais (World Bank e outras). O World Bank particularmente importante uma vez que as intenes do banco s podem ser entendidas como uma instncia ideolgica de promoo de um sistema mundial integrado com as linhas de mercado (Jones, apud Ball, 1998a). Ao lado do World Bank, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), a UNESCO e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) podem ser considerados agncias que exercem influncia sobre o processo de criao de polticas nacionais. Tais influncias, no entanto, so sempre recontextualizadas e reinterpretadas pelos Estados-nao. Vrios estudos mostram que h uma interao dialtica entre global e local. Mostram ainda que a globalizao promove a migrao de polticas, mas essa migrao no uma mera transposio e transferncia, pois as polticas so recontextualizadas dentro de contextos nacionais especficos (Robertson, 1995; Ball, 1998a e 2001; Arnove & Torres, 1999). Desse modo, a globalizao est sempre sujeita a um processo interpretativo (Edwards et al., 2004, p. 155). O contexto de influncia tem uma relao simbitica, porm no evidente ou simples, com o segundo contexto, o contexto da produo de texto. Ao passo que o contexto de influncia est freqentemente relacionado com interesses mais estreitos e ideologias dogmticas, os textos polticos normalmente esto articulados com a linguagem do interesse pblico mais geral. Os textos polticos, portanto, representam a poltica. Essas representaes podem tomar vrias formas: textos legais oficiais e textos polticos, comentrios formais ou informais sobre os textos oficiais, pronunciamentos oficiais, vdeos etc. Tais textos no so, necessariamente, internamente coerentes e claros, e podem tambm ser contraditrios. Eles podem usar os termos-chave de modo diverso. A poltica no feita e finalizada no momento legislativo e os textos precisam ser lidos com relao ao tempo e ao local especfico de sua produo. Os textos polticos so o resultado de disputas e acordos, pois os grupos que atuam dentro dos diferentes lugares da produo de textos competem para controlar as representaes da poltica (Bowe et al., 1992). Assim, polticas so intervenes textuais, mas elas tambm carregam limitaes materiais e possibilidades. As respostas a esses textos
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tm conseqncias reais. Essas conseqncias so vivenciadas dentro do terceiro contexto, o contexto da prtica. De acordo com Ball e Bowe (Bowe et al., 1992), o contexto da prtica onde a poltica est sujeita interpretao e recriao e onde a poltica produz efeitos e conseqncias que podem representar mudanas e transformaes significativas na poltica original. Para estes autores, o ponto-chave que as polticas no so simplesmente implementadas dentro desta arena (contexto da prtica), mas esto sujeitas interpretao e, ento, a serem recriadas:
os profissionais que atuam no contexto da prtica [escolas, por exemplo] no enfrentam os textos polticos como leitores ingnuos, eles vm com suas histrias, experincias, valores e propsitos (...). Polticas sero interpretadas diferentemente uma vez que histrias, experincias, valores, propsitos e interesses so diversos. A questo que os autores dos textos polticos no podem controlar os significados de seus textos. Partes podem ser rejeitadas, selecionadas, ignoradas, deliberadamente mal entendidas, rplicas podem ser superficiais etc. Alm disso, interpretao uma questo de disputa. Interpretaes diferentes sero contestadas, uma vez que se relacionam com interesses diversos, uma ou outra interpretao predominar, embora desvios ou interpretaes minoritrias possam ser importantes. (Bowe et al., 1992, p. 22)

