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SUMRIO

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COMO USAR ESTE GUIA

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INTRODUO
1 | O QUE O ESTATUTO DA CIDADE 2 | URBANIZAO DE RISCO: EXPRESSO TERRITORIAL DE UMA ORDEM URBANSTICA EXCLUDENTE E PREDATRIA 3 | ORDEM URBANSTICA, PLANEJAMENTO URBANO E GESTO: A CONSTRUO DA DESORDEM URBANA 4 | COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERATIVOS SOBRE A POLTICA URBANA

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31 37 38 38

ESTATUTO DA CIDADE: OS INSTRUMENTOS


1 | DIRETRIZES GERAIS 2 | CONCEPO DE CIDADE E PLANEJAMENTO MUNICIPAL CONTIDA NO ESTATUTO DA CIDADE 3 | A ARTICULAO DA POLTICA URBANA MUNICIPAL: O PLANO DIRETOR 3.1 | PLANO DIRETOR COMENTRIOS URBANSTICOS

38 39 41 41 42
43 43 47 56 62 62 63 63 63 63 64 65 65 65 70 70 71 72

Concepo Tradicional Concepo de Plano Diretor Contida no Estatuto da Cidade Como Implementar o Plano Diretor Contedo do Macrozoneamento Requisitos Bsicos para Definio do Macrozoneamento
3.2 | PLANO DIRETOR COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS Significado e Finalidade Requisitos para Aplicao do Plano Diretor Responsabilidade Administrativa e Obrigatoriedade do Plano Diretor 4 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO 4.1 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO COMENTRIOS URBANSTICOS Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (arts. 5o e 6o); IPTU Progressivo no Tempo (art. 7o); Desapropriao com Pagamento em Ttulos (art. 8o), Consrcio Imobilirio (art. 46) O Conceito dos Instrumentos Objetivos dos Instrumentos Como Implementar os Instrumentos Alertas Trajetria da Implementao dos Instrumentos Outorga Onerosa do Direito de Construir (arts. 28 a 31), Direito de Superfcie (arts. 21 a 24) O Conceito dos Instrumentos Objetivos dos Instrumentos Como Implementar os Instrumentos Alertas Trajetria da Implementao dos Instrumentos

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74 74 74 74 75 75 78 78 82 82 86 87 94 94 94 95 95 95 96 96 97 97 98 99 101 103 104 105 106

Transferncia do Direito de Construir (art. 35) O Conceito do Instrumento Objetivos do Instrumento Como Implementar o Instrumento Alertas Trajetria da implementao do instrumento Operaes Urbanas Consorciadas (arts. 32 a 34) O conceito do Instrumento Objetivos do Instrumento Como Implementar o Instrumento Alertas Trajetria de Implementao do Instrumento Direito de Preempo (arts. 25 a 27) O Conceito do Instrumento Objetivos do Instrumento Como Implementar o Instrumento Alertas Trajetria da Implementao do Instrumento 4.2 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS Instrumentos Constitucionais de Poltica Urbana (artigo 182, pargrafo 4o da Constituio Federal) Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (arts. 5o e 6o) Significado e Finalidade Subutilizao e Utilizao Compulsria Requisitos para aplicao Significado e Finalidade Requisitos para Aplicao Significado e Finalidade Requisitos para Aplicao Responsabilidade Administrativa

101 Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana Progressivo no Tempo (art. 7 o)

104 Desapropriao para fins de Reforma Urbana (art. 8o)

108 Outros Instrumentos de Poltica Urbana 108 Do Direito de Superfcie (arts. 21 a 24) 108 111 119 121 122 125 125 127 127 128 133 Significado e Finalidade Requisitos para Aplicao Comentrio Crtico: O Direito de Superfcie no Projeto do Novo Cdigo Civil Brasileiro Significado e Finalidade Requisitos para Aplicao Significado e Finalidade Requisitos para Aplicao Responsabilidade Administrativa Significado e Finalidade Requisitos para Aplicao Responsabilidade Administrativa

120 Transferncia do Direito de Construir (art. 35)

124 Consrcio Imobilirio (art. 46)

127 Operaes Urbanas Consorciadas (arts. 32 a 34)

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134 Direito de Preempo (arts. 25 a 27) 134 135 139 Significado e Finalidade Requisitos para Aplicao Responsabilidade Administrativa

141 5 | INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO DA POLTICA URBANA 141 5.1 | REGULAO URBANSTICA E O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO URBANO 143 5.2 | CRITRIOS DE AVALIAO DA CONTRAPARTIDA

143 143 144 145 146 147

Critrio da Valorizao do Terreno Critrio do Terreno Virtual De Onde Surgiram estes Critrios O Valor da Contrapartida Outras Formas de Venda de Potencial O Caso de So Paulo

147 5.3 | RESULTADOS ECONMICOS DE OPERAES URBANAS

151 6 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA 151 6.1 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA COMENTRIOS URBANSTICOS 151 Sobre os Instrumentos de Regularizao Fundiria 151 153 153 154 156 156 157 O Conceito dos Instrumentos Objetivos dos Instrumentos Como Implementar os Instrumentos Alertas O Conceito do Instrumento Objetivos Trajetria de Implementao do Instrumento

155 Zonas Especiais de Interesse Social

161 6.2 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS 161 Direito Moradia e Direito Cidades Sustentveis Bases Legais da Poltica de Regularizao Fundiria 162 Regularizao Fundiria nas Favelas e Cortios Proteo do Direito Moradia Questo de Justia Social 165 Usucapio Especial de Imvel Urbano 165 166 174 175 186 187 189 189 Significado e Finalidade Requisitos para a Aplicao do Usucapio Urbano Significado e Finalidade Requisitos para a Aplicao da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia Significado e Finalidade Requisitos para a Aplicao da Concesso de Direito Real de Uso no Estatuto da Cidade Significado e Finalidade Requisitos para a Aplicao das Zonas Especiais de Interesse Social

174 A Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia

186 A Concesso de Direito Real de Uso (CDRU)

189 Zonas Especiais de Interesse Social

192 7 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA 192 7.1 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA - COMENTRIOS URBANSTICOS 193 rgos Colegiados de Poltica Urbana; Debates, Audincias e Consultas Pblicas; Conferncias sobre Assuntos de Interesse Urbano (arts. 43 a 45)

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193 194 194 195 196 198 199 199 199 200

O Conceito dos Instrumentos Objetivos dos Instrumentos Como Implementar os Instrumentos Alertas Trajetria da Implementao dos Instrumentos O Conceito do Instrumento Objetivos do Instrumento Como Implementar o Instrumento Alertas Trajetria de Implementao do Instrumento

198 Estudo de Impacto de Vizinhana (arts. 36 a 38)

203 7.2 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA - COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS 203 Pressupostos Constitucionais da Gesto Democrtica da Cidade 205 Conselhos Sistemas de Gesto Democrtica da Poltica Urbana 205 206 207 208 209 211 Pressupostos Constitucionais dos Conselhos Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano Aspectos Legais e Administrativos dos Conselhos Finalidade das Audincias Pblicas A Questo da Obrigatoriedade das Audincias Pblicas Efeitos Jurdicos das Audincias Pblicas

208 Audincias e Consultas Pblicas

212 Conferncias sobre Assuntos de Interesse Urbano 213 Iniciativa Popular 214 O Veto ao Plebiscito e Referendo 215 Gesto Oramentria Participativa 217 Gesto Participativa Metropolitana 218 8 | DISPOSIES GERAIS 218 8.1 | COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS 218 Consrcio Imobilirio 218 Tributos e Taxas 218 Concesso de Direito Real de Uso 218 Prazos para Expedio de Licena 219 Prazo para Edio do Plano Diretor 219 Responsabilidade Administrativa do Governador do Distrito Federal 219 Improbidade Administrativa e Leso Ordem Urbanstica 220 Alteraes na Lei de Registros Pblicos

221 ANEXOS 223 ANEXO 1: CATLOGO INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA NO ESTATUTO DA CIDADE,
NA CONSTITUIO E NA LEGISLAO FEDERAL
223 224 224 224 225 Plano Diretor Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios Desapropriao Consrcio Imobilirio

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225 225 226 226 226 227 227 228 228 229 229 229 230 230 230 230 231 231 231 231 232 232 232 233 233 235 236

Operaes Urbanas Consorciadas Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso Direito de Superfcie Transferncia do Direito de Construir Direito de Preempo Usucapio Especial de Imvel Urbano Concesso de Direito Real de Uso Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia Instituio de Zonas Especiais de Interesse Social Assistncia Tcnica e Jurdica Gratuita para as Comunidades e Grupos Sociais Menos Favorecidos Gesto Democrtica da Cidade rgos Colegiados de Poltica Urbana Debates, Audincias e Consultas Pblicas Conferncias sobre Assuntos de Interesse Urbano Iniciativa Popular de Projeto de Lei e Planos, Programas e Projetos de Desenvolvimento Urbano Estudo de Impacto de Vizinhana Plano Plurianual Diretrizes Oramentrias e Oramento Anual Gesto Oramentria Participativa Referendo Popular e Plebiscito Outras Legislaes Relacionadas ao Estatuto da Cidade Das Diretrizes Gerais Dos Planos Nacionais, Regionais e Estaduais de Ordenao do Territrio e de Desenvolvimento Econmico e Social Do Planejamento das Regies Metropolitanas, Aglomeraes Urbanas e Microregies Dos Instrumentos de Planejamento Municipal em Especial Das Disposies Gerais Registros Pblicos

237 ANEXO 2 : INSTRUMENTOS URBANSTICOS EXISTNCIA E APLICAO EM MUNICPIOS


237 237 238 238 238 238 238 239 239 239 240 240 241 Zonas Especiais de Interesse Social Concesso de Direito Real de Uso IPTU Progressivo no Tempo, Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios e Desapropriao Usucapio Especial de Imvel Urbano Direito de Superfcie Direito de Preempo Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso Transferncia do Direito de Construir Operaes Urbanas Operaes Interligadas Estudo de Impacto de Vizinhana Consrcio Imobilirio Tabelas: Aplicao dos Instrumentos Urbansticos pelos Municpios

247 ANEXO 3: BIBLIOGRAFIA DE REFERNCIA REGULAO URBANSTICA, DIREITO URBANSTICO E REFORMA URBANA 257 ANEXO 4: NORMAS CONSTITUCIONAIS E LEGISLAO APLICVEL
257 258 271 Constituio Federal Pargrafos 182 e 183 Lei N 10.257, de 10 de julho de 2001 Estatuto da Cidade Medida Provisria no 2.220, de 4 de setembro de 2001

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COMO USAR ESTE GUIA


Este trabalho tem como objetivo apoiar a ao de todos aqueles que esto envolvidos na implementao do Estatuto da Cidade, seja a partir das Cmaras Municipais e Prefeituras e outros nveis de governo, seja atravs do Poder Judicirio ou das organizaes e entidades da sociedade civil e movimentos populares. Optamos por apresentar uma leitura interdisciplinar, que aborda tanto os aspectos jurdicos e administrativos como os urbansticos e financeiros, procurando sempre incorporar referncias, que permitiro ao leitor trilhar um caminho de aprofundamento e ampliao das informaes. Desta forma, o guia no pretende esgotar as possibilidades de leitura da lei, mas, sempre que possvel, contextualizar as informaes e indicar metodologias e procedimentos de aplicao, discutindo suas implicaes. O processo de formulao e negociao do Estatuto da Cidade foi bastante longo e coincidiu com um movimento de renovao de prticas de planejamento local no pas. Assim, boa parte do contedo do Estatuto foi experimentada concretamente por municpios. Por esta razo inclumos no Guia referncias a algumas destas experincias municipais apresentando no s sua formulao, mas procurando trazer tambm alguma informao sobre os processos de implementao e seus resultados. Os exemplos mencionados no cobrem, de forma alguma, a totalidade das prticas locais, nem foram selecionados por qualquer critrio de qualificao do tipo melhores prticas So . apenas referncias que exemplificam as diferentes formas de interpretar e aplicar os instrumentos, procurando ilustrar os argumentos que demonstram, em cada um dos itens analisados, as conseqncias advindas desta interpretao. Estes exemplos esto includos ao longo do Guia sob a forma de caixas de texto. O Guia est organizado em trs grandes partes: uma primeira de introduo geral discusso; uma segunda parte contendo os comentrios da lei propriamente ditos; e uma terceira, de anexos. A INTRODUO qualifica a realidade urbana e a prtica de planejamento e gesto sobre a qual o Estatuto da Cidade pretende incidir. Aponta tambm o processo de renovao que vem ocorrendo nas ltimas dcadas e que se consolida com a entrada em vigncia do Estatuto. A segunda parte Estatuto da Cidade: os INSTRUMENTOS est organizada em sees, organizando os comentrios de todos os artigos da lei de acordo com a natureza do instrumento: diretrizes gerais, Plano Diretor, instrumentos de induo, instrumentos de financiamento, instrumentos de regularizao, instrumentos de democratizao e disposies gerais. Para cada uma das sees, so apresentados COMENTRIOS COMENTRIOS
JURDICOS E ADMINISTRATIVOS, URBANSTICOS

que so diferenciados no texto atravs do tipo de


QUE O INSTRU-

fonte utilizada e cor da pgina. Os COMENTRIOS


MENTO URBANSTICOS

esto sempre organizados da seguinte forma: O

e sua origem (o conceito e de onde surgiu este conceito),

COMO IMPLEMENTAR

(passos e

requisitos necessrios para definir a forma especfica de aplicao na cidade), ALERTAS (cuidados que se deve tomar com possveis efeitos negativos), TRAJETRIA DE IMPLEMENTAO DO INSTRUMENTO (quais municpios j os aplicaram, com quais resultados).

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Os COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS apresentados nas pginas de cor cinza, esto sempre , organizados em trs partes: o SIGNIFICADO E FINALIDADE do instrumento, os REQUISITOS PARA APLICAO (as providncias legais e administrativas que devem ser tomadas para a sua aplicao) e a
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA

dos agentes pblicos envolvidos na aplicao do instrumento.

importante ressaltarmos que o Guia do Estatuto da Cidade dever servir para pblicos de vrias reas de atuao profissional e social. Dessa maneira, constitui mais uma obra de referncia do que um texto corrido, a ser lido do princpio ao fim. O leitor perceber que o Guia eventualmente retornar a temas j antes tratados, sempre que uma abordagem ou esclarecimento especfico forem necessrios. A terceira parte ANEXOS contm um
CATLOGO

apresentando a referncia de cada um

dos instrumentos nos artigos do Estatuto da Cidade, assim como as leis federais que se relacionam a estes. Em seguida apresentada uma LISTAGEM preliminar de leis municipais que contm uma formulao local dos instrumentos, seguida por uma tabela que indica as legislaes municipais aplicadas. Nos anexos apresentamos tambm um
BIBLIOGRFICO LEVANTAMENTO

que incorpora no apenas os textos e livros citados ao longo do Guia, mas

tambm outras obras e documentos, constituindo um ponto de partida para uma pesquisa na rea. Finalmente, os anexos contm a ntegra do captulo de Poltica Urbana da Constituio Federal, da Lei no 10.257/2001 e a Medida Provisria no 2.220/2001. A organizao deste Guia procurou atender simultaneamente a demandas de apoio e leitura de vrias ordens, que foram sendo captadas atravs da participao do Instituto Plis nas atividades do Frum Nacional de Reforma Urbana e em encontros, seminrios, debates, assessorias e cursos sobre o tema. Reflete, portanto, a contribuio de um grande nmero de pessoas muito alm daquelas que esto citadas nos crditos ou notas de rodap. Agradecemos aqui a todos que com suas lutas, reflexes, questes, observaes e prticas construram o conhecimento que se encontra registrado nestas pginas.

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INTRODUO

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1 | O QUE O ESTATUTO DA CIDADE


Durante o processo de consolidao da Constituio de 1988, um movimento multissetorial e de abrangncia nacional lutou para incluir no texto constitucional instrumentos que levassem instaurao da funo social da cidade e da propriedade no processo de construo das cidades. Retomando a bandeira da Reforma Urbana, este movimento reatualizava, para as condies de um Brasil urbanizado, uma plataforma construda desde os anos 60 no pas. As tentativas de construo de um marco regulatrio a nvel federal para a poltica urbana remontam s propostas de lei de desenvolvimento urbano elaboradas pelo ento Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano nos anos 70, que resultaram no PL no 775/83. Como resultado dessa luta, pela primeira vez na histria, a Constituio incluiu um captulo especfico para a poltica urbana, que previa uma srie de instrumentos para a garantia, no mbito de cada municpio, do direito cidade, da defesa de da funo social da cidade e da propriedade e da democratizao da gesto urbana (artigos 182 e 183). No entanto, o texto constitucional requeria uma legislao especfica de abrangncia nacional: para que os princpios e instrumentos enunciados na Constituio pudessem ser implementados, era necessria, por um lado, uma legislao complementar de regulamentao dos instrumentos; por outro, a construo obrigatria de planos diretores que incorporassem os princpios constitucionais em municpios com mais de 20.000 habitantes. Iniciou-se, ento, na esfera federal, um perodo de mais de uma dcada de elaboraes, negociaes, idas e vindas em torno de um projeto de lei complementar ao captulo de poltica urbana da Constituio. Esse projeto de lei (Projeto de Lei no 5.788/90), que ficou conhecido como o Estatuto da Cidade, foi finalmente aprovado em julho de 2001, e est em vigncia a partir de 10 de outubro desse mesmo ano. A partir de agora, o captulo de poltica urbana da Constituio de 1988, em combinao com o Estatuto da Cidade e o texto da Medida Provisria no 2.220/01, do as diretrizes para a poltica urbana do pas, nos nveis federal, estadual e municipal. Por outro lado, vrios municpios no esperaram a promulgao desta lei federal para instaurar prticas e implementar os princpios expressos na Constituio, de tal forma que, durante a dcada de 90, enquanto se discutia e construa o Estatuto, acontecia em mbito local, um processo rico de renovao no campo da poltica e do planejamento urbanos. A redao, finalmente aprovada e sancionada, de certa maneira, incorpora esta experincia local, consagrando prticas e instrumentos j adotados, alm de abrir espao para outros que, por falta de regulamentao federal, no puderam ser implementados. Este Guia do Estatuto da Cidade prope-se a auxiliar a todos aqueles que, em sua prtica cotidiana, deparam-se com os desafios de conhecer e implementar as diretrizes e instrumentos que o Estatuto da Cidade regulamenta, na direo de uma cidade mais eqitativa, sustentvel e democrtica. , portanto, um material de consulta e referncia que no pretende ser exaustivo ou esgotar as possibilidades de leitura e interpretao dos dispositivos legais. O Estatuto abarca um conjunto de princpios no qual est expressa uma concepo de cidade e de planejamento e gesto urbanos e uma srie de instrumentos que, como a prpria denominao define, so meios para atingir as finalidades desejadas. Entretanto, delega como no podia deixar de ser para cada um dos municpios, a partir de um processo pblico e democrtico, a explicitao clara destas finalidades. Neste sentido, o Estatuto funciona como uma espcie de caixa de ferramentas para uma poltica urbana local. a definio da cidade

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introduo

que queremos nos Planos Diretores de cada um dos municpios, que determinar a mobilizao , (ou no) dos instrumentos e sua forma de aplicao. , portanto, no processo poltico e no engajamento amplo (ou no) da sociedade civil, que repousar a natureza e a direo de interveno e uso dos instrumentos propostos no Estatuto. Aqueles que esto engajados na transformao da cidade rumo superao de uma ordem urbanstica excludente, patrimonialista e predatria podem ter no Estatuto da Cidade um instrumento importante. Entretanto, como j sabido entre ns, aprovar um marco legal apenas o comeo, e jamais a concluso de uma trajetria. Fazer a lei ser implementada, universalizando a aplicao de seus princpios na reconstruo do territrio do pas, o desafio que marcar os primeiros anos de vigncia do Estatuto da Cidade. Este Guia pretende ser uma das contribuies para um perodo que, esperamos, seja de renovao de prticas e de efetiva democratizao das cidades brasileiras.

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2 | URBANIZAO DE RISCO: EXPRESSO TERRITORIAL DE UMA ORDEM URBANSTICA EXCLUDENTE E PREDATRIA


A imensa e rpida urbanizao pela qual passou a sociedade brasileira foi certamente uma das principais questes sociais experimentadas no pas no sculo XX. Enquanto em 1960, a populao urbana representava 44,7% da populao total contra 55,3% de populao rural dez anos depois essa relao se invertera, com nmeros quase idnticos: 55,9% de populao urbana e 44,1% de populao rural. No ano 2000, 81,2% da populao brasileira vivia em cidades. Essa transformao, j imensa em nmeros relativos, torna-se ainda mais assombrosa se pensarmos nos nmeros absolutos, que revelam tambm o crescimento populacional do pas como um todo: nos 36 anos entre 1960 e 1996, a populao urbana aumenta de 31 milhes para 137 milhes, ou seja, as cidades recebem 106 milhes de novos moradores no perodo. A urbanizao vertiginosa, coincidindo com o fim de um perodo de acelerada expanso da economia brasileira, introduziu no territrio das cidades um novo e dramtico significado: mais do que evocar progresso ou desenvolvimento, elas passam a retratar e reproduzir de forma paradigmtica as injustias e desigualdades da sociedade. Estas se apresentam no territrio sob vrias morfologias, todas elas bastante conhecidas: nas imensas diferenas entre as reas centrais e as perifricas das regies metropolitanas; na ocupao precria do mangue em contraposio alta qualidade dos bairros da orla nas cidades de esturio; na eterna linha divisria entre o morro e o asfalto, e em muitas outras variantes dessa ciso, presentes em cidades de diferentes tamanhos, diferentes perfis econmicos e regies diversas.1 O quadro de contraposio entre uma minoria qualificada e uma maioria com condies urbansticas precrias muito mais do que a expresso da desigualdade de renda e das desigualdades sociais: ela agente de reproduo dessa desigualdade. Em uma cidade dividida entre a poro legal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito pouco acesso s oportunidades de trabalho, cultura ou lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos meios daqueles que j vivem melhor, pois a sobreposio das diversas dimenses da excluso incidindo sobre a mesma populao faz com que a permeabilidade entre as duas partes seja cada vez menor. Esse mecanismo um dos fatores que acabam por estender a cidade indefinidamente: ela nunca pode crescer para dentro, aproveitando locais que podem ser adensados, impossvel para a maior parte das pessoas o pagamento, de uma vez s, pelo acesso a toda a infra-estrutura que j est instalada. Em geral, a populao de baixa renda s tem a possibilidade de ocupar terras perifricas muito mais baratas porque em geral no tm qualquer infra-estrutura e construir aos poucos suas casas. Ou ocupar reas ambientalmente frgeis, que teoricamente s poderiam ser urbanizadas sob condies muito

Segundo os dados levantados pelo IBGE , foram encontradas favelas em 27 ,6% dos municpios brasileiros. (...) Em 56,6% dos municpios com populao entre 50 mil e 100 mil habitantes existem favelas, o mesmo acontecendo em 79,9% daqueles com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes e na totalidade dos municpios com populao superior a 500 mil habitantes Franois E. J. Bremaeker, O Papel do Municpio na Poltica Habitacional Rio de Janeiro, . Srie Estudos Especiais no 32, IBAM, junho de 2001, p.7 .

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introduo

mais rigorosas e adotando solues geralmente dispendiosas, exatamente o inverso do que acaba acontecendo. Tal comportamento no exclusivo dos agentes do mercado informal: a prpria ao do poder pblico muitas vezes tem reforado a tendncia de expulso dos pobres das reas mais bem localizadas, medida que procura os terrenos mais baratos e perifricos para a construo de grandes e desoladores conjuntos habitacionais. Desta forma, vai se configurando uma expanso horizontal ilimitada, avanando vorazmente sobre reas frgeis ou de preservao ambiental, que caracteriza nossa urbanizao selvagem e de alto risco. Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades como um todo. Ao concentrar todas as oportunidades de emprego em um fragmento da cidade, e estender a ocupao a periferias precrias e cada vez mais distantes, essa urbanizao de risco vai acabar gerando a necessidade de transportar multides, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos sistemas de circulao. E quando a ocupao das reas frgeis ou estratgicas, sob o ponto de vista ambiental, provoca as enchentes ou a eroso, evidente que quem vai sofrer mais o habitante desses locais, mas as enchentes, a contaminao dos mananciais e os processos erosivos mais dramticos atingem a cidade como um todo. Alm disso, a pequena parte melhor infraestruturada e qualificada do tecido urbano passa a ser objeto de disputa imobiliria, o que acaba tambm gerando uma deteriorao dessas partes da cidade. Este modelo de crescimento e expanso urbana, que atravessa as cidades de Norte a Sul do pas, tem sido identificado, no senso comum, como falta de planejamento Segundo esta . acepo, as cidades no so planejadas e, por esta razo, so desequilibradas e caticas . Entretanto, como tentaremos sustentar a seguir, trata-se no da ausncia de planejamento, mas sim de uma interao bastante perversa entre processos scio-econmicos, opes de planejamento e de polticas urbanas, e prticas polticas, que construram um modelo excludente em que muitos perdem e pouqussimos ganham.

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3 | ORDEM URBANSTICA, PLANEJAMENTO URBANO E GESTO: A CONSTRUO DA DESORDEM URBANA


Como tem sido enfrentado o tema do controle da cidade e da expanso urbana nas cidades brasileiras? Em primeiro lugar, estabelecendo uma contradio permanente entre ordem urbanstica (expressa no planejamento urbano e legislao) e gesto. O planejamento principalmente por meio de Planos Diretores e de zoneamentos estabelece uma cidade virtual, que no se relaciona com as condies reais de produo da cidade pelo mercado, ignorando que a maior parte das populaes urbanas tem baixssima renda e nula capacidade de investimento numa mercadoria cara o espao construdo. O planejamento urbano, e sobretudo o zoneamento, define padres de ocupao do solo baseados nas prticas e lgicas de investimento dos mercados de classe mdia e de alta renda e destina o territrio urbano para estes mercados. Entretanto, embora estes mercados existam, sua dimenso em relao totalidade do espao construdo e da demanda por espao urbano corresponde menor parcela dos mercados. Desta forma, os zoneamentos acabam por definir uma oferta potencial de espao construdo para os setores de classe mdia e alta muito superior a sua dimenso, ao mesmo tempo em que geram uma enorme escassez de localizao para os mercados de baixa renda, j que praticamente ignora sua existncia. Desta forma, definem-se no mbito local os interlocutores dos planos e zoneamentos, destinando para os mais pobres o espao da poltica habitacional e a gesto da ilegalidade. Produzidos de forma autoconstruda nos espaos que sobram da cidade regulada ou seja, reas vedadas para o estabelecimento dos mercados formais (como beiras de crrego, encostas, reas rurais ou de preservao), os assentamentos precrios sero, ento, objeto da gesto cotidiana. Est a trata de incorporar, a conta gotas, estas reas cidade, regularizando, urbanizando, dotando de infra-estrutura e nunca eliminando definitivamente a precariedade e as marcas da diferena em relao s reas reguladas. Perpetua-se assim uma dinmica altamente perversa sob o ponto de vista urbanstico de um lado, nas reas reguladas, so produzidos vazios e reas subutilizadas; de outro, reproduz-se ao infinito a precariedade dos assentamentos populares. A despeito de sua aparente irracionalidade urbanstica, esta dinmica tem alta rentabilidade poltica. Separando interlocutores, o poder pblico pode ser, ao mesmo tempo, scio de negcios imobilirios rentveis e estabelecer uma base poltica popular nos assentamentos. A base popular, de natureza quase sempre clientelista, sustenta-se no princpio mesmo da contraposio entre cidade legal e ilegal. A condio de ilegalidade e informalidade dos assentamentos populares os converte em refns de favores do poder pblico, a serem reconhecidos e incorporados cidade, recebendo infra-estrutura, equipamentos, etc. Esta tem sido a grande moeda de troca nas contabilidades eleitorais, fonte da sustentao popular e governos e, o que mais perverso, de manuteno de privilgios na cidade, definidos no marco da poltica urbana dos planos . A viso tecnocrtica dos planos e do processo de elaborao das estratgias de regulao urbanstica completa o quadro. Isto significa o tratamento da cidade nos planos como objeto puramente tcnico, no qual a funo da lei estabelecer padres satisfatrios, ignorando qualquer dimenso que reconhea conflitos, como a realidade da desigualdade de condies de renda e sua influncia sobre o funcionamento dos mercados urbanos.

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introduo

Finalmente, importante apontar que os modelos de poltica e planejamento urbanos adotados pelas cidades nos anos 70 em princpio dos 80 tambm foram marcados por uma viso bastante estadista da poltica urbana. Formuladas e implementadas durante o perodo do milagre brasileiro, estas prticas foram marcadas pelo autoritarismo do regime poltico em vigor e por uma forte crena na capacidade do Estado em financiar o desenvolvimento urbano ento praticado. Esta viso foi tensionada no apenas pelo processo de redemocratizao, mas tambm pela crise fiscal do Estado. No vamos aqui desenvolver a natureza desta crise e suas origens, apenas ressaltar que o modelo de desenvolvimento urbano ento praticado tinha como um de seus pressupostos a possibilidade de altos investimentos estatais, algo que hoje no se coloca da mesma forma. Se nos pases do primeiro mundo, que j haviam estabelecido um patamar bsico de urbanidade e incluso em suas cidades, o impacto da crise do Estado gerou a necessidade de reviso das prticas de planejamento, entre ns o desafio ainda mais complexo. Sob o contexto de privatizao de servios pblicos, desmonte de mquina pblica e corte nos gastos sociais, a necessidade de construo de uma nova ordem urbanstica, redistributiva e includente ainda mais urgente. O Estatuto da Cidade responde de forma propositiva a este desafio de reconstruo da ordem urbanstica, sob novos princpios, com novos mtodos e concepes e novas ferramentas.

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4 | COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERATIVOS SOBRE A POLTICA URBANA


O Estatuto da Cidade dispe, no seu artigo 3, as competncias da Unio sobre a poltica urbana com base na repartio das competncias constitucionais sobre essa poltica atribuda aos entes federativos. A Federao Brasileira tem como caracterstica fundamental a definio das funes e dos deveres das entidades federadas, direcionados para assegurar os direitos e garantias fundamentais das pessoas, por meio da implementao de polticas pblicas que atendam os objetivos fundamentais de promover a justia social, erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais, tornar plena a cidadania e a dignidade da pessoa humana. A Constituio tornou exigncia a formao do sistema de normas de direito urbanstico, que deve ser composto pelas normas constitucionais referentes poltica urbana, lei federal de desenvolvimento urbano, o conjunto de normas sobre a poltica urbana estabelecidas nas Constituies dos Estados, lei estadual de poltica urbana e a legislao estadual urbanstica, e o conjunto de normas municipais referentes poltica urbana estabelecidas nas Leis Orgnicas dos Municpios, no Plano Diretor e na legislao municipal urbanstica. A Unio, de acordo com o artigo 21, inciso XX, tem a competncia para estabelecer as diretrizes para a habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. Com base no artigo 24, inciso I, a Unio, no mbito da competncia concorrente sobre direito urbanstico, tem como atribuio estabelecer as normas gerais de direito urbanstico por meio da lei federal de desenvolvimento urbano. Essa lei deve conter as diretrizes de desenvolvimento urbano, os objetivos da poltica urbana nacional, a regulamentao dos artigos 182 e 183 da Constituio e instituir os instrumentos urbansticos e o sistema de gesto desta poltica. A Unio tem ainda a competncia privativa de acordo com o artigo 21, inciso IX da Constituio, para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social. De acordo com o 4 do art. 182, a lei federal de desenvolvimento urbano necessria para a regulamentao dos instrumentos urbansticos do parcelamento ou edificao compulsrios, do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbanos progressivo no tempo, e a desapropriao para fins de reforma urbana; que devem ser aplicados pelo Municpio para garantir o cumprimento da funo social da propriedade urbana com base no Plano Diretor. O Estatuto da Cidade a lei federal de desenvolvimento urbano exigida constitucionalmente, que regulamenta os instrumentos de poltica urbana que devem ser aplicados pela Unio, Estados e especialmente pelos Municpios. Os Estados, com base na competncia concorrente com a Unio, podem editar uma lei estadual de poltica urbana na ausncia de lei federal. O Estado pode editar normas gerais de direito urbanstico, na ausncia da lei federal visando a capacitar os Municpios para a execuo da poltica urbana municipal. Essas normas gerais tero sua eficcia suspensa se ficarem em desacordo com as normas gerais estabelecidas pela Unio por meio da lei federal de desenvolvimento urbano, com base no artigo 24, pargrafo 4 da Constituio. Os Estados podem editar uma lei estadual de poltica urbana, de modo a aplicar essas polticas de forma integrada com seus Municpios. Aos Estados cabe instituir um sistema de poltica urbana metropolitana com organismos e instrumentos prprios, cuja poltica deve ser destinada em especial para as reas metropolitanas.

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introduo

Com relao ao Municpio, a Constituio atribui a competncia privativa para legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar a legislao federal e a estadual no que couber, e de promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e da ocupao do solo urbano, de acordo com o artigo 30, incisos I,II, e VIII. O Municpio, com base no artigo 182 e no princpio da preponderncia do interesse, o principal ente federativo responsvel em promover a poltica urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, de garantir o bem-estar de seus habitantes e de garantir que a propriedade urbana cumpra sua funo social, de acordo com os critrios e instrumentos estabelecidos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como o instrumento bsico da poltica urbana.

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ESTATUTO DA CIDADE: OS INSTRUMENTOS

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1 | DIRETRIZES GERAIS
De acordo com o artigo 21, inciso XIX da Constituio, competncia privativa da Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos, cabendo Unio estabelecer as normas gerais de direito urbanstico, no mbito da competncia legislativa concorrente com os Estados (artigo 24,I). Segundo Hely Lopes Meirelles: norma geral a que estabelece princpios ou diretrizes de ao e se aplica indiscriminadamente a todo territrio nacional.2 Para este autor, legislar editar regras gerais de conduta; no intervir executivamente nas entidades federadas, impondo padres estandartizados nos mais mnimos detalhes. O que se reconhece Unio a possibilidade de estabelecer normas gerais de Urbanismo, vale dizer, imposies de carter genrico e de aplicao indiscriminada em todo o territrio nacional.3 Diogo de Figueiredo Moreira Neto sintetiza as caractersticas das normas gerais aplicadas matria urbanstica da seguinte forma: I estabelecem princpios, diretrizes, linhas mestras e regras jurdicas gerais; II no podem entrar em pormenores ou detalhes nem esgotar o assunto legislado; III devem ser regras nacionais, uniformemente aplicveis a todos os entes pblicos; IV devem ser regras uniformes para todas as situaes homogneas; V devem referir-se a questes fundamentais; VI so limitadas, no sentido de no poderem violar a autonomia dos Estados (e ainda menos dos Municpios).4 Apesar da complexidade para identificar se as normas do Estatuto da Cidade so normas gerais, que no interferem na autonomia dos entes federativos, especialmente dos Municpios, a identificao das normas do Estatuto serem adequadas como normas gerais deve ter sempre como critrio bsico a adequao destas Constituio, em especial aquelas interrelacionadas com as normas da poltica urbana e com as competncias constitucionais atribudas aos entes federativos. As diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade como normas gerais de direito urbanstico so, em especial para os Municpios, as normas balizadoras e indutoras da aplicao dos instrumentos de poltica urbana regulamentados na lei. O Poder Pblico somente estar respeitando o Estatuto da Cidade, quando os instrumentos previstos forem aplicados com a finalidade de atender as diretrizes gerais previstas na lei. A aplicao pelos Municpios do Plano Diretor, da operao urbana consorciada, do direito de preempo, da outorga onerosa do direito de construir, tem que atender s diretrizes como a de combater a especulao imobiliria, da gesto democrtica da cidade, da implementao do direito a cidades sustentveis, da promoo da regularizao urbanizao e regularizao fundiria das reas urbanas ocupadas pela populao de baixa renda. A possibilidade do uso desses instrumentos pelos Municpios de forma a contrariar as diretrizes gerais da poltica urbana poder ser questionada at mesmo por via judicial, em razo do pleno desrespeito lei federal de desenvolvimento urbano e s normas constitucionais da poltica urbana. Com base no prprio Estatuto da Cidade poder esta

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Hely Lopes Meirelles, Direito de Construir, p. 107 nota 53. , Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro , p. 388. 4 Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Competncia concorrente limitada: O problema da conceituao de normas gerais, tese apresentada ao XIV, p.43.

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instrumentos

prtica ser considerada uma leso ordem urbanstica nos termos do artigo 53, 5 possibilitando que as entidades da sociedade civil utilizem o instrumento da ao civil pblica visando a responsabilizar os agentes pblicos e privados pelo uso indevido dos instrumentos de poltica urbana que acarrete leso s funes sociais da cidade e ao direito a cidades sustentveis. No captulo I Diretrizes Gerais, o Estatuto da Cidade estabelece os parmetros que devem orientar a construo da poltica urbana, em todas as instncias do poder pblico. A seguir, mencionamos cada uma das diretrizes constantes no art. 2o do Estatuto.
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;

A primeira diretriz do Estatuto reconhece e qualifica o direito s cidades sustentveis, que passa a ter vigncia como um dos direitos fundamentais da pessoa humana, includo no conjunto dos direitos humanos. A Constituio brasileira, pelo 2 do artigo 5, estabelece que os direitos e garantias expressos na Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil participe. O direito cidade tem como fonte de origem os princpios constitucionais das funes sociais da cidade e da propriedade, norteadores da poltica urbana. Pertencente categoria dos direitos difusos, como o direito ao meio-ambiente, o direito a cidades sustentveis preconiza a meta fundamental da Repblica Brasileira para o desenvolvimento urbano: tornar as cidades brasileiras mais justas, humanas, democrticas e sustentveis. O direito cidade um novo direito fundamental positivado, oriundo da fonte legitimadora das normas constitucionais da poltica urbana, que incorporaram a emenda popular de reforma urbana apresentada na Assemblia Nacional Constituinte, que j apontava a necessidade do reconhecimento constitucional dos direitos urbanos. Assegurar o pleno exerccio do direito cidade a diretriz chave da poltica urbana que deve ser implantada nas cidades brasileiras, tendo as pessoas humanas como a prioridade desta poltica. O pleno exerccio do direito a cidades sustentveis compreende condies dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania e os direitos humanos (direitos civis e polticos, econmicos, sociais, culturais e ambientais), de participar da gesto da cidade, de viver numa cidade com qualidade de vida, sob os aspectos social e ambiental.
II gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

A gesto democrtica da cidade reconhecida como uma diretriz para o desenvolvimento sustentvel das cidades, com base nos preceitos constitucionais da democracia
5 O Artigo 53 altera o artigo 1 da Lei n 7 .347/85, que a lei de ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos. Este artigo inclui na lei da ao civil pblica a possibilidade de acionar na Justia os responsveis por danos morais e patrimoniais ordem urbanstica. Esta ao poder ser promovida por associao civil legalmente constituda h pelo menos um ano que tenha a previso de promover a ao civil pblica em seu estatuto, bem como pelo Ministrio Pblico.

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participativa, da cidadania, da soberania e participao popular. Potencializar o exerccio dos direitos polticos e da cidadania deve ser o objetivo que deve ser respeitado nos processos de gesto nas cidades. O direito participao popular ser respeitado quando os grupos sociais marginalizados e excludos tiverem acesso vida poltica e econmica da cidade. Para ser exercido, este direito para pressupe a capacitao poltica dos diversos grupos sociais. Na gesto democrtica da cidade, deve ser assumido politicamente que existem diversos atores sociais com concepes conflitantes de vida e de cidade. O desafio construir uma cultura poltica com tica nas cidades, viabilizando que os conflitos de interesse sejam mediados e negociados em esferas pblicas e democrticas. Assume-se como princpio bsico da poltica urbana o imperativo de se discutir os rumos das cidades com os vrios setores da sociedade. Garante-se, dessa forma, a participao da populao nas decises de interesse pblico, por meio dos instrumentos estabelecidos na Lei. A comunidade e o Estado atuam assim, conjuntamente, na gesto e fiscalizao da coisa pblica. A gesto democrtica da cidade pressupe a organizao da sociedade civil para interferir no processo poltico em nome das demandas sociais por meio do exerccio da cidadania. Assim, a democracia participativa um instrumento de garantia dos direitos fundamentais, reunidos, por sua vez, no direito cidade.
III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social;

Expe-se aqui a dimenso da necessidade de parcerias entre o poder pblico e os vrios setores da sociedade civil no planejamento, execuo e fiscalizao da poltica urbana, por meio de cooperao entre os investimentos pblicos e privados, sempre tendo em vista o interesse da sociedade como um todo. Esta diretriz contrape-se a uma noo de parcerias entre o poder pblico e a iniciativa privada, cujo principal beneficirio seja o capital imobilirio.
IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das atividades econmicas do municpio e do territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.

O Estatuto da Cidade compreende o crescimento e desenvolvimento urbano como um processo que pressiona o equilbrio social e ambiental. A prtica do planejamento urbano, portanto, mais do que estabelecer modelos ideais de funcionamento das cidades, deve contemplar os conflitos e possuir uma funo de correo dos desequilbrios de todas as ordens que so causados pela urbanizao. Nesse sentido, deve haver uma compreenso integrada do desenvolvimento urbano e econmico, incluindo as relaes entre as regies urbanizadas e as reas sob sua influncia direta.
V oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais;

O Estatuto estabelece como diretriz a necessidade de estabelecer uma poltica de investimentos pblicos baseada na equidade e universalizao do acesso aos servios e equipamentos pblicos. Desta forma busca-se evitar a concentrao da oferta de servios e equipamentos em apenas um setor da cidade. Esta diretriz pressupe tambm a ruptura
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instrumentos

com a idia de homogeneizao dos padres urbansticos, em total dissonncia com as condies concretas dos territrios, que so distintas de acordo com as condies ambientais e histricas especficas.
VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilizao inadequada dos imveis urbanos; a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infraestrutura urbana; a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; a deteriorao das reas urbanizadas; a poluio e a degradao ambiental;

Na abordagem tradicional, a Lei de Uso e Ocupao do Solo vista como um mecanismo de regulao dos usos urbanos baseado principalmente em modelos ideais de distribuio de densidades e compatibilidade de usos. Aqui, complementa-se essa viso com uma nova maneira de tratar o uso e a ocupao do solo, incorporando a dimenso de seus efeitos sobre o processo de formao de preos no mercado imobilirio e na adequao entre as reais condies das diferentes partes da cidade e a ocupao que essas reas podem receber. A Lei de Uso e Ocupao do Solo, portanto, pode passar a induzir usos e ocupaes especficos, quando identifica distores entre a capacidade e a real utilizao de cada parcela da cidade. Da mesma maneira, a lei pode mediar conflitos entre usos e ocupaes incompatveis na cidade.
VII integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento scio-econmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;

Leva-se em conta a relao de dependncia entre as regies urbanas e rurais, estendendo as premissas do Estatuto para alm da regio urbanizada do municpio. Esta diretriz afirma a responsabilidade do municpio em relao ao controle do uso e ocupao do solo das zonas rurais, na perspectiva do desenvolvimento econmico do municpio.
VIII adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;

Coloca-se a idia do direito s cidades sustentveis, como um dos princpios norteadores da poltica urbana. A sustentabilidade, aqui, percebida no seu sentido mais amplo, indo alm do equilbrio ambiental e incorporando as dimenses econmicas e sociais.
IX justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao.

O desenvolvimento urbano e os investimentos pblicos nas cidades causam profundos impactos nas condies econmicas e sociais da populao e de seu patrimnio imobilirio. Um dos objetivos da poltica urbana passa a ser o estabelecimento de mecanismos de correo dessas distores, de maneira a compensar perdas ou ganhos excessivos em decorrncia das alteraes na dinmica e dos investimentos pblicos e privados na cidade.
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X adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais;

Coloca-se aqui a funo redistributiva da poltica urbana e a adequao dos investimentos e gastos pblicos aos objetivos gerais de desenvolvimento urbano. Taxas e impostos, como o Imposto Predial e Territorial Urbano, e os investimentos provenientes do oramento pblico devem promover justia social, e devem ser coerentes com os objetivos da polticas de desenvolvimento urbano.
XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos;

Determinados investimentos pblicos provocam valorizao dos imveis do entorno, produzindo ganhos imobilirios para alguns proprietrios urbanos. O Estatuto prope mecanismos que permitam que parte desses ganhos sejam revertidos ao conjunto da sociedade, devolvendo para os cofres pblicos parte desta valorizao decorrente unicamente da ao pblica.
XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;

Reconhece-se a proteo ao patrimnio em suas vrias dimenses como parte do direito s cidades sustentveis, a ser garantido pelos instrumentos urbansticos.
XIII audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao;

Esta diretriz relaciona-se ao direito gesto democrtica das cidades, garantindo populao o acesso e o poder de interferncia nos processos de deciso e implementao da poltica urbana.
XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais;

Esta diretriz visa a efetivar o direito moradia de milhes de brasileiros que vivem em condies precrias e sem nenhuma segurana jurdica de proteo ao direito de moradia nas cidades, em razo dos assentamentos urbanos em que vivem serem considerados ilegais e irregulares pela ordem legal urbana em vigor. Com esta diretriz, o Estatuto da Cidade aponta para a necessidade da constituio de um novo marco legal urbano que constitua uma proteo legal ao direito moradia para as pessoas que vivem nas favelas, nos loteamentos populares, nas periferias e nos cortios, mediante a legalizao e a urbanizao das reas urbanas ocupadas pela populao considerada pobre ou miservel.
XV simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;

Parmetros complexos e exigentes dificultam e reduzem a oferta de lotes e diminuem a


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instrumentos

possibilidade de oferta de lotes e moradias pelo mercado formal. A simplificao da legislao deve ser buscada, de maneira a permitir dentro da lei um uso intenso e racional dos recursos territoriais e dos investimentos pblicos, sem que isso ameace a salubridade e qualidade ambiental. Se a legislao for mais simples, certamente ser mais conhecida e praticada pelo conjunto dos cidados.
XVI Isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o interesse social.

As regras de produo da cidade devem ser fruto de um pacto entre os entes pblicos e privados e, uma vez estabelecidas, devem ser respeitadas por todos. Dessa forma, combatem-se prticas historicamente estabelecidas de intervenes estatais autoritrias, urbanizando e implementando equipamentos sem dialogar com a cidade e sua populao. Por outro lado, deve-se buscar um tratamento mais equnime por parte das prefeituras no que se refere ao de promotores pblicos ou privados. As regras e uso e ocupao do solo, assim como os procedimentos para aprovao e licenciamento das obras, devem ser obedecidos igualmente por todos.

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2 | CONCEPO DE CIDADE E PLANEJAMENTO MUNICIPAL CONTIDA NO ESTATUTO DA CIDADE


O contedo regulatrio do Estatuto da Cidade bastante complexo, e seus instrumentos significam interferncias em muitas instncias do poder pblico nos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e nas esferas federal, estadual e municipal e da sociedade civil. A entrada em vigncia do Estatuto levar necessidade de inmeros rearranjos e recontrataes polticos e sociais. As inovaes contidas no Estatuto situam-se em trs campos: um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanstica voltados para induzir mais do que normatizar as formas de uso ocupao do solo; a ampliao das possibilidades de regularizao das posses urbanas, at hoje situadas na ambgua fronteira entre o legal e o ilegal; e tambm uma nova estratgia de gesto que incorpora a idia de participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino da cidade. No primeiro conjunto, a evidente interao entre regulao urbana e a lgica de formao de preos no mercado imobilirio enfrentada por meio de dispositivos que procuram coibir a reteno especulativa de terrenos e de instrumentos que consagram a separao entre o direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribudo pela legislao urbana. O segundo conjunto de instrumentos trata da regularizao fundiria de reas ocupadas e no tituladas da cidade. Os nmeros no so precisos, porm podemos afirmar que mais da metade de nossas cidades constituda por assentamentos irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam de alguma maneira as formas legais de urbanizao. Uma parte significativa destes assentamentos composta por posses de propriedades pblicas ou privadas abandonadas ou no utilizadas. Desde a dcada de 1970, os municpios vm investindo nas chamadas favelas, reconhecendo sua existncia como parte da cidade. Entretanto, embora a urbanizao das favelas venha sendo defendida e praticada h dcadas, a titularidade definitiva destas reas para seus verdadeiros moradores esbarra em processos judiciais interminveis e enormes dificuldades de registro junto aos cartrios. No terceiro conjunto de instrumentos, o Estatuto incorpora o que existe de mais vivo e vibrante no desenvolvimento de nossa democracia a participao direta (e universal) dos cidados nos processos decisrios. Audincias pblicas, plebiscitos, referendos, estudos de impacto de vizinhana, alm da obrigatoriedade de implementao de oramentos participativos, so assim mencionados como instrumentos que os municpios devem utilizar para ouvir, diretamente, os cidados em momentos de tomada de deciso sobre sua interveno sobre o territrio.

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instrumentos

3 | A ARTICULAO DA POLTICA URBANA MUNICIPAL: O PLANO DIRETOR


A Constituio de 1988 define como obrigatrios os Planos Diretores para cidades com populao acima de 20.000 habitantes. O Estatuto da Cidade reafirma essa diretriz, estabelecendo o Plano Diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana (artigos 39 e 40). Conforme estabelece o Estatuto, a partir de agora, o Plano Diretor instrumento obrigatrio para municpios com populao acima de 20.000 habitantes; para aqueles situados em regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas; em reas de interesse turstico; ou em reas sob influncia de empreendimentos de grande impacto ambiental. Municpios que no se incluem em qualquer destas categorias precisam dispor obrigatoriamente de um Plano Diretor, se o poder pblico pretender aplicar os instrumentos previstos no captulo de Reforma Urbana da Constituio de 1988.

3.1 | PLANO DIRETOR COMENTRIOS URBANSTICOS


CONCEPO TRADICIONAL
No Brasil, a institucionalizao do planejamento urbano nas administraes municipais se disseminou a partir da dcada de 70, com a misso de promover o desenvolvimento integrado e o equilbrio das cidades, em um contexto de exploso do processo de urbanizao. A concepo de planejamento urbano ento em vigor correspondia idealizao de um projeto de cidade do futuro o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, que seria executado ano a ano at chegar-se a um produto final (o modelo de cidade desejada). Seu ponto de partida era a definio de padres adequados ou aceitveis de organizao do espao fsico, que se consubstanciavam em uma srie de investimentos pblicos e numa legislao de uso e ocupao do solo condizente com o modelo adotado. A implementao do plano seria responsabilidade do poder pblico municipal, executada atravs de investimentos em transportes, sistema virio, infra-estrutura e equipamentos pblicos e no controle sobre a ao dos agentes privados atravs de disciplinas de uso do solo. O instrumento que hegemoniza a prtica do planejamento nesse perodo o zoneamento, que significa a diviso do conjunto do territrio urbanizado (ou a ser urbanizado) em zonas diferenciadas, para as quais so aplicados parmetros de uso e ocupao especficos. Essa estratgia baseia-se na idia da definio de um modelo de cidade ideal, traduzido em ndices como taxas de ocupao, coeficientes de aproveitamento, tamanhos mnimos de lotes, etc. modelo formulado pelos pases centrais de onde veio a teoria do zoneamento. A adoo de padres urbansticos exigentes e de difcil compreenso e a alta complexidade dos planos fazem parte de um quadro de hegemonia de uma viso tecnocrtica na legislao urbanstica. Isso significa o tratamento da cidade como um objeto puramente tcnico, no qual a funo da lei seria apenas o de estabelecer os padres satisfatrios de qualidade para seu funcionamento. Ignora-se dessa forma qualquer dimenso que reconhea conflitos, e muito

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menos a realidade da desigualdade das condies de renda e sua influncia sobre o funcionamento dos mercados imobilirios urbanos. Nega-se assim os atributos da situao real, desperdiando-se as prprias potencialidades que essa situao pode proporcionar. Ao mesmo tempo, o foco no que falta ao invs do que existe de

fato embute uma eterna concepo da cidade como algo doente, a ser curado pelo planejamento.
Naquele momento, com as limitaes do poder legislativo e a desarticulao da sociedade civil, o planejamento urbano foi produzido no gabinete enquadrado e limitado pela viso , centralizadora e tecnocrtica que dominava o sistema de planejamento do pas como um todo. O isolamento do planejamento e sua separao da esfera da gesto provocou uma espcie de discurso desconexo nas administraes de um lado os planos reiteravam os padres, modelos e diretrizes de uma cidade racionalmente produzida, de outro o destino da cidade era negociado, dia a dia, com os interesses econmicos, locais e corporativos. E assim, foram se configurando cidades caracterizadas pelo contraste entre um espao contido no interior da cada vez mais minuciosa moldura da legislao urbanstica e outro, normalmente trs vezes maior, eternamente situado numa zona intermediria entre o legal e o ilegal. Passadas pelo menos duas dcadas de prtica de elaborao de Planos Diretores segundo o receiturio tecnocrtico, parece evidente a incapacidade do planejamento urbano de produzir cidades equilibradas e de acordo com as normas. Entre os planejadores, esta ineficcia geralmente justificada como ausncia de vontade poltica dos governantes em impor o projeto contido no plano da cidade e/ou como suscetibilidade dos governos a prticas eticamente condenveis. Segundo este ponto de vista, o Plano bom em si, na medida em que formula o desenvolvimento de uma cidade harmnica sua aplicao, , portanto que corresponderia a um desvio. Por trs deste conceito de Plano e seus instrumentos, existem concepes polticas e vises do modo de organizao do espao urbano questionveis. Em primeiro lugar, do ponto de vista poltico, a idia de um Plano Diretor como projeto acabado de cidade do futuro que dirige seu desenvolvimento presente, supe a idia de um poder central associado a um Estado forte e capitalizado, que impe e controla este projeto sobre o conjunto dos cidados. Por outro lado, no h lugar para o conflito (que efetivamente constri e transforma a cidade): a utopia de um projeto concludo de cidade corresponde utopia de um Estado absoluto. Desta forma, um projeto que se ope poltica campo de explicitao dos conflitos e portanto no contm nenhuma forma de dilogo com ela. Evidentemente, em tempos de governos centralizados, esta concepo teve alguma ressonncia numa realidade de sociedade civil silenciada. Porm, com a redemocratizao aprofundou-se a contradio entre gesto (como prtica atravessada pela poltica) e planejamento.

CONCEPO DE PLANO DIRETOR CONTIDA NO ESTATUTO DA CIDADE


Os parmetros tradicionais do planejamento urbano comeam a ser mais fortemente questionados com a emergncia de movimentos sociais urbanos cada vez mais convergentes e abrangentes a partir do final dos anos 70. Dentro do mbito de reforma do ordenamento jurdico nacional, os movimentos impulsionaram o tema da Reforma Urbana, politizando o debate sobre a legalidade urbanstica e influenciando fortemente o discurso e as propostas nos meios tcnicos e polticos envolvidos com a formulao de instrumentos urbansticos.

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comentrios urbansticos

plano diretor

Um dos temas que marcaram os debates foi o da relao da legislao com a cidade real e, sobretudo, sua responsabilidade para com a cidade irregular, informal e clandestina. A idia da necessidade de reconhecer e legalizar a cidade real alcana diversos setores da sociedade e resulta em uma proposta de reformulao da legislao atravs da Emenda Popular da Reforma Urbana, encaminhada ao Congresso Constituinte em 1988 pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Nela estavam contidas propostas que procuravam viabilizar novos instrumentos urbansticos de controle do uso do solo, para que se pudesse, entre outros objetivos, possibilitar o acesso terra, democratizando o acesso ao solo urbano. Diferentemente da concepo tradicional que pratica uma separao total entre planejamento e gesto, havendo inclusive um conflito entre essas duas dimenses, operando o planejamento apenas na esfera tcnica e a gesto na dimenso poltica o novo paradigma parte do pressuposto que a cidade produzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter sua ao coordenada, no em funo de um modelo produzido em escritrios, mas a partir de um

pacto a cidade que queremos que corresponda ao interesse pblico da cidade.


As novas prticas substituem o Plano que prioriza tudo ou seja, no prioriza nada pela idia do Plano como um processo poltico, por meio do qual o poder pblico canaliza seus esforos, capacidade tcnica e potencialidades locais em torno de alguns objetivos prioritrios. Dessa forma, procura-se evitar a dissipao de foras em intervenes fragmentadas, em prol de um foco nos pontos vistos como fundamentais para a cidade. A regulao urbanstica passa a ser tratada como um processo, com etapas sucessivas: a formulao de instrumentos urbansticos que sirvam para realizar e implementar os objetivos e diretrizes estabelecidos pelo Plano, sua aprovao na Cmara Municipal, sua fiscalizao e reviso peridica, a partir do cotejamento entre a estratgia proposta e os resultados alcanados. O Plano Diretor pode ser definido como um conjunto de princpios e regras orientadoras da ao dos agentes que constroem e utilizam o espao urbano. O Plano Diretor parte de uma leitura da cidade real, envolvendo temas e questes relativos aos aspectos urbanos, sociais, econmicos e ambientais, que embasa a formulao de hipteses realistas sobre os opes de desenvolvimento e modelos de territorializao. O objetivo do Plano Diretor no resolver todos os problemas da cidade, mas sim ser um instrumento para a definio de uma estratgia para a interveno imediata, estabelecendo poucos e claros princpios de ao para o conjunto dos agentes envolvidos na construo da cidade, servindo tambm de base para a gesto pactuada da cidade. Desta forma, definida uma concepo de interveno no territrio que se afasta da fico tecnocrtica dos velhos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, que tudo prometiam (e nenhum instrumento possuam para induzir a implementao do modelo idealizado proposto!). De acordo com as diretrizes expressas no Estatuto, os Planos Diretores devem contar necessariamente com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos econmicos e sociais, no apenas durante o processo de elaborao e votao, mas, sobretudo, na implementao e gesto das decises do Plano. Assim, mais do que um documento tcnico, normalmente hermtico ou genrico, distante dos conflitos reais que caracterizam a cidade, o Plano passa a significar um espao de debate dos cidados e de definio de opes, conscientes e negociadas, por uma estratgia de interveno no territrio. No se trata aqui da tradicional fase de consultas que os Planos Diretores costumam fazer a seus interlocutores preferenciais, clientes dos planos e leis de zoneamento, que dominam sua linguagem e simbolizao, mas de um processo de construo coletiva da cidade que queremos .

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COMO IMPLEMENTAR O PLANO DIRETOR


A base para a aplicao de todos os instrumentos do Estatuto da Cidade o projeto de cidade que se produzir no nvel municipal projeto que deve estar explicitado no Plano Diretor. Pelo texto da Constituio de 1988, o Plano Diretor o instrumento bsico da poltica municipal de desenvolvimento urbano (artigo 182, 1o). Cabe ao Plano Diretor cumprir a premissa constitucional da garantia da funo social da cidade e da propriedade urbanas. Ou seja, justamente o Plano Diretor o instrumento legal que vai definir, no nvel municipal, os limites, as faculdades e as obrigaes envolvendo a propriedade urbana.Tem, portanto, uma importncia imensa. O Plano Diretor dever explicitar de forma clara qual o objetivo da poltica urbana. Deve partir de um amplo processo de leitura da realidade local, envolvendo os mais variados setores da sociedade.6 A partir disso, vai estabelecer o destino especfico que se quer dar s diferentes regies do municpio, embasando os objetivos e as estratgias. A cartografia dessas diretrizes corresponde a um macrozoneamento, ou seja, a diviso do territrio em unidades territoriais que expressem o destino que o municpio pretende dar s diferentes reas da cidade.

CONTEDO DO MACROZONEAMENTO
O macrozoneamento estabelece um referencial espacial para o uso e a ocupao do solo na cidade, em concordncia com as estratgias de poltica urbana. Define inicialmente grandes reas de ocupao: zona rural (por exemplo, para produo de alimentos, explorao de minrios, produo de madeira) e a zona urbana (residncias, indstrias, comrcio e ser vios, equipamentos pblicos). Dessa maneira, circunscreve-se o permetro urbano, ou seja, a rea em cujo interior valem as regras da poltica urbana. A partir da definio do permetro urbano, o macrozoneamento define, ainda em grandes reas de interesse de uso, as zonas onde se pretende incentivar, coibir ou qualificar a ocupao. Essa definio deve ser feita partindo do princpio da compatibilidade entre a capacidade da infra-estrutura instalada, as condies do meio fsico, as necessidades de preservao ambiental e de patrimnio histrico e as caractersticas de uso e ocupao existentes. De uma forma geral, deve-se obedecer a um princpio genrico: as reas mais centrais e providas de infraestrutura devem ser aquelas onde a densidade demogrfica deve ser mais alta. Mas o macrozoneamento no se restringe atribuio de densidades demogrficas satisfatrias: ele pode qualificar os usos que se pretende induzir ou restringir em cada macroregio. Pode indicar, por exemplo, as regies de esvaziamento populacional que se quer repovoar; as regies com infra-estrutura completa e altos ndices de vazios urbanos, a serem adensadas; as regies de interesse ambiental ou paisagstico a serem preservadas. O ideal que o macrozoneamento produza um conjunto claro e altamente legvel de regras fundamentais que orientaro o desenvolvimento da cidade. Por exemplo, pode definir que a urbanizao no ultrapasse determinada cota, que determinadas partes da cidade devem ser adensadas, que se promova usos mistos nas regies-dormitrio. Essas grandes diretrizes serviro de base para a aplicao dos instrumentos da poltica urbana. O macrozoneamento a base fundamental para definir o uso e a ocupao do solo na cidade.

O processo de leitura da realidade local possui mtodos e bibliografia especficos, e no ser objeto deste Guia.

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A partir dele pode-se estabelecer um zoneamento mais detalhado no interior das macrozonas ou no. Entretanto, fundamental que essas definies estejam inteiramente contidas no Plano Diretor. As formas de controle do uso e ocupao do solo podem adotar tcnicas diferentes (ndices ou estoques, densidades construtivas ou demogrficas, controle de incomodidades ou segregao de usos). Entretanto, devem guardar relao com a complexidade da cidade e serem inteligveis para o conjunto de populao.

REQUISITOS BSICOS PARA DEFINIO DO MACROZONEAMENTO


Para construir o macrozoneamento, o instrumento fundamental o conhecimento da realidade local. A prefeitura deve dispor de um sistema de informaes espacializadas, que vo oferecer dados a respeito da pertinncia ou no da ocupao de cada rea: dados de geomorfologia, que indicaro as reas mais e menos adequados ocupao, baseadas na qualidade do solo, nos ndices de declividade, da altura do lenol fretico; dados relativos aos ecossistemas, que indicaro as reas de vegetao ou fauna de interesse estratgico, a serem preservados, ou cuja ocupao deve ser fortemente monitorada; dados relativos ao atendimento da rea urbana pela infra-estrutura sistema virio, sistemas de transportes pblicos, sistema de captao, tratamento e abastecimento de gua, sistema de captao e tratamento de esgoto, iluminao pblica, redes de abastecimento de gs canalizado, de telecomunicaes e telemtica. De uma forma geral, as reas onde existe a infra-estrutura adequada so aquelas onde mais interessante que more e circule o maior nmero de pessoas, para um melhor aproveitamento desses investimentos. Esse levantamento pode tambm indicar lacunas de infra-estrutura em algumas regies da cidade, e orientar eventuais planos de expanso; dados relativos s caractersticas de uso e ocupao existentes padres de ocupao segundo faixas de renda, assentamentos irregulares, regies de alta incidncia de cortios, condomnios fechados, locais de maior ou menor verticalizao, regies industriais, regies de comrcio e servios, etc; dados relativos ao preo da terra. A partir desse mapeamento, os instrumentos vo ser mobilizados para que se possam atingir os objetivos estabelecidos.

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3.2 | PLANO DIRETOR COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS

SIGNIFICADO E FINALIDADE Plano Diretor Instrumento Constitucional de Regulao da Propriedade Urbana


A Constituio, em seu artigo 174, considera que o Poder Pblico, como agente normativo e regulador da atividade econmica, exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento; em seu Captulo II, Da Poltica Urbana, concede ao Municpio a competncia de estabelecer o Plano Diretor. Apesar de ter a caracterstica de um plano geral, o Plano Diretor em razo do disposto no artigo 182, pargrafos 2 e 4 da Constituio transformou-se no instrumento obrigatrio para o Municpio intervir, visando a executar a poltica urbana, como meio de garantir que a propriedade urbana tenha uma funo social. Para serem alcanados os objetivos da poltica urbana de garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, do cumprimento da funo social da propriedade, e da garantia de condies dignas de vida urbana nos termos do artigo 182 da Constituio, o Municpio, na consecuo dessa poltica, tem como principal instrumento o Plano Diretor. O Plano Diretor incumbido da tarefa de estabelecer como normas imperativas aos particulares e agentes privados as metas e diretrizes da poltica urbana, os critrios para verificar se a propriedade atende sua funo social, as normas condicionadoras do exerccio desse direito, a fim de alcanar os objetivos da poltica urbana: garantir as condies dignas de vida urbana, o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e o cumprimento da funo social da propriedade. O Plano Diretor tem a atribuio de definir as reas urbanas consideradas subutilizadas ou no utilizadas, sujeitas portanto aplicao dos referidos instrumentos, para que a propriedade urbana situada nessas reas tenha uma funo social. O Plano Diretor requisito obrigatrio para o poder pblico municipal aplicar, de forma sucessiva, o parcelamento ou edificao compulsrios, imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no tempo e a desapropriao para fins de reforma urbana, ao proprietrio de imvel urbano nos termos do pargrafo 4 do artigo 182. Assim, tambm incumbncia do Plano Diretor a definio dos critrios para a utilizao dos instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade, tais como a outorga onerosa do direito de construir, as operaes urbanas consorciadas, o direito de preempo, a transferncia do direito de construir e as Zonas Especiais de Interesse Social. O desenvolvimento do planejamento urbanstico, pelo poder pblico municipal, no pode se restringir a planos meramente indicativos para o setor privado, pois a normatizao urbanstica preconizada no texto constitucional tem como essncia propiciar faculdades e direitos e gerar obrigaes aos indivduos para o cumprimento dos objetivos da poltica urbana como, por exemplo, garantir que a propriedade urbana cumpra a sua funo social. O Plano Diretor como plano urbanstico se caracteriza como plano imperativo, por suas normas e diretrizes serem impositivas para a coletividade, apresentando um conjunto de normas de conduta que os particulares ficam obrigados a respeitar.

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Os critrios e as exigncias estabelecidas para o exerccio do direito de propriedade devem ser obedecidos pelos particulares, sob pena de ficarem sujeitos s obrigaes e sanes aplicveis pelo poder pblico, por descumprimento ao Plano Diretor.

