UNA HISTORIA
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DE, LA
ADMINISTRACION, PUBLICA ..
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Desde los primeros tiempos hasta ~eL.s4J.W. Xl
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Titulo original:
A History o] Public Administration Yo/time I, From Earliest Times
to the Eleventh Century
© 1972, E. N. Gladden
Publicado pér Frank Cass and Company Limited, Londres
ISBN 0-7146-1310-X
(Obracomplet.a}
(Tomo 1)
INTRODUCCIóN
NOTA BIBÍ..1OGRÁFICA
LA NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIÓN
62P
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 29
sos esto ya no fue practicable o aun deseable, de tal manera que im-
portantes intereses comerciales y grandes intereses agrícolas queda-
ron fuera, en tanto que el ejército tendió a convertirse en un poder
autónomo, eventualmente en el caso de Asiria, en detrimento del
Estado.
En la ciudad-Estado primitiva el gobierno y la administración de
los asuntos eran una sola cosa: una forma de gobierno local sobre una
base soberana, en que la administración es fácil de entender. En Ur
dichos asuntos se llevaban a cabo dentro del área sagrada. Los sacri-
ficios y las ofrendas en especie eran el equivalente primitivo de la
tributación. El escribano del templo daba recibos para estos detalles
y los registraba en tablillas de arcilla, que constituían la base del sen-
cillo sistema de contabilidad a partir del cual podían armarse las
listas subsecuentemente, así como guardarse en la oficina, en donde
estaban destinadas a ser descubiertas cuatro mil años después. Sin
duda se hicieron registros similares cuando las ofrendas pasaban a la
despensa o el almacén para el consumo en el templo, o cuando se
daban a aquellos a quienes mantenía el Estado. Las fábricas y talleres
estaban localizados también en las zonas pertenecientes al templo. En
una fábrica desenterrada en Ur, la cual producía diversos trajes de
lana, se encontraron tablillas que contenían los nombres de las mujeres
trabajadoras, la porción de lana que se daba a cada una, la cantidad
. ~e ropa producida y el número de raciones distribuidas. Es significa-
tIVO el nombre de la corte de justicia, sita también en el templo: se
denominaba Dublal-mah J o sea "La gran cámara de tablillas". Dentro
del edificio se recopilaron documentos de arcilla que registraban
las decisiones de los jueces, cuya práctica anunciaba estas decisiones
desde la puerta.w
Existe también información detallada M sobre la organización del
p:.incipal templo de la ciudad-Estado de Lagash, cuyo dios se llamaba
N.mgirsu. Respecto al gobierno de la casa del templo-feudo y la admi-
nIstración de tierras del templo, había dos grupos de dioses menores,
a menudo relacionados con el dios supremo. A éstos se asignaban
puestos tales como guardia de la puerta del Sancta sanctorum, mayor-
domo en jefe, armero, consejero divino, sirviente de cuerpo, cham-
belán divino, cochero, auriga y cabrero. Estaban también el músico, el
tambor y las doncellas de la corte. En los campos encontramos al
53 }ack Finegan, Light [rom the Ancient Past, Princeton, 1946. p. 44.
. 54 T. Iacobsen, "Mesopotamia: The Function of the Sta te", Bejore Philosoph», op.
CIt., pp. 202.204.
LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.
esa época. Bajo los altos funcionarios a cargo de las diversas ramas de
actividad había numerosos funcionarios menores cuya existencia y
funciones permanecen ensombrecidas en cierto grado por la ausencia
de información detallada. No obstante, incluían cortesanos, guardias de
corps, lacayos, portadores de fortuna, meseros, cocineros, hombres
del cetro, chambelanes y superintendentes de mil. Estos últimos, cuyo
jefe ya ha sido mencionado, son significativos como una primitiva
clase especializada de supervisores.
El rey Telepinus (cirea 1525 a.c.) se refiere a estos diversos fun-
cionarios como pankus, que se cree que significa "toda la comunidad",
aunque sin duda había en el medio también muchos artesanos, cam-
pesinos y siervos. En realidad éstos son mencionados en relación a una
asamblea general de ciudadanos que en tiempos más antiguos se
reunió como una corte de justicia. Después de la época de Telepinus
ya no se oyó nada sobre esta asamblea y es evidente que el sistema de
gobierno hitita se había convertido en una monarquía absoluta de
especie normal, controlada por el rey a través de sus propios fun-
cionarios.
La oficina organizada se había creado en una época temprana.
Pueden visualizarse ya filas de escribanos, cada uno con su montón
de barro húmedo a su lado, utilizando rápidamente su punzón y pro-
bablemente utilizando algún medio para mantener húmedo el barro
durante el proceso de inscripción de las tablillas. Usualmente los
escribanos eran hombres, aunque podía haber mujeres entre ellos, ya
que las mujeres eran altamente estimadas en la sociedad babilónica,
permitiéndoseles mezclarse en los asuntos por cuenta propia. oo
El gobernante mismo seguía siendo el administrador supremo y
Breasted ofrece una imagen interesante de Hammurabi atendiendo
sus asuntos oficiales. Esta información se basa en las cartas de Hammu-
rabi, muchas de las cuales se han conservado. Lo vemos sentado en su
oficina ejecutiva con su secretario a su lado, una relación adminis-
trativa que difícilmente ha cambiado hasta hoy en día. Utilizando
su punzón de caña, el cual casi siempre lleva consigo en un estuche
de piel en su cinturón, el secretario anota en sílabas cuneiformes las
breves y claras frases que el rey le dicta en forma de instrucciones en
carta para sus gobernadores de las ciudades. Hay cartas-tablillas que
le han llegado envueltas en sobres de arcilla delgados. Éstos son abier-
tos por el secretario en presencia del rey, quien contesta después a los
mensajes cerrados dictándole al secretario. De esta manera se resuelven
una interesante tablilla de arcilla del siglo VIII a.c., que muestra dicho
proceso de manera práctica.w Muestra una fila de cautivos con ganado
que son llevados al cautiverio ante un funcionario, el cual ordena que
se hagan los registros del botín. Hay dos escribanos en el cuadro: uno
utiliza un punzón para hacer incisiones en una tablilla de arcilla que
sostiene en su mano izquierda, el otro tiene en su mano izquierda
un rollo de papiro desenredado en el cual escribe con tinta con una
pluma. Aquí tenemos la evidencia visual del efecto de un importante
invento que provino de Egipto y que será descrito en el siguiente
capítulo. El arameo era ampliamente utilizado en los negocios y du-
rante un tiempo tuvieron que guardarse en oficinas gubernamentales
textos paralelos pero eventualmente llegó a ser una lingua franca)
particularmente para asuntos del Estado, en toda el área de los límites
de la India hasta Egipto.v'
Funcionarios individuales han dejado impresiones de sus sellos cilín-
dricos personales, pero la naturaleza de los registros no condujo a que
dejaran mucha información sobre ellos mismos. Ciertamente, hay una
inscripción en una estatua del rev Idri-mi, encontrada en Alalakh,
que es una autobiografía del rey 'escrita por un escribano llamado
Sharruwa el cual, sugiere Woolley,62 probablemente era un "viejo
hombre de Estado" del reino ya que no solamente aparece su nombre
en un documento de un reinado anterior, sino que en el presente ejem-
pI? habla con una especie de autoafirmación que solamente podría ex-
p!lcarse si se tratara de una alta jerarquía. Sharruwa utiliza su propio
dialecto y "desgraciadamente ni el escriba que hizo la copia para el
albañil, ni el albañil que cortó la inscripción eran lo bastante hábiles
y por lo tanto el texto es difícil de leer",
Asurbanipal de Asiria merece ser citado aquí como el primer ad-
lUinistrador de su reino, debido a que hace referencias a habilidades
a?~inistrativas y en sus inscripciones se refiere a menudo a su educa-
Clon y sus hazañas tanto militares como intelectuales. Escribe:
M A. J. Toynbee, A Stud» 01 History, vol. VII, Oxford, 1954, pp. 580-689, anexo
sobre "The Administrative Geography of The Achaemenian Empire",
4SIi GhirshmaD, op, cit., p. 132.
54 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.
67 Véase, por ejemplo, Wemer Kellcr, The Bible as History, Hodder &: Stougbto n•
1956.
68 Génesis, capítulos 38-50.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 57
Así fue iniciado José en el alto cargo de visir por el ejercicio del
poder despótico del faraón. Su jerarquía fue aumentada inmediata-
mente por el faraón al concederle como esposa a Asenath, la hija del
influyente Poti-pherah, sacerdote de On (Heliópolis). De esta manera
se aseguró efectivamente su posición en la sociedad egipcia. José se
convirtió en un administrador eficiente y la capacidad del faraón pa-
72 E, F', }acob, The Fijteenih Cent urv, 1399.1485, vol, VI, Oxford, 1961, pp. 214-215..
LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.
este pueblo por su parte podrá volver en paz a su lugar". Escuchó Moi-
sés la voz de su suegro e hizo todo lo que le había dicho. 78
76 Números, capítulo 1.
77 Números, capítulo 26.
78 Samuel n. capítulos 18 y 24.
'62 LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.