Esta abordagem, portanto, assume que os professores e demais profissionais exercem um papel ativo no processo de interpretao e reinterpretao das polticas educacionais e, dessa forma, o que eles pensam e no que acreditam tm implicaes para o processo de implementao das polticas. Num artigo subseqente, Ball (1993a) explicitou mais claramente a distino entre poltica como texto e poltica como discurso. A conceituao de poltica como texto baseia-se na teoria literria que entende as polticas como representaes que so codificadas de maneiras complexas. Os textos das polticas tero uma pluralidade de leituras em razo da pluralidade de leitores. Os textos so produtos de mltiplas influncias e agendas e sua formulao envolve intenes e negociao dentro do Estado e dentro do processo de formulao da poltica. Nesse processo, apenas algumas influncias e agendas so reconhecidas como legtimas e apenas algumas vozes so ouvidas. Sobre a poltica como discurso, Ball (1993a) explica que os discursos incorporam sigEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 94, p. 47-69, jan./abr. 2006
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nificados e utilizam de proposies e palavras, onde certas possibilidades de pensamento so construdas. A poltica como discurso estabelece limites sobre o que permitido pensar e tem o efeito de distribuir vozes, uma vez que somente algumas vozes sero ouvidas como legtimas e investidas de autoridade. Desse modo, com base em Foucault, Ball explica que as polticas podem tornar-se regimes de verdade. Na prtica, os atores esto imersos numa variedade de discursos, mas alguns discursos sero mais dominantes que outros. Poltica como texto e poltica como discurso so conceituaes complementares. Ao passo que a poltica como discurso enfatiza os limites impostos pelo prprio discurso, a poltica como texto enfatiza o controle que est nas mos dos leitores. Ambos so processos complexos porque os textos no so somente o que eles parecem ser em sua superfcie e, de acordo com Foucault, discursos nunca so independentes de histria, poder e interesses (Ball, 1993a). Em 1994, no livro Education reform: a critical and post-structural approach, Ball (1994a) expandiu o ciclo de polticas acrescentando outros dois contextos ao referencial original: o contexto dos resultados (efeitos) e o contexto da estratgia poltica. O quarto contexto do ciclo de polticas o contexto dos resultados ou efeitos preocupa-se com questes de justia, igualdade e liberdade individual. A idia de que as polticas tm efeitos, em vez de simplesmente resultados, considerada mais apropriada. Nesse contexto, as polticas deveriam ser analisadas em termos do seu impacto e das interaes com desigualdades existentes. Esses efeitos podem ser divididos em duas categorias: gerais e especficos. Os efeitos gerais da poltica tornam-se evidentes quando aspectos especficos da mudana e conjuntos de respostas (observadas na prtica) so agrupados e analisados. Um negligenciamento de efeitos gerais mais comum em estudos de casos particulares que tomam uma mudana ou um texto poltico e tentam determinar seu impacto na prtica. Tomados de modo isolado, os efeitos de uma poltica especfica podem ser limitados, mas, quando efeitos gerais do conjunto de polticas de diferentes tipos so considerados, pode-se ter um panorama diferente. Esta diviso apresentada por Ball sugere-nos que a anlise de uma poltica deve envolver o exame (a) das vrias facetas e dimenses de uma poltica e suas implicaes (por exemplo, a anlise das mudanas e do impacto em/sobre currculo, pedagogia, avaliao e organizao) e (b) das interfaces da poltica com outras polticas setoriais e com