Princpios e Diretrizes da Poltica Urbana Norteadora do Plano Diretor


Em razo da concepo adotada no texto constitucional, o Plano Diretor o principal instrumento para os Municpios promoverem polticas urbanas com pleno respeito aos princpios das funes sociais da cidade e da propriedade urbana e da garantia de bem estar de seus habitantes. O Municpio deve observar os princpios constitucionais da poltica urbana e as diretrizes gerais desta poltica previstas no artigo 2 do Estatuto, para o estabelecimento das normas e instrumentos do Plano Diretor, considerando o disposto no artigo 39 do Estatuto:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende as exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no artigo 2 desta lei.

Os princpios constitucionais fundamentais norteadores do Plano Diretor so: da funo social da propriedade; do desenvolvimento sustentvel; das funes sociais da cidade; da igualdade e da justia social; da participao popular. As diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas no artigo 2 so: Garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; Gesto democrtica, por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; Ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilizao inadequada dos imveis urbanos; o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; a deteriorao das reas urbanizadas; Justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; Recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos, regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas ambientais.

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Princpios Constitucionais Norteadores do Plano Diretor


Funes Sociais da Cidade e Desenvolvimento Sustentvel O respeito a este princpio pressupe que as aes, metas e medidas estabelecidas no
Plano Diretor devem ter, no mnimo, um equilbrio entre as formas de desenvolvimento econmico e o desenvolvimento social e humano da cidade. A funo social da cidade, como princpio balizador da poltica urbana, pode redirecionar os recursos e a riqueza de forma mais justa, de modo a combater as situaes de desigualdade econmica e social vivenciadas em nossas cidades. Este princpio ser respeitado quando houver aes e medidas estabelecidas no Plano Diretor, que sejam destinadas a garantir o exerccio do direito a cidades sustentveis previsto no inciso I do artigo 2 do Estatuto. Significa a vinculao do desenvolvimento urbano, referido no caput do artigo 182, com o direito ao meio ambiente estabelecido no artigo 225 da Constituio , o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes, voltado para eliminar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais. O princpio do desenvolvimento sustentvel passou a ser um componente fundamental do desenvolvimento urbano, pelo qual as pessoas humanas so o centro das preocupaes e tm o direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza, conforme dispe o princpio 1 da Declarao do Rio (Agenda 21). O desenvolvimento na cidade somente poder ser considerado sustentvel se estiver voltado para eliminar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais. Pensar na melhora do meio ambiente significa o pleno atendimento do objetivo de enfrentar as causas da pobreza, que afeta a maioria da populao que vive nas cidades. A poltica de desenvolvimento urbano estabelecida pelo Municpio no Plano Diretor, que no tiver como prioridade atender as necessidades essenciais da populao marginalizada e excluda das cidades, estar em pleno conflito com as normas constitucionais norteadoras da poltica urbana, com o sistema internacional de proteo dos direitos humanos, em especial com o princpio internacional do desenvolvimento sustentvel. O princpio das funes sociais da cidade deve ser aplicado para mediar a intensa litigiosidade dos conflitos urbanos, como o caso de preservao de bacias e mananciais, utilizao de reas pblicas e verdes para fins de moradia, destinao de reas para implantao de usinas e incineradores de lixo em bairros residenciais. As funes sociais da cidade estaro sendo desenvolvidas de forma plena quando houver reduo das desigualdades sociais, promoo da justia social e melhoria da qualidade de vida urbana. Esse preceito constitucional serve como referncia para impedir medidas e aes dos agentes pblicos e privados que gerem situaes de segregao e excluso de grupos e comunidades carentes. Enquanto essa populao no tiver acesso moradia, transporte pblico, saneamento, cultura, lazer, segurana, educao, sade, no haver como postular a defesa de que a cidade esteja atendendo sua funo social. A incorporao da funo social das cidades como preceito que deve balizar a poltica de desenvolvimento urbano, luz do desenvolvimento sustentvel, aponta para a possibilidade de superarmos o marco da crtica e da denncia do quadro de desigualdade
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social, e passarmos para a construo de uma nova tica urbana, em que os valores ambientais e culturais se sobreponham no estabelecimento de novas clusulas dos contratos sociais originrios de novos paradigmas da gesto pblica, mediante prticas de cidadania que reconheam e incorporem os setores da sociedade excludos de seus direitos e necessidades bsicas.

Funo Social da Propriedade O princpio norteador do regime da propriedade urbana a sua funo social, permitindo
que, por meio do Plano Diretor, o Poder Pblico Municipal possa exigir o cumprimento do dever do proprietrio, o seu direito em benefcio da coletividade, que implica numa destinao concreta do seu imvel para atender um interesse social. Segundo Eros Grau,
... a propriedade dotada de funo social, justificada pelos seus fins, seus servios, sua funo. 7

Para a propriedade urbana atender sua funo social, o Estatuto da Cidade aponta as seguintes diretrizes de ordenao e controle do solo, no inciso VI do artigo 2, visando a evitar:
a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a poluio e a degradao ambiental;

Para a propriedade urbana atender a sua funo social, o Plano Diretor deve ter mecanismos de modo a:
a) democratizar o uso, ocupao e a posse do solo urbano, de modo a conferir oportunidade de acesso ao solo urbano e moradia; b) promover a justa distribuio dos nus e encargos decorrentes das obras e servios da infra-estrutura urbana; c) recuperar para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da ao do Poder Pblico.

7 Eros Grau, na busca de explicitar a idia de funo social como funo social ativa, enfatiza o fato de que o princpio da funo social da propriedade impe ao proprietrio ou a que detm o poder de controle, na empresa o dever de exerc-la em benefcio de outrem. Isso significa que a funo social da propriedade atua como fonte da imposio de comportamentos positivos prestao de fazer, portanto, e no, meramente, de no fazer ao detentor do poder que deferi da propriedade. Vinculao inteiramente distinta, pois daquela que lhe imposta merc de concreo do poder de poltica (1990, p. 250).

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d) gerar recursos para o atendimento da demanda de infra-estrutura e de servios para implantao de infra-estrutura em reas no servidas; e) promover o adequado aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos subutilizados ou ociosos, sancionando a sua reteno especulativa; de modo a coibir o uso especulativo da terra como reserva de valor.
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pblicos provocada pelo adensamento decorrente da verticalizao das edificaes e

Diretrizes Gerais da Poltica Urbana Normas Vinculantes para o Plano Diretor


Cabe aos Municpios aplicar as diretrizes gerais, de acordo com as suas especificidades e realidade local, devendo para tanto constituir uma ordem legal urbana prpria e especfica tendo como instrumentos fundamentais a Lei Orgnica Municipal e o Plano Diretor. As diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade, como normas gerais de direito urbanstico, so em especial para os municpios as normas balizadoras e indutoras da aplicao dos instrumentos de poltica urbana regulamentados na lei. O Poder Pblico somente estar respeitando o Estatuto da Cidade quando os instrumentos previstos forem aplicados com a finalidade de atender s diretrizes gerais previstas na lei. A aplicao pelos Municpios do Plano Diretor, da operao urbana consorciada, do direito de preempo, da outorga onerosa do direito de construir, deve atender s diretrizes como a do combate especulao imobiliria, da gesto democrtica da cidade, da implementao do direito a cidades sustentveis, da promoo da regularizao urbanizao e regularizao fundiria das reas urbanas ocupadas pela populao de baixa renda. A possibilidade do uso dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade pelos Municpios contrariando as diretrizes gerais da poltica urbana, poder ser considerada como uma leso ordem urbanstica, de acordo com o artigo 53 do Estatuto da Cidade, possibilitando que as entidades da sociedade civil utilizem o instrumento da ao civil pblica visando a responsabilizar os agentes pblicos e privados competentes.

REQUISITOS PARA APLICAO DO PLANO DIRETOR Aprovao do Plano Diretor por Lei Municipal
De acordo com o artigo 40:
1 O Plano Diretor parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporarem as diretrizes e as prioridades nele contidas. 2 o Plano Diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo; 3, a lei que instituir o Plano Diretor dever ser revista, pelo menos, a cada dez anos; 4 no processo de elaborao do Plano Diretor e na fiscalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro: I - a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade;
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II - a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.

O artigo 40 do Estatuto da Cidade reafirma a necessidade de o Plano Diretor ser aprovado por lei municipal, aprovado pela Cmara Municipal.

Abrangncia do Territrio Zona Urbana e Rural


O 2 do artigo 40 estabelece que o Plano Diretor dever englobar o territrio do Municpio como um todo, assim o Plano Diretor deve abranger tanto a zona urbana como a zona rural do Municpio. O Estatuto da Cidade define a abrangncia territorial do Plano Diretor de forma a contemplar as zonas rurais com respaldo no texto constitucional, uma vez que a poltica urbana, de acordo com a diretriz prevista no inciso VII do artigo 2 do Estatuto da Cidade, deve promover a integrao e a complementaridade entre atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento scio-econmico do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia. A Constituio, ao prescrever que a poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes, no diferencia os habitantes situados na zona rural dos que esto situados na zona urbana. A realidade das cidades demonstra, cada vez mais, a ligao entre as atividades promovidas na zona rural com as atividades urbanas, uma vez que grande parte da populao que vive na zona rural tem seu emprego e trabalho na regio urbana, sem contar a utilizao da infra-estrutura e de servios urbanos, como o transporte coletivo, escolas, postos de sade, hospitais, comrcio e lazer. A poltica de desenvolvimento urbano, fundamentada no princpio do desenvolvimento sustentvel, como j visto, significa um modelo de desenvolvimento baseado na garantia do meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes. O desenvolvimento da cidade nestes termos depende do desenvolvimento da regio rural. O sistema de planejamento municipal, que matria do Plano Diretor, por exemplo, dever ser constitudo por rgos administrativos regionalizados que compreendam tambm a regio rural. No h dvida que a competncia sobre a poltica agrcola e agrria da Unio (pelo artigo 22, I, da Constituio Federal competncia privativa da Unio legislar sobre direito agrrio), mas necessrio haver uma ntida integrao entre a questo urbana e a questo agrria. Alm do que, as misses constitucionais estabelecidas como campo da atuao comum da Unio, Estados e Municpios, que so normas constitucionais dirigentes para a execuo da poltica urbana municipal, pressupem uma interveno por parte do Municpio abrangendo toda a sua populao e, portanto, todo o seu territrio. Desse modo, para o Municpio promover a poltica de desenvolvimento urbano, deve apresentar um Plano Diretor com normas voltadas a abranger a totalidade do seu territrio, compreendendo a rea urbana e rural. Padece de vcio constitucional o Plano Diretor que se restringir apenas zona urbana e de expanso urbana.

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Participao Popular: Requisito Constitucional do Plano Diretor


Direito Participao Popular no Plano Diretor Planejamento Participativo Com base no pargrafo nico do artigo 1, combinado com o artigo 29, inciso XII, da
Constituio Federal, o direito participao popular se transforma em requisito constitucional para a instituio do Plano Diretor e a fiscalizao de sua implementao tanto no mbito do Executivo Municipal e da Cmara dos Vereadores. O planejamento participativo tem como elemento obrigatrio a participao popular em todas as suas fases, o que pressupe a adoo de mecanismos de controle popular para as aes do Executivo e Legislativo, devendo ser compreendido como um processo resultante de prticas de cidadania voltadas para eliminar as desigualdades sociais e os obstculos para efetivao do direito cidade. Incorporando esta concepo de planejamento prevista no texto constitucional, o Estatuto da Cidade aponta os mecanismos de participao popular no Plano Diretor. Conforme o 4 do artigo 40 do Estatuto da Cidade, no processo de elaborao do Plano Diretor e na fiscalizao de sua implementao, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro:
I - a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade; II - a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
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O respeito ao direito participao significa o estabelecimento de mecanismos de participao para todas as fases do processo do Plano Diretor, desde o direito de iniciativa popular de apresentao de propostas e emendas ao Plano, de audincias pblicas como requisito obrigatrio, de consultas pblicas por meio de referendo ou plebiscito mediante a solicitao da comunidade.

Obrigatoriedade de Audincias e Consultas Pblicas Direito do Cidado e da Comunidade


Tanto nos termos do inciso I do 4 do artigo 40 do Estatuto, como baseado no preceito constitucional do planejamento participativo da cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (artigo 29, inciso XII), o Executivo e o Legislativo Municipal tm a obrigao de promover audincias pblicas e debates com a populao e associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, tanto no processo de elaborao do Plano Diretor, como tambm no processo de sua implementao. A Constituio, ao dispor expressamente das associaes representativas, reconhece o direito poltico de participao como um direito coletivo da comunidade. O direito poltico de participao como um direito individual deve ser tambm observado nas fases de elaborao do Plano Diretor, o que implica no direito de qualquer cidado exigir a realizao das audincias pblicas promovidas pelo Poder Pblico e delas participar. Portanto, qualquer pessoa humana e, em especial, os grupos sociais marginalizados, tm o direito de participar do processo de planejamento municipal, portanto, do processo do Plano Diretor. O processo democrtico e participativo do Plano Diretor, por meio das audincias pblicas, deve possibilitar a participao de diversos segmentos da sociedade em especial:
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Indivduos ou grupos de indivduos; Organizaes e movimentos populares; Associaes representativas dos vrios segmentos das comunidades, tais como, associaes comunitrias, federaes de moradores, sindicatos, organizaes nogovernamentais, associaes de classe; Fruns e Redes formadas por cidados, movimentos sociais e organizaes nogovernamentais. No pode haver excluso de qualquer segmento da sociedade nos processos de tomada de decises de interesse da coletividade.

Obrigatoriedade de Audincias Pblicas no Executivo Municipal Esta obrigatoriedade deve ser observada pelo Executivo Municipal tanto no processo de
elaborao do Plano Diretor, como e especialmente no processo de implementao do Plano Diretor. Se o Executivo Municipal pretende, por exemplo, delimitar determinadas reas urbanas da cidade como no utilizadas ou subutilizadas, direito da comunidade, moradores e proprietrios dessa rea urbana exigir a realizao de audincias pblicas e de consultas pblicas sobre a concordncia, ou no, com essa proposta de uso do solo urbano apresentada pelo Executivo Municipal no Plano Diretor. Sobre a previso da obrigatoriedade da realizao da audincia pblica, a ausncia de previso legal nas Leis Orgnicas dos Municpios, por exemplo, no desincumbe o Executivo Municipal de realiz-las. A previso desta obrigatoriedade no Estatuto da Cidade suficiente para um grupo de cidados exigir este direito. Se houver a ausncia de previso legal, no caso de um grupo de cidados, associaes de moradores, organizaes no-governamentais, solicitar a realizao de audincias pblicas, esta solicitao tambm gera a obrigatoriedade para o Poder Pblico Municipal. A falta da realizao de audincias pblicas pelo Executivo Municipal no processo de elaborao do Plano Diretor pode configurar um vcio processual em razo do desrespeito ao preceito constitucional da participao popular, que resulte numa declarao de inconstitucionalidade por omisso do Plano Diretor.

Obrigatoriedade de Audincias Pblicas no Legislativo Municipal


A audincia pblica, como instrumento de participao popular do processo legislativo, requisito obrigatrio para a aprovao do Plano Diretor pela Cmara Municipal. A realizao de audincia pblica pelo Legislativo Municipal condio de validade da lei municipal que instituir o Plano Diretor. A no realizao das audincias pblicas no processo legislativo do Plano Diretor implica no vcio deste processo, que pode resultar na declarao de inconstitucionalidade por omisso do plano. Outro aspecto para verificar se este requisito para a aprovao do Plano Diretor foi atendido refere-se dimenso e impacto das audincias pblicas. Numa cidade como So Paulo, por exemplo, este requisito da obrigatoriedade das audincias pblicas somente ser observado se houver a realizao de audincias pblicas em todas as regies e bairros da cidade.

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O que deve ser considerado se foi alcanado o objetivo de possibilitar uma ampla aprovao do Plano Diretor, com a realizao das audincias pblicas.
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participao dos diversos segmentos da sociedade e das comunidades no processo de

Direito Publicidade e Informao Nos termos dos incisos II e III do 4 do artigo 42, o Poder Pblico Municipal deve
assegurar a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos e o acesso de qualquer pessoa interessada a estes documentos e informaes. A participao do cidado no planejamento da cidade pressupe a apropriao do conhecimento sobre as informaes inerentes vida na cidade (atividades, servios, planos, recursos, sistema de gesto, formas de uso e ocupao do espao urbano). O Plano Diretor, como instrumento do planejamento participativo para garantir o direito da comunidade participar de todas as fases do processo, deve conter mecanismos e sistemas de informao, de consulta e participao e de gesto democrticos. Com relao ao direito informao, devem ser constitudos sistemas regionais e setoriais de informaes sobre a cidade acessveis populao em bibliotecas, terminais de computador, publicaes (Dirio Oficial), cadastros, mapas disponveis nos rgos pblicos. O direito informao obriga o Poder Pblico a prestar informaes sobre todos os atos referentes ao processo do Plano Diretor, assim como fornecer as propostas preliminares do Plano e publicar a minuta de projeto de lei do Plano.

Sistema de Gesto Democrtica do Plano Diretor


Os sistemas de gesto devem ser constitudos por lei, podendo ser objeto de regulamentao pela Lei Orgnica como tambm pelo prprio Plano Diretor. O modelo que pode ser extrado da Constituio compreende: rgo colegiado vinculado Administrao Municipal Canal Institucional de Participao Popular (Conselho Setorial de Poltica Urbana): exerce as funes de assessoria, formulao, fiscalizao na rea de poltica urbana, podendo exercer tambm a funo de rgo auxiliar do setor administrativo responsvel por essa poltica. A sua composio contm representantes do setor pblico e da sociedade civil. Esses Conselhos podem tambm ser constitudos de forma regionalizada. rgo central da Administrao Municipal (Secretaria ou Departamento de Poltica Urbana): exerce as funes de normatizao, coordenao e superviso, formulao e execuo da poltica urbana (diretrizes do planejamento municipal, Plano Diretor); rgos locais da Administrao Municipal (subprefeituras, administraes regionais, regies administrativas): exercem as funes de coordenao e execuo das atividades, planos e programas referentes poltica urbana (Plano Diretor) no mbito de sua jurisdio. Canais de Participao Popular Autnomos e Independentes do Poder Pblico (Conselhos Populares): exercem as funes de anlise, formulao e acompanhamento da poltica urbana, de fiscalizao das atividades, planos e programas desenvolvidos pela administrao Municipal. Esses Conselhos so formados pela sociedade civil, dotados de autonomia e reconhecidos pelo Poder Pblico, podendo ser constitudos de forma regionalizada.

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Instrumentos e Matrias do Plano Diretor


Contedo do Plano Diretor no Estatuto da Cidade O Estatuto da Cidade define, no artigo 42, qual deve ser o contedo mnimo do Plano Diretor:
I - a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao, na forma do art. 5 desta Lei; II - disposies requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei; III - sistema de acompanhamento e controle. Com relao ao inciso II do artigo 42, o Plano Diretor deve dispor sobre o direito de preempo (artigo 25), outorga onerosa do direito de construir (artigo 28 e 29), operaes urbanas consorciadas (artigo 32), e transferncia do direito de construir (artigo 35).

Aplicabilidade dos Instrumentos do 4 do artigo 182 De acordo como o 4 do artigo 182, facultado ao Poder Pblico municipal aplicar os
seguintes instrumentos, como meio de exigir do proprietrio de imvel urbano que promova o seu adequado aproveitamento: parcelamento ou edificao compulsrios; imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no tempo; desapropriao para fins de reforma urbana. Para a aplicao desses instrumentos pelo Poder Pblico municipal de acordo com o Estatuto da Cidade, necessrio o preenchimento dos seguintes requisitos: a propriedade urbana que no atende a funo social, seja integrante de rea definida no Plano Diretor como sujeita aplicao dos instrumentos. O Plano Diretor define as exignciaspara este cumprimento; lei municipal especfica dispondo sobre os detalhamentos das exigncias concretas para a propriedade urbana atender sua funo social, bem como sobre o procedimento e o prazo para o cumprimento das exigncias. Essa norma constitucional permite a aplicao dos referidos instrumentos para trs situaes nas quais a propriedade urbana no atende sua funo social, quais sejam: a de no estar edificada, de estar subutilizada, de no estar sendo utilizada. O critrio da intensidade de uso da propriedade urbana para atividades urbanas tem que ser compatvel com a capacidade de infra-estrutura urbana de equipamentos e servios. Para a propriedade urbana atender a sua funo social preciso que exista um grau de razoabilidade entre a intensidade de seu uso com o potencial de desenvolvimento das atividades de interesse urbano. Por exemplo, para reas de preservao de manancial, a implantao de um loteamento urbano com alta densidade populacional, sem dvida, estar desrespeitando o critrio da existncia de infra-estrutura, e no atender ao princpio da funo social da propriedade. Para a delimitao das reas urbanas que no cumprem com a funo social no Plano Diretor sujeitas ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, deve ser considerada a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao (contemplando a demanda social e cultural, que determinar a caracterizao como imvel subutilizado definido no Plano Diretor).
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Sobre a existncia de infra-estrutura, o objetivo potencializar o uso e ocupao do solo Para delimitar as reas urbanas que no cumprem a funo social deve ser contemplada a demanda social e cultural. Por exemplo, se existe uma rea urbana situada numa regio da cidade com infra-estrutura que permite a intensificao do uso do solo, e existe uma demanda para usar esta rea para habitao popular, esta demanda no econmica, mas social, pois atender o interesse social da populao de baixa renda de obter uma moradia com infra-estrutura e servios urbanos disponveis. Vamos supor outro exemplo, no qual uma rea urbana situada na regio do centro de uma cidade tenha uma grande concentrao de imveis destinados para estacionamentos, prdios, armazns e galpes fechados ou abandonados e, por outro lado, exista uma demanda para usar esta rea para habitao social destinada a populao moradora de cortios e de rua, bem como uma demanda cultural para destinar parte desses imveis em centros e espaos culturais. Em razo da comprovao desta demanda social e cultural, o Plano Diretor poder delimitar est rea urbana como subutilizada, em razo de concentrar prdios, galpes e armazns fechados, e destin-la primordialmente para fins de habitao de interesse social. A demanda social e cultural para a utilizao de reas urbanas deve ser incorporada no Plano Diretor, especialmente como critrio para considerar se um imvel urbano se caracteriza como um imvel subutilizado, de modo que as reas onde exista uma concentrao de imveis nesta situao sejam delimitadas no Plano Diretor para fins de aplicao da edificao ou utilizao compulsria. Na situao prevista no inciso I do 1 do artigo 5 do Estatuto, no qual considera-se subutilizado o imvel cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no Plano Diretor para a propriedade urbana atender a sua funo social, ser suficiente que o Poder Pblico exija do proprietrio a utilizao da propriedade no potencial mnimo de uso fixado no Plano, sem que haja a necessidade de ser feito algum tipo de parcelamento ou edificao.
plano diretor

de reas urbanas que tenham disponibilidade de infra-estrutura.

Delimitao das reas Urbanas que no atendem a Funo Social Matria Obrigatria do Plano Diretor O Municpio que tem a obrigao de ter um Plano Diretor e possui reas urbanas que no
esto cumprindo uma funo social, tambm tem a obrigao de identificar e delimitar estas reas no Plano, como dispe o artigo 42 do Estatuto da Cidade. A concluso que o Municpio somente executar uma poltica urbana que assegure o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da funo social da propriedade, a partir do Plano Diretor, se forem definidas as reas que no atendem a funo social da propriedade. Dessa forma, a delimitao destas reas urbanas nos termos do inciso I do artigo 42 do Estatuto da Cidade, contedo obrigatrio do Plano Diretor.

Critrios para o Direito de Preempo


O Plano deve definir uma escala de prioridade para o exerccio do direito de preempo. Nos termos do 1 do artigo 25 do Estatuto da Cidade, a lei municipal baseada no Plano Diretor delimitar as reas em que incidir o direito de preempo.
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comentrios jurdicos

Ver a anlise sobre o direito de preempo no item instrumentos de induo do desenvolvimento urbano.

Critrios para a Outorga Onerosa do Direito de Construir


Para o Municpio utiliz-la, nos termos do artigo 28 e 29 do Estatuto da Cidade, cabe ao Plano Diretor: fixar as reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico; definir os limites mximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea; fixar reas nas quais poder ser permitida alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio (por analogia, definir o limite mximo de alterao do uso do solo). O Plano Diretor poder fixar coeficiente de aproveitamento bsico nico para toda a zona urbana, ou diferenciado, para reas especficas dentro da zona urbana. Ver a anlise sobre a outorga onerosa do direito de construir no item instrumentos de induo do desenvolvimento urbano.

Critrios para as Operaes Urbanas Consorciadas O Plano Diretor tambm poder definir quais so as reas urbanas na cidade que podero
estar sujeitas as operaes urbanas, que posteriormente devero ser delimitadas por lei municipal. Ver a anlise sobre as operaes urbanas consorciadas no item instrumentos de induo do desenvolvimento urbano.

Critrios para a Transferncia do Direito de Construir


Cabe ao Plano Diretor definir os critrios para a aplicao da transferncia do direito de construir, no sentido de definir em que regies da cidade e em que reas urbanas este instrumento poder ser aplicado. Ver a anlise sobre a transferncia do direito de construir no item instrumentos de induo do desenvolvimento urbano.

Critrios para o Estudo de Impacto de Vizinhana O artigo 36 estabelece que cabe lei municipal definir os empreendimentos e atividades
privados ou pblicos em rea urbana que dependero de elaborao de estudo de impacto de vizinhana, o que poder ser regulamentado pelo Plano Diretor. Ver a anlise sobre o estudo de impacto de vizinhana no item instrumentos de gesto democrtica da cidade.

Critrios para a Regularizao Fundiria


O Plano Diretor pode delimitar as reas urbanas que sejam passveis da aplicao do Usucapio Urbano e da Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia, como Zonas Especiais de Interesse Social, com o objetivo de atender a diretriz da poltica urbana prevista no artigo 2, inciso XIV, da regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas pela populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao scio-econmica da populao e as normas ambientais.
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Como a diretriz da poltica urbana promover a regularizao fundiria e urbanizao promover a remoo da populao e de destinar a moradia em outro local prevista no artigo 5 da Medida Provisria, devem ser entendidas como excees definidas no Plano Diretor por ser o instrumento constitucional da poltica urbana. Para evitar leso ao direito da populao que tem o direito moradia nos termos da medida provisria, o Plano Diretor deve definir quais so as reas urbanas nas quais o Poder Pblico poder exercer esta faculdade de assegurar moradia em outro local. O Plano Diretor poder, ainda, prever a constituio de um plano habitacional com recursos do oramento municipal destinado para sua implementao. Ver a anlise sobre o Usucapio Urbano, Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia e Zonas Especiais de Interesse Social no item instrumentos de regularizao fundiria.
plano diretor

das reas ocupadas por populao de baixa renda, a faculdade do Poder Pblico de

Aplicabilidade da Lei Municipal Especfica


As normas urbansticas definidoras das exigncias para o adequado aproveitamento da propriedade urbana, devem ser institudas por uma lei municipal especfica (artigo 182, pargrafo 4), no se confunde com o Plano Diretor, que contm as linhas mestras e os crtrios para a propriedade urbana atender a sua funo social. Por exemplo o Plano Diretor, ao delimitar uma rea urbana como subutilizada, pode determinar que o uso desta rea deve ser prioritrio e intensificado para fins de habitao popular. Por sua vez a lei municipal especfica, deve detalhar como os proprietrios desta rea urbana devem destinar e utilizar usas propriedades para fins de habitao popular. Esta lei especfica, somada com o Plano Diretor, pode ser compreendida como um plano urbanstico pertencente categoria dos chamados planos especiais, planos particularizados. Por ser um plano urbanstico especial, suas normas so vinculantes para a administrao e os particulares. Em razo do Plano Diretor dispor sobre as regras gerais de uso e ocupao do territrio da cidade e definir de forma especfica os critrios para o uso social da propriedade urbana, a lei municipal especfica em grandes cidades pode dispor com maior detalhamento das regulamentaes locais de uma rea urbana para o Plano Diretor ser executado. Essa compreenso se fundamenta no prprio dispositivo constitucional que menciona a necessidade de lei especfica para rea includa no Plano Diretor, portanto delimita a abrangncia dessa lei municipal especfica para um espao fsico-territorial definido no Plano Diretor. Com base nas medidas e exigncias estabelecidas no Plano Diretor e posteriormente detalhadas na lei municipal especfica, ser possvel verificar se a propriedade urbana atende concretamente ou no sua funo social. Para tanto, necessrio que a lei municipal especfica estabelea um prazo para o cumprimento dessas exigncias. Essas medidas e exigncias so vinculantes para os particulares, portanto obrigatrias para os proprietrios de imveis urbanos. O descumprimento das exigncias previstas na lei municipal especfica o requisito necessrio para o poder pblico municipal poder aplicar os instrumentos previstos no pargrafo 4 do artigo 182.

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comentrios jurdicos

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA E OBRIGATORIEDADE DO PLANO DIRETOR A Obrigatoriedade do Plano Diretor para os Municpios
Nos termos do artigo 41, o Plano Diretor obrigatrio para cidades:
I com mais de vinte mil habitantes; II integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; III onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da Constituio Federal; IV integrantes de reas de especial interesse turstico; V inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.

Prazo
Com relao ao prazo para aprovao do Plano Diretor, o artigo 50 dispe o seguinte:
Os Municpios que estejam enquadrados na obrigao prevista nos incisos I e II do art. 41 desta Lei que no tenham Plano Diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei, devero aprov-lo no prazo de cinco anos.

Obrigatoriedade do Plano Diretor pela Caracterstica da Cidade

Cidades com mais de vinte mil habitantes


A Constituio Federal, pelo 1 do artigo 182, determinou a obrigatoriedade do Plano Diretor para as cidades com mais de vinte mil habitantes, devendo este ser aprovado pela Cmara Municipal, tendo o Estatuto da Cidade no inciso I do artigo 41, apenas reafirmado este mandamento constitucional para os Municpios com este nmero de habitantes.

Cidades com menos de vinte mil habitantes


Para os Municpios com menos de vinte mil habitantes, o Plano Diretor ser obrigatrio apenas nos casos em que for integrante de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, de reas de interesse turstico, ou inserido na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional, com base nos incisos II, IV e V do artigo 41. Para os Municpios que no estejam nas situaes previstas no artigo 41, o Plano Diretor no obrigatrio. Porm, tornar-se- obrigatrio se o Municpio pretender utilizar os instrumentos da edificao ou parcelamento compulsrio, do imposto sobre a propriedade progressivo no tempo e a desapropriao para fins de reforma urbana, bem como a outorga onerosa do direito de construir, com base no inciso III do artigo 41. A adoo do Plano Diretor a medida mais adequada para os Municpios poderem implementar uma poltica urbana em consonncia com os preceitos constitucionais e as

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diretrizes desta poltica estabelecidas no Estatuto da Cidade, bem como para respeitar as Lei n 9.785/99, independente da obrigatoriedade constitucional, em especial pelos Municpios com menos de vinte mil habitantes.
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normas de parcelamento do solo urbano estabelecidas na Lei n 6.766/79 alterada pela

Cidades Integrantes de Regies Metropolitanas Pelo inciso II do artigo 41, estabelecida a obrigatoriedade para os Municpios integrantes
de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas ter Planos Diretores. De acordo com o artigo 25 da Constituio Federal, os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies constitudas por agrupamento de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. A elevada densidade demogrfica e a necessidade de executar funes pblicas de interesse comum, presentes nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, geram a necessidade dos Municpios agrupados nestes grandes ncleos urbanos de promoverem o planejamento e a poltica urbana de forma articulada e integrada. Para promover este planejamento visando a uma integrao da poltica urbana que ser implementada nos Municpios por iniciativa prpria, podem constituir um consrcio, um Comit sobre Poltica Urbana, baseado no modelo da gesto compartilhada existente na poltica de recursos hdricos atravs dos Comits por bacia hidrogrfica.

Cidades Integrantes de reas de Especial Interesse Turstico


Para gerar a obrigatoriedade do Plano Diretor aos Municpios integrantes de reas de especial interesse turstico, preciso conjugar essa caracterstica com as previstas no artigo 182 da Constituio e no artigo 41 do Estatuto da Cidade, acima mencionadas.

Cidades Inseridas na rea de Influncia de Empreendimentos ou Atividades de Significativo Impacto Ambiental de mbito Regional ou Nacional
O Municpio deve condicionar a aprovao destes empreendimentos s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor. A comunidade local deve ter assegurado o direito de definir sua poltica urbana sem a interferncia econmica de grandes empreendedores, tanto do setor privado como do prprio setor pblico. Estes empreendimentos e atividades devem portanto ser analisados pelo Poder Pblico municipal e demais rgos competentes com base no Plano Diretor, ficando condicionada a aprovao do empreendimento e da atividade aos critrios e exigncias previstos no Plano. Nos termos do 1 do artigo 41, no caso da realizao de empreendimentos ou atividades de significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional, os recursos tcnicos e financeiros para a elaborao do Plano Diretor estaro inseridos entre as medidas de compensao adotadas.

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comentrios jurdicos

Plano de Transporte Urbano Integrado


O Estatuto da Cidade, no 2 do artigo 41, torna obrigatria a existncia de um plano de transporte urbano integrado para as cidades com mais de quinhentos mil habitantes. Este plano deve ser compatvel com o Plano Diretor ou nele inserido. Um dos componentes da poltica urbana que deve ser um elemento indutor do cumprimento da funo social da propriedade urbana a viabilizao do exerccio do direito ao transporte, para assegurar s pessoas que vivem na cidade o direito de locomoo e circulao. Uma poltica obrigatria, que deve ser tratada no Plano Diretor, a poltica de transporte e mobilidade, especialmente para as cidades de grande porte e situadas nas regies metropolitanas. O Municpio, neste caso, em decorrncia da obrigatoriedade, pode instituir um plano de transporte urbano prprio mediante uma lei municipal especfica, ou pode estabelecer o plano como uma parte integrante do Plano Diretor.

Obrigatoriedade Temporal para o Municpio


O Papel da Lei Orgnica do Municpio O Municpio, por meio da Lei Orgnica, ir dispor sobre os procedimentos, os mecanismos
de participao popular e os prazos para a elaborao e aprovao do Plano Diretor. No caso da inexistncia dessa regulamentao, fica configurada a inconstitucionalidade por omisso, que pode ser tanto do Poder Legislativo, como do Poder Executivo.

Obrigatoriedade Temporal para Municpios com Plano Diretor


O artigo 50 do Estatuto estabeleceu o prazo de cinco anos obrigatrio para os: Municpios que no tm Plano Diretor; Municpios que j tm Plano Diretor, que porm no atendam os requisitos constitucionais do artigo 182 da Constituio Federal e os critrios para a sua aprovao previstos no artigo 40 do Estatuto da Cidade, bem como no dispem do contedo mnimo definido no artigo 42 do Estatuto. No caso de o Plano Diretor em vigncia no Municpio ter sido aprovado sem a participao da comunidade local, desrespeitando, assim, o requisito constitucional da participao popular, o Municpio deve revisar o seu Plano Diretor no prazo de cinco anos conforme estabelecido no artigo 50. Os municpios que j possuem um Plano Diretor que no apresente a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrio, o imposto sobre a propriedade urbana progressivo no tempo e a desapropriao para fins de reforma urbana, tero o prazo de cinco anos para revisar o Plano Diretor de modo a delimitar as reas urbanas onde incidiro estes instrumentos. As sanes previstas no Estatuto da Cidade referentes ao no cumprimento do prazo de edio do Plano Diretor devem ser aplicadas tanto para os Municpios sem Plano Diretor, como tambm para os Municpios cujos Planos Diretores no atendam s exigncias da Constituio Federal e do Estatuto da Cidade. Pelo menos a cada dez anos, o Plano Diretor do Municpio dever ser revisto.

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As Sanes ao Municpio pela Inexistncia do Plano Diretor


A inconstitucionalidade por omisso resulta, como sano ao Municpio, na impossibilidade de exercer a faculdade estabelecida nos termos do artigo 182 pargrafo 4, de exigir um comportamento positivo do proprietrio de imvel urbano para a sua propriedade ter uma funo social. O Municpio no pode exercer a faculdade constitucional de aplicar o parcelamento ou edificao compulsria, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, e a desapropriao para fins de reforma urbana.
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A Responsabilidade do Poder Pblico


O nosso sistema de controle da constitucionalidade admite a ocorrncia da inconstitucionalidade por omisso, tanto por inrcia legislativa como administrativa. De acordo com o pargrafo 2 do artigo 103 da Constituio, declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias. Devido ao prazo estabelecido no artigo 50 do Estatuto da Cidade, os prefeitos das atuais gestes municipais so os principais responsveis pela elaborao e envio do Plano Diretor para as Cmaras Municipais, uma vez que os seus mandatos somente terminaro no ano de 2004, computando trs anos e trs meses do prazo dos cinco anos, o que no isenta a responsabilidade do futuro prefeito. Um procedimento essencial para apurar a responsabilidade do Prefeito, dos demais agentes pblicos do Executivo e dos prprios vereadores, a definio por lei municipal dos prazos para o envio do Plano Diretor pelo Executivo municipal e a definio do prazo para a sua aprovao na Cmara Municipal. A Cmara Municipal pode e deve tomar a iniciativa legislativa de estabelecer o prazo para o Executivo enviar o Plano Diretor, caso no exista ainda esta previso na legislao municipal, bem como de definir o prazo para a sua aprovao no mbito do Legislativo Municipal visando o cumprimento do prazo de cinco anos definido no Estatuto da Cidade. A Cmara tambm pode e deve tomar a iniciativa de apresentar o projeto de lei para instituir o Plano Diretor quando o Executivo Municipal deixar de apresentar o Plano Diretor ao Legislativo Municipal. Esta hiptese tambm valida se a competncia de iniciativa legislativa para apresentar o projeto de lei do Plano Diretor for concorrente entre o Executivo e o Legislativo Municipal.

Sanes Aplicveis ao Prefeito Improbidade Administrativa Se o Prefeito no encaminhar o Plano Diretor para a Cmara Municipal, o Judicirio, ao
declarar a inconstitucionalidade por omisso, dar cincia ao Prefeito que este ter o prazo de trinta dias para tomar as providncias cabveis para cumprir com a deciso e se no cumprir ficar configurada a responsabilidade do Prefeito por descumprimento de deciso judicial. O Executivo tambm pode praticar uma inconstitucionalidade por omisso quando deixar de aplicar as normas estabelecidas no Plano Diretor.

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comentrios jurdicos

O Executivo que no organizar os Conselhos e executar o Plano Diretor sem assegurar a participao da comunidade, mediante os mecanismos constitudos, tais como as audincias pblicas e a iniciativa popular de planos de interesse especfico de bairros, fica sujeito declarao de inconstitucionalidade por omisso. O Prefeito, nestas hipteses, incorre tambm em improbidade administrativa de acordo com o inciso VII do artigo 52 do Estatuto da Cidade. O Prefeito estar sujeito perda do mandato devido configurao de infrao polticoadministrativa ou crime de responsabilidade (nos termos em que dispor a Lei Orgnica), ou de improbidade administrativa com base no inciso VI do Estatuto da Cidade.

Responsabilidade da Cmara Municipal Vereadores


A inconstitucionalidade pode ocorrer por omisso legislativa, quando a Cmara Municipal no aprovar o Plano Diretor submetido a sua apreciao pelo Executivo Municipal, no prazo definido pelo artigo 50 do Estatuto da Cidade, ou no prazo definido por lei municipal, como por exemplo, a Lei Orgnica do Municpio. Outra hiptese a de, no decorrer dos cinco anos, o Executivo no encaminhar o projeto de lei do Plano Diretor para ser apreciado pelo Legislativo. Neste caso a Cmara Municipal pode ter a iniciativa legislativa de apresentar uma projeto de lei de Plano Diretor para ser submetido aprovao da Cmara. Neste caso, a comisso permanente responsvel pela poltica urbana poder apresentar a proposta de lei do Plano Diretor. No caso do artigo 182, pargrafo 1, a ordem de legislar, est presente pela obrigatoriedade do Municpio (com mais de vinte mil habitantes) pela Cmara Municipal editar o Plano Diretor. Essa imposio, a partir da edio do Plano, concretiza a norma constitucional do Municpio a se capacitar para promover a poltica urbana. O Plano Diretor, por ser uma exigncia constitucional para o Municpio promover a poltica urbana, gera uma ordem constitucional para o Legislativo municipal instituir esse instrumento. O controle da constitucionalidade exercido com base no dever constitucional do Legislativo municipal aprovar o Plano Diretor nos prazos definidos pelo artigo 50 do Estatuto da Cidade, ou por lei municipal. A inconstitucionalidade por omisso pode tambm surgir em decorrncia da Cmara Municipal legislar as matrias obrigatrias do Plano Diretor de forma parcial, impedindo a satisfao das normas constitucionais da poltica urbana, tornando o Plano sem eficcia plena. Uma das hipteses a de o Plano Diretor no definir as reas urbanas passveis de aplicao do parcelamento ou edificao compulsrios, impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, e a desapropriao nos termos do pargrafo 4 do artigo 182. A falta de definio dessas reas no Plano Diretor impede o exerccio da faculdade conferida ao Poder Pblico municipal de aplicar esses instrumentos para a propriedade urbana ter uma destinao social. De acordo com o artigo 103, pargrafo 2, no caso de ser declarada a inconstitucionalidade por omisso legislativa, ser dada cincia ao Poder Legislativo para a adoo das providncias necessrias. Em relao improbidade administrativa dos Vereadores no existe uma opinio consolidada em nossa jurisprudncia sobre casos de omisso legislativa.

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Os artigos 1e 2 da Lei n 8.429/92 determinam como sendo possveis sujeitos ativos do Administrao; princpio os vereadores se enquadram nesta condio e portanto estariam sujeitos s sanes impostas pela lei de improbidade administrativa. Existem posies bem divergentes em nossa doutrina jurdica no campo do direito pblico, uma admitindo a ocorrncia da improbidade administrativa em situaes de omisso legislativa como no caso de o Plano Diretor no ser editado no prazo de cinco anos contados da entrada em vigor do Estatuto da Cidade pela Cmara Municipal, e a segunda no admitindo essa possibilidade.
plano diretor

ato mprobo os agentes pblicos eleitos, que mantenham qualquer relao direta com a

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comentrios jurdicos

4 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO


4.1 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO COMENTRIOS URBANSTICOS
Um dos principais desafios que as cidades tm enfrentado o controle do processo de expanso e desenvolvimento urbanos. Esse problema revela-se particularmente agudo nas cidades que conheceram processos de crescimento econmico acelerado durante um certo perodo, assistindo a uma expanso demogrfica e de negcios, sob um contexto de concentrao de renda e grande parte da populao de baixa renda. O crescimento econmico perifrico, que o caso do Brasil, via de regra vem acompanhado de um crescimento de populao de baixa renda, que chega em busca de oportunidades de emprego e sobrevivncia, mas no tem condies de instalar-se nas regies mais bem equipadas e infra-estruturadas das cidades. Essa populao acaba por constituir uma franja ilegal nas cidades favelas, cortios, ocupaes em reas de risco e em periferias longnquas em geral margem dos investimentos pblicos. Por outro lado, as partes mais qualificadas sob o ponto de vista da localizao, infra-estrutura e qualidade urbanstica, por serem escassas, tornam-se objeto de cobia e disputa por parte de empreendedores, gerando tambm muito conflito em relao a usos e potenciais permitidos e, muitas vezes, gerando sobrecargas nas infra-estruturas instaladas. Historicamente, so essas as reas que recebem mais investimentos pblicos, o que acaba por valorizar o preo da terra e aumentar ainda mais o fosso existente entre as partes rica e pobre das cidades. A sobreposio dos investimentos pblicos e privados acaba por valorizar o preo da terra, o que incentiva a reteno especulativa das terras e premia com a valorizao aqueles que esperam para utilizar seus terrenos. Este sistema, francamente apoiado por processos que geram sobreoferta de terra e espao construdo para as classes mdias e pelo imenso valor estratgico da propriedade imobiliria no pas, tem provocado grandes distores na estrutura das cidades brasileiras, com reas centrais ociosas, em contraste com periferias superadensadas e precrias. Alm de representar uma distribuio extremamente injusta dos recursos territoriais e investimentos pblicos, esse tipo de urbanizao prejudicial a toda a cidade. O espraiamento e a expulso dos pobres rumo periferia provocam sobrecarga nos sistemas virio e de transportes pblicos e requer infindveis ampliaes da rede de infra-estrutura Nesse sentido, o Estatuto da Cidade oferece um conjunto de instrumentos que, incorporando a avaliao dos efeitos da regulao sobre o mercado de terras, oferece ao poder pblico uma maior capacidade de intervir e no apenas normatizar e fiscalizar o uso, a ocupao e a rentabilidade das terras urbanas, realizando a funo social da cidade e da propriedade.

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PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSRIOS (ARTS. 5O E 6O); IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO (ART. 7O); DESAPROPRIAO COM PAGAMENTO EM TTULOS (ART. 8O); CONSRCIO IMOBILIRIO (ART. 46)

O CONCEITO DOS INSTRUMENTOS


Estes instrumentos, se bem aplicados, podem promover uma Reforma Urbana, estruturando uma poltica fundiria que garanta a funo social da cidade e da propriedade. Os terrenos vazios ou sub-utilizados, que se localizarem em reas cuja urbanizao e ocupao for prioritria, devem ser adequadamente ocupados. Para induzir a ocupao desses terrenos, existe a possibilidade de urbanizao ou edificao compulsrias mecanismo criado pelo Estatuto para impedir que as reas vazias da cidade continuem ociosas. Por meio do instrumento da edificao compulsria, pode-se estabelecer um prazo para o loteamento ou construo das reas vazias ou sub-utilizadas. O proprietrio que no cumprir esse prazo ser penalizado pela aplicao progressiva do Imposto Predial eTerritorial Urbano (IPTU), que dever ser aplicado por um perodo de 5 anos. Se, no caso de esgotamento do prazo, a rea permanecer incompatvel com os usos e densidades previstas, o imvel poder ser desapropriado, com pagamentos em ttulos da dvida pblica.

OBJETIVOS DOS INSTRUMENTOS


Induzir a ocupao de reas j dotadas de infra-estrutura e equipamentos, mais aptas para urbanizar ou povoar, evitando presso de expanso horizontal na direo de reas no servidas de infra-estrutura ou frgeis, sob o ponto de vista ambiental. Terrenos ou glebas vazios dentro da malha urbana so socialmente prejudiciais, tendo em vista que so atendidos por infraestrutura urbana, implementada por investimentos pblicos para atender populao e no para garantir uma valorizao particular. Aumentar a oferta de terra e de edificao para atender demanda existente, evitando assim que aqueles que no encontram oportunidades de moradia nas regies centrais sejam obrigados a morar em periferias longnquas, em reas desprovidas de infra-estrutura, em reas de risco de enchentes ou desabamentos ou em reas de preservao ambiental.

COMO IMPLEMENTAR OS INSTRUMENTOS


1. Ler o Estatuto em conjunto com o art.182 da Constituio; 2. Partir dos objetivos da poltica urbana contida no Plano Diretor e do macrozoneamento; 3. Definir a macrozona onde se aplica o dispositivo; 4. As cidades devem definir o que subutilizao, para cada caso. importante que se compreenda que a prpria idia de subutilizao varia de acordo com as diferentes situaes urbanas. Em algumas cidades ou regies, terrenos sem qualquer utilizao

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comentrios urbansticos

instrumentos de induo

podem ser considerados subutilizados. Em outras, usos como estacionamentos podem ser considerados como subutilizao. Em outros casos ainda, terrenos com edificaes podem ser considerados subutilizados por exemplo, terrenos grandes com edificaes pequenas, ou edifcios de apartamentos vazios. 5. Remeter para os objetivos estabelecidos no macrozoneamento, fazendo com que a utilizao das reas signifique desenvolver a cidade (ou suas partes) rumo aos objetivos da poltica urbana como um todo. Pode-se, por exemplo, estabelecer uma densidade demogrfica mnima para cada macrozona. Ateno: importante que se saiba que densidade demogrfica no igual a densidade construtiva. Bairros de comrcio e servios, por exemplo, tm grande densidade construtiva, mas podem no ter grande densidade habitacional. 6. Definir o tamanho (reas maiores do que....) e as caractersticas do imvel sujeito penalidade (prdio inteiramente vazio h mais de......) Conforme os objetivos estabelecidos no Plano Diretor, tambm pode ser interessante associar os instrumentos de sano pelo no cumprimento da funo social da propriedade com as Zonas Especiais de Interesse Social, Direito de Preempo e o Consrcio Imobilirio, ou em reas definidas para operaes urbanas consorciadas. O instrumento do Consrcio Imobilirio (art. 46) um recurso a ser utilizado para viabilizar empreendimentos em casos nos quais o proprietrio no pode faz-los sozinho. No consrcio imobilirio, o proprietrio transfere ao Poder Pblico Municipal um imvel, e este se responsabiliza pela realizao de obras. Aps a realizao do empreendimento, o proprietrio recebe, como pagamento, unidades (casas ou apartamentos) resultantes do empreendimento, em valor proporcional ao da terra antes das obras de loteamento e urbanizao realizadas pelo poder pblico. A urbanizao e edificao compulsria so instrumentos de complexa implantao. Estes exigem a mont agem de um sistema de cadastro dos imveis urbanos, que seja permanentemente atualizado, a cada nova autorizao de ocupao, possibilitando o monitoramento dos imveis vazios e de sua ocupao. Exigem tambm a existncia de uma planta genrica de valores imobilirios, a partir da qual se possa aplicar o imposto e sua progressividade. necessrio tambm que sejam estabelecidos critrios de subutilizao e polticas que priorizem a ocupao dos vazios.

ALERTAS
importante que se tenha clareza de que a aplicao de sanes pela no utilizao de imveis, especificamente o IPTU progressivo no tempo, no deve ser utilizada para a obteno de um aumento substantivo das receitas pblicas. Sua funo induzir determinado uso ou ocupao, conforme os objetivos estabelecidos no Plano Diretor. O risco de manipulao para prejudicar eventuais inimigos polticos ou atender a favorecimentos pessoais tambm existe e deve ser evitado. O critrio bsico a formulao presente no Plano Diretor, que estabelece claramente os critrios e finalidades.

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TRAJETRIA DA IMPLEMENTAO DOS INSTRUMENTOS


No caso brasileiro, as tentativas de implementao do instrumento a partir do final da dcada de 1980 no foram bem sucedidas por alegao de inconstitucionalidade. Apesar de os instrumentos de penalizao envolvendo propriedades que no cumprirem sua funo social constarem do texto constitucional, estes no estavam regulamentados at a aprovao do Estatuto da Cidade. Por esta razo vrias cidades incluram estes instrumentos em seus Planos Diretores, mas nenhuma conseguiu implement-los. Os argumentos contrrios citavam a exigncia expressa, constante nos artigos 182 e 183 da Constituio, de Lei Federal que disciplinasse a matria. Ao longo da dcada este debate tambm acabou se confundindo com a questo da aplicao de alquotas diferenciadas do IPTU o chamado IPTU progressivo no espao. Finalmente, uma emenda Constituio resolveu a controvrsia, permitindo a utilizao de alquotas diferenciadas de IPTU. Este debate acabou gerando dificuldades maiores ainda para os municpios que queriam utilizar o IPTU progressivo como sano pelo no cumprimento da funo social da propriedade. Com a aprovao do Estatuto da Cidade estes empecilhos deixam de existir.

OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR (ARTS. 28 A 31), DIREITO DE SUPERFCIE (ARTS. 21 A 24)

O CONCEITO DOS INSTRUMENTOS


So dois os princpios que fundamentam a venda ou transferncia do direito de construir: o

direito de superfcie (ou separao do direito de propriedade do direito de construir) e a funo social da propriedade.
A idia muito simples: a propriedade de um terreno no significa um poder ilimitado sobre ele. A prpria existncia de normas urbansticas (cdigos de obras, leis de parcelamento, leis de uso e ocupao do solo, normas ambientais) j representa um limitador, que impede que o proprietrio ocupe o terreno da forma que desejar. Assim, em certas reas da cidade no possvel implantar indstrias ou comrcio de grande porte, em encostas muito ngremes ou beiras de rios no se pode construir e assim por diante... Entretanto, ao estabelecer o Direito de Superfcie (artigos 21- 24), o Estatuto da Cidade d um passo alm, tornando este direito de construir na superfcie, espao areo ou subsolo do terreno (ou seja para cima ou para baixo do nvel do terreno), independente do direito de propriedade. Isto quer dizer que, alm de representar uma limitao do direito de propriedade, aquilo que se pode fazer sobre ou sob ela pode ser separado dela e desta forma ser concedido para outro, sem que isto represente a venda, concesso ou transferncia da prpria propriedade. De acordo com a formulao presente no Estatuto, o proprietrio pode conceder o direito de superfcie do seu terreno (ou seja, o direito de construir sobre ou sob ele) por tempo determinado ou indeterminado, de forma gratuita ou onerosa. Desta forma, reconhece-se que o direito de construir tem um valor em si mesmo, independente do valor da propriedade, podendo agregar ou subtrair valor a esta.

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comentrios urbansticos

instrumentos de induo

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O reconhecimento deste valor do direito de construir, concedido pela legislao urbanstica e as eventuais injustias decorrentes da apropriao deste valor pelos proprietrios dos terrenos, foi a grande motivao da introduo da idia da outorga onerosa do direito de construir (ou solo criado) no Brasil. Alm disso, o direito de superfcie permite que o poder pblico cobre das empresas concessionrias de servios pblicos um valor pelo uso do seu subsolo, ou espao areo, j que as redes (eletricidade, telefonia, TV a cabo, infovia, etc.) utilizam a superfcie das vias pblicas ou, quando enterradas, seu subsolo, para se implantar e vender seus servios. Uma das primeiras vezes em que este instrumento foi mencionado entre ns ocorreu em So Paulo em 1976, quando o ento prefeito Olavo Setbal lana a idia de estabelecer um sistema que assegurasse a todos os proprietrios de terrenos urbanos o direito de construir uma rea proporcional rea do terreno (coeficiente de aproveitamento ou ndice de aproveitamento igual a um).8 O interessado em construir alm da rea de seu terreno adquiriria do Poder Pblico o direito de construo da rea excedente. O preo pago por este direito serviria para dotar a regio dos equipamentos urbanos exigidos pelo adensamento provocado pelas novas construes. O objetivo deste dispositivo seria eliminar o valor diferenciado dos terrenos em funo de dispositivos legais, preservar reas verdes e de proteo aos mananciais e ao meio ambiente, preservar edificaes de valor histrico e obter recursos para a manuteno da cidade, que seriam gerados pelo dinamismo de sua prpria economia interna. 9 A inspirao para o modelo proposto em So Paulo era o plafond legal de densit que em , 1975 era institudo para toda a Frana e a experincia da transferncia de potencial construtivo (development right transfer) instituda pelo Plano de Chicago em 1973. Na Frana, a legislao proposta pelo Ministrio do Equipamento visava corrigir a enorme distoro existente entre os altssimos preos dos terrenos liberados para a construo de prdios altos e os preos baixos num bairro vizinho onde os limites para a construo eram rgidos. A lei francesa definiu ento o coeficiente 1 para Paris e 1,5 para o resto da Frana. No caso de Chicago, o solo criado foi motivado pelos conflitos decorrentes da aplicao da legislao de tombamento de bens com valor histrico. Quando tombavam um prdio de dois ou trs andares em zonas onde era permitido construir edifcios, os proprietrios se sentiam prejudicados, j que no poderiam exercer sobre seus terrenos plenamente o potencial virtual que lhes era concedido pela legislao, j que seu imvel ficava congelado. Para que este prejuzo pudesse ser ressarcido, criou-se uma legislao que permitia ao proprietrio transferir seu direito de construir para terceiros, em outra rea onde esta limitao no existisse. Desta forma, os terrenos atingidos por restries de carter preservacionista no perderiam totalmente seu valor vis-a vis seus vizinhos. Embora as duas verses norte americana e francesa partissem do mesmo princpio (a separao entre direito de propriedade e direito de construir e o reconhecimento do valor especfico do direito de construir), no caso norte americano, o direito de construir poderia ser transacionado entre particulares, com o objetivo de preservar imveis com valor histrico, e no

8 Na gesto do ento prefeito Setbal, os elaboradores da poltica urbana eram Ernest Mange, ento presidente da Empresa Municipal de Urbanizao e Cndido Malta Campos Filho, coordenador da COGEP Coordenadoria Geral de Planejamento de So Paulo. 9 Folha de So Paulo, 25/03/76 Um novo solo para a cidade in Coleo Dossis: Plano Diretor do Municpio de So Paulo volume IX. FAUUSP- CESAD, outubro 1991.

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caso francs a concesso do direito de construir acima de uma densidade construtiva bsica s poderia ser obtida por meio da compra, e somente o Estado poderia vend-la. As primeiras propostas que comearam a circular no Brasil incorporavam as duas dimenses de utilizao do instrumento nos exemplos internacionais a viabilizao de uma poltica de controle de densidades e a separao entre o direito de construir e o preo do terreno; a necessidade de viabilizar instrumentos de preservao histrica e acresciam, no discurso de Setbal, uma terceira: a obteno de recursos para o financiamento de equipamentos e infra-estrutura. J em 1977 uma primeira formulao do instrumento em mbito nacional foi feita pela Comisso , Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana da Secretaria do Planejamento da Presidncia da Repblica (CNPU), includa no anteprojeto da Lei de Desenvolvimento Urbano. A proposta de institucionalizao do solo criado nos anos 70 causou enorme controvrsia e foi finalmente abortada. Desde ento vrios anteprojetos de lei federal foram redigidos incluindo o solo criado, em vrias verses, sem nenhum xito. Entretanto, desde o final dos anos 70, em vrias cidades brasileiras j existiam anteprojetos de lei de solo criado em tramitao.10 Uma das dimenses fundamentais da controvrsia era a natureza jurdica da cobrana, e sua constitucionalidade. Com o objetivo de dar suporte para as propostas em discusso no pas, o CEPAM (rgo de apoio s administraes municipais paulistas) organizou em 1977 um Congresso sobre o Solo Criado na cidade de Embu, reunindo urbanistas e juristas, do qual resultou a Carta do Embu11 A Carta explicita que admite-se que, assim como o loteador . obrigado a entregar ao poder pblico reas destinadas ao sistema virio, equipamentos pblicos e lazer, igualmente o criador de solo dever oferecer coletividade as compensaes necessrias ao reequilbrio urbano reclamado por solo adicional12 De acordo com o raciocnio presente na . Carta, a moderna tecnologia da construo civil permite intensificar a utilizao dos terrenos, multiplicando o nmero de pavimentos pela ocupao do espao areo ou do subsolo e esta intensificao sobrecarrega toda a infra-estrutura urbana, a saber, a capacidade das vias, das redes de gua, esgoto e energia eltrica, assim como a dos equipamentos sociais, tais como escolas, reas verdes, etc . Ao comparar o criador do solo com o loteador, e ao definir a contrapartida a ser paga pelo criador de solo como espaos pblicos e equipamentos ou seu equivalente monetrio, a Carta de Embu enquadra claramente a outorga onerosa do direito de construir como nus e no como tributo.13 No incio dos anos 80, o debate em torno da institucionalizao do solo criado volta a emergir em algumas cidades, desta vez vinculado preservao do patrimnio histrico. Tambm em Paulo aulo, So Paulo em 1982, um anteprojeto de lei de Transferncia do Direito de Construir para imveis histricos apresentado como reao a sucessivas demolies de construes histricas tombadas situadas em reas de grande valor imobilirio.14 No mesmo ano, em Curitiba institudo o incentivo construtivo para imveis tombados. Em 1984, uma lei municipal institucionaliza a transferncia do potencial em So Paulo admitindo a transferncia de 100% Paulo aulo,

Destacamos aqui So Paulo, Curitiba e Porto Alegre. O Solo Criado/Carta de Embu. So Paulo, Fundao Prefeito Faria Lima (CEPAM), 1977 . 12 Idem, pg. 170. 13 Eros Grau, A outorga onerosa do Plano Diretor de So Paulo: nus e no obrigao. Parecer elaborado para a Secretaria Municipal do Planejamento de So Paulo. So Paulo, 1991. 14 O Secretrio Estadual de Cultura encomendou um anteprojeto de lei para o arquiteto Benedito Lima de Toledo e o jurista Modesto Carvalhosa, logo aps a celeuma causada pela demolio de casares na Av. Paulista.
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comentrios urbansticos

instrumentos de induo

do potencial concedido pelo zoneamento se o imvel preservado for destinado para instalao de atividades que permitem a fruio do pblico. Naquele momento, os crticos da lei reclamavam uma aplicao mais ampla do conceito, incluindo no apenas o patrimnio arquitetnico, mas tambm todo o patrimnio ambiental. Em 1986, novamente em So Paulo uma nova aplicao da idia da transferncia do direito de Paulo aulo, construir formulada, desta vez como mecanismo de desfavelamento Segundo a lei aprovada, . os proprietrios de terrenos ocupados por favelas poderiam requerer prefeitura a modificao dos ndices e caractersticas de uso e ocupao do solo do terreno ocupado pela favela ou de outros de sua propriedade, desde que se construsse e se doasse ao poder pblico, habitaes de interesse social para a populao favelada. Esta verso do instrumento, conhecida por operaes interligadas marca uma ruptura conceitual e de objetivos em relao s verses anteriores. A ruptura consiste na associao do instrumento com a idia de flexibilizao dos controles de uso e ocupao do solo. At a emergncia deste tipo de operao, o chamado solo criado era pensado como estratgia de repartio de custos e nus provocados pelo adensamento, no interior do marco das restries impostas pelo zoneamento. A idia presente nas interligadas, de que a venda de potencial se refere a uma modificao proposta individualmente, por um proprietrio, que supera os ndices em vigor, subverte esta lgica, transformando um instrumento de gerao de contrapartidas em funo do adensamento em instrumento de flexibilizao da norma urbanstica. Alm do conceito de flexibilizao, nesta verso do solo criado, a gerao de recursos adicionais para a prefeitura ganha maior dimenso frente prpria idia de instrumento de controle do adensamento ou de viabilizao de uma poltica urbana (como a preservao do patrimnio histrico e ambiental). No incio dos anos 90, uma nova leva de leis municipais prope a incorporao do solo criado ao conjunto de instrumentos urbansticos em vigor. As cidades que incorporaram o instrumento em seus planos diretores e leis de uso e ocupao do solo o fizeram tanto na verso flexibilizadora quanto na verso redistributiva Destacamos especialmente o conjunto de . cidades que experimentaram gestes democrticas no mbito local nos anos 90, cujos quadros tcnicos estiveram envolvidos nas lutas pela Reforma Urbana dos anos 80, que resultaram no captulo da poltica urbana na Constituio. Como o texto constitucional remetia para os Planos Diretores a explicitao das condies de cumprimento da funo social da propriedade, houve um esforo de elaborao coletiva por parte das prefeituras no sentido de incorporar nas leis orgnicas e Planos Diretores novos instrumentos que intervissem sobre o mercado de terras de forma a ampliar seu acesso para setores populares. A Carta de Angra foi um dos documentos que explicitou a posio dos setores comprometidos com a Reforma Urbana sobre o solo criado e sua utilizao.15 A Carta propunha criar mecanismos para recuperao da valorizao imobiliria gerada pelos investimentos pblicos, principalmente por meio do solo criado mediante o estabelecimento de coeficiente nico para o conjunto da cidade e venda de coeficiente adicional. No mesmo ano, nas cidades de Porto Alegre e Curitiba se estabelecia o Solo Criado sobre o zoneamento diferenciado e em vrias cidades do Brasil se apresentavam propostas de reviso do zoneamento com o estabelecimento do coeficiente nico e o solo criado.

15 A Carta de Angra resultou do Seminrio Intermunicipal Plano Diretor e Gesto Democrtica realizado em Angra dos , Reis em agosto de 1990 e que reuniu as equipes de planejamento dos municpios de So Paulo, Santos, Santo Andr, Diadema, Angra dos Reis, Porto Alegre, Joo Monlevade, Ipatinga e Timteo.

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Nos modelos adotados em Porto Alegre e Curitiba se definia um aumento potencial prvio acima do zoneamento em vigor para uma certa rea da cidade, que poderia ser concedido de forma onerosa para quem quisesse pratic-lo sobre seu terreno. Nesta frmula, mantinhamse os diferenciais do zoneamento, porm se definia claramente o estoque e limites mximos e a rea onde o solo criado poderia ser outorgado. A verso que consta do Estatuto da Cidade, na verdade, contempla praticamente todas as possibilidades experimentadas pelas cidades de implementao do solo criado, com exceo das operaes interligadas. O artigo 28 do Estatuto declara que o solo criado poder ser estabelecido acima de um coeficiente bsico nico para toda a zona urbana ou diferenciado para reas especficas dentro da zona urbana. Mas atesta claramente que o Plano Diretor deve definir os limites mximos para a outorga onerosa, no que se refere alterao de ndices construtivos, assim como a rea onde se permitir a superao dos ndices existentes. O artigo 29 se refere possibilidade de alterao de usos prevista na legislao urbanstica, de forma onerosa, ao estabelecer que em reas definidas pelo Plano podero ocorrer alteraes mediante contrapartidas, sem entretanto estabelecer limites. Assim, as nicas situaes expressamente excludas pelo Estatuto so as operaes interligadas, que por iniciativa dos particulares poderiam ocorrer em qualquer lugar e solicitando qualquer alterao de ndice. Finalmente, os recursos oriundos da outorga onerosa s podem ser aplicados (art 26, incisos I a IX) em projetos de regularizao fundiria, habitao de interesse social, reserva de terras, implantao de equipamentos comunitrios e reas verdes e de lazer, reas de interesse ambiental ou proteo do patrimnio histrico. Infelizmente, o inciso IV (ordenamento e direcionamento da expanso urbana) suficientemente amplo para abranger uma enorme variedade de casos. Em relao transferncia de potencial construtivo, o Estatuto incorpora as experincias municipais de aplicao para finalidade de proteo do patrimnio histrico e ambiental, e amplia para a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios e programas de regularizao fundiria e de habitao de interesse social. Outro conceito importante para a compreenso da Outorga Onerosa do Direito de Superfcie o de Coeficiente de Aproveitamento Bsico, patamar a partir do qual se aplicam os instrumentos. O coeficiente de aproveitamento bsico deve ser estabelecido de forma a acomodar a maior parte da produo das edificaes da cidade, variando portanto de cidade para cidade. Por exemplo, o coeficiente de aproveitamento bsico a ser adotado poder ser 1, se a maior parte das edificaes existentes se enquadrarem nesse ndice. Alternativamente ao estabelecimento de um coeficiente bsico se pode estabelecer uma densidade bsica (expressa em habitantes por hectare ou por metro quadrado). O Plano Diretor de Nat al 16 por exemplo, optou por este Natal al, caminho ao estabelecer uma densidade bsica de 180 hab/ha para os usos residenciais e a cobrana de solo criado para densidades acima deste patamar.