HISTORIA y GOBIERNO
El grupo dirigente, además del faraón y los nobles a los que dele-
gaba responsabilidades ejecutivas y administrativas, incluía también
un influyente cuerpo de escribanos asistidos por otros técnicos y aro
, tesanos. El ejército, seguramente bajo la dirección real, constituía en
cierta forma un poder independiente. En la base de la sociedad esta-
ban los granjeros y campesinos, incluyendo numerosos esclavos, y de
todos ellos dependía por completo la productividad de la comunidad.
Los esclavos y campesinos constituían también los inmensos regimien-
tos de trabajadores que proporcionaban la fuerza humana masiva neo
cesaria para erigir los monumentos colosales a la muerte, que por
tanto tiempo han sobrevivido a la inexorable aniquilación del tiempo
sobre todas las construcciones hechas por el hombre.
PINTURAS y ESCRITURA
11 Leonard Cottrell, Lite llnder the Pharaous, Evans, 1955, pp. 31-3Z.
EGIPTO A.~TIGUO: 3400 A 525 A.C. 75
Jefe de las seis cortes de justicia, una boca satisfaciendo a todo el te-
rritorio. " juzgando con justicia, sin mostrar parcialidad, despidiendo-
a dos hombres satisfechos, juzgando al débil y al poderoso, sin dar
sufrimiento al que le suplica: satisfaciendo el corazón del rey ante
los Dos Territorios, J?ríncipe ante el pueblo, compañero que se acerca
al soberano, favorito de aquel que está en el palacio... acudiendo al
territorio cada mañana para conceder los favores diarios, para atender
los asuntos del pueblo, las, peticiones del Sur y del Norte, sin preferir
al magno sobre el humilde, protegiendo al oprimido, llevando el mal
a aquel que lo ha cometido."
FUNCIONARIOS PÚBLICOS
En el año 30, en el noveno día del tercer mes del diluvio el dios entró
a su horizonte. El rey Amenemhet voló hacia el cielo y se unió con el
sol, y el cuerpo del dios se fusionó con su creador. La Residencia
enmudeció, los corazones se llenaron de dolor, se cerraron los dos
Grandes Portales, los cortesanos se sentaron con la cabeza en las rodi-
llas y el pueblo se lamentaba.
Ahora, Su Majestad había enviado fuera un ejército a la tierra de
Temehu, y su hijo mayor era capitán del lugar, el dios Sesostris; y
ahora regresaba con cautivos del Tehenu y todo tipo de ganado que
era imposíle contar.
y el Chambelán del Palacio Real fue enviado al límite occidental
del Delta para informar al hijo del rey lo que había ocurrido en la
Corte. Y los mensajeros lo encontraron en el camino y lo alcanzaron
al caer la tarde. No se demoró ni un momento; el halcón voló con sus
secuaces, y no 10 hizo saber a su ejército. 23
95
96 LA CIUDAD-ESTADü MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
Los FENICIOS
Los ETRUSCOS
artesanos libres, los campesinos y los esclavos dejan una imagen oscu
ra en la historia. Había varios extranjeros entre los cuales figuran pre·
minentemente los griegos. El poder ejecutivo se encontraba en ma-
nos de magistrados cuyos títulos pueden deducirse a menudo de lás
inscripciones en las tumbas, no obstante que sus funciones no pueden
determinarse. Las magistraturas, algunas de las cuales funcionaban
como colegios, tenían nombres tales como zilath, purthene y maru y
las inscripciones señalan a un cursus honorum u orden de preceden·
cia, aunque su importancia relativa no es clara.
Los GRIEGOS
el cual los esclavos podían ser forzados, bajo tortura, a dar testimonio
ante estas cortes.
Sin embargo, el advenimiento de la democracia no significó que el
gasto público descansara sobre los ciudadanos pobres, a excepción de
los tiempos de crisis. En lugar de que el Estado impusiera tributos,
se esperaba que los ciudadanos ricos se hicieran cargo de las one-
rosas responsabilidades financieras. Fue así como se introdujo el sis-
tema de la trierarquia, mediante la cual los ciudadanos ricos a su
vez aceptaban responsabilidades para equipar y lanzar una galera -ha-
biendo proporcionado el Estado algunos aparejos y el casco- para
el entrenamiento de remeros, mantener la nave en buenas condiciones,
y en realidad, como tetrarca) navegar con su barco durante el periodo
de su cargo.
No obstante que fueron asignadas sumas de dinero del tesoro
público par<¡1 equipar las delegaciones enviadas en alguna diligencia
religiosa o para algún festival panhelénico, dicho dinero no era su-
ficiente para proveer a la delegación con la magnificencia digna de
la ocasión y nuevamente se nombró un ciudadano para sacar la dife-
rencia y hacerse responsable de los resultados. Anualmente cada una
de las tribus comisionaba a un miembro acaudalado como choregos
con la obligación de proporcionar un coro y un entrenador experimen-
. tado para enseñarles las danzas y las canciones del drama que iba a
representarse. La rivalidad entre los choregoi por el honor de alcan-
zar el éxito en las competencias artísticas incrementaba la generosi-
dad por parte de estos ciudadanos y ciertamente aumentaba la gran
contribución al arte y la literatura realizada por los griegos durante
esta notable etapa.
La época de gloria de Atenas duró poco. En el año 431 a.c., la
Guerra del Peloponeso estalló confirmándose su ruina. Dos años des-
pués murió Pericles. A 'Tucídides le tocó la tarea de escribir el epi-
tafio histórico de la época. Puede obtenerse mucho de esta notable
crónica 9 sobre la debilidad de la administración pública griega en
la conducción de una empresa militar semejante: por ejemplo, el
influjo de la creencia en la adivinación, en líderes como Nicias, era
demasiado fuerte como para anular las decisiones políticas vitales, así
cuando fatalmente retrasó la retirada de los barcos de Siracusa a causa
de un eclipse de Luna.'? Uno no puede comprender los problemas de
la administración pública de la época sin tomar en cuenta los efectoS
de dichas supersticiones sobre sus participantes.
1) Tucídídes, Peloponnesian War. Dent's Everyrnan Edn.
.10 Ibid., Libro VII, capítulo XXII.
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 109·
11 Véase, por ejemplo, R.J. Bonner, Aspects of Athenian Democracy, Berke1ey, 1933.
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA~ CIRCA 2000 A 140 A.C. 115
LA ERA HELÉNICA
LA CIUDAD-ESTADO DE ROMA
Senado, recibió la tarea de nombrar a sus censores, así como a los cón-
sules, quienes dirigían a sus miembros en batalla. Después de un tiem-
po la membresía de la Comitia Centuriata dejó de estar restringida a
aquellos que desempeñaran el papel de censores, puesto que seniores
que habían pasado la edad militar habitual eran intitulados para for-
mar centurias separadas y seguir siendo miembros.
Durante el siglo IV, cuando la expansión romana en Italia estaba
bastante avanzada, tuvieron lugar otros desarrollos importantes en SU
constitución republicana. La Comitia Curiata había decaído en impor-
tancia y ahora era ensombrecida por otras asambleas populares. La
Comitia Centuriata adquirió funciones legislativas y judiciales impor-
tantes y fue reorganizada para representar a todos los ciudadanos. El
Concilium Plebis, designado por los plebeyos, fue reproducido con
toda intención y propósito por una Comitia Trib uta, constituida en
el año 366 a.c. por los patricios sobre UIla base tribal similar, con la
tarea de elegir a los cuestores y a dos magistrados recientemente intro-
ducidos, conocidos como los curule aediles. Este nuevo consejo adqui-
rió también poderes legislativos. Gradualmente el Concilium Plebis
recibió reconocimiento y sus poderes legislativos fueron aceptados como
válidos sobre toda la comunidad. No obstante que estas dos asambleas
tribales siguieron existiendo como entidades legales separadas, sus
miembros y sus poderes eran tan similares que con el tiempo constituye-
ron un cuerpo democrático que representó efectivamente los intereses
plebeyos. A pesar de estos adelantos democráticos la ascendencia patricia
se mantuvo en el Senado, el cual retenía poderes de iniciación impor-
tantes y extendía su capacidad administrativa. Una importante res-
ponsabilidad nueva, que asumió durante este periodo, fue el prorogatio
o facultad para extender el cargo de un magistrado en servicio en
donde existiera una buena razón para hacerlo: por ejemplo, de un co-
mandante comprometido en una campaña.
Ya habían estado sucediéndose importantes desarrollos administra-
tivos. Como hemos hemos visto, bajo el impacto de la lucha entre las
órdenes y las crecientes necesidades del Estado, había surgido el siste-
rna único de magistrados republicanos de Roma. Los dos Cónsules,
como cabezas conjuntas del Estado, estaban en la cima, con el poder
para regir sobre cualquier otro magistrado, a excepción de un Tribu-
no. En una primera época habían sido nombrados dos Cuestores para
asistirlos en su administración cotidiana. Gradualmente el número de
~uestores aumentó pero permanecieron como los magistrados menos
Importantes. Se especializaron en la administración financiera. Se in-
trodujeron dos Censores para imponer los tributos a los ciudadanos.
126 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRÁNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
ble influencia sobre algunos de sus señores que duraban poco en sus
cargos.