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o conjunto das polticas. Isso sugere ainda a necessidade de que as polticas locais ou as amostras de pesquisas sejam tomadas apenas como ponto de partida para a anlise de questes mais amplas da poltica. Ball (1994a) apresenta ainda a distino entre efeitos de primeira ordem e de segunda ordem. Os efeitos de primeira ordem referem-se a mudanas na prtica ou na estrutura e so evidentes em lugares especficos ou no sistema como um todo. Os efeitos de segunda ordem referem-se ao impacto dessas mudanas nos padres de acesso social, oportunidade e justia social. O ltimo contexto do ciclo de polticas o contexto de estratgia poltica. Esse contexto envolve a identificao de um conjunto de atividades sociais e polticas que seriam necessrias para lidar com as desigualdades criadas ou reproduzidas pela poltica investigada. Segundo Ball (1994a), este um componente essencial da pesquisa social crtica e do trabalho daqueles que Foucault chama de intelectuais especficos, o qual produzido para uso estratgico em embates e situaes sociais especficas. No ciclo de polticas descrito anteriormente, a simplicidade e a linearidade de outros modelos de anlise de polticas so substitudas pela complexidade do ciclo de polticas. A abordagem do ciclo de polticas traz vrias contribuies para a anlise de polticas, uma vez que o processo poltico entendido como multifacetado e dialtico, necessitando articular as perspectivas macro e micro. Na extensa literatura de poltica educacional publicada em lngua inglesa, as tenses entre referenciais analticos que enfatizam o controle do Estado (por exemplo, Dale, 1989 e 1992; Ozga, 1990) e aqueles que enfatizam a interpenetrao entre macro e microcontextos e influncias (Ball, 1994a) tm sido bastante debatidas (Ozga, 1990; Troyna, 1994; Power, 1995). Roger Dale (Dale, 1989 e 1992) considerado um dos mais importantes defensores da abordagem estadocntrica no processo de formulao e anlise de polticas educacionais. Essa abordagem enfatiza o papel das macroinfluncias sobre os profissionais que atuam no nvel micro. Entretanto, ele enfatiza que o Estado no monoltico nem sinnimo de governo. Ozga (1990) apia a abordagem de Dale e tem salientado que os modelos estadocntricos so suficientemente capazes para acomodar a complexidade e a diferena e que apenas de forma caricaturada que o modelo estadocntrico parece ser muito determinista.
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A abordagem do ciclo de polticas descrita neste artigo foi delineada para estabelecer uma ligao entre estas duas posies (Estado e processos micropolticos ou macro e micro anlises) pela formulao de um referencial terico que incorpora ambas as dimenses. Para Dale (1992), focalizar o Estado no apenas necessrio, mas constitui o mais importante componente de qualquer compreenso adequada da poltica educacional (p. 388). Ball (1994a) reconhece a importncia da anlise do Estado afirmando que qualquer teoria decente de poltica educacional deve analisar o funcionamento e o papel do Estado. Porm, qualquer teoria decente de poltica educacional no deveria limitar-se perspectiva do controle estatal (idem, ibid., p. 10). Ball (1998a) argumenta ainda que a anlise de polticas exige uma compreenso que se baseia no no geral ou local, macro ou microinfluncias, mas nas relaes de mudana entre eles e nas suas interpenetraes (p. 359). Em sntese, na perspectiva ps-estruturalista, bem como em outras abordagens analticas, uma diviso rgida entre macro e micro difcil de ser sustentada, e a supremacia da microinvestigao igualmente suspeita (Power, 1995).