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Plano Diretor de Natal (Lei Complementar no 7 de 5 de agosto de 1994). ,

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comentrios urbansticos

instrumentos de induo

OBJETIVOS DOS INSTRUMENTOS


O objetivo desses instrumentos separar a propriedade dos terrenos urbanos do direito de edificao. Separando esses direitos, o poder pblico aumenta sua capacidade de interferir sobre os mercados imobilirios.

COMO IMPLEMENTAR OS INSTRUMENTOS


preciso muito cuidado com a aplicao do solo criado. Como vimos, este pode servir a objetivos muito diferentes. Por esta razo fundamental que este (e outros instrumentos de interveno no uso e ocupao do solo) seja trabalhado como instrumentalizao dos objetivos da poltica urbana expressa no Plano Diretor. Apresentamos a seguir como o solo criado pode ser um instrumento de induo da implementao dos objetivos da poltica urbana, no sentido da redistribuio de oportunidades imobilirias na cidade e os possveis efeitos perversos que pode ter quando usado de forma a focalizar prioritariamente a gerao de recursos adicionais para a receita municipal. Como j apontamos ao comentar a histria da construo do instrumento, a gerao de recursos para investimentos municipais pode ser um sub-produto da outorga onerosa, porm, este no deveria ser encarado como objetivo principal, uma vez que isto poderia acarretar ou uma flexibilizao e no limite a destruio do controle do uso e ocupao do solo, ou um encarecimento tal dos produtos imobilirios que inviabilizaria ainda mais seu acesso por fatias amplas da populao. Para a implantao da outorga e da transferncia, preciso definir antes de mais nada, o coeficiente de aproveitamento bsico e as grandes macroreas que explicitam as linhas estratgicas do Plano Diretor (por exemplo, uma macrorea onde se deve intensificar a urbanizao ou restringir, preservar, repovoar com usos residenciais, incrementar as atividades econmicas, etc). Estas definies daro o norte para a aplicao dos instrumentos. Para a aplicao da Outorga Onerosa do Direito de Construir acima do Coeficiente de Aproveitamento ou Densidade Bsica, o Plano Diretor determina, para reas definidas como aptas ou prioritrias para ocupar de forma mais intensa (em funo de disponibilidade de infraestrutura, equipamentos, etc), um potencial adicional, acima do coeficiente ou densidade bsicos. Este potencial adicional dever ser disponibilizado para os interessados mediante contrapartidas. Estas contrapartidas podem se dar sob a forma de obras, terrenos ou recursos monetrios. Para que a transferncia do potencial adicional ocorra, so estabelecidos estoques de rea adicional (quantidades totais de metros quadrados a serem vendidos), diferenciados, por regies da cidade e por usos, de acordo com a inteno de ocupao refletida na poltica urbana grandes estoques para zonas onde se pretende intensificar o uso e ocupao e estoques reduzidos em zonas onde a inteno inversa. Alternativamente aos estoques, podem ser estabelecidos coeficientes ou densidades mximas, tambm por regies. O Estatuto da Cidade deixa claro que, assim como o coeficiente bsico, os limites mximos para a outorga onerosa tambm devem ser pr-definidos no Plano Diretor (artigo 28, pargrafo 3). Em reas onde h inteno expressa no Plano Diretor de estimular a produo de determinados usos, como, por exemplo, as habitaes de interesse social, ou equipamentos culturais ou de

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sade para reas onde h carncia destes espaos ou equipamentos, poder se prever, no prprio Plano e em lei municipal especfica, a iseno do pagamento do solo criado. O mesmo pode se estabelecer para incentivar a instalao de usos no residenciais em regies dormitrio, com a inteno de diminuir a necessidade de deslocamentos na cidade. Embora esta regulamentao, segundo o Estatuto, possa ser feita por lei especfica, importante fixar no prprio Plano os critrios de estabelecimento destas isenes, j que a poltica urbana que define as razes de isentar determinadas atividades ou formas de construir do pagamento do solo criado. O valor de venda a ser adotado um tpico polmico: alguns argumentam pela utilizao de indicadores mais genricos, como, por exemplo, o valor venal do imvel, ou uma porcentagem deste valor, visando a facilitar o procedimento;17 outros concluem que a adoo de critrios genricos pode levar diminuio dos valores de venda, j que os valores venais so reconhecidamente inferiores aos praticados pelo mercado imobilirio, defendendo uma anlise caso a caso; outros ainda pretendem alcanar um critrio genrico a partir dos prprios valores praticados pelo mercado imobilirio, mas isso esbarra nas diferenas pontuais, de cada imvel, bem como na necessidade de um monitoramento permanente e gil do funcionamento desse mercado. Seja qual for o critrio adotado, deve ser estabelecido de forma clara e transparente no prprio Plano, no deixando margem a negociaes caso a caso, posteriormente. No caso da cidade de Nat al estabeleceu-se uma densidade bsica e se vende densidades Natal al, acima desta pelo valor de 1,5% do montante total o investimento na edificao. No caso da cidade de Porto Alegre realiza-se periodicamente um leilo de estoques de solo criado. Em Alegre, outros casos, estabeleceu-se uma porcentagem (em torno de 70%) do valor venal do imvel por cada metro quadrado adicional concedido.

ALERTAS
Muitas vezes, a aplicao do solo criado tem sido defendida como forma de adensar, o que significaria aumentar a densidade da ocupao de uma rea, o que traria a otimizao do uso da infra-estrutura urbana. Um dos primeiros casos de aplicao do solo criado no Brasil, Curitiba, implementado em 1990 em Curitiba tinha exatamente este sentido: ao longo da linha expressa do nibus, a prefeitura aumentou o coeficiente de aproveitamento por meio do solo criado, visando ao aproveitamento do sistema de transporte. Entretanto, a idia de que um aumento do coeficiente de aproveitamento traz necessariamente um aumento de densidade no tem sido verdadeira no Brasil: o aumento da densidade da rea construda nem sempre significa o aumento da densidade populacional. Pelo contrrio, bairros que se transformam em centros de negcios tendem a expulsar populao, esvaziando-se noite e desequilibrando ainda mais o uso da infra-estrutura. Mesmo nos casos em que se prope um adensamento construtivo em usos residenciais, este pode no corresponder a um adensamento demogrfico. Em So aulo, Paulo bairros que passaram por um grande aumento da rea construda, verticalizando-se na dcada de 1990, como Tatuap e Vila Madalena, tiveram um decrscimo populacional, pois houve a troca do perfil econmico dos moradores, por um pblico de mais alta renda, que exige grande rea construdas por pessoa. A densidade nas cidades brasileiras alta exatamente
17

Valor venal do imvel corresponde ao valor atribudo pelo poder pblico para efeitos de cobrana de imposto territorial e predial. Este valor definido na Planta Genrica de Valores, atualizada periodicamente e aprovada por lei municipal.

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comentrios urbansticos

instrumentos de induo

onde no h investimentos em infra-estrutura ou grande densidade construtiva: as favelas e periferias de todas as grandes cidades. Desta forma, o puro aumento do coeficiente de aproveitamento pode levar ao menor e no ao maior aproveitamento de uma rea da cidade.

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TRAJETRIA DA IMPLEMENTAO DOS INSTRUMENTOS

O Plano Diretor de NATAL Lei Complementar n 07 de 05 de agosto de 1994 definiu reas , adensveis cujos ndices construtivos poderiam ser aumentados em regime de outorga onerosa, permitindo assim a construo de rea superior quela permitida pela densidade ou coeficiente bsico estabelecido pelo zoneamento. Para obter a outorga, em qualquer metragem at atingirse a densidade construtiva mxima definida para cada bairro, paga-se um valor corresponde a 1% do valor do empreendimento. Os recursos arrecadados vo para um Fundo Municipal de Habitao. Pode-se tambm utilizar a outorga onerosa para a regularizao de edificaes existentes, mediante parecer favorvel do conselho municipal de planejamento urbano. Nesses casos, o valor da outorga corresponde a aproximadamente 4% do valor do empreendimento. Uma avaliao de 1996 apontava que a maior parte dos casos de utilizao da legislao de outorga onerosa tinha como objetivo a regularizao. Na ocasio, o instrumento no havia sido muito utilizado para novos empreendimentos, pois cerca de 300 empreendimentos aproveitaram-se do estabelecimento de um perodo de transio para a nova legislao e aprovaram os empreendimentos sob as regras anteriores e mais permissivas. Essa demora foi prejudicial para a arrecadao, retardando o incio do perodo de retorno mais expressivo de recursos para o Fundo Municipal de Habitao. Desde ento, houve um grande nmero de empreendimentos nas reas adensveis, embora no haja um monitoramento desses valores ou dos recursos gerados.

Fonte: Dulce Bentes, Aplicao de novos instrumentos urbansticos no municpio de Natal.

Em CURITIBA, a figura da outorga onerosa aparece como Solo Criado Lei Ordinria no 7 .420 de 16 de maro de 1990 cujo objetivo gerar recursos para financiar a habitao de interesse social. O valor pago para o Fundo Municipal de Habitao e empregado na compra de lotes ou na regularizao fundiria. Segundo dados da Prefeitura, 720 empreendimentos habitacionais utilizaram-se do instrumento em 11 anos, arrecadando um total de R$ 18.036.387 ,04. A maioria dos imveis onde foi aplicado o acrscimo de potencial construtivo localiza-se nas zonas residenciais 4, que so lindeiras ao sistema virio estrutural e s reas no entorno do centro, embora ocorram tambm em outros pontos da cidade.

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Em PORTO ALEGRE, a outorga onerosa funciona como forma de financiamento de obras virias e de habitao de interesse social. Em 1975, essa legislao j aparecia em um decreto municipal que determinava que as reas a serem extradas ao proprietrio em razo de ampliao do sistema virio ou da implementao de praas e escolas (medidas propostas no Plano Diretor) seriam trocadas pelo direito de construir na parte que permaneceu intacta, em operao alternativa desapropriao. O instrumento sofreu alteraes em 1979 com a permisso de venda do potencial construtivo para terceiros, sendo permitida a negociao do potencial e sua utilizao em outras reas. O potencial que poderia ser disponibilizado para a venda correspondia ao adensamento permitido pelo zoneamento no praticado em determinadas reas da zona em funo da existncia de parques, reas pblicas, bens tombados e reas de preservao. Desde 1994, a outorga onerosa feita a partir do estabelecimento de um limite construtivo mximo por quarteiro, na rea de ocupao intensiva, que varia de 8 a 30%. A possibilidade de compra de potencial construtivo adicional ofertada em leilo ao conjunto de proprietrios de um grupo de quarteires. So feitos leiles de trs em trs meses, ocasio em que so definidos os potenciais de construo a serem oferecidos e os preos mnimos em cada rea. Alm destes mecanismos de leilo de potencial adicional, possvel comprar at 100m2 como ajuste de projeto quando o projeto ultrapassa os parmetros estabelecidos pelo zoneamento at este valor. Esta compra feita atravs de guia paga na Secretaria da Fazenda e anexada s plantas, quando da aprovao do projeto. O instrumento foi sendo progressivamente apropriado pelo mercado da construo civil, que vem utilizando cerca de 40.000m2 por ano de potencial construtivo outorgado de forma onerosa valor que representa em mdia 9% do total construdo a cada ano na cidade.
Fonte: Maria Regina Rau de Souza e Maril Marasquin, Solo criado a experincia de Porto Alegre.

No DISTRITO FEDERAL ocorreu uma das nicas experincias de que temos notcias de legislao de outorga onerosa da Alterao de Uso que foi aprovada atravs da Lei no 294 de 27 de junho de 2000. Inicialmente, o governo do Distrito Federal, atravs de decreto, permitia a outorga onerosa de uso, principalmente para a instalao de postos de gasolina. A Lei no 1.170 da Outorga Onerosa do Direito de Construir foi aprovada em 24 de julho de 1996 e regulamentada pela Lei no 19.436 de 16 de julho de 1998. Previase um desconto de 80% condicionado a toda alterao de gabarito ou adensamento. Este percentual genrico, inicialmente estipulado, deveria ser monitorado para que o instrumento tivesse um valor de planejamento e no simplesmente um valor tributrio. Foi elaborado em 1998 o Projeto de Lei de Outorga Onerosa de Uso, mas este no chegou a ser encaminhado Cmara Distrital. , A Lei no 294 de 27 de junho de 2000 da Outorga Onerosa da Alterao de Uso no DF regula que os recursos auferidos iro, em 95%, para o Fundo de Desenvolvimento Urbano do DF FUNDURB (ainda no regulamentado). As cidades satlites que no tm Plano Diretor podem, mesmo assim, ser objeto de aplicao das Outorgas, mas neste caso somente aps a realizao de Estudo Prvio de Viabilidade Tcnica. Tem sido aplicado este instrumento nas cidades de Sobradinho, Taquatinga, guas Claras, Planaltina, Gama e Ceilndia.

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comentrios urbansticos

instrumentos de induo

TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (ART. 35)

O CONCEITO DO INSTRUMENTO
Este instrumento foi concebido de modo a permitir que os proprietrios de imveis a serem preservados fossem compensados pelo fato de que em seus imveis o coeficiente ou densidade bsicos estabelecidos para o territrio urbano no podem ser atingidos sob pena de comprometer o objetivo da preservao de imveis de interesse histrico, paisagstico ou ambiental. No Estatuto est prevista tambm a hiptese de transferncia para os casos de regularizao fundiria e programas de habitao de interesse social. O proprietrio de um imvel sobre o qual incide um interesse pblico de preservao, seja sob o ponto de vista ambiental, ou sob os pontos de vista do patrimnio histrico, cultural, paisagstico e arquitetnico, ou ainda um imvel que esteja ocupado por uma favela que se quer urbanizar, pode utilizar em outro imvel, ou vender, a diferena entre a rea construda do imvel preservado e o total de rea construda atribuda ao terreno pelo coeficiente de aproveitamento bsico, conforme a legislao existente. A transferncia somente ser permitida se o proprietrio participar de algum programa de preservao elaborado em conjunto com o poder pblico ou elaborado pelo setor privado e aprovado pelo ente tcnico responsvel.

OBJETIVOS DO INSTRUMENTO
O objetivo da transferncia do direito de construir viabilizar a preservao de imveis ou reas de importante valor histrico ou ambiental.

COMO IMPLEMENTAR O INSTRUMENTO


Devem ser claramente definidas as condies de transferncia, e o poder pblico j deve ter uma listagem ou cadastro dos imveis com potencial para aplicao do instrumento. Devem ser estabelecidos critrios de transferncia que poderiam por exemplo, levar em conta o valor dos imveis tanto o que origina quanto o que recebe a rea adicional. Por exemplo, um imvel a ser preservado, de 100.000 m2 de rea de terreno, com coeficiente de aproveitamento de 0,1, poderia hipoteticamente edificar 10.000 m2. Entretanto, possui rea edificada de apenas 100 m2, podendo transferir o saldo de 9.900 m2. Essa transferncia no poderia ser integral para outro imvel passvel de receber potencial adicional, mas deveria ser balizada pelo valor de mercado dos imveis. Assim se esses 9.900 m2 valem na rea preservada US$10,00/m2, num total de US$99.000,00, ao serem transferidos para uma rea de valor US$ 100/m2, acabariam por se reduzir a 990 m2 de rea transfervel. Trata-se de transferncia entre proprietrios privados, entretanto fundamental a mediao da prefeitura para poder registrar em cadastro a perda do potencial do imvel que realizou a transferncia e o aumento do potencial do imvel receptor.
Outro requisito a formulao de planos de preservao ou de regularizao, para que a destinao do imvel seja realmente cumprida. Somente sero permitidas as transferncias, caso o proprietrio

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se comprometa com a execuo desse plano, formulado em conjunto com o poder pblico. Alm disso, necessrio um acompanhamento e monitoramento destes imveis preservados.

ALERTAS
Nas cidades onde houve experincias de transferncia de potencial para imveis a serem preservados, algumas questes foram levantadas. Em primeiro lugar, no caso de edifcios de interesse para preservao, a maior parte se localiza no centro histrico das cidades e, muitas vezes, no dispe de potencial a ser transferido (o coeficiente de aproveitamento real j superior ao permitido pela legislao). Em segundo lugar, o mecanismo no contempla os custos de manuteno de imveis, que pode at ultrapassar as perdas impostas pelo impedimento da plena utilizao do potencial construtivo atribudo pela legislao vigente. H ainda a questo da excessiva regulamentao das transferncias que j foram efetuadas, particularmente limitaes impostas ao imvel receptor (por exemplo, embora haja disponibilidade de transferncia, o imvel receptor est limitado a um coeficiente de aproveitamento mximo). Outro aspecto refere-se concorrncia do instrumento transferncia de potencial com a venda do solo criado. Observa-se que nos casos onde ambos convivem, h clara preferncia do mercado pelo solo criado, que possibilita mudanas de uso e no apenas potencial construtivo. Alm disso, a concorrncia se torna mais desleal se considerarmos que, no caso do solo criado, vende-se o potencial declaradamente abaixo da sua avaliao no mercado imobilirio, para atrair os empreendedores. Uma estratgia proposta para enfrentar essa questo seria a promoo de uma associao entre os dois instrumentos, introduzindo a preservao como uma das destinaes da contrapartida do solo criado. Outra concluso que se pode extrair das experincias de aplicao refere-se necessidade da participao do poder pblico na promoo da aplicao do instrumento.

...

TRAJETRIA DA IMPLEMENTAO DO INSTRUMENTO

A transferncia do direito de construir em BELO HORIZONTE regulamentada pela Lei no 7 .165/ 1996 (Plano Diretor) vem acontecendo principalmente em casos de ressarcimento de proprietrios cujos imveis sofreram restries de potencial construtivo por razes de preservao. O proprietrio de um imvel tombado recebe o potencial de transferncia, calculado em m2, e pode negoci-lo junto a outros empreendedores, transformando o potencial construtivo em mercadoria financeira. Dessa maneira, o instrumento da transferncia gera recursos principalmente para a iniciativa privada. Em Belo Horizonte j foram vistas faixas nas ruas vendendo potencial construtivo. A transferncia de potencial s pode ser feita para o entorno do imvel de origem ou para rea de mesmo zoneamento. Isso cerceia a livre utilizao do instrumento, pois os imveis tombados a serem preservados encontram-se na rea central, pouco atraente do ponto de vista imobilirio. A maior parte da demanda por potencial construtivo localiza-se na Zona Sul do municpio, que no pode ser receptora de transferncias.

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instrumentos de induo

Em CURITIBA a transferncia de potencial construtivo Lei no 6.337/1982 e Lei no 9.803/ 2000 um instrumento presente na Lei Orgnica do Municpio, sendo usada desde 1982 para preservao de patrimnio histrico. Seu uso foi ampliado em 2000, com a insero de reas verdes e de fundos de vale a serem preservados. A legislao determinou as zonas que podem receber transferncias, com limites de rea mxima a ser incorporada aos empreendimentos e os usos permitidos. No caso de imveis particulares a serem preservados, o proprietrio deve restaurar o imvel como condio para receber o potencial de transferncia. Muitas vezes a operao de restauro feita em parceria, na qual o proprietrio se associa a um empreendedor interessado em receber o potencial. No caso de imveis pblicos a serem preservados, utiliza-se um outro instrumento a Unidade Especial de Interesse de Preservao. Nestes casos, o valor do restauro calculado e transformado em cotas (valor aproximado de R$ 200,00 por m2 a ser transferido) que so vendidas. Estes dois instrumentos tm o objetivo de gerar recursos para o financiamento da restaurao de imveis pblicos. A Catedral de Curitiba, propriedade da Cria Metropolitana, foi restaurada dessa maneira. A transferncia de potencial construtivo tambm pode acontecer na implantao de sistema virio. Por exemplo, no caso de um alargamento de via, o proprietrio pode doar uma parte do terreno a ser atingido e receber em troca a transferncia de potencial construtivo para o restante do terreno. A transferncia de potencial construtivo para uma outra rea permitida apenas quando invivel realizar a operao dentro de uma mesma rea. O instrumento j foi muito utilizado e gerou recursos para o municpio. Oito reas verdes foram transformadas em parques com recursos provenientes de transferncias de potencial construtivo Parques Tangu, Barigui Sul e Nascentes do Iguau; Bosques Uberaba, Solitude, Portugal e Fazendinha; e a Vila Olmpica e cerca de 31 imveis foram restaurados desde 1982, totalizando 370.104,49 m2 de potencial construtivo concedido e 109.181,79 m2 de potencial construtivo transferido, em uma arrecadao que soma R$ 7 .124.000,00. Um primeiro mapeamento aponta para a concentrao de transferncias na rea central, mais procurada, embora apaream transferncias em outros pontos da cidade.

UNIDADES DE CONSERVAO REAS VERDES


REA VERDE
Parque Tangu Bosque Uberaba Bosque Solitude Bosque Portugal Parque Barigui Sul Bosque Fazendinha Pq. das Nascentes do Iguau Vila Olmpica TOTAL

POTENCIAL CONCEDIDO(M2)
13.633,00 31.560,00 49.272,55 894,60 16.522,11 35.291,26 104.196,56 8.821,00 280.191,08

POTENCIAL TRANSFERIDO (M2)


9.947 ,31 657 ,54 18.908,13 7 .216,65 104.196,56 28.821,00 169.747,19

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CURITIBA UNIDADES DE INTERESSE DE PRESERVAO UIP


POTENCIAL CONCEDIDO POTENCIAL UTILIZADO N DE IMVEIS RESTAURADOS 89.913,41m 39.434,60m 31

UIEP

POTENCIAL CONCEDIDO

Restauradas
Catedral UFPR Sociedade Garibaldi Res. Alto de So Francisco Ministrio Pblico UPE 6.850 m2 5.200 m2 3.100 m2 2.450 m2 10.200 m2 3.560 m2

A Restaurar
Sociedade 13 de Maio Fundao Cultural de Curitiba TOTAL 1.360 m2 2.900 m2 35.620 m2

Em NATAL, imveis situados em zonas de proteo ambiental, reas no-adensveis, podem ter seu potencial construtivo transferido para outros situados em zonas adensveis, onde haja disponibilidade de estoque, mediante prvia autorizao do Executivo, como forma de compensao. J foram realizadas algumas operaes de transferncia. O Plano Diretor Lei no 7/1994 no coloca limites de gabarito para a verticalizao, estes relacionam-se infraestrutura e s caractersticas fsicas da rea, abrindo a possibilidade de verticalizao ilimitada caso a regio comporte o impacto. Essa legislao e as possibilidades de transferncia provocaram uma acentuao na verticalizao no municpio, os edifcios passaram de um padro de aproximadamente 10 e 12 andares para 30 andares. Esse padro permitido abriu uma frente de estudos sobre conforto urbano, que comentam que houve um comprometimento da circulao de ar e temperatura nas ruas. Um outro problema levantado que no h uma metodologia que permita aferir seguramente se a infra-estrutura comporta ou no essa transferncia de potencial construtivo.

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OPERAES URBANAS CONSORCIADAS (ARTS. 32 A 34)

O CONCEITO DO INSTRUMENTO
Operaes urbanas consorciadas constituem um tipo especial de interveno urbanstica voltada para a transformao estrutural de um setor da cidade. As operaes envolvem simultaneamente: o redesenho deste setor (tanto de seu espao pblico como privado); a combinao de investimentos privados e pblicos para sua execuo e a alterao, manejo e transao dos direitos de uso e edificabilidade do solo e obrigaes de urbanizao. Trata-se, portanto, de um instrumento de implementao de um projeto urbano (e no apenas da atividade de controle urbano) para uma determinada rea da cidade, implantado por meio de parceria entre proprietrios, poder pblico, investidores privados, moradores e usurios permanentes. As operaes urbanas recortam da ordenao geral do uso e ocupao do solo um conjunto de quadras e definem para estas um projeto de estrutura fundiria, potencial imobilirio, formas de ocupao do solo e distribuio de usos distintas da situao presente deste setor e das regras gerais de uso e ocupao do solo vigentes para este. Trata-se, portanto, da reconstruo e redesenho do tecido urbanstico/econmico/social de um setor especfico da cidade, apontado pelo Plano Diretor, de acordo com os objetivos gerais da poltica urbana nele definidas. As operaes urbanas articulam um conjunto de intervenes, coordenadas pela prefeitura e definidas em lei municipal com a finalidade de preservao, recuperao ou transformao de reas urbanas com caractersticas singulares. Estas intervenes podem se dar atravs de obras pblicas e/ou privadas e o estabelecimento de um marco regulatrio completamente diferente daquele em vigor para o conjunto da cidade, que muda as obrigaes dos agentes pblicos e privados envolvidos. Como no caso da outorga onerosa do direito de construir, a idia de introduzir operaes urbanas como instrumento urbanstico, tem origem em dupla matriz europia (e particularmente francesa) e norte americana. Tanto no caso europeu como no norte americano, o instrumento aparece para enfrentar um duplo desafio de reutilizao de reas da cidade que sofreram esvaziamento em funo de processos de reconverso produtiva e de mobilizao direta de capital privado para lograr estas transformaes urbansticas, considerando o contexto de crise fiscal e reforma do estado que restringia a capacidade de investimento do poder pblico.

J na dcada de 70, inicia-se na Europa e nos EUA um processo paulatino de dficit de arrecadao do Estado, devido a problemas como o aumento do desemprego, o alto custo de manuteno do Estado-Providncia e a crise fiscal, todos relacionados com as transformaes paradigmticas geradas pela reestruturao produtiva e o esgotamento do modelo fordista-taylorista. Por essa razo, ganharam fora polticas visando a uma coresponsabilizao da gesto das cidades por todos os agentes participantes da produo do espao urbano. (...) Outro fato que alimentou a recepo bem sucedida da proposta de operaes urbanas est na possibilidade desta representar uma alternativa para as amarras da legislao modernista/funcionalista, uma possibilidade de flexibilizao da legislao contra esse engessamento Regras que pretendiam dar conta da normatizao do uso do solo em .

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todo o territrio urbano, desconhecendo, freqentemente, especificidades espaciais, sociais e ambientais, foram perdendo paulatinamente prestgio18.
A necessidade de tratamento especfico a determinadas reas ou bairros da cidade, a importncia do envolvimento da sociedade na manuteno e no controle urbanstico, a flexibilizao de regras muito rgidas que desconheciam rotinas dirias, a monotonia e administrao impessoal, o esvaziamento e a deteriorao de bairros inteiros, foram alguns dos motivos para a demanda por novos instrumentos legais e novos procedimentos na gesto urbana. Com a globalizao e reestruturao econmica que atinge as economias urbanas no incio dos anos 80, uma re-territorializao das atividades econmicas impacta fortemente na constituio dos tecidos urbanos. Assim, antigas zonas industriais ou porturias e reas ocupadas pela infra-estrutura que davam suporte a estas atividades perderam ou reduziram drasticamente sua funo, liberando reas bem situadas e consolidadas para outros usos. Sobre estas reas grandes projetos de requalificao urbana foram propostos pelos poderes pblicos.19 A natureza dos projetos, assim como o grau de participao dos investimentos privados em sua implementao, variou enormemente em cada caso. Porm, podemos afirmar que no caso europeu, com a exceo controvertida de Docklands em Londres,20 a grande maioria dos projetos de renovao urbana deste tipo foi financiada basicamente com recursos pblicos (Rotterdam, Barcelona, Lisboa, Bilbao, Paris, entre outras). J no caso norte-americano a participao do capital privado sempre foi mais intensa. As operaes norte americanas de redesenho das cidades ps 70 foram formuladas no bojo da crise dos programas de renovao urbana (Urban Renewal) marcados pela demolio em massa de bairros antigos e sua substituio por autopistas e arranha-cus dos anos 60. Estes programas sofriam enorme resistncia e crtica por parte dos moradores, que pressionavam por projetos mais respeitadores dos tecidos urbanos existentes e mais discutidos com as comunidades. Desta matriz, surgiram de um lado os community rehabilitation programs (Community

Development Block Grant e Community Development Corporations) e uma srie crescente de


exigncias de contrapartidas sociais de grandes empreendimentos (social exactions).21 Por outro lado, a experincia norte americana tambm concentrou-se em grandes projetos

de renovao de reas porturias, como Fells Point, em Baltimore, ou do Per 17 em Nova , York, ambas nos EUA, tidas pelos especialistas como exemplos de sucesso de operaes consorciadas pblico-privadas (Muricy, 2000; Del Rio, 1990). Em ambos os casos, as diretrizes das intervenes objetivaram a revitalizao de reas degradadas valorizando , o uso do porto, alavancando oportunidades econmicas, sobretudo tercirias e voltadas para o turismo e o lazer, otimizando a arrecadao tributria na rea, e permitindo sua reocupao com uso residencial 22 .
No caso europeu a legislao francesa das ZAC (Zones Dmenagement Concerte), promulgada em 1967 e aplicada intensamente nos anos 70 e 80, foi pioneira no estabelecimento de um

18 Ermnia Maricato e Joo Sette Whitaker Ferreira, Operao urbana consorciada: diversificao urbanstica participativa ou aprofundamento da desigualdade? , 2002. 19 A ambigidade do termo requalificao ser tratada mais adiante. 20 Mesmo no caso de Docklands, cuja inteno inicial era redesenhar boa parte da rea porturia por meio de investimentos puramente privados, sob a gide da ideologia ultra liberal do governo Thatcher, como a operao acabou no se sustentando, investimentos pblicos tiveram que ser mobilizados a posteriori. 21 Cf. Alan Altshuler e Jos Gomez-Ibaez, Regulation for Revenue. 22 Ermnia Maricato e Joo Sette Whitaker Ferreira, Operao urbana consorciada: diversificao urbanstica participativa ou aprofundamento da desigualdade? , 2002.

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marco regulatrio para projetos de renovao de reas antigas e/ou de implantao de grandes equipamentos, coordenando as aes dos diversos agentes envolvidos.

As ZACs atingem diretamente a estrutura fundiria das reas afetadas. O Estado adquire as terras em reas degradadas (por direito de preempo ou por simples desapropriao), faz as melhorias de infra-estrutura, e decide o uso para cada lote resultante de sua interveno, realizando inclusive o projeto arquitetnico do edifcio a ser construdo no local, em alguns casos. Vende as reas e os projetos destinados a equipamentos pblicos aos respectivos rgos responsveis (ministrio da educao para as escolas, da sade para hospitais, setor de parques para praas etc.), e as reas destinadas a escritrios e outros estabelecimentos comerciais (tambm com os projetos prontos) iniciativa privada. Cobrando desta ltima a plus-valia produzida pela valorizao da interveno, consegue recursos para amortizar financeiramente a operao como um todo e garantir a oferta de moradias. 23
No Brasil, o instrumento operaes urbanas surge como proposta nos anos 80, e pela primeira vez includo no projeto de lei do Plano Diretor de So Paulo em 1985, j com o Paulo duplo objetivo de promover mudanas estruturais em certas reas da cidade e mobilizar recursos privados para tal. Na verdade, desde os anos 70, a idia de reurbanizar reas em parceria com proprietrios e investidores j havia sido anunciada sem efetivao.24 Entretanto, na cultura urbanstica prevalecente ento, reurbanizar significava realizar investimentos pblicos em reas pblicas, que, na maior parte das vezes, haviam sido desapropriadas com esta finalidade. Assim, a prtica corrente seria desapropriar, implantar as mudanas pretendidas e redefinir o zoneamento do entorno. A demanda pelo estabelecimento de um novo instrumento na experincia brasileira partiu de quatro matrizes simultneas nos anos 80: a falta de recursos pblicos para realizar investimentos de transformao urbanstica das reas, a convico de que investimentos pblicos geram valorizao imobiliria que pode ser captada pelo poder pblico, a convico de que o controle do potencial construtivo era a grande moedaque o poder pblico poderia contar para entrar na operao e a crtica s estratgias correntes de controle de uso e ocupao do solo no sentido de sua incapacidade de captar singularidades e promover re-desenho ou, em outras palavras, urbanismo. As experincias concretas de aplicao das operaes urbanas no Brasil, que ser apresentada adiante, foram marcadas pela predominncia das trs primeiras vertentes.

A comparao com os modelos de operao consorciada europeus tambm deve ser feita com extrema cautela. Urbanistas com longa experincia na administrao pblica paulistana concordam que o exemplo francs, que se concretizou nas ZACs Znes
d mnagement Concert, teve alguma influncia quando se iniciaram as discusses A

sobre as operaes consorciadas no Brasil. Entretanto, as diferenas so enormes, e hoje dificilmente alguma comparao pode ser feita. Em primeiro lugar, porque assim como nos EUA, tais instrumentos envolvem a dinamizao de um mercado que muito mais includente do que o nosso. Em segundo lugar, porque a Europa e a Frana, em especial, tem longa tradio poltica e tecidos sociais altamente integrados, o que
23 Ermnia Maricato e Joo Sette Whitaker Ferreira, Operao urbana consorciada: diversificao urbanstica participativa ou aprofundamento da desigualdade?, 2002. 24 Destaca-se a noo de Z8 do zoneamento da cidade de 72, que congelava pedaos da cidade para um uso futuro e as ZML e Zonas de reurbanizao de Santana que pensava em promover uma mudana planejada especial de uso e ocupao do solo em torno das estaes e da linha de metr. Destaca-se tambm as estratgias de redesenho contidas no projeto CURA, nos anos 70.

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possibilita um efetivo engajamento da sociedade civil organizada nesses processos, contrabalanando o peso relativo da iniciativa privada. E, em terceiro lugar, porque a longa tradio social-democrata do Estado-Providncia fez com que o controle do Poder Pblico nessas operaes se d em nveis incomparveis com o que ocorre nas Operaes Urbanas brasileiras. 25
Assim, de forma geral, a experincia de grandes operaes urbanas que vingaram no Brasil se deu em reas onde j existia um grande interesse do mercado imobilirio confrontado com limitaes significativas impostas pelo zoneamento. As parcerias viveis, sob o ponto de vista econmico, seriam ento restritas a setores em que havia efetivamente interesse da iniciativa privada em investir. Desta forma, o instrumento no serviu at o presente momento para reestruturar ou reurbanizar reas desprovidas de infra-estrutura ou redirecionar crescimento e expanso urbana, e sim, para investir mais em reas que j concentravam os maiores investimentos da cidade.26 Como veremos adiante, este no deveria ser um limitador da possibilidade de aplicao do instrumento, mas um alerta para os cuidados que se deve tomar no momento de se aplicar o instrumento. Se o objetivo do instrumento for realmente a reestruturao e reurbanizao de reas indicadas pelo Plano Diretor como necessrias e estratgicas, outros instrumentos (como o IPTU progressivo), ou uma interveno mais global nos coeficientes de aproveitamento, deve ser feita para poder garantir atratividade onde esta no existe ainda. Estas consideraes remetem necessidade do estabelecimento de uma poltica global imobiliria e fundiria como estratgia importante para a prpria viabilizao de operaes. Este raciocnio se contrape idia de atuao por operaes urbanas (ou grandes projetos urbanos) em oposio, ou substituio, a uma estratgia global de cidade. Esta idia, disseminada no Brasil a partir de exemplos internacionais de grandes intervenes urbansticas, ignora que estas operaes, no contexto internacional, deram-se sobre uma base global de poltica imobiliria e fundiria implementada ao longo de dcadas e no em substituio a esta. A necessidade de intervenes no campo do urbanismo, do projeto urbano, tratando setores do territrio de forma singular e trabalhando o desenho de espaos pblicos (em oposio a um zoneamento centrado puramente no uso do solo privado e em concepes genricas de paisagem) real e pode constituir um dos objetivos da aplicao deste instrumento. Entretanto, uma viso global da cidade em relao segmentao dos mercados, s formas de produo da cidade e sua relao com o tecido econmico social resultante pr- requisito para a definio da rea que deva ser objeto de uma operao e de seu programa. Por outro lado, ao longo dos anos, operaes urbansticas, restritas a apenas uma gleba, um empreendimento e seu entorno foram sendo praticadas pelas prefeituras sob a denominao de operaes urbanas Estas pequenas operaes, que correspondem ao conceito norte. americano de social exactions, envolvem tanto a doao de contrapartidas obrigatrias dependendo da natureza do empreendimento (em clara analogia s contrapartidas exigidas aos loteadores) como concesses especficas de potencial adicional em troca de contrapartidas pblicas, definidas na lei especfica que gerou o empreendimento. Neste caso as operaes

25 Ermnia Maricato e Joo Sette Whitaker Ferreira, Operao urbana consorciada: diversificao urbanstica participativa ou aprofundamento da desigualdade? , 2002. 26 Ver a experincia das Operaes Urbanas de So Paulo, em especial a comparao de resultados entre a operao Faria Lima e Centro. Em outras cidades, como Natal, operaes urbanas destinadas a reativar reas centrais, como a Ribeira, tambm tiveram imensas dificuldades de implementao.

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tm servido, de forma geral, a promover pequenas intervenes, em escala local, geralmente vinculadas obteno de espaos pblicos, reas verdes e equipamentos coletivos. No item trajetria da aplicao do instrumento, apresentaremos alguns casos concretos de aplicao destas pequenas operaes em cidades brasileiras, e seus resultados.

OBJETIVOS DO INSTRUMENTO
O objetivo do instrumento das operaes urbanas viabilizar intervenes de maior escala, em atuao concertada entre o poder pblico e os diversos atores da iniciativa privada.

COMO IMPLEMENTAR O INSTRUMENTO


A aplicao do instrumento deve ser, antes de mais nada, decorrente da estratgia estabelecida no Plano Diretor. Quando da elaborao do Plano, deve ser identificada a rea onde se quer alcanar transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental, em consonncia com os objetivos gerais do Plano. Na lei do Plano, alm da rea ser indicada, deve constar tambm aquilo que se quer alcanar com a operao. Para tanto, deve ser produzida uma leitura da rea a partir de uma base de dados que considere no mnimo: infra-estrutura existente usos do solo atuais e tendncias nos ltimos anos (pelo menos 5 e 10 anos); evoluo da populao residente (ltimos 10, 5 anos e atual); propostas de projetos apresentados para rea nos ltimos 5 anos (aprovados ou no, implementados ou no); licenas de uso concedidas e negadas na rea nos ltimos anos; terrenos e imveis vazios e/ou subutilizados; evoluo dos preos de mercado dos terrenos e imveis da rea (ltimos cinco anos levantamento das tipologias arquitetnicas existentes; levantamento do patrimnio histrico/arquitetnico da rea; mapeamento dos fluxos de circulao e populao flutuante; equipamentos pblicos e reas verdes; Devem ser tambm mapeados os agentes envolvidos na operao: proprietrios, empresas instaladas e suas representaes, moradores e suas associaes, locatrios, rgos pblicos. A partir disso, ser calculada a capacidade de suporte das infra-estruturas e dos equipamentos existentes.27 Em seguida deve ser apresentada uma lei especfica,28 que dever conter: I a definio da rea a ser atingida, com demarcao precisa do permetro e limites II o programa bsico de ocupao da rea; isto , a definio da futura ocupao em termos de usos e atividades e sua distribuio, do novo desenho proposto para a rea. Vale aqui comentar

27 28

Ver item Outorga Onerosa. Cf. J. Magalhes, J. e Pedro M. R. Sales, Reavaliao Crtica da Operao Urbana Faria Lima, SEMPLA, SP 2001, mimeo. ,

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que o novo desenho pode envolver um reparcelamento da rea, um redesenho dos espaos pblicos, uma nova volumetria para as edificaes etc. Aqui, mais uma vez, o Estatuto reafirma o carter urbanstico do instrumento, para alm de um objetivo puramente arrecadador. Tambm necessrio ressaltar aqui que elementos de desenho tm implicaes diretas sobre a definio de segmentos do mercado que podem, ou no, ser contemplados como ocupantes futuros daquele espao. Assim, por exemplo, quando uma operao incentiva o remebramento de lotes, est automaticamente destinando a rea para empreendimentos de maior porte, e excluindo segmentos de mercado com menor renda, alm de desvalorizar os terrenos privados menores e valorizar os maiores, com impactos fortemente regressivos sobre o mercado.29 Por esta razo, mesmo as consideraes de carter puramente formal, de desenho, que devem necessariamente ser propostas em qualquer operao, devem ser ponderadas e interpretadas luz de seus efeitos no mercado imobilirio. No precisamos dizer que esta uma questo particularmente relevante para a especificidade da condio do mercado imobilirio em nossas cidades, este extremamente limitado e concentrado. Neste caso, uma diretriz a ser incorporada a diversificao tipolgica e funcional dirigida para diferentes segmentos do mercado residencial e para vrios portes de empreendimentos comerciais e de servios. A mistura de usos e segmentos sociais reduz a necessidade de deslocamentos, otimiza o uso da infra-estrutura em diferentes horrios e ajuda a conferir coeso, segurana e sentido social ao espao pblico.30 III Programa de atendimento econmico e social da populao diretamente afetada pela operao. Este inciso expressa a preocupao com o destino da populao moradora e usuria da regio sobre a qual incidir a operao. Espera-se que a operao provoque uma valorizao da rea, pelo simples fato de ser objeto de investimentos planejados e concentrados. Boa parte das reas que so objeto de operaes deste tipo, exatamente por serem desestruturadas ou fisicamente deterioradas, so ocupadas por populaes, atividades econmicas e usurios de baixa renda. A questo ento seria como garantir a no expulso desta populao? Na hiptese da populao ser removida para uma outra rea teramos investimentos captados na operao sendo aplicados fora da rea delimitada pela operao, o que vedado pelo Estatuto. Dependendo de cada caso, manter a populao na rea pode fazer a grande diferena, especialmente quando se trata de reas completamente dotadas de infra-estrutura, como o caso de centros tradicionais. importante lembrar que no somente moradias, mas tambm atividades econmicas podem eventualmente ser destrudas com as operaes. Este inciso se refere tambm a este caso. IV finalidades da operao definio precisa e clara daquilo que se quer como produto final da operao. Aqui vale a pena discutir um pouco os termos requalificao e revitalizao , bastante empregados em operaes urbanas, particularmente em reas centrais. De acordo com Fernanda Sanchez:31

As operaes urbanas, tanto em cidades do chamado primeiro mundo quanto em nossas cidades latino-americanas tm se centrado muitas vezes, em revitalizao de reas degradadas ou em renovao de logradouros sub-utilizados. So, geralmente, operaes pontuais. Penso que o prprio contedo dos termos revitalizao ou renovao,

29 30

este o caso das operaes urbanas Centro e Faria Lima. Cf. J. Magalhes, J. e Pedro M. R. Sales, Reavaliao Crtica da Operao Urbana Faria Lima, SEMPLA, SP 2001, mimeo. 31 Depoimento de Fernanda Sanchez em Como voc avalia a realizao das articulaes pblico-privadas no Brasil? , Cadernos de Urbanismo , Secretaria Municipal de Urbanismo do Rio de Janeiro, novembro de 2002.

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plenamente incorporados na retrica dos planejadores, pode ser questionado. Ele parece indicar uma leitura autoritria ou parcial dos lugares urbanos. Revitalizar lugares, mediante operaes urbanas, sugere a inferncia direta de que neles no haveria mais vida social, que seria recriada mediante o gesto planejador. Assim, pode se tratar de pretenso tecnocrtica que solapa a inteno de varrer expresses outras de vida social, incmodas e incompatveis com a nova semntica dos espaos renovados das chamadas cidades corporativas. A organizao econmica da cidade pode construir, com estas operaes muito invisveis, fronteiras, bordas, metforas espaciais para designar a natureza das divises sociais legitimadas no e atravs do espao.
V estudo prvio de impacto de vizinhana.32 fundamental analisar o impacto dos novos empreendimentos nos sistemas de infra-estrutura, particularmente nos sistemas de circulao virio e transporte coletivo. Para isto necessrio construir modelos de circulao de fluxos, de acordo com a simulao dos cenrios pretendidos de densificao de usos. Aqui necessrio lembrar que a rea da operao no uma ilha e dimensionar apenas os impactos internos prpria operao, considerando as obras necessrias em seu interior. Neste ponto, o pargrafo primeiro um enorme limitador, j que os impactos externos regio da operao no podem ser absorvidos e pagos com os recursos por ela gerados. VI contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados.33 Em tese, o raciocnio que fundamenta o estabelecimento de contrapartidas duplo: por um lado, o critrio de captura de parte da valorizao esperada em funo dos investimentos realizados e as transformaes resultantes; por outro o custo total destes investimentos necessrios (incluindo eventualmente desapropriaes). O Estatuto da Cidade no estabelece que a contrapartida deva ser necessariamente financeira. Assim, cada um dos diferentes agentes pode participar da contrapartida de forma proporcional e compatvel com seus recursos e benefcios. Indicamos a seguir, alguns dos agentes e suas possveis contribuies: Proprietrios de terra podem entrar com suas propriedades em projetos de reparcelamento. Para isto suas propriedades so avaliadas no incio do processo, entram para um Fundo Imobilirio comum, e, depois das obras e reparcelamento, ficam com terras de forma e tamanho distintos do inicial, mas com valor maior do que o inicial. Este instrumento (land pooling ou land

readjustement), largamente utilizado no Japo e pases do Sudeste Asitico, pode ser aplicado
atravs do consrcio imobilirio (art. 46). Para isto, basta que o consrcio imobilirio tambm seja mobilizado na operao. Esta uma das alternativas para o pagamento de desapropriaes, que muitas vezes oneram bastante a operao. Outra alternativa a mobilizao de instrumentos como edificao compulsria/IPTU Progressivo/desapropriao com pagamentos da dvida pblica e o direito de preempo dentro da rea da operao. O efeito esperado a diminuio do valor dos imveis, ou pelo menos a no incorporao de perspectivas de valorizao futura, viabilizando sua compra pelo poder pblico ou organismo de gesto da operao. Investidores Os investidores podem participar contrapartidas em dinheiro (comprando potencial construtivo) ou executando obras pblicas s suas expensas. Podem tambm participar por meio das chamadas obrigaes do tipo porcentagens dos empreendimentos destinadas para segmentos de mercado de menor renda, por meio de diferenciao de tipologias e controle de preos de venda.

32 33

Ver item Impacto de Vizinhana. Para frmulas e mtodos de clculo da valorizao, ver captulo 6 Instrumentos de Financiamento.

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Usurios os usurios permanentes (por exemplo locatrios ou frequentadores) podem participar tambm das contrapartidas. Um exemplo seria o estabelecimento de um pedgio em uma rodovia, ou a tarifa paga pelos usurios de uma rede de transportes pblicos construda por meio de operao urbana. VII Forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil. Este um ponto chave para definir o carter democrtico ou no da operao. A interpretao do que se entende por representao da sociedade civil pode variar imensamente; a correlao de foras local que vai produzir esta definio. A gesto compartilhada da operao engloba: a fiscalizao da aplicao das regras definidas pela lei que criou a operao, a avaliao precisa das contrapartidas extra-monetrias, o controle dos fluxos de dinheiro e suas aplicaes para evitar desvios para outras finalidades que no da prpria operao a resoluo de conflitos e controvrsias que surgirem ao longo do processo de implementao, a promoo permanente da operao. Para que estas funes sejam exercidas recomendvel que, alm de um fundo especfico, seja criado um organismo gestor, de carter permanente, que possa contar com autonomia em relao estrutura do poder pblico a que estiver vinculado. O fundo especfico obrigatrio, j que o pargrafo 1 define que os recursos obtidos pelas contrapartidas devem ser aplicados exclusivamente na prpria operao. Este um ponto polmico do Estatuto da Cidade. A inteno aqui era evitar que estes recursos pudessem cair no Tesouro Municipal e, assim, serem desviados para outras finalidades . Entretanto, este mecanismo praticamente obriga que operaes em reas de grande interesse do mercado imobilirio somente possam investir nelas mesmas, perpetuando o crculo vicioso da concentrao das qualidades urbansticas nas reas mais exclusivas e valorizadas. Uma grande virtualidade das operaes seu carter de captura de mais valias imobilirias com carter redistributivo fica assim bastante prejudicada. Neste sentido, o instrumento da outorga onerosa do direito de construir pode mais facilmente cumprir esta misso. O artigo 34 estabelece a possibilidade de emisso de certificados de potencial de construo, para serem alienados em leilo ou utilizados diretamente para pagamento das obras.34 O mecanismo do CEPAC a converso de potencial construtivo em ttulos, para depois serem vendidos no mercado e em seguida convertidos em rea construda adicional por quem deseja aprovar um projeto no mbito da operao. A justificativa para a adoo deste mecanismo, por parte de seu proponente, o ento secretrio de Planejamento de So Paulo, era poder rapidamente angariar os recursos necessrios para fazer os investimentos e assim, alavancar as operaes, sem ter que adiantar recursos oramentrios para investir nas obras. Entretanto, existe um perigo do CEPAC converter o potencial construtivo em mercadoria, que valorizada pelos investimentos feitos em parceria, capturada por aqueles que tinham o capital para comprar os ttulos e aguardar sua valorizao. Vamos lanar mo das palavras de Ferreira e Fix para uma leitura crtica dos CEPACs:

Um primeiro problema dos CEPACs a desvinculao que o ttulo cria entre a compra do potencial construtivo e a posse do lote. Como qualquer um pode comprar o ttulo, tendo ou no lote na regio, e seu valor como com qualquer ttulo financeiro pode variar, gerase um novo tipo de especulao imobiliria, financeirizada. Os defensores dessa idia

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Ver item Financiamento.

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instrumentos de induo

dizem que tal dinmica no est merc do mercado, j que os CEPACs sero lanados em operaes especficas, sob controle do Poder Pblico. Alm disso, os CEPACs teriam um forte componente social, pois poderiam ser vendidos para alavancar a reurbanizao de favelas ou recuperaes de cortios, e seus recursos poderiam ser utilizados em melhorias na cidade toda. O controle do Poder Pblico relativo, pois os CEPACs e conseqentemente as operaes urbanas em que sero lanados so encarados apenas como uma fonte de recursos. Como a Prefeitura precisa de dinheiro, buscar, se adotar essa lgica, multiplicar ao mximo as operaes urbanas. Nesse caso, institucionalizase a especulao imobiliria como elemento motivador da renovao urbana na cidade. A conformao de seu desenho no se d em funo da ao planejada do Poder Pblico e das prioridades urbanas que ele estabelea a partir da demanda participativa da populao (sobretudo dos 70% excludos), mas se subordina ao interesse do mercado, que justificar ou no as operaes. Ora, parcerias com a iniciativa privada devem ser parte de um plano maior, em que o Poder Pblico e a populao estabeleam as necessidades da rea a ser renovada habitaes, parques pblicos, passeios e somente a partir da se definam as contrapartidas a oferecer iniciativa privada. Quando as reas so escolhidas apenas pelo potencial de gerar dinheiro atravs dos CEPACs, esquecem-se as condicionantes urbansticas do espao pblico. Quanto aos recursos arrecadados com os CEPACs, eles serviro para investimentos pblicos essencialmente nas reas de interesse do mercado, em detrimento da periferia. Essa j a lgica das operaes urbanas: fazer a iniciativa privada financiar a recuperao da prpria rea da operao, vendendo-lhe o direito adicional de construo. evidente que o mercado s se interessa por reas nas quais vislumbrem certa valorizao que justifique a compra do potencial construtivo adicional. O CEPAC exacerba essa lgica, pois sendo um ttulo, ele s funciona se for valorizado. Seno, torna-se um mico. Ou seja, os ttulos s podem ser lanados em reas que interessem ao mercado, ou algum imagina que a iniciativa privada compraria CEPACs no Jd. ngela ou em Guaianazes? Alm disso, a prefeitura ter que investir pesadamente em obras que potencializem sempre mais a valorizao dessas reas, e portanto dos CEPACs a elas relacionados. 35

ALERTAS
Ao longo do texto, foram apontados vrios cuidados que devem ser tomados quando da formulao de operaes urbanas. Listamos aqui novamente estes riscos, de forma sinttica: Trabalhar apenas com potenciais adicionais sem elaborar projeto de interveno. S pegar em reas j valorizadas, valorizando-as ainda mais e desequilibrando mais a cidade, ao invs de reequilibr-la; Incidir de forma regressiva sobre o mercado, expulsando usos, atividades e populaes de menor renda das reas consolidadas para periferias desequipadas;
Joo Sette Whitaker Ferreira e Mariana Fix. A urbanizao e o falso milagre do CEPAC. In Folha de S.Paulo, Tendncias e Debates tera 17 de abril de 2001. ,
35

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No considerar os efeitos das tipologias sobre a constituio do tecido econmico e social; No considerar os impactos sobre o entorno, fora da rea da operao gerando externalidades que a operao no pode pagar; O poder pblico investir e arcar com prejuzos se no houver contrapartidas suficientes; Concorrer com a outorga onerosa (que tem potencial redistributivo maior, j que este instrumento pode captar em reas valorizadas para investir em reas no valorizadas), no caso de a operao urbana ser implementada em reas de alto interesse do mercado, captando recursos apenas para reinvestimentos na prpria rea; Por outro lado, as operaes podem ser um poderoso instrumento para conseguir regularizar loteamentos irregulares e assim, recuperar do ponto de vista urbanstico a periferia, definindo contrapartidas que no sejam em dinheiro.

...

TRAJETRIA DE IMPLEMENTAO DO INSTRUMENTO So Paulo e a Experincia das Grandes Operaes Urbanas Paulo

Em SO PAULO, a continuidade da obra de reurbanizao do Vale do Anhangaba levantou a questo mais ampla da revitalizao da rea central e da valorizao dos imveis privados no entorno da obra gerada por este investimento. Esta foi a motivao para o estabelecimento da Operao Urbana Anhangaba, (Lei no 11.090/91), que tinha como objetivos a melhoria da paisagem urbana e da qualidade ambiental, o melhor aproveitamento dos imveis vagos ou subutilizados, o incentivo preservao do patrimnio histrico, cultural e ambiental urbano e a regularizao de imveis construdos em desconformidade com a legislao urbanstica e edilcia vigentes. Visava, ainda, ampliao e articulao dos espaos de uso pblico, em particular dos arborizados e destinados a pedestres e complementao das obras de drenagem e infra-estrutura. Foram protocolados at outubro de 1992 (um ano aps o incio da operao que durou 4 anos) apenas cinco propostas, das quais trs se utilizavam de mecanismo da regularizao, uma era de construo nova e uma era reforma com aumento de rea construda em prdio de valor histrico e arquitetnico. De qualquer forma, at o fim da operao, somente foi aprovada a proposta de regularizao de 5.368,29 m2 de rea construda da Bolsa de Valores de So Paulo, pela CNLU Comisso Normativa de Legislao Urbanstica em 14 de julho de 1992, resultando a contrapartida financeira de 5.282.807 ,20 UFIRs o equivalente, na poca, a US$2.666.665,00.

Com o fim de prazo de vigncia da operao Anhangaba, uma nova operao foi definida para a rea (Lei no 12.349/97), a chamada OPERAO URBANA CENTRO, agora ampliada para uma rea de 660 hectares, incluindo os chamados Centro Velho e Centro Novo e parte de bairros centrais, como Glicrio, Brs, Bexiga, Vila Buarque e Santa Ifignia. Foram definidas duas reas de interveno: rea de Especial Interesse, que corresponde ao ncleo da rea de interveno, e a Coroa Envoltria. Nessas reas podero ser concedidos vrios tipos de incentivos, como a modificao dos ndices urbansticos, caractersticas de uso e ocupao do solo e das

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disposies do Cdigo de Edificaes (exceto itens relativos segurana), a regularizao de edificaes, a cesso de espao pblico areo ou subterrneo, e a transferncia do potencial construtivo de imveis preservados ou tombados. O coeficiente de aproveitamento mximo dos terrenos na regio dado pelo zoneamento, igual a 4,0, poder ser substancialmente elevado, em funo do uso a ser instalado e da rea onde se localiza o terreno, de acordo com o que se deseja incentivar. Os recursos auferidos devem ser destinados a obras de melhoria urbana, recuperao e reciclagem dos prprios pblicos em geral, ao pagamento de eventuais desapropriaes realizadas no permetro da Operao Urbana Centro, ou restaurao de imveis tombados, esta condicionada ao seu posterior ressarcimento. No h propriamente um projeto para o Centro includo na operao. A concepo presente na maneira como a operao foi desenhada a atrao de investimentos com oferta de potencial. As propostas de participao so submetidas apreciao da Comisso Executiva da Operao Urbana Centro, constituda por representantes de secretarias municipais e diversas entidades que atuam na regio central, composio esta e atribuies j definidas na lei, que igualmente apontou para os aspectos a serem considerados na anlise tcnica precedente. A operao urbana Centro, em 5 anos de vigncia, aprovou apenas uma proposta de construo nova com ndices alterados (um Shopping Cultural, do Grupo Silvio Santos, no bairro do Bexiga) e uma regularizao, totalizando R$940.000. Alm destas, duas transferncias de potencial de imveis tombados foram realizadas.

A OPERAO URBANA GUA BRANCA (Lei no 11.774/95) abarca um territrio com cerca de 500 hectares, e sua criao justificou-se por referir-se a uma rea prxima ao centro, com muitos terrenos vagos ou subutilizados e, ao mesmo tempo, bem servida por transporte coletivo nos vrios modos trem, nibus e metr , alm de apresentar problemas crnicos de drenagem. Dentre seus objetivos, esto o de promover a complementao e otimizao da infra-estrutura j instalada, a reintegrao de reas seccionadas pela ferrovia e o aumento da taxa de permeabilidade do solo. Podero ser concedidas alteraes na legislao de uso e ocupao do solo e edilcia, regularizao de edificaes, concesso do espao areo e subterrneo e transferncia de potencial construtivo, sempre limitadas ao estoque de rea construda computvel adicional de 1.200.000 m 2, estes distribudos em 300.000m 2 para usos habitacionais, e 900.000 m2 para usos no habitacionais. A anlise tcnica de cada proposta realizada por uma Comisso Intersecretarial, cuja composio e coordenao foram j definidas na lei. A contrapartida pode ser paga em moeda corrente nacional, cujos recursos so integrados ao Fundo Especial da Operao Urbana, em obras pblicas vinculadas aos seus objetivos, ou em bens imveis inseridos no permetro da operao. Faz parte ainda da lei de criao da Operao Urbana gua Branca o programa de obras a implementar na rea. Como resultado at o momento, a operao tem um grande empreendimento aprovado, de um empreendedor (Ricci Engenharia e Comrcio): a implantao de um grande Centro Empresarial, sobre um terreno com cerca de 100.000 m2. A contrapartida financeira correspondente s modificaes concedidas da ordem de R$ 19 milhes, pagos em obras pblicas a serem executadas pelo proponente. Cabe aqui observar que esta operao at o momento foi restrita a um empreendimento e a obras que na verdade viabilizam o acesso e a valorizao do prprio empreendimento.

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A OPERAO URBANA FARIA LIMA (Lei n o 11.732/95), envolvendo uma rea com aproximadamente 450 hectares situada na regio sudoeste do Municpio de So Paulo, uma das mais dinmicas do ponto de vista do mercado imobilirio, foi apresentada com a justificativa da necessidade de prolongamento da Av. Faria Lima, pretendendo-se a criao de uma via paralela Av. Marginal do Rio Pinheiros, para aliviar a saturao viria da regio sudoeste. Seu permetro compreende duas reas distintas: rea Diretamente Beneficiada, lindeira s obras de prolongamento da Av. Faria Lima e Av. Hlio Pellegrino, e uma rea mais ampla, denominada rea Indiretamente Beneficiada.Originalmente, previam-se para essas reas procedimentos diferentes de aprovao de propostas, que, nas primeiras, seria automtico; esse automatismo seria possvel com a criao do Certificado de Potencial Adicional de Construo CEPAC , um ttulo negocivel em bolsa, que poderia ser convertido, na ocasio desejada por seus detentores, em quantidades de metros quadrados de rea de construo computvel, e que poderiam ser aplicados em qualquer ponto do territrio delimitado pela Operao. Porm, a emisso de CEPACs no se viabilizou, e o pagamento da contrapartida realizado em moeda corrente nacional, como j autorizado na prpria lei da Operao Urbana Faria Lima. Nessas reas poder ser concedida a modificao dos parmetros urbansticos estabelecidos na legislao de uso e ocupao do solo, e a cesso do espao pblico areo ou subterrneo. Nesse caso, tambm a lei estabeleceu um estoque de rea edificvel adicional, que na rea Diretamente Beneficiada de 1.250.000 m2, e na rea Indiretamente Beneficiada, de 1.000.000 m2. A lei definiu um programa de investimentos que inclui, alm das obras virias, um novo terminal de nibus, habitaes de interesse social destinadas venda financiada para a populao favelada existente no permetro e seu entorno, a construo de habitaes multifamiliares para venda financiada populao residente em rea de desapropriao e que queira permanecer na regio, e, ainda, a aquisio de imveis para implantao de praas e equipamentos institucionais. Apenas o custo do virio (incluindo as desapropriaes) seria de 120 a 150 milhes de reais. Estes programas, no entanto, nunca saram do papel, tendo a Operao Faria Lima, at hoje, investido apenas em melhoramentos virios, como os dois prolongamentos da Av. Faria Lima e o prolongamento da Av. Hlio Pellegrino, alm de comear tambm a configurar uma nova situao fundiria com as propostas j aprovadas, j que em mais de 60% dos casos houve agregao de pequenos lotes para formar os terrenos que se beneficiaram da Operao Urbana. A aprovao dessa proposta trouxe para os cofres municipais mais de R$ 200 milhes, montante que j cobriu o custo da implantao da avenida que foi feita s expensas do poder pblico apenas no que se refere prpria obra, j que os recursos para as desapropriaes (possivelmente em torno de 200 milhes, nmero estimativo, pois so recorrentes os questionamentos na justia dos valores pagos em desapropriaes) saram dos cofres pblicos.

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Pequenas operaes urbanas

Pequenas operaes resultantes de acordos formais entre o poder pblico e a iniciativa privada, materializados em contratos, tm sido experimentados no RIO DE JANEIRO, gerando recursos diretos e indiretos. A Secretaria Municipal de Urbanismo implementa pequenas operaes que podem ser divididas em quatro categorias: a) obrigaes relativas a grupamentos de edificaes residenciais cujo objetivo obter edifcios, terrenos ou recursos para a construo de equipamentos municipais; b) obrigaes de urbanizao cujo objetivo a complementao ou extenso da infra-estrutura; c) operaes interligadas que so os nicos contratos feitos nos quais a contrapartida financeira mensurada e d) obrigaes relativas a gesto de recuos decorrentes das normas de alinhamento. A Fundao de Parques e Jardins da Prefeitura do Rio de Janeiro tambm tem buscado, como tem acontecido em muitas cidades, parcerias com a iniciativa privada ou associaes para a manuteno de praas, jardins, mobilirio. Alm da ampliao dos recursos a serem utilizados na manuteno desse patrimnio, os aspectos da educao ambiental, da responsabilidade coletiva sobre a paisagem construda e da participao tambm so importantes.
Fonte: Ermnia Maricato e Joo Sette Whitaker Ferreira. Operao urbana consorciada: diversificao urbanstica participativa ou aprofundamento da desigualdade?

Em BELO HORIZONTE, o instrumento operao urbana foi institudo pelo Plano Diretor (Lei no 7165/1996), mas apenas uma operao urbana foi aprovada e est em andamento, uma parceria entre poder pblico municipal, particulares e Rede Ferroviria. A rea de propriedade da Rede Ferroviria est vazia e possui uma edificao tombada, a Casa do Conde de Santa Marina, que tinha sido at ento cedida para a realizao de eventos. O terreno e a casa passaro a ser propriedade pblica, a casa dever ser restaurada para abrigar o Museu do Trem, e todo o terreno em volta ter uso cultural. Em contrapartida ser cedido parmetro urbanstico adicional para o terreno remanescente, que permanece patrimnio da Rede Ferroviria, e que ir a leilo . j com esse valor adicionando propriedade.

Em CAMPO GRANDE, a figura da Operao Urbana aparece como Urbanizao Negociada. A chamada Urbanizao Negociada aparece no Plano Diretor na forma da Lei complementar no 2.813, de 17 de junho de 1991 e a Urbanizao Consorciada aparece no artigo 14, pargrafo (Plano Diretor Lei Complementar no 05 de 22 de novembro de 95). A Lei da Urbanizao Negociada foi criada para o projeto especfico Urbanizao do Parque das Naes Indgenas. Existia um projeto para o parque, anterior aprovao do Plano Diretor, que previa sua implementao entre duas avenidas que seriam abertas, e abrigariam nas suas margens edificaes verticalizadas. Essas avenidas localizam-se no centro de Campo Grande, em uma rea muito valorizada, de uso estritamente residencial horizontal. O proprietrio cedeu a rea municipalidade em troca de potencial construtivo em outra rea. A rea remanescente, s margens da avenida, tambm seria fruto da liberao do potencial construtivo, permitindo a

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verticalizao. Como o processo foi muito demorado, apesar de uma parte da rea ser alvo dessa legislao de Urbanizao Negociada, outra parte foi simplesmente desapropriada pelo Governo do Estado atravs de um decreto. A legislao no foi mais utilizada e foi reformulada no final de 2000 admitindo a transferncia de potencial quando se tratasse de rea ambiental ou cultural e restringindo a alterao de ndices e usos vinculando-a realizao de obras de interesse social ou qualificao urbanstica. Nessa reformulao foram delimitadas algumas reas para serem foco dessas operaes urbanas, de interesse do municpio, de carter cultural, como o Centro e a Estao de Trem originria da cidade; e de carter ambiental, como por exemplo cabeceiras de crregos ocupadas.

Em MAU-SP, as operaes urbanas esto previstas no Plano Diretor (Lei no 3.052, de 21 de , dezembro de 1998), e cada uma delas tem uma lei especfica que determina desafetaes de rea pblica e termo de compromisso de contrapartidas. Algumas operaes urbanas . aconteceram, com destaque para duas. A primeira aconteceu na rea abandonada da antiga rodoviria, prxima Prefeitura. Uma parte da rea foi comprada pelo o McDonalds que se comprometeu em construir um teatro e duas EMEIs Escola Municipal de Educao Infantil. Para esse empreendimento foi feita uma lei especfica desafetando a rea pblica e descrevendo essas obras. O teatro ser inaugurado ainda este ano e as escolas j esto em uso. Uma segunda rea muito grande ao longo da Avenida dos Estados onde havia um estacionamento, uma fbrica e uma rua pblica, foi desafetada para dar lugar a um Shopping Center que em contrapartida assumiu um termo de compromisso de construir um centro de educao infantil.

As Operaes Urbanas em NATAL so reas que, embora passveis de adensamento, apresentam valor histrico-cultural significativo para o patrimnio da cidade e carecem de formas de recuperao e vitalizao. Devem ser objetos de plano especfico, com participao da iniciativa privada e populao local. O plano deve prever a reacomodao no prprio permetro da operao de usos e atividades que precisem ser deslocadas em funo das transformaes aprovadas. Incentivos fiscais e outros sero previstos para proprietrios que aderirem ao programa de interveno nos lotes privados. Um Comit de Gesto da Operao deve ger-la, composto por agentes envolvidos no processo. H a determinao de um estoque de rea edificvel especfico em funo das modificaes pretendidas e um programa de obras pblicas previstas e necessrias. Esse estoque vendido aos empreendedores interessados na operao, e os recursos obtidos integraro o Fundo de Urbanizao, e devero ser aplicados na prpria rea da operao, portanto no so objeto de especulao, servem para financiar as modificaes pretendidas. Os bairros de Cidade Alta e Ribeira so reas de operao urbana que ainda esto em andamento. Entretanto, os resultados so ainda muito pequenos. No h muita participao popular no processo pois uma rea de uso predominantemente comercial, e h pouca habitao precria e esparsa, cuja populao no organizada.
Fonte: Dulce Bentes, Aplicao de Novos Instrumentos Urbansticos no Municpio de Natal.