Si miramos este extraño conglomerado de poderes dispersos, con
numerosas divisiones y traslapamientos, revisiones y balances, no puede
uno evitar preguntarse cómo pudo haber funcionado. Pero en el es-
píritu empírico sobre el que fue construido realmente funcionaba,
como lo demuestra la historia. A pesar de sus controversias internas,
los romanos, a diferencia de los griegos, fueron capaces de desarrollar
un gobierno armónico y, en caso de ser necesario, borrar sus diferen-
cias jerárquicas contra el enemigo del exterior. El sistema atomizado
de administración y los primitivos métodos disponibles, especialmente
en cuestiones de finanzas, siguieron siendo adecuados para las necesi-
dades comparativamente simples de la ciudad-Estado. Ciertamente, en
este caso el Senado hizo una contribución importante al proporcionar
cierto grado de coordinación administrativa inexistente en la estruc-
tura general de las magistraturas. El Senado era competente y por lo
general estaba ciertamente dispuesto a actuar como coordinador gene-
ral de los servicios públicos a través de la organización de las esferas
de competencia de magistraturas particulares o de la prescripción de
sus deberes al principio de su periodo en el cargo, o incluso del apoyo
a un magistrado en contra de otro en caso de un fuerte desacuerdo.
La costumbre de señalar magistrados para las vacantes en el Senado
indudablemente hizo de esa asamblea augusta un receptáculo de ta-
lento político y administrativo, en tanto que el procedimiento por el
cual las discusiones eran conducidas en estricto orden, de acuerdo con
la jerarquía, aseguró que normalmente prevalecieran las expectativas
más conservadoras, debido a que usualmente se había puesto en claro
la opinión general de la cámara y se había hecho una interpelación
antes de que llegara el turno de los grados subordinados.
LA EXPANSIÓN DE ROMA
periodo helénico. Existió, por ejemplo, a finales del siglo IV, Apellis,
secretario de la ciudad de Priena, un puesto para el cual fue reelecto
durante veinte años, catorce de los cuales estuvo a cargo de secretarías
para los generales y guardianes de la ley al mismo tiempo. La Secre-
taría de la ciudad tenía aún una estatura modesta, pero conforme pasó
el tiempo la creciente dependencia de los magistrados de su secretario
obligó a incrementar su importancia. Habría sido interesante conocer
qué tipo de hombre era este Apellis. ¿Su constante reelección no indi-
Ca que fuera una especie de Samuel Pepys de su tiempo? Otro funcio-
nario de la misma ciudad ha dejado su nombre en los registros, pero
por una razón diferente. Este fue Zozimus, un ciudadano rico que,
entre otros cargos, tuvo su oportunidad como secretario de la ciudad.
Para demostrar su capacidad decidió tener todos sus registros en dupli-
cado, siendo la copia ordinaria de papiro y la segunda del pergamino
más caro que había.
El administrador público de la época tenía sus problemas. Sus
tareas pudieron haber sido mundanas y generalmente sencillas, pero
necesitaba cuidar sus pasos. Bajo la mayoría de los sistemas mencio-
nados había alguna forma de censo para mantener registradas las
actividades del magistrado, quien así era inducido por todos los medios
a jugar limpio. Tampoco podía enlazar siempre sus decisiones a la
lógica o sentido común, debido a que la conducción de los asuntos
públicos, tanto en Grecia como en Roma, estaba sometida a la adivi-
nación y había días en que no podían darse los pasos administrativos
más urgentes.
IV. ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.
FIN DE LA REPÚBLICA
1 A, ,V. Gornrne, "Thc Rornan Republ ic" en European Civiiiuuion, Oxford, 1935,
\'01. n, p. \01.
134 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.
I
!
Parece probable que Catón, habiéndose afiliado al partido de Pom-
peyo, hubiera dado algo de su propia vida antes que someterse a Julio
César, después de la derrota final en África, cuya generosa admiración
conservó a pesar de todo.
Como un ejemplo del estadista-administrador podemos citar bre-
vementea a Cicerón, orador y filósofo afamado, con quien Catón había
estado asociado estrechamente. Nacido en el año 106 a.c., Cicerón
vivió desde los primeros hasta los últimos conflictivos días de la Re-
pública. Sus obras incluyen De Republica, que se refiere a la consti-
tución ideal y se vio muy influenciada por Platón, y De Legibus, de
la cual obtenemos mucha información sobre la historia constitucional
de Roma. Cicerón fue esencial~ente un aristócrata y un miembro
intensamente patriótico de la clase senatorial que consideraba el
servicio devoto al Estado como el único objetivo justo de la vida. Su
principal finalidad política era descubrir formas para unificar el Sena-
do, los caballeros y el pueblo, y garantizar la dirección de los mejores
y más rectos elementos de la comunidad, una concordia ordinum, como
él la llamaba. Éste era un argumento conservador para preservar la
República, pero en medio de la penetrante oscuridad de la lucha civil,
era incapaz de visualizar el tipo de dirección que realmente ofreciera
una solución efectiva. En su última obra filosófica De Officis sanciona
la conspiración contra Julio César.
140 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.
6 H. Stuart Jones, "Adrninistration", The Legaey o{ Rome, Oxford, 1930, 'P. 117.
7 W. T. Arno1d, The Roman System o{ Provincial Administration, Blackwcll, 2a.
ed. 1906, pp. 215-219.
146 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.
I
como lo había hecho hasta entonces. De esta manera, la carrera sena-
torial conservó su predominio en el nuevo sistema. Por otro lado, en
parte debido a que Augusto astutamente decidió acabar con la com-
r pleta dependencia sobre la nobleza y en parte debido a que la admi-
illstración en expansión ofrecía más cargos de liderato de los que la
reducida clase senatorial podía satisfacer adecuadamente, la orden
ecu~stre adquirió importantes responsabilidades a~ministr~tivas, es-
~ecIalmente en las provincias. No sería una exageracIón el afirmar que
esta fue la contribución administrativa más importante de Augusto.
Cada orden dependía de la posesión de un mínimo de riqueza y
~onsecuentemente cada carrera se dividió en niveles con un orden de
Importancia prestablecido. Con la introducción del pago a estos hom-
bres de carrera los diversos niveles se distinguieron mediante las dife-
~encias salariales. La carrera senatorial incluía los cargos y poderes
judicial, militar y civil combinados más importantes, así como también
SUs miembros eran elegibles para los más altos puestos religiosos. La
148 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.
carrera tenía seis diferentes niveles en los cuales los puestos eran
graduados de acuerdo con la responsabilidad y la experiencia. No se
conocen las cifras salariales relativas, pero probablemente alcanzaban
niveles más altos que el sueldo más elevado para la orden ecuestre, a
saber, 300 sestercios al año, y hasta un millón de sestercios el salario
para la gubernatura de África."
Las listas de la carrera ecuestre se extendían bajo la supervisión
directa del princeps. Incluía tanto caballeros por nacimiento como los
recién nombrados por un favor especial. Los miembros eran elegibles.
para algunos cargos en el Consejo Imperial, así como para cargos eje-
cutivos selectos. La carrera estaba constituida por una índole mixta
y posteriormente se dividió en cuatro niveles a los que se les asignaron
salarios específicos que fueron, 60000;100000; 200000 ,. 300000
sestercios respectivamente. De estas cantidades se derivaron los títulos
de los grados. Se les conocía como los sexagenarii, los centenasii, los
ducenarii y los trecenarii. Examinando un grupo específico de cargos
a los que eran asignados podemos darnos una idea sobre las activida-
des y la importancia relativa de estos funcionarios de grado intermedio.
Los sexagenarii ocupaban posiciones más altas en la administración
central, tales como oficial a cargo de la correspondencia griega, asesor
de los prefectos del pretorio y la ciudad, y directores de las bibliotecas
públicas. En Italia detentaban cargos tales como oficial a cargo del
abastecimiento de grano en ostia y subprefecto de las flotas italianas;
en tanto que en las provincias su principal cargo eran los puestos
financieros importantes, tales como epistrategi de Egipto, funcionarios
censales, procuradores de la tropa de gladiadores y abogados del fisco.
Los centenarii ocupaban puestos romanos tales como el oficial ~
cargo de la correspondencia italiana y los subprefectos de abastec>
miento del grano y la guardia; en' Italia el cargo de prefecto de vehícu-
los; en las provincias los cargos de procurador financiero de las provin-
cias imperiales y de las minas imperiales, así como los prefectos de las
flotas de Bretaña, Alemania y el Éufrates.
Los ducenarii ocupaban puestos romanos tales como procuradores
a la cabeza de ciertos departamentos, incluyendo herencias, patrimo-
nio, etc., el director general de correos y el Magister Rei Prioatae; en
Italia los puestos de prefectos de las flotas pretorianas de Misenum Y
Rávena, de procuradores financieros de los cónsules, los procuradores
de tributación indirecta y de algunos altos funcionarios en Egipto.
Los trecenarii detentaban importantes puestos de jefatura en la
I
1
152 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.
por el Senado desde el año 63 a.c. Cuatro años después Julio César,
como cónsul, introdujo una gaceta oficial para registrar los aconteci-
mientos oficiales y las actividades del Senado. Se dice que estos nuevos
métodos de escritura habían tenido una poderosa influencia modifi-
cadora sobre las actitudes retóricas más antiguas.'?