Crticas abordagem do ciclo de polticas


O referencial terico-analtico do ciclo de polticas formulado por Ball e Bowe gerou vrios debates entre autores ingleses, americanos e australianos ligados ao campo da anlise de polticas educacionais. Esses debates incluem respostas positivas (Evans et al., 1994; Fitz et al., 1994), crticas (Lingard, 1993 e 1996; Henry, 1993; Hatcher & Troyna, 1994; Nespor, 1996; Gale, 1999) e respostas de Ball aos comentrios (Ball, 1993b, 1994b e 1997). Lingard (1993) argumenta que o ciclo de polticas precisa de uma teoria de Estado mais sofisticada. A partir de uma perspectiva marxista, Hatcher & Troyna (1994) consideram que a abordagem do ciclo de polticas no tem uma teoria de Estado clara, o que seria crucial para uma adequada compreenso da poltica educacional e de suas relaes com os interesses econmicos. Na realidade, Ball (1990) tentou oferecer uma resoluo para a lacuna terica entre uma perspectiva neomarxista (centrada no Estado) com suas generalidades ordenadas (nfase em questes mais amplas) e uma perspectiva pluralista com suas realidades desordenadas de influncia, presso, dogmas, conflitos, acordos, intransigncia, resistncia, erros, oposio e pragmatismo (Ball, 1990, p. 9). Isso levou
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Lingard (1993) e Hatcher & Troyna (1994) a argumentarem que Ball inconsistente em sua abordagem. A influncia de Foucault e a falta de uma perspectiva feminista foram tambm apontadas por Henry (1993), Hatcher & Troyna (1994) e Lingard (1996). Henry (1993) afirma que falta na abordagem do ciclo de polticas de Ball o engajamento com as perspectivas neomarxistas e feministas. Em sua resposta, Ball (1993b) concordou com as crticas de Henry, mas reiterou o contraste entre o desordenamento que caracteriza a realidade das polticas e a abordagem macroanaltica, preocupada com a anlise de questes mais amplas (por exemplo, o Estado e suas relaes com o capital, as relaes das respostas locais com a agenda do Estado etc.). Com base na perspectiva ps-estruturalista, ele destaca a importncia de se considerar a disputa e a resistncia para o desenvolvimento de uma teoria da e para a mudana. Hatcher & Troyna (1994) dizem que a abordagem proposta por Ball no resolveu a lacuna entre o pluralismo e o marxismo, porque a instncia criada por ele favorece o pluralismo. Eles argumentam em favor de um reconhecimento maior do papel do Estado no controle dos resultados das polticas. Ball (1994b) considera que o argumento de Hatcher & Troyna estruturalmente determinado e esttico. Lingard (1996) ressalta que o ciclo de polticas de Ball contribuiu terica e empiricamente para a anlise de polticas, mas afirma que ele no considerou a questo dos efeitos das polticas sobre gnero e raa. Lingard concluiu que uma anlise ps-moderna sozinha no suficiente para definir uma poltica estratgica para combater as injustias sociais reveladas pela pesquisa de Ball (1994a). Pode-se destacar que o impacto das polticas sobre grupos especficos e localizados, tais como gnero, raa, classe, necessidades especiais, entre outros, sem dvida necessrio e tal impacto pode ser considerado na discusso dos dois ltimos contextos do ciclo de polticas (contexto dos resultados/ efeitos bem como no contexto de estratgia poltica). A idia de que h efeitos de primeira e de segunda ordem evidencia a preocupao de Ball com as questes de justia social, padres de acesso e oportunidades sociais. Com base em algumas dessas crticas, Vidovich (2002) sugeriu certas modificaes no referencial terico-analtico inicial. A autora sugere que: (a) h necessidade de se estender o terreno do contexto de
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influncia de uma nao individual para o contexto global, algo que tambm foi considerado por Ball em textos subseqentes (1997, 1998a, 1998b e 2001); (b) a influncia do Estado precisa ser incorporada de forma mais ampla do que est evidente na abordagem delineada por Ball; e (c) necessrio destacar, explicitamente, as inter-relaes entre os diferentes nveis e contextos do processo poltico (macro, intermedirio e micro) ao examinar como esses contextos esto continuamente inter-relacionados. Apesar de tais crticas, pode-se afirmar que a abordagem do ciclo de polticas oferece instrumentos para uma anlise crtica da trajetria de polticas e programas educacionais. Uma das vantagens dessa abordagem a sua flexibilidade, uma vez que apresentada como uma proposta de natureza aberta e como um instrumento heurstico. A explanao que os autores fazem de cada um dos contextos bastante breve. Assim, os pesquisadores que tomam tal abordagem como referencial terico-analtico precisam refletir sobre as questes que poderiam ser includas na anlise. O anexo 1 apresenta algumas questes norteadoras sobre cada um dos contextos do ciclo de polticas.