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A combinao de um grande projeto com pequenas operaes urbanas: o caso do Eixo amanduatehy Eixo Tamanduatehy, em Santo Andr

O projeto Eixo Tamanduatehy, no municpio de SANTO ANDR-SP, prope-se a requalificar o principal eixo de transportes da cidade, correspondendo a uma faixa situada entre a Avenida dos Estados, a estrada de ferro e a Avenida Industrial. Em uma primeira etapa, foram feitas propostas para o projeto de requalificao da rea, sem que no entanto se chegasse a um projeto que sintetizasse e integrasse o conjunto das propostas. Assim, o Eixo Tamanduatehy no configurou um projeto de lei de Operao Urbana. Mesmo na ausncia do projeto sntese, foram realizadas pequenas operaes urbanas, referentes a empreendimentos isolados e implementadas por meio de leis especficas, especficas para cada projeto. Um centro empresarial (Cidade Pirelli), um shopping center e um conjunto hoteleiro so exemplos desse tipo de pequena operao urbana. Esses projetos trouxeram para o municpio contrapartidas urbansticas readequao viria, ampliao e requalificao de espaos e passeios pblicos, arborizao, projeto arquitetnico de equipamentos sociais. Anexamos a seguir as informaes relativas s operaes aprovadas. OP. URB. INDUSTRIAL I ano: 1997 descrio: permuta de rea para abertura de via valor da contrapartida: doao de rea destino da contrapartida: ampliao do sistema virio da Av. Industrial dispositivo legal: Lei no 7496/97 OP. URB. INDUSTRIAL II CYRELLA ano: 1998/99 descrio: concesso de benefcios urbansticos atravs da outorga onerosa e da doao de rea rea envolvida: 16.545,6 m2 (terreno) valor do benefcio econmico: R$ 264.730,00 valor da contrapartida: R$ 132.000,00 e doao de 20% do terreno destino da contrapartida: ampliao e reforma do Pque. Duque de Caxias (obras e equipamentos) dispositivo legal: Lei no 7873/99 OP. URB. FLAT DA AV. PORTUGAL ano: 1998 descrio: concesso de benefcios urbansticos caracterizados pela permiso da categoria de uso no lote em Zona A2/A4 e da utilizao do pavimento trreo compartimentado se pilotis rea envolvida: 2.810 m2 (terreno escrit); 3.009m2 (terreno real); 19.268,88 m2 (rea construda) valor do benefcio econmico: R$ 487 .460,00 valor da contrapartida: R$ 292.000,00 destino da contrapartida: custeio da execuo do projeto arquitetnico do centro de Atividades Andrezinho Cidado .904/99 dispositivo legal: Lei no 7700/98 e Lei no 7

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OP. URB. PIRELLI (CIDADE PIRELLI) ano: 1998 descrio: Plano Urbanstico de revitalizao da rea com a concesso de benefcios urbansticos e mudana de zoneamento atrav de outorga onerosa, permuta de reas e de iseno de IPTU. No local sero construdos: Hotel 4 estrelas, Centro de Conveno, Praas, Rua de Comrcio 24 horas. rea envolvida: 187 .300 m2 (terreno); 258.810 m2 (rea construda) valor do benefcio econmico: R$ 487 .460,00 valor da contrapartida: R$ 292.000,00 destino da contrapartida: custeio da execuo do projeto arquitetnico do centro de Atividades Andrezinho Cidado .904/99 dispositivo legal: Lei no 7700/98 e Lei no 7

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DIREITO DE PREEMPO (ARTS. 25 A 27)

O CONCEITO DO INSTRUMENTO
Trata-se da preferncia, por parte do poder pblico, para compra de imveis de seu interesse, no momento de sua venda. O poder pblico definir a rea sobre a qual incide este direito, desde que seja para projetos de regularizao fundiria, programas habitacionais de interesse social, reserva fundiria, implantao de equipamentos comunitrios, espaos pblicos e de lazer ou reas de preservao ambiental. Estes objetivos so bastante claros. Entretanto, o Estatuto inclui a finalidade de ordenamento e direcionamento da expanso urbana objetivo , bastante genrico e impreciso. Sobre a utilidade do instrumento, citamos Eurico Azevedo:

A questo que se coloca saber se o direito de preempo tem utilidade prtica para fins de planejamento urbano. Uma primeira vantagem permitir ao Poder Pblico ser informado de todos os projetos de venda existentes na zona delimitada e, assim, tomar conhecimento das intenes dos particulares, podendo evitar que se pratiquem atos danosos ao ordenamento da rea, como a demolio de prdios que devam ser conservados e outras situaes semelhantes. evidente que, para esse fim, a prefeitura dever ter um servio de planejamento bem aparelhado, de forma a permitir aquele controle, o que raro nos municpios pequenos e em muitos grandes. Outra vantagem que se aponta no direito de preempo a possibilidade de o Poder Pblico adquirir progressivamente os terrenos necessrios ao planejamento da cidade, antes que o aumento dos preos e a especulao tornem invivel essa aquisio. Tal faculdade permite que o municpio constitua uma reserva fundiria, um Banco de Terras, o que muito facilitaria a execuo de seus projetos, dentro do Plano Diretor de desenvolvimento urbano, principalmente aqueles relacionados com a construo de habitaes de interesse social. Essa vantagem, no Brasil, praticamente desaparece em face da escassez de recursos de que padecem a quase totalidade dos municpios, que sequer conseguem resolver problemas mais graves e mais urgentes. Argumento de maior peso o de que a simples existncia do direito de preempo, permitindo que o Poder Pblico adquira o imvel posto a venda, deve contribuir para frear a alta dos respectivos preos. No h dvida que sim, uma vez que, representando uma interveno no mercado imobilirio e dificultando as transaes entre os particulares, provvel que sempre haja alguma conteno da especulao. No obstante, para que realmente venha a produzir os efeitos desejados, indispensvel que ele seja realmente exercido, ainda que esporadicamente, pois, caso contrrio, a lei que o instituiu ser considerada letra morta. 36

OBJETIVOS DO INSTRUMENTO
O objetivo do Direito de Preempo facilitar a aquisio, por parte do poder pblico, de reas de seu interesse, para a realizao de projetos especficos.
Azevedo, Eurico de Andrade. Direito de Preempo In Estatuto da Cidade. So Paulo: Fundao Prefeito Faria Lima . (CEPAM), 2001 (CD rom).
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COMO IMPLEMENTAR O INSTRUMENTO


O Plano Diretor dever indicar as reas onde o Direito de Preempo pode incidir. desejvel que este instrumento possa se combinar com outros como operaes urbanas e Zonas Especiais de Interesse Social, de forma a facilitar a negociao final entre as partes envolvidas, evitando a desapropriao. Outra forma de aplicao possvel pode ser em processos de regularizao de loteamentos e urbanizao de bairros perifricos, principalmente aqueles situados em reas bastante densas onde a carncia de reas para a implementao de equipamentos e reas verdes notria. Nestes casos, alm da preempo poderia ser mobilizado o conjunto de instrumentos que funcionam como sanes para o solo no utilizado ou subutilizado. Neste caso, importante que na regulamentao daqueles instrumentos, se leve em considerao esta necessidade, mesmo se tratando de reas no to grandes.

ALERTAS
importante que o poder pblico tenha clareza dos objetivos que o levam a declarar o direito de preempo sobre determinadas reas. Deve existir tambm um horizonte de disponibilidade de recursos para a aquisio dos imveis. Temos que considerar o perigo da preempo ser utilizada para favorecer interesses particulares: um proprietrio privado viabilizar a compra de um terreno pela Prefeitura por um preo acima do valor de mercado. Portanto, necessrio regulamentar o direito de preempo, introduzir formas transparentes de controle por parte da sociedade dos valores envolvidos na transao, por exemplo: publicao em Dirio Oficial, prazo para contestao destes valores e necessidade de laudo de avaliao independente. Quanto ao Banco de Terras Pblicas, preciso tomar muito cuidado com suas polticas de formao, j que estas se no utilizadas imediatamente podem representar uma grande reserva de terras para a atuao de um mercado ilegal atravs de grilagem e invases.

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TRAJETRIA DA IMPLEMENTAO DO INSTRUMENTO


No Brasil este instrumento no foi utilizado at o momento.

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4.2 | INSTRUMENTOS DE INDUO DO DESENVOLVIMENTO URBANO COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS


INSTRUMENTOS CONSTITUCIONAIS DE POLTICA URBANA (ARTIGO 182, PARGRAFO 4O DA CONSTITUIO FEDERAL)
Requisitos Constitucionais
Por meio do Estatuto da Cidade so cumpridas as exigncias previstas no pargrafo 4 do artigo 182 da Constituio Federal, para o Poder Pblico Municipal poder aplicar os seguintes instrumentos, como meio de exigir do proprietrio de imvel urbano que promova o seu adequado aproveitamento com base no Plano Diretor e em lei municipal especfica que se caracterize como um plano urbanstico local: parcelamento ou edificao compulsrios; imposto sobre a propriedade predial e territorial (IPTU) progressivo no tempo; desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. O pargrafo 4 do artigo 182 da Constituio Federal estabelece o seguinte para a aplicao dos instrumentos acima mencionados:
facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no Plano Diretor, exigir nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: parcelamento ou edificao compulsrios; imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no tempo; desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.

Para a aplicao desses instrumentos pelo Poder Pblico municipal, necessrio o preenchimento dos seguintes requisitos: a) a propriedade urbana que no atende a funo social ser integrante de rea definida no Plano Diretor como sujeita aplicao dos instrumentos; b) o Plano Diretor definir os critrios e as exigncias para o proprietrio destinar a sua propriedade para uma finalidade social; b) instituio da lei municipal especfica dispondo sobre o detalhamento das exigncias concretas para a propriedade urbana atender sua funo social, bem como sobre o procedimento e o prazo para o cumprimento das exigncias; c) lei federal (lei nacional de desenvolvimento urbano) dispondo sobre a regulamentao dos referidos instrumentos. O Estatuto da Cidade, institudo como a lei federal prevista no pargrafo 4 do artigo 182, estabelece as normas que devem ser observadas para aplicar o parcelamento ou edificao

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compulsria, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no


instrumentos de induo

tempo, e a desapropriao para fins de reforma urbana. Essa norma constitucional permite a aplicao dos referidos instrumentos em situaes nas quais a propriedade urbana no atende sua funo social: a de no estar edificada, a de estar subutilizada, ou a de no estar sendo utilizada. Essas situaes tm como caracterstica a ausncia de uma destinao concreta para a propriedade ser aproveitada de forma adequada, considerando os limites para o exerccio desse direito previstos na legislao urbanstica. As demais situaes que implicam em desrespeito ao princpio da funo social da propriedade, como o uso indevido ou nocivo da propriedade urbana, podero ser combatidas por outros instrumentos, tais como multas, suspenso de licena urbanstica, interdio ou demolio. Os instrumentos adotados pelo texto constitucional tm por caracterstica obrigar o proprietrio a um comportamento positivo de promover uma destinao concreta para a sua propriedade. So mecanismos destinados a impedir e inibir o processo de especulao imobiliria nas cidades, conferindo aos imveis urbanos ociosos uma destinao voltada a beneficiar a coletividade. Isto significa que o proprietrio de imvel urbano, para garantir o seu direito de propriedade, j deveria ter conferido a este uma funo social. Na falta dessa destinao, o poder pblico municipal est constitucionalmente capacitado para tornar social a funo da propriedade urbana. O comportamento que pode ser exigido do proprietrio com base nas situaes e instrumentos previstos no pargrafo 4 do artigo 182 de este edificar, de construir em sua propriedade, de utilizar a propriedade no potencial mnimo de aproveitamento estabelecido no plano urbanstico local. O Plano Diretor, nesse caso, deve delimitar como sujeitas aplicao desses instrumentos as reas urbanas onde as condies do meio fsico e a disponibilidade da infra-estrutura instalada tenham capacidade de intensificar o uso e ocupao do solo urbano e de ampliar as atividades econmicas. As normas do Estatuto da Cidade que regulamentam estes instrumentos por exigncia constitucional devem ser respeitadas pelo Municpio, quando houver a necessidade da aplicao desses instrumentos diante de uma situao concreta na qual a propriedade urbana no esteja atendendo sua funo social.

PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSRIOS (ARTS. 5o E 6o)

SIGNIFICADO E FINALIDADE
Parcelamento ou Edificao Compulsrios so instrumentos urbansticos a serem utilizados pelo Poder Pblico municipal, como forma de obrigar os proprietrios de imveis urbanos a utilizar socialmente esses imveis, de acordo com o disciplinado no Plano Diretor do Municpio. Esta obrigao pode ser: o parcelamento de uma rea urbana subutilizada ou no utilizada, com a qual o proprietrio est se beneficiando do processo de especulao imobiliria; ou a edificao de uma rea urbana no edificada, visando

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comentrios jurdicos

ao uso mximo do potencial de uso e construtivo da propriedade, provocando uma destinao social que beneficie a coletividade. O Estatuto da Cidade, por meio dos artigos 5 e 6, disciplina os instrumentos do parcelamento ou edificao compulsrios, introduzindo o instrumento da utilizao compulsria, que podero ser aplicados nas propriedades urbanas situadas nas reas urbanas delimitadas no Plano Diretor como reas que no esto atendendo a sua funo social. De acordo com o artigo 42 do Estatuto da Cidade, contedo obrigatrio do Plano Diretor a delimitao das reas urbanas para a aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsria. Nos termos do inciso I deste artigo, o Plano Diretor dever conter, no mnimo, a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao na forma do art. 5. O Plano Diretor tem a tarefa de delimitar as reas urbanas onde ser necessria uma ao coercitiva do Poder Pblico para as propriedades urbanas situadas nestas reas terem uma real funo social. Em razo da exigncia constitucional da necessidade de uma lei municipal especfica para a aplicao destes instrumentos nos termos do pargrafo 4 do artigo 182, o Estatuto da Cidade, por meio do caput do artigo 5, atribui lei municipal a competncia para definir as condies e os prazos para o cumprimento desta exigncia nos seguintes termos:
Art. 5 Lei municipal especfica para rea includa no Plano Diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao.

Cabe lei municipal especfica conter de forma detalhada os critrios especficos de uso e ocupao do solo para a rea urbana includa no Plano Diretor. A lei municipal especfica deve dispor sobre o detalhamento das exigncias concretas para a propriedade urbana atender sua funo social, bem como sobre o procedimento e o prazo para o cumprimento da obrigao de parcelar ou edificar, ou de utilizar pelo proprietrio de imvel urbano considerado no edificado, subutilizado ou no utilizado como base nos exigncias fundamentais de ordenao da cidade definidos no Plano Diretor.

Subutilizao e Utilizao Compulsria


Por meio do parcelamento ou edificao compulsria o Poder Pblico municipal condiciona o proprietrio para assegurar o uso social da propriedade a um comportamento positivo, de utilizar, de construir, de parcelar, de eliminar a subutilizao. O Estatuto da Cidade estabelece um critrio geral para identificar se uma propriedade urbana se enquadra na categoria de propriedade subutilizada. De acordo com o 1 do artigo 5, o imvel considerado subutilizado no caso do aproveitamento ser inferior ao mnimo definido no Plano Diretor. No Estatuto da Cidade aprovado no Congresso Nacional, havia sido previsto que a propriedade urbana poderia ser considerada subutilizada quando fosse utilizada em desacordo com a legislao urbanstica ou ambiental. Esta norma foi vetada pela Presidncia da Repblica.

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Como forma de modificar a condio de uma propriedade urbana subutilizada para a


instrumentos de induo

condio de utilizada em consonncia com a sua funo social, o Estatuto instituiu o instrumento da utilizao compulsria nos termos do caput do artigo 5. O Estatuto da Cidade a lei federal que tem respaldo constitucional para estabelecer as normas gerais de direito urbanstico e constituir as normas que possibilitem o grau mximo de eficcia s normas constitucionais da poltica urbana. O instrumento da utilizao compulsria busca justamente conferir maior eficcia para estas normas constitucionais. Visa a conferir ao Municpio efetiva condio de exigir e obrigar que a propriedade urbana tenha a sua funo social cumprida e respeitada. Este objetivo de conferir o maior grau de eficcia as normas constitucionais da poltica urbana fundamenta a instituio da compulsoriedade para fins de parcelamento ou edificao, como tambm para fins da utilizao da propriedade urbana. O Poder Pblico municipal poder, nos casos em que a propriedade urbana for considerada subutilizada, aplicar a utilizao compulsria como forma de garantir uma destinao social para esta propriedade. Este instrumento ser aplicado para imveis edificados que no esto cumprindo uma finalidade social. Na situao prevista no inciso I do 1 do artigo 5 do Estatuto no qual considera-se subutilizado o imvel cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no Plano Diretor para a propriedade urbana atender a sua funo social ser suficiente que o Poder Pblico exija do proprietrio a utilizao da propriedade no potencial mnimo de uso fixado no plano, sem que haja a necessidade de ser feito algum tipo de parcelamento ou edificao. Vamos supor a existncia, na rea urbana prevista no Plano Diretor e na lei municipal especfica, de prdios, armazns, galpes fechados e abandonados. Neste caso seria suficiente o Plano estabelecer os usos de interesse urbanstico admitidos para esses imveis como, por exemplo, habitao social, centros culturais, centros comunitrios, atividades econmicas promovidas por organizaes e cooperativas populares de modo a exigir de seus proprietrios a utilizao prevista.

REQUISITOS PARA APLICAO


Para o Poder Pblico municipal aplicar o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, necessrio que a lei municipal especfica tenha especificado quais formas de uso, de ocupao e quais atividades a rea urbana delimitada e prevista no Plano Diretor deve conter para atender os objetivos da poltica urbana, do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, de garantir condies dignas para seus habitantes e do cumprimento da funo social da propriedade. Vamos supor que o Plano Diretor contenha uma rea urbana no utilizada, definindo esta como Zona de Especial Interesse Social destinada habitao de interesse social. O Plano Diretor e a lei municipal especfica podem estabelecer as seguintes obrigaes aos proprietrios de imveis urbanos desta rea: a) no caso da propriedade ser uma gleba urbana, de promover o parcelamento para fins de constituir um loteamento urbano,

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comentrios jurdicos

b) no caso do imvel j parcelado, de promover a edificao para fins de habitao de interesse social; c) no caso do imvel j parcelado e edificado, de promover sua utilizao para fins de habitao de interesse social.

Prazos
De acordo com o 2 do artigo 5 do Estatuto, com base no Plano Diretor e na lei municipal especfica, o proprietrio ser notificado pela Administrao Municipal, para o cumprimento da obrigao, devendo a notificao ser averbada no Cartrio de Registro de Imveis. A notificao nos termos do 3 do artigo 5 ser feita inicialmente por funcionrio do rgo competente do Poder Pblico municipal, ao proprietrio do imvel ou, no caso do mesmo ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrao. A outra modalidade prevista a do edital, que poder ser utilizada quando frustrada, por trs vezes, a tentativa da notificao efetuada pelo funcionrio do rgo competente do Poder Pblico municipal. A lei municipal especfica deve fixar os prazos para o cumprimento da obrigao, estabelecendo o prazo para apresentao do projeto, do incio da execuo do projeto e da concluso das obras. Esses prazos devem ser contados a partir da data da notificao feita pelo poder pblico ao proprietrio, devendo a notificao ser averbada no Registro de Imveis. De acordo com o 4 do artigo 5 do Estatuto, os prazos estabelecidos para o cumprimento da obrigao pelo proprietrio so de um ano a partir da notificao para protocolar o projeto no rgo municipal competente; e dois anos a partir da aprovao do projeto para iniciar as obras do empreendimento. Para os empreendimentos de grande porte, o Estatuto da Cidade por meio do 4 do artigo 5 possibilita em carter excepcional que a lei municipal especfica possa prever a concluso das obras em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo.

Prazos para Imveis Urbanos Subutilizados


Tendo em vista que o prazo inicial para o proprietrio de um ano a partir da notificao de um ano para protocolar o projeto no rgo municipal competente, como fica a obrigao para os imveis considerados subutilizados, uma vez que a apresentao de projeto entendida para os casos de parcelamento e edificao? Como foi exposto, uma caracterstica bsica de um imvel subutilizado a do imvel ter uma edificao que no atende ao interesse da coletividade. Um edifcio fechado ou abandonado no tem um efetivo uso social. Como se trata de retomar o uso dos imveis, na maioria dos casos no ser necessrio apresentar um projeto para uma nova edificao ou reforma. Ser suficiente dar uma utilizao concreta ao edifcio. Como o Estatuto da Cidade no previu um prazo especfico para esta situao, cabe ao Municpio, por meio do Plano Diretor, definir o prazo para os proprietrios dos imveis urbanos considerados pelo prprio Plano como subutilizados, tomarem as providncias necessrias para o imvel votar a ser utilizado para atender a sua funo social.

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Exigncia da Averbao
instrumentos de induo

A averbao no Registro de Imveis um procedimento necessrio, pois no caso da alienao do imvel, posterior notificao, as obrigaes previstas na lei municipal especfica (plano urbanstico local) so transferidas ao adquirente ou promissrio comprador, no se interrompendo o prazo fixado para o parcelamento, a edificao ou a utilizao. Essa medida visa impedir que, por meio da alienao do imvel, seja iniciada novamente a contagem dos prazos para o cumprimento da obrigao. Nos termos do artigo 6, a alienao ou transferncia do imvel no gera a extino da obrigao. De acordo com este artigo, a transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da notificao, transfere as obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao, sem interrupo de quaisquer prazos.

IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA PROGRESSIVO NO TEMPO (ART. 7o)

SIGNIFICADO E FINALIDADE
No caso de descumprimento destes prazos o Municpio poder aplicar o IPTU progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. A alquota mxima que poder ser aplicada de quinze por cento do valor do lanamento fiscal do imvel, at que o proprietrio cumpra com a obrigao. A progressividade do imposto predial territorial urbano pode ser fiscal e extrafiscal. A progressividade fiscal se fundamenta no artigo 145, 1; artigo 150, inciso II e no artigo 156, 1, de modo a promover a distribuio justa da riqueza inerente propriedade, como instrumento de realizao da justia social, sua aplicao independente da ocorrncia dos pressupostos estabelecidos no art. 182, 4.

IPTU Progressivo de Natureza Fiscal


De acordo com o 1 do artigo 156 da Constituio Federal, sem prejuzo da progressividade no tempo a que se refere o artigo 182, 4., II, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana poder:
I ser progressivo em razo do valor do imvel; e II ter alquotas diferentes de acordo com a localizao do imvel

A possibilidade do IPTU ser progressivo nos termos da lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade, nos termos do artigo 156, pargrafo 1, significa que o Municpio pode instituir a progressividade visando a gravar a riqueza do contribuinte com base nos demais preceitos do sistema tributrio constitucional.

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comentrios jurdicos

Segundo Jos Afonso da Silva o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (artigo 156, I) que representa o gravame fiscal da propriedade imvel, com ou sem edificao, localizada na zona urbana ou com destinao urbana. Poder ser progressivo, nos temos da lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade. A progressividade prevista no artigo 156 genrica e pode ser estabelecida com base em critrios diferentes do estabelecido no artigo 182, pargrafo 4, que vinculado a situaes especficas ali indicadas, em que a aplicao da progressividade constitui sano pelo no atendimento de regular e especfica exigncia do poder pblico Municipal. 37 O enfoque da fiscalidade o enfoque da receita. Portanto, tem a finalidade, por meio da arrecadao, de constituir receita para o Estado promover suas atividades e funes em benefcio da coletividade. O enfoque extrafiscal no tem a natureza arrecadatria de tributos. A utilizao da extrafiscalidade visa permitir a regulagem de condutas, fazendo com que, no interesse da coletividade, esta ou aquela atividade, este ou aquele comportamento seja estimulado ou desestimulado. O imposto predial e territorial tem como fato gerador a propriedade, isto , quem for proprietrio de imvel urbano est obrigado a pagar este imposto municipal. Portanto, a progressividade prevista no artigo 156, pargrafo 1 requisito para a aplicao desse imposto em decorrncia de sua natureza fiscal. No possvel separar do contedo da propriedade o seu elemento constitutivo de riqueza. Conforme afirmao de Hugo de Brito Machado como riqueza, a propriedade cumpre sua funo social na medida em que contribui para o custeio das despesas pblicas. Assim, a progressividade aludida no pargrafo 1 do artigo 156 tem por finalidade fazer com que a propriedade, vale dizer, a riqueza, cumpra sua funo social, isto , contribuir para o custeio dos gastos pblicos de forma mais equnime. 38 Por ser um dos princpios da ordem econmica do ponto de vista da poltica urbana, a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende as exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no Plano Diretor. Por outro lado, a funo social no est condicionada apenas s normas de direito urbanstico, mas sim aos valores e princpios constitucionais, dentre os quais o princpio da igualdade e da justia social.

IPTU Progressivo no Tempo de Natureza Extra-Fiscal


O imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo, como sano ao proprietrio que no destinou sua propriedade uma funo social, tem natureza extrafiscal. Seu objetivo motivar a utilizao devida da propriedade urbana, de modo a garantir, nos termos do Plano Diretor e do plano urbanstico local, o cumprimento da funo social da propriedade. A finalidade do poder pblico municipal na utilizao do IPTU progressivo no tempo no a arrecadao fiscal, mas sim a de induzir o proprietrio do imvel urbano a cumprir com a obrigao estabelecida no plano urbanstico local, de parcelar ou edificar, de utilizar a propriedade urbana de forma a atender sua funo social.

Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, 1990, p. 606. Hugo de Brito Machado, Progressividade do IPTU, Repertrio IOB de Jurisprudncia, 2 quinzena de agosto de 1990, n 1690, p. 260.
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Sobre a distino entre as formas de progressividade do IPTU, importante a lio do


instrumentos de induo

Prof. Geraldo Ataliba: fica claramente visto que, progressividade no tempo impedida sem obedincia ao artigo 182. Mas a circunstncia de o prprio artigo 182 propor que pode ser estimulada, induzida-se no mesmo forada-a edificao e a adequada utilizao de imveis urbanos, mediante a utilizao de um IPTU progressivo no tempo, j mostra que as demais razes da progressividade (razes que no digam respeito disciplina urbana), bem como outros critrios (que no seja o tempo), so perfeitamente tolerados. Em outras palavras: veda-se essa progressividade extrafiscal (de fins urbansticos, sem observncia, pelo Municpio, dos pressupostos do art. 182. No se probe a progressividade fiscal. 39 Para o Poder Pblico municipal poder aplicar o imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo, necessrio que o proprietrio de imvel urbano no cumpra o prazo da obrigao, de parcelar ou edificar nos termos do plano urbanstico local.

REQUISITOS PARA APLICAO Alquota do IPTU Progressivo no Tempo


Pelo artigo 7 do Estatuto da Cidade, em caso de descumprimento das condies e dos prazos previstos para o parcelamento ou edificao nos termos da lei municipal especfica, o Municpio deve aplicar o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. Com relao ao valor da alquota, o 1 do artigo 7 estabelece que o valor a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei municipal especfica, e no exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de quinze por cento. Esta norma adota dois critrios distintos para a cobrana do imposto. O primeiro do valor do IPTU a partir da sua cobrana no poder exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior. Se o valor fixado no primeiro ano de incidncia do imposto de acordo com a alquota for, por exemplo, de dois mil reais, no segundo ano de incidncia o valor mximo poder ser de quatro mil reais. O segundo critrio diz respeito alquota mxima do imposto, que poder ser fixada at quinze por cento. Isto significa que o Poder Pblico no pode iniciar a cobrana do IPTU progressivo no tempo por meio da alquota mxima de quinze por cento. No caso do Municpio, em razo da progressividade definida atingir no quarto ano de cobrana a alquota mxima de quinze por cento, nos prximos anos de cobrana o Poder Pblico municipal no poder fixar um alquota superior a este percentual, devendo manter esta alquota at a promoo da desapropriao para fins de reforma urbana. Para garantir uma proporcionalidade adequada do valor preciso que a planta genrica de valores do Municpio esteja em consonncia com os valores do mercado imobilirio. No caso de a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no ser atendida em cinco anos, o

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Geraldo Ataliba, IPTU Progressividade in Cadernos de Direito Municipal, RDP n 92, jan/maro 1990, ano 23, p. 236. ,

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comentrios jurdicos

Municpio manter a cobrana pela alquota mxima, at que se cumpra a referida obrigao, ficando garantida a prerrogativa de desapropriar o imvel para fins de reforma urbana nos termos do 2 do artigo 7.

Proibio de Isenes
Pelo 3 deste artigo fica proibida a concesso de isenes ou de anistia relativas tributao progressiva para os proprietrios dos imveis que no esto cumprindo com a obrigao de dar uma destinao social propriedade urbana. Esta medida fundamental para evitar que um proprietrio de imvel urbano que no esteja cumprindo com a funo social da propriedade, seja beneficiado com a concesso de iseno ou anistia referente ao imposto sobre a propriedade urbana. Por se tratar de um imposto sano, no cabvel a possibilidade de isenes e anistias. O proprietrio somente deixar de pagar o IPTU progressivo no tempo se cumprir com a obrigao que lhe foi determinada pelo Poder Pblico municipal de promover o parcelamento, a edificao ou a utilizao do imvel.

DESAPROPRIAO PARA FINS DE REFORMA URBANA (ART. 8o)

SIGNIFICADO E FINALIDADE
A desapropriao prevista no inciso III do pargrafo 4 do artigo 182 um dos casos de exceo ao artigo 5, inciso XXIV da Constituio, pelo qual a desapropriao ser efetuada mediante justa e prvia indenizao em dinheiro. O poder pblico municipal poder efetuar essa desapropriao no caso do proprietrio deixar de cumprir com a obrigao de conferir uma destinao social sua propriedade urbana, nos termos e prazos estabelecidos no plano urbanstico local, aps o trmino do prazo mximo de 5(cinco) anos da aplicao do imposto predial e territorial urbano progressivo no tempo. Pela forma como est prevista no texto constitucional, essa desapropriao um instrumento urbanstico que possibilita o poder pblico aplicar uma sano ao proprietrio de imvel urbano, por no respeitar o princpio da funo social da propriedade, nos termos do Plano Diretor e do plano urbanstico local. A desapropriao se configura como sano pelo critrio definido para fins do pagamento da indenizao, que ser mediante ttulos da dvida pblica, de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. Por ser um instrumento destinado a garantir o cumprimento da funo social da propriedade, podemos caracterizar que essa desapropriao destinada a promover a reforma urbana, isto , promover transformaes na cidade e, portanto, merece um tratamento especial. De acordo com o artigo 8 do Estatuto da Cidade, a desapropriao para fins de reforma urbana poder ser procedida pelo Municpio, quando forem decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo, sem que o proprietrio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao.

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instrumentos de induo

REQUISITOS PARA APLICAO Forma de Pagamento


O pagamento da indenizao ser efetuado por meio de ttulos da dvida pblica. De acordo com o 1 do artigo 8, os ttulos da dvida pblica tero prvia aprovao pelo Senado Federal e sero resgatados no prazo de at dez anos, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais de seis por cento ao ano. Considerando as experincias de utilizao indevida dos ttulos da dvida pblica, o Estatuto da Cidade impe restries aos usos dos ttulos da dvida pblica no 3 do artigo 8, em razo dos ttulos de dvida pblica para o pagamento da indenizao da desapropriao sano, no poderem ser utilizados para pagamento de tributos e tarifas pblicas.
comentrios jurdicos

Valor da Indenizao
Um ponto crucial que o Estatuto da Cidade versa referente ao valor da indenizao, mediante um tratamento diferencial por se tratar de uma desapropriao sano. A defesa da necessidade de serem estabelecidos critrios diferenciados para apurar o valor se fundamenta na prpria Constituio, que institui a desapropriao para fins de reforma urbana como uma das sanes a serem aplicadas nos termos do pargrafo 4 do artigo 182, pelo Poder Pblico municipal ao proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que no promover o seu adequado aproveitamento com base no Plano Diretor e no plano urbanstico local. De acordo com o 2 do artigo 8, para definir o valor real da indenizao, o Poder Pblico:
I refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a notificao de que trata o 2 do art. 5; II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrio.

Em funo da destinao do imvel e visando atender o texto constitucional, o Estatuto da Cidade estabelece critrios diferenciados para a aferio do valor da indenizao. Pensar na mesma regra para o proprietrio de um imvel urbano, que utiliza sua propriedade para moradia prpria e para o proprietrio de solo urbano ocioso ou subutilizado, provocar o desrespeito ao princpio da igualdade, pois os proprietrios que respeitam a funo social estariam recebendo o mesmo tratamento destinado aos proprietrios que utilizam suas propriedades para fins de especulao imobiliria. Na ocorrncia dessa situao, o pagamento da indenizao no ser nem justo, nem prvio, nem em dinheiro, mas sim mediante ttulos de dvida pblica com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas. Se a Constituio j promove a diferenciao sobre a forma do pagamento da indenizao aos proprietrios dos imveis urbanos que estiverem contrariando o princpio da funo social da propriedade, a lei de desenvolvimento urbano, at pela necessidade de regulamentar esta matria constitucional, pode perfeitamente definir critrios sobre o valor.

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Para Carlos Ari Sundfeld em seu estudo sobre a Desapropriao para fins de Reforma Urbana: A indenizao no precisa ser prvia nem justa, porque a Constituio no o exige no caso, em oposio ao que ocorre nas demais desapropriaes urbanas (artigo 182, Pargrafo 3) e na desapropriao para Reforma Agrria (artigo 184), deste ante o pagamento condizer a entrega dos ttulos da Dvida Pblica poder nos termos do que vier a prever a lei ser feito aps a aquisio da propriedade pelo Municpio e corresponder a valor inferior ao justo, isto , inferior ao valor do mercado.40 A regulamentao deste instituto pelo Estatuto da Cidade atende a esse objetivo ao no considerar, na apurao do valor da indenizao, a valorizao imobiliria decorrente de investimentos pblicos, assim como o valor referente ao potencial de construo decorrente da legislao urbanstica. A introduo deste critrio evita que o Municpio continue destinando uma significativa parcela dos seus recursos para o pagamento de indenizaes de imveis urbanos, com base no valor de mercado, sem que estes tenham de fato um uso social que atenda os interesses da comunidade. Esses recursos passam a ser aplicados na prestao dos servios para a coletividade, ao invs de beneficiar individualmente aqueles que se apropriaram da riqueza da cidade com a utilizao do espao urbano para fins de especulao imobiliria. Na desapropriao para fins de reforma urbana, sua natureza de desapropriao sano justifica que o valor da indenizao seja inferior ao valor de mercado, como meio de respeitar o princpio da igualdade, promover a justa distribuio de benefcios e nus da atividade urbanstica e recuperar para a coletividade a valorizao que se originou pela ao do poder pblico. No se pode tampouco confundir o significado da expresso valor real da indenizao, prescrito no inciso III do pargrafo 4 do artigo 182, como o valor justo. A compreenso do valor real est vinculada ao reconhecimento constitucional da existncia de inflao em nosso pas, assegurando ao expropriado a atualizao da moeda entre a data do pagamento e a do resgate dos ttulos. Essa distino observada no artigo 184 que, ao dispor sobre a desapropriao para fins de reforma agrria, assegura a prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos.

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
Outra norma fundamental para conferir eficcia ao texto constitucional a prevista no 4 do artigo 8, que estabelece a obrigatoriedade do Municpio, por meio do Poder Pblico municipal, proceder ao adequado aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporao ao patrimnio pblico. Isto significa que a obrigao para a propriedade urbana ter uma funo social passa a ser do Poder Pblico, que deve promover as medidas necessrias para que a destinao social prevista seja concretizada. O Estatuto, pelo 5 do artigo 8, estabelece duas possibilidades para o aproveitamento do imvel. A primeira refere-se ao aproveitamento ser efetivado diretamente pelo Poder

40

Carlos Ari Sundfeld, Desapropriao, Ed. Revista dos Tribunais, So Paulo, 1990.

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Pblico. Neste caso fundamental que haja respeito ao 1 do artigo 40 do Estatuto, pelo
instrumentos de induo

qual o oramento municipal deve incorporar as diretrizes e as prioridades contidas no Plano Diretor. A partir da definio do Plano Diretor como uma das suas prioridades conferir o aproveitamento necessrio para as reas que no cumprem com a funo social, devero ser previstos recursos no oramento para o Poder Pblico realizar as obras necessrias para o aproveitamento do imvel, seja de parcelar, edificar ou de utilizar para atender uma demanda social ou ambiental da cidade. A segunda de promover uma parceria com os agentes privados, e empreendedores imobilirios ao permitir a alienao ou a concesso a terceiros, por meio de licitao para o aproveitamento do imvel. Neste caso, a responsabilidade transferida a um particular interessado em promover o aproveitamento do imvel, que poder ser um empreendedor privado. Na licitao, devem constar os critrios sobre como ser o pagamento pela realizao das obras, os benefcios que o empreendedor receber, como por exemplo o de receber um estoque de potencial construtivo em reas onde a outorga onerosa do direito de construir e as operaes urbanas consorciadas sejam permitidas, na lei municipal especfica que definiu a obrigao que deve ser cumprida para o imvel atender a sua funo social. A alienao ou a concesso a terceiros para o aproveitamento do imvel est condicionada obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, determinada na lei municipal especfica baseada no Plano Diretor e prevista no artigo 5 do Estatuto. De acordo como o 6 do artigo 8, o adquirente de imvel por meio da alienao pblica efetuada, deve cumprir com as mesmas obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao determinadas pelo Poder Pblico municipal nos termos do artigo 5 do Estatuto. Esta norma visa assegurar que o imvel urbano cumpra com a sua funo social, nos termos estabelecidos no Plano Diretor e na lei municipal especfica que definiu qual deve ser a destinao concreta do imvel.

Improbidade Administrativa
De acordo com o inciso II do Artigo 52, sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, quando deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imvel incorporado ao patrimnio pblico, conforme o disposto no 4 do art. 8 desta Lei. A improbidade administrativa fica configurada se o Municpio no promover o adequado aproveitamento do imvel no prazo mximo de cinco anos, contados a partir da sua incorporao ao patrimnio pblico. Incorrem em improbidade administrativa, neste caso, no somente o Prefeito e os agentes pblicos, como tambm os agentes privados que tenham adquirido o imvel do Poder Pblico ou que tenham obtido a concesso para promover o aproveitamento, com base nos 5 e 6 do artigo 8 do Estatuto. Essa responsabilidade aplicvel em razo das obrigaes determinadas na lei municipal especfica deverem ser cumprida pelo adquirente ou concessionrio do imvel no mesmo prazo de cinco anos conferidos ao Poder Pblico municipal.

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comentrios jurdicos

Alm da improbidade administrativa, o no cumprimento do prazo para promover o aproveitamento do imvel com base no Plano Diretor caracteriza uma leso ordem urbanstica, uma vez que o imvel continua no atendendo s funes sociais da cidade e funo social da propriedade, pelo fato de no estar sendo utilizado para atender uma necessidade de interesse da coletividade como, por exemplo, para fins de habitao de interesse social. Neste caso, cabvel ao civil pblica, solicitando ao Poder Judicirio, que determine a obrigao de fazer ao Poder Pblico municipal, de modo que seja concretizado, o aproveitamento do imvel definido na lei municipal especfica de parcelamento, edificao ou utilizao do imvel. Por analogia, incorrem em improbidade administrativa o Prefeito e agentes pblicos que no promovam a notificao ao proprietrio para a aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e, posteriormente, se no houver o cumprimento dessa obrigao, no apliquem o IPTU progressivo no tempo.

OUTROS INSTRUMENTOS DE POLTICA URBANA


DO DIREITO DE SUPERFCIE (ARTS. 21 A 24)

SIGNIFICADO E FINALIDADE
Art.21. O proprietrio urbano poder conceder a outrem o direito de superfcie do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pblica registrada no Cartrio de Registro de Imveis.

Histrico
Dentre as formulaes da doutrina ptria a respeito do direito de superfcie, j em 1917, Clvis Bevilacqua (Cdigo Civil Comentado Vol. III, pg. 211917) proclamou-o como o direito real de construir, assentar qualquer obra ou plantar em solo de outrem41 , tendo sido uma das figuras do direito real em nosso sistema jurdico at 1964, quando a Lei n 1.237 deste mesmo ano deixou de enumer-lo entre os direitos reais sobre coisa alheia. O Direito de Superfcie instituto que, ao longo dos tempos foi se moldando s exigncias sociais, at ganhar a fisionomia de um direito real autnomo, rico na sua estrutura, valioso na sua aplicao. , claro, pois, o desenvolvimento de sua concepo no contexto brasileiro, uma vez como o direito real de ter uma construo ou plantao em solo alheio, j hoje, com fundamentado nos ordenamentos jurdicos estrangeiros, trata-se o moderno direito de superfcie do direito real autnomo, temporrio ou perptuo, de fazer e manter construo ou plantao sobre ou sob terreno alheio; a propriedade separada do solo dessa construo ou plantao,
Nelson Saule Jr., Novas Perspectivas do Direito Urbanstico: Ordenamento Constitucional da Poltica Urbana Aplicao e Eficcia do Plano Diretor. So Paulo: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997.
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bem como a propriedade decorrente da aquisio feita ao dono do solo de construo


instrumentos de induo

ou plantao nele j existente.42 Nesta mesma linha, ilustre conceituao a de Braga Teixeira, que por sua vez, o define como o direito real imobilirio, limitado e autnomo, de manter, ou de fazer e manter construo ou plantao em solo alheio, que confere ao seu titular (o superficirio) a propriedade resolvel da construo ou plantao separada da propriedade do solo.43 Hoje, regulamentado tanto na Seo VII, artigo 21 24 da Lei Federal n 10.257 (Estatuto da Cidade), de 10 de julho de 2001, quanto no Ttulo IV, artigos 1.368 1.376 do Projeto do Novo Cdigo Civil brasileiro, trata-se de instrumento jurdico-social de aplicabilidade imediata, e portanto, indispensvel para implantao de uma poltica racional de utilizao do solo urbano e de uma reforma agrria efetivamente estrutural.

Natureza Jurdica do Direito de Superfcie Direito Autnomo


Para se entender a amplitude e complexidade do direito de superfcie preciso investigar sua natureza jurdica. O direito real de superfcie tem natureza jurdica de direito autnomo, vejamos a seguir: Vista sob o ngulo do dominus soli, a superfcie tem a natureza jurdica de um direito de propriedade incidente sobre o solo, subsolo e espao areo, vez que sobre essas partes do imvel se pode exercer todos os poderes inerentes ao domnio (uso, gozo e disposio). Entretanto, sob a tica do superficirio, temos como desdobramentos possveis da relao superficiria: O direito real de uso do solo alheio enquanto mera concesso para construir ou plantar em solo alheio, que uma vez exercido dar origem a propriedade superficiria separada. , pois, direito real autnomo, temporrio ou perptuo transmissvel inter vivos ou causa mortis, sujeito hipoteca, prescrio pelo no exerccio do direito de construir ou plantar no prazo da concesso. Tal que, este direito real de construir ou plantar sob a coisa alheia, uma vez exercido, cria um direito de propriedade (do superficirio) embutido em outro (do concessionrio). Direito real sobre coisa alheia enquanto verdadeiro domnio (direito de propriedade) com todos os poderes que lhe so nsitos, em relao s plantaes e construes preexistentes. Temos aqui a propriedade superficiria separada como efeito da alienao do domnio de construo j existente a pessoa diferente do proprietrio do solo. A res superficiria, oriunda do exerccio da concesso do direito de construir ou plantar em solo alheio. Gera, assim, a propriedade separada superficiria como efeito da concreo do direito real de construir ou plantar em solo alheio. O direito de uso e ocupao do solo deve, luz da legislao urbanstica, atender a funo social da propriedade. Portanto, prioridade, a destinao pr-moradia a fim de tratar o enorme dficit habitacional urbano, mas no s, pois viabiliza tambm a reconstruo de edifcios histricos, construo de reas de lazer, escolas, hospitais, conjuntos poli-esportivos, museus, teatros, armazns e tudo aquilo que garanta ao cidado o direito cidade.

42 43

Ricardo Pereira Lira, Elementos de Direito Urbanstico, p. 116. Jos Guilherme Braga Teixeira, O Direito Real de Superfcie, p. 71.

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comentrios jurdicos

Constituio
O direito de superfcie adquirido pelo registro de seu ttulo constitutivo (contrato de superfcie) no Cartrio de Registro de Imveis competente. O contrato superficirio negcio jurdico solene, devendo ser obedecida a forma prevista para a constituio de direitos reais sobre imveis. O contrato deve, assim, revestir-se da forma escrita, exigida a formalizao do ato por escritura pblica, indispensvel para que tenha validade erga omnes. Pode tambm, a superfcie, ser adquirida por sucesso hereditria ou ainda por usucapio, cujos respectivos ttulos constitutivos so o testamento e a sentena judicial. No possvel o usucapio s d propriedade separada do solo. Apesar de em tese s-lo, na prtica no h como usucapir a propriedade superficiria, seja ela no solo, subsolo ou poro area, sem usucapir o solo. Como a posse no se divide, quele que possuir como sua rea urbana de at 250 m, por 5 anos sem interrupo e oposio, para moradia sua ou de sua famlia, que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural, ser reconhecido o direito de propriedade tanto da coisa superficiria como do solo, ou seja, da totalidade do terreno. Assim no que concerne ao usucapio ordinrio h possibilidade de aquisio originria do domnio em razo de concesso anterior a non domino. Hiptese em que, o concessionrio adquire o direito de superfcie contra o dono do solo, se conservada a posse pelo tempo necessrio, na qualidade de superficirio, desde que no carea de boa-f. A articulao dos instrumentos urbansticos estratgica para o sucesso da poltica de regularizao fundiria. Combinar o direito de superfcie com outro instrumento como o usucapio especial urbano, fortalece a utilizao do instrumento partindo de terras pblicas, possibilitando a titulao de reas faveladas, irregulares, etc. No s, pois, a aplicao do usucapio a reas j existentes e tendo a superfcie como meio de absoro e abrigo da populao carente, trata-se de interveno preventiva para evitar novas favelizaes. So dois, originariamente os sujeitos da relao superficiria, o proprietrio do solo como concedente, e o superficirio, na qualidade de concessionrio. Nada impedindo que, em qualquer um dos plos, haja uma pluralidade de indivduos, sendo o sujeito coletivo. O superficirio tem o direito de gozo do solo alheio e a propriedade da coisa superficiria. Dispe, por isto, na condio de possuidor da res superficiria, dos meios de proteo possessria geral, que podem ser judicialmente invocados em sua defesa. Destarte, so cabveis as aes de interdito probitrio, manuteno e reintegrao de posse. Na qualidade de proprietrio da coisa superficiria, pode fazer uso das medidas defensivas do domnio como as aes petitrias (reinvidicatrias, negatrias e confessatrias) e anda das aes de nunciao de obra nova, de dano infecto e de imisso de posse. Enquanto titular da concesso do direito de construir, que um jus in re aliena, poder utilizar-se apenas da ao confessria. Ao concedente tambm facultado a proteo possessria cabvel em face do superficirio ou de terceiro, em caso de ameaa, turbao ou esbulho na parte do imvel que corresponderia ao seu direito.

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Finalidade
instrumentos de induo

Este instrumento pode ser utilizado para fins de regularizao fundiria no caso da rea urbana ser de propriedade do Poder Pblico, este pode conceder a populao beneficiria da urbanizao e regularizao o direito de superfcie para fins de moradia. No caso de a rea urbana ocupada ser particular, o proprietrio pode conceder o direito de superfcie para o Poder Pblico promover a urbanizao e a regularizao, devendo ficar estipulado no contrato que aps a urbanizao o Poder Pblico deve conceder o direito de superfcie para a populao ocupante da rea. O direito de superfcie reclama aplicao imediata, vez que todos seus pressupostos (seja os formais, seja os materiais) so dados pela lei. O Estatuto da Cidade reconhece ao direito real de superfcie plena eficcia e portanto executabilidade. Observados os princpios e requisitos especficos da legislao federal que regulamenta a Reforma Urbana constitucional, e no que no for incompatvel as disposies da lei civil, o direito de superfcie assumir papel de relevo para a soluo do problema do apartheid urbano. Consagrado, o moderno direito de superfcie, toca na propriedade, embutindo a propriedade dentro da propriedade. A manipulao gil, inteligente imediata, deste instrumento, com o Estado se valendo dos recursos do Direito Privado, operando como verdadeiro banco central, numa cmara de compensao de direitos de construir, significa, no mbito do campo e da cidade, uma reforma estrutural do direito de ter, a fim de conduzi-lo a uma forma equnime de ter para usar de uma forma social e solidria.44

REQUISITOS PARA APLICAO Prazo


Tendo em vista o papel social que se atribui hoje propriedade, constatamos a rejeio da perpetuidade da superfcie, vez que a limitao temporal acaba por constituir eficiente meio de combate especulao imobiliria, possibilitando um aproveitamento mais equnime e efetivo das terras. Se temporria, a propriedade do superficirio sobre a res superficiaria ser resolvel, posto que subordinada a uma condio resolutiva que pode ser o termo final convencionado pelas partes no ttulo constitutivo ou mesmo uma causa a este superveniente. Operandose o evento resolutivo, ocorre a denominada reverso, oportunidade em que os bens superficirios passam a integrar o domnio do proprietrio do terreno. Segundo o Estatuto da Cidade a superfcie ser determinada ou indeterminada, e, assim como o Cdigo Civil, no fixa prazo para a concesso, delegando esta tarefa ao arbtrio das partes. Desta forma, a temporariedade pode ser determinada, por exemplo, se perdurar somente por lapso temporal previamente convencionado, ou indeterminada, caso o termo final seja uma condio resolutiva ou ainda que nada se disponha a respeito. Assim, o negcio jurdico superficirio pode ser puro, condicional, a termo ou modal.
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Ricardo Pereira Lira, Elementos de Direito Urbanstico, p. 99-100, Editora Renovar, Rio de Janeiro, 1997.

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comentrios jurdicos

Por essa linha de raciocnio, o carter temporrio desta superfcie afastaria a possibilidade de ser a mesma constituda por meio da doao, uma vez que a perpetuidade caracterstica desta via contratual.

Modalidade de uso do direito de superfcie


1 O direito de superfcie abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espao areo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislao urbanstica.

O direito de superfcie no se confunde com o sentido etimolgico e de linguagem comum do vocbulo de origem latina superfcie, indicativo da face superior de uma coisa corprea. A superfcie geomtrica compreende a extenso considerada em duas dimenses: largura e comprimento. J a superfcie como direito real, considera tanto largura e comprimento, como altura. exatamente, nesta dimenso, seja na poro area acima do solo ou na poro subterrnea, onde o direito de superfcie se concretiza, onde crescem as plantaes e se erguem as construes. , pois, a superfcie um plano, cuja extenso fsica no influi no direito que lhe concernente, uma vez que a obra superficiria naturalmente se estende alm dos limites deste plano, tanto em profundidade quanto em linha ascencional.

Uso do solo
O direito de superfcie pode recair apenas sobre o uso do solo, destinado a reas de lazer, quadras esportivas, estacionamentos trreos, etc. Corresponde o solo superfcie geomtrica (extenso e comprimento) do terreno, excludo, portanto, a poro subterrnea e area. O dono do solo pode transferir ao superficirio a totalidade do solo ou somente parte, assim como das coisas superficirias que nele se encontram. Vemos aqui que a transferncia do uso do solo no implica no direito de nele plantar e construir. No entanto, a transferncia do direito de construir abrange o uso do solo, exceto quando inerente apenas ao subsolo ou espao areo.

Uso do subsolo
O subsolo objeto do direito de superfcie seja quando a obra construda ou preexistente a ele se estende, seja quando o uso, construo ou plantao a ele se limita. O uso da poro subterrnea pode, portanto, decorrer da propriedade separada de hospital, prdio residencial, etc. que tenha profundidade, ou seja, possua andares ou garagens subterrneas. O Poder Pblico de acordo com a Constituio brasileira proprietrio do subsolo. Pode por isto cobrar dos particulares pelo uso. Por exemplo, o Estado poder pela concesso do direito de superfcie cobrar das Companhias Telefnicas pelo uso do subsolo; possibilitando assim a instalao subterrnea dos fios para que no mais fiquem suspensos. Da mesma forma, poder atravs da concesso onerosa do

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direito de construir, permitir a construo de garagens embaixo de praas. A transferncia


instrumentos de induo

da propriedade superficiria de garagem do subsolo outro exemplo do uso do subsolo.

Uso do espao areo


Assim como o solo e o subsolo, o espao areo pode ter seu uso concedido a outrem. O direito de superfcie poder transferir o direito de uso da poro area quando, por exemplo, se embute uma propriedade na outra da seguinte forma: posso tanto conceder o direito de uso do espao areo superior ao solo como um todo, como sendo proprietrio da propriedade superficiria separada de um prdio, conceder a outrem o uso da poro area superior ao prdio, para instalao de antena, propaganda, etc. mais comum que o uso da poro area compreenda tambm o uso do solo, j que, naturalmente em linha ascencional que as construes se erguem e as plantaes crescem.

Modalidade de concesso
2 A concesso do direito de superfcie poder ser gratuita ou onerosa

de livre arbtrio das partes a fixao ou no de contraprestao por parte do superficirio, a ser paga, tambm, no momento e na forma convencionada. A natureza jurdica da contraprestao ajustada a de uma obrigao propte rem. Maria Helena Diniz elenca as seguintes caracterstica da obrigao propte rem: vinculao a um direito real, ou seja, a determinada coisa de que o devedor proprietrio ou possuidor; possibilidade de exonerao do devedor pelo abandono do direito real, renunciando o direito sobre a coisa; transmissibilidade por meio de negcios jurdicos, caso em que a obrigao recair sobre o adquirente.45 Em caso de superfcie onerosa, estar o superficirio obrigado ao pagamento parcelado ou de uma s vez do montante previamente ajustado entre as partes. O superficirio, quando a passagem gratuita do bem superficirio ao patrimnio do senhor do solo constituir a sua contraprestao, ter ele a obrigao de conserv-lo, salvo pactuao contrria, afastado o direito de demolir a coisa superficiria. O Direito de Superfcie ao conceder o direito de construir em solo alheio, configura a alienao de propriedade da construo e no do solo. Aquilo que for construdo pelo superficirio torna-se sua propriedade, configurando a separao do direito de construir do direito de propriedade. A concesso do direito de superfcie gera um determinado objeto, a coisa superficiria, correspondente a uma construo ou plantao erguidas sobre terreno alheio, sejam estas preexistentes ou resultantes do exerccio de uma concesso. A partir do momento que a superfcie se destaca do solo, o concessionrio adquire a propriedade da superfcie, o direito de edificar e o que foi edificado se tornar sua propriedade.

45 Maria Helena Diniz, Curso de Direito Civil Brasileiro, 2 volume, Teoria Geral das Obrigaes, Editora Saraiva, So Paulo, 1982, p.12.

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comentrios jurdicos

O Direito de Superfcie possibilita o aproveitamento dos imveis urbanos evitando a sua ociosidade ou subutilizao com base em um planejamento urbanstico. Este instituto favorece a construo de equipamentos, edifcios e conjuntos habitacionais sobre terrenos urbanos vazios que estejam sem nenhuma destinao social, nos quais os proprietrios no possuam os recursos financeiros necessrios para promover essa destinao. De acordo com o artigo 1369 do Novo Cdigo Civil brasileiro a falta de pagamento da contraprestao eventualmente fixada no importa na extino do direito de superfcie. Resta, ao concedente, apenas o direito de haver as prestaes devidas e os juros da mora.
3 O superficirio responder integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade superficiria, arcando, ainda, proporcionalmente sua parcela de ocupao efetiva, com os encargos e tributos sobre a rea objeto da concesso do direito de superfcie, salvo disposio em contrrio do contrato respectivo.

Dentre os deveres atribudos ao superficirio, incumbe o de arcar com os encargos e tributos que recaem sobre o imvel na medida da extenso do seu direito. O imvel como um todo, objeto de tributao, composto pela res superficiaria e pelo solo sob e sobre o qual esta se estende. Assim sendo, caber ao supeficirio responder pela totalidade dos impostos que incidirem sobre a propriedade superficiria, e tambm arcar, proporcionalmente, sua parcela de ocupao efetiva do terreno. De acordo com o Estatuto da Cidade, tanto para efeitos fiscais como no que tange a eventuais limitaes administrativas sobre o imvel, a obrigao de suporta-la devida pelo superficirio ou concedente conforme a parte do imvel sobre a qual recaiam.

Formas de transferncia do Direito de Superfcie


4 O direito de superfcie pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo.

O superficirio tem a faculdade de transferir intervivos ou causa mortis o seu direito de superfcie seja a concesso para construir ou plantar seja a propriedade sobre a coisa superficiria. inerente a natureza dos direitos autnomos o carter de transmissibilidade e alienabilidade. Desta forma, uma vez constitudo o direito de superfcie, poder ser transferido mediante registro do ttulo constitutivo, na forma de escritura publica, no cartrio de registro de imveis. Tal como na constituio do direito, os requisitos subjetivos, objetivos e formais validam e conferem eficcia transmisso do direito. Quanto aos modos de transmisso da superfcie importante distinguir a simples concesso ad aedificandum ou ad plantandum do direito de propriedade sobre a construo ou plantao preexistente ou resultante do exerccio da concesso. Como titular de simples concesso o superficirio pode alienar o seu direito, mediante contrato de cesso de direitos e transmiti-lo a seus herdeiros por sucesso legtima ou

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testamentria. No que diz respeito coisa superficiria, o superficirio poder, como


instrumentos de induo

titular de seu domnio, dela dispor livremente, separada do solo. Decorre do carter de alienabilidade deste direito autnomo, a possibilidade do superficrio sobre este construir outros direitos reais, como o de garantia, podendo, portanto, ser objeto de penhor. Convm observar que a transferncia dos direitos sobre a superfcie dispensa o pagamento de qualquer taxa remuneratria, conforme reza o pargrafo nico, do artigo 1371 do Novo Cdigo Civil. Assim, o proprietrio do solo no poder cobrar qualquer quantia como contraprestao, seja do cedente (titular do direito de superfcie), seja do cessionrio (terceiro, herdeiro etc.).
5 Por morte do superficirio, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.

A superfcie no se extingue com a morte do superficirio, transmitindo-se a seus herdeiros. O titulo constitutivo da sucesso hereditria o testamento e a herana universal, conforme o direito de superfcie que pertencia ao de cuius tenha sido objeto de legado, ou no. Aplicam-se as mesmas observaes feitas aquisio da superfcie, no referente ao registro do formal de partilha no cartrio de registro de imveis, pois embora o direito hereditrio seja, por si s, modo de transferncia de direitos, inclusive aos reais, sua alienao depender de estar registrada.
Art. 22. Em caso de alienao do terreno, ou do direito de superfcie, o superficirio e o proprietrio, respectivamente, tero direito de preferncia, em igualdade de condies oferta de terceiros.

Tanto o dono do solo quanto o superficirio, quando pretenderem alienar, respectivamente, o imvel ou o direito de superfcie, devero dar preferncia ao outro na aquisio. O concedente senhor do solo, detendo, portanto, a nua-propriedade do imvel, podendo alien-lo como um todo, cabendo ao superficirio somente o direito de preferncia na aquisio, em igualdade de condies com terceiros. Como j vimos, o direito de superfcie pode ser constitudo tanto pela concesso do direito real de construir ou plantar em solo alheio como pelo direito de propriedade de res superficiria preexistente ou resultante do exerccio da concesso. Interpretaes restritivas contam que faculta-se ao superficirio apenas a alienao do direito de superfcie, considerando que no prev o texto legal, a possibilidade de o superficirio alienar o prdio construdo ou plantao cultivada no exerccio da concesso, como se fossem propriedades autnomas. Tal considerao incompatvel com a concepo de direito de superfcie contida na lei federal, j que esta no se restringe concesso do direito de construir, contando tambm com o direito de propriedade de equipamento j instalado no terreno. Desta forma, ensina Orlando Gomes que a constituio do direito de superfcie sobre construes ou plantaes possui a vantagem prtica de permitir que estas sejam alienadas como propriedade autnoma, sem qualquer interferncia do dono do solo, ao qual apenas assegurado o direito de preferncia.

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comentrios jurdicos

Casos de extino do Direito de Superfcie


Art. 23. Extingue-se o direito de superfcie: I pelo advento do termo;

O termo final ou resolutivo determina a data de cessao dos efeitos do negcio jurdico, extinguindo as obrigaes dele oriundas. Ele sempre futuro constituio do direito, podendo ser certo ou incerto, isto , pode ser determinado o dia, ms e ano ou fixado lapso temporal, ou se referir a acontecimento futuro que ocorrer em data indeterminada. Neste caso, corresponderia o termo final a uma condio resolutiva, vez que futura e incerta. Trata-se, pois, da extino do direito de superfcie pela caducidade, ou seja, pelo trmino do prazo de sua durao. Ocorre que, esgotado o tempo de vida determinado ao tempo de sua constituio o direito se extingue pelo advento do termo final.
II pelo descumprimento das obrigaes contratuais assumidas pelo superficirio.

Dentre as obrigaes contratuais que o superficirio pode assumir, algumas seriam: o pagamento de remunerao convencionada, na forma ajustada, no caso de superfcie onerosamente concedida; a realizao da construo ou plantao exatamente conforme o estipulado no ttulo constitutivo do direito; efetuar o pagamento dos encargos e tributos, que durante o prazo da superfcie incidirem sobre a obra superficiria ou/e sua parcela de ocupao do solo; conservar a obra superficiria e no demoli-la; dar preferncia ao senhor do solo em igualdade de condies com terceiro, aquisio da coisa superficiria. O descumprimento de obrigaes pelo superficirio pode implicar na resoluo do direito. Embora, como expressamente elucidado no pargrafo nico do artigo 1369 do Novo Cdigo Civil, na falta de pagamento, o concedente no tem outro direito seno o de haver as prestaes devidas e juros da mora. No configura, portanto, o comisso, causa de extino do direito de superfcie. Apesar de se tratar de descumprimento das obrigaes do contrato oneroso, a falta de pagamento no pode dar ensejo resoluo contratual. A extino pode se dar, havendo previso de clusula contratual, pelo no-uso. Este configuraria tanto o no exerccio do direito de construir ou plantar dentro do prazo legalmente assinado, como a ociosidade que macularia a funo social da propriedade preexistente ou derivada da concesso. O prazo assinalado para o uso e ocupao condiciona o direito de propriedade de acordo com a funo social. Afasta com isto a concepo individualista e absoluta que historicamente o direcionaram, partindo para a responsabilizao social, de acordo com a qual, no construir, no ocupar, manter terreno vago ou construo vazia constitui leso ao direito coletivo de moradia, em sentido estrito, e cidade, em sentido amplo. Exemplificando: o Estado, atravs da concesso do direito de construir (direito de superfcie) em terreno pblico, transfere ao investidor o direito de realizar empreendimento que garanta a utilizao do potencial construtivo de rea delimitada no Plano Diretor. O no-uso d rea definida pelo Plano Diretor como de potencial construtivo um desservio ao pblico. Por isto, gera efeitos como aplicao do IPTU progressivo. No procede assim o entendimento de que o prazo no caso de decadncia, e no de prescrio, que necessariamente pressupe a leso. O fato de o superficirio no construir,
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no constituir leso ao direito de quem quer que seja, incompatvel com os fundamentos
instrumentos de induo

da reforma urbana que a nova lei legitima e instrumentaliza. Logo, esse prazo, pode ser qualificado de prescricional, possibilitando s partes, no contrato superficirio, prever hipteses de interrupo e suspenso.
Art. 24. Extinto o direito de superfcie, o proprietrio recuperar o pleno domnio do terreno, bem como das acesses e benfeitorias introduzidas no imvel, independentemente de indenizao, se as partes no houverem estipulado o contrrio no respectivo contrato.

Uma vez expirada a concesso, com ela se extingue a propriedade separada superficiria, no havendo como juridicamente admitir a sobrevivncia de uma propriedade separada (no-superficiria) da construo ou plantao. Como verdadeira propriedade resolvel, extinta a propriedade do superficirio sobre a res superficiaria, seja pelo advento do termo ou em decorrncia de causa alheia ao ttulo constitutivo, opera a favor do dono do terreno a reverso. Assim, ser transferida para o domnio do dono do solo, a propriedade da construo ou plantao, realizada pelo superficirio no exerccio da concesso ou por ele previamente adquirida. Podendo ou no se convencionar o direito do superficirio a uma indenizao. As partes determinam os desdobramentos quando do advento do termo final da concesso. So efeitos possveis a reverso, gratuita ou no, da coisa superficiria, o levantamento das construes feitas pelo concessionrio, para entrega do solo no estado em que se encontrava anteriormente concesso, entre outros.
1 Antes do termo final do contrato, extinguir-se- o direito de superfcie se o superficirio der ao terreno destinao diversa daquela para a qual for concedida.

Razes adversas que no o termo final ou o descumprimento das obrigaes contratuais assumidas pelo superficirio tambm podem dar ensejo extino do direito de superfcie, como por exemplo: a renncia do superficirio, o instituto da confuso, o distrato, o perecimento do objeto, a prescrio e a desapropriao. Declara o Estatuto da Cidade, que, antes do termo final, a concesso se resolver se o superficirio der ao terreno destinao diversa daquela para que foi concedida. Destinao diversa no corresponde a destinao alguma, decorrente do no-uso. Assim, o superficirio estar vinculado a utilizar tanto a concesso do direito de construir em solo alheio como o domnio da propriedade preexistente ou resultante do exerccio da concesso, rigorosamente, de acordo com fim registrado no ttulo constitutivo do negcio jurdico. Frisa-se, que deve vir expressa no ttulo constitutivo do direito de superfcie a destinao pretendida ao imvel. Isso porque, o direito em pauta instrumento de induo da reforma urbana, devendo por isto ratificar a funo social da propriedade pelo uso e ocupao racional. Ademais, prioridade para as cidades o manejo do direito de superfcie pr-moradia com vista a crise habitacional brasileira. No caso de extino do direito de superfcie por desapropriao a indenizao se distribuir entre o dono do solo e o superficirio, no valor correspondente ao direito de
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comentrios jurdicos

cada um ao tempo da expropriao. Estando tal entendimento consagrado no artigo 1375 de Novo Cdigo Civil brasileiro. A renncia ou abandono, tambm, ato unilateral vlido para extinguir os direitos patrimoniais. No entanto, para produzir efeitos e com isto extinguir o direito do superficirio, deve ser expressa e revestir-se da forma jurdica adequada, para com isto autorizar o cancelamento da superfcie no registro imobilirio. Pode ocorrer, ainda, a confuso. Caso o senhor do solo adquira a superfcie (res superficiaria ou concesso), caso o superficirio adquira o solo (parte do imvel sobre a qual no reca o direito de superfcie), caso a superfcie e o solo sejam adquiridas por terceiro. Desta forma, reunindo-se a propriedade do solo e a superfcie no mesmo titular, esta se extinguir diante da inexistncia da possibilidade de direito reais limitados na coisa prpria. No caso de perecimento da coisa como causa extintiva, deve-se distinguir o perecimento do solo e da propriedade superficiria separada. S no primeiro caso, dar-se-ia a extino do direito, j que existir sempre a possibilidade do superficirio reerguer ou recuperar a coisa superficiria, no havendo disposio contratual contrria.
2 A extino do direito de superfcie ser averbada no Cartrio Registro de Imveis.