Existen todavía muchas cuentas financieras pero indican que la
contaduría romana permaneció en un estado primitivo, aunque debió
de haber sido apropiada para el tipo de economía y negocios que se
habían desarrollado hasta entonces. u Parece que no hay evidencias
de que se hubiera considerado la idea de un sistema para llevar los
libros de doble partida. La desmaña de los sistemas de notación numé-
rica empleados tanto por los griegos como por los romanos ciertamente
que no facilitaron el desarrollo de métodos de contabilidad más avan-
zados en caso de requerirse. Serían los árabes quienes hallarían la
solución, pero mientras tanto las técnicas existentes fueron suficientes
para las tareas para las que habían sido llamadas a desempeñar.
Al comparar las disposiciones administrativas de esas épocas primi-
tivas con las de hoy en día, no debe olvidarse que el tiempo era muy
diferente. No había surgido todavía un sentido del tiempo preciso
debido a la ausencia de los medios de medición exactos de que dispone-
mos ahora. No se había inventado aún el reloj mecánico para regular
la vida de los hombres.P Consecuentemente las actitudes de los cuerpoS
de magistrados eran similares a aquellas del trabajador del campo,
'cuyos ritmos laborales estaban determinados por la incidencia de la luz
del día y la oscuridad y de las estaciones. Sin duda en ocasiones debía
realizarse una jornada especial en las obras de construcción, especial-
mente cuando se empleaba el trabajo esclavo de cuadrilla, pero en
general no había prisa en la conducción de los asuntos corrientes y
las actitudes normales de trabajo no deben haber sido diferentes
a aquellas comunes entre los habitantes de las tierras tropicales subde-
sarroliadas.
Con el continuo crecimiento del tamaño de las oficinas surgió en
poco tiempo la especialización de los métodos administrativos. Cam-
bios importantes de este tipo se relacionan con el reinado de Claudio
(41-54 d.c.) o más exactamente con sus libertos Narciso, Pallas, Calix-
to y Polibio, quienes figuraron entre su cuerpo directivo. Había sur·
bajo éstos la gran masa de puestos inferiores. Cada uno de los altos
funcionarios de las administraciones central y local tenían su cuerpo
de oficiales que trabajaban en las scrinia separadas. Su número va-
riaba de acuerdo con la importancia del servicio particular y los líderes
ejercían poderes y disfrutaban de privilegios de cargo en proporción
al número de sus empleados, teniendo el vicario 300, el procónsul de
África 400 y así sucesivamente hasta los mil empleados de despacho
asignados al prefecto del Oriente." Las cabezas de departamento eran
asistidas generalmente por subdirectores o directores asistentes, sus-
tentando títulos tales como proximus, secundarius, melloproximus,
corniculariuso adjutor. No obstante que ahora las carreras militares
eran especializadas, la organización del ejército había dejado su huella
en el lado civil que siguió organizándose estrictamente con base en el
patrón militar. Se asignaron títulos similares y los funcionarios civiles
usaron el cingulum o cinturón como si fueran soldados. Los funciona-
rios civiles retirados se clasificaban con los soldados retirados como
veterani.
¡
Los funcionarios imperiales tenían una jerarquía administrativa
exacta mediante la cual se garantizaban sus privilegios, a cambio de
hacerse responsables de obligaciones profesionales específicas. Reglas
~etalladas para: i) reclutamiento; ii) capacitación; iii) promoción;
IV) remuneración; v) privilegios judiciales, y vi) honores anuncia-
ron los códigos o estatutos que han sido promulgados para los servi-
cios civiles modernos.
i) Reclutamiento: la asignación se hada por decreto o probatoria
del emperador, bajo recomendación del jefe de un departamento, pero
el verdadero reclutamiento dependía de dos procedimientos que res-
tringían el poder de selección del jefe mencionado, a saber, la sucesión
hereditaria estrictamente de acuerdo con la casta y la venta del cargo,
ninguna de ellas formas satisfactorias para obtener nombramientos
por méritos. Con base en la emisión del decreto del Emperador el
n.ombre del aspirante se integraba a un registro que constituía la auto-
ridad oficial para su colocación en el servicio.
ii) Capacitación: la preparación del nuevo funcionario para desem-
peñar su labor o para mejorar su conocimiento sobre ella estaba a
cargo de la scholae anexada a los diferentes oficios. Este cuerpo de
capacitación estaba dividido en dos niveles distintos, organizados
de acuerdo con el tipo de conocimiento requerido por la naturaleza del
trabajo a desempeñar. Éstos eran la ministeria litterata, que brindaba
ción de poderes definida. Tanto los funcionarios civiles como los mili-
tares ejercían el poder judicial además de sus funciones ejecutivas.
Sin embargo, en el sector financiero el principio de especialización
judicial se había adoptado hasta cierto punto mediante el nombra-
miento del abogado del fisco para que defendiera los intereses del
Tesoro. Es difícil determinar las necesidades administrativas de una
época en términos de disposiciones desarrolladas para hacer frente a
las necesidades de una época posterior y, mientras que podemos in-
dinamos a coincidir con Lean Horno en cuanto a que la administra-
ción romana pudo haberse beneficiado con un desarrollo más vigoroso
de la organización por departamentos, no es fácil confiarse en que
nuestro moderno modelo ministerial hubiera sido apropiado para la
situación romana del siglo IV en adelante.
Un servicio público tal como el que hemos esquematizado aquí
verdaderamente hubiera sido poderoso, un verdadero Estado-dentro-
del-Estado con tendencias burocráticas, sobre el cual solamente el
emperador más fuerte y competente podía esperar ejercer un control
efectivo. Ciertamente que la existencia de un síntoma moderno tendió
a moderar su poderío, a saber, la crítica constante del servicio por par-
te de escritores contemporáneos. Estas acusaciones populares alcan-
zaban a denunciar el favoritismo, espíritu de casta, arbitrariedad,
extorsión, voracidad, descuido, esclavitud a la rutina y muchas otras.
Sin duda, a menudo eran exageradas pero, a pesar de los verdaderos
adelantos realizados hacia la formación de un sistema de personal
público regulado adecuadamente, algunas de las reglas y costumbres
que se han mencionado anteriormente conducirían de manera inevi-
table en cualquier época y lugar a errores tan graves como para ame-
nazar la eficiencia del sistema en su conjunto. Sólo se necesita men-
cionar las prácticas constantemente recurrentes de nombramiento
hereditario, venta del cargo, "construcción del Imperio" en tanto
representada por la asignación numérica de subordinados de acuerdo
con la jerarquía del jefe antes que por las necesidades del trabajo, dila-
ción y rutina oficinesca y promoción por antigüedad. La efectividad
total de la administración imperial romana a lo largo de un prolongado
periodo sugiere que debieron de haber existido fuertes factores neu-
tralizadores que aseguraran una alta eficiencia. A pesar de estos serios
defectos, debió de haber existido un gran talento de liderazgo entre
los jefes y un sentido de lealtad y devoción al deber general entre las
jerarquías inferiores para haber alcanzado resultados tan notables como
los que indudablemente se obtuvieron.
V. INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.
PREHISTORIA CHINA
avanzadas y existen buenas razones para creer que con los adelantos
en la arqueología, a los que los chinos están prestando gran atención,
los confines del conocimiento actual se remontarán mucho más atrás.
Hay uh gran campo para ello, ya que han aparecido amplias eviden-
cias de una cultura de la Edad de Piedra que se remonta hasta el año
50000 a.c., e incluso cerca de Pekín se han desenterrado esqueletos
humanoides conocidos por los antropólogos como SinaniropusI'
La escritura apareció en épocas tempranas, aunque no como los
sistemas de Mesopotamia y Egipto, según las evidencias existentes.
En un principio se relacionó con la predicción, y parece que el mago-
escribano fue uno de los primeros del numeroso equipo de funciona-
rios públicos chinos. Oficiaba como historiador, astrólogo y poseedor
-del conocimiento cuya función era dar consejo cada vez que se le re-
-quiriera para ello. La primera comunicación o "escritura" parece que
se realizó mediante cuerdas anudadas parecidas al quipu o escritura
-de nudos del Perú prehispánico (véase volumen 11, capítulo 4) . Hacia
la época de Shang -antes de 1600 a.c.- se utilizaba un sistema de
representaciones pictográficas escritas y se desarrolló una forma com-
pletamente ideográfica que, aún hoy en día, no ha sido reemplazada
por un sistema alfabético. A partir de este método de escritura difícil
de manejar los chinos han obtenido la gran ventaja de que los ideo-
gramas, al ser representativos, pueden ser ampliamente comprendidos
a pesar de las diferencias de dialectos. Esto contribuyó a la unificación
de China. Se hicieron los primeros registros en materiales perecederos
'Como el ubicuo bambú, lo cual da cuenta de los voluminosos regis-
tros no perdurables que indudablemente existieron en los primeros
siglos.