Concluso
Com base na experincia do emprego desse referencial tericoanaltico em um trabalho anterior, cujo objetivo era o de analisar a implementao de um projeto de organizao da escola em ciclos, algumas reflexes sobre essa abordagem e suas contribuies so apresentadas a seguir: (a) O ciclo de polticas apresentado neste artigo adota uma perspectiva ps-estruturalista cujas caractersticas incluem a desconstruo de conceitos e certezas do presente, engajamento crtico, busca de novas perspectivas e novos princpios explicativos, focalizao de prticas cotidianas (micropolticas), heterogeneidade e pluralismo e articulao entre macro e microcontextos. Assim, ao passo que a abordagem do ciclo de polticas oferece instrumentos analticos para a anlise da trajetria de polticas (formulao, produo de textos, implementao, resultados), uma outra teoria mais especfica poderia ser empregada para a anlise da poltica
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ou do programa a ser analisado. Por exemplo, para a anlise da implementao de um programa de organizao da escola em ciclos (ciclos de aprendizagem), paralelamente abordagem do ciclo de polticas adotou-se a teoria de Basil Bernstein (1996 e 2003) como referencial terico para analisar a natureza da poltica investigada (considerada na pesquisa uma pedagogia invisvel). De modo mais especfico a teoria mencionada foi extremamente til e instigante para a anlise do contexto da prtica (a poltica na sala de aula). O papel da teoria, como explica Bernstein, o de oferecer uma linguagem de descrio (1999). As teorias constitudas por uma gramtica forte so aquelas que oferecem elementos para identificar objetos empricos de modo invariante e, desse modo, permitem a gerao de descries empricas precisas e sem ambigidades. 3 Naturalmente, como qualquer referencial terico, o pesquisador precisa interrogar as teorias e ser capaz de reconhecer possveis fragilidades e lacunas do referencial terico adotado. (b) A utilizao do ciclo de poltica envolve uma diversidade de procedimentos para coleta de dados. Por exemplo, o contexto de influncia pode ser investigado pela pesquisa bibliogrfica, entrevista com formuladores de polticas e com demais profissionais envolvidos (professores e demais profissionais, representantes de sindicatos, associaes, conselhos etc.). A anlise do contexto da produo de texto pode envolver a anlise de textos e documentos, entrevistas com autores de textos de polticas, entrevistas com aqueles para os quais tais textos foram escritos e distribudos. O contexto da prtica envolve uma insero nas instituies e em espaos onde a poltica desenvolvida por meio de observaes ou pesquisa etnogrfica, e ainda entrevistas com profissionais da educao, pais, alunos etc. (c) O contexto da prtica pode ser considerado um microprocesso poltico. Neste contexto, pode-se identificar a existncia de um contexto de influncia, de um contexto de produo de texto (escrito ou no) e de um contexto da prtica.
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(d) A anlise do contexto dos resultados/efeitos pode envolver a anlise de dados estatsticos, dados de avaliao do desempenho de alunos e outros dados; a aplicao de testes; entrevistas etc. No entanto, a questo essencial do contexto dos resultados/efeitos e do contexto da estratgia poltica a reflexo profunda sobre questes conjunturais e sobre as desigualdades sociais que so criadas ou reproduzidas pela poltica ou pelo programa, e que somente podem ser detectadas pela pesquisa criteriosa do contexto da prtica por meio de observaes prolongadas, entrevistas ou pesquisa etnogrfica. (e) O emprego do ciclo de polticas exige que o pesquisador examine fatores macro e micro e as interaes entre eles. Ao passo que o contexto de influncia envolve a anlise de influncias globais/internacionais, nacionais e locais e a articulao entre elas, o contexto da prtica exige a anlise de como a poltica reinterpretada pelos profissionais que atuam no nvel micro e ainda a anlise das relaes de poder, resistncias etc. Tanto no contexto macro quanto no micro, as relaes de poder so particularmente significativas para se entender a poltica ou o programa. A atividade micropoltica pode ser identificada por meio da observao de conflitos, do estilo das negociaes durante o processo decisrio, das restries colocadas sobre as questes a serem discutidas e decididas, bem como por meio da identificao de estratgias, influncias e interesses empregados nos diferentes contextos e momentos do ciclo de polticas. (f ) O contexto da estratgia poltica exige que o pesquisador assuma a responsabilidade tica com o tema investigado, apresentando estratgias e atividades para se lidar mais eficazmente com as desigualdades identificadas na poltica. Tais estratgias que podem ser genricas ou mais especficas no deveriam limitar-se a um pragmatismo ingnuo ou ter a pretenso de serem redentoras. O aspecto essencial desse contexto o compromisso do pesquisador em contribuir efetivamente para o debate em torno da poltica, bem como para sua compreenso crtica.
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Finalmente, deve-se destacar que a leitura dos textos originais que apresentam a abordagem do ciclo de polticas indispensvel para aqueles pesquisadores que desejam adotar este referencial (Bowe et al., 1992; Ball, 1994a). Os autores desenvolveram essa abordagem e a aplicaram no exame de polticas educacionais inglesas, cuja anlise crtica, interrogadora e autnoma. Este referencial pode contribuir para a anlise de trajetrias de polticas e programas educacionais brasileiros e para capturar parte da complexidade do processo de formulao e implementao de polticas. Recebido em maio de 2005 e aprovado em agosto de 2005.