De acordo com o princpio do paralelismo das formas, exige-se a averbao da extino da superfcie no Cartrio de Registro de Imveis, para com isto cessar formalmente os direitos e obrigaes inerentes ao negcio jurdico. Lembrando que se a extino decorrer de causa alheia ao ttulo constitutivo, produzir efeitos ex nunc, no retroagir, prevalecendo os direitos institudos em favor de terceiros.

Registro do Direito de Superfcie


Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens 37, 38 e 39: Art.167. .............................................................. I - ......................................................................... 39) da constituio do direito de superfcie de imvel urbano; Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens 18, 19 e 20: Art.167. ............................................................. II - ....................................................................... 20) da extino do direito de superfcie do imvel urbano.

O Estatuto da Cidade promoveu alteraes na Lei n 6.015, de 1973 para tratar do registro pblico do direito de superfcie. Atravs do artigo 56 do Estatuto alterado o inciso I do

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Artigo 167 da lei de registros pblicos que versa sobre a modalidade do registro, incluindo
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o item 39 que possibilita o registro do direito de superfcie de imvel urbano. Por sua vez o artigo 57 do Estatuto da Cidade, altera o inciso II do artigo 167 da lei de registros pblicos, que versa sobre a modalidade da averbao, incluindo o item 20 que possibilita a averbao da extino do direito de superfcie de imvel urbano.

COMENTRIO CRTICO: O DIREITO DE SUPERFCIE NO PROJETO DO NOVO CDIGO CIVIL BRASILEIRO Significado do direito
luz do artigo 1368 do Novo Cdigo Civil, o proprietrio pode conceder a outrem o direito de construir ou plantar em seu terreno, por tempo determinado, mediante escritura pblica, devidamente inscrita no Registro de Imveis. O direito de superfcie se encontra aqui, adstrito mera concesso ad aedificandum e ad plantandum, tal qual no Anteprojeto de Orlando Gomes. No abrange, como a legislao federal (Estatuto da Cidade), a transferncia do domnio das construes ou plantaes previamente existentes. Esta concepo limitada para efeito de reforma urbana, vez que no d margem ao combate da subutilizao dos espaos j ocupados, visando somente viabilizar a construo e plantao. Mais ampla, e, portanto, eficaz, a concepo moderna infraconstitucional que pode adequar o uso dos equipamentos j existentes funo social da propriedade.

Prazo
O Novo Cdigo Civil brasileiro, ao dispor que a superfcie ser concedida por tempo determinado, afastou a caracterstica da perpetuidade do instituto. Segundo o Estatuto da Cidade a superfcie ser determinada ou indeterminada. Assim, tanto um como outro, no fixa prazo para a concesso, delegando esta tarefa ao arbtrio das partes.

Modalidades de uso do direito uso do solo


De encontro com o entendimento contido no Estatuto da Cidade, o Novo Cdigo Civil brasileiro, em seu pargrafo nico, artigo 1368, diz:
O direito de superfcie no autoriza obra no subsolo, salvo se for inerente ao objeto da concesso.

Neste sentido, os limites dos direitos do concessionrio e do superficirio quanto ao uso e fruio do imvel seriam assim definidos: ao concedente o direito de utilizar a parte do imvel que no objeto do direito de superfcie, incluindo o subsolo e o espao areo; ao

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superficirio, o direito de utilizar a superfcie do terreno e as construes ou plantaes resultantes do exerccio da concesso. Exclui, como se v, a poro subterrnea e area da abrangncia do direito de superfcie. Interpretao esta limitada, vez que como visto, o direito de superfcie no se confunde com o significado geomtrico do vocbulo superfcie. E, ademais, a res superficiria pode no s se estender para o subsolo, como somente a ele ser inerente.

Modalidades de concesso gratuita/onerosa


O proprietrio do solo no poder cobrar qualquer quantia como contraprestao, seja do cedente (titular do direito de superfcie), seja do cessionrio (terceiro, herdeiro etc.). Assim, a transferncia dos direitos sobre a superfcie dispensa o pagamento de qualquer taxa remuneratria, conforme reza o pargrafo nico, do artigo 1371 do Novo Cdigo Civil.

Comisso
O artigo 1369, do Novo Cdigo Civil, traz expressa a garantia que a falta de pagamento da contraprestao eventualmente fixada no importar na extino do direito de superfcie. Restando, ao concedente, apenas o direito de haver as prestaes devidas e os juros da mora.

Tributos
O entendimento encontrado no Novo Cdigo Civil considera, para efeitos fiscais, que o superficirio tem direito de usar, gozar e dispor do imvel na sua integralidade, apesar de conceber como objeto do direito apenas a superfcie em seu sentido restrito digo, geomtrico. desarrazoado, pois, atribuir ao superficirio nus relativo rea do imvel sobre a qual no exerceria o domnio.

TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR (ART. 35)

Art. 35. Lei municipal, baseada no Plano Diretor, poder autorizar o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir previsto no Plano Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente, quando o referido imvel for considerado necessrio para fins de: I - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; II - preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural; III - servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social. 1 A mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio que doar ao Poder Pblico seu imvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput. 2 A lei municipal referida no caput estabelecer as condies relativas aplicao da transferncia do direito de construir.
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SIGNIFICADO E FINALIDADE
instrumentos de induo

A transferncia do direito de construir um dos instrumentos de regulao pblica do exerccio do direito de construir, que pode ser utilizado pelo Poder Pblico municipal para condicionar o uso e edificao de um imvel urbano as necessidades sociais e ambientais da cidade. Por meio do uso deste instrumento, o Poder Pblico municipal tem respaldo legal para subordinar o exerccio individual do direito de construir a uma necessidade social ou ambiental atravs da transferncia do exerccio deste direito para outro local. Este instrumento tem sido aplicado para os imveis considerados de interesse para preservao por seu valor histrico, cultural, arqueolgico, ambiental, ou destinado implantao de programas sociais. Essa situao ocorre, por exemplo, no caso de um imvel estar situado numa rea declarada de proteo aos mananciais, o que restringe o direito de construir a um potencial de construo menor que o definido para a zona urbana da cidade. Nesse caso, o proprietrio pode utilizar em outro imvel de sua propriedade o direito de construir, ou pode vender o potencial construtivo para outro proprietrio. Vrios Municpios j dispem de legislao prpria sobre a transferncia do direito de construir. No Municpio de Salvador, por exemplo, a Lei Orgnica do Municpio, ao dispor da transferncia do direito de construir, permite ao proprietrio de terreno que tenha sido considerado pelo Poder Pblico como de interesse do patrimnio histrico, artstico, arqueolgico ou paisagstico, exercer em outro local, ou alienar a terceiros, o direito de construir previsto na legislao de uso do solo do Municpio e ainda no utilizado, desde que transfira, sem nus ao Poder Pblico, a rea considerada como de interesse pblico. Essa faculdade tambm admitida no caso do proprietrio doar ao poder pblico imvel seu, ou parte dele, para fins de implantao de infra-estrutura urbana, equipamentos urbanos ou comunitrios, ou utilizao pelo prprio Municpio (art. 83). A Lei Orgnica do Municpio de Salvador confere ao Poder Pblico a possibilidade das indenizaes referentes s desapropriaes de infra-estrutura ou equipamentos urbanos ou comunitrios serem satisfeitas mediante a transferncia do direito de construir para o proprietrio, desde que haja a sua concordncia. A Lei Orgnica do Municpio de Recife tambm admite esse instrumento no caso do proprietrio doar ao Municpio o imvel, para fins de implantao de equipamentos urbanos ou comunitrios, bem como de programa habitacional. A partir do exerccio da transferncia do direito de construir, o ndice de aproveitamento no poder ser objeto de nova transferncia (art. 108).

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REQUISITOS PARA APLICAO Exigncia do Plano Diretor e Lei Municipal Especfica


De acordo com o artigo 35, para o Municpio utilizar a transferncia do direito de construir tem que observar os seguintes requisitos: 1. Conter um Plano Diretor que regulamente o exerccio do direito de construir, como por exemplo, por meio do estabelecimento do coeficiente de aproveitamento nico para toda a zona urbana ou diferenciado para reas especficas dentro da zona urbana, e que defina as reas urbanas passveis de aplicao da transferncia do direito de construir; 2. Instituir uma lei municipal baseada no Plano Diretor que autorize o proprietrio de imvel privado ou pblico a exercer em outro local, ou alienar mediante escritura pblica o direito de construir previsto no Plano Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente. O Estatuto da Cidade permite ao Municpio utilizar a transferncia do direito de construir para as seguintes finalidades: implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural; servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social. No primeiro caso os proprietrios de imveis urbanos no utilizados, no edificados ou subutilizados definidos no Plano Diretor, considerados como imveis que no cumprem a funo social, podero ter seus imveis destinados para a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios nos termos de lei municipal especfica exigida pelo 4 do artigo 182 da Constituio. Neste caso, esta lei municipal pode permitir a transferncia do direito de construir para outro local, de modo que sejam implantados no imvel os equipamentos necessrios. O segundo caso j vem sendo aplicado em diversos Municpios para os imveis que so declarados atravs do instituto do tombamento de interesse histrico ou paisagstico. Uma rea litornea com imveis de baixo potencial construtivo pode ser definida como rea de preservao ambiental de modo a impedir a verticalizao que acarretar um impacto ambiental, social e cultural negativo para a cidade, pode ser objeto do instrumento da transferncia do direito de construir No terceiro caso, o Plano Diretor pode definir como Zonas Especiais de Interesse Social as reas ocupadas por populao de baixa renda que sero regularizadas e urbanizadas, bem como as reas urbanas no utilizadas ou subutilizadas de modo que sejam utilizadas para fins de habitao de interesse social. A conjugao das ZEIS com a transferncia do direito de construir pode permitir a soluo amigvel de diversos conflitos de terra urbana, e de moradia existentes nas favelas e cortios com a possibilidade de doao dos imveis pelos particulares ao Poder Pblico nos termos do 1 do artigo 35. De acordo com esta norma, a faculdade concedida ao proprietrio de exercer em outro local ou de alienar o direito de construir para outra pessoa mediante escritura pblica, poder ser concedida ao proprietrio que doar ao Poder Pblico o seu imvel, ou parte dele, para os fins de regularizao fundiria ou de preservao histrica, ambiental, social ou cultural.

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A lei municipal que instituir uma Zona de Especial Interesse Social ou o prprio Plano
instrumentos de induo

Diretor poder definir nas reas objeto de regularizao fundiria que o proprietrio possa transferir, o direito de construir para outro local ou alienar este direito, por meio da doao do seu terreno ocupado por populao de baixa renda, que ser objeto de regularizao fundiria e urbanizao.

Contedo da Lei Municipal Especfica Nos termos do 2 do artigo 35, a lei municipal que autorizar a transferncia do direito
de construir deve estabelecer as condies relativas aplicao da transferncia pelo Poder Pblico municipal. Cabe lei municipal dispor sobre a finalidade que o imvel deve atender em razo da restrio do exerccio do direito de construir e definir o limite mximo do potencial construtivo do imvel que poder ser transferido. Deve definir tambm as condies de transferncia, se poder ser parcial ou integral, os procedimentos de controle da transferncia e do uso do imvel, as modalidades de extino da transferncia e as obrigaes do proprietrio e do Poder Pblico. No Municpio de So Paulo, por exemplo, a transferncia do direito de construir imveis preservados regulamentada pela Lei n 9.725 de 2 de julho de 1984. A transferncia ser procedida pelos proprietrios atravs de instrumento pblico. A lei define que, nos imveis enquadrados como zona de uso especial, poder ser aplicada a transferncia. O potencial construtivo definido como o produto da rea do lote pelo coeficiente de aproveitamento da zona de uso onde o imvel estiver localizado. Esse instrumento foi aplicado pela Administrao Municipal de So Paulo com sucesso, por exemplo, num antigo casaro da Avenida Paulista, denominado Casa das Rosas, considerado pelo Poder Pblico como imvel preservado de interesse histrico e cultural. O potencial construtivo do imvel preservado deve ser calculado pela diferena entre o potencial construtivo do lote e a rea construda nele existente. A transferncia do direito de construir permitida na proporo de 60% do potencial construtivo do imvel preservado. A transferncia de 100% do potencial construtivo admitida quando o imvel preservado for destinado instalao de atividades que possibilitem a fruio do pblico. Como condies para a transferncia, o potencial construtivo poder ser transferido, no todo ou em parcelas, para um ou mais lotes, ficando vinculado ao imvel para o qual se transferiu, no sendo admitida nova transferncia. Quanto aos incentivos, os imveis residenciais preservados podero ficar isentos do imposto predial e territorial urbano, sendo tambm isentos do pagamento de taxas a aprovao de projetos de reforma e restaurao de imveis preservados. O controle de transferncia de potencial construtivo ser efetuado atravs dos instrumentos de declarao de potencial construtivo, ao proprietrio de imvel preservado, e de certido de potencial construtivo transferido. No caso de ocorrer demolio ou destruio de imvel preservado, fica extinta a faculdade de transferncia do potencial construtivo e cessadas as isenes. No lote que resultar da destruio ou demolio de imvel declarado preservado s ser permitido o uso residencial. No Municpio de Belo Horizonte, a transferncia do direito de construir regulamentada pela Lei n 6.706, de 5 de agosto de 1994. A transferncia permitida para imveis
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considerados de preservao ambiental ou histrico-social, bem como os destinados implantao de programa habitacional. Na transferncia do direito de construir deve ser observada a rea resultante da aplicao do ndice de aproveitamento estabelecido pela lei de uso e ocupao do solo para o imvel, deduzida a rea referente parcela j utilizada pelo mesmo ndice, limitando-se a transferncia, no caso de imvel destinado a programa habitacional, a 50% (cinqenta por cento) deste saldo. Esse critrio no aplicvel para os imveis passveis de Usucapio Urbano. A autorizao da transferncia do direito de construir ser efetuada atravs de escritura pblica de autorizao de transferncia do direito de construir, averbada na respectiva matrcula do imvel, a qual indicar o montante de rea construda passvel de ser transferida, total ou parcialmente a outro imvel. Como forma de controle da transferncia do potencial construtivo, o Municpio emitir uma certido indicando a rea a ser transferida, e seu equivalente em termos de rea construda, a ser agregada no local de recepo. No caso da transferncia ter sido exercida na sua totalidade, o coeficiente de aproveitamento no poder ser objeto de nova transferncia. A licitao pblica prevista para os casos de alienao do potencial construtivo passvel de transferncia de imveis de propriedade do Municpio. Para os imveis destinados a programas habitacionais, se forem de propriedade particular, cabe ao poder pblico indicar a regio do Municpio passvel de recepo da rea transfervel e, se for propriedade do Municpio, os recursos obtidos com a alienao da rea transfervel sero destinados ao Fundo Municipal de Habitao Popular. Para os imveis considerados de preservao ambiental, se a propriedade for particular, dever ser garantida a preservao e manuteno da rea objeto da transferncia, assegurando acesso pblico sua utilizao. Se for propriedade do Municpio, os recursos obtidos com a alienao do potencial construtivo devero ser aplicados na implantao de infra-estrutura, no local objeto da transferncia, ou na desapropriao ou implantao de reas pblicas de lazer em outros locais. Com relao aos imveis considerados de interesse histrico-cultural, se a propriedade for particular dever ser garantida a preservao e manuteno do imvel objeto da transferncia. Se for propriedade do Municpio, os recursos obtidos com a alienao do potencial construtivo devero ser aplicados no imvel objeto da transferncia ou para desapropriao de imveis tombados.

CONSRCIO IMOBILIRIO (ART. 46)

Art. 46. O Poder Pblico municipal poder facultar ao proprietrio de rea atingida pela obrigao de que trata o caput do art. 5 desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de consrcio imobilirio como forma de viabilizao financeira do aproveitamento do imvel. 1 Considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou edificao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu imvel e,

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aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente
instrumentos de induo

urbanizadas ou edificadas. 2 O valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio ser correspondente ao valor do imvel antes da execuo das obras, observado o disposto no 2 do art. 8 desta Lei.

SIGNIFICADO E FINALIDADE
Consrcio imobilirio um instrumento de cooperao entre o poder pblico e a iniciativa privada para fins de realizar urbanizao em reas que tenham carncia de infra-estrutura e servios urbanos e contenham imveis urbanos subutilizados e no utilizados. Atravs do consrcio, o Poder Pblico realiza as obras de urbanizao (abertura de vias pblicas, pavimentao, rede de gua, iluminao pblica) e o proprietrio da rea recebe uma quantidade de lotes urbanizados, correspondente ao valor total das reas antes de ter recebido os benefcios. Os demais lotes ficam com o Poder Pblico, que poder comercializ-los para atender a populao que necessita de habitao. De acordo com o 1 do artigo 46, considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou edificao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente urbanizadas ou edificadas.

REQUISITOS PARA APLICAO Regulamentao do Consrcio Imobilirio no Plano Diretor


O Consrcio Imobilirio deve ser regulamentado pelo Municpio, sendo a lei do Plano Diretor a lei municipal adequada para dispor sobre os objetivos, as diretrizes, os critrios para a utilizao deste instrumento, em razo da sua finalidade estabelecida no artigo 46 do Estatuto de viabilizar as condies financeiras para o aproveitamento do imvel que no cumpre com a sua funo social. De acordo com o caput do artigo 46, o Poder Pblico municipal poder facultar ao proprietrio de rea atingida pela obrigao de que trata o caput do art. 5 desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de consrcio imobilirio como forma de viabilizao financeira do aproveitamento do imvel. A obrigao prevista para o proprietrio de imvel urbano no caput do artigo 5 do Estatuto da Cidade de promover o parcelamento, a edificao ou a utilizao no seu imvel em razo deste ser integrante de rea urbana includa no Plano Diretor passvel da aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrio pelo Poder Pblico municipal. De acordo com o caput do artigo 5, lei municipal especfica para reas includas no Plano Diretor poder determinar a obrigao para o proprietrio de imvel urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado de promover o parcelamento, edificao ou a utilizao do imvel, cabendo fixar as condies e os prazos para a implementao da referida obrigao.

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O objetivo do consrcio imobilirio ser regulamentado no Municpio pelo Plano Diretor de viabilizar uma utilizao do imvel que atenda os objetivos da poltica urbana e atenda o princpio da funo social da propriedade. O consrcio imobilirio j foi regulamentado em alguns Municpios atravs do Plano Diretor. No Municpio de Joo Pessoa, segundo o Plano Diretor, o Consrcio Imobilirio pode ser aplicado nas Zonas Especiais de Interesse Social. O proprietrio de imvel localizado nessas zonas pode requerer ao Poder Executivo o estabelecimento do consrcio como forma de viabilizar financeiramente o plano de urbanizao. O Consrcio Imobilirio tambm foi institudo nestes termos pelo Plano Diretor de Natal. No Municpio do Rio de Janeiro, o Plano Diretor adota o instrumento da urbanizao consorciada, para empreendimentos conjuntos da iniciativa privada e dos poderes pblicos federal, estadual e municipal, sob a coordenao deste ltimo, visando a integrao e a diviso de competncias e recursos para a execuo de projetos comuns. A urbanizao consorciada poder ocorrer por iniciativa do Poder Pblico, ou atravs de propostas dos interessados, cabendo ao Conselho Municipal de Poltica Urbana avaliar o interesse pblico da operao. Os critrios e procedimentos para aplicao da urbanizao consorciada sero regulamentados por lei.

Procedimentos do Consrcio Imobilirio


O proprietrio que precisa cumprir com a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar o seu imvel que no tenha condies econmicas para cumprir com esta obrigao poder requerer ao Poder Pblico municipal o estabelecimento de consrcio imobilirio de acordo com o artigo 46 do Estatuto. O Consrcio imobilirio deve ser formalizado por um contrato entre a Administrao Pblica e o proprietrio, especificando as condies para a transferncia do imvel para o Poder Pblico, as condies para a realizao da obra, a forma de pagamento ao proprietrio atravs do recebimento de unidades imobilirias urbanizadas ou edificadas. O pagamento mediante unidades imobilirias ou edificadas depender da obrigao estabelecida ao proprietrio. Se a obrigao for de parcelar, dever receber como pagamento os lotes urbanizados contendo infra-estrutura, e se for de utilizar ou edificar dever receber como forma de pagamento unidades edificadas. Sobre o valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio nos termos do 2 do artigo 46, este valor ser correspondente ao valor do imvel antes da execuo das obras, observado o disposto no 2 do art. 8 do Estatuto. Este dispositivo versa sobre o valor real da indenizao para os imveis desapropriados para fins de reforma urbana, que a desapropriao sano estabelecida no 4 do artigo 182 da Constituio Federal. De acordo com o 2 do artigo 8, o Poder Pblico municipal, para definir o valor real da indenizao:
I refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o mesmo se localiza aps a notificao de que trata o 2 do art. 5; II no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrio.

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Em funo da destinao do imvel, o Estatuto da Cidade, visando atender o texto


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constitucional, estabelece critrios diferenciados para a aferio do valor da indenizao. Em razo do proprietrio que requereu o consrcio imobilirio no ter cumprido funo social, no poder incorporar no valor das unidades imobilirias a valorizao imobiliria decorrente das obras realizadas pelo Poder Pblico, anteriormente e posteriormente ao consrcio imobilirio. Esta norma visa a conferir um tratamento isonmico aos proprietrios de imveis urbanos, com base no princpio da igualdade, de modo que o proprietrio de solo urbano ocioso ou subutilizado deve receber um tratamento diferenciado de ser penalizado e no beneficiado pelo descumprimento do princpio da funo social da propriedade.

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
Com o estabelecimento do consrcio imobilirio, o Poder Pblico assume a responsabilidade de promover a obrigao de parcelar, edificar ou dar utilizao para um imvel urbano que no cumpre com a funo social, o que resulta no cumprimento do prazo estabelecido na lei municipal especfica. O no cumprimento deste prazo implica em improbidade administrativa para os agentes pblicos. Outra situao que configura a responsabilidade administrativa dos agente pblicos da promoo do pagamento das unidades imobilirias ao proprietrios acima do valor do imvel antes da execuo da obras necessrias para o cumprimento da obrigao. Neste caso se configura tanto a leso ordem urbanstica como tambm leso ao patrimnio pblico, cabendo respectivamente a promoo de ao civil pblica e de ao popular.

OPERAES URBANAS CONSORCIADAS (ARTS. 32 A 34)

SIGNIFICADO E FINALIDADE
Art. 32. Lei municipal especfica, baseada no Plano Diretor, poder delimitar rea para aplicao de operaes consorciadas. 1 Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. 2 Podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre outras medidas: I - a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente; II - a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente.

Este instrumento tem por finalidade a promoo de intervenes urbanas, visando a alcanar transformaes urbansticas e estruturais na cidade, que alterem a realidade

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urbana, como a revitalizao de regies centrais da cidade, mediante parcerias entre o Poder Pblico e o setor privado. A Operao Urbana compreendida como um conjunto integrado de intervenes e medidas, a ser coordenado pelo Poder Pblico, com a participao de recursos da iniciativa privada. A competncia para a execuo de operaes urbanas municipal em razo de ser o ente federativo responsvel pela promoo da poltica urbana. A possibilidade de intervenes urbanas de grande impacto nas cidades somente pode ser autorizada por lei municipal, que deve ser instituda em consonncia com a poltica urbana definidas as normas do Plano Diretor municipal. De acordo com o 1 do artigo 32 do Estatuto da Cidade, a operao urbana consorciada considerada como o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental. Os componentes desta conceituao devem ser observados para a legalidade das operaes urbanas consorciadas. O primeiro, que somente o Poder Pblico municipal pode coordenar as intervenes urbanas, no cabendo neste caso a possibilidade de coordenao das intervenes pelos agentes privados. Trata-se de uma funo pblica no passvel de ser delegada para o setor privado. O segundo refere-se participao dos proprietrios, moradores e usurios permanentes da reas urbanas, bem como dos investidores que ser objeto da interveno, de modo que seja estabelecido os direitos e deveres de cada categoria na lei municipal que dispor sobre a operao. Bem como uma instncia para estabelecer as negociaes e mediaes dos conflitos de interesses entre estas categorias de sujeitos. O terceiro, das intervenes urbanas previstas serem destinadas para transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental. As trs finalidades devem ser atingidas com a operao urbana. A ausncia de um destes elementos na lei municipal acarreta a sua inconstitucionalidade, como, por exemplo, no haver a previso de medidas sobre melhorias sociais para os moradores da rea urbana objeto da interveno.

REQUISITOS PARA APLICAO Papel do Plano Diretor Exigncia de Lei Municipal Especfica
Nos termos do caput do artigo 32, para a aplicao do instrumento da operao urbana consorciada necessrio que o Municpio institua a operao atravs de uma lei municipal especfica que delimite a reas objeto da operao. Esta lei municipal deve ser instituda de acordo com o Plano Diretor. O Plano Diretor deve dispor sobre os critrios para a aplicao das operaes urbanas consorciadas, bem como especificar as reas urbanas que podem ser objeto destas operaes. O Plano Diretor pode por exemplo dispor que as operaes urbanas podem ser aplicadas nas reas que foram consideradas como subutilizadas, ou nas reas centrais da cidade que necessitam ser revitalizadas. Importante definir no Plano Diretor os mecanismos

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para assegurar que a populao atingida pela operao urbana seja beneficiada e no
instrumentos de induo

prejudicada pela operao urbana. O Plano Diretor deve fixar como medidas necessrias a realizao de consulta pblica aos moradores e usurios sobre as intervenes urbanas pretendidas na operao urbana, a criao de um rgo colegiados composto pelo Poder Pblico, proprietrios, moradores, usurios e os investidores privados e o Ministrio Pblico para mediao dos conflitos de interesse, e o estabelecimento de um termo de compromissos e obrigaes na forma de um contrato entre as categorias de sujeitos. Se desrespeitado, as partes prejudicadas podero exigir no Judicirio o cumprimento da obrigao atravs da ao civil pblica por exemplo. Para a aplicao das operaes urbanas no Municpio, o Plano Diretor deve definir quais so as reas urbanas na cidade que podero estar sujeitas a estas operaes, que posteriormente devero ser delimitadas por lei municipal especfica

Iniciativa Legislativa
A competncia para aprovar as operaes urbanas consorciadas do Legislativo Municipal. Sobre a competncia de quem pode propor projetos de lei visando instituir uma operao urbana, necessrio verificar a repartio de competncias legislativa definida na Lei Orgnica do Municpio. Se no houver uma previso expressa da competncias ser do Executivo Municipal para fins de alterao de legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo, a competncia ser concorrente, de modo que o Legislativo Municipal tambm poderia ter iniciativa legislativa para instituir operaes urbanas consorciadas. A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo define, por exemplo, que esta competncia do Prefeito de propor a Cmara Municipal alteraes da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo, nos termos do inciso VIII do artigo 70. A proposta de lei de operao urbana pode tambm ser apresentada por um grupo de cidados atravs da iniciativa popular. De acordo com o inciso XIII do artigo 29 da Constituio Federal, direito dos cidados apresentar, por meio da iniciativa popular, projetos de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs da manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado.

Normas Bsicas das Operaes Urbanas Consorciadas


De acordo com o 2 do artigo 32, podero ser previstas nas operaes urbanas consorciadas, entre outras medidas: a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente; a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente. permitido um tratamento especial sobre o parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo na rea objeto de interveno definida na lei municipal da operao. A possibilidade deste tratamento no significa que no seja necessrio observar outras legislaes. No que diz respeito ao parcelamento do solo, as normas de parcelamento definidas na Lei Federal n 6.766.79 e na Lei n 9.785 de 29/01/99. Com base na legislao

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federal de parcelamento do solo, o Plano Diretor pode definir que reas ocupadas por populao de baixa objeto de regularizao fundiria situadas nas reas objeto da operao urbana, devem ter normas especficas de uso e ocupao do solo. As modificaes de uso e ocupao do solo na lei municipal da operao urbana devem estar condicionadas s diretrizes e as normas urbansticas do Plano Diretor , de modo que estas alteraes sejam voltadas a atender os princpios da funo social da propriedade e das funes sociais da cidade. Sobre as alteraes das normas edilcias, considerado o impacto ambiental delas decorrente, a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente, estas alteraes somente podero ser feitas se tiverem fundamento e respaldo nas diretrizes e normas do Plano Diretor. Se o Plano Diretor no definir as reas urbanas na cidade passveis de operaes urbanas consorciadas, o Municpio no poder aplicar este instrumento e, portanto, no poder promover alteraes das normas de edificao municipal nos termos do 2 do artigo 32. A lei especfica da operao urbana dever fixar um estoque de rea edificvel especfico para a regio, independente daquele definido para a zona onde ser executada a obra. No caso de existncia de populao de baixa renda residente na regio, a operao urbana deve definir uma rea para a construo de habitaes de interesse social destinada a essa populao. Essa medida visa evitar a ocorrncia de leso ao direito moradia dessa populao, de modo que no seja expulsa da rea devido valorizao imobiliria decorrente das melhorias proporcionadas pela operao urbana.

Requisitos e Efeitos das Operaes Urbanas Consorciadas


Art. 33. Da lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada constar o plano de operao urbana consorciada, contendo, no mnimo: I - definio da rea a ser atingida; II - programa bsico de ocupao da rea; III - programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao; IV - finalidades da operao; V - estudo prvio de impacto de vizinhana; VI - contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32 desta Lei; VII - forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil. 1 Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na forma do inciso VI deste artigo sero aplicados exclusivamente na prpria operao urbana consorciada. 2 A partir da aprovao da lei especfica de que trata o caput, so nulas as licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de operao urbana consorciada sero regulamentados por lei.

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Exigncia do Plano de Operao Urbana Consorciada


instrumentos de induo

Requisito obrigatrio que deve constar da lei municipal da operao urbana o plano de operao urbana consorciada. Na verdade este plano composto por normas que devem ser parte obrigatria do corpo da lei e de programas que devem ser aprovados como componentes da lei e de estudos sobre o impacto da operao urbana. A falta de previso na lei municipal de um dos requisitos acima mencionados acarreta num vcio formal da lei, sendo possvel argir a sua inconstitucionalidade, atravs de uma ao de inconstitucionalidade. De acordo com o artigo 33 devem constar como normas especficas da lei: a definio da rea a ser atingida; a finalidade da operao, a contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I e II do 2 do art. 32 desta Lei; e a forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhada com representao da sociedade civil. Como captulos especficos da lei municipal devem constar o programa bsico de ocupao da rea e o programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao; O estudo prvio de impacto de vizinhana deve ser considerado como um anexo da lei, para esta situao deve ser aprovado pela Cmara Municipal, por ser um componente obrigatrio da operao urbana. O Executivo Municipal, ao apresentar o projeto de lei da operao urbana, deve apresentar tambm o plano de operao urbana consorciada, por ser componente obrigatrio da lei municipal. O Executivo Municipal, para viabilizar a interveno urbana apontada como necessria no Plano Diretor, por meio de uma operao urbana, pode convocar por edital os interessados em realizar a interveno para apresentarem propostas de plano de operao urbana consorciada.

Aplicao dos Recursos das Operaes Urbanas Consorciadas


Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal so oriundos da contrapartida exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados que sero beneficiados pela operao urbana. A contrapartida pode ser atravs de pagamento pela regularizao de construes, reforma ou ampliao executada em desacordo com a legislao vigente. A contrapartida tambm pode ser exigida quando as modificaes de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo forem alteradas pela lei da operao urbana beneficiando os proprietrios e investidores privados. Uma forma de contrapartida dos beneficirios atravs da aplicao do instituto da contribuio de melhoria, podendo tambm esta contrapartida incidir no instituto do IPTU progressivo. Com base nos princpios da Administrao Pblica da moralidade, da igualdade, da razoabilidade, da publicidade e eficincia, a contrapartida deve ser proporcional ao benefcio. O Poder Pblico no pode estabelecer uma contrapartida desproporcional, na qual proprietrios e investidores privados sejam duplamente beneficiados em detrimento do

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comentrios jurdicos

interesse da coletividade. A lei municipal no pode conter regras que criem privilgios para o setor privado e proprietrios da rea objeto da operao. A justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao e a recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao dos imveis urbanos definidas como diretrizes da poltica urbana nos incisos IX e XI do artigo 2 do Estatuto devem ser observadas na definio da contrapartida, que no pode resultar nem em privilgios ou prejuzos para os sujeitos envolvidos diretamente nas operaes, proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados. Os recursos obtidos pelo Poder Pblico municipal na operao urbana devem ser aplicados exclusivamente na prpria operao urbana nos termos do 1 do artigo 33. Estes recursos devem ser priorizados para a execuo do programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao. Esta prioridade deve ser definida na prpria lei da operao urbana, de modo que se evite o desvio de recursos para outras finalidades que no sejam as melhorias sociais e a valorizao ambiental definidas no artigo 32 do Estatuto da Cidade. Cabe portanto lei municipal da operao urbana definir como devero ser utilizados os recursos de modo que possa ocorrer um controle social sobre a utilizao dos recursos e evitar leso ordem urbanstica. A utilizao dos recursos para outras finalidades implicar em responsabilidade administrativa dos agentes pblicos responsveis pela operao.

Aplicabilidade dos Certificados de Potencial Adicional de Construo


Art. 34. A lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada poder prever a emisso pelo Municpio de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construo, que sero alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias prpria operao. 1 Os certificados de potencial adicional de construo sero livremente negociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto da operao. 2 Apresentado pedido de licena para construir, o certificado de potencial adicional ser utilizado no pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo, at o limite fixado pela lei especfica que aprovar a operao urbana consorciada.

O Estatuto da Cidade possibilita aos Municpios, nos termos do artigo 34, a emisso de certificados de potencial adicional de construo para obter os recursos necessrios para executar as obras previstas na lei municipal da operao urbana. Os certificados somente podero ser emitidos pelo Municpio se a lei municipal que aprovar a operao urbana consorciada autorizar esta emisso. A lei municipal deve especificar a quantidade de certificados que o Municpio poder emitir, que dever ser compatvel com os limites mximos de potencial de construo para as reas urbanas definidas no Plano Diretor passveis de terem uma operao urbana. Os certificados de potencial adicional de construo podero ser alienados em leilo ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessrias previstas na operao urbana consorciada. Para o pagamento das obras diretamente com os certificados, o Poder Pblico deve proceder

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uma licitao na modalidade da concorrncia chamando os interessados em realizar as


instrumentos de induo

obras, especificando no edital que o pagamento ser realizado atravs dos certificados. Para evitar questionamentos sobre a legalidade da licitao, a lei municipal da operao urbana deve estabelecer os critrios sob a forma de pagamento atravs dos certificados para a realizao das obras atravs do procedimento da licitao. Para o Poder Pblico municipal alienar os certificados atravs de leilo, a lei municipal da operao urbana tambm deve estabelecer os critrios e procedimentos para esta modalidade de alienao, tais como valor dos certificados, forma de pagamento, especificao da rea dentro da operao urbana onde poder ser utilizado o certificado de potencial adicional de construo. De acordo com o 1 do artigo 34, os certificados de potencial adicional de construo sero livremente negociados, mas conversveis em direito de construir unicamente na rea objeto da operao. Pode aparentar um conflito entre a exigncia do leilo ou licitao para a alienao dos certificados e da previso nesta norma que estes certificados sero negociados livremente. Esta liberdade no diz respeito ao Poder Pblico municipal, pois com base na lei municipal da operao urbana, os certificados que foram emitidos somente podem ser alienados mediante leilo ou licitao. A livre negociao para a venda e compra dos certificados dirigida para os particulares e agentes privados que adquirirem estes certificados do Poder Pblico municipal. Apesar desta liberdade, a livre negociao restrita somente rea objeto da operao urbana. O direito de construir decorrente dos certificados somente poder ser exercido na rea objeto da operao urbana. O certificado de potencial adicional de construo pode ser utilizado como forma de pagamento da rea de construo que supere os padres estabelecidos pela legislao de uso do solo. O limite mximo de rea de construo permitido acima da legislao de uso do solo deve ser definido na lei municipal da operao urbana consorciada que por sua vez deve observar os limites mximos definidos no Plano Diretor. No pedido da licena para construir, o interessado deve especificar que o certificado de potencial adicional construtivo ser utilizado como forma de pagamento.

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA Improbidade Administrativa


De acordo com o artigo 52 inciso IV do Estatuto da Cidade, sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa quando aplicar os recursos auferidos com operaes urbanas consorciadas em desacordo com o previsto no 1 do artigo 33 desta lei. A improbidade administrativa do Prefeito e demais agentes pblicos fica configurada pela no utilizao dos recursos na rea urbana objeto da operao urbana nos termos da lei municipal que instituiu a operao. Esto tambm sujeitos s sanes decorrentes da configurao da improbidade administrativa, os indivduos e agentes privados que sejam

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comentrios jurdicos

membros de rgos colegiados que tenham aprovado a destinao dos recursos da operao urbana consorciada para outras finalidades no previstas no artigo 32 do Estatuto. O Prefeito e demais agentes pblicos que utilizarem os recursos de forma indevida estaro lesando o patrimnio pblico. Por esta configurao, estes agentes esto sujeitos a uma ao popular. Outra situao que se configura a leso ordem urbanstica pela no aplicao de recursos na rea objeto da operao urbana. A no execuo do programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela ausncia de recursos que foram desviados para outros fins, caracteriza a leso ordem urbanstica. Por meio da ao civil pblica poder ser exigido no Judicirio o cumprimento de obrigao de executar o programa nos termos estabelecidos na lei municipal da operao.

Nulidades pelo Desrespeito ao Plano de Operao Urbana Consorciada


De acordo com 2 do artigo 33, a partir da aprovao da lei especfica de que trata o caput, so nulas as licenas e autorizaes a cargo do Poder Pblico municipal expedidas em desacordo com o plano de operao urbana consorciada. Como foi j foi mencionado, por meio da lei municipal da operao urbana, so estabelecidas normas especficas de parcelamento, uso e ocupao do solo, e normas especficas para o exerccio do direito de construir, possibilitando a flexibilizao da legislao urbanstica aplicvel somente para a reas definidas no Plano Diretor e delimitadas na lei municipal. So estas normas que devem ser observadas para efeito de licena e autorizaes feitas pelo poder pblico municipal. A nulidade decorrente do descumprimento das exigncias para construo, realizao de obras e empreendimentos definidos no Plano. A nulidade, por exemplo, configura-se no caso de o Poder Pblico ter concedido uma licena com exigncias de parcelamento, uso e ocupao do solo inferiores s previstas na lei municipal que versa sobre o plano de operao urbana consorciada, como a de no exigir o percentual mnimo de doao de rea para o Poder Pblico no parcelamento do solo.

DIREITO DE PREEMPO (ARTS. 25 A 27)

SIGNIFICADO E FINALIDADE
Art. 25. O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal preferncia para aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares. 1. Lei municipal, baseada no Plano Diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de preempo e fixar prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia. 2 O direito de preempo fica assegurado durante o prazo de vigncia fixado na forma do 1, independentemente do nmero de alienaes referentes ao mesmo imvel.

O Direito de preempo um instituto jurdico que visa a conferir em determinadas situaes o direito de preferncia para uma pessoa fsica ou jurdica, de poder adquirir
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mediante compra de um imvel que esteja sendo alienado pelo proprietrio do imvel
instrumentos de induo

para outra pessoa. Esse instituto j tem sido aplicado em algumas situaes, como na locao dos imveis urbanos, onde o locatrio tem preferncia para adquirir o imvel locado no caso de venda, conforme prediz o artigo 27 da nova Lei do Inquilinato (Lei n 8245/18/10/91), ou no tombamento, pelo qual o poder pblico tem este direito para aquisio do prdio tombado (art. 22 do Decreto Lei no 25/37). O direito de preempo regulamentado nos artigos 25 a 27 do Estatuto da Cidade, visa a conferir ao Poder Pblico municipal preferncia para adquirir imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares. Esta preferncia aplicvel nas alienaes de imveis urbanos que, em razo da poltica urbana estabelecida nos municpios, sejam consideradas necessrias para atender as funes sociais da cidade, como a de criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes. O objetivo dessa limitao livre disponibilidade do imvel urbano pelo proprietrio se fundamenta na funo social da propriedade e na atribuio do Poder Pblico municipal de condicionar o exerccio deste direito individual poltica urbana. O direito de preempo pode incidir em imvel urbano pblico ou privado para atender este princpio constitucional. Este instituto, no que se refere poltica urbana, tem como finalidade constituir um sistema de informaes pblicas sobre as alienaes voluntrias que se processam no interior de um permetro urbano estabelecido pelo Municpio em razo do interesse pblico ou social, constituir um banco de reas pblicas e controlar os preos dos terrenos, em especial em reas urbanas cujo preo dos imveis dos terrenos sejam elevados devido existncia de especulao imobiliria.

REQUISITOS PARA APLICAO Direito de Preempo e Plano Diretor


De acordo com o 1 do artigo 25, para o direito de preempo ser exercido pelo Poder Pblico municipal necessrio que as reas em que incidir este direito sejam delimitadas por lei municipal. A delimitao destas reas na lei municipal deve observar os critrios definidos no Plano Diretor para a aplicao do direito de preempo. A lei municipal somente poder delimitar reas urbanas que atendam estes critrios. Por exemplo, o Plano Diretor define que o direito de preempo dever ser exercido para fins de execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social em reas urbanas definidas como reas adensveis em razo da existncias de infra-estrutura e servios. A lei municipal, neste caso, somente poder delimitar como reas urbanas passveis da aplicao do direito de preempo as consideradas como adensveis pelo Plano Diretor. O Plano Diretor deve definir as caractersticas das reas urbanas onde o direito de preempo poder ser exercido, bem como as necessidades de uso para estas reas urbanas. Nos termos do Estatuto, o Municpio pode instituir uma nica lei que contenha a delimitao de todas as reas urbanas onde incidir o direito de preempo, no sendo
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necessrio uma lei municipal para cada rea urbana que ser objeto de delimitao. Sempre que for necessria a delimitao de novas reas urbanas com base no Plano Diretor, estas reas devem ser includas mediante proposio legislativa de alterao da lei municipal que versa sobre o direito de preempo. Nada impede, com base no princpio da economia processual legislativa do Municpio, por meio do prprio Plano Diretor, delimitar as reas urbanas em que incidir o direito de preempo.

Prazo para o Exerccio do Direito de Preempo


O Municpio, por meio da lei municipal que delimitar s reas urbanas onde incidir o direito de preempo, deve fixar o prazo de vigncia para o exerccio deste direito. Este prazo no pode ser superior a cinco anos. Considerando que o Estatuto da Cidade somente definiu o prazo mximo do direito de preempo, caber ao Plano Diretor ao tratar deste direito definir o prazo mnimo para o seu exerccio. Nos termos do 1 do artigo 25, o prazo mximo definido na lei municipal renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia. Vamos supor que a lei municipal entrou em vigncia no dia 1 de janeiro de 2002 e o prazo mximo definido de dois anos. O decurso de prazo neste caso ocorrer no dia 1 de janeiro de 2004. Aps o decurso de prazo o Poder Pblico municipal somente poder renovar o prazo de vigncia do direito de preempo a partir do dia 1 de janeiro de 2005. Durante este perodo no poder exercer o direito de preferncia se o particular alienar o seu imvel urbano. Para resguardar o exerccio individual do direito de propriedade, a renovao do prazo da vigncia do direito de preempo deve ser estabelecida pelo Poder Pblico atravs da lei municipal. Nos termos do 2 do artigo 25, o direito de preempo fica assegurado durante o prazo de vigncia fixado na lei municipal, independentemente do nmero de alienaes referentes ao mesmo imvel. O fato do Poder Pblico municipal no adquirir o imvel urbano que foi objeto de alienao, no significa que o direito de preempo no possa ser exercido posteriormente numa futura alienao do imvel pelo novo proprietrio. Enquanto no ocorrer o decurso de prazo inicial de vigncia, o proprietrio obrigado a notificar ao Poder Pblico municipal a sua inteno de alienar o imvel, em razo do direito de preempo estar ainda em vigncia.

Finalidades de Uso Admitidas para o Direito de Preempo


Art. 26. O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder Pblico necessitar de reas para: I - regularizao fundiria; II - execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; III - constituio de reserva fundiria; IV - ordenamento e direcionamento da expanso urbana; V - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; VI - criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; VII - criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; VIII - proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico; IX - (VETADO)
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Pargrafo nico. A lei municipal prevista no 1 do art. 25 desta Lei dever enquadrar cada rea em
instrumentos de induo

que incidir o direito de preempo em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo.

O artigo 26 do Estatuto da Cidade aponta os tipos de finalidades em que o Poder Pblico municipal, ao necessitar de reas urbanas, poder exercer o direito de preempo, quais sejam as seguintes: regularizao fundiria; execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; constituio de reserva fundiria; ordenamento e direcionamento da expanso urbana; implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico. O inciso IX do artigo 26, que foi vetado, admitia a possibilidade de outras finalidades de interesse social ou de utilidade pblica definidas no Plano Diretor. Em razo deste veto somente nos casos acima previstos no Estatuto da Cidade, o direito de preempo poder ser exercido. Isto significa que o Municpio no poder, atravs do Plano Diretor, estabelecer outros tipos de uso necessrios para a cidade que no sejam os j estabelecidos no artigo 26. O Plano Diretor pode definir uma escala de prioridade para o exerccio do direito de preempo. Por exemplo, um municpio com carncia de reas verdes pode definir como sendo prioritria a aquisio de reas para a criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes. J um municpio que no tem terras pblicas em reas com infra-estrutura, pode definir como prioritria a constituio de reserva fundiria. Com base nestes critrios definidos no Plano Diretor, a lei municipal deve especificar para cada rea em que incidir o direito de preempo quais as finalidades de uso admissveis. A lei poder especificar mais de uma finalidade como, por exemplo, regularizao fundiria e execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social. Esta norma importante para resguardar o direito dos proprietrios e da comunidade de modo que possibilite o controle social para as reas a serem utilizadas de acordo com o uso estabelecido na lei municipal.

Procedimentos Necessrios do Direito de Preempo


Art. 27. O proprietrio dever notificar sua inteno de alienar o imvel, para que o Municpio, no prazo mximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em compr-lo. 1 notificao mencionada no caput ser anexada proposta de compra assinada por terceiro interessado na aquisio do imvel, da qual constaro preo, condies de pagamento e prazo de validade. 2 O Municpio far publicar, em rgo oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande circulao, edital de aviso da notificao recebida nos termos do caput e da inteno de aquisio do imvel nas condies da proposta apresentada. 3 Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestao, fica o proprietrio autorizado a realizar a alienao para terceiros, nas condies da proposta apresentada. 4 Concretizada a venda a terceiro, o proprietrio fica obrigado a apresentar ao Municpio, no prazo de trinta dias, cpia do instrumento pblico de alienao do imvel. 5 A alienao processada em condies diversas da proposta apresentada nula de pleno direito. 6 Ocorrida a hiptese prevista no 5 o Municpio poder adquirir o imvel pelo valor da base de clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior quele.

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Exigncia da Notificao
De acordo com o artigo 27, o proprietrio de imvel urbano situado em rea urbana onde incide o direito de preempo tem a obrigao de notificar ao Municpio a inteno de alienar o seu imvel. A alienao do imvel entre particulares sem a ocorrncia da notificao ao Poder Pblico municipal acarreta a nulidade da alienao. A notificao ao Municpio deve ser entendida como notificao ao Executivo Municipal. Na lei municipal preciso definir qual o rgo competente da Administrao Municipal que deve receber as notificaes e manifestar o interesse pela aquisio do imvel. O proprietrio deve anexar notificao proposta de compra assinada por terceiro interessado na aquisio do imvel. Nesta proposta devem constar o preo, condies de pagamento e prazo de validade. No caso de no ter sido feita, por qualquer pessoa interessada, uma proposta concreta de compra do imvel, isto no isenta o proprietrio de apresentar uma proposta de venda do imvel junto com a notificao. A proposta o documento principal para o Poder Pblico municipal poder se manifestar. Recebida a notificao, o Executivo Municipal deve no prazo mximo de trinta dias manifestar o seu interesse por escrito em comprar o imvel. No ocorrendo esta manifestao no prazo de trinta dias, o proprietrio fica autorizado a realizar a alienao para terceiros, nas condies da proposta apresentada nos termos do 3 do artigo 27.

Necessidade de Avaliao do Imvel


Para o Executivo Municipal poder manifestar a concordncia ou no sobre o valor de venda, deve ser adotado o procedimento da avaliao do valor do imvel, que um requisito necessrio para o Poder Pblico poder adquirir um imvel, seja por licitao ou pela desapropriao.

Arbitragem
No foi estabelecido na lei qual deve ser o procedimento adequado quando ocorrer discordncia do valor previsto na proposta de alienao apresentada pelo proprietrio e do valor fixado pela avaliao do Poder Pblico municipal. Neste caso, a lei municipal que regulamentar do direito de preempo pode adotar o instrumento da arbitragem extra-judicial. A arbitragem um ato voluntrio das partes que escolhem uma pessoa para decidir sobre o valor da venda do imvel. Esta pessoa exerce essa funo como um juiz privado. Existem Associaes Civis de Arbitragem constitudas para desenvolver esta funo de conciliao e mediao entre pessoas com interesses conflitantes. A lei federal n 9.507/96 dispe sobre a arbitragem.

Publicidade da Alienao
A publicidade da proposta da alienao do imvel um requisito obrigatrio para o exerccio do direito de preempo. O Executivo Municipal deve dar publicidade ao edital de aviso da notificao feita pelo proprietrio do imvel objeto da alienao, e proposta

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para a aquisio do imvel. A publicidade do edital deve ser feita mediante a publicao
instrumentos de induo

do edital no rgo oficial de imprensa do Municpio, bem como em pelo menos um jornal local ou regional de grande circulao. A publicidade do edital visa assegurar o direito do cidado, no prazo dos trinta dias, denunciar irregularidades no processo de alienao. A falta de publicidade do edital pelo Poder Pblico municipal tambm acarreta a nulidade da alienao.

Necessidade de Instrumento Pblico de Alienao do Imvel


No caso do imvel no ter sido adquirido pelo Poder Pblico municipal, e o proprietrio tenha realizado a venda do imvel para qualquer outra pessoa, aquele tem a obrigao de apresentar ao Poder Pblico, no prazo de trinta dias, cpia do instrumento pblico de alienao do imvel. Este prazo deve ser contado a partir da data de venda do imvel. A apresentao do instrumento pblico necessria para verificar se a alienao foi feita de acordo com a proposta apresentada na notificao pelo proprietrio e publicada por edital. Qualquer pessoa pode solicitar do Poder Pblico municipal cpia do instrumento pblico, para este fim.

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA Improbidade Administrativa


De acordo com o artigo 52 do Estatuto da Cidade, a improbidade administrativa na aplicao do direito de preempo pode ocorrer em duas situaes. Nos termos dos incisos III e VII deste artigo, sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras sanes cabveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.249 de 2 de junho de 1992, quando: utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em desacordo com o disposto no artigo 26 desta lei(inciso III); adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos termos dos artigos 25 a 27 desta lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado (inciso VII). Sobre a primeira situao, a improbidade administrativa do Prefeito e demais agentes pblicos fica configurada pela no utilizao das reas obtidas atravs do direito de preempo para a promoo da regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda; execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; constituio de reserva fundiria; ordenamento e direcionamento da expanso urbana; implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico. A utilizao das reas obtidas pelo direito de preempo de forma indevida pelo Poder Pblico em razo de no atender as finalidades do artigo 26, pode tambm acarretar uma leso ordem urbanstica prevista no artigo 56 do Estatuto. Neste caso, poder ser

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promovida uma ao civil pblica para obrigar o Poder Pblico a conferir a destinao especificada na lei municipal que delimitou a rea urbana em questo. Esto tambm sujeitos s sanes decorrentes da configurao da improbidade administrativa, os indivduos e agentes privados que sejam membros de rgos colegiados que tenham aprovado a destinao dos recursos da outorga onerosa do direito de construir para outras finalidades no previstas no artigo 31 do Estatuto. Na segunda situao a improbidade administrativa fica configurada quando a Administrao Pblica adquirir imvel objeto de direito de preempo, pelo valor da proposta apresentada pelo proprietrio na notificao, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado (inciso VII). Esta alienao por lesar o patrimnio pblico, deve ser passvel de nulidade, mediante uma declarao do Judicirio. O Prefeito e demais agentes pblicos que adquirem imveis atravs do direito de preempo por valor comprovadamente superior ao de mercado tambm podem estar sujeitos a ao civil pblica e ao popular. Como j foi ressaltado, para evitar esta situao o Poder Pblico deve realizar uma avaliao pblica do imvel, e na discordncia entre os valores avaliados, o valor deve ser fixado atravs do procedimento da arbitragem judicial.

Nulidade da Alienao
No caso da alienao do imvel ter sido feita em desacordo com as condies estabelecidas na proposta apresentada pelo proprietrio ao Poder Pblico municipal, esta alienao considerada nula de pleno direito aos termos do 3 do artigo 27. Estas condies so referentes ao preo, forma de pagamento, e aos procedimentos acima expostos. Na ocorrncia da nulidade da alienao, o imvel poder ser adquirido novamente pelo Poder Pblico municipal. Neste caso, a aquisio do imvel poder ser feita pelo valor de base de clculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada inicialmente pelo proprietrio se esta for inferior ao da base de clculo do IPTU.

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5 | INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO DA POLTICA URBANA


comentrios urbansticos

5.1 | REGULAO URBANSTICA E O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO URBANO


Como j ressaltamos no item Instrumentos de Induo, embora alguns instrumentos includos no Estatuto so facilmente identificveis como de natureza arrecadatria, e por isso associados de forma mais imediata a objetivos fiscais, seu campo de ao inclui objetivos relativos ao planejamento urbano. De acordo com Fernanda Furtado de Oliveira e Silva, Desta forma, tem a natureza de instrumentos de poltica fundiria. Isto no implica porm separar os instrumentos em dois tipos: aqueles de natureza tributria como relacionados aos objetivos fiscais, e os de natureza regulatria, desenhados para cumprir objetivos de planejamento urbano. Trata-se, na verdade, de um espao de atuao comum entre dois campos tradicionalmente separados, mesmo no nvel local de governo. 46 Entretanto, podemos afirmar que os instrumentos de induo do desenvolvimento urbano, se bem aplicados, podem incidir diretamente na capacidade de investimento dos municpios, na medida em que uma cidade bem equilibrada do ponto de vista territorial pode exigir gastos muito menores com manuteno, servios e investimentos em infra-estrutura. O padro de produo permanente de periferias desequipadas distantes do centro urbano implica em gastos enormes para levar a cidade at l E, do ponto de vista da manuteno, da vai derivar a . necessidade permanente de subsdios para sistemas de transporte, coleta de lixo e outros servios. Estendendo o raciocnio dos instrumentos que viabilizam deixar de gastar podemos apontar , todos aqueles em que parcerias voluntrias ou obrigatrias so estabelecidas entre o poder pblico e os empreendedores privados, para viabilizar a produo de infra-estrutura, equipamentos, espaos pblicos e moradia de interesse social, em geral totalmente financiados pelo poder pblico. Enquadram-se nestes casos as pequenas e grandes operaes urbanas, as contrapartidas exigidas atravs da anlise do Impacto de Vizinhana, os mecanismos de transferncia de potencial. De novo aqui cabe o alerta de que estamos trabalhando com instrumentos que podem servir simultaneamente para controlar o uso do solo, influenciar o mercado de terras, arrecadar e redistribuir. Na forma como se aplica o instrumento pode estar enfatizada uma ou outra vertente; alm disto, o desequilbrio entre estas vertentes pode gerar, ao final do processo, uma demanda ainda maior de investimentos por parte do poder pblico. Outros instrumentos que podem incidir sobre a receita pblica so aqueles que intervm diretamente sobre o valor e disponibilidade de imveis no mercado privado, tais como IPTU progressivo, consrcio imobilirio, zoneamento de interesse social e preempo. O IPTU progressivo no tempo muito mais um instrumento de induo do aproveitamento das terras urbanas, do que um instrumento para aumentar as receitas do Municpio, at porque ele aplicado aps a edificao compulsria, que por sua vez depende de Plano Diretor e seus prazos. Deve ser aplicado como sano para proprietrios que no efetivam o cumprimento da funo social da propriedade. Outro instrumento fiscal, o IPTU progressivo, pode ser utilizado como um instrumento de justia fiscal: quanto maior o valor do imvel, maior a alquota de imposto a ser paga pelo

46

Fernanda Furtado de Oliveira e Silva, Recuperao das Mais Valias Fundirias Urbanas na Amrica Latina, p. 116.

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instrumentos de financiamento

proprietrio. Ou seja: quem tem mais paga mais, dando uma contribuio maior para as receitas pblicas. O instrumento pode ser tambm aplicado por meio da lei oramentria anual. O IPTU progressivo, associado com outros intrumentos, pode facilitar a obteno de terras por parte do municpio, a preos e condies mais favorveis do que aquelas obtidas obtidas em processos de desapropriao. O conjunto de experincias que apresentamos abaixo apresenta os resultados de parcerias deste tipo, onde geralmente as contrapartidas no se do em dinheiro para um fundo, mas em terrenos ou produtos de interesse coletivo.

Em CAMPO GRANDE, a transferncia de potencial construtivo (que na cidade aparece como Urbanizao Negociada), serviu como forma de obteno de uma rea que se transformou em parque, ou seja, como uma forma de financiamento da compra da rea, evitando despesas com a desapropriao.

Em CURITIBA (Lei no 6.337/1.982 e Lei no 9.803/2.000) o custo de restauro de um imvel pblico a ser preservado dividido em cotas de potencial construtivo a ser transferido (o valor mdio aproximado de R$200,00 por m2), que so vendidas, gerando recursos para o financiamento da restaurao do imvel. Estas cotas so transformadas em potencial adicional de construo para imveis comerciais. Mecanismo semelhante converso de rea de preservao em metros quadrados potenciais adicionais - aplicado para imveis residenciais. O instrumento foi muito utilizado e gerou para o municpio mais de 7 milhes de reais, que foram empregados com a transformao de reas verdes em parque e restauro de imveis histricos. Ver detalhes em transferncia do direito de construir, experincia de Curitiba.

Em PORTO ALEGRE, a Prefeitura utiliza-se da transferncia de potencial construtivo como forma de financiar desapropriaes. Um exemplo o projeto virio da Terceira Avenida Perimetral, que possui uma lei especial que determina aos proprietrios dos imveis atingidos poder receber potencial construtivo na prpria avenida ou em outros lugares, podendo inclusive, negociar esse potencial no mercado da construo civil.

MAU possui a legislao de Urbanizao Consorciada (Lei no 3.052, de 22 de dezembro de 1998) prevista nos artigos 69 e 70 do Plano Diretor. J foi aplicada em um loteamento industrial que era extremamente precrio, com ruas de terra, sem esgoto, o que acabava afastando as empresas do local. Os proprietrios dos lotes se uniram, entraram com o recurso para obras de infra-estrutura esgoto, drenagem, asfalto e a Prefeitura entrou com o projeto e mquinas. A operao transformou a rea em um condomnio industrial com qualidade, que atraiu novos empreendedores e hoje no h mais rea disponvel.

142

5.2 | CRITRIOS DE AVALIAO DA CONTRAPARTIDA

47

excepcionalidade do benefcio a ser concedido pelo Poder Pblico e a contrapartida financeira a ser exigida do empreendimento imobilirio. Para isto, podem ser utilizados dois critrios que, com o seu uso simultneo, oferecem parmetros balisadores para uma avaliao equilibrada de cada caso.

CRITRIO DA VALORIZAO DO TERRENO


Por este critrio, a contrapartida seria igual a uma porcentagem da valorizao do terreno decorrente do benefcio concedido. A porcentagem definida por meio do interesse pblico na Operao, aliado ao incentivo iniciativa privada, por exemplo, uma porcentagem de 100% implicaria dizer que o interessado deveria doar toda a valorizao do seu terreno, o que, para ele, poderia no apresentar qualquer vantagem e ele se desinteressar. Adotou-se, no caso de So Paulo, para iniciar as Operaes e testar o mercado, uma Paulo, porcentagem de 50% da valorizao do terreno obtida atravs da mudana dos ndices urbansticos. Esse percentual com o tempo passou a 60 % e depois a 70% ou 75%. No valor do terreno, antes e depois, estariam refletidos todos os casos possveis de benefcios concedidos: mudanas de uso, aproveitamento, ocupao, recuos etc. Contudo, necessrio notar que o critrio se baseia exclusivamente no valor de mercado do terreno, antes e depois da concesso do benefcio. A questo, portanto, transforma-se num problema de avaliao, que no to grave para os valores atuais de mercado para os quais j existem tcnicas consagradas , mas sim para os valores aps o benefcio. Estes, sim, representam um problema novo, para o qual esto sendo aplicados mtodos analgicos. O critrio de avaliao geralmente adotado o da comparao com elementos de referncia coletados no mercado imobilirio, na regio em que o imvel est localizado, j que os casos concretos de Operaes Interligadas envolvem uma enorme gama de situaes. Enquanto o valor inicial espelha a condio atual do mercado, o valor final deve alcanar uma realidade abstrata para o local em estudo, mas comparvel a reas circunvizinhas ou prximas, em zonas que tenham os mesmos coeficientes e usos pretendidos.

CRITRIO DO TERRENO VIRTUAL


O Critrio do Terreno Virtual parte da hiptese de que o proprietrio do terreno a ser beneficiado teria a possibilidade de adquirir um terreno vizinho ao seu, com uma metragem quadrada suficiente para ampliar a rea construda de seu empreendimento at o limite desejado. Como se trata de um terreno virtual este no pode possuir o mesmo valor de um terreno real, que , poderia ser usado para piscina, jardim, quadra de esportes, etc. Por esse motivo, admitiu-se para o terreno virtual um valor aproximado de 70% do terreno real.

47 Este texto foi produzido pela equipe de Avaliao de Contrapartidas da Secretaria Municipal do planejamento de So Paulo, em 1992, como balano das experincias de clculo de contrapartidas realizadas com as operaes interligadas entre 1988 e 1992 Dirio Oficial do MSP .

143

comentrios urbansticos

Parte-se do princpio de que deve haver equilbrio entre o volume, a qualidade e a

instrumentos de financiamento

A contrapartida seria, portanto, uma porcentagem do valor desse terreno virtual. Como no critrio anterior, adotou-se inicialmente, um percentual de 50%. Em outras palavras, a Prefeitura estaria cobrando pelo terreno hipottico a contrapartida de 35% do valor de um terreno real. Esse percentual tambm evoluiu, passando posteriormente para 60 e 70 % do terreno virtual. Porm, este critrio s pode ser aplicvel quando o benefcio solicitado uma ampliao de rea construda, no incluindo a mudana de uso ou outros ndices. Alm disso, esse critrio pode sofrer grandes distores quando a zona em que o terreno est localizado possui coeficiente de aproveitamento excessivamente baixo (como nas Z8), devido ao carter transitrio dessas zonas. Por outro lado, o critrio de fcil aplicao, pois as variveis envolvidas so facilmente conhecidas. A nica varivel questionvel o valor do m2 do terreno antes do benefcio, sobre o qual se pode chegar a valores de mercado aceitveis.

DE ONDE SURGIRAM ESTES CRITRIOS 48


Quando as contrapartidas so calculadas sobre uma base de zoneamento com potenciais de aproveitamento diferenciados, o mtodo de clculo deve incorporar o peso do coeficiente, de acordo com a frmula: CH = Aa x Vt1 x 0,7 x K2 onde: CA1 CH Aa Vt1 0,7 K2 - Valor da contrapartida - rea adicional construda - Valor do metro quadrado do terreno - Constante por ser tratar de terreno virtual - Percentual de incentivo operao, de valor mnimo igual a 0,5

Nos casos de adoo de um coeficiente bsico nico, a frmula mais simples: CH = Aa x Vt1 x K Como chegar ao valor K era ento a questo posta. Para isso recorre-se Lei no 6766/79, lei federal de parcelamento do solo urbano. Onde definido que as reas destinadas a sistema de circulao, a implantao de equipamento urbano e comunitrio, bem como a espaos livres de uso pblico, sero proporcionais densidade de ocupao prevista para a gleba , garantindo-se um mnimo de 35% do total da gleba. No Municpio de So Paulo esse mnimo Paulo aulo, de 40% (5% fins institucionais, 15% para espaos abertos e o restante para ruas). sabido que a densidade de ocupao pode ser medida em: a) rea construda, b) em habitaes, e c) pessoas residentes. Como a Lei no definiu a densidade compatvel com a proporo mnima de rea a ser transferida Prefeitura (35%). Pode-se admitir como aceitveis, os seguintes valores para a proporo de 35%:

48

Cf. Domingos Theodoro de Azevedo Neto, As Operaes Interligadas e a Lei Federal no 6.766 /79. So Paulo, mimeo, 1989.

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uma habitao por lote; coeficiente de aproveitamento mximo (CA) igual a 1 (um). Para atender proporcionalidade que foi dita, deve-se admitir que, quando for possvel mais de uma habitao por lote, ou quando o CA for superior a 1, novos contingentes de reas seriam repassados para a Prefeitura, proporcionais ao nmero adicional de habitaes ou rea construda adicional. Os nmeros correspondentes legislao para o municpio de So Paulo (40% e no 35% da Federal) seriam os seguintes: 100% 60% 20% 15% 5% 208 m2 125 m 125 m 42 m2 31 m 10 m
2 2 2 2 2

instrumentos de financiamento

lote mnimo de 125 m2;

de rea bruta de terreno por lote ou habitao, ou de rea construda (CA=1) de rea lquida de terreno ou por lote de habitao, ou de rea construda de rea de ruas por lote, ou de rea construda de rea de espaos livres por lote, ou de rea construda de rea institucional por lote, ou de rea construda.