Estudiosos chinos hicieron un notable descubrimiento en el año
1899 d.c. al llegar a la conclusión de que las marcas en los entonces
llamados "huesos de dragón': que se desenterraban en gran cantidad
-durante la labranza y se vendían a las farmacias como medicina, eran
una antigua forma de escritura y que dichos huesos del oráculo, corno
se llaman ahora, se habían utilizado en relación con la adivinación.
Los huesos mostraban aquellas preguntas que debían ser respondidas
y cubrían cuestiones tales como i) ¿a qué espíritus debían presentarse
determinados sacrificios? ii) direcciones de viaje, dónde detenerse Y
tración Chou, es importante por la gran influencia que tuvo sobre re-
formadores políticos y sociales posteriores.
Sin embargo, fueron los primeros filósofos los que estaban desti-
. nadas a dejar la mayor huella sobre la historia administrativa de China,
como sobre muchas otras cosas. Se interesaron en la creación de una
sociedad ideal. Confucio, Mencio y Lao-Tsé inauguraron escuelas in-
fluyentes; y el más importante de ellos fue Confucio, quien vivió
aproximadamente de 551 a 479 a.c. 14
Confucio mismo fue un maestro y no un administrador. A pesar
de su ambición personal por ocupar un cargo, parece que no tuvo más
que un modesto puesto oficial y sólo durante un breve periodo. Con-
sideraba que el buen gobierno era imposible bajo el sistema existente
de gobierno hereditario, que no obstante sentía que no era probable
reemplazarlo. Pensaba que el dilema podía superarse separando las
funciones administrativas de las políticas y confiándolas a ministros
y asistentes virtuosos y bien capacitados.P La preparación para las po-
siciones oficiales incluiría un estudio profundo de los principios del
gobierno y la discusión de situaciones que probablemente pudieran
surgir de manera que los estudiantes supieran qué hacer cuando se
encargaran de una responsabilidad práctica. El estudio del caso no era
tan moderno como Podemos imaginar. Este sistema de educación esta-
ba destinado a ser un éxito, en gran medida debido a que los gobernan·
tes eran lo suficientemente perspicaces como para darse cuenta qu~
los jóvenes así capacitados reunirían las habilidades que ellos neceSI-
taban y de que por su propio interés les convenía emplearlos.
El nuevo sistema se fundamentó en el principio de que el gobier-
no debía estar en manos de hombres elegidos no por su nacimiento,
sino de acuerdo con su virtud y habilidad, y que su objetivo principal
fuese la felicidad del pueblo. De esta manera, la pobreza no era un
obstáculo para estudiar y eventualmente ser elegido para un cargo
público. La instrucción era informal e individual, dirigida principa~
mente por preguntas y discusiones. Los alumnos estudiaban determI-
nados textos y se discutían pasajes ·seleccionados. El objetivo era l~
formación del carácter. Para ayudar en esto se tomaba el arte tradI'
cionalmente aristocrático y peculiarmente chino de Li, Éste se ha tra-
ducido como "ceremonial", "ritual" y "las reglas del decoro", aunqu.e
sin duda está presente la idea del sacrificio: configuró un código reb-
gíoso muy especial y una forma de conducta apropiada, la cual se
H H.G. Creel, Coniucius: the Man and the Myth, Routledge, 1951.
1&Ibid.• p. 4.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 179
19 Needham, op. cit., p. 101; para la perspectiva contraria véase F. R. Hoare, Eig
hl
Decisive Books 01 Antiquity, Sheed Se Ward, 1952, p. 169.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 181
22 H.H. Gerth Y C.W. Mills, editores, From !Max Weber, Kegan Paul, 1947, p. 423.
23 Needham, op. cit., p. 105.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 183
Karlgren llega tan lejos como para decir que la invención del papel
en el siglo II fue una gran desgracia para China. Aunque los chinos
estaban a la cabeza respecto al Occidente también en impresión, <:,to
no se inició sino hasta los siglos VIII o IX, dejando un lapso de 7UU anos
durante los cuales todos los manuscritos se escribieron en material
perecedero en lugar del pergamino del Occidente, difícil de manejar
pero duradero. Por otro lado, en Europa el arte de la producción masi·
va se alcanzó poco después de la aparición del frágil material no
duradero.s"
113 T.F. Cárter, The Invention 01 Printing in China and Its Spread Westward, Ronald,
Press, N.Y., 1925·1955, p. 41.
f88 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.
historia china habría sido distinta. La oficialía china sabía cómo tratar
semejantes sugerencias peligrosas, ya que los carpetazos oficiales no son
un invento moderno.
Como resultado del examen, Po Chu-i, en el otoño de 806 d.c.,
obtuvo un cargo pequeño en Chou-chih, a 75 kilómetros de Ch'ang-an.
Por otro lado, Yuan Chen recibió el importante nombramiento de
Comisionado en la Men-hsia o Cancillería del Estado. No era común
que el hablar claro por parte de los funcionarios se recompensara de
esta manera y probablemente hubo otras razones para el nombramien-
to de Yuan. Su interesante cargo se relacionaba con el "levantamiento
de todo lo caído", o en otras palabras impulsar las críticas políticas,
porque no es claro si su cargo lo convertía simplemente en el canal
de dicha acción o lo autorizaba realmente, aunque él mismo iniciara
las críticas. De cualquier forma, característicamente, Yuan mostró una
iniciativa extraordinaria al someter un plan de diez puntos para reha-
bilitar la dinastía." A pesar del apoyo por parte de varios estadistas
prominentes y una audiencia con el Emperador, provocó la ira de
Cheng Yu-ch'ing, el Ministro Supremo, quien lo arrestó. Sin embargo,
prevalecieron otras influencias y pronto Yuan se vio en libertad nue-
vamente, aunque se le redujo a un puesto modesto en la capital orien-
tal de Lo-yang, de la cual se retiró posteriormente durante una tem-
porada con el fin de cumplir el periodo normal de duelo por su
madre.
Mientras tanto Po Chu-i encontró sus obligaciones de rutina bas-
tante desagradables y tal vez tuvo suerte cuando en 807 d.c, fue re-
querido para fungir como cotejador y organizador en Chi-hsien Tien,
o Salón de los Ilustres, que apenas se había reorganizado de acuerdo
con las propuestas hechas por Che'en Chingo La función de este de-
partamento característicamente chino era brindar la información his-
tórica requerida por el Emperador. de la cual no se podía disponer
de alguna otra manera. Aproximadamente en el mismo periodo Po
triunfó en el examen para doctor de la Academia Han-lin. La primera
tarea de la Academia era la composición de documentos tales como
cartas de nombramiento, cartas a potentados extranjeros, mensajes a
las almas de los muertos y otros similares, que se expedían a nombre
del Emperador. En otras palabras, Po Chu-i se habí~ convertido en
un funcionario administrativo investido con la función de redactar
en un lenguaje rebuscado varios documentos de Estado importantes
para que los firmara el Emperador. La naturaleza práctica de la prue.
EL INTERVALO LIAo
LA OFICIALIDAD LIAO
del Estado que había que administrar. Entre las oficinas importantes
que no se han mencionado estaban la Oficina del Comisionado de la
Sal y del Hierro de la Capital Suprema, y la Oficina del Comisionado
del Transporte de la Capital del Sur, y había muchas otras por el
estilo.
El control de la agricultura y la toma del tiempo de las obras
públicas hacía imperativo que. el gobierno se preocupara. por los cálcu-
los astronómicos y la elaboración de un calendario. Estas artes las
.adquirieron los Liao de los chinos que se habían especializado en
ellas por mucho tiempo. Los Ch'i-tan copiaron también el hábito
chino de hacer una historia oficial. Es significativo que su Departa-
mento de Historiografía incluyera en sus cuadros miembros de las dos
razas. A pesar de su comprensible orgullo en su aspecto práctico como
·clase gobernante, su equitación superior y su habilidad en el tiro,
y un disgusto natural por las prácticas literarias, la necesidad de un
.servicio público alfabetizador para asegurar una administración efec-
tiva de los numerosos súbditos establecidos, obligaron a los gobernan-
tes Liao a impulsar las actividades literarias. Esto implicaba el brindar
-educación y la publicación de libros. Las bibliotecas se formaron bajo
la dirección del gobierno.
Así, los Ch'i-tan, conquistadores de los Liao, aunque conservaron
sus tradiciones tribales e instituciones nómadas, con el fin de asegurar
la administración efectiva de un reino extranjero tan extenso, se vie-
ron literalmente obligados por las circunstancias a copiar sistemá-
ticamente las prácticas administrativas de los chinos conquistados, quie-
nes tenían considerable experiencia en una administración pública efi-
-ciente detrás de ellos.
LA ADMINISTRACIÓN SUNG
desarrolladas bajo los regímenes Han y T'ang, pero se armó para afron-
tar nuevas condiciones y requisitos.
El Emperador, que gobernaba bajo el mandato divino, era auxi-
liado por el Consejo de Estado, que tenía de cinco a nueve miembros,
cuyo trabajo era encargarse de la administración y lo judicial, así"
como tomar decisiones para que el Emperador las aprobara. Estas
decisiones estaban influenciadas por el consejo de la Academia Han-
lin, una especie de Ministerio de Cultura, y por la crítica presentada
por la Censaría.