Notas
1. O autor agradece as contribuies dos professores Sally Power (Cardiff University) e Stephen J. Ball (Institute of Education, University of London) para a compreenso do referencial terico-analtico apresentado neste artigo. No texto original os autores empregaram os seguintes termos: intended policy, actual policy e policy-in-use. A respeito de linguagem interna e externa de descrio ver Moore & Muller (2003) e Santos (2003).

2. 3.

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Anexo 1
(Questes norteadoras para a aplicao da abordagem do ciclo de polticas)

As questes apresentadas a seguir foram formuladas com o objetivo de explicitar mais claramente como os contextos do ciclo de polticas poderia ser explorado em pesquisas. Essas questes, no entanto, devem ser entendidas apenas como ponto de partida para a compreenso do referencial analtico proposto por Stephen Ball e Richard Bowe. As questes sobre o contexto de influncia, contexto da produo de texto e contexto da prtica foram adaptadas a partir do trabalho de Vidovich (2002).

Contexto de influncia
1 - Quais so as influncias e tendncias presentes na poltica investigada? Por que a poltica emergiu agora? 2 - H influncias globais/internacionais? H influncias nacionais e locais? Como elas se relacionam? 3 - Como o discurso da poltica foi constitudo no decorrer do tempo? possvel traar a genealogia completa do discurso da poltica? 4 - No desenvolvimento do discurso da poltica possvel observar a configurao de diferentes verses da poltica (verses conservadoras, progressistas etc.)? 5 - Qual a origem das influncias globais e internacionais? (World Bank, organismos multilaterais, movimentos internacionais de restaurao conservadora, de renovao ou resistncia) 6 - Quem so as elites polticas e que interesses elas representam? 7 - Que outros grupos tm exercido ou tentado exercer influncia? 8 - Quais so os interesses e grupos de interesse mais poderosos? 9 - Existiam influncias globais/internacionais, nacionais ou locais operando antes mesmo da emergncia da formulao da poltica.

Contexto da produo de texto


1 - Quando se iniciou a construo do texto da poltica?

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2 - Quais os grupos de interesse representados no processo de produo do texto da poltica? Quais os grupos excludos? Houve espao para a participao ativa dos profissionais envolvidos na construo dos textos? 3 - Como o texto (ou textos) da poltica foi(foram) construdo(s)? Quais as vozes presentes e ausentes? 4 - Houve a inteno de buscar consensos na construo do texto (escrito ou no)? Como eles foram atingidos? 5 - Quais so os discursos predominantes e as idias-chave do texto? Que intenes, valores e propsitos eles representam? 6 - possvel identificar interesses e opes no explicitados (ocultos) no texto? 7 - H no texto da poltica influncias de agendas globais, internacionais ou nacionais; de autores estrangeiros ou de compromissos partidrios? 8 - Como a linguagem do texto? possvel identificar o estilo do texto (writerly, readerly, a combinao de ambos os estilos)? 9 - H inconsistncias, contradies e ambigidades no texto? 10 - Quem so os destinatrios (leitores) do texto elaborado? 11 - Alm do texto ou textos principais, houve a produo de textos secundrios (subsdios, orientaes, manuais, diretrizes)? 12 - Os textos so acessveis e compreensveis?