125 m

Admitiu-se ento que, no municpio de So Paulo, para cada nova habitao, ou para cada 125 m2 de rea construda adicional, seriam transferidos para a Prefeitura, quotas de terreno de 83 m 2. Tal proporo de 66,4% certamente excessiva em relao s ruas, mas no, necessariamente, em relao aos espaos abertos e institucionais que somam 41 m2 de rea para cada habitao, ou para cada 125 m2 adicionais de rea construda. Este valor equivale a 20% da rea total do terreno, ou 33% da rea construda. Tambm admitiu-se que tais reas possam ser substitudas por seu equivalente financeiro, e este em Habitao de Interesse Social (HIS), podendo ser este critrio, eventualmente, mais bem elaborado tendo em vista considerar o uso das reas adicionais solicitadas. Na forma apresentada, K poderia variar de 33% a 66%, considerando a hiptese sem ampliao do sistema virio, ou com ampliao deste. De um modo geral, este critrio se esboou para que a contrapartida fosse maior do que nos demais critrios, e tanto maior quanto mais elevado o coeficiente da zona. Alm de ser uma forma de recapitular a valorizao dos imveis ocorrida no passado e que os proprietrios obtiveram de graa.

O VALOR DA CONTRAPARTIDA
Vale lembrar que o valor da contrapartida sempre ser fruto de uma interao entre o Poder Pblico e o empreendedor imobilirio, tendo em vista equilibrar o interesse pblico e o interesse particular, por esse motivo, qualquer critrio deve ser bastante flexvel para permitir que se chegue a este equilbrio. o papel das porcentagens que aparecem nos diversos critrios apresentados. Contudo, desejvel que tal interao seja balizada por parmetros e variveis no sujeitas a controvrsias, de modo a restringir o campo da discusso. Os critrios servem para delimitar o campo dentro do qual esta discusso deve se desenrolar.

145

comentrios urbansticos

A varivel que aparece nos primeiros critrios o valor presente do m2 do terreno. Tal valor sempre sujeito a controvrsias, claro. Contudo, no primeiro critrio, o interessado tenderia a avaliar o terreno por cima, para diminuir o montante da valorizao devida ao benefcio solicitado, e pelo segundo por baixo, para diminuir o valor do benefcio solicitado. O uso dos dois critrios, portanto, permitiria chegar a um valor equilibrado para a contrapartida.

OUTRAS FORMAS DE VENDA DE POTENCIAL


Em outras verses, a venda de potencial pode ser feita por meio de leiles peridicos, como o caso da experincia de Porto Alegre onde estabelecido um limite construtivo mximo por Alegre, quarteiro. Nos leiles, a venda de potencial construtivo adicional ofertada ao conjunto dos proprietrios de uma regio, sendo vetada a venda direta a um proprietrio (ver item outorga

onerosa do direito de construir experincia de Porto Alegre).

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5.3 | RESULTADOS ECONMICOS DE OPERAES URBANAS


instrumentos de financiamento

O CASO DE SO PAULO
No discurso dos Planos Diretores e urbanistas, cada vez mais as operaes urbanas tm sido apontadas como grande alternativa para o financiamento das cidades, diante da crise fiscal e de capacidade de endividamento do Estado. As operaes apareceriam como uma alternativa vivel pouco antiptica de aumentar os recursos para investimentos, j que seu carter no compulsrio no acirra as eternas reaes contrrias ao aumento da tributao sobre propriedade imobiliria, (IPTU) uma das grandes fontes de receita prpria dos municpios sistematicamente pouco utilizada no Brasil. A rejeio a um aumento da base do IPTU estaria relacionada prpria estrutura da propriedade imobiliria: uma base fiscal dividida entre manses e apartamentos de luxo politicamente no tributveis, de um lado, e os casebres dos pobres que no vale a pena tributar, de outro49 . Ao contrrio, na operao, ningum contrariado: a adeso voluntria e, alm do mais, quem adere compra um potencial, recebendo, portanto, um valor adicional, que ser incorporado sua propriedade. J discutimos em outra parte do Guia do Estatuto as questes de ordem urbanstica envolvidas. Vale a pena aqui colocar a pergunta no campo puramente financeiro: em So Paulo, cidade com o mercado imobilirio mais potente do pas, onde as operaes urbanas comearam a ser praticadas h dez anos, produziram resultados econmicos significativos?

Operao Urbana Anhangaba50


Foram protocolados at outubro de 1992 (um ano aps o incio da operao que durou 4 anos) apenas cinco propostas, acreditava-se devido recesso econmica da poca e retrao do mercado imobilirio. Destas, trs se utilizavam do mecanismo da regularizao, uma era de construo nova e uma era reforma com aumento de rea construda em prdio de valor histrico e arquitetnico. De qualquer forma, at o fim da operao, somente foi aprovada a proposta de regularizao de 5.368,29 m2 de rea construda da Bolsa de Valores de So Paulo, pela CNLU Comisso Normativa de Legislao Urbanstica em 14 de julho de 1992, resultando a contrapartida financeira de 5.282.807 ,20 UFIRs o equivalente, na poca, a US$2.666.665,00.

Operao Urbana Centro51


Resultados at outubro de 2001 Propostas apresentadas: 91 Propostas Aprovadas: 11 Desistncias: 17 Indeferida: 01 Propostas em Anlise: 62

49 50

Trata-se de citao de Carl Shoup em Fernanda Furtado de Oliveira e Silva, op. Cit. p. 24. Dados da Secretaria Municipal do planejamento de So Paulo, em 1992, balano das experincias de clculo de contrapartidas realizadas com as operaes interligadas entre 1988 e 1992 Dirio Oficial do MSP . 51 Dados da EMURB, Outubro de 2001.

147

comentrios urbansticos

NO
01 02 03 04 05 06 07 08

INTERESSAD ADO INTERESSADO


SINTETEL cedente de 2.657 m 2 de potencial construtivo ,56 FRESNO / AME cessionrias de 1.600,00 m2 de rea construda equivalente Marcelo Sousa Pinto cedente de 2.696,31 m 2 de potencial construtivo BANCOOP cessionria de 3.580,00 m de rea construda equivalente Slvio Santos Participaes aumento de TO e dispensa de recuos BM&F reforma com reconstruo sem aumento de rea BM&F reforma com aumento de rea Empresa Brasileira de Correios de e Telgrafos reforma com aumento de rea e permisso de uso
2

CONTRAPARTIDA ARTID CONTRAPARTIDA


Valor da transferncia R$ 480.483,00 Valor da transferncia R$ 800.000,00 Valor Histrico: R$ 755.712,86 No Onerosa No Onerosa

No Onerosa No Onerosa No Onerosa Valor Histrico R$ 181.966,45

09 10 11

Antnio Carlos Costa Aranha reforma sem aumento de rea QUATTRO A Telemarketing e Centrais de Atendimento S/A TRE Tribunal Regional Eleitoral regularizao e reforma com aumento de rea

Valor total de Contrapartidas: Operaes de Transferncia R$ 1.260.483,00 recursos privados destinados recuperao de imveis tombados (valores histricos) Outras operaes R$ 937 .679,31 recursos depositados na conta da Operao Urbana Centro (valores histricos)

Operao Urbana gua Branca52


Resultados at outubro de 2001: Propostas apresentadas: 08 Propostas Aprovadas: 02 Desistncias: 02 Propostas em Anlise: 04

INTERESSADO
Ricci e Associados Engenharia e Comrcio Ltda.

CONTRAPARTIDA
R$ 22.000.000,00

OBSERVAES
A Natureza da proposta para a construo de um edifcio de servios. J foram consumidos R$ 4 milhes da contrapartida, restando R$ 18 milhes, que devero ser consumidos at junho de 2003.

Francisco de Assis Carvalho Pinto Colgio das Amricas R$ 120.000,00 Ampliao de rea Construda do colgio.

52

Dados da EMURB, Outubro de 2001.

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Operao Urbana Faria Lima53


instrumentos de financiamento
comentrios urbansticos

QUADRO I PROPOSTAS PROTOCOLADAS E APROVADAS


ANO PROPOSTAS PROTOCOLADAS PROPOSTAS APROVADAS POTENCIAL ADICIONAL (M2) VALOR CONTRAPARTIDA (UFIR)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Total

18 38 19 24 21 20 14 154

4 18 19 12 18 14* n/d n/d

22.650,92 90.85,69 119.886,93 36.020,28 118.100,84 175.543,61 188.963,48 752.018,75 n/d no disponvel

8.584.595,23 31.538.024,54 31.738.024,79 8.675.226,16 37 .174.991,71 40.539.980,87 59.979.143,70 217 .229.987 ,00

* at outubro de 2000

Fonte: Sempla (dados atualizados at outubro de 2001)

Decorridos 6 anos de vigncia da Operao Urbana Faria Lima aprovada e sancionada com a Lei n o 11.732/1995 , os investimentos realizados e os resultados obtidos podem ser resumidos como se segue: Por parte da administrao pblica: obras de prolongamento da Av. Faria Lima sem contemplar a ligao com a Av. Bandeirantes e com a Av. L. C. Berrini, o montante do custo de desapropriaes alcanaria 120 dos 150 milhes de reais54 que se estimava potencialmente arrecadveis na forma de contrapartida (Sempla 2000). Por parte da iniciativa privada: 154 projetos de construo de edifcios para fins bem pouco diversos. Os 752.018,75 m2 realizados como potencial adicional de construo, que foram assim distribudos: 278.007 97 m2 (ou 22% do total vinculado aos seus 5 sub-permetros) couberam rea , Diretamente Beneficiada, cujo estoque ainda reserva para futuros empreendimentos 971.923, 06 m2 (ou 78% dos 1,250 milhes de m2 disponibilizados); 474.010,81 m2, ou 47% do total, disponibilizados na rea Indiretamente Beneficiada, sem incluir os (aproximadamente) 130 mil m2 correspondentes superfcie implicada nas novas propostas 525.998,19 m2 ou 53 % dos 1 milho de m2 inicialmente previstos. A operao urbana que mais apresentou resultados financeiros significativos Faria Lima na verdade consumiu muito mais recursos pblicos para sua realizao do que gerou. A operao urbana Anhangaba/Centro apresentou resultados financeiros mnimos. A partir destas consideraes, cabe sustentar a tese de que recursos de outorga onerosa sobre uma base de coeficiente nico ou sobre coeficientes diferenciados, e com definies

53 Dados da Sempla, Operao Urbana Faria Lima 2000; e J. Magalhes, J e Pedro M. R. Sales, Reavaliao Crtica da , Operao Urbana Faria Lima. 54 Valor correspondente a 150 milhes de dlares, de acordo com a fonte utilizada.

149

precisas de tetos mximos, conforme define o Estatuto, praticada sobre reas j consolidadas e dotadas de infra-estrutura, podem gerar mais recursos para investimentos do que as operaes urbanas, j que no carecem de novos investimentos para se realizar. Os leiles de potencial adicional de construo, como os ocorridos em Porto Alegre em 2001, ilustram este argumento: o total disponvel hoje a partir das definies no novo Plano Diretor aprovado de 17 .044.000 m2. De maro a setembro j foram realizados trs leiles: no primeiro foram vendidos 6.875 m2 e arrecadados R$1.90 0.000,0 0; no segundo foram vendidos 860 m 2 e arrecadados R$105.000,00; no terceiro foram vendidos 4953 m2, com uma arrecadao de R$ 786.000,00. A experincia de So Paulo com as operaes interligadas (que renderam aproximadamente Paulo aulo, 100 milhes de reais para construo de casas populares at 1992) e que acertadamente foram suspensas pela Justia, j que se tratava de mudanas pontuais de zoneamento decididas por uma comisso mista, sem passar por aprovao em lei, demonstra este potencial. Com parmetros e rea de aplicao definida pelo Plano e lei ordinria, a outorga onerosa pode gerar recursos; mas mesmo assim, estes devem ser entendidos como complementares e no alternativos base tributria existente.

A questo do CEPAC
J discutimos no item operaes urbanas os problemas relacionados ao uso do CEPAC como forma de venda de potencial ou transferncia. Sob o ponto de vista, econmico, as grande diferenas entre o mtodo de venda direta do solo criado e a emisso dos CEPACs est na apropriao das mais valias imobilirias. Na venda direta pelo poder pblico, este detm o potencial e o aliena; captando parte dos ganhos imobilirios somente no momento em que o empreendimento privado aprovado. No caso do CEPAC, o poder pblico vende os ttulos, independentemente de qualquer pedido de aprovao de projeto ou obra, e antes dos investimentos previstos na operao. Assim, o poder pblico vende o CEPAC quando o valor do potencial baixo. Quando ocorre a valorizao, so os detentores de CEPAC que ficam com os ganhos. O CEPAC transforma assim um instrumento de captao de ganhos privados por parte do poder pblico, em captao de ganhos decorrentes da ao do poder pblico pelos privados. Frmulas como o CEPAC tambm tm sido utilizadas para operaes de transferncia de potencial, por meio de converso de potencial no utilizado em terrenos privados situados em reas de preservao ou contendo imveis histricos em ttulos de transferncia convertveis em metros quadrados de potencial adicional em outro terreno. Novamente aqui o perigo gerar uma verdadeira indstria de transferncias e um mercado especulativo destes ttulos, com efeitos imprevisveis sobre a estruturao urbana.

150

6 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA


instrumentos de regularizao fundiria

6.1 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA COMENTRIOS URBANSTICOS


SOBRE OS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA

O CONCEITO DOS INSTRUMENTOS


O Estatuto da Cidade prope a regularizao fundiria de imveis privados ocupados por moradia popular, atravs do instrumento do usucapio (artigos 9-14). Os artigos do Estatuto que se referiam regularizao de imveis pblicos ocupados (artigos 15-20) foram vetados pela Presidncia da Repblica quando da sano da lei, tendo sido parcialmente incorporados Medida Provisria 2.220. Os instrumentos de regularizao possibilitam novas formas de legalizao para ocupaes feitas por populaes de baixa renda em reas que no lhes pertenciam legalmente. A rigor, regularizao fundiria :

o processo de interveno pblica, sob os aspectos jurdico, fsico e social, que objetiva legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da populao beneficiria. 55
Os instrumentos presentes no Estatuto (usucapio) e na Medida Provisria 2.220 (concesso de imveis pblicos) referem-se apenas dimenso jurdica da regularizao; a nica meno a um instrumento de regularizao urbanstica (Zonas Especiais de Interesse Social) aparece somente como um dos institutos jurdicos e polticos listados no inciso V do artigo 5. J descrevemos, na introduo deste Guia, os processos de excluso territorial que levam formao de assentamentos precrios de baixa renda em nossas cidades, contrariando normas urbansticas e, na maioria das vezes, acontecendo sobre terras que no pertencem legalmente aos ocupantes. Conforme Alfonsin,

Como solues adequadas ainda parece estarem longe e nas cidades o crescimento natural e a migrao exigem solues imediatas, as populaes continuam a ocupar e invadir reas livres, pblicas e privadas. Na ausncia de solues preventivas, resta ao poder pblico, em princpio, trs alternativas: ignorar os fatos, despejo forado ou regularizao das ocupaes. Em muitos casos, com at 2\3 da populao vivendo em situaes irregulares e ilegais, quase todas as administraes esto engajadas, de uma forma ou outra, na tentativa de regularizar as ocupaes. (...) Porm, apesar dos programas de regularizao fundiria terem se disseminado nas cidades brasileiras nos ltimos anos, flagrante a inexpressividade dos resultados (...), especialmente nas capitais. Existe uma

Definio constante em ALFONSIN, Betnia, Instrumentos e experincias de Regularizao Fundiria nas Cidades Brasileiras. FASE/GTZ/IPPUR / UFRJ, p. 24.

55

151

comentrios urbansticos

imensa defasagem entre o nmero de famlias potencialmente beneficirias dos direitos e o nmero de famlias objetiva e finalmente titulares do direito terra. 56
Ainda segundo o mesmo estudo, vrias so as razes para explicar estes resultados a dificuldade das prefeituras de atuar simultaneamente em favelas, loteamentos, reas privadas e pblicas; a setorializao das administraes locais frente natureza intersetorial da interveno nos assentamentos; a rigidez da legislao dos registros de imveis; a estrutura dos cartrios; a cultura conservadora do poder judicirio; a falta de continuidade dos programas em funo da rotatividade poltica dos governos e a dificuldade de estruturar processos de usucapio individuais em ocupaes coletivas. A regulamentao do usucapio presente no Estatuto procura enfrentar alguns dos obstculos apontados acima, sobretudo no que se refere aos processos individuais com a introduo da possibilidade do usucapio coletivo e as questes ligadas ao registro de imveis. Por outro lado, como a formulao da regularizao fundiria presente no Estatuto dialoga basicamente com o Poder Judicirio, oferece poucos parmetros para as polticas municipais, que devem necessariamente ser mobilizadas no processo de regularizao, na medida em que a simples distribuio de ttulos, sem intervenes na urbanizao e consolidao, pode significar a perpetuao de uma situao de precariedade. A origem do instrumento est nos movimentos de defesa dos favelados e nas lutas pela consolidao de assentamentos precrios que emergiram nas cidades brasileiras, em meio ao processo de redemocratizao do pas, no final da dcada de 70. A defesa da permanncia nos assentamentos, em contraposio poltica de desfavelamento at ento praticada, foi gerando demandas locais por regularizao e urbanizao, surgindo, assim, nos anos 80, os primeiros programas de regularizao. Em 1983, foram criados o PROFAVELA, em Belo Horizonte e o PREZEIS, de R ecife .57 Em Horizonte onte, ecife 1984, a Procuradoria do Estado do Rio de Janeiro criava um ncleo de loteamentos, Janeiro posteriormente incorporado pelo municpio. Em seguida, em 1985, Diadema iniciou um programa de regularizao e urbanizao das mais de 170 favelas que se encontravam em reas pblicas (3% do territrio) e concentravam uma populao de quase 100 mil pessoas. O processo que levou ao programa de regularizao e urbanizao em Diadema teve incio em 1982, quando a populao favelada comeou a se reunir, a partir da Comisso Municipal de Favelados de Diadema, uma organizao popular apoiada pela Igreja Catlica. A posse da terra e o direito de permanncia nos locais onde j havia uma regularizao fundiria eram as principais reivindicaes do movimento organizado de favelados. As intervenes no campo jurdico foram iniciadas simultaneamente quelas realizadas no campo urbanstico. A demarcao de lotes e a definio de reas a serem desafetadas eram, ao mesmo tempo, o incio do processo de regularizao fundiria e de reurbanizao das favelas: produziam processos jurdicos que tinham como desfecho a Concesso Real do Direito de Uso e a formulao de projetos urbansticos de incorporao dos ncleos de favelas cidade. A posse da terra pela populao que ocupava reas pblicas foi garantida por meio do instrumento da Concesso do Direito real de Uso (CDRU), institudo em mbito nacional pelo Decreto-Lei n 271/1967 que permite ao poder pblico legalizar espaos pblicos utilizados ,

56 57

ALFONSIN, Betnia. Op. Cit., p 268. ver caixa de texto adiante, no item ZEIS .

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para fins residenciais.58 A CDRU consolidou-se como lei municipal em 1985, por meio da ao conjunta de advogados da Prefeitura e da Associao de Favelados de Diadema, e com o apoio a Cmara Municipal de Diadema aprovou, pela primeira vez, a aplicao do instrumento.59 Em Diadema, a CDRU outorgada somente para ocupaes em processo de urbanizao, isto , que contemplem todas as melhorias bsicas prioritrias: lotes demarcados em metragem padro, vielas projetadas, rede de esgoto instalada, espao para centros comunitrios e construo de escadarias, caso seja necessrio. Tambm exigido que as comunidades estejam organizadas em comisses de moradores, de modo que possam reunir a documentao necessria ao processo de concesso.60 Nos anos 90, a poltica de urbanizao consolidou-se em todo o pas, de forma que programas, como o Favela Bairro (Rio de Janeiro), ampliaram tremendamente a escala da interveno nos assentamentos precrios. Programas massivos de regularizao so hoje, inclusive, fortemente apoiados por agncias multilaterais, como o Banco Mundial.61 Entretanto, como apontamos acima, mesmo em favelas urbanizadas, so poucos os processos que completaram integralmente o ciclo, rompendo, sob o ponto de vista urbanstico e legal, a linha demarcatria que os separa da cidade consolidada.
instrumentos de regularizao fundiria

da presso popular, que exigia a aprovao da CDRU, o que em muito contribuiu para o resultado:

OBJETIVOS DOS INSTRUMENTOS


O objetivo da regularizao fundiria legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei, o que significa a integrao dessas populaes ao espao urbano, aumentando sua qualidade de vida e resgatando sua cidadania.

COMO IMPLEMENTAR O INSTRUMENTOS


Como apontamos acima, a dimenso contemplada pelo Estatuto a jurdica, a ser apresentada posteriormente. Cabe aqui, entretanto, novamente recomendar a diretriz de que os processos de regularizao sejam sempre formulados como programas municipais de urbanizao/ regularizao, o que implica aliar uma estratgia de regularizao a um plano de urbanizao. Alm disto, programas de regularizao devem ser necessariamente acompanhados de polticas fundirias e imobilirias que incidam sobre o mercado de terras, ampliando o espao destinado para a produo de moradia popular, sob pena de gerarmos um crculo vicioso eterno: regularizam-se ncleos, enquanto novos assentamentos precrios vo se formando.62

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A CDRU tambm regulamentada em mbito Estadual, por meio das Constituies Estaduais. No caso do Estado de So Paulo, trata-se do Artigo 63, 1. 59 Dirio do Grande ABC, 21 de setembro de 1985, p. 5. 60 REIS e LISO (1998), pp. 127-128. 61 Ver abaixo, no item Alertas, uma anlise mais abrangente da disseminao internacional das polticas de regularizao. 62 Ver item Alertas .

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comentrios urbansticos

ALERTAS
Recentemente, as polticas de titulao de terras passaram a ser incorporadas na agenda dos Bancos e Agncias multilaterais como estratgias fundamentais de combate pobreza e interveno no espao urbano. Uma das referncias tericas para a disseminao desta poltica tem sido as idias de Hernando Soto, que no livro O Mistrio do Capital pode ser sintetizado da seguinte forma:

A maioria dos pobres j possuem os ativos que necessitam para produzir o sucesso do capitalismo (...) Mas eles detm esses recursos de forma ineficaz (...) lhes falta um processo para representar a propriedade e criar capital (...) Eles tm casas, mas no os ttulos de posse, isto , a representao dos ativos em documentos de propriedade legal que lhes confere o poder para criar a mais valia. 63
O que torna a idia de Soto atraente a nfase dada dimenso econmica e suas implicaes no processo da ilegalidade urbana. Enquanto a maioria das pesquisas acadmicas de polticas pblicas para assentamentos informais e regularizao fundiria apresentava uma combinao de argumentos humanitrios, ticos, religiosos, sciopolticos e ambientalistas, a tese de Soto demonstra o impacto significativo que os programas de regularizao podem ter sobre a poltica econmica geral, por capturar o crescimento informal da economia extralegal em uma economia formal, particularmente nas reas urbanas. Alm disso, ele argumenta que estas polticas pblicas podem ser um instrumento de reduo da pobreza social e global. De acordo com esta viso, pequenos comrcios informais, casas e barracos precrios so essencialmente capital econmico, capital morto que poderia ser reavivado por um sistema legal oficial para que, ento, as pessoas pudessem ter acesso a um crdito formal, investir em suas casas e negcios, e desta forma, revigorar a economia urbana como um todo. Para justificar suas posies, Soto usa de um argumento tripartite: as pessoas precisam se sentir seguras de suas condies de posse para comear a investir no melhoramento de sua casa/negcio; segurana de posse e acesso a crdito podem apenas ser providos por meio da legalizao da ocupao/negcio informal; o modo de se proceder a legalizao garantir a posse individual dos ttulos . Como resultado de suas idias, a total (e, freqentemente, no-qualificada) legalizao dos negcios informais e o reconhecimento de ttulos de propriedade individual para o morador urbano nos assentamentos informais tm sido propostos, ou mesmo impostos, em vrios pases por meio de instituies como o Banco Mundial, entre outras como o modo radical de transformar as economias urbanas. No entanto, uma questo fundamental a ser anotada diz respeito ao impacto das polticas de regularizao sobre o mercado imobilirio (formal e informal). Regularizaes tm sido vistas por vrios pesquisadores como uma obrigao mercadolgica do processo operante de antigos assentamentos ilegais. Uma rea de preocupao a possibilidade de gentrificao , que nesses casos no significa reabilitao e mudanas de uso das construes da cidade, mas um processo de invaso por parte da populao dos assentamentos regularizados, para

Esta anlise das idias de Hernando de Soto e suas implicaes para as polticas de regularizao foram extradas de Edsio Fernandes no American Planning Associations newsletter no 67 June 2001, pp. 2-9; Interplan, Nova Iorque. Tambm disponveis no stio: www.interplan.org .

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usos de habitao ou outros, com a conseqente expulso dos moradores originais. Isto deveria ser uma preocupao especial nos assentamentos informais que podem ser servios e infra-estrutura se justificar, se a terra for privatizada e, dessa forma, falhar no cumprimento de uma funo social aps a regularizao? Alm disso, a poltica de regularizao pode alimentar a mquina de produo da excluso territorial, na medida em que definitivamente os mais pobres resolvem seu problema de moradia e, depois, somente buscam a titulao de propriedade. O efeito urbanstico, para a cidade, da manuteno de tal prtica pode ser desastroso: as ocupaes, que normalmente se do sobre reas vedadas pelas normas urbansticas para ocupao pelo mercado formal, podem comprometer para sempre, no s a qualidade ambiental dos prprios assentamentos, mas da cidade de uma forma geral. Os efeitos polticos podem ser igualmente desastrosos. Afinal, nada melhor do que uma poltica permanente de ocupao selvagem e posterior legalizao (anistia, regularizao) para a manuteno de uma poltica clientelista e populista. Portanto, para regularizar e urbanizar preciso levar em considerao os seguintes cuidados: Polticas de regularizao fundiria no podem ser formuladas isoladamente. Estas necessitam ser concebidas no contexto mais amplo das polticas pblicas preventivas e dos investimentos diretos em infra-estrutura, incorporando a proviso de servios e a instituio de polticas habitacionais voltadas para a promoo da reforma urbana; Para garantir a seguridade individual e a integrao scio-espacial de reas e comunidades, essa poltica de regularizao deve garantir a permanncia dos ocupantes originais na terra regularizada e que recebeu benefcios; e desenvolver condies para a cidadania social. O reconhecimento do direito de moradia e a garantia de seguridade pela poltica de regularizao no podem ser reduzidos a um reconhecimento dos direitos de propriedade individual; Para tanto, possvel integrar as polticas de regularizao no esquema geral do planejamento e controle do uso do solo, o que pode ser logrado por meio do estabelecimento de Zonas Especiais de Interesse Social; Programas de regularizao devem ser articulados com outros programas de combate excluso, como acesso a crdito, escolarizao etc; importante que as gestes municipais fomentem programas que garantam recursos, poltica urbana, critrios de atendimento e parcerias. Tambm fundamental a criao de espaos de gesto participativa para discusso, elaborao e gesto das reas; No cair na armadilha da lei que melhora condies de habitabilidade, restringindo-se apenas questo do lote e da habitao, esquecendo-se da importncia da existncia de equipamentos de lazer, reas de cultura, locais de encontro, enfim, condies indispensveis qualidade de vida. Afinal, o acesso cidade no est somente na garantia do uso do lote.
instrumentos de regularizao fundiria

regularizados em reas pblicas ocupadas: como pode o investimento pblico em habitao,

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comentrios urbansticos

ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL

O CONCEITO DO INSTRUMENTO
A partir dos anos 80, um novo instrumento urbanstico comea a ser desenhado em vrias prefeituras do pas: as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), ou reas de Especial Interesse Social (AEIS). Trata-se de um produto da luta dos assentamentos irregulares pela no remoo, pela melhoria das condies urbansticas e pela regularizao fundiria. A concepo bsica do instrumento das ZEIS incluir, no zoneamento da cidade, uma categoria que permita, mediante um plano especfico de urbanizao, o estabelecimento de um padro urbanstico prprio para o assentamento. A possibilidade legal de se estabelecer um plano prprio, adequado s especificidades locais, refora a idia de que as ZEIS compem um universo diversificado de assentamentos urbanos, passveis de tratamentos diferenciados. Tal interpretao agrega uma referncia de qualidade ambiental para a requalificao do espao habitado das favelas, argumento distinto da antiga postura de homogeneizao, baseada rigidamente em ndices reguladores. O estabelecimento de ZEIS significa o reconhecimento da diversidade de ocupaes existentes nas cidades, alm da possibilidade de construo de uma legalidade que corresponda a esses assentamentos e, portanto, de extenso do direito de cidadania a seus moradores.

OBJETIVOS
Os objetivos do estabelecimento de ZEIS so: permitir a incluso de parcelas marginalizadas da cidade, por no terem tido possibilidades de ocupao do solo urbano dentro das regras legais; permitir a introduo de servios e infra-estrutura urbanos nos locais em que antes no chegavam, melhorando as condies de vida da populao; regular o conjunto do mercado de terras urbanas, pois em se reduzindo as diferenas de qualidade entre os padres de ocupao, reduzem-se tambm as diferenas de preos entre as terras; introduzir mecanismos de participao direta dos moradores no processo de definio dos investimentos pblicos em urbanizao para a consolidao dos assentamentos; aumentar a arrecadao do municpio, pois as reas regularizadas passam a poder pagar impostos e taxas vistas nesse caso, muitas vezes, com bons olhos pela populao, pois os servios e infra-estrutura deixam de ser vistos como favores, e passam a ser obrigaes do poder pblico; aumentar a oferta de terras para os mercados urbanos de baixa renda.

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TRAJETRIA DE IMPLANTAO DO INSTRUMENTO

A primeira experincia de estabelecimento de ZEIS ocorreu no municpio do RECIFE, a partir de 1983, quando uma nova Lei de Uso e Ocupao do Solo da cidade reconheceria as ZEIS como parte integrante da cidade, sem, contudo, dispor de instrumentos de inibio da ao especulativa do mercado imobilirio. Essa nova lei reconhecia caractersticas particulares daqueles assentamentos e propunha a promoo de sua regularizao jurdica, bem como a sua integrao estrutura da cidade. Mas, uma vez integradas as ZEIS, as leis do mercado tratariam de estabelecer sua dinmica normal de estruturao urbana. Alm disso, a lei reconhecia apenas 27 reas como ZEIS dentro de um universo estimado de 200 favelas deixando uma massa de assentamentos de origem espontnea sem instrumentos legais de acesso ao solo e aos benefcios urbanos. A regulamentao das ZEIS somente veio a acontecer em 1987 aps longo processo de , articulaes, presses e negociaes das organizaes de bairro. Apoiadas pela Comisso de Justia e Paz da Arquidiocese de Olinda e Recife, essas organizaes apresentaram projeto de lei prevendo mecanismos de gesto participativa na conduo de projetos de recuperao urbana, regularizao jurdica e formas de solicitao de transformao em ZEIS de localidades ainda no caracterizadas como tal. Com a lei do PREZEIS Plano de Regularizao das ZEIS em 1987 abriu-se o leque para que , novas reas pudessem ser incorporadas como ZEIS, sendo introduzidos mecanismos de proteo contra as aes especulativas do mercado. Dentre os principais instrumentos de inibio, encontram-se aqueles referidos s dimenses dos lotes (estabelecimento de lotes mnimos) e proibio de remembramentos, o que reforaria a conservao das caractersticas das ocupaes locais, bem como do perfil social dos ocupantes. A lei do PREZEIS tratou sobretudo de institucionalizar os canais de gesto urbana, colocando a populao prxima arena decisria. Foram criadas, em lei, as Comisses de Urbanizao e Legalizao da Posse da Terra (COMUL) institucionalizando as prticas das antigas comisses de bairro com o objetivo de tratar dos problemas especficos de cada uma das ZEIS. Foi tambm criada a figura, ainda consultiva, do Frum do PREZEIS, destinado a ocupar-se das questes pertinentes ao conjunto das ZEIS. Foram compostas trs cmaras com a funo de apoiar a coordenao do Frum no planejamento e acompanhamento das aes do PREZEIS: as Cmaras de Urbanizao, de Legalizao e de Finanas, compostas por agentes das comunidades, das ONGs e da municipalidade. Em 1993, foi possvel aprovar na Cmara de Vereadores a lei regulamentando o Fundo do PREZEIS e, a partir da, pactuou-se o comprometimento de 1,2% da arrecadao tributria para o funcionamento do programa. Um balano nos nmeros relativos ao PREZEIS aponta, em 1997 a existncia de 65 comisses , de Urbanizao e Legalizao da Posse da Terra em atividade. A prefeitura tem obras em 18 destas reas e planos especficos elaborados para nove delas. As COMULs acompanham as pautas de regularizao fundiria e intervenes de urbanizao, supervisionando a aplicao de recursos do Fundo do PREZEIS, com valores da ordem de quatro milhes de reais (1996).

instrumentos de regularizao fundiria

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Situada na Regio Metropolitana de So Paulo, DIADEMA foi considerada, at os anos 80, um dos municpios com pior situao de excluso territorial em todo o Estado. As melhores pores de terra urbanizada foram historicamente destinadas ao uso industrial, colocando a populao residente em segundo plano, numa situao muitas vezes ilegal e precria. Um tero da populao vivia em 3,5% da superfcie do municpio quase exclusivamente em favelas sem qualquer infra-estrutura. Aps um processo de negociao entre tcnicos, vereadores e movimentos populares, a administrao municipal estabeleceu dois tipos de AEIS reas de Especial Interesse Social: as AEIS 1, reas vazias, destinadas produo de novos ncleos habitacionais populares, e as AEIS 2, reas ocupadas por favelas, a serem reurbanizadas. Nas AEIS, s poderiam ser implantadas habitaes para a populao de baixa renda, ampliando assim a oferta de terras para essa faixa e, conseqentemente, reduzindo seu preo. O instrumento dobrou a quantidade de terras em oferta para a populao de baixa renda, e possibilitou o assentamento ou a regularizao da ocupao de grandes parcelas da populao da cidade e, ao mesmo tempo, derrubou os preos da terra para habitao popular, permitindo que esta fosse comprada por cooperativas habitacionais organizadas para a produo de moradia em regime de mutiro. Obrigatoriamente, as terras declaradas como AEIS foram destinadas exclusivamente para famlias com renda de at 10 salrios mnimos. Assim, a oferta de terrenos para habitao social saltou de 3,5% para 7% do total de terras do municpio. Esses resultados foram possveis porque houve, no municpio, a presena de moradores de bairros e de casas precrios, que se organizaram e se tornaram interlocutores permanentes da poltica urbana da cidade, participando ativamente das negociaes em torno da estratgia, da regulao e das decises sobre os investimentos. Isso representou, alm do acesso moradia para as populaes envolvidas, um ganho de qualidade da administrao municipal, que se aproximou da populao e cumpriu seu papel de mediador das disputas pela terra urbana. Em Diadema, trs anos depois da promulgao da lei, 90% das reas j foram negociadas. Hoje, a oferta de reas muito escassa e a procura permanece. Essa dinmica resulta de um mercado que se estabeleceu, provocando um aumento relativo do preo das reas de ZEIS. A oferta de terras para habitao de baixa renda acabou por ajudar a conter a ocupao das reas de mananciais em Diadema, uma vez que a demanda por habitao social era enfrentada com resultados evidentes, diferentemente do ocorrido nos municpios vizinhos que tiveram o crescimento de sua mancha urbana, principalmente nessas reas. A relao estreita entre Diadema e os municpios fronteirios acabou atraindo uma populao da regio, que migrou e foi agregada ao dficit populacional do municpio. Hoje, Diadema encontra-se no seu limite fsico de ocupao. Essa demanda por moradia, aliada escassez de terras, aponta para a necessidade de uma poltica regional e metropolitana de habitao. As discusses atuais do Plano Diretor consideram tambm que necessria uma avaliao da legislao em Diadema, em termos de resultados formais. Constatou-se uma alta densidade de ocupao, muita autoconstruo e a total inexistncia de reas para equipamentos institucionais de lazer, culturais e de sade, na forma prevista por lei, fatores que dificultam os processos de regularizao.

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A legislao de ZEIS de SANTOS teve uma significativa participao popular por meio das Conferncias de Habitao, realizadas entre 1993 e 1995, promovidas pelo municpio para implementada. A partir dessas conferncias, foram definidas as reas de ZEIS e montou-se um cadastro de famlias e movimentos por moradia, que se organizaram para as discusses sobre as prioridades e os projetos das reas. A maioria dos projetos efetivados em reas de ZEIS aconteceu em reas de favela, principalmente na zona noroeste da cidade, que possui muitas ocupaes precrias instaladas em reas da marinha, na faixa litornea. Um levantamento atual mostra que boa parte dos 12 projetos de lotes urbanizados ou de casas foi executada em reas j ocupadas. Cerca de 1/3 do projeto do Dique da Vila Gilda, que abriga 2.800 famlias, j transformou uma parte da favela de palafitas em um aterro com 440 moradias definitivas. Santos tambm possui reas precrias concentradas nos morros, que abrigam quase 10% da populao da cidade, equivalente a cerca de 50.000 famlias. Estes tambm foram alvo de processos de regularizao de ZEIS de favela e ZEIS de vazios. Um dos projetos em ZEIS de Vazios ocupou uma rea de morro que foi desafetada para abrigar um projeto de cerca de 500 unidades da CDHU. A nica aplicao de ZEIS de cortios ocorrida em Santos (talvez, a nica no Brasil) aconteceu na rea central, que concentra cortios, e significou a regularizao de um edifcio antigo, conhecido como Cortio Repblica Bem Viver, que hoje abriga um asilo.
instrumentos de regularizao fundiria

discutir, aprovar e elaborar a poltica habitacional e a poltica de desenvolvimento urbano a ser

Em NATAL, cada rea de AEIS (Plano Diretor Lei Complementar n 7 de 1994) deve ter um plano de urbanizao especfico aprovado pelo Conselho de Planejamento que estabelecer padres especficos construtivos, formas de participao dos moradores, proprietrios e empreendedores na elaborao e viabilizao do plano. Alm disso, deve contemplar fixao do preo, forma de financiamento, transferncia ou aquisio das unidades habitacionais a serem produzidas. A rea Especial de Me-Luiza, primeira rea a ser trabalhada, contou com a participao da comunidade e de assessorias tcnicas, mas hoje se encontra estagnada. As dificuldades encontradas para a implementao do instrumento esbarram nas dificuldades de gesto. O Conselho no tem se reunido para elaborar e aprovar os planos, principalmente pelo fato de existir uma disputa por espao e relutncia na permanncia da maioria dos assentamentos que se encontram prximos s reas de interesse turstico.

Fonte: BENTES, Dulce, Aplicao de Novos Instrumentos Urbansticos no Municpio de Natal.

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comentrios urbansticos

Na cidade do RIO DE JANEIRO, existem 608 favelas, onde moram em torno de 1.000.000 de habitantes (IPP ,1997). So favelas bastante heterogneas, com contingente populacional varivel, desde densos assentamentos consolidados na malha urbana at pequenos ncleos de poucas habitaes. O Programa Favela-Bairro est atendendo no momento a 82 comunidades mdias, de 500 a 2500 domiclios (SMH,2000). O Programa foi lanado em 1994, como um concurso pblico de idias e mtodos sobre urbanizao de favelas, aberto a equipes profissionais multidisciplinares. Promovido pela PCRJ atravs do IPLANRIO e da ento recm criada Secretaria Extraordinria de Habitao, o concurso teve a organizao do Instituto de Arquitetos do Brasil seo RJ. No concurso, foram selecionados quinze escritrios tcnicos para elaborao de projetos e assistncia a obras de urbanizao em quinze comunidades previamente escolhidas pela Prefeitura. A experincia piloto do projeto de urbanizao do Morro do Andara pela equipe da PCRJ constitui, ao lado dessas quinze reas, a denominada primeira fase do Programa. A partir da, ocorreu a expanso do Programa para outras favelas e a definio das demais vertentes de atuao que vieram a compor o Programa de Urbanizao de Assentamentos Populares do Rio de Janeiro PROAP-RIO I. Segundo o material de divulgao do programa o Favela Bairro tem como pressuposto atuar de forma integrada na urbanizao de favelas, dotando as comunidades de estrutura urbana principal, que inclui o sistema virio e o saneamento bsico e dar condies de leitura da favela como outro bairro qualquer da cidade, dotando-a de ruas, praas, servio pblico, etc (IPLANRIO / IAB, 1994). As intervenes consideram, alm da transformao urbana, a promoo social e a regularizao urbanstica. Assim, so previstas aes de carter social como educao e gerao de emprego e renda, tanto quanto procedimentos para incluso das redes tcnicas nos cadastros oficiais, para criao de legislao urbanstica especfica e para titulao e cesso dos terrenos aos moradores. As primeiras quinze reas escolhidas foram favelas mdias (entre 500 e 2500 domiclios).

Fonte: Jlio C. C. Rodrigues e Sandra N. de Andrade, O Programa Favela Bairro.

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6.2 | INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS


DIREITO MORADIA E DIREITO CIDADES SUSTENTVEIS BASES LEGAIS DA POLTICA DE REGULARIZAO FUNDIRIA
O direito moradia reconhecido como um direito humano em diversas declaraes e tratados internacionais de direitos humanos, nos quais o Estado Brasileiro participa. Entre tantos, destaca-se os seguintes: a Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948 (artigo XXV, item 1), o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966 (artigo 11),64 a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial de 1965 (artigo V), a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a Mulher de 1979 (artigo 14.2, item h), a Conveno sobre os Direitos da Criana de 1989 (artigo 21, item 1), a Declarao sobre Assentamentos Humanos de Vancouver, de 1976 (Seo III (8) e Captulo II (A.3), a Agenda 21 sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 (Captulo 7, item 6). Por meio da emenda constitucional n 26, o direito moradia est previsto expressamente no artigo 6 da Constituio, que dispe sobre os direitos sociais. O Direito moradia como integrante da categoria dos sociais, para ter eficcia jurdica e social, pressupe a ao positiva do Estado por meio de execuo de polticas pblicas, no caso, em especial, da promoo da poltica urbana e habitacional. Essa obrigao, na verdade, tem dois aspectos. Um, de carter imediato, que visa a impedir a regressividade do direito moradia. Visa tambm ao impedimento de medidas e aes que igualmente dificultem ou impossibilitem o exerccio do direito moradia, como por exemplo, um sistema e uma poltica habitacionais que acarretem a excluso ou medidas discriminatrias de impedimento de acesso ao direito moradia para uma grande parcela da populao. Infelizmente, esse tem sido o papel do sistema financeiro da habitao brasileiro, sendo obrigatria, portanto, a reformulao desse sistema. O outro aspecto da obrigao do Estado Brasileiro de promover e proteger o direito moradia refere-se interveno e regulamentao das atividades do setor privado sobre a poltica habitacional, como a regulamentao do uso e acesso propriedade imobiliria, em especial, a urbana, de modo a atender sua funo social, regulamentar o mercado de terra, dispor sobre sistemas de financiamento de habitao de interesse social e promover programas de urbanizao e regularizao fundiria nos assentamentos informais. Nesse ltimo caso, contribuindo para a integrao social e territorial das comunidades carentes que vivem nestes assentamentos.
O artigo 11 desse Pacto contm o principal fundamento do reconhecimento do direito moradia como um direito humano, do qual gera para os Estados Partes Signatrios, a obrigao legal de promover e proteger esse direito. O Brasil ratificou no somente esse Pacto, como tambm o de Direitos Civis e Polticos no ano de 1992. O artigo 11 estabelece o seguinte: 1. Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado para si prprio e sua famlia, incluindo o direito alimentao, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma melhoria contnua de suas condies de vida. Os Estados-Partes tomaro medidas apropriadas para assegurar a consecuo desse direito, reconhecendo, a importncia essencial da cooperao internacional, fundada no livre consentimento.
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comentrios jurdicos

O Estado Brasileiro tem a obrigao de adotar as polticas, aes e demais medidas compreendidas e extradas do texto constitucional para assegurar e tornar efetivo esse direito, atendendo especialmente aos que se encontram no estado de pobreza e misria nas cidades brasileiras. Uma das medidas necessrias criar uma nova ordem legal urbana que promova proteo legal e segurana jurdica para as pessoas e comunidades que vivem em assentamentos precrios mediante a eliminao e no aplicao de normas que acarretem algum tipo de restrio e discriminao sobre o exerccio do direito moradia A formao de assentamentos precrios para fins de moradia tem sido a alternativa permanente desta populao, com padres baixos de qualidade de vida. A desigualdade e injustia para essa populao se manifestam por meio da no participao na distribuio da renda e riqueza da cidade e das precrias condies de vida. Os assentamentos precrios, como nica alternativa para quem no tem acesso ao mercado formal de terra/propriedade urbana, tm gerado um impacto ambiental negativo, como a reduo das reas verdes, ocupao de morros e encostas, beira de crregos e vales, aterros sanitrios, que se transformam em reas de risco, ocupao de reas de preservao ambiental, tais como mananciais e mangues, poluio da gua e do solo pela falta de sistema de saneamento e tratamento de resduos e esgotos. Nos assentamentos precrios existem duas situaes crticas. A primeira refere-se s reas de risco em que a situao crtica, no somente pela depredao do meio ambiente, como tambm para a populao moradora que sofre riscos de sade e vida. A segunda refere-se s reas de preservao ambiental como os mananciais ou reas verdes ocupadas por favelas nas quais existe um conflito permanente entre o direito individual da populao que mora nessas reas e o interesse coletivo de proteo ao meio ambiente. A poltica de preveno uma medida essencial para evitar a continuidade das ocupaes de reas consideradas de preservao ou proteo ambiental, bem como das regies definidas como reas verdes, por qualquer camada da populao, principalmente para atividades econmicas destruidoras do meio ambiente.

REGULARIZAO FUNDIRIA NAS FAVELAS E CORTIOS PROTEO DO DIREITO MORADIA QUESTO DE JUSTIA SOCIAL
As partes informais da cidade reas onde se localizam favelas, loteamentos populares irregulares e clandestinos nas periferias urbanas ou nas reas declaradas de proteo ambiental, os conjuntos habitacionais em condies precrias ou abandonados, os cortios e habitaes coletivas em condies precrias nas regies centrais da cidade evidenciam a necessidade de uma poltica contendo um novo marco legal para as cidades, com o objetivo de promover a integrao social e territorial da populao que vive nesses assentamentos urbanos. O direito moradia e o direito s cidades sustentveis, reconhecidos como direitos humanos pelos sistemas internacional e nacional de proteo dos direitos humanos, so os fundamentos para a promoo de uma poltica urbana que priorize a urbanizao e regularizao dos assentamentos precrios, visando a melhorar as condies de vida, tanto no aspecto da moradia como no aspecto ambiental (implantao de rede de esgoto e tratamento dos

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resduos, canalizao dos crregos, educao ambiental, recuperao e reposio de reas verdes). Essa poltica urbana deve ter tambm como meta a regularizao fundiria, visando a conferir uma segurana jurdica populao moradora dos assentamentos. Os pressupostos para a constituio de uma nova ordem legal urbana, destinada a legalizar e urbanizar as reas consolidadas e ocupadas por populao de baixa renda, tendo o direito moradia como elemento essencial, so os seguintes: O direito a cidades sustentveis entendido como o direito aos meios de subsistncia, moradia, ao saneamento, sade, educao, ao transporte pblico, alimentao, ao trabalho, ao lazer e informao. Inclui tambm o direito liberdade de organizao, o respeito s minorias e a pluralidade tnica, sexual e cultural, o respeito aos imigrantes e o reconhecimento de sua plena cidadania, a preservao da herana histrica e cultural e o direito ao usufruto de um espao culturalmente rico e diversificado, sem distines de gnero, nao, raa, linguagem e crenas e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado; O desenvolvimento urbano ambientalmente sustentvel voltado a garantir a articulao das dimenses ambiental e social, e a sua integrao ao conjunto das polticas e planos para a cidade, assegurando o acesso democrtico aos recursos ambientais e paisagsticos, e promovendo uma efetiva melhoria da qualidade de vida; A gesto democrtica da cidade entendida como a forma de planejar, produzir, operar e governar as cidades e povoados, garantindo o acesso informao, participao, ao controle social sobre os processos decisrios em vrios campos e ao fortalecimento do poder local; A garantia das funes sociais da cidade e da propriedade entendida como a prevalncia do interesse comum sobre o direito individual de propriedade, como o uso socialmente justo do espao urbano para que os cidados se apropriem do territrio, democratizando seus espaos de poder, de produo e de cultura dentro dos parmetros de justia social e da criao de condies ambientalmente sustentveis. A construo de uma nova ordem legal urbana, contendo instrumentos de poltica de regularizao fundiria voltados a combater a excluso territorial e social, tem como fonte legal fundamental a Constituio brasileira, que reconhece o direito moradia como um direito fundamental, adota o princpio da funo social da propriedade urbana, alm dos institutos do Usucapio Urbano e da concesso de uso constitucional, mecanismos regulamentados pelo Estatuto da Cidade. Com base nestes preceitos constitucionais, o Estatuto da Cidade adota como uma diretriz da poltica urbana, nos termos do inciso XIV do artigo 2, a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socio-econmica da populao e as normas ambientais. Normas ambientais, neste caso, devem ser compreendidas sob o aspecto da qualidade de vida das pessoas que habitam os assentamentos precrios, de modo que a urbanizao seja realizada por meio da associao entre moradia e saneamento bsico, incluindose aspectos como lixo, tratamento dos esgotos, canalizao dos crregos e construo de muros de arrimo. As normas ambientais so aplicveis para legalizar e urbanizar as favelas, e no para manter a ilegalidade e a precariedade do assentamento. A aplicao de uma legislao totalmente inadequada como a do cdigo florestal para impedir, por exemplo, a
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legalizao e a urbanizao de determinada rea de uma cidade que deixou de ser rea de floresta, contraria o mandamento constitucional de proteo do direito moradia. As normas jurdicas devem ser aplicadas para atender a uma situao ftica e no fictcia. As normas de preservao ambiental do Cdigo Florestal devem ser aplicadas na cidade se, de fato, existir em seu territrio uma floresta, como o caso da Floresta da Tijuca, na cidade do Rio de Janeiro. No caso de um assentamento urbano de populao de baixa renda consolidado, devem ser constitudas normas jurdicas especiais sobre o uso e parcelamento do solo pelo municpio, o ente que tem a competncia constitucional para dispor sobre o uso e a ocupao do solo urbano. Com esse entendimento, a Lei Federal n 9.788 de 29/01/99, que alterou a Lei n 6.766/ 79, estabelece em seu artigo 3 que somente ser admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especfica, assim definidas pelo Plano Diretor ou aprovadas por lei municipal. O reconhecimento do direito moradia das populaes que vivem em nossas favelas e cortios um legado das formas segregadoras de ocupao do territrio brasileiro, que existe desde o regime formal da abolio da escravido, no fim do sculo XIX, e do disciplinamento do regime de propriedade fundiria pela Lei de Terras de 1850. Trata-se de uma pendncia, que precisa ser resolvida neste incio do sculo XXI. Somente a partir de medidas efetivas de legalizao e urbanizao desses territrios ser possvel iniciar o processo tardio de justia social em nosso pas. A aplicao dos instrumentos jurdicos da poltica urbana, criados pelo artigo 183 da Constituio Federal para a regularizao fundiria,65 aliados aos de urbanizao, permitiro aos municpios brasileiros a reverso do quadro comum da ocupao do solo urbano. Somente dessa forma ser eliminada a excluso espacial e social vivida nas cidades brasileiras. Para tornar efetiva a proteo ao direito moradia, includo nos direitos humanos, o Estatuto da Cidade arrola como instrumentos da poltica de regularizao fundiria nos termos do inciso V do artigo 4, as Zonas Especiais de Interesse Social (f), a Concesso de Direito Real de Uso (g), a concesso de uso especial para fins de moradia (h), o usucapio especial de imvel urbano (j), e a assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos (r).66

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A regularizao fundiria entendida pela Lei como a regularizao dominial, j que separada dos instrumentos de urbanizao. Alguns autores apontam que a palavra usucapio do gnero feminino. Assim, o Estatuto fala em a usucapio. No entanto, o uso consagrado o do gnero masculino, aqui adotado.

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USUCAPIO ESPECIAL DE IMVEL URBANO

SIGNIFICADO E FINALIDADE
O Usucapio Urbano, na verdade, cumpre simultaneamente duas finalidades diante da realidade de milhes de famlias brasileiras pobres que, por estado de necessidade social, encontram-se vivendo em favelas, cortios, conjuntos habitacionais invadidos e loteamentos irregulares na chamada cidade clandestina. A primeira finalidade cumprida a de instrumento de regularizao fundiria que assegura o direito moradia a esses segmentos sociais. A segunda garantir o cumprimento da funo social da propriedade por meio da promoo de uma poltica de regularizao fundiria. O usucapio a forma originria de aquisio do direito de propriedade, legalmente dada ao possuidor, que ocupa reas de terras como sendo suas sem oposio, pelo prazo fixado em Lei. Trata-se antes de uma possibilidade, pois a aquisio do domnio dever ser declarada em Juzo. O reconhecimento da aquisio da propriedade por usucapio, em terras particulares, leva aquisio do domnio pleno, ou seja, a propriedade com suas caractersticas intrnsecas de uso, gozo e disponibilidade, desde que respeitada sua funo social. De acordo com o artigo 183, esse direito assegurado para aquele que possuir, como sua, rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. Na leitura dessa norma constitucional se verifica como requisitos para obteno da aquisio da propriedade em domnio: a) a posse de rea urbana com metragem mxima de duzentos e cinqenta metros quadrados; b) a posse da rea urbana ser no mnimo de 5 (cinco) anos; c) a posse ser ininterrupta e sem oposio, com nimo de dono; d) a posse da rea urbana ser utilizada para sua moradia ou de sua famlia; e) no ser proprietrio de outro imvel urbano ou rural. As demais regras a serem observadas com base no artigo 183 se referem ao ttulo de domnio a ser conferido ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil ao direito do Usucapio Urbano no ser reconhecido aos mesmos possuidores mais de uma vez, e ao impedimento dos imveis pblicos serem adquiridos por usucapio. A previso no pargrafo 1 do artigo 183 sobre o ttulo de domnio e a concesso de uso serem conferidas ao homem ou a mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, tem como princpio norteador o princpio da igualdade entre o homem e a mulher. Pela mensagem do pargrafo 1 do artigo 183, deve ser considerada a situao de fato do estado das pessoas e no a situao legal para a conferncia do ttulo de domnio, pois o que importa o cumprimento dos requisitos constitucionais do Usucapio Urbano para a aquisio desse ttulo.
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REQUISITOS PARA A APLICAO DO USUCAPIO URBANO Requisitos do Usucapio Urbano Individual


Art. 9 Aquele que possuir como sua rea ou edificao urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. 1 O ttulo de domnio ser conferido ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso. Nos termos do artigo 9, o reconhecimento do Usucapio Urbano possvel se a rea ou a edificao de at 250m for ocupada exclusivamente para fins de moradia, pelo prazo ininterrupto, e sem oposio, de 5 anos.

Como j estava estabelecido na Constituio Federal, o direito ser reconhecido ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente de seu estado civil, para aquele/a que no for proprietrio de outro imvel urbano ou rural. Ocorreu uma inovao ao se reconhecer esse direito ao herdeiro legtimo a continuidade do prazo de cinco anos, desde que este j estivesse morando no local. Devemos esclarecer que, para os fins de aplicao dos instrumentos de regularizao fundiria, quando a Lei fala em urbano refere-se ao tipo de ocupao dada ao solo, independentemente de sua localizao em zona declarada pelo zoneamento municipal como urbana ou rural.67

Os Requisitos do Usucapio Urbano Coletivo


Art. 10. As reas urbanas com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados, ocupadas por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, so susceptveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural. 1 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas. 2 A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada pelo juiz, mediante sentena, a qual servir de ttulo para registro no cartrio de registro de imveis. 3 Na sentena, o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes ideais diferenciadas.

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Aplicam-se o Usucapio Urbano e a concesso especial de uso aos moradores dos parcelamentos do solo informalmente implantados para moradia em zona rural.

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4 O condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de extino, salvo deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois teros dos condminos, no caso de execuo de urbanizao posterior constituio do condomnio. 5 As deliberaes relativas administrao do condomnio especial sero tomadas por maioria de votos dos condminos presentes, obrigando tambm os demais, discordantes ou ausentes.
instrumentos de regularizao fundiria

O artigo 10 do Estatuto possibilitou o usucapio coletivo de reas acima de 250m, ocupadas em regime de composse, pela populao de baixa renda para moradia, durante o prazo ininterrupto e sem oposio de cinco anos. Para reconhecimento desse direito, a ser declarado por sentena pelo juiz, faz-se necessria a composse, ou seja, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por cada possuidor e que os possuidores no sejam proprietrios de outro imvel urbano ou rural. Nesse caso, o possuidor poder, para contar o prazo de 5 anos, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas. A regularizao fundiria das reas urbanas ocupadas por populaes de baixa renda visando incorporao na cidade legal foi a razo da previso do Usucapio Urbano coletivo como instrumento de regularizao fundiria no Estatuto da Cidade. Somente as reas urbanas particulares, com mais de duzentos e cinqenta metros ocupados por populao de baixa renda, so passveis de serem adquiridas pelo Usucapio Urbano coletivo. Se for uma rea urbana ocupada pro populao de renda mdia ou alta no cabvel o Usucapio Urbano coletivo. O tipo de posse existente nessas reas urbanas onde a comunidade tem a posse comum ou coletiva, como as favelas, configura a composse prevista no artigo 448 do Cdigo Civil, no qual cada possuidor tem a posse sobre partes ideais da coisa, exercendo-a de modo que no se exclua igual direito por parte de cada um dos compossuidores. Os efeitos jurdicos da posse mantida por uma s pessoa tm a mesma validade para a posse mantida de forma coletiva. O principal caracterizar a composse existente nesses espaos fsicos onde a comunidade, por meio de regras informais de uso do solo, convenciona as reas destinadas para cada morador e as reas comuns a todos, como igreja, escola, centro comunitrio, creche, sede da Associao dos Moradores, vielas, locais para lavagem de roupa, depsitos de lixo etc. Dalmo Dallari, em seu estudo sobre o Usucapio Urbano, admite que havendo a composse, com os requisitos exigidos para a configurao da posse e suas decorrncias seja pedido o usucapio coletivo. Analisando a finalidade do artigo 183, entende que:
a expresso aquele que possuir no implica possuir sozinho. Quem possuir em comum, o compossuidor, pode ser referido como aquele que possuir, assim como o condomnio estar includo nos dispositivos legais que fizerem referncia quele que for proprietrio. No caso do artigo 183 da Constituio pode-se afirmar, com absoluta segurana, que o constituinte sabia que a posse urbana para moradia sempre coletiva, sendo extremamente raras as excees. Estas, por sua raridade e por sua pequena expresso social, no justificariam uma disposio constitucional inovadora. Assim, portanto, sem qualquer sombra de dvida, o artigo 183 da Constituio

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comentrios jurdicos

brasileira permite que se use o caminho tradicional do usucapio para, tendo por base a posse comum, se obter o usucapio coletivo.68

A caracterizao da posse coletiva e o preenchimento dos demais requisitos constitucionais so os elementos suficientes para a aplicao do Usucapio Urbano coletivo com base no artigo 10. Essa modalidade de usucapio ser um instrumento muito importante para a regularizao fundiria, por meio da aquisio do pleno domnio dos moradores, dos ncleos de favelas ou de lotes populares subfracionados adquiridos pela populao de baixa renda em reas urbanas caracterizados como loteamentos urbanos irregulares ou clandestinos. Dessa forma, sempre que for impossvel individuar os lotes ocupados por cada um dos moradores em rea particular, deve ser requerido o reconhecimento do domnio por meio do usucapio coletivo. De acordo com o 1 do artigo 10, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, o possuidor pode acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas. Esta norma fundamental em razo da rotatividade existente nas favelas, nos caos em que o objetivo assegurar a moradia para a pessoa que estiver na posse do imvel. Suponhamos que o morador de um imvel na favela esteve na posse deste por dois anos, e o atual possuidor est na posse do imvel h trs anos, no tendo ocorrido nenhuma interrupo de posse. O atual possuidor poder computar o prazo de posse de dois anos do antigo possuidor para comprovar o tempo de cinco anos de posse com a finalidade do Usucapio Urbano.

As Peculiaridades da Sentena de Usucapio Coletivo e suas Conseqncias


Nos termos do 2 do artigo 10, o usucapio especial coletivo de imvel urbano ser declarado pelo juiz, mediante sentena. Esta servir de ttulo para registro no cartrio de registro de imveis. Para o juiz proferir a sentena, necessrio delimitar a frao ideal de terreno de cada possuidor, considerando que, em rea urbana ocupada coletivamente, no possvel identificar os terrenos para cada possuidor. O Estatuto, por meio do 3 do artigo 10, possibilita duas hipteses para o juiz proferir a sentena. Na primeira, o juiz atribui na sentena igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe. Na segunda hiptese, o juiz atribui fraes ideais diferenciadas na sentena, com base em acordo escrito. Na segunda hiptese, um pressuposto bsico para a promoo da ao de usucapio especial coletivo urbano a elaborao do plano de urbanizao da rea urbana ocupada, considerando que a diretriz da regularizao fundiria desenvolvida em conjunto com a urbanizao. Nesse plano de urbanizao, podem ser definidas as vielas e reas comuns que j existem nas reas e/ou aquelas que sero necessrias para a urbanizao. Essas reas podero ser destinadas pelos possuidores ao Poder Pblico municipal, no acordo que ser celebrado em juzo, com base no plano de urbanizao, a ser apresentado ao juiz na forma de uma planta contendo um memorial descritivo com a diviso dos lotes entre os possuidores.

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Dalmo de Abreu Dallari. Usucapio Coletivo in Rev. Inf. Legislativa n 115. Braslia: jul/set. 1992, p. 379. ,

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O principal problema levantado quanto ao usucapio coletivo, que diz respeito a um dos requisitos constitucionais, refere-se ao fato de a metragem mxima da rea urbana possuda ser igual a 250 m 2, o que significa que cada compossuidor tem o direito, no mximo, sobre essa metragem. Nesse sentido, o aspecto fsico-urbanstico ser relevante para elucidar as dvidas quanto posse de cada possuidor de uma rea ocupada coletivamente. A adoo de um memorial descritivo condio bsica para possibilitar ao juiz a convico necessria para declarar a aquisio do domnio para cada um dos possuidores diante de uma posse coletiva. Neste memorial deve estar desenhada atravs de uma planta ou croquis a situao de fato, incluindo os espaos ocupados individualmente e das reas comuns.69 Nos termos do 4 do artigo 10, o condomnio especial constitudo indivisvel, no sendo passvel de extino salvo deliberao favorvel tomada por, no mnimo, dois teros dos condminos, no caso de execuo de urbanizao posteriormente constituio do condomnio. Com base nesta norma a urbanizao tambm poder ocorrer aps a constituio do condomnio, pela sentena do Usucapio Urbano acarretando neste caso a possibilidade da futura extino do condomnio. Desta forma, a sentena criar um condomnio especial, de natureza indivisvel (art. 623 e segs., Cdigo Civil). Este difere do condomnio estabelecido no Cdigo Civil na medida em que poder ser extinto ou seja, subdividido por deciso de 2/3 dos condminos ou por urbanizao posterior. O condomnio especial ser administrado atravs das deliberaes tomadas pela maioria dos presentes em reunies condominiais, e sero obrigatrias para todos, mesmo os ausentes ou discordantes nos termos do 5 do artigo 10.
instrumentos de regularizao fundiria

A Sentena e suas Conseqncias


A sentena final do processo de usucapio tem natureza declaratria, ou seja, declara o domnio individual ou coletivo sobre o imvel. A sentena que reconhecer o domnio valer como ttulo para o registro de imveis, nos termos da segunda parte do artigo 13. Ainda, nos termos do artigo 15 da medida provisria n 2.220 de 4 de setembro de 2001, foi alterado o item 28, do inciso I do artigo 167 da Lei de Registros Pblicos, autorizando o registro das sentenas declaratrias de usucapio.

O Procedimento Judicial
Art. 14. Na ao judicial de usucapio especial de imvel urbano, o rito processual a ser observado o sumrio.

Nesse sentido importante a lio de Jacques Tvora Alfonsin sobre a forma de operacionalizar Usucapio Urbano coletivo: No caso de a iniciativa partir dos possuidores, autores a inicial acompanhada de croquis capaz de revelar ao juiz e ao ru tanto a todo unitrio, como a partes reais individualizadas, da posse mltipla, ter de sublinha a possibilidade jurdica do pedido, consubstanciada no tempo dessa posse 5 (cinco) anos, na sua finalidade convergente moradia, tanto do ponto de vista individual como do ponto de vista coletivo, e no enquadramento autnomo de cada parte real, dentro do limite de 250 m2 do espao fsico formado.

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comentrios jurdicos

Como dissemos acima, a aquisio do domnio por usucapio antes uma possibilidade, pois necessita de sentena judicial que o declare, aps o desenrolar de um processo necessariamente contencioso. Nos termos do artigo 14, para as aes de Usucapio Urbano individual ou coletivo, o rito a ser seguido o sumrio. O rito processual eleito pelo legislador regulamentado pelos artigos 275 a 281 do Cdigo de Processo Civil. Significar uma substancial reduo dos prazos processuais face ao rito processual do usucapio em terras particulares (art. 941 a 945, CPC) que era seguido, tambm, para o reconhecimento do Usucapio Urbano por falta de outra disposio legal.

As Partes Legtimas para Requerer e o Papel das Associaes


Art. 12. So partes legtimas para a propositura da ao de usucapio especial urbana: I - o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente; II - os possuidores, em estado de composse; III - como substituto processual, a associao de moradores da comunidade, regularmente constituda, com personalidade jurdica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.

As partes legtimas para pleitear o reconhecimento da aquisio do domnio, atravs do Usucapio Urbano, so elencadas pelo artigo 12, incisos I a III. So elas: o possuidor isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente isto , quando mais de uma pessoa estiver (ou vier a estar) na posse de um mesmo imvel ; os compossuidores; e a Associao expressamente autorizada. Sobre o caminho a ser perseguido para concretizar esse direito coletivo com base no artigo 5, XXI da Constituio Federal, que confere legitimidade para as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, representar seus filiados judicial e extrajudicialmente, possvel fundamentar que as associaes comunitrias representativas dos moradores das reas ocupadas de forma coletiva para fins de moradia tenha legitimidade para promover a ao de Usucapio Urbano coletivo. Na verdade, a associao comunitria atua, com base nas atribuies estatutrias, como representante dos moradores da comunidade para a obteno do direito de moradia atravs do usucapio. Jacques Tvora Alfonsin em seu trabalho Usucapio: Moradia de Base Constitucional70 ao verificar se a entidade associativa atua na posio de representante ou substituto dos possuidores a partir da distino feita por Atos Carneiro, onde o substituto parte, age em juzo em nome prprio, e o representante age em nome alheio, sendo parte o representado, entende ser a posio mais adequada s finalidades do artigo 183 da Constituio Federal a legitimao da pessoa jurdica como representante particularmente se considerarmos que, no plo ativo da relao processual, o seu interesse principal ser obter sentena que possibilite registro, em nome de cada possuidor, seu associado da parte real, respectiva, dentro da posse mltipla.