Bajo el Consejo de Estado, la administración consistía de tres
órganos principales, a saber: 1) la Cancillería-Secretaría .tChung-shu
Men-hsia) ; 2) la Comisión de Finanzas (san-ssu) , y 3) la Oficina de
Asuntos Militares (She-mi-yuan) Los puestos ejecutivos superiores.
de (1) Y (3) los ocupaban miembros individuales de la Cancillería-
Secretaría. Esta autoridad estaba a cargo de la administración general,
funcionando a través de las numerosas oficinas y agencias que se habían
creado en regímenes anteriores y cubriendo todas las funciones rela-
cionadas con el protocolo y el ceremonial, adjudicación, administra-
ción de personal, relaciones exteriores y cuestiones escolares. La Ofici-
na de Asuntos Militares era la responsable de la defensa del Imperio.
La Comisión de Finanzas se encargaba de la administración económica,.
la cual recibiría una atención especial durante este periodo y estaba
relacionada inter alia con los departamentos específicamente encarga-
dos de la sal y el hierro, el ingreso y el censo de población. Quedaban
tam bién bajo su control los proyectos de irrigación y transporte, y el
cuidado de los edificios públicos.
Además estaba la Censaría. (Yu-shih-t'ai}, aquella interesante ins-
titución desarrollada bajo los T'ang, la cual funcionaba bajo un fun-
cionario presidente y dos asistentes y consistía de varios censores.
divididos en tres divisiones funcionales. La primera de ellas se rela-
cionaba con los asuntos generales, atendía audiencias imperiales y era
responsable de las acusaciones a funcionarios por acciones injustas e
irregulares; la segunda se encargaba de los asuntos de palacio y de
asegurarse que se siguieran los procedimientos adecuados; finalmente
la tercera, bajo la forma de inspectoría, se ocupaba del trabajo, la
eficiencia y la integridad de los funcionarios. En 1045 d.c. se agregó
una sección adicional cuya tarea, era criticar la política de los funciona-
rios de Estado más antiguos. Así, con más de mil años de diferencia
Con respecto al Occidente, los chinos habían introducido un cuerpo
que combinaba las funciones del Ombudsman, experto O & M Y con-
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.
1 207
II
"
';./,~J
208 DE BIZANClO A 1025 D.C.
l'.N. Urc, [ustinian and Bis Age, Penguin, 1951, pp. 102-120 Y Wilhelm Ensslin,
.. ,2
lhe Ernperor and Imperial Admínistrarion" en Bvzantiurn, op. cit., pp. 268-307.
212 DE BIZANCIO A 1025 D.C.
el Lidio.s- acerca del cual se conoce bastante, sirvió en las oficinas del
estado central.
Juan Lidio, como podríamos llamarlo con más propiedad, alcanzó
una importancia literaria considerable, aunque sus obras puramente
literarias no han sobrevivido. En su libro De Magistratibus J que ofrece
una relación interna del servicio público en la época de J ustiniano
y que fue una de las obras escritas por Lidio durante su retiro, relata
cómo ingresó al servicio público. Esto ocurrió bajo el consulado de
Secundiano (511 d.c.), cuando Lidio dejó su lugar de nacimiento,
Filadelfia (Ammán) , y llegó a la capital donde después de mucho
considerarlo decidió "reunir los memoriales de la Corte y vistió el
uniforme con ellos". Éstos eran los empleados en la oficina del Magíste.r
Memoriae, uno de los principales secretarios del emperador. En realI-
dad parece que la suerte de Lidio se presentó cuando Zoticus, quien
era un lidio como él, lo persuadió paTa hacerse cargo de la secretaría
en la oficina del Prefecto Pretoriano, donde Ammianus, un primo,
ocupaba también una posición importante. En sus primeros años Lidio
no sólo encontró un trabajo remunerativo en gran medida, sino que
una apología compuesta para Zoticus fue elogiada y se le pagó una
buena cantidad por cada línea. Posteriormente Zoticus, con la aproba-
ción de Ammianus, contribuyó para conseguir una esposa a Lidio,
la cual trajo consigo una dote de cien libras de oro y que de acuerdo
con el mismo Lidio "superaba a cualquier mujer que anteriormente
se hubiera ganado la reputación de sobria", No es sorprendente des-
pués de esto la rápida promoción de Lidio que le dio un nombramien-
to excepcional al ser aceptado como el primer chartularius en el cuero
por de ab actis, en el cual era jefe de la importante rama en la ofí-
cina del Prefecto que se encargaba de las apelaciones en casos no
criminales. El chartularius auxiliaba al adjutores, un funcionario de
calidad especial nombrado para ayudar a los jefes seniles de departa-
mentos que no fueran ya capaces de soportar todo su peso. La corte
de ab actis se ocupaba sobre todo de las cuestiones de propiedad y
finanzas y constituía una oficina regular de registro, requiriendo ~I
nutas y registros elaborados para todos sus procedimientos. Esto ~}()
un gran campo de acción a la inclinación particular de Lidio, qUIen
fue casi lírico en su descripción del trabajo.
Pero los tiempos cambiaron. Justiniano ascendió al trono y su celo
reformista pronto pasó arrasando por todas las oficinas, cortando al
menos algo de la madera muerta. Lidio parece haber perdido sus
21 Ure, op. cit., pp. 113 ss, y A.H.M. jones, op. cit., pp. 172 ss.
DE BIZANCIO A 1025 D.C. 227
buenas relaciones y no fue ya una persona grata para sus jefes. Le
disgustaba toda interferencia con las formas antiguas y se vio particu-
larmente decepcionado cuando el griego sustituyó al formalizado latín,
en el que se habían ocultado hasta entonces los procedimientos de la
Prefectura. Consecuentemente encontró que sus servicios eran atraí-
dos a actividades más académicas y literarias. Fue comisionado por el
emperador como una especie de historiador real para que escribiera
acerca de la guerra en contra de los persas (probablemente la de 527-
532 d.c.) y fue hecho profesor en la Universidad.
Parece que las reformas afectaron de manera adversa la importan-
cia de la Prefectura Pretoriana, la cual había perdido el control del
sistema postal y las fábricas de armas frente al Magister Oiiiciorum,
y tuvo que recibir a uno del personal de este último como princeps.
Lidio criticó también la división de la oficialía entre los funcionarios
judiciales y financieros, considerando a estos últimos como advenedi-
zos y mostrándose apasionadamente contrario al ascenso, en lugar de
dar preferencia a hombres de letras o abogados, de aquellos empleados
de finanzas como Marino el Sirio y Juan de Capadocia para la Pre-
fectura Pretoriana. Criticó de manera especial las exacciones de este
último quien, alegó, había empobrecido a los provincianos, aunque
en realidad se sabe que Juan de Capadocia, además de sacar una
tajada, fue muy hábil para llenar los cofres públicos. El efecto personal
de los cambios fue que con casi cuarenta años en el servicio el puesto
más alto en la oficina quedó a su disposición, ahora que el cargo de
princeps había sido asignado a un extranjero, era el de corniculatius,
al que había sido promovido, pero los prerrequisitos de este cargo se
habían reducido a consecuencia de los cambios.
Lidio se retiró después de cuarenta años de servicio, con el título
de clarissirniis, la jerarquía de conde de segunda clase y un testimo-
nio de su jefe en el que se refiere a él como "Juan el gran escritor",
calificativo que se dice lo complació mis que cualquier título oficial.
Hay mucho en la historia de Lidio que aclara aspectos no sólo
del servicio público de Bizancio en sus inicios, sino también sobre el
funcionario típico a través de las distintas épocas: el apego a los pro-
cedimientos, la actitud conservadora inherente, el resentimiento na-
~ural de los cambios que modificaron las expectativas originales y redu-
jeron las oportunidades de ascenso, la existencia de "pasajeros" que
en ausencia de un sistema de retiro efectivo debieron ser tolerados
aunque ya no fueran de gran utilidad para la administración. Proba-
blemente, como un paralelo con nuestros tiempos, podemos apreciar
228 DE BIZANCIO A 1025 D.C.
AUNQUE hacia fines del siglo III Dioc1eciano había consolidado el po-
der e integrado la administración del Imperio romano bajo su control
personal, él fue también quien sustituyó el principado augusto con
una especie de imperialismo dual tan pronto como la situación hubo
madurado. Esto no parecía probable cuando Constantino, a principios
del siglo IV) sustituyó la entonces existente augusti de Diocleciano y dio
por primera vez a todo el reino romano una sola religión, el cristia-
nismo. Pero, al transferir su capital a la favorablemente situada Cons-
tantinopla en el Bósforo, inevitablemente trasladó el centro de gra-
vitación romano hacia el Este, de tal manera que una Roma debilitada
y reducida moralmente demostraría su incapacidad ante el gran vigor
de los bárbaros que ya estaban penetrando por las fronteras del norte.
La continuidad del régimen romano en el Oriente durante otros mil
años, la primera parte del cual se ha analizado en el capítulo VI) y la
acelerada decadencia de Roma en el Occidente presentan a los estu- .
diosos un problema que ha originado gran cantidad de respuestas,
entre las cuales no parece probable el surgimiento de alguna certera.