Contexto da prtica
1 - Como a poltica foi recebida? Como est sendo implementada? 2 - Como os professores, diretores, pedagogos e demais envolvidos interpretam os textos? H mudanas, alteraes e adaptaes do texto da poltica para a concretizao da poltica? H variaes no modo pelo qual o texto interpretado, nos diferentes espaos observados na pesquisa? 3 - H evidncias de resistncia individual ou coletiva? 4 - Os profissionais envolvidos na implementao tm autonomia e oportunidades de discutir e expressar dificuldades, opinies, insatisfaes, dvidas? Recebem algum tipo de presso? E suporte? 5 - H contradies, conflitos e tenses entre as interpretaes expressas pelos profissionais que atuam na prtica e as expressas pelos formuladores da poltica e autores dos textos da poltica?

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6 - Quais so as principais dificuldades identificadas no contexto da prtica? Como os professores e demais profissionais lidam com elas? H a reproduo ou criao de desigualdades? 7 - Como so as relaes de poder dentro do contexto da prtica (escola, por exemplo) e no relacionamento dos profissionais que atuam na escola com os rgos educacionais oficiais e dirigentes educacionais? H formas de opresso, mecanismos de presso, silenciamentos? H espaos de vivncias democrticas e emancipatrias? 8 - O contexto da prtica tem influenciado o contexto da produo do texto?

Contexto dos resultados/efeitos


1 - Qual o impacto da poltica para os alunos (ou receptores da poltica) em geral? 2 - Qual o impacto da poltica para grupos especficos tais como: classe social, gnero, raa/etnia, localidade (urbana/rural; reas carentes/mais desenvolvidas), caractersticas pessoais dos alunos, ritmos de aprendizagem, pessoas portadoras de necessidades especiais? 3 - H conseqncias inesperadas? Quais? 4 - H dados oficiais sobre o impacto da poltica? O que eles mostram? 5 - Quais as diferenas e semelhanas entre os dados oficiais e o que foi observado no contexto da prtica pelo pesquisador? possvel identificar disparidades entre dados estatsticos oficiais e dados qualitativos obtidos por meio de observaes, depoimentos? 6 - H efeitos de primeira ordem (mudanas na estrutura e na prtica)? Quais so? 7 - O que pode ser considerado como efeitos de segunda ordem? Como eles podem ser analisados? 8 - At que ponto a poltica contribuiu para a elevao dos padres de acesso, oportunidades e justia social?

Contexto da estratgia poltica


1 - H desigualdades criadas ou reproduzidas pela poltica? Quais so as evidncias disso? H concluses similares em outros estudos da literatura? 2 - Que estratgias (gerais e especficas) poderiam ser delineadas para lidar com as desigualdades identificadas? 3 - As estratgias delineadas contribuem para o debate sobre a poltica investigada e para aspectos da poltica que deveriam ser repensados e redimensionados? Que outras estratgias so apontadas na literatura?

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4 - As estratgias delineadas so exeqveis e fundamentadas em referenciais tericos consistentes? 5 - Em que medida as estratgias delineadas pelo pesquisador contribuem para o fortalecimento das pedagogias crticas, de projetos alternativos para a educao das classes trabalhadoras e de uma democratizao real e efetiva? 6 - Como tais estratgias poderiam ser disseminadas? 7 - As estratgias delineadas consideram os aspectos macroestruturais?

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