Jacques Tvora Alfonsin. Usucapio: Moradia de Base Constitucional. Rio de Janeiro: Instituto Apoio Jurdico Popular/ FASE, 1991, p. 9.

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O Papel do Ministrio Pblico


1 Na ao de usucapio especial urbana obrigatria a interveno do Ministrio Pblico.

O pargrafo primeiro do artigo 12 determina a obrigatoriedade da interveno do Ministrio Pblico em todas as aes de Usucapio Urbano. A interveno do Ministrio Pblico nas aes de usucapio sempre foi obrigatria. Assim determina hoje o artigo 944 do CPC em vigor. Todavia, sempre bom ressaltar que sua interveno se d como fiscal da Lei, e no como parte. Desta forma, a interveno do Ministrio Pblico, obrigatria sob pena de nulidade, se d no limite de verificar se todas as condies da ao esto sendo cumpridas a cada passo. No lhe cabe contestar o direito do requerente.

instrumentos de regularizao fundiria

Papel do Municpio A Assistncia Tcnica e Jurdica Gratuita


Art. 12, 2: O autor ter os benefcios da justia e da assistncia judiciria gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de imveis.

De acordo com o inciso LXXIV do artigo 5 da Constituio Federal, o Estado prestar assistncia jurdica integral e gratuita queles que comprovarem insuficincia de recursos. A assistncia jurdica integral significa um servio preventivo de orientao e assessoria jurdica aos grupos sociais carentes. Significar tambm a prestao da assistncia judiciria para a promoo da defesa judicial ou de aes judiciais visando a proteo dos direitos da populao sem recursos, como o caso da ao judicial sobre o Usucapio Urbano para o reconhecimento do direito moradia. De acordo com o artigo 134 da Constituio Federal, a Defensoria Pblica reconhecida como a instituio essencial funo jurisdicional do Estado, incumbida da orientao jurdica e da defesa, em todos os graus dos necessitados. Cabe ao Poder Pblico assegurar o servio de assistncia jurdica gratuita populao de baixa renda para a promoo das aes de Usucapio Urbano, nos termos do pargrafo segundo do artigo 12. Com base nesta norma, o autor da ao de Usucapio Urbano tem o direito ao benefcio da justia gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de imveis. Desta forma, distribuda, autuada e recebida a ao de Usucapio Urbano, o autor assistido por ser considerado necessitado tem o benefcio justia gratuita. Isto quer dizer que no arcar com quaisquer custos processuais, tais como as diligncias dos Oficiais de Justia, Certides dos Cartrios Judiciais ou de Registro de Imveis, honorrios periciais, etc. Este benefcio perante o cartrio de registro de imveis significa que as pessoas beneficiadas pela sentena judicial no tero que arcar com as custas para fins de registro do seu titulo de domnio nos termos da sentena. Portanto, estes no devem pagar pela nova matrcula e pela escritura do imvel urbano usucapido. O autor da ao de Usucapio Urbano poder ser um indivduo, como possuidor de uma rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados; ou um grupo de indivduos, como possuidores, em estado de composse; ou como substituto processual a associao regularmente constituda de moradores da comunidade.

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comentrios jurdicos

A assistncia jurdica gratuita e os benefcios da justia gratuita devem ser assegurados tanto para o indivduo ou grupo de indivduos necessitados, como tambm para a associao de moradores de uma comunidade carente. Sem esta garantia para que uma associao de moradores de uma comunidade carente possa propor a ao de usucapio coletiva, esta comunidade no ter condies de promover esta ao, pois esta modalidade de usucapio somente admitida para reas urbanas ocupadas por populao de baixa renda. Cabe ao Municpio prestar a assistncia tcnica e jurdica gratuita para a promoo do Usucapio Urbano pelas comunidades de baixa renda. O servio de assistncia tcnica deve ser prestado para demonstrar e comprovar os requisitos constitucionais no aspecto fsico e urbanstico, atravs dos instrumentais necessrios que sero exigidos pelo Poder Judicirio. Para a prestao do servio de assistncia jurdica, o Municpio pode celebrar um convnio com a Defensoria Pblica do Estado, ou implementar servios prprios. O Municpio pode tambm celebrar convnios para este fim com as Universidades, ou com a OAB, assim como com organizaes no governamentais que tenham esta finalidade prevista em seus estatutos. O Poder Pblico tem como tarefa promover e executar a urbanizao ou reurbanizao de terreno objeto do Usucapio Urbano coletivo. Outra proposta importante a de o Municpio, em comum acordo com os condminos, promover e executar a urbanizao ou reurbanizao de terreno objeto do Usucapio Urbano coletivo. A participao do Poder Pblico municipal se justifica com base na competncia comum de promover a melhoria das condies habitacionais de saneamento bsico e de combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos. Essa competncia constitucional justifica estabelecer, como objetivo da poltica urbana, a promoo da urbanizao e regularizao fundiria das reas ocupadas pela populao de baixa renda. Para alcanar esse objetivo o Poder Pblico municipal deve exercer as seguintes misses: prestar o servio de assistncia jurdica para a populao e as comunidades de baixa renda visando assegurar o acesso Justia; prestar o servio de assistncia tcnica, para verificar a situao de fato quanto s reas de posse individual e as de posse comum (levantamento topogrfico, elaborao de planta, memorial descritivo, etc). desenvolver trabalhos sociais com a comunidade, visando a urbanizao e a regularizao fundiria; assegurar a participao da comunidade na formulao e execuo do plano de urbanizao; promover a urbanizao de modo a incorporar esses espaos urbanos cidade legal, como meio de viabilizar os direitos urbanos aos setores sociais marginalizados. Com relao melhoria das condies habitacionais, de modo a conferir um padro digno de vida s comunidades carentes, uma medida que deve ser adotada a dos condomnios se associarem em cooperativa popular urbanizadas para o fim de promoverem por si prprio (sistema de auto-gesto ou mutiro) ou por terceiros, a construo, a reforma, ou ampliao de suas moradias, bem como a realizao de benfeitorias e instalao de equipamentos urbanos e comunitrios.

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A Funo do Plano Diretor


O Plano Diretor, diante da natureza e finalidade do Usucapio Urbano como instrumento de regularizao fundiria que deve ser aplicado para o cumprimento da funo social renda passvel de ser usucapida coletivamente (favelas, cortios, loteamentos irregulares), assim como as reas especiais de interesse social, que devero ser urbanizadas pelo poder pblico municipal. A fixao, pelo Plano Diretor, dessas reas para fins de moradia atravs de um zoneamento especial de interesse social visa assegurar a manuteno das comunidades nesses espaos urbanos que, pelo processo de urbanizao e regularizao fundiria, passam a incorporar a cidade legal.
instrumentos de regularizao fundiria

da propriedade urbana, pode definir as reas onde est situada a populao de baixa

Efeitos da Propositura da Ao
Art. 11. Na pendncia da ao de usucapio especial urbana, ficaro sobrestadas quaisquer outras aes, petitrias ou possessrias, que venham a ser propostas relativamente ao imvel usucapiendo. Art. 13. A usucapio especial de imvel urbano poder ser invocada como matria de defesa, valendo a sentena que a reconhecer como ttulo para registro no cartrio de registro de imveis.

Alm disso, nos termos do artigo 11, a propositura da ao de Usucapio Urbano sobresta, ou seja, breca o andamento das aes petitrias ou possessrias propostas para o imvel. Alm disso, nos termos do artigo 13, poder ser alegada como matria de defesa. Assim, foi positivado o entendimento jurisprudencial de que a propositura da ao de usucapio impede o andamento de outras aes que venham a ser propostas para discutir a propriedade ou a posse do imvel usucapiendo. O exame daquelas aes ficar prejudicado at a sentena final do usucapio.

Alguns Comentrios sobre Experincias Prticas em So Paulo


Como dissemos acima, o Usucapio Urbano comeou a ser requerido com sucesso, no Estado de So Paulo, somente a partir de 1992, diante da posio majoritria do Tribunal de Justia. Ainda no havia sido incorporada a modificao ao conceito de propriedade trazido pela obrigatoriedade constitucional de seu cumprimento segundo sua funo social. Isto , pelo uso da terra reconhecido pelo Usucapio Urbano. Desta forma, privilegiou o direito do proprietrio, que teve cinco anos para se acostumar ao novo instituto. De qualquer forma, passado este perodo, propostas e aceitas as aes de usucapio o principal bice existente ao final reconhecimento do domnio era o rito processual. O rito do usucapio em terras particulares o ordinrio, portanto muito moroso.71 Dentro daquele rito, somente a necessidade de serem intimadas as Fazendas Pblicas significa o aguardo em Cartrio de 60 dias para que, se quiserem, apresentem oposio. No rito sumrio, o prazo comum das Fazendas ser de 20 dias.72
71 72

A partir da Lei n. 8.951/84, eliminada a audincia de justificao de posse, esta ao segue o rito ordinrio. O prazo das Fazendas contado em dobro (30 dias), como cada Fazenda tem seu procurador este prazo novamente dobrado.

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comentrios jurdicos

Nas aes que acompanhvamos nas zonas leste e sul de cidade de So Paulo, as percias de vistoria demoravam at seis meses para serem concludas com a apresentao do Laudo Tcnico. O prazo para a apresentao do laudo tcnico no rito sumrio de 15 dias. Assim, mesmo que o perito sextuplique seu prazo, este ser de trs meses. De qualquer forma, alguns problemas no sero eliminados. Por exemplo, no Parque Amazonas, na Zona Sul da cidade, foram necessrios dois anos em cada uma das cerca de 30 aes propostas para que, esgotadas todas as possibilidades de localizao, o proprietrio pudesse ser citado por edital. Em resumo, tendo em vista o acesso Justia, entendemos que a eficcia do Usucapio Urbano, para atingir seus objetivos de cumprir a funo social da propriedade, depende: da realizao de programas Municipais, neste sentido; da dispensa pelo Judicirio dos Laudos Tcnicos, ou convnios entre Judicirio e o CREA para dispensar os requerentes do pagamento das custas do perito;73 da aceitao pelo Judicirio Paulista de aes plrimas de carter coletivizado para a propositura das aes individuais de Usucapio Urbano contra o mesmo proprietrio; da aceitao pelo Judicirio de formas alternativas de meios de citao, como rdio, televiso e internet.

A CONCESSO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA

SIGNIFICADO E FINALIDADE
1 do Artigo 183 da C. F: O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

O direito concesso de direito especial de uso para fins de moradia foi reconhecido pela Constituio Federal, nos termos do pargrafo primeiro do artigo 183. Na medida em que vetada a aquisio do domnio pleno sobre as terras pblicas atravs de usucapio, conforme o pargrafo terceiro daquele artigo, a concesso de direito especial de uso para fins de moradia o instrumento hbil para a regularizao fundiria das terras pblicas informalmente ocupadas pela populao de baixa-renda. Tendo em vista que o Usucapio Urbano serve para garantir uma destinao social para os imveis urbanos privados, visando atender funo social da propriedade, a concesso de uso deve ser utilizada para atingir esse objetivo com relao aos imveis pblicos urbanos. Quando se fala em funo social da propriedade urbana, esse princpio norteador, como condio de garantia tanto para o exerccio da propriedade urbana privada como pblica. Segundo os constitucionalistas Leda Pereira Mota e Celso Sptizcovsky, no h dvida que o ttulo de domnio ser concedido em relao queles imveis que foram usucapidos (imveis cujos proprietrios eram particulares) e a concesso de uso, no h outra interpretao possvel, ser outorgada ao possuidor do imvel pblico. dizer, aquele

73

Em 1998, estas custas, na Comarca de So Paulo, eram em mdia de R$ 400,00. O que inviabilizou o processo para cerca de cinco promoventes em um universo de 40.

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que ocupar, como sua, rea urbana pblica de at 250 m2, sem oposio e que no seja titular de imvel urbano ou rural, tem o direito subjetivo de obter do Poder Pblico a concesso de uso do imvel.74 Ao contrrio do Usucapio Urbano, o direito de uso especial para fins de moradia no foi aplicado desde logo. Para a regularizao fundiria de reas pblicas, vem sendo utilizada a Concesso de Direito Real de Uso, que abordaremos a seguir. Diante da revoluo conceitual que sua definio impe, ou seja, o reconhecimento pelo Poder Pblico do direito subjetivo do ocupante de reas pblicas de obter a declarao do domnio til sobre o imvel que ocupa, at mesmo sua regulamentao foi mais difcil. De fato, os artigos 15 a 20, que regulamentavam no Estatuto a concesso de uso especial, foram integralmente vetados pela Presidncia da Repblica nos termos do veto n 730. Finalmente, sua regulamentao foi objeto da Medida Provisria n 2.220, publicada em 05 de setembro, em vigor desde ento, para regulamentar a concesso especial de uso mencionada no artigo 183, pargrafo 1 da Constituio Federal. Esta garantiu o direito concesso de uso especial, de forma individual ou coletiva, de reas pblicas federais, estaduais, municipais ou do Distrito Federal, de at 250m, localizados em rea urbana.
instrumentos de regularizao fundiria

REQUISITOS PARA A APLICAO DA CONCESSO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA Requisitos da Concesso Individual de Uso Especial Para Fins de Moradia
Art. 1 Aquele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinqenta metros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso de uso especial para fins de moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que no seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural. 1 A concesso de uso especial para fins de moradia ser conferida de forma gratuita ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. 2 O direito de que trata este artigo no ser reconhecido ao mesmo concessionrio mais de uma vez. 3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso.

De acordo com o artigo 1 da MP, o direito a concesso de uso especial para fins de moradia reconhecido para as pessoas que atenderem os seguintes requisitos: At 30 de junho de 2001 possurem como seu por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio imvel pblico de at duzentos e cinqenta metros quadrados situado em rea urbana; Estiverem utilizando o imvel pblico para sua moradia ou de sua famlia; No serem proprietrios ou concessionrios, a qualquer ttulo de outro imvel urbano ou rural. Este direito ser outorgado de forma gratuita e reconhecido ao homem, mulher ou a ambos, independentemente de seu estado civil.
74

Leda Pereira Mota e Celso Sptizcovsky, Curso de Direito Constitucional, p.230.

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comentrios jurdicos

O direito Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia no ser reconhecido ao mesmo possuidor por mais de uma vez. Pelo 3 do artigo 1 o herdeiro legtimo continua, de pleno direito, na posse de seu antecessor, desde que j resida no imvel por ocasio da abertura da sucesso. Desta forma reconhecido o direito ao herdeiro legtimo que j morasse no local, acrescer o prazo de posse de seu antecessor.

Requisitos da Concesso Coletiva de Uso Especial Para Fins de Moradia


Art. 2 Nos imveis de que trata o art. 1, com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados, que, at 30 de junho de 2001, estavam ocupados por populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, onde no for possvel identificar os terrenos ocupados por possuidor, a concesso de uso especial para fins de moradia ser conferida de forma coletiva, desde que os possuidores no sejam proprietrios ou concessionrios, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural. 1 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas. 2 Na concesso de uso especial de que trata este artigo, ser atribuda igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os ocupantes, estabelecendo fraes ideais diferenciadas. 3 A frao ideal atribuda a cada possuidor no poder ser superior a duzentos e cinqenta metros quadrados.

Nos termos do artigo 2o, fica reconhecido o direito concesso de uso especial para fins de moradia, de forma coletiva, nos imveis pblicos com mais de duzentos e cinqenta metros quadrados ocupados por populao de baixa-renda at 30 de junho de 2001 que os possuam como seus por cinco anos, onde no for possvel identificar os lotes de terreno ocupados por cada possuidor. A concesso especial de uso ser outorgada coletivamente, desde que os possuidores no sejam proprietrios ou concessionrios de outro imvel urbano ou rural, conforme o artigo 2. A medida provisria respeita o comando constitucional de a concesso de uso especial ser um instituto destinado a reconhecer o direito moradia das populaes pobres que vivem nas favelas situadas em reas pblicas. Isso ocorre em razo de a concesso de uso coletiva ser admitida somente para as reas pblicas ocupadas por populao de baixa renda. No admissvel a concesso de uso especial para fins de moradia para reas pblicas ocupadas por populao de renda mdia ou alta. No se configura, neste caso, um direito subjetivo para os ocupantes de reas pblicas cujo padro de renda seja elevado e cujas ocupaes sejam de alto padro. O tipo de posse existente nessas reas urbanas caracterizadas como favelas, onde a comunidade tem a posse comum ou coletiva, configura a composse prevista no artigo 448 do Cdigo Civil, segundo a qual cada possuidor tem a posse sobre partes ideais da coisa, exercendo-a de modo que no se exclua igual direito por parte de cada um dos compossuidores. Os efeitos jurdicos da posse que mantida por uma pessoa tm a mesma validade para a posse que mantida de forma coletiva.
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O principal caracterizar a composse existente nesses espaos fsicos onde a comunidade, atravs de regras de uso do solo informais, convenciona as reas destinadas para cada morador, alm das reas comuns a todos como igrejas, escolas, centros comunitrios, creches, sede da Associao dos Moradores, vielas, locais para lavagem de roupa, depsitos de lixo, etc. Sempre que for impossvel individuar os lotes ocupados por cada um dos moradores em rea pblica, deve ser requerido o reconhecimento do direito da Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia de forma coletiva. Para computar o perodo de posse de cinco anos, permitido ao possuidor de acordo com o 1 do artigo 2 acrescer ao seu prazo o de seu antecessor, desde que ambos sejam contnuos. Esta norma fundamental em razo da rotatividade existente nas favelas, pois o objetivo assegurar a moradia para a pessoa que estiver na posse do imvel. Vamos supor que o morador de um imvel em favela esteve na posse deste imvel por dois anos e o atual possuidor est na posse do imvel h trs anos, no tendo ocorrido nenhuma interrupo de posse. O atual possuidor poder computar o prazo de posse de dois anos do antigo possuidor para fins de comprovar o tempo de cinco anos de posse para fins da concesso de uso especial para fins de moradia.
instrumentos de regularizao fundiria

Da Forma de Diviso dos Terrenos Ocupados Coletivamente


Para o reconhecimento do direito concesso de uso especial coletiva, por via administrativa ou via judicial, preciso delimitar a frao ideal de terreno de cada possuidor, considerando que na rea urbana ocupada coletivamente no possvel identificar os terrenos para cada possuidor. A Medida Provisria, atravs do 2 do artigo 2, possibilita duas hipteses de atribuio da frao ideal do terreno. Na primeira, a Administrao Pblica (por termo administrativo pela via administrativa) ou o juiz (na sentena pela via judicial) atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe. Na outra hiptese, a Administrao Pblica (pela via administrativa) ou o juiz (na sentena pela via judicial com base em acordo escrito entre os ocupantes), atribuir fraes ideais diferenciadas. Nesta hiptese do juiz atribuir fraes ideais diferenciadas, um pressuposto bsico a elaborao de um plano de urbanizao para a rea urbana ocupada, considerando a diretriz da regularizao fundiria ser desenvolvida em conjunto com urbanizao. Neste plano de urbanizao, podem ser definidas s vielas e reas comuns que j existem na rea ou que sero necessrias para a urbanizao. De acordo com o 3 do artigo 2, a frao ideal atribuda a cada possuidor no poder ser superior a duzentos e cinqenta metros quadrados. Nesse sentido, o aspecto fsicourbanstico ser relevante para elucidar as dvidas quanto posse de cada possuidor de uma rea possuda coletivamente. A adoo de um memorial descritivo contendo um planta ou croquis, sobre a situao de fato, com a rea ocupada individualmente e das reas comuns condio bsica para possibilitar a atribuio da frao ideal do terreno para cada um dos possuidores diante de uma posse coletiva. Com relao sentena da concesso coletiva especial para fins de moradia na regulamentao que foi vetada pelo Presidente da Repblica, havia uma previso de serem
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comentrios jurdicos

aplicadas as mesmas regras da sentena do Usucapio Urbano coletivo no que diz respeito constituio de um condomnio especial para fins de registro cartorial. Em razo da finalidade da concesso especial ser a mesma do Usucapio Urbano coletivo, de modo a legalizar uma rea urbana consolidada para uso de moradia de populao de baixa renda, por analogia podero ser aplicadas as regras do artigo 10 do Estatuto da Cidade, que dispem sobre a constituio de um condomnio especial atravs da sentena judicial.

Direito dos Ocupantes Regularmente de Imveis Pblicos


Art. 3 Ser garantida a opo de exercer os direitos de que tratam os arts. 1 e 2 tambm aos ocupantes, regularmente inscritos, de imveis pblicos, com at duzentos e cinqenta metros quadrados, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que estejam situados em rea urbana, na forma do regulamento.

De acordo com o artigo 3, os ocupantes regularmente inscritos de imveis pblicos com at duzentos e cinqenta metros quadrados podero obter a Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia individual ou coletiva. Esta situao encontrada em especial nos imveis pblicos da Unio, que poder outorgar a concesso de uso especial para os ocupantes regularmente inscritos em seus cadastros. Considerando a realidade social destes assentamentos, em muitos casos os ocupantes regularmente inscritos no so os atuais ocupantes dos imveis pblicos. Neste caso, posse deve prevalecer sobre a formalidade da inscrio para definir quem tem o direito a concesso de uso especial. A Administrao Pblica deve conferir a concesso de uso especial para o atual ocupante desde que este comprove que tem a posse do imvel por cinco anos, utilizando-a para sua moradia ou a de sua famlia.

O Direito Subjetivo Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia


Art. 6 O ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia ser obtido pela via administrativa perante o rgo competente da Administrao Pblica ou, em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial. 1 A Administrao Pblica ter o prazo mximo de doze meses para decidir o pedido, contado da data de seu protocolo. 2 Na hiptese de bem imvel da Unio ou dos Estados, o interessado dever instruir o requerimento de concesso de uso especial para fins de moradia com certido expedida pelo Poder Pblico municipal, que ateste a localizao do imvel em rea urbana e a sua destinao para moradia do ocupante ou de sua famlia. 3 Em caso de ao judicial, a concesso de uso especial para fins de moradia ser declarada pelo juiz, mediante sentena. 4 O ttulo conferido por via administrativa ou por sentena judicial servir para efeito de registro no cartrio de registro de imveis.

A concesso de uso deixa de ser uma faculdade do Poder Pblico para efeito de promover a regularizao fundiria das reas ocupadas pela populao de baixa renda. Essa norma

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constitucional, de forma idntica ao Usucapio Urbano, caracteriza a concesso de uso como direito subjetivo, que deve ser declarado por via administrativa ou pela via judicial mediante provocao dos interessados nos termos do 6 da Medida Provisria. De acordo com este artigo, o ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia ser obtido pela via administrativa perante o rgo competente da Administrao Pblica ou, em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial. Uma caracterstica especfica da concesso de uso especial para fins de moradia, que a diferencia das demais modalidades de concesso de uso principalmente da Concesso de Direito Real de Uso da justicialidade do direito moradia como componente deste instituto constitucional. Isto , a pessoa que atender aos requisitos constitucionais estabelecidos na Medida Provisria deve ter o seu direito moradia reconhecido mediante uma deciso do Judicirio, na qual o juiz declarar mediante sentena o direito Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia, que poder ser registrada como ttulo no cartrio de registro de imveis nos termos dos pargrafos 3 e 4 do artigo 6. Esta previso demonstra claramente que existe um tratamento especial conferido pela Constituio para o uso dos bens pblicos ocupados por populaes de baixa renda at a data de 30 de junho de 2001 que atendam os requisitos do artigo 183 da Constituio Federal regulamentados no artigo 1 da Medida Provisria. Na aplicao das demais modalidades de concesso de uso para fins de moradia, em especial a Concesso de Direito Real de Uso, no admissvel que a outorga do ttulo possa ser exigida por via administrativa ou via judicial como um direito subjetivo.
instrumentos de regularizao fundiria

Procedimentos para Outorga do Ttulo Via Adminstrativa


O reconhecimento deste direito deixou de ser uma faculdade do Poder Pblico. O ttulo de concesso de direito especial de uso ser obtido por via administrativa ou judicial, diante da recusa ou da omisso do Executivo, nos termos do artigo 6. A Administrao Pblica ter o prazo de 12 meses para decidir sobre o pedido, contado da data do seu protocolo de acordo com o 1 do artigo 6. Este protocolo pode ser requerido individualmente pelo possuidor; coletivamente por um grupo de indivduos posseiros em estado de composse; ou pela associao de moradores da comunidade. Deve ser requerido do ente federativo que tem a administrao do imvel pblico. No caso de imveis pblicos federais, o protocolo deve ser encaminhado para o rgo federal competente pelo patrimnio da Unio o Setor de Patrimnio da Unio (SPU) ; se for imvel pblico estadual, dever ser dirigido ao rgo estadual competente pelo patrimnio do Estado; e se for imvel pblico municipal para o rgo municipal competente pelo patrimnio do Municpio. As Administraes Pblicas Federal, Estaduais e Municipais podem editar um decreto para regulamentar os procedimentos para a outorga da concesso de uso especial para fins de moradia pela via administrativa. Na regulamentao devem ser definidos: os documentos necessrios para a concesso ser solicitada; o rgo competente para outorgar a concesso; os prazos para anlise do pedido; os recursos cabveis. No caso de imvel pblico da Unio ou do Estado, o protocolo solicitando a concesso de uso especial para fins de moradia deve conter uma certido expedida pelo Poder Pblico

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municipal, que ateste a localizao do imvel em rea urbana e a sua destinao para moradia do ocupante ou de sua famlia nos termos do 2 do artigo 6. Isto significa que o Municpio deve constituir um cadastro das posses em imveis pblicos, para identificar quais so os imveis pertencentes Unio, ao Estado e ao prprio municpio. Para a constituio deste cadastro, o Municpio pode celebrar um convnio com a Unio (com o SPU) e com o Estado (com o rgo estadual competente pelo patrimnio). Para a organizao deste cadastro, importante celebrar um convnio com o Poder Judicirio, atravs da Corregedoria dos Registros Pblicos. Este convnio deve ter por objeto a disponibilizao das informaes dos cartrios de registro de imveis para a organizao do cadastro. No caso de haver concordncia por parte da Administrao pblica, o ttulo ser atribudo de forma individual ou coletiva, e dever ser objeto de registro no cartrio de registro de imveis.

Procedimentos para Outorga do Ttulo Via Judicial


Nos termos do artigo 6, na ocorrncia da recusa ou omisso da Administrao Pblica sobre o pedido de outorga da concesso especial, o posseiro poder solicitar o reconhecimento de seu direito perante o Poder Judicirio. Em caso de ao judicial, a concesso de uso especial para fins de moradia ser declarada pelo juiz mediante sentena. A possibilidade da declarao judicial deste direito tem levado os juristas a falar em usucapio de reas pblicas. importante ressaltar que a modalidade da concesso de uso no resulta na obteno do domnio da rea pblica por parte do possuidor, como ocorre no reconhecimento do Usucapio Urbano. Atravs da concesso de uso especial, o domnio do imvel continua pertencendo ao Poder Pblico: o possuidor obtm o direito de uso para fins de moradia, que poder ser extinto se este deixar de manter o uso do imvel para finalidade de sua prpria moradia ou de sua famlia. Portanto, no se trata de usucapio de imvel pblico visando obteno do domnio deste imvel o que est proibido no texto constitucional , mas de uma concesso especial que reconhece o direito de uso para fins de moradia de quem estiver na posse de um imvel pblico. Para a ao judicial da concesso de uso especial para fins de moradia, devem ser aplicadas as normas previstas nos artigos 11, 12, 13 e 14 do Estatuto da Cidade para o processo do Usucapio Urbano tais como: na pendncia da ao de concesso de uso especial para fins de moradia, ficarem sobrestadas quaisquer outras aes, petitrias ou possessrias, que venham a ser propostas relativamente ao imvel usucapiendo; devem ser partes legtimas para a propositura da ao de concesso de uso especial para fins de moradia: o possuidor, isoladamente ou em litisconsrcio originrio ou superveniente; os possuidores, em estado de composse; como substituto processual; a associao de moradores da comunidade, regularmente constituda, com personalidade jurdica, desde que explicitamente autorizada pelos representados; a concesso de uso especial para fins de moradia poder ser invocada como matria de

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defesa, valendo a sentena que a reconhecer como termo para registro no cartrio de registro de imveis; deve ser observado o rito processual sumrio na ao judicial da concesso de uso especial para fins de moradia.
instrumentos de regularizao fundiria

Caractersticas do Ttulo
Verificados os requisitos para a aquisio do direito, ser outorgado ao morador o ttulo declarando seu direito concesso de direito especial de uso para fins de moradia. Nos termos do artigo 2, nas hipteses de composse de rea pblica, sero atribudas iguais fraes ideais de terreno a cada possuidor, a no ser que os compossuidores estabeleam diferentemente por escrito. De qualquer forma, a frao ideal outorgada a cada compossuidor no poder representar mais de 250m de terreno.

A Transferncia e a Extino do Direito


Art. 7 O direito de concesso de uso especial para fins de moradia transfervel por ato inter vivos ou causa mortis. Art. 8 O direito concesso de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso de: I - o concessionrio dar ao imvel destinao diversa da moradia para si ou para sua famlia; ou II - o concessionrio adquirir a propriedade ou a concesso de uso de outro imvel urbano ou rural. Pargrafo nico: A extino de que trata este artigo ser averbada no cartrio de registro de imveis, por meio de declarao do Poder Pblico concedente.

Aps a efetuao do registro da frao ideal da concesso especial para o posseiro nos termos do artigo 7, este direito transfervel por ato inter-vivos ou causa-mortis. O beneficirio da concesso especial para promover a transferncia para terceiro deve ter a anuncia da Administrao Pblica, de modo que o uso do imvel continue sendo destinado para moradia de baixa renda. O possuidor tem o direito de fixar o valor da transferncia do imvel para terceiro. Estas reas pblicas devem ser delimitadas por lei municipal para o exerccio do direito de preempo pela Administrao Pblica, preservando a finalidade de uso da rea pblica para fins de moradia. Na transferncia da concesso de uso especial por causa-mortis, o herdeiro legtimo tem o direito de continuar na posse do seu antecessor, desde que j seja residente do imvel na abertura da sucesso. Segundo o art. 8, o direito concesso de uso especial para fins de moradia extingue-se na ocorrncia de duas situaes: a primeira, no caso do concessionrio dar ao imvel destinao diversa da moradia para si ou para sua famlia; a segunda, no caso do concessionrio adquirir a propriedade ou a concesso de uso de outro imvel urbano ou rural. A extino da concesso de uso especial para fins de moradia ser averbada no cartrio de registro de imveis, e deve ser procedida por meio de declarao do Poder Pblico concedente.

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comentrios jurdicos

Do Registro da Concesso
A declarao reconhecendo o direito concesso de direito especial de uso, em carter individual ou coletivo, obtida por via administrativa ou judicial, constituir ttulo hbil para o registro de imveis, conforme pargrafo 4 do artigo 6. De acordo com o artigo 15 da Medida Provisria 2.220, a Lei n 6.015 de 1973 foi alterada para tratar do registro pblico da Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia. Atravs do artigo 15 da Medida Provisria, alterado o inciso I do Artigo 167 da lei de registros pblicos, que versa sobre a modalidade do registro, incluindo o item 37 que possibilita o registro dos termos administrativos ou das sentenas declaratrias da concesso de uso especial para fins de moradia.

A Faculdade do Poder Pblico em Situaes Especiais


Art. 4 No caso de a ocupao acarretar risco vida ou sade dos ocupantes, o Poder Pblico garantir ao possuidor o exerccio do direito de que tratam os arts. 1 e 2 em outro local. Art. 5 facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito de que tratam os arts. 1 e 2 em outro local na hiptese de ocupao de imvel: I de uso comum do povo; II destinado a projeto de urbanizao; III de interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas naturais; IV reservado construo de represas e obras congneres; ou V situado em via de comunicao.

A Medida Provisria estabelece um tratamento diferenciado para determinadas situaes em que exista a ocupao de reas pblicas para o exerccio do direito moradia. Pelo artigo 4 da Medida Provisria, se a ocupao ocorrer numa rea pblica de maneira a oferecer risco vida ou sade dos ocupantes, o Poder Pblico deve assegurar ao possuidor o exerccio do direito em outro local. Isto significa que a regra de no conferir a concesso de uso especial em reas de risco. Com relao ocupao de imvel de uso comum do povo destinado a projeto de urbanizao, de interesse da defesa nacional, de preservao ambiental, de proteo de ecossistemas naturais, reservado construo de represas e obras congneres ou situado em vias de comunicao, fica facultado ao Poder Pblico assegurar o exerccio do direito concesso de uso em outro local. Isto significa claramente que, em todas estas hipteses, o Poder Pblico dever reconhecer o direito subjetivo do morador ocupao, devendo oferecer alternativas para reassent-lo dignamente na hiptese de o local ser totalmente inadequado moradia, ou ser necessrio dar-lhe outra destinao por razes urbansticas. Nestes casos, o direito concesso de uso especial poder ser exercido no local da ocupao ou em outro local. conferida uma discricionariedade ao Poder Pblico reconhecer o direito moradia das pessoas que atendem s exigncias constitucionais nas reas pblicas j consolidadas como assentamentos urbanos, ou devido necessidade do uso para uma construo de represa, por exemplo, de remover as pessoas do local e destinar uma outra moradia para estas pessoas em outro local.
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Cabe ressaltar que a finalidade da concesso de uso constitucional de reconhecer o direito moradia nas reas ocupadas pela populao de baixa renda, sendo que, para estas situaes, pode ser assegurado o exerccio do direito em outro local. Nestas situaes excepcionadas o direito tambm pode ser exercido no prprio local em razo da discricionariedade conferida ao Poder Pblico. Ainda, nosso entendimento que, mesmo para as ocupaes em reas pblicas contestadas, diante dos princpios que norteiam o Estatuto da Cidade, a desocupao daquelas reas s possvel quando houver local apropriado para reassentamento das famlias.
instrumentos de regularizao fundiria

Papel do Plano Diretor


Como a diretriz da poltica urbana promover a regularizao fundiria e a urbanizao das reas ocupadas por populao de baixa renda, esta faculdade do Poder Pblico de promover a remoo da populao e de destinar a moradia em outro local deve ser entendida como exceo definida no Plano Diretor, por ser este o instrumento constitucional da poltica urbana. Para evitar leso ao direito da populao que tem o direito moradia nos termos da Medida Provisria 2.220, o Plano Diretor deve definir quais so as reas urbanas nas quais o Poder Pblico poder exercer esta faculdade de assegurar a moradia em outro local. Esta previso no Plano Diretor necessria tanto para definir os critrios para o atendimento a populao que ser removida definindo o limite territorial para a remoo de modo a evitar que uma populao seja removida para regies precrias e distantes das reas urbanas que esteja ocupando , como para constituir um plano habitacional que possa ter recursos do oramento municipal destinados para a implementao do Plano Diretor.

A Auto Aplicao da Concesso Especial em reas de Bem de Uso Comum do Povo Inexigncia de Desafetao
Esta previso demonstra claramente que existe um tratamento especial conferido pela Constituio para o uso dos bens pblicos ocupados por populaes de baixa renda at a data de 30 de junho de 2001 que atendam os requisitos do artigo 183 da Constituio Federal regulamentados no artigo 1 da Medida Provisria. Na aplicao das demais modalidades de concesso de uso para fins de moradia, em especial a Concesso de Direito Real de Uso, no admissvel que a outorga do ttulo possa ser exigida por via administrativa ou por via judicial como um direito subjetivo. A aplicao da Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia deve atender s exigncias previstas no regime jurdico dos bens pblicos. Para a outorga da Concesso de Direito Real de Uso continua sendo necessria autorizao legislativa, e no caso de outorga da concesso para pessoas que estejam morando em reas consideradas como bem de uso comum do povo, continua sendo necessria a desafetao da rea mediante lei. No caso da Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia, por se tratar de um regime especial constitucional para o uso dos bens pblicos, as regras do cdigo civil e da lei de licitaes sobre o regime dos bens pblicos no so aplicveis.

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comentrios jurdicos

Os requisitos necessrios para a Administrao Pblica conferir o ttulo de Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia s pessoas que esto na posse de imveis pblicos situados em reas urbanas so aqueles estabelecidos no artigo 183 da Constituio, devidamente regulamentados na Medida Provisria 2.220. A Administrao Pblica deve conferir o ttulo da concesso pessoa que atender s exigncias constitucionais de possuir como sua, ininterruptamente e sem oposio pelo perodo de cinco anos, rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia. Por se tratar de um direito e no uma pretenso, a Administrao Pblica deve conferir o ttulo pela via administrativa o que significa que a Constituio conferiu-lhe esta prerrogativa, autorizando para esta situao especfica um regime especial de outorga do ttulo da concesso de uso, sem a necessidade de atender s exigncias para outorga da Concesso de Direito Real de Uso, como a da desafetao por lei das reas pblicas da categoria dos bens de uso comum do povo. Para esta situao especfica existem normas baseadas na Constituio, que prevalecem sobre as normas gerais do regime dos bens pblicos. Por exemplo, no caso de So Paulo, existem diversas reas pblicas municipais da categoria dos bens de uso comum do povo, que esto sendo utilizadas h mais de vinte anos para fins de moradia por populaes de baixa renda, reas que devido ao processo de urbanizao transformaram estas reas em vilas, bairros e assentamentos consolidados. A populao dessas reas, por atender s exigncias constitucionais do artigo 183 da Constituio Federal, tem o direito subjetivo Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia. Para estas situaes, a Administrao Municipal no precisa ter uma autorizao legal, seja para outorgar a Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia, seja para desafetar as reas pblicas, por se tratar de uma situao excepcional respaldada pela Constituio. A Administrao pode conferir nestes casos, por via administrativa, a concesso especial, sem necessidade de uma lei especfica, com base nas normas da medida provisria e o artigo 183 da Constituio Federal. Cabe Administrao Municipal estabelecer um procedimento administrativo para analisar os pedidos da concesso de uso especial para fins de moradia, cujo prazo mximo para deciso do pedido estabelecido pelo 1 do artigo 6 da Medida Provisria de doze meses contados a partir da data de seu protocolo.

Autorizao de Uso Comercial para Imveis Pblicos


Art. 9 facultado ao Poder Pblico competente dar autorizao de uso quele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, at duzentos e cinqenta metros quadrados de imvel pblico situado em rea urbana, utilizando-o para fins comerciais. 1 A autorizao de uso de que trata este artigo ser conferida de forma gratuita. 2 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas. 3 Aplica-se autorizao de uso prevista no caput deste artigo, no que couber, o disposto nos arts. 4 e 5 desta Medida Provisria

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A Medida Provisria, por meio de seu artigo 9, criou a autorizao de uso para beneficiar aquele que possuir imvel pblico para fins comerciais, respeitadas as demais prescries de lapso temporal e tamanho do imvel da concesso de uso especial para moradia. Tratase de medida muito importante, pois permitir a sada de muitos pequenos negcios da clandestinidade e da informalidade, abrindo assim as possibilidades de acesso a crdito e de desenvolvimento das atividades. Esta Faculdade do Poder Pblico deve ser exercida nas reas urbanas pblicas ocupadas de forma coletiva por populao de baixa renda, cujos imveis muitas vezes so utilizados para moradia de uma famlia e para um pequeno comrcio destinado comunidade. Esta autorizao no pode ser aplicvel para imvel urbano pblico que no seja ocupado por populao de baixa renda, pois neste caso estaria sendo contrariada a finalidade social da Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia. Esta excepcionalidade de autorizar o uso de comrcio de imvel pblico deve ser adotada pelo Poder Pblico municipal somente nas reas pblicas ocupadas por populao de baixa renda, que sero objeto de regularizao fundiria e urbanizao. Por ser destinada a atender funo social do imvel pblico, a autorizao de uso ser conferida de forma gratuita nos termos do 1 do artigo 9. Para comprovar a posse de cinco anos do imvel pblico, o possuidor poder acrescentar sua posse de seu antecessor, contanto que ambas sejam contnuas conforme dispe o 2 do artigo 9. De acordo com o 3 do artigo 9, devem ser observadas as regras de uso do imvel pblico estabelecidas para as reas de risco ou de sade no artigo 4, e para situaes especiais previstas no artigo 5 como as reas de uso comum do povo, ou de preservao ambiental. Se o imvel objeto da autorizao estiver situado em rea de risco ou sade, o Poder Pblico poder destinar ao possuidor uma outra rea pblica para fins de comrcio. Diferentemente da situao do imvel estar ocupado para fins de moradia (onde o Poder Pblico obrigado a assegurar aos posseiros moradia em outro local), no caso do imvel ocupado pra fins comerciais, o Poder Pblico tem a faculdade de autorizar o uso em outro local. Com relao s situaes especiais, esta autorizao depender da forma como o Poder Pblico exercer a sua Faculdade de outorgar a Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia no local da ocupao ou em outro local. Com base nesta definio, o Poder Pblico municipal deve autorizar o uso comercial do imvel pblico no local no prprio local da ocupao ou em outro local. A diretriz da poltica urbana de promover a urbanizao e a regularizao fundiria das reas faveladas e de baixa renda e dos loteamentos clandestinos foram reafirmadas nas Leis Orgnicas de Porto Alegre, Curitiba, Rio de Janeiro, Goinia, Recife, Fortaleza e Vitria.
instrumentos de regularizao fundiria

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comentrios jurdicos

A CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO (CDRU)

SIGNIFICADO E FINALIDADE
A Concesso de Direito Real de Uso um instituto anterior publicao do Estatuto da Cidade. Foi instituda atravs do Decreto-lei n 271, de 28 de fevereiro de 1967, que disps, tambm, sobre loteamento urbano e concesso do espao areo. A CDRU pode ser definida como um direito real resolvel, aplicvel a terrenos pblicos ou particulares, de carter gratuito ou oneroso, para fins de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra ou outra utilizao de interesse social. Este direito poder ser constitudo atravs de instrumento pblico ou particular, a ser celebrado entre concedente (proprietrio) e concessionrio (posseiro). Ou ainda, como reza o Decreto-lei n 271/67, atravs de simples termo administrativo, sendo inscrito e cancelado em livro especial (art. 7, 1). Anteriormente, discutia-se a possibilidade e at a necessidade do registro deste direito no Cartrio de Registro de Imveis. Face sua redao, a constituio de direito real de uso pela CDRU foi objeto de divergncia entre aplicadores do direito. A questo central residia na dvida quanto necessidade de registro cartorrio da CDRU. Verificada a necessidade de registro, caberia ser definido, ento, qual o livro especial para sua inscrio e cancelamento, mencionado no Decreto-lei. Hoje, esto superadas essas dvidas. A Lei de Registros Pblicos (Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973), posterior ao Decretolei, prev a necessidade de registro do uso sobre imveis. Este foi o argumento, aceito em Juzo, para sentena de registro da CDRU em reas de favela, no Municpio de DiademaSP, ocorrido em 1992 a primeira de que se tem notcia. A concretizao da CDRU est condicionada a autorizao legislativa, a avaliao prvia e licitao, na modalidade de concorrncia. A avaliao e a concorrncia pblica ficam dispensadas no caso de concesses destinadas habitao popular, conforme Artigo 17, I, f, da Lei Federal n 8.666/93, com redao dada pela Lei Federal no 8.883/94.

A Natureza Jurdica do Direito e Suas Conseqncias


A Concesso de Direito Real de Uso direito real, pelo qual se transfere o domnio til, submetendo-se as normas gerais daquele direito. Assim, transfervel por ato intervivos ou causa-mortis. Alm disso, sendo direito real resolvel, este extingue-se pelo descumprimento das clusulas resolutrias pactuadas no contrato ou termo, inclusive e principalmente aquelas relacionadas a um eventual desvio de finalidade. A regra geral aponta para a resoluo do ajuste sem a indenizao de benfeitorias realizadas pelo concessionrio. Apesar de ser a Concesso de Direito Real de Uso um instrumento utilizado pela Administrao Pblica,75 ao dele tratarmos devemos apontar suas diferenas com a mera concesso de uso, instrumento tpico do direito administrativo.

75

No temos notcia da utilizao da CDRU entre particulares.

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De fato, a concesso de uso o contrato administrativo pelo qual a Administrao faculta ao particular a utilizao privativa de bem pblico, para que este a exera conforme sua destinao. A concesso de uso de bem pblico tem natureza jurdica, portanto, de contrato de direito pblico, sinalagmtico, oneroso ou gratuito, comutativo e realizado intuitu personae. Poder ser utilizada na transferncia de domnio til de qualquer bem pblico, desde que atendidos a regra geral de observncia do interesse pblico e os demais requisitos legais. Sendo um ato discricionrio da Administrao, prescinde de autorizao legislativa. A Concesso de Direito Real de Uso, ao contrrio, tem como objeto terrenos exclusivamente. Tem, como vimos, a natureza de direito real sobre coisa alheia e, como tal, se transfere por atos inter-vivos ou causa-mortis. Assim, ultrapassa a figura do concessionrio para conservando a propriedade como o concedente transferir os direitos de uso a terceiros, bem como os direitos relativos disposio do bem, segundo critrios firmados. Todavia, a mera concesso de uso pode ser utilizada como o contrato administrativo entre o Poder Pblico e o possuidor, at que, pela autorizao legislativa, seja possvel a transferncia do domnio.
instrumentos de regularizao fundiria

As Diferenas entre a Concesso de Direito Real de Uso e a Doao


Ao falarmos dos instrumentos jurdicos existentes no nosso Ordenamento que possibilitam a regularizao fundiria, no podemos deixar de mencionar a doao. A doao, como a Concesso de Direito Real de Uso, necessita sempre de autorizao legislativa. Ainda, s tem cabimento a doao com encargos, como a Lei Federal de Licitaes clara ao especificar: Constaro obrigatoriamente do instrumento de doao os encargos, o prazo de seu cumprimento e a clusula de reverso, sob pena de nulidade do ato. Desta forma, alm da Concesso de Direito Real de Uso, entendemos ser possvel a alienao de imveis pblicos aos moradores de favelas, com dispensa de licitao, atravs da doao com encargos salvo, evidentemente, Lei Municipal em contrrio.

REQUISITOS PARA A APLICAO DA CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO NO ESTATUTO DA CIDADE Admisso da CDRU Coletiva
De acordo com o 2 do artigo 4 a Concesso de Direito Real de Uso poder ser contratada coletivamente pelo Poder Pblico. A Concesso de Direito Real de Uso de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especfica nessa rea. A concesso poder ser outorgada para uma associao comunitria ou uma cooperativa habitacional formada pelos beneficirios do programa. Neste caso a concesso poder ser contratada de forma onerosa ou gratuita.

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comentrios jurdicos

Carter de Escritura Pblica e de Garantia Real


Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especfica nessa rea, os contratos de Concesso de Direito Real de Uso de imveis pblicos: I - tero, para todos os fins de direito, carter de escritura pblica, no se aplicando o disposto no inciso II do art. 134 do Cdigo Civil; II - constituiro ttulo de aceitao obrigatria em garantia de contratos de financiamentos habitacionais.

Para os programas e projetos de habitao de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da Administrao Pblica com atuao especifica, os contratos de Concesso de Direito Real de Uso de imveis pblicos tero carter de escritura pblica. Para a CDRU no se aplica o disposto no inciso II do artigo 134 do Cdigo Civil, que versa o seguinte:
Art. 134. , outrossim, da substncia do ato a escritura pblica: II nos contratos constitutivos ou translativos de direitos reais sobre imveis de valor superior a cinqenta mil cruzeiros, excetuado o penhor agrcola.

Nos termos do inciso II do artigo 48, a CDRU constituir em uma garantia real de contratos de financiamentos habitacionais. Os agentes financeiros tm a obrigao de aceitar a CDRU para fins de financiamento de moradia popular apresentados pela populao de baixa renda beneficiria de programas e projetos habitacionais de interesse social promovidos pelo Poder Pblico.

Do Registro da CDRU
De acordo com o artigo 15 da Medida Provisria, a Lei n 6.015 de 1973 foi alterada para tratar do registro pblico da Concesso de Direito Real de Uso. Atravs do artigo 15 da Medida Provisria, alterado o inciso I do Artigo 167 da lei de registros pblicos, que versa sobre a modalidade do registro, incluindo o item 40, que possibilita o registro do contrato de Concesso de Direito Real de Uso de imvel pblico.

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ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL

O instrumento das Zonas Especiais de Interesse Social est previsto como um dos instrumentos de regularizao fundiria na alnea f, do inciso V do artigo 4 do Estatuto da Cidade. As Zonas Especiais de Interesse Social so destinadas primordialmente produo e manuteno de habitao de interesse social. Essas zonas especiais visam incorporar os espaos urbanos da cidade clandestina favelas, assentamentos urbanos populares, loteamentos irregulares e habitaes coletivas (cortios) cidade legal. Por este instrumento fica reconhecido, pela ordem jurdica da cidade, que para atender sua funo social as reas ocupadas pela comunidade de baixa renda devem ser utilizadas para fins de habitao de interesse social.

instrumentos de regularizao fundiria

SIGNIFICADO E FINALIDADE

REQUISITOS PARA A APLICAO DAS ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL


As Zonas Especiais de Interesse Social podem ser classificadas em razo das caractersticas de uso e ocupao da rea urbana. A primeira diz respeito aos terrenos pblicos ou particulares ocupados por favelas, por populao de baixa renda ou por assentamentos assemelhados, em relao aos quais haja interesse pblico em se promover a urbanizao ou a regularizao jurdica da posse da terra. O Plano Diretor de Recife, de acordo com seu artigo 36, define as Zonas Especiais de Interesse Social como as reas de assentamentos habitacionais surgidos espontaneamente, existentes, consolidados ou propostos pelo poder pblico onde haja o interesse jurdico da posse da terra. A identificao dos assentamentos habitacionais com ocupao irregular ser objeto da legislao de uso e ocupao do solo. Por meio dessa espcie de zona especial, conforme foi abordado na anlise do Usucapio Urbano e da Concesso de Direito Real de Uso, o Plano Diretor pode delimitar as reas particulares nas quais a comunidade de baixa renda adquiriu a propriedade pelo Usucapio Urbano atravs da posse para fins de moradia, bem como as reas pblicas objeto da Concesso de Direito Real de Uso nos termos do Artigo 183 da Constituio. Para atingir a finalidade de promover a regularizao fundiria, necessria a previso, no Plano Diretor, da garantia da prestao do servio de assistncia jurdica e tcnica gratuita populao de baixa renda. A segunda espcie diz respeito aos loteamentos irregulares que tm, por suas caractersticas, interesse pblico em se promover a regularizao jurdica do parcelamento, a complementao da infra-estrutura urbana ou dos equipamentos comunitrios, bem como a recuperao ambiental. Este instrumento permite conferir eficcia Lei n 6766/79, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano. De acordo com o seu Artigo 4, se desatendida a notificao pelo loteador, a Prefeitura Municipal poder promover a regularizao de loteamento para evitar leso aos seus padres de desenvolvimento urbano e para defender os direitos dos adquirentes de lotes.
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comentrios jurdicos

Um dos principais problemas enfrentados pelos moradores dos loteamentos clandestinos, alm da regularizao jurdica visando outorga do ttulo de propriedade, diz respeito falta de equipamentos coletivos e da infra-estrutura urbana. Os recursos oriundos do levantamento judicial da prestao depositados pelos moradores para fins de ressarcimento da importncia despendidas pela Prefeitura Municipal com equipamentos urbanos em expropriao e necessrios para regularizar o loteamento so insuficientes. Atravs da delimitao desses loteamentos como Zonas Especiais de Interesse Social pelo Plano Diretor, o Poder Pblico Municipal dever destinar os recursos necessrios para a sua regularizao fundiria, de modo a assegurar os direitos inerentes s condies de vida da populao que vive nos bairros da periferia enfrentando o problema da carncia dos equipamentos e servios urbanos. A terceira espcie de ZEIS diz respeito aos terrenos no edificados, subutilizados ou no utilizados, necessrios implantao de programas habitacionais de interesse social. Esta espcie de ZEIS est prevista nos Planos Diretores do Rio de Janeiro, Recife, Joo Pessoa e Natal. Visa concretizar o atendimento da funo social da propriedade, destinando uma parte dos terrenos urbanos que esto sem uma destinao social para implantao de programas habitacionais de interesse social. Isto significa que, se os proprietrios desses terrenos no respeitarem essa destinao prevista no Plano Diretor, ficaro sujeitos ao parcelamento ou edificao compulsria e s demais sanes previstas no Artigo 182, Pargrafo 4 da Constituio. Por este mecanismo so diretamente atingidos os vazios urbanos do Municpio, de modo a impedir a continuidade da especulao imobiliria. Nesse sentido, o Plano Diretor do Rio de Janeiro define as reas declaradas como ZEIS, necessrias implantao de projetos habitacionais de baixa renda, como reas urbanas onde o poder pblico poder aplicar a edificao e o parcelamento compulsrios, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, e a desapropriao mediante pagamento com ttulos da dvida pblica. Outra espcie da Zona de Especial Interesse Social, que pode ser criada pelo Plano Diretor, diz respeito s reas com concentrao de habitao coletiva precria de aluguel (cortios), onde haja interesse pblico de se promover programas habitacionais destinados prontamente populao de baixa renda moradora da regio.

Plano de Urbanizao
Para garantir a destinao das Zonas Especiais de Interesse Social, o Executivo Municipal dever constituir programas de interveno nas ZEIS, como de urbanizao e regularizao fundiria, de lotes urbanizados e de construo de moradias populares por sistemas de ajuda mtua (mutires). Como mecanismo para viabilizar a urbanizao, o Plano Diretor pode permitir que o Poder Pblico promova nas Zonas Especiais de Interesse Social a outorga gratuita de autorizao para construir rea superior do coeficiente de aproveitamento, viabilizando assim oferta de Habitao de Interesse Social. O plano de urbanizao o instrumento que deve ser adotado pelo Plano Diretor, visando a interveno nas ZEIS. Como meio de impedir o processo de remoo e expulso das famlias situadas nas favelas e nos cortios com a promoo das habitaes

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de interesse social, o plano de urbanizao deve definir a forma de gesto e de participao da populao nos processos de delimitao, implementao e manuteno das Zonas Especiais de Interesse Social. No sentido de viabilizar a urbanizao dessas reas, o Plano tambm deve definir as formas de participao da iniciativa privada, em especial dos proprietrios de terrenos, dos promotores imobilirios e das associaes e cooperativas de moradores. Como meio de assegurar a sua finalidade social, o Plano Diretor deve estabelecer que, depois de aprovado o plano de urbanizao da Zona de Especial Interesse Social, no ser permitido o desmembramento de lotes, exceto para a implantao de equipamentos comunitrios pblicos. Enfim, a Zona de Especial Interesse Social deve ser compreendida como um instrumento de garantia do cumprimento da diretriz da poltica urbana de promover a urbanizao e a regularizao das reas urbanas ocupadas pela populao de baixa renda.76
instrumentos de regularizao fundiria

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A diretriz da poltica urbana de promover a urbanizao e a regularizao fundiria das reas faveladas e de baixa renda e dos loteamentos clandestinos foi reafirmada nas Leis Orgnicas de Porto Alegre, Curitiba, Rio de Janeiro, Goinia, Recife, Fortaleza e Vitria.

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comentrios jurdicos

7 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA


7.1 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA COMENTRIOS URBANSTICOS
importante compreendermos que a dramtica situao atual das cidades brasileiras fruto entre outros fatores de uma prtica de gesto urbana, bem definida e altamente disseminada em quase todas as cidades, caracterizada por um planejamento urbano isolado da gesto e dos processos decisrios relativos regulao urbanstica. A essa caracterstica alia-se tambm o baixssimo nvel de interlocuo do poder pblico com os diversos segmentos da sociedade, salvo setores muito precisos que tm sua atividade profissional e econmica diretamente ligada produo material da cidade (engenheiros e arquitetos, empreiteiros de obras e servios pblicos e construtoras, loteadores e incorporadores). A reproduo sistemtica deste processo tem sido um dos elementos responsveis por configurar um espao muito restrito de legalidade; ou seja: a excluso se d tambm no mbito da gesto e dos processos decisrios. Toda essa dinmica provocado uma grande vulnerabilidade das regras de uso e ocupao do solo s presses de interesses pontuais e especficos, produzindo o que normalmente denominado pelos urbanistas de destruio da coerncia e aderncia dos zoneamentos aos planos diretores . Planos e lei de uso e ocupao do solo so votados e, posteriormente, sistematicamente remendados nas Cmaras Municipais para atender a presses. O que definido pelos tcnicos como um desvio de comportamento de vereadores ou prefeitos, nada mais do que um vcio inerente aos prprios processos decisrios e de controle da implementao da regulao. Apesar de os planos e normas possurem enorme impacto sobre a vida das cidades, so normalmente desconhecidos pela maioria dos cidados, que s se relacionam com a regulao quando algum fiscal ou tcnico de prefeitura lhe comunica que a sua construo (ou o que almeja construir ou instalar em um imvel) irregular e no pode ser efetivada. Ou, ainda, quando depois de viver por anos em um local, descobre que sua rua no existe por no constar , de um cadastro de logradouros. Dessa forma, a regulao urbanstica parece ser algo da prefeitura sobre o qual o cidado no tem controle nem qualquer poder de determinao. , Esta relao dos cidados evidentemente favorece quem, por fora de ofcio ou negcio, conhece a lei. Alimenta tambm as mquinas clientelistas quanto menor o poder de interferncia nas definies da lei, maior a vulnerabilidade aos esquemas de favor. Para a populao mais pobre da cidade, a situao mais grave, na medida em que a definio das regras permitidas e proibidas cabe geralmente s classes mdias ou altas, que tm como parmetro suas prprias necessidades, estratgias e formas de produo do habitat . Finalmente, esta relao tambm faz com que as leis sejam vistas como do prefeito tal ou do urbanista tal e no da cidade, sendo, portanto, facilmente alteradas, de acordo com os , processos descritos acima. A democratizao dos processos decisrios e do controle social de sua implementao fundamental para romper este crculo vicioso e transformar o planejamento da ao municipal em algo no apenas compartilhado pelos cidados, mas assumido por estes, produzindo uma interface real com as demandas, pleitos e desejos dos diferentes grupos na cidade. evidente

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que este processo marcado por conflitos e o papel do poder pblico (Cmara/Executivo) promover um processo organizado de escuta e de debate em torno das diferentes opes e suas implicaes para a cidade, viabilizando as escolhas e sua implementao. Assim, os planos urbansticos, os projetos urbanos e a regulao precisam aproximar-se dos cidados, estabelecendo um forte vnculo com a cidade real. No se pode inventar um plano, um projeto de organizao e das possibilidades reais de implementao e controle dessa poltica. O Estatuto da Cidade explicita em vrios pontos o imperativo da gesto democrtica da cidade. O Captulo IV integralmente dedicado sua garantia, prevendo instrumentos como os conselhos de poltica urbana; os debates, audincias e consultas pblicas; as conferncias de desenvolvimento urbano; a iniciativa popular de projetos de lei e planos. O sentido de todos esses instrumentos ampliar a base de conhecimento, planejamento e sustentao da poltica urbana, que assim vai deixando de ser um assunto restrito aos especialistas e passando a ser um patrimnio de toda a sociedade. Dessa maneira, os pactos e acordos que so feitos, envolvendo a poltica e a gesto urbana, podem ter bases mais includentes e pblicas, diferentemente daquilo que vem sendo historicamente praticado.
instrumentos de democratizao

de cidade, cheio de qualidades, mas absolutamente descolado dos atores reais, da capacidade

RGOS COLEGIADOS DE POLTICA URBANA; DEBATES, AUDINCIAS E CONSULTAS PBLICAS; CONFERNCIAS SOBRE ASSUNTOS DE INTERESSE URBANO (ARTS. 43 A 45)

O CONCEITO DOS INSTRUMENTOS


A poltica urbana, por sua complexidade, tende a se transformar em um assunto de conhecimento e discusso apenas em crculos tcnicos fechados partes do Executivo e do Legislativo, universidades, associaes de classe especializadas. A maior parte da sociedade, organizada ou no, fica geralmente margem do debate, alheia aos termos tcnicos e cientficos que envolvem esse assunto. A excluso dos setores no especializados do debate pblico em torno da poltica urbana causa efeitos de alta perversidade social e urbanstica. Historicamente, a inexistncia da interlocuo popular produziu planos e leis urbansticas, cujos padres e parmetros refletem apenas a maneira como as elites se instalam na cidade. Alguns instrumentos contidos no Estatuto da Cidade so especificamente desenhados para incluir os diversos setores da sociedade no debate da poltica urbana, previstos pelo Estatuto da Cidade em todos os mbitos de governos. Os conselhos de desenvolvimento urbano so rgos colegiados, com representao tanto do governo como de diversos setores da sociedade civil; so parte integrante do Poder Executivo, mas independente dele. O conselho o rgo em que a sociedade civil participa do planejamento e da gesto cotidiana da cidade. As conferncias de poltica urbana so grandes encontros, repetidos periodicamente, alcanando ampla participao popular. Nesses encontros, so definidas polticas e plataformas de desenvolvimento urbano para o perodo seguinte. So momentos decisivos da poltica urbana, nos quais so costurados os consensos e pactos entre o poder pblico e os diversos setores da sociedade.

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comentrios urbansticos

Os debates, consultas e audincias pblicas so amplas apresentaes e discusses, nas quais so expostos e debatidos anlises e projetos de interesse pblico, para sua crtica ou avalizao pelos diversos setores da sociedade. Alm desses instrumentos, detalhados a seguir, existem outras dimenses da gesto democrtica da cidade, como o Oramento Participativo ou a iniciativa popular de projetos de lei.

OBJETIVOS DOS INSTRUMENTOS


Os conselhos de desenvolvimento urbano, as conferncias de poltica urbana, os debates, consultas e audincias pblicas, podem romper com o histrico de relaes perversas e clientelistas entre o Legislativo e os segmentos populares. Ou seja, as barganhas, as negociatas, as trocas de votos pela chegada de infra-estrutura nos bairros, enfim, o conjunto de relaes populistas, que mantm as populaes como refns e em estado de precariedade eterna, conservando as elites polticas no poder. Os conselhos podem interferir nessa relao, na medida em que atuam diretamente sem intermediao no destino dos investimentos, desde que a representatividade popular esteja garantida. Esses instrumentos podem interceptar assim a relao tradicional, que a da corrupo na Cmara, para aprovar alteraes de zoneamento, alterar determinadas leis de ocupao do solo, que privilegiavam setores e determinadas reas da cidade. E podem, ainda, estabelecer um dilogo e uma negociao em um jogo de atores mais direto. Essa ruptura com as relaes tradicionais inaugura uma srie de novas prticas democrticas, que sero geridas e encaminhadas pelos instrumentos de gesto democrtica da cidade. Os conselhos, as conferncias, as audincias, consultas e debates so espaos pblicos de dilogo entre os diversos interesses provenientes da sociedade civil, de proposies partindo dos diversos setores, de avaliao e fiscalizao de decises referentes aos investimentos pblicos e privados nas cidades.

COMO IMPLEMENTAR OS INSTRUMENTOS


O principal requisito para a implementao desses instrumentos a disposio do Executivo e Legislativo em investir num processo de participao real e no simulada nas definies da poltica urbana. rgos colegiados ou encontros de participao popular no podem ser tratados como simples legitimao de polticas pr-concebidas. Para tanto, o investimento fundamental deve visar processos de comunicao, formao, capacitao e disseminao de informaes, dando condies aos participantes desses espaos para analisar os problemas, discutir sobre as opes e assumir posies. No podemos ignorar a enorme assimetria existente em nossa sociedade no que se refere ao acesso a informaes; portanto, um dos grandes desafios justamente o aspecto educativo de um processo participativo. Uma vez tomada a deciso de partilhar efetivamente o poder, o Executivo deve criar condies efetivas para que a participao popular ocorra. Devem ser garantidos recursos para implementar a poltica de desenvolvimento urbano, e as decises tomadas com participao popular devem ser cumpridas. Assim, a participao popular deve ser parte estrutural da poltica de

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desenvolvimento urbano, contemplando inclusive a sua concepo, e no ser tratada como um elemento a mais no seu processo de definio e implementao.

Conselhos de desenvolvimento urbano


instrumentos de democratizao

A implementao de conselhos de desenvolvimento urbano significa a alterao da estrutura de funcionamento do Executivo, que precisa, portanto, ser proposta e aprovada em Lei pela Cmara Municipal ou Assemblia Estadual. Esse projeto de lei deve contemplar todo o funcionamento do Conselho: suas competncias, seu carter consultivo (que apenas emite pareceres) ou deliberativo (cujas deliberaes possuem fora de lei); sua composio (nmero de representantes do governo e sociedade civil, provenincia desses representantes); o modo de escolha ou eleio dos representantes; seu regulamento. Tambm deve ser estabelecido se o Conselho possui um fundo a ele vinculado, do qual seria o rgo gestor. O Executivo deve, tambm, garantir uma estrutura mnima para o funcionamento do Conselho: uma sala para os conselheiros se reunirem; uma linha telefnica; maneiras de circulao das informaes e convocaes.

Conferncias de poltica urbana


As conferncias de poltica urbana podem estar previstas nas leis de poltica urbana do municpio Lei Orgnica, Plano Diretor, lei de criao do conselho municipal de desenvolvimento urbano , ou serem feitas sem estarem previstas em lei. A Conferncia deve ter um Regimento Interno claro, com definio precisa da pauta, daquilo que ser discutido e deliberado, da forma de eleio de delegados e votantes. Normalmente, as conferncias so importantes para estabelecer grandes marcos de poltica urbana, como a formulao de Planos Diretores, sua reviso (que dever ser precedida por uma avaliao) e os debates de natureza intersetorial.

Debates e audincias pblicas


Os debates e audincias, que tratam de temas especficos, devem ser convocados com antecedncia e divulgados amplamente para que a participao no seja restrita a poucos envolvidos. Devem sempre procurar trazer o contraditrio, ou seja, a posio das diferentes partes envolvidas no tema a ser decidido, que devem ter espao equivalente para expressar sua opinio.

ALERTAS
Garantir a participao popular na gesto da poltica urbana um desafio de grandes propores e de mltiplas dimenses, principalmente se levarmos em conta o fato de este ser, historicamente, um campo de conhecimento restrito aos especialistas o que se reflete na estrutura administrativa, no linguajar tcnico, na complexidade da prpria legislao.