Sin duda la debilidad administrativa ocupó algún lugar en este pa-
norama, pero difícilmente podía haber constituido esto toda la historia
o incluso el defecto clave. De los dos elementos esenciales para la
continuidad del Imperio -a saber, la concentración efectiva del poder
y la existencia de una administración eficiente- es difícil creer que
la administración romana del siglo IV adoleciera de algún gran defecto
que imposibilitara la sobrevivencia del Imperio de Occidente, que-
dando claro que al menos la aplicación de principios similares en el
Oriente contribuyó con algo a la continuidad de Bizancio. Parece que
la causa radical debe buscarse en el dominio del poder, que en el
Oriente fue capaz de resistir los ataques del exterior y las tendencias
hacia la desintegración del interior, así como hacer lo mejor de una
maquinaria administrativa eficiente, en tanto que en el Occidente el
proceso de debilitamiento mediante la absorción y el asalto bárbaro
continuos crearon problemas que una administración eficiente no po-
día haber resuelto sola.
Bajo los ataques sucesivos de los anglos, sajones, visigodos, vánda-
los, hunos, ostrogodos y muchos otros, las marcas occidentales del
Imperio se derrumbaban y si las instituciones romanas seguían fun-
230
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 2S1
donando, como es evidente que ocurría frecuentemente, sin duda
estaban tan cambiadas por la nueva situación económica y social que
pronto tendieron a perder su misan d' étre original e incluso a conver-
tirse en una carga sobre las comunidades que requerían medios y
soluciones administrativas más simples.
Duraría poco la restitución parcial del Imperio en el Occidente,
realizada bajo Justiniano después del año 535 d.c., cuando los estan-
dartes romanos se llevaron hacia el Oeste contra los ostrogodos al sur
de Italia, los vándalos en el norte de África y los visigodos en el sur de
España, ya que había decaído el espíritu mismo de Roma, e incluso
en el corazón de Italia no podía arrebatarse el poder a los lombardos
cuyo reino se extendía al norte hacia los Alpes. En las fronteras del
oeste y el norte del Imperio momentáneamente ampliado estaban los
vastos reinos de los visigodos que ocupaban la mayoría de la Iberia
y una parte de la Galia del sur, y el reino de los francos que se ex-
tendía a través de la Galia y Alemania hasta el Elba. Los hercúleos
esfuerzos ofensivos de ] ustiniano en el Occidente y los esfuerzos de-
fensivos en el Oriente ocurrieron sólo momentáneamente y a un costo
exorbitante para todos los ciudadanos del vasto Imperio. En cualquier
caso, las hazañas reales quedan al frente. El nacimiento de Mahoma
en 570 d.c., hijo de Abd-allah de La Meca, era el portento de un reto
masivo no solamente para Roma, sino para toda la civilización contem-
poránea.
No tendría sentido aquí intentar siquiera una breve reseña de la
complicada historia de aquellos fatales siglos que siguieron a la reti-
rada de las legiones romanas de las fronteras del norte, aproximada-
mente a finales del siglo IV. Lo que podemos hacer es considerar
algunas de las situaciones administrativas que se estaban desarrollando
durante esa época de caos, situaciones que eventualmente dejarían una
huella considerable sobre la imagen administrativa de la Época Mo-
derna. Trataremos la administración pública de los nuevos reinos del
Occidente, la Iglesia de Roma, el Islam y los reinos anglosajones.
1 M.C. Pfister, "The Franks before Clovis" en Cambridge Medieval History, vol. 1,
Cambridge; 19I1, pp. 292-301.
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 283
l
236 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.
1
238 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.
cual era juez en todos los casos seculares, a excepción de los relacio-
nados con sus pares. Era el superior de los condes, a los que supervisa-
ba, y fungía en realidad como Jefe de la Administración Imperial. A
menudo la sorprendente magnitud de la tarea requería el nombra-
miento de más de un conde de palacio. Había otros funcionarios de
menor importancia, entre los cuales comenzó a surgir la distinción
entre los funcionarios de la casa real y los funcionarios del reino. Los
primeros, tales como el condestable que estaba a cargo de la caballería,
asumían un rol más general. Para su auxilio en el interior del palacio,
el conde de palacio contaba con un senescal. Todos estos funcionarios
menores eran seglares.
Carlomagno era aconsejado por dos asambleas políticas: una, cons-
tituida por los principales consejeros y funcionarios viejos, se reunía
para considerar cuestiones políticas, administrativas y militares que
requerían afrontarse durante el año venidero. Los planes se daban a
conocer, pero las decisiones eran secretas ya que éste era un consejo
cerrado. La otra asamblea, conocida como la placitum generale, incluía
además de los decanos, a los funcionarios menos importantes y a los
vasalli regis. El emperador no participaba, pero esto no significa que
renunciara al control del programa, al cual sometía. Esta asamblea,
que era meramente consultiva, daba sus puntos de vista en relación
a los asuntos decididos por la Asamblea de Ancianos y sus decisiones
se sometían a Carlomagno, quien tenía la última palabra. En realidad
ésta era una institución creada para ampliar, en la medida de lo pa-
sible, el campo de consentimiento, a pesar de que en la práctica el
emperador seguía generalmente el consejo de la asamblea. Despüb
de Carlomagno, los nobles adquirieron poder y el consejo de la asam·
blea llegó a ser obligatorio. D
Con el fin de combinar la dirección central con un máximo de des'
centralización administrativa -un sistema esencial en las circunstan'
cias existentes para alcanzar un gobierno cohesivo sobre un reino tan
extenso- Carlomagno perfeccionó la costumbre existente de enviar
missi o representantes o comisionados del rey, para asegurarse que las
autoridades locales desempeñaran adecuadamente las disposiciones
reales. Este sistema se reorganizó ampliamente bajo un capitulario del
año 802 d.c. Comúnmente los missi dominici eran elegidos entre la
oficialía de palacio y en general entre los ricos, de tal manera que se
redujera la tendencia hacia la venalidad. Viajaban por parejas, cu-
briendo un circuito geográfico determinado o missiaticum, que cam·
1
240 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.
tan vasto como una entidad política única. Los recursos humanos y
materiales estaban sumamente dispersos y las comunicaciones eran muy
primitivas y precariamente sostenidas para el mantenimiento de una
coordinación administrativa adecuada proveniente del centro. En tales
circunstancias era natural que la administración funcionara a partir
de una serie de centros de poder autónomos, alrededor de fuertes puntos
y dominios de poderosos nobles y prelados. El sistema de tenencia de
la tierra y vínculos personales que funcionaba originó el surgimiento
de una jerarquía de relaciones contractuales que llegaría a conocerse
como el sistema feudal, en el que el gobierno de los reyes dentro de
los diversos reinos del Occidente se concentraría en gran medida sobre
sus vasallos inmediatos, quienes como señores personales podían ser tan
poderosos en sus propias esferas como el gobernante en la suya.
LA IGLESIA DE ROMA
trón del cursus honorum de los magistrados en Roma, llegó a ser parte
del procedimiento tradicional. El vínculo personal amigable entre el
obispo y su congregación había sido imperceptiblemente suprimido
por la interposición de una organización que había llegado a ser nece-
saria por el éxito y la expansión, e inevitablemente se crearon tensio-
nes entre el obispo y el presbítero, las cuales a menudo trajeron a este
último más independencia que subordinación. Mientras que las igle-
sias individualmente sostuvieron relaciones estrechas, y sus miembros
se consideraban unos a otros como verdaderamente pertenecientes a la
misma hermandad, los obispos siguieron funcionando como unidades
independientes durante mucho tiempo, sin duda enfrentando infor-
malmente a las multitudes opositoras cuando se presentara la ocasión,
que probablemente no era en forma frecuente en aquellas épocas de
movilidad pasadera. La estructura hasta aquí descrita se aplicaba a
unidades independientes, pero se desarrolló, bajo el estímulo de la
necesidad, un movimiento espontáneo de cooperación a través de los
consejos y gradualmente se planearon reuniones más formalmente
organizadas hasta que, en Arlés en 314 d.c., Constantino reunió un
concilium plenarum o Consejo General para resolver una disputa que
se había estado sosteniendo en África entre los partidarios de Cecilia
y los de Donato,"
De acuerdo con las doctrinas básicas de la Iglesia todos los obispos
~ran originalmente iguales, independientemente de la dimensión y la
Importancia de sus iglesias, pero con el surgimiento paulatino del sis-
tema de coordinación conciliar que se está contemplando, se reorga-
nizó la estructura y algunos obispos alcanzaron mayor importancia
que otros. Inevitablemente. con la inyección de poder a la organiza-
ción general llegó a modificarse en la práctica la igualdad espiritual
que era la esencia de la doctrina cristiana. Tenemos ahora un panora-
ma de la estructura de la Iglesia comprendiendo dos niveles jerár-
quicos, uno dentro de cada comunidad eclesiástica local bajo los obis-
pos individuales y el otro entre los obispos, culminando con el obispo
de Roma. .
En un principio la supremacía del obispo de Roma era meramente
moral, ya que no tenía una autoridad judicial, administrativa, discipli-
naria o incluso doctrinal sobre sus hermanos obispos." Constantino
confirió un carácter de favor especial al obispo de Roma cuando le
otorgó el Palacio Papal y erigió una basílica sobre la tumba de San
1
244 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.G.
tantinopla, en 1204 d.c., erigió una barrera final entre ambas alas del
cristianismo. La coronación de Carlomagno en 800 d.c. había sido sin
duda el acontecimiento que decidió finalmente el asunto, puesto Que
fue entonces que el papa reconoció la importancia de contar con un
poder lo suficientemente fuerte en el Occidente como para ofrecer
una protección contra los bárbaros que Bizancio ya no podía com-
batir. Se interesó también en frustrar el serio proyecto de Carlomagno
para la reconstitución de la antigua Roma en Aix-la-Chapelle [Aquís
grán], a la que había elegido como su capital, un plan cuyo éxito habría
desviado permanentemente el centro de poder dentro del Imperio y
la Iglesia lejos del Mediterráneo, hacia las fronteras alemanas, adelan-
tándose así al futuro.
El papa mismo constituía ya un poder temporal en Roma, donde
por cientos de años el Estado papal había ido surgiendo de los bienes
territoriales acumulados del obispado de Roma y, con el debilitamien-
to del poder imperial, había llegado a ejercer el liderazgo político en
Roma e Italia. Como ya hemos mencionado, la administración papal
había absorbido gradualmente los cargos administrativos y judiciales
de la ciudad y las finanzas de ambas administraciones habían llegado
a entreverarse inextricablemente. Hacia la época de Adriano 1 (772-
795 d.c.) los dominios del papa prácticamente habían alcanzado los
límites que conservarían hasta 1860. Había aparecido un nuevo esta·
do en el mapa de Europa. aunque, en parte considerando su particu-
lar origen yen parte debido a las contrademandas del Emperador, su
categoría siguió siendo vaga. No fue un regnum J más bien un terrae
seu patrimonium ecclesiae w pero a pesar de sus múltiples vicisitudes .
brindaría un elemento de continuidad administrativa entre la Roma
imperial y el mundo moderno.
14 P. Partner, The Papal State under Ma.rtin V, British School, at Rome, 1958. p. 6.
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 247
Martel en 732 d.c, Las características administrativas de esta victoriosa
historia política y espiritual tan impresionante están comprendidas
aún de manera imperfecta, y bien puede ocurrir que ya no existan los
registros para obtener las conclusiones finales. Pero puede asegurarse
que nuestra ignorancia en Occidente se debe en gran medida a una
falta de interés en un esfuerzo humano fundamental que fracasó en
la etapa final, a pesar de los múltiples logros brillantes cuyo efecto, sin
embargo, se sintió durante mucho tiempo en la periferia del poder
occidental. De hecho se daría el advenimiento de corrientes de ataque
mucho más allá del periodo cubierto por el presente volumen.
No hay pruebas de que en un principio Mahoma pretendiera' que
su mensaje penetrara más allá de su propia tierra de Arabia, cuyos
habitantes habían sido conducidos a una nueva fe antes de su muerte
en 632 d.c., a excepción de los judíos y unos cuantos cristianos y ma-
gas a quienes se les permitió conservar su propia fe, a condición de que
reconocieran su señorío y pagaran una jizya especial o capitación."
No fue sino hasta después, bajo los Califas o Sucesores del Profeta y
Comandantes de la Fe, que se inició realmente la expansión. Aproxi-
madamente en 750 d.c. el poder del Islam se extendió en Asia a Tran-
soxania y el Valle del Indo; en África a través de Egipto y por toda
la costa norte de Marruecos; y en Europa hasta el Duero y el Ebro
en la Península Ibérica, incluyendo las Islas Baleares, Cerdeña y Sici-
Iia, Esta fase alcanzó su apogeo bajo los Califas Ommiad, particular-
mente durante el-Califato de Al-Walid (705-715 d.c.}. El Imperio
islámico se mantuvo unido por la fe proselitista de los conversos y la
dirección de la conquista militar. Los árabes no eran grandes organi-
zadores como los romanos, ni creativos en administración. Los ame-
yas fueron sustituidos por los abasidas -descendientes de Abbas, do del
Profeta-, quienes durante su periodo de gobierno de 750 d.c, a 1258
d.c, dieron impulso a una cualidad cultural que marcó la cumbre de
la civilización islámica y dejó una poderosa impresión sobre el Occi-
dente. Para ese entonces la sencilla jefatura de Mahoma había sido
. Sustituida por una corte extraordinariamente despótica y lujosamente
aristocrática y oriental, la cual dio escasas muestras de semejanza con
la inspiración original del Profeta. Fue en los inicios de esta etapa
que Harum al-Rashid (786-809 d.c.) gobernó en una Bagdad cuya
gloria nos ha sido transmitida en las Noches de Arabia. Acercándose
.al mundo por sus riquezas materiales y llevando a los sabios a sus
escuelas, el reino abasida en el Oriente presentaba un contraste sor-
ma escrita para utilidad del demandante y esta era una labor que,
según se sabe, requería de una gran habilidad estilística. Consecuente-
mente, puestos como el tawqi eran perseguidos por los escritores,
.quienes deseaban adquirir habilidades semejantes. En realidad este era
un puesto importante que normalmente tenía que ser ocupado por
miembros de las clases altas, quienes tenían una buena preparación'
escolástica. En donde escogiera el gobernante elegir a un secretario
de la lista y jerarquía, tenía que considerar multitud de condiciones.
El hecho de que en ocasiones esto era necesario se demuestra con
una carta dirigida por el secretario Abd-al-Hamid (muerto en 750 d.c.)
a sus compañeros secretarios. En los párrafos de este documento que
citamos a continuación, queda bastante claro que gran parte del con-
sejo de Abd-al-Harnid podía haber sido tomado por cualquier cuerpo
profesional a través del tiempo:
y ahora: Dios los guarde a ustedes que practican la función del secre-
tariado, y los cuide dándoles fortuna y dirección. Existen profetas y
mensajeros así como reyes de gran honor. Después de ellos hay diver-
sas clases de hombres, todas ellas hechas por Dios. Todos ellos son di-
ferentes, aunque en realidad todos son semejantes. Dios les concede
diferentes labores y varios tipos de negocios, de tal manera que sean
capaces de ganarse la vida y el sustento. Él les dio a ustedes, secretarios,
la gran oportunidad de ser hombres instruidos y caballeros, de tener
-conocimiento y (buen) juicio. Ustedes hacen resaltar lo bueno del
'Califato y desenmarañan sus asuntos. Mediante su consejo Dios mejora
el gobierno para el beneficio de los seres humanos y hace que sus países
se civilicen. El gobernante no puede prescindir de ustedes. Únic~mente
ustedes lo hacen un gobernante competente. La situación de ustedes
respecto a los gobernantes es que (son) los oídos a través de los que
.Ál oye, los ojos por los que ve, las bocas por las que habla y las manos
por las cuales toca. Por lo tanto, Dios les conceda el disfrute de la
excelente labor con la que los ha distinguido y no los prive de los
grandes favores que ha manifestado para con ustedes.
Ningún artífice necesita más que ustedes combinar lo encomiable, las
grandes cualidades y todos los excelentes rasgos memorables y tan res-
petados, oh secretarios, si aspiran a llenar la descripción que de ustedes
se ha dado en esta carta. El secretario necesita por su bien y el de sU
señor, que le ha confiado sus asuntos importantes, y cuenta con él, ser
manso cuando la mansedumbre es necesaria, ser comprensivo cuando el
buen juicio es necesario, ser emprendedor cuando así se requiera!
dudar cuando la vacilación sea oportuna. Elegirá la modestia, la just!-
cia y la equidad. Deberá guardar los secretos. Deberá ser fiel en circuns-
tancias difíciles. Deberá saber (con anticipación) las calamidades que
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C, 253-
En las tierras más allá de los límites del Imperio carolingio -Inglate-
rra y Escandinavia- los adelantos institucionales fueron semejantes
a aquellos del reino más amplio, aunque generalmente estuvieron
menos adelantados y hubo condiciones locales que posteriormente da-
rían origen a desviaciones históricas impresionantes. Con la retirada
de los romanos, la conquista de las regiones sureñas de Bretaña fue
emprendida por los invasores anglosajones provenientes de las costas
de Alemania y Escandinavia, entre 450 y 600 d.c., en una "Época
Oscura" que ha dejado apenas unos cuantos testimonios. No obstante,
a fines de este periodo los jefes de las tribus que se establecieron en
las tierras cultivables de la isla asumieron ya el carácter de reinos
establecidos y se sabe que se había creado ya una heptarquía de impe-
1
262 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.
títulos de los siglos VIII y IX, como impuesto pagado por los propieta-
rios de tierras sin franquicia. Estos servicios incluyen la transportación
de bienes para el rey así como trabajos de construcción en sus propie-
dades. Las tres obligaciones específicamente mencionadas en un título
de Wiglaf de Mercia . (c. 830 d.c.)Z7 son la construcción de aldeas
reales, el [eorm o renta alimentaria del rey y los magnates, y la hospi-
talidad para los sirvientes del