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comentrios urbansticos

Uma das principais questes refere-se garantia de uma participao de fato, e no da simulao de processos de participao. Existem muitos casos de conferncias, conselhos e debates pblicos, cujos membros so personalidades notveis da cidade, que no necessariamente defendem os interesses das bases sociais. Outra das maneiras de enfraquecer a participao popular simplesmente drenar os recursos ou o poder das estruturas de participao. Ao contrrio de setores como a Sade, cujos sistemas de participao popular possuem importantes recursos garantidos por lei, as reas da Habitao e do Desenvolvimento Urbano at hoje no possuem esse tipo de garantia. Assim, o provimento de recursos para um conselho de desenvolvimento urbano ou a atribuio de poder para as deliberaes das conferncias depende de decises ativas do Executivo, que pode manipular os recursos conforme sua agenda poltica. A linguagem corrente nos processos representa tambm um desafio. Uma linguagem acessvel fundamental para o sucesso de um projeto de participao popular. Ela deve ser condizente com o repertrio e as possibilidades de todos os seus membros, principalmente para que os setores populares cheguem mesa de negociao em p de igualdade com os interlocutores de outros setores. Nas instncias de participao popular, a linguagem deve ser condizente com sua funo. Assim como o Legislativo e o Judicirio possuem linguagens condizentes com suas funes tcnicas e polticas, isso tambm deve ocorrer na esfera da participao popular. Conselhos, conferncias, debates ou audincias pblicas no podem se basear em uma linguagem tecnocrtica que dificulta a participao da populao nas discusses. fundamental criar cdigos e linguagens acessveis a todos os membros dos conselhos e estabelec-las como permanentes. Essa necessidade de uma linguagem prpria aos mecanismos de participao, que reflita o repertrio da populao, no anula um trabalho fundamental: o de capacitar os cidados para entender uma gama mais ampla de linguagens. importante que eles conheam o que um oramento, uma regulao urbanstica, o funcionamento da Cmara. Esse conhecimento significa tambm um aumento do poder dos cidados.

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TRAJETRIA DA IMPLEMENTAO DOS INSTRUMENTOS

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Vrios municpios tm conduzido importantes processos de participao popular na poltica urbana nos ltimos anos, produzindo maior comprometimento da sociedade com os processos de planejamento e gesto da cidade.

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No estamos incluindo aqui a riqussima trajetria das experincias de oramento participativo no Brasil. A partir do paradigma lanado por Porto Alegre, a prtica disseminou-se por vrias cidades brasileiras e tem se consolidado como nova forma de gesto. Tampouco focalizamos aqui os conselhos setoriais de sade, ou educao. O que estamos relatando a trajetria dos instrumentos participativos especificamente focados na poltica urbana.

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Em RECIFE, o Conselho de Desenvolvimento Urbano previsto na Lei Orgnica municipal de , 1990. Foi regulamentado em lei especfica (Lei 15.735 de 1992), e instaurado em 1994. O Conselho de Desenvolvimento Urbano tem representao paritria: 13 membros do Poder Pblico (Secretarias municipais, Caixa Econmica Federal, Universidade) e 13 membros da sociedade civil (entidades sindicais, movimentos populares, ONGs). Mesmo em mandatos conseguido intervir no debate pblico, dando transparncia e visibilidade pblica s decises do Executivo. Conseguiu, por exemplo, preservar as margens do Rio Capiberibe da especulao imobiliria, por meio de uma ao civil pblica. Recentemente, o Conselho fundamentou a deciso da Secretaria de Planejamento de paralisar a entrada de novos processos em 12 bairros tradicionais da cidade, que vinham sofrendo um adensamento construtivo muito forte. Em tese, o conselho o rgo gestor de um Fundo de Desenvolvimento Urbano que, no entanto, ainda no se encontra em funcionamento.
instrumentos de democratizao

pouco sensveis participao popular, o Conselho de Desenvolvimento Urbano tem

Aprovado em 1996, o Plano Diretor de BELO HORIZONTE criou dois mecanismos de gesto urbana: o Conselho e a Conferncia Municipal de Poltica Urbana. Coube ao mandato seguinte a instaurao do Conselho Municipal de Poltica Urbana (COMPUR). O COMPUR, por sua vez, convocou a primeira Conferncia Municipal de Poltica Urbana em 1997 . O COMPUR composto por 16 membros, dos quais oito so representantes do Executivo, dois do Legislativo e os outros se dividem igualmente entre os setores popular, tcnico e empresarial. Monitora a aplicao do Plano Diretor e da Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo, aprecia propostas de planos regionais e locais, acompanha a regulamentao das leis e analisa casos especficos. O COMPUR tem carter consultivo na maioria de suas atribuies e conta com uma Secretaria Executiva bem estruturada, sediada na Secretaria Municipal de Planejamento. Diferentes interesses e vises encontram um espao poltico de negociao, articulao e construo de consensos no COMPUR. Ao longo das negociaes, observa-se a ampliao da viso de cidade, fazendo com que, entre os conselheiros, a tendncia seja a preponderncia do interesse geral sobre o particular. O COMPUR tem a atribuio de realizar quadrienalmente a Conferncia Municipal de Poltica Urbana com o objetivo de avaliar a aplicao e os resultados das diretrizes e normas do Plano Diretor e da Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo, sugerindo alteraes, caso necessrio. Aps um perodo de preparao, que durou seis meses e envolveu cerca de 700 pessoas, foi realizada a primeira Conferncia Municipal de Poltica Urbana. As novas diretrizes ainda eram muito recentes e no havia como avaliar seu impacto na ocasio. Foram propostos alguns ajustes visando a facilitar a aplicao dos novos instrumentos e recomendaes ao Executivo, no que diz respeito implantao da poltica urbana, alm de alteraes no Plano Diretor e na Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo. Os principais mritos da Conferncia foram a ampliao da visibilidade dos novos mecanismos de gesto e o incremento do envolvimento das bases do movimento popular, em geral distantes dessas discusses. Belo Horizonte acaba de iniciar (2001) a Terceira Conferncia da Cidade, que comea pelas conferncias regionais e temticas, e pela primeira vez, articula-se estrutura do Oramento Participativo.

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comentrios urbansticos

Em 2001, DIADEMA conduziu um processo de ampla discusso pblica do Plano Diretor do municpio. A equipe da secretaria do Planejamento realizou uma leitura da realidade local e dos impactos do Plano Diretor anterior, de 1993. Aps a realizao da leitura, foram realizados muitos debates pblicos para sua discusso, dentro da Prefeitura e tambm nos diversos bairros, em fbricas, sindicatos. Esses debates foram tratados como oficinas de formao de agentes multiplicadores agentes comunitrios de planejamento , cuja funo aumentar a capilaridade da discusso a respeito do Plano e futuramente constituir ncleos de controle/fiscalizao da cidade. Nessas oficinas, debateu-se a leitura da cidade, assim como os resultados da aplicao do Plano Diretor de 1993, os desafios colocados aps oito anos de vigncia do Plano, e as potencialidades que se abrem a partir disso incluindo a perspectiva de implementao de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. Somente depois desse intenso processo de discusso em torno da leitura da situao da cidade, a Prefeitura elabora, juntamente com a populao, hipteses de interveno para o Plano Diretor. No processo, a partilha de poder colocada desde o incio, prevendo um cronograma especfico, levando em conta, desde o incio, o perodo de discusses pblicas e as intervenes dele resultantes.

ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANA (ARTS. 36 A 38)

O CONCEITO DO INSTRUMENTO
A maneira como so utilizados os imveis urbanos ainda que em consonncia com a Lei no diz respeito apenas relao entre o proprietrio do lote ou empreendimento e o poder pblico. Cada interferncia na utilizao ou ocupao de um determinado lote urbano produz impactos sobre seu entorno, podendo interferir diretamente na vida e na dinmica urbana de outros. Quanto maior for o empreendimento, tanto maior ser o impacto que ele produzir sobre a vizinhana. A legislao tradicional atribua ao Zoneamento toda a funo de garantir a proteo da populao em relao aos usos incmodos, medida que estabelece zonas homogneas, no interior das quais apenas determinados usos so permitidos. O Zoneamento por si s no capaz de mediar todos os conflitos de vizinhana, apesar de, em inmeras cidades, ter logrado garantir a proteo da qualidade de vida de alguns bairros principalmente aqueles ocupados por residncias unifamiliares em lotes grandes. Estes ltimos podem comportar grandes empreendimentos que, mesmo atendendo aos requisitos da Lei, provocam profundos impactos nas vizinhanas: sobrecarga no sistema virio, saturao da infra-estrutura drenagem, esgoto, energia eltrica, telefonia , sombreamento e poluio sonora, entre outros. O Estatuto da Cidade prev um novo instrumento para que se possa fazer a mediao entre os interesses privados dos empreendedores e o direito qualidade urbana daqueles que moram ou transitam em seu entorno: o Estudo de Impacto de Vizinhana.

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OBJETIVOS DO INSTRUMENTO
O objetivo do Estudo de Impacto de Vizinhana democratizar o sistema de tomada de decises sobre os grandes empreendimentos a serem realizados na cidade, dando voz a bairros e comunidades que estejam expostos aos impactos dos grandes empreendimentos. Dessa condicionando o direito de propriedade.
instrumentos de democratizao

maneira, consagra o Direito de Vizinhana como parte integrante da poltica urbana,

COMO IMPLEMENTAR O INSTRUMENTO


O art. 36 do Estatuto da Cidade estabelece que uma lei municipal conter critrios que definiro quais os empreendimentos que dependero de um estudo prvio de impacto de vizinhana como condio para sua aprovao. Esses critrios podem variar conforme as caractersticas urbanas e de infra-estrutura urbana do municpio, e podero basear-se, por exemplo, no impacto de trfego que gera, na sobrecarga de infra-estrutura, no adensamento populacional, no sombreamento que causar sobre imveis vizinhos, na poluio sonora que gerar. Conforme o art. 37 o Estudo de Impacto de Vizinhana ser executado de forma a contemplar os , efeitos positivos e negativos do empreendimento Dever incluir, no mnimo, a anlise dos . impactos do empreendimento ou atividade quanto ao adensamento populacional, os equipamentos urbanos e comunitrios, o uso e ocupao do solo, a valorizao imobiliria, a gerao de trfego, a demanda por transporte pblico, a paisagem urbana, o patrimnio natural e cultural. As concluses do Estudo de Impacto de Vizinhana podero aprovar o empreendimento ou atividade, estabelecendo condies ou contrapartidas para seu funcionamento, ou podero impedir sua realizao. A contrapartida a ser oferecida pelo empreendimento, em troca da possibilidade de sua realizao, pode ser de vrias ordens, relacionando-se sobrecarga que ele provocar: no caso de adensamento populacional, podero ser exigidos reas verdes, escolas, creches ou algum outro equipamento comunitrio; no caso de impacto sobre o mercado de trabalho, podero ser exigidos postos de trabalho dentro do empreendimento, ou iniciativas de recolocao profissional para os afetados; no caso de empreendimento que sobrecarregue a infra-estrutura viria podero ser exigidos investimentos em semaforizao e investimentos em transportes coletivos, entre outros. O Estudo de Impacto de Vizinhana poder tambm exigir alteraes no projeto do empreendimento, como diminuio de rea construda, reserva de reas verdes ou de uso comunitrio no interior do empreendimento, alteraes que garantam para o territrio do empreendimento parte da sobrecarga viria, aumento no nmero de vagas de estacionamento, medidas de isolamento acstico, recuos ou alteraes na fachada, normatizao de rea de publicidade do empreendimento etc.

ALERTAS
A aplicao do Estudo de Impacto de Vizinhana implica em muitos riscos e deve ser feita de forma cuidadosa. O impacto de vizinhana mais usualmente tratado o impacto sobre o sistema virio e a semaforizao, investimentos que, em ltima instncia, beneficiam e valorizam ou at mesmo viabilizam alguns dos grandes empreendimentos. Assim, devemos levar em conta impactos que ultrapassem aqueles sobre o sistema virio: impactos de ordem ambiental

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comentrios urbansticos

(impermeabilizao excessiva do terreno, aumento de temperatura), paisagstica (impacto sobre paisagens de morros, dunas, vales, vista para frentes de gua), econmica (impactos sobre o comrcio e servios locais, ou sobre a produo de pequenos agricultores) e social (perda de empregos ou renda, sobrecarga de equipamentos pblicos). A lei que regulamenta o Estudo de Impacto de Vizinhana instrumento independente do Plano Diretor deve contemplar todas essas dimenses. A importncia do Estudo de Impacto de Vizinhana ultrapassa o ressarcimento cidade da sobrecarga sofrida com o investimento, pois como revela o caso do Carrefour, em Porto Alegre grandes empreendimentos tm grande capacidade de gerar recursos para serem investidos no local. No outro extremo, o Estudo de Impacto de Vizinhana no pode impedir totalmente a realizao de alguns empreendimentos de importncia para todo o municpio. Empreendimentos como cemitrios, aterros sanitrios, terminais de nibus, e outros que realizam ser vios fundamentais para o funcionamento de qualquer cidade, correm o risco de sofrer repdio de todas as regies em que venham a ser instalados. O grande desafio no caso do Estudo de Impacto de Vizinhana, portanto, conseguir chegar a uma equao satisfatria entre os nus e os benefcios de cada empreendimento, visando a sua vizinhana imediata, mas tambm, se for o caso, o conjunto da cidade. A exigncia de Estudos de Impacto de Vizinhana embute tambm o risco de abuso por parte da prpria sociedade civil. Algumas sociedades de bairro, principalmente em regies de elite historicamente beneficiadas pelas restries na legislao urbanstica podem instrumentalizar de forma perversa esse tipo de recurso. Um exemplo recente de um conjunto de edifcios a ser construdo no Alto de Pinheiros, bairro de So Paulo Neste caso, a sociedade de amigos do Paulo aulo. bairro protestou contra o empreendimento, sob o argumento excludente de que ele popularizaria o bairro. Como um dos resultados da presso, o empreendimento reduziu o nmero de unidades e aumentou sua metragem, evitando assim uma suposta ameaa qualidade de vida do bairro, decorrente da chegada de moradores de padro econmico supostamente mais baixo. Outra questo a ser tratada refere-se aos prazos e procedimentos referentes ao Estudo de Impacto de Vizinhana. Estes devem ser estabelecidos e cumpridos, de maneira que os procedimentos ocorram em prazos conhecidos e administrveis pelo empreendedor. A partir do momento em que o empreendedor compra o terreno, est contabilizando prejuzos decorrentes da no aplicao dos recursos no mercado financeiro. Prazos excessivamente longos de tramitao de Estudos de Impacto de Vizinhana podem desestimular investimentos nas cidades e fomentar a ciranda financeira.

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TRAJETRIA DE IMPLEMENTAO DO INSTRUMENTO


A aprovao do Estudo de Impacto de Vizinhana oferece um marco legal para que os municpios possam dialogar em p de igualdade em relao aos grandes empreendimentos. Mas, mesmo na ausncia do instrumento, o princpio do impacto de vizinhana j foi aplicado sobre uma srie de empreendimentos. A exigncia de modificaes nos projetos, ou de contrapartidas por sua realizao, foi feita baseando-se em outros instrumentos j vigentes, como por exemplo, a regulamentao de Plos Geradores de Trfego, os Estudos de Impacto Ambiental, ou at mesmo a presso direta de moradores das redondezas de futuros empreendimentos.

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Em SO PAULO, a Prefeitura Municipal obteve no incio da dcada de 1990 uma srie de contrapartidas dos empreendedores do Shopping Center Aricanduva. Partindo do fato de o empreendimento produzir um imenso impacto na circulao da regio, a Prefeitura utilizou-se do instrumento dos Plos Geradores de Trfego (PGT). Na negociao, obteve-se a instalao de semforos, a construo de uma ponte e a duplicao de uma avenida. Alm disso, a nico grande empreendimento permitiu a exigncia de que se deixasse 30% do terreno permevel e sem pavimentao.
Fonte: Ermna Maricato e Joo Sette Whitaker Ferreira, Operao Urbana Consorciada: diversificao urbanstica participativa ou aprofundamento da desigualdade?.

instrumentos de democratizao

compreenso de que a gleba seria objeto de parcelamento ainda que se tratasse de um

Outro exemplo em SO PAULO o do Shopping Higienpolis, um empreendimento construdo em uma regio rica da cidade, cuja populao altamente organizada em funo da defesa da qualidade de vida do bairro. A presso da populao sob o argumento da preservao de dois casares situados no terreno do empreendimento e do impacto de trfego que o shopping

center geraria obteve do empreendedor uma srie de contrapartidas relacionadas: qualidade


paisagstica (restries a anncios publicitrios, manuteno de reas verdes prximas, restaurao dos casares, recuo em relao s ruas); s caractersticas do prprio empreendimento (diminuio do nmero de garagens e do tamanho do empreendimento); aos sistemas circulatrios (automao da semaforizao, garantia de prioridade aos pedestres, implementao de linhas de micro-nibus de apoio ao pblico).

O Municpio de MAU-SP exige, desde 1998, relatrios de impacto para empreendimentos de todos os tipos de uso que provoquem poluio, impacto urbanstico, impacto no trnsito e outros. Em 2000, foi institudo o Grupo Especial de Anlise (GEA), composto por tcnicos das secretarias de planejamento, obras, jurdicos, habitao e a companhia municipal de gua e esgoto (SAMA). O regimento do GEA coloca disposio de um representante do empreendimento envolvido a oportunidade de participar das reunies, desde que avise com antecedncia. O GEA verifica o impacto ambiental e urbanstico dos projetos, e elabora pareceres com medidas de compensao do impacto. Para cada projeto, um processo aberto, contendo o parecer, que encaminhado para o setor de aprovao de projetos da Prefeitura. Este comunica ao empreendedor a necessidade de elaborao de um Relatrio de Impacto Ambiental, apresentado ao GEA.

Em BELO HORIZONTE, esto sujeitos a um licenciamento ambiental todos os empreendimentos no residenciais com mais de 6 mil m2 de rea construda, ou empreendimentos residenciais com mais de 150 unidades. Estes precisam apresentar um relatrio de impacto ambiental para obter a licena de construo. Um roteiro especfico para a elaborao desse relatrio fornecido pela Prefeitura. O relatrio pode determinar modificaes fsicas a serem feitas, como restries construtivas, adequaes de projeto ou contrapartidas: reposio de reas verdes, semaforizao, abertura de vias adicionais. A instalao de antenas de qualquer tipo tambm deve apresentar relatrio de impacto ambiental.

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comentrios urbansticos

Em PORTO ALEGRE, empreendimentos comerciais cuja rea de vendas seja superior a 2.000 m2 (rea de venda) so obrigados a realizar um Estudo de Viabilidade Urbanstica (EVU), de responsabilidade do empreendedor, e entrega-lo Secretaria Municipal de Planejamento. O Estudo de Viabilidade Urbanstica prvio aprovao do empreendimento, e deve apresentar os impactos do futuro empreendimento sob trs aspectos: o biolgico, o fsico e o scio-econmico. Esse estudo enviado Secretaria do Planejamento, que o encaminha a um colegiado tcnico, a Comisso de Anlise Urbanstica. Essa Comisso pode exigir estudos mais aprofundados para fundamentar sua deciso e, no caso de impactos ambientais importantes, podem ser exigidas contrapartidas do empreendedor. Em um episdio de negociao entre a Prefeitura e a rede de hipermercados Carrefour, que planejava instalar uma grande unidade no bairro Passo D reia, o municpio obteve contrapartidas A em diversas reas: no sistema virio (criao de uma nova avenida); na proteo ao pequeno agricultor (estabelecimento de uma cota dos produtos a serem vendidos na loja, beneficiando a produo agrcola local); no pequeno comrcio local (aumento no nmero de lojas no interior do empreendimento para os comerciantes locais); na reciclagem profissional (recursos para requalificao daqueles cujos negcios seriam afetados pelo empreendimento e reserva de parte dos empregos na loja para pessoas acima de 30 anos); nos equipamentos sociais (construo de uma creche); na reciclagem de resduos (o hipermercado responsabiliza-se pelo transporte dos materiais reciclveis para galpes de separao e do lixo orgnico para uma usina de compostagem). No total, calcula-se que as negociaes tenham produzido um valor de cerca de R$ 43.000.000 de contrapartidas o que revela a imensa capacidade dos grandes empreendimentos de gerar recursos para ressarcir as cidades de seus impactos.

Em NATAL, o Plano Diretor (Lei no 7 de 1994) considera empreendimentos de impacto aqueles que, quando implantados, sobrecarregaro a infra-estrutura urbana, ou aqueles que tenham uma repercusso ambiental significativa, provocando alteraes nos padres funcionais e urbansticos da vizinhana ou no espao natural circundante. Estes devero apresentar um Relatrio de Impacto de Vizinhana (RIV), prvio edificao, informando a demanda de servios de infra-estrutura, a sobrecarga na rede viria e de transportes, movimentos de terra e produo de entulho, absoro de guas pluviais, alteraes ambientais e os padres funcionais e urbansticos da vizinhana decorrentes do futuro empreendimento. O IPLANAT rgo municipal dedicado ao planejamento urbano elabora a partir do RIV um parecer tcnico indicando as exigncias a serem feitas para compensar o impacto. O RIV no substitui o Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), que deve ser elaborado para projetos que pretendem se instalar em uma determinada rea onde h controle de gabarito.

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7.2 | INSTRUMENTOS DE DEMOCRATIZAO DA GESTO URBANA COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS


PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS DA GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE
O controle da Administrao Pblica, da gesto das polticas pblicas, da destinao e utilizao dos recursos pblicos, de medidas que priorizem investimentos na rea social para reverter o quadro da desigualdade social, deve ser efetuado pelas instituies que representam o cidado, com base no sistema da democracia representativa, ou de forma direta com base no sistema da democracia participativa ou direta. Com base no princpio da participao popular, a Constituio brasileira tambm instituiu vrios mecanismos para fins de garantir uma participao direta do cidado no Poder Pblico, como a iniciativa popular, o referendo, o plebiscito, as consultas e audincias pblicas, os conselhos de gesto de polticas e servios pblicos. Esses mecanismos tm vital importncia para garantir o respeito aos valores da democracia e da justia, a proteo e concretizao dos direitos da pessoa humana e a construo de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos. O princpio democrtico na Constituio brasileira est inserido no artigo 1, pargrafo nico, pelo qual o poder emana do povo e exercido de forma direta e indireta por meio de representantes eleitos. Ao tratar dos direitos polticos, a Constituio determina que a soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e nos termos da lei mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular. A Constituio, portanto, acolhe os postulados da democracia representativa e participativa, no qual predomina como pressuposto a existncia de um processo dinmico, com a existncia de uma sociedade aberta e ativa, que no decorrer desse processo, oferece aos cidados a possibilidade de desenvolvimento integral, liberdade de participao crtica no sistema poltico e condies de igualdade econmica, poltica e social. A democracia participativa tem como premissa o interesse bsico dos indivduos na autodeterminao poltica e na abolio do domnio dos homens sobre os homens e concebe a formao de vontade poltica de baixo para cima, num processo de estrutura com a participao de todos os cidados. A participao poltica visualiza a cidadania e a mudana do poder nos vrios domnios sociais. O princpio da igualdade est previsto no artigo 5 nos seguintes termos: todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza. A situao de desigualdades sociais e regionais reconhecida no texto constitucional, sendo um dos objetivos fundamentais do Estado Brasileiro a reduo da desigualdade e erradicao da pobreza e da marginalizao. O princpio da igualdade como comando constitucional o fundamento para a instituio de polticas pblicas, contendo planos e programas para combater o processo de excluso social. As Administraes Pblicas Municipais devem constituir programas pblicos, como a bolsa escola e a renda mnima, para famlias carentes, de modo a garantir a permanncia de seus filhos na escola e integrar essas famlias na sociedade.
instrumentos de democratizao

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comentrios jurdicos

O devido processo legal deve ser observado em todas as atividades do setor pblico, especialmente, nos processos de tomadas de decises sobre assuntos de interesse coletivo e difuso, que tem a natureza de um processo administrativo, como da definio de tarifas pblicas, da elaborao e execuo do oramento, de privatizao dos servios pblicos, de aprovao de planos urbansticos, da concesso de licena para projetos de grande impacto ambiental e de vizinhana. essencial que seja reconhecida pela Administrao Pblica no processo administrativo, a capacidade processual coletiva de grupos de cidados, de comunidades atingidas pelas decises administrativas e suas entidades representativas, de organizaes e movimentos populares, de associaes de classe, de organizaes no governamentais para a tutela dos direitos coletivos e difusos dos cidados. A concepo contempornea da cidadania vem sendo construda globalmente, tendo por base os resultados das Conferncias Mundiais das Naes Unidas, realizadas nesta dcada, que vinculam a garantia da cidadania ao pleno exerccio dos direitos da pessoa humana. Podemos concluir que, neste incio de sculo, novas relaes precisam ser estabelecidas entre os Estados Nacionais e seus cidados, como forma de controlar o exerccio do poder e garantir o respeito dignidade da pessoa humana. A cidadania se consolida como um novo paradigma para a proteo e promoo desses direitos. A relao entre a Administrao Pblica e o cidado deve ser construda com base na democracia e na cidadania. Isso significa que o Estado Brasileiro, como um Estado Democrtico de Direito, deve conter uma ordem jurdica com mecanismos eficazes de controle da Administrao Pblica, mediante instrumentos e processos democrticos de cooperao, parceria e participao enquanto formas legtimas do exerccio da cidadania. Respeitando esses pressupostos constitucionais supracitados, o Estatuto da Cidade incorpora a gesto democrtica como uma diretriz geral da poltica urbana, por meio do inciso II do artigo 2 e estabelece um captulo especfico atravs dos artigos 43 a 45. De acordo com o inciso II do artigo 2, a gesto democrtica da cidade como diretriz geral da poltica urbana est prevista da seguinte forma:
Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I - Gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; II - Instrumentos de Gesto Democrtica da Cidade Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I - rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; II - debates, audincias e consultas pblicas; III - conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; V - (VETADO)

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CONSELHOS SISTEMAS DE GESTO DEMOCRTICA DA POLTICA URBANA


Pressupostos Constitucionais dos Conselhos
A tendncia autoritria da Administrao Pblica, em sobrepor os seus atos ao consentimento do cidado, substituda por novos modelos de gesto do interesse pblico, fiscalizador das atividades da Administrao Pblica. Face aos problemas sociais que precisam ser enfrentados mediante a promoo de polticas pblicas, e a obrigao do Estado de desenvolver polticas sociais, aps a Constituio de 1988, tem havido uma proliferao de sistemas de gesto democrtica, mediante a criao de conselhos, comisses, comits sobre as diversas reas de atuao do Poder Pblico, especialmente, no mbito dos Municpios. Essas esferas pblicas democrticas so mecanismos de controle da Administrao Pblica, de modo que as suas atividades sejam integradas com as prioridades sociais estabelecidas nessas instncias. A Constituio estabeleceu sistemas de gesto democrtica em vrios campos de atuao da Administrao Pblica, tais como: o planejamento participativo, mediante a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal, como preceito a ser observado pelos Municpios (Art. 29, XII); a gesto democrtica do ensino pblico na rea da educao (Art. 206, VI) e a gesto administrativa da seguridade social com a participao da comunidade, em especial, de trabalhadores, empresrios e aposentados (Art. 114, VI); A forma de organizao administrativa adotada para possibilitar a participao dos cidados na gesto das polticas pblicas a do Conselho, que se configura como rgo administrativo colegiado, com representantes da sociedade e do Poder Pblico. Na classificao dos crculos de atuao cidad sobre as funes administrativas de Eduardo Garcia Enterria e Toms-Ramon-Fernandez, os conselhos fazem parte do ciclo de atuao orgnica, no qual ocorre a insero dos cidados, enquanto tais, em rgos formalizados de entidades administrativas.78 De acordo com o inciso I do artigo 43 do Estatuto da Cidade, rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal devem ser utilizados para garantir a gesto democrtica da cidade. Essa norma aponta para a necessidade da constituio de um sistema federativo descentralizado e democrtico, visando promoo da poltica urbana, mediante a constituio de um Conselho Nacional, Conselhos Estaduais e Municipais de Desenvolvimento Urbano. Esses conselhos devem ser compostos por representantes dos setores pblico e privado, de entidades da sociedade civil e de movimentos sociais que atuam com a questo urbana como, por exemplo, o Frum Nacional de Reforma Urbana.
instrumentos de democratizao

em que o papel do cidado valorizado como colaborador, co-gestor, prestador e

Para Eduardo Garcia Enterria e Toms Ramon Fernandez, existem trs crculos de atuao cidad sobre as funes administrativas: uma atuao orgnica, ordenada sobre o modelo corporativo, em que o cidado se incorpora a rgos estritamente tais da Administrao; uma atuao funcional, em que o cidado desempenha funes administrativas da sua prpria posio privada, sem incorporar-se a um rgo administrativo formal, e, em terceiro termo, uma atuao cooperativa, em que o administrado, sem deixar de atuar como tal e sem cumprir funes materialmente pblicas, secunda, com sua atuao privada, o interesse geral num sentido especfico, que a Administrao propugna. Curso De Direito Administrativo, Editora Revista dos Tribunais, 1991, p. 801.

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comentrios jurdicos

Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano


Este sistema federativo deve ser constitudo mediante a regulamentao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, que foi criado por meio da Medida Provisria 2.220 de 4 de setembro de 2001. Nos termos do artigo 10 da Medida Provisria, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU , definido como um rgo deliberativo e consultivo, integrante da estrutura da Presidncia da Repblica. Cabe ao Executivo Federal, na regulamentao do Conselho, definir quais as matrias que sero objeto de deliberao. Como matrias deliberativas devem ser entendidas as competncias do Conselho estabelecidas no artigo 10: propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da poltica nacional de desenvolvimento urbano; acompanhar e avaliar a implementao da poltica nacional de desenvolvimento urbano, em especial, as polticas de habitao, de saneamento bsico e de transportes urbanos, e recomendar as providncias necessrias ao cumprimento de seus objetivos; propor a edio de normas gerais de direito urbanstico e manifestar-se sobre propostas de alterao da legislao pertinente ao desenvolvimento urbano; emitir orientaes e recomendaes sobre a aplicao da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, e dos demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano; promover a cooperao entre os governos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e a sociedade civil na formulao e execuo da poltica nacional de desenvolvimento urbano; elaborar o regimento interno. Nos termos do artigo 11, o CNDU composto por seu Presidente, pelo Plenrio e por uma Secretaria-Executiva, cujas atribuies sero definidas em decreto. De acordo com o pargrafo nico deste artigo, o CNDU poder instituir comits tcnicos de assessoramento, na forma do regimento interno. A primeira etapa o Executivo Federal editar um decreto regulamentando o Conselho contendo: As matrias objeto de deliberao; As matrias que sero objeto de consulta; Definir as atribuies do Presidente, do Plenrio e da Secretaria Executiva; rgo pblico federal responsvel pela secretaria executiva e funes administrativas do Conselho; Dispor sobre a estrutura do CNDU, a composio do seu Plenrio e a designao dos membros e suplentes do Conselho e dos seus comits tcnicos conforme dispe o artigo 12 da MP. A segunda etapa ser proceder a formao do Conselho com a designao dos membros integrantes do Plenrio do Conselho. A primeira funo do Conselho a elaborao do seu regimento interno que deve prever a organizao e atribuies dos comits tcnicos de assessoramento. De acordo com o artigo 13, a participao no CNDU e nos comits tcnicos no ser remunerada, e pelo artigo 14, as funes de membro do CNDU e dos comits tcnicos, sero consideradas prestao de relevante interesse pblico. A ausncia ao trabalho, delas decorrente, ser abonada e computada como jornada efetiva de trabalho, para todos os efeitos legais.
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Aspectos Legais e Administrativos dos Conselhos


Considerando que a funo do Conselho formular e coordenar a implementao de uma poltica pblica, a primeira questo sobre o procedimento para a sua criao. Para a Administrao Pblica ser obrigada a executar as decises do Conselho, a sua criao deve ser por meio de lei, qual cabe estabelecer as competncias e as matrias objeto de responsveis pelo setor. Por exemplo, para as decises do Conselho de Sade serem implementadas pela Secretaria, e demais rgos administrativos responsveis nesse setor, necessrio que a lei sobre o sistema de sade defina claramente quais so as competncias da Secretaria e do Conselho. A questo da legalidade fundamental para garantir a eficcia e o funcionamento dos Conselhos, pois a Administrao Municipal somente ficar obrigada a respeitar as decises do Conselho se houver previso legal estabelecendo essa determinao. Em alguns municpios, os Conselhos tm sido criados por decreto do Executivo, e devido mudana de governo, deixam de funcionar em decorrncia das disputas partidrias e pessoais entre os grupos polticos da antiga e atual gesto municipal, prejudicando, como sempre, os direitos da comunidade. Outro aspecto que tem suscitado dvidas a vinculao ou autonomia do Conselho em relao administrao pblica. De fato, possvel o estabelecimento de Conselhos e de qualquer outra forma de esfera pblica no estatal, como ncleos e comits de cidadania, comisses de defesa do cidado, fruns e conselhos populares. Essas formas de organizao devem at ser estimuladas e apoiadas pelos governantes e administradores, porm, no podem ser confundidas com os canais institucionais de participao popular, que so os conselhos gestores. O Conselho enquanto rgo colegiado administrativo se configura como um rgo integrante da administrao pblica. Essa integrao ao rgo administrativo responsvel pela poltica pblica (Ministrio, Secretaria, Departamento) no significa que o Conselho esteja sujeito a qualquer subordinao hierrquica no exerccio de suas atribuies. A integrao do Conselho a um Ministrio, Secretaria ou entidades da administrao indireta (como as fundaes) necessria para o seu prprio funcionamento, no sentido de que esses rgos prestem o suporte administrativo, operacional e financeiro, e destinem um corpo administrativo e tcnico para o Conselho. O Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana do Estado de So Paulo, por exemplo, estabelece que o Conselho no exerccio de suas atribuies se integre estrutura da Secretaria da Justia e Cidadania, para fins de suporte administrativo, operacional e financeiro, devendo contar para o desempenho de suas funes com um corpo permanente de servidores pblicos (Art. 3 da Lei Estadual no 7.576/91).79 A independncia do Conselho perante os rgos governamentais fundamental para a garantia do exerccio de suas atribuies. Como rgo de controle da administrao pblica que fiscaliza a atuao dos rgos e autoridades pblicas, o Conselho no pode
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instrumentos de democratizao

deliberao, evitando conflitos de competncia com os rgos da Administrao

O Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana do Estado de So Paulo inclui, entre suas atribuies: requisitar dos rgos pblicos estaduais certides, atestados, informaes, cpias de documentos e de expedientes ou processos administrativos; realizar diligncias, tomar depoimentos de pessoas para a apurao de fatos considerados violadores de direitos fundamentais da pessoa humana, ter acesso a todas as dependncias de unidades prisionais estaduais e estabelecimento destinados custdia de pessoas, para o cumprimento de diligncias (Lei Estadual n 8.032/92).

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comentrios jurdicos

estar submetido a qualquer tipo de subordinao aos governantes. Outro aspecto importante o processo de deliberao do Conselho, que deve conter procedimentos de consulta, de modo a assegurar a todos os segmentos da sociedade, o direito de participar da tomada da deciso. Apesar da possibilidade da composio do Conselho ser paritria, normalmente quem estar representando a sociedade sero os grupos organizados, associaes de moradores, associaes de classe, sindicatos, movimentos e organizaes populares. preciso, tambm, criar canais para os cidados no organizados participarem das decises que afetaro suas vidas. A deliberao pelo Conselho sobre a implantao de obras e projetos que iro ocasionar grande impacto ambiental ou de vizinhana deve obrigatoriamente ser submetida consulta da populao diretamente atingida mediante a realizao de audincias pblicas. O ultimo aspecto sobre o Conselho diz respeito a sua composio ser paritria ou no. No aspecto legal, no existe uma determinao expressa da constituio dos Conselhos para a composio paritria entre representantes da sociedade e do poder pblico. O comando constitucional assegurar a participao da sociedade nos rgos da administrao pblica, ficando facultado Unio, aos Estados e Municpios definirem por lei a composio dos Conselhos. A opo pela composio paritria do Conselho depender, principalmente, do grau de organizao e mobilizao social das comunidades. O importante assegurar o equilbrio entre a administrao e os representantes da sociedade. A composio majoritria no Conselho de representantes da sociedade, muitas vezes, resulta no enfraquecimento do poder deste rgo, pela participao reduzida dos rgos pblicos responsveis pelas polticas pblicas. De forma alguma, o Conselho composto por maioria de representantes da sociedade pode substituir as responsabilidades do Poder Pblico. Considerando a diversidade das realidades regionais e locais, em alguns casos, o Conselho, com uma composio majoritria de representantes da administrao pblica, poder ter mais eficcia do que um Conselho composto por maioria de representantes da sociedade. O fundamental estabelecer uma composio equilibrada entre os dois setores, sendo portanto a composio de forma paritria, a mais adequada para o Conselho funcionar de forma eficiente.

AUDINCIAS E CONSULTAS PBLICAS


Finalidade das Audincias Pblicas
As audincias e consultas pblicas devem ser promovidas pelo poder pblico para garantir a gesto democrtica da cidade nos termos do inciso II do artigo 43 do Estatuto da Cidade. Esse preceito deve ser observado em conjunto com a seguinte diretriz da poltica urbana prevista no inciso XIII do artigo 2:
audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao;

O mandamento extrado dessas normas das audincias e consultas pblicas poderem ser solicitadas pelos cidados, associaes representativas da sociedade sobre assuntos
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referentes poltica urbana perante os entes federativos da Unio, Estados e Municpios e nos Poderes do Executivo e Legislativo no mbito federal, estadual e municipal. A audincia pblica, como instrumento de participao popular na Administrao Pblica, tem como fundamentos o princpio constitucional da publicidade e os direitos do cidado informao e de participao. Diogo de Figueiredo Moreira Neto define a audincia pblica como
instrumentos de democratizao

um instituto de participao administrativa aberta a indivduos e a grupos sociais determinados, visando legitimidade da ao administrativa, formalmente disciplinada em lei, pela qual se exerce o direito de expor tendncias, preferncias e opes que podem conduzir o Poder Pblico a uma deciso de maior aceitao consensual. 80

A audincia pblica deve ser utilizada como garantia processual dos direitos coletivos e difusos, tanto pelo Poder Executivo como o Poder Legislativo, sendo portanto um componente essencial, tanto do processo administrativo como do processo legislativo, com base no princpio do devido processo legal. No que diz respeito ao Poder Legislativo na esfera federal, a Constituio, ao dispor das competncias das Comisses das Casas do Congresso Nacional, no artigo 58 2, dispe como competncia das Comisses realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil. Essa garantia tambm est prevista nos Legislativos Estaduais e Municipais, com base nas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais, respectivamente.

A Questo da Obrigatoriedade das Audincias Pblicas


Uma questo importante sobre os efeitos da audincia pblica no processo legislativo, como um procedimento obrigatrio ou facultativo para a edio de leis e demais atos normativos. Se tomarmos por base os princpios democrticos constitucionais, as garantias dos direitos fundamentais, e a determinao para o poder pblico atuar de forma democrtica em todas as suas funes mediante sistemas democrticos de gesto das polticas pblicas na rea da sade, educao, poltica urbana, poltica agrria, seguridade social, previdncia social, proteo da criana e do adolescente, cultura, comunicao social, meio ambiente, proteo das populaes indgenas, as audincias pblicas se tornam obrigatrias no processo legislativo para a edio de lei e demais atos normativos, sobre qualquer matria no campo das polticas pblicas e dos direitos fundamentais da pessoa humana. A falta de previso expressa da necessidade de realizao de audincia pblica, no regimento interno dos Legislativos Federal, Estaduais e Municipais na tramitao dos projetos de lei, no significa o impedimento de sua realizao mediante solicitao de grupos de cidados e entidades representativas da sociedade. No mbito municipal, com base no preceito constitucional do planejamento participativo, por meio da cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (Art. 29, inciso XII), as audincias pblicas se tornam obrigatrias no Legislativo Municipal para a aprovao dos instrumentos de planejamento municipal que so o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias, oramento anual e o Plano Diretor.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Direito de Participao Poltica: legislativa, administrativa, judicial fundamento e tcnicas constitucionais de legitimidade, Rio de Janeiro, Renovar, 1992, p. 129.
80

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comentrios jurdicos

Por serem instrumentos fundamentais para a governabilidade na cidade que, em aplicados, estaro afetando a vida e os direitos das pessoas que vivem nos assentamentos urbanos, as audincias pblicas cumprem o papel de tornar transparente o processo de tomada de deciso, ao promover a publicidade dos objetivos e de medidas previstas nesses instrumentos, assegurando o direito dos cidados informao. Pela Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, por exemplo, o direito de solicitar realizao de audincias pblicas na Cmara Municipal tambm ser obrigatrio quando houver requerimento de 0,1% (um dcimo por cento) de eleitores do Municpio. O direito de solicitar audincia pblica pode tambm ser exercido por entidades legalmente constitudas ou por representantes de no mnimo 1.500 (um mil e quinhentos) eleitores do Municpio (Art.32, pargrafo 3). A no realizao das audincias pblicas no processo legislativo se configura como vcio do processo, por desrespeitar os princpios democrticos constitucionais da participao popular, da democracia direta, da soberania popular, e o fundamento do Estado Democrtico de Direito que a cidadania. A audincia pblica, ao ser requisito obrigatrio do processo legislativo, condio de validade da edio de leis e demais atos normativos. A existncia de um vcio formal no processo legislativo configura a inconstitucionalidade formal da lei e demais atos normativos, face agresso ao texto constitucional pelo no atendimento dos princpios constitucionais democrticos. Nos processos de decises administrativas nos rgos da administrao pblica devem ser respeitados os princpios constitucionais norteadores do processo administrativo: publicidade, legalidade, moralidade, impessoalidade, razoabilidade, proporcionalidade e motivao. Sobre a obrigatoriedade da realizao de audincias pblicas no processo administrativo, necessrio que exista previso legal para a sua exigncia. A falta de previso legal da obrigatoriedade da audincia pblica no processo administrativo, de tomada de deciso sobre assuntos de interesse geral ou setorial no exclui o direito de grupos de cidados, associaes de moradores, organizaes no governamentais, associaes de classe, sindicatos, movimentos e organizaes populares solicitarem a realizao de audincia pblica. Em decorrncia da matria que ser objeto de deliberao pelo rgo administrativo, independente de ser uma nica autoridade competente ou um rgo colegiado como Comisses e Conselhos, a solicitao da audincia pblica por organizaes da comunidade gera a obrigatoriedade de sua realizao. As matrias de interesse coletivo ou difuso que afetam os direitos dos cidados, como privatizao de servios pblicos, meio ambiente, implantao de obras e projetos de grande impacto ambiental e de impacto de vizinhana, obrigatoriamente, devero ser analisadas e discutidas com a comunidade e a populao diretamente atingida, por meio de audincias pblicas, sempre que estas forem solicitadas. No Municpio de Porto Alegre, a Lei Orgnica considera obrigatria a realizao de audincia pblica a partir da provocao da sociedade civil. De acordo com o artigo 103, as entidades de mbito municipal, ou se no o forem, com mais de trs mil associados, podero requerer a realizao de audincia pblica para esclarecimentos sobre projetos, obras e outras matrias relativas administrao e ao Legislativo Municipal. O Poder Executivo ou o Poder Legislativo, conforme for o caso, fica obrigado a realizar a audincia pblica no prazo de trinta dias, a contar da data do requerimento.
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Podemos considerar a audincia pblica como requisito obrigatrio do processo administrativo, quando houver lei determinando esta obrigatoriedade, ou quando a lei assegurar o direito dos cidados e das entidades da sociedade civil de solicitarem a sua realizao. Assim, a audincia pblica torna-se obrigatria a partir da sua solicitao. A audincia pblica, quando for considerada obrigatria, torna-se um requisito obrigatrio do processo administrativo, ou seja, sua condio de validade e, conseqentemente, da pblica torna o processo administrativo viciado e a deciso administrativa invlida.
instrumentos de democratizao

deciso administrativa. O descumprimento dessa obrigao por parte da administrao

Efeitos Jurdicos das Audincias Pblicas


Outro aspecto importante sobre os efeitos da audincia pblica, isto , se os resultados so vinculantes para a administrao pblica. A audincia pblica cumpre duas funes. A primeira, como instrumento destinado a prestar informaes, esclarecimentos, fornecer dados e documentos sobre a matria que ser objeto de deliberao para a comunidade interessada e que ser atingida pela deciso administrativa. A segunda funo refere-se aos cidados manifestarem suas opinies, apresentarem propostas, apontarem solues e alternativas, possibilitando o conhecimento pela administrao pblica das opinies e vises dos cidados sobre o assunto que ser objeto de deliberao. A audincia pblica tem o papel educativo de informar a administrao e os cidados sobre as propostas e vises relacionadas com a matria objeto de deliberao. No Municpio, por exemplo, as audincias pblicas cumprem um papel fundamental para a definio das prioridades no oramento municipal, face margem discricionria da administrao pblica para a definio das prioridades e investimentos. A opinio da comunidade sobre as quais devem ser as prioridades para a destinao dos recursos pblicos deve ser balizadora para a deciso da Administrao. Gustavo Henrique Justino de Oliveira, ao tratar da vinculao ou no dos resultados da audincia pblica, ressalta que
constatando que os institutos participativos tm lugar, notadamente, no mbito da atividade administrativa discricionria, eventual posicionamento da populao firmado em sede de audincia pblica mais um elemento na limitao da liberdade de atuao da Administrao. Ainda que no vinculante, as exposies dos interessados devem ser minuciosamente consideradas pelo rgo decididor, podendo inclusive constituir-se na motivao expressa de sua deciso. 81

Como apontamos acima, no caso das decises administrativas dos Conselhos de Gesto de Polticas Pblicas, a realizao de audincias pblicas fundamental devido diversidade e pluralidade de formas de organizao da sociedade, da diversidade e pluralidade poltica e cultural que devem ser respeitadas para a tomada de deciso do Conselho, mesmo que a composio desse rgo seja paritria entre representantes da administrao pblica e da sociedade.

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Gustavo Henrique Justino de Oliveira, As Audincias Pblicas e o Processo Administrativo Brasileiro, Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 209: 153-167 jul/set. 1997, p. 163. ,

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comentrios jurdicos

Para que o resultado da audincia pblica seja vinculante para a administrao, cabe lei que disciplina o processo administrativo, determinar essa vinculao ao rgo administrativo competente para proferir a deciso. Por exemplo, no municpio de So Paulo, nos termos do artigo 159 da Lei Orgnica, a realizao da audincia pblica vinculante para a aprovao dos projetos de implantao de obras ou equipamentos de significativa repercusso ambiental ou na infra-estrutura urbana, ao determinar que antes da deciso final fica assegurada a realizao de audincia pblica sempre que for solicitada nos termos da lei. Essa vinculao do resultado decorrente da audincia pblica pertencer fase processual da deciso administrativa. No caso de no haver previso legal sobre a vinculao da administrao pblica aos resultados da audincia pblica, o rgo administrativo dever levar em conta os resultados para efeitos da motivao da deciso. Caso haja um total descompasso entre a deciso e a sua motivao com os resultados da audincia pblica, essa situao poder configurar vcio no processo administrativo tornando a deciso proferida invlida.

CONFERNCIAS SOBRE ASSUNTOS DE INTERESSE URBANO


Nos termos do inciso III do artigo 43 do Estatuto da Cidade, as Conferncias sobre assuntos de interesse urbano devem ser realizadas no mbito nacional, estadual e municipal. A Conferncia Nacional pode ser disciplinada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU, e as Conferncias Estaduais e Municipais pelos respectivos Conselhos Estaduais e Municipais de Desenvolvimento Urbano. As Conferncias tambm podem ser regulamentadas por lei como foram, por exemplo, as Conferncias nacionais, estaduais e municipais da Sade e da Assistncia. As Conferncias tambm podem ser regulamentadas por decreto do Poder Executivo. Na regulamentao da Conferncia devem ser previstos no mnimo: as competncias e matrias de deliberao; os critrios e procedimento para escolha dos delegados; a forma de organizao e funcionamento da Conferncia; a previso de um colegiado responsvel pela organizao da Conferncia. O instrumento da Conferncia visa a assegurar um processo amplo e democrtico de participao da sociedade na elaborao e avaliao de uma poltica pblica. As Conferncias tm por objetivo mobilizar o Governo e a sociedade civil para a discusso, a avaliao e a formulao das diretrizes e instrumentos de gesto das polticas pblicas, definir uma agenda da cidade contendo um plano de ao com as metas e prioridades sociais para a cidade. As Conferncias devem ser institudas como componente do sistema de gesto da poltica urbana, podendo se realizar no perodo de cada dois anos para avaliar a poltica urbana e definir as aes de governo e da sociedade. A Conferncia deve ser compreendida como o espao pblico privilegiado para estabelecer parcerias, dirimir conflitos coletivos e legitimar as aes e medidas referentes poltica urbana. A Conferncia da Cidade um instrumento de participao popular que pode possibilitar um processo democrtico nas cidades voltado a reunir os diversos atores sociais urbanos, bem como integrar as reas setoriais, como os conselheiros dos diversos Conselhos setoriais, e do oramento participativo.

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INICIATIVA POPULAR
O instrumento constitucional da iniciativa popular de projetos de lei foi destacado como um dos instrumentos fundamentais da gesto democrtica da cidade pelo inciso IV do artigo 43, estendendo a iniciativa popular apresentao de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. A democracia participativa tem justamente como pressuposto o direito de participao do cidado no campo das polticas pblicas, o que significa o direito de apresentar propostas de lei, de programas, planos, projetos de interesse pblico e social, como os programas educacionais para as crianas e adolescentes de rua, implantao de equipamento comunitrio para prestao de servios comunidade, cursos de formao profissional, criao de linhas de crdito popular para grupos de desempregados organizados em cooperativas, ou ainda projetos para a prestao de servios como reciclagem e coleta de lixo, a exemplo da Cooperativa de Catadores de Lixo e Papelo de So Paulo, entre outros projetos de educao ambiental. A iniciativa popular na esfera legislativa o meio pelo qual o povo pode apresentar diretamente ao Legislativo, projetos de lei subscritos por um nmero mnimo de cidados. Esse instrumento pode ser aplicado na esfera federal, estadual e municipal. No mbito federal, a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei, subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo por pelo menos cinco Estados, com no menos de trs dcimos de eleitores para cada um deles. A Constituio no delimitou expressamente as matrias que podem ser objeto de iniciativa popular, em razo do princpio da soberania popular, da cidadania, do pleno exerccio dos direitos polticos. A iniciativa popular no tem restries no campo das matrias legislativas, sejam de iniciativa do Executivo, Legislativo e Judicirio, com base no princpio fundamental do Estado Brasileiro da democracia participativa. A Cmara dos Deputados, pela Comisso de Constituio e Justia, acolheu este entendimento por unanimidade, em razo de ter considerado constitucional o projeto de iniciativa popular que versa sobre a criao de um Fundo Nacional de Moradia Popular e um Conselho Nacional de Habitao, cuja matria dispe sobre a organizao da Administrao Federal, matria de iniciativa do Presidente da Repblica.82 A iniciativa popular pode ser utilizada na esfera municipal para apresentao de projetos de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, por meio da manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado, nos termos do artigo 29,
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A Unio dos Movimentos de Moradia, o Movimento Nacional de Moradia e a Central de Movimentos Populares desencadearam um processo nacional, com participao popular, para formular uma proposta de poltica nacional de habitao que beneficiasse a populao de baixa renda. Essa iniciativa baseou-se na experincia dos movimentos populares com promoo de programas de moradia popular mediante o sistema de auto-ajuda (mutiro), em parceria como o Poder Pblico local, tendo como referncia a experincia de programas de mutiro (funaps comunitrio) na cidade de So Paulo, com recursos do Fundo Municipal de Habitao Funaps. Esse processo resultou na apresentao do primeiro projeto de lei de iniciativa popular no Brasil, visando a constituir um Fundo Nacional de Moradia para financiar programas habitacionais para a populao de baixa renda, especialmente programas de auto-gesto, a reconhecer as associaes, organizaes e cooperativas populares como agentes promotores de projetos habitacionais, e constituir um Conselho Nacional de Habitao com participao popular. A iniciativa popular foi subscrita por aproximadamente 1 milho de eleitores, tendo sido apresentada ao Congresso Nacional no ano de 1991. Esse projeto est em tramitao na Cmara dos Deputados. A iniciativa desencadeou tambm propostas de projetos de lei de iniciativa popular similares de mbito estadual, nos Estados de So Paulo, Rio Grande do Sul e Minas Gerais.

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inciso XIII da Constituio. Coube s Leis Orgnicas a funo de regulamentar o processo legislativo da iniciativa popular, como o direito de apresentar emendas Lei Orgnica, direito de defesa dos signatrios do projeto de lei na Cmara Municipal, prazo de tramitao e votao. Novamente surge a questo sobre as matrias que podem ser objeto de iniciativa popular. Isto , se as matrias que so de iniciativa do Executivo e de interesse relevante para a cidade ou para os bairros, como a desafetao e a concesso de bens imveis municipais poderiam ser objeto de projeto de lei de iniciativa popular? A comunidade de um bairro que tem como objetivo melhorar as condies de infra-estrutura e dos servios de sua regio, mediante a urbanizao das favelas que esto situadas nas reas pblicas municipais, poderiam apresentar um projeto de lei autorizando o Executivo a urbanizar e regularizar a situao jurdica dos moradores da favela por meio da desafetao da rea e a outorga da Concesso de Direito Real de Uso? Essa matria pode ser objeto de projeto de iniciativa popular em razo do princpios democrticos que so determinantes para o poder pblico. Com base nos princpios da soberania popular, da participao popular, e da cidadania, formadores do Estado Democrtico de Direito, a iniciativa popular apresentada por esta comunidade estaria legitimada como uma forma de exerccio direto da democracia e cidadania. Na verdade, os sistemas da democracia representativa e da democracia direta se complementam, pois o projeto de lei de iniciativa popular para se tornar lei e produzir efeitos no mundo jurdico ter que necessariamente ser aprovado pela Cmara Municipal. Face s necessidades e s carncias de grande parte das comunidades situadas nos bairros de periferia, nas favelas, nos conjuntos habitacionais abandonados e nos cortios, o interesse e a relevncia social dos projetos de lei de iniciativa popular apresentados por grupos sociais carentes deveriam no somente ser aceitos, mas tambm deveriam ter uma tramitao especial, mediante um processo legislativo com instrumentos democrticos, como a tribuna livre e a audincia pblica. O direito de apresentar projetos de lei de iniciativa popular para o estabelecimento de esferas pblicas democrticas est em plena consonncia com os princpios fundamentais do Estado Democrtico de Direito que so a democracia direta, a soberania popular e a participao popular, a cidadania e a dignidade da pessoa humana.

O VETO AO PLEBISCITO E REFERENDO


O plebiscito e o referendo deveriam fazer parte do artigo 43 do Estatuto da Cidade em seu inciso V, no entanto, foram vetados. Ainda assim, por estarem previstos no artigo 4, III, s do Estatuto da Cidade, e tambm no artigo 6 da Lei no 9709/98, como possveis instrumentos de planejamento municipal, podendo ser convocados por municpios, podem e devem ser utilizados. O plebiscito e o referendo esto previstos como instrumentos populares de exerccio da democracia participativa. Trata-se de mecanismos que permitem, por meio da consulta popular, a participao de forma direta dos cidados, para proferir decises relacionadas poltica institucional que afete os interesses da sociedade. De acordo com o artigo 14 da Constituio, os procedimentos para o plebiscito e o referendo devem ser regulamentados
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por lei. Na esfera federal nos termos do artigo 49, inciso XV, compete ao Congresso Nacional convocar plebiscito e autorizar referendo. Os Municpios, com base na competncia constitucional de legislar sobre assuntos de interesse local, e de suplementar a legislao federal no que couber (Art. 30, I e II), podem legislar sobre o referendo e o plebiscito. O plebiscito uma consulta de carter geral, que tem por finalidade decidir previamente 3 e 4 da Constituio, o plebiscito um dos requisitos para a criao ou desmembramento de Estados ou Municpios, tendo sido adotado para a definio da forma de governo e regime de governo do Estado Brasileiro em 1993, no qual a deciso foi pela Repblica e o pelo Presidencialismo, respectivamente. O plebiscito tambm est previsto em vrias Leis Orgnicas Municipais, para fins de consulta da comunidade local sobre assuntos de seu interesse. O referendo tem o objetivo de ratificar ou regular matrias que j foram inicialmente decididas pelo Poder Pblico, como a aprovao ou rejeio de projetos de lei. Esse mecanismo pode ser acionado sempre aps a edio de atos normativos, para confirmar ou rejeitar normas legais ou constitucionais j aprovadas pelo Poder Legislativo. Nesse sentido, as reformas da Constituio, como a da previdncia, que afetam os direitos fundamentais do cidado, deveriam ser submetidas a referendo com base no princpio da soberania popular. O referendo pode ser um mecanismo eficaz para tratar de matrias urbansticas. As decises administrativas sobre operaes urbanas, a concesso de licenas para projetos urbansticos de grande impacto ambiental ou de impacto de vizinhana ou a implantao de aterros sanitrios de usinas de compostagem de lixo poderiam ser submetidas ao referendo dos moradores do distrito, do bairro ou das reas diretamente atingidas.
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sobre determinada questo poltica ou institucional. De acordo com o artigo 18, pargrafos

GESTO ORAMENTRIA PARTICIPATIVA


No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4 desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Sobre a gesto oramentria participativa (artigo 4, III, alnea f), o fundamento para a instituio deste instrumento de controle das finanas pblicas no mbito da Unio, Estados e Municpios so os princpios constitucionais da participao popular e da democracia direta, preconizados no pargrafo nico do artigo 1 da Constituio. Na seo correspondente fiscalizao contbil, financeira e oramentria, a Constituio, pelo 2 do artigo 74, confere legitimidade para qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Para o cidado exercer o seu direito de fiscalizao das finanas pblicas, especialmente da execuo dos oramentos pblicos, requisito essencial o direito participao na elaborao e execuo dos oramentos, o que significa direito obteno das informaes sobre as finanas pblicas, bem como participao nas definies das prioridades da utilizao dos recursos pblicos e na execuo das polticas pblicas.
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comentrios jurdicos

Existe uma associao clara entre participao e controle social. Para exercer a fiscalizao, o cidado precisa participar da gesto pblica, cabendo ao poder pblico assegurar essa interveno. Nesse sentido, importante o disposto no 3 do artigo 4 do Estatuto, que garante a participao popular na aplicao dos instrumentos de poltica urbana da seguinte forma: Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispndio de recursos por parte do Poder Pblico municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil. No captulo estabelecido sobre a gesto democrtica da cidade, o artigo 49 dispe sobre a gesto oramentria participativa da seguinte forma:
No mbito municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4 desta lei incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.

Esta norma adequada como norma geral, considerando o entendimento sobre normas gerais de Hely Lopes Meirelles, acima mencionado, que determina a edio de uma regra geral de conduta, ao estabelecer a realizao de consultas, audincias e debates pblicos como condio obrigatria para a aprovao do oramento municipal. Tratase de uma imposio de carter genrico e de aplicao indiscriminada em todo o territrio nacional, cabendo aos municpios, por meio da sua Lei Orgnica e das prprias leis municipais sobre finanas pblicas, disporem de forma especfica como ser o processo de participao popular enquanto um requisito obrigatrio para a aprovao das peas oramentrias. De acordo com essa norma, condio obrigatria para a aprovao do oramento anual municipal pela Cmara Municipal a realizao de audincias e consultas pblicas sobre a proposta oramentria. A no realizao de audincias e consultas pblicas no processo de aprovao da lei do oramento municipal resulta na inconstitucionalidade da lei. O Municpio pode, por meio de sua Lei Orgnica, dispor sobre o processo de elaborao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual, disciplinando os procedimentos para a realizao das audincias e consultas pblicas. Deve ser observado o princpio da razoabilidade para identificar a proporcionalidade do processo participativo, de modo a garantir efetivamente a participao popular na elaborao do oramento municipal. A gesto oramentria participativa tem sido desenvolvida em diversos municpios por meio do instrumento do oramento participativo, a exemplo de Porto Alegre. O oramento participativo uma forma inovadora de elaborar e executar um oramento pblico, que incorpora como elemento-chaves cidadania, democracia e participao. Por meio do oramento participativo, no somente os tcnicos da burocracia estatal e os governantes, tomam as decises sobre a arrecadao e os gastos pblicos, uma vez que ocorre a participao direta de indivduos, comunidade, movimentos sociais e organizaes da sociedade civil.83

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GESTO PARTICIPATIVA METROPOLITANA


Art. 45: Os organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da cidadania.

De acordo com o artigo 45, fica estabelecida tambm a obrigatoriedade da participao popular nos organismos gestores das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas. Cabe aos Estados que tm a competncia para legislar e organizar as regies metropolitanas, disporem sobre os mecanismos de participao popular nesse mbito, como por exemplo, os conselhos metropolitanos, comits de bacias hidrogrficas, conselhos metropolitanos de saneamento, transporte e habitao.

instrumentos de democratizao

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Para assegurar a participao, a cidade de Porto Alegre foi dividida em dezesseis regies, com base em critrios geogrficos, sociais e de organizao comunitria, bem como por instncias temticas: organizao da cidade e desenvolvimento urbano, circulao e transporte, sade e assistncia social, educao, cultura e lazer e desenvolvimento econmico e tributao. Anualmente, a Prefeitura promove ao menos duas grandes rodadas de reunies plenrias nas regies e nas instncias temticas. A primeira destinada prestao de contas sobre o plano de investimento aprovado no ano anterior, o que foi cumprido ou no, e o que est em andamento. Na segunda rodada, os moradores de cada rua, de cada bairro e os participantes das instncias temticas escolhem suas prioridades e elegem seus conselheiros (com mandato de um ano) para o oramento participativo. Uma fase fundamental desse processo, entre essas duas rodadas, so as diversas reunies realizadas pela populao para o levantamento de suas principais carncias e o estabelecimento de uma hierarquizao de aes e obras mais urgentes. O oramento participativo contm esferas pblicas no estatais que so o Frum de Delegados Regionais e Temtico e o Conselho Municipal do Plano de Governo e Oramento composto por delegados e conselheiros escolhidos nas regies e instncias temticas. Nessas instncias, so promovidas diversas reunies com os rgos governamentais para a elaborao do oramento municipal e do plano de investimento, que devem ser submetidos aprovao do Conselho Municipal do Plano de Governo e Oramento. Nessa fase, d-se um intenso processo de negociaes entre os conselheiros, a comunidade e os rgos governamentais.

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comentrios jurdicos

8 | DISPOSIES GERAIS
8.1 | COMENTRIOS JURDICOS E ADMINISTRATIVOS
CONSRCIO IMOBILIRIO
O Artigo 46 versa sobre o Consrcio imobilirio j comentado na parte do manual que dispe sobre os instrumentos de induo da poltica urbana.

TRIBUTOS E TAXAS
De acordo com o artigo 47, os tributos sobre imveis urbanos, assim como as tarifas relativas a servios pblicos urbanos, sero diferenciados em funo do interesse social. Por meio dessa norma, possvel estabelecer uma poltica de subsdios para as tarifas dos servios de energia eltrica e fornecimento de gua e tratamento de esgoto para reas e imveis urbanos onde morem pessoas de baixa renda. O estabelecimento de tarifas sociais dos servios pblicos tem fundamento no preceito constitucional do artigo 3, que determina a erradicao da pobreza e da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais, e nas diretrizes da poltica urbana previstas no Estatuto da Cidade no seu artigo 2. Tambm est fundamentado, especialmente, nas diretrizes do direito s cidades sustentveis (I), da oferta de transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais (V), e justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao (IX).

CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO


O artigo 48 trata da Concesso de Direito Real de Uso, j analisada no tpico que dispe sobre os instrumentos de regularizao fundiria.

PRAZOS PARA EXPEDIO DE LICENA


De acordo com o artigo 49, os Estados e Municpios tero o prazo de noventa dias, a partir da entrada em vigor desta Lei, para fixar prazos, tambm por lei, para a expedio de diretrizes de empreendimentos urbansticos, aprovao de projetos de parcelamento e de edificao, realizao de vistorias e expedio de termo de verificao e concluso de obras. Essa norma aplicvel para os Estados e Municpios que no tenham em sua legislao a definio desses prazos. O objetivo da norma fornecer ao Poder Pblico regras especficas para a aprovao de projetos de parcelamento e edificao, e expedio de termo de

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verificao e concluso de obras, como forma de resguardar o direito do administrado de ter o seu projeto obrigatoriamente analisado pela Administrao Pblica Para conferir essa garantia ao administrado, o pargrafo nico estabelece que, na falta de previso legal para os prazos que a Administrao Pblica deve observar, deve-se estipular um prazo de sessenta dias para a realizao de cada um dos referidos atos administrativos, vlido at que os Estados e Municpios disponham em lei de forma diversa.

PRAZO PARA EDIO DO PLANO DIRETOR


disposies gerais

O artigo 50 estabelece o prazo para a aprovao do Plano Diretor. Essa norma foi analisada na parte referente ao Plano Diretor.

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA DO GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL


De acordo com o artigo 51, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal as disposies relativas, respectivamente, a Municpio e a Prefeito. As responsabilidades previstas no Estatuto para o Municpio, como a obrigatoriedade do Plano Diretor, sobre os procedimentos e requisitos necessrios para a aplicao dos instrumentos de induo da poltica urbana, os casos de improbidade administrativa, a responsabilidade por leso ordem urbanstica, so aplicveis ao Governador do Distrito Federal.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E LESO ORDEM URBANSTICA


O artigo 52 versa sobre a improbidade administrativa do Prefeito e demais agentes pblicos. Os artigos 53 e 54 versam sobre a leso ordem urbanstica acrescentada na Lei no 7.347/85, que regulamenta a ao civil pblica. De acordo com o artigo 53, o art. 1 da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar acrescido de novo inciso III, renumerando o atual inciso III e os subseqentes: Art.1 - III ordem urbanstica; De acordo com o artigo 54, o art. 4 da Lei no 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte redao:
Art. 4 Poder ser ajuizada ao cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, ordem urbanstica ou aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (VETADO).

Os aspectos jurdicos sobre a improbidade administrativa e a leso ordem urbanstica foram analisados nos tpicos: diretrizes gerais, instrumentos de induo de poltica urbana, desapropriao para fins de reforma urbana, direito de preempo, direito de superfcie, outorga onerosa do direito de construir, operaes urbanas consorciadas, transferncia do direito de construir, consrcio imobilirio e Plano Diretor.

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ALTERAES NA LEI DE REGISTROS PBLICOS


Os artigos 55, 56 e 57 versam sobre alteraes na Lei de Registros Pblicos, Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973, alterados pela Lei n 6.216, de 30 de junho de 1975. Essas alteraes foram comentadas nos tpicos que dispem sobre: Usucapio Urbano, Concesso de Direito Real de Uso, Concesso Especial de Uso para Fins de Moradia e direito de superfcie.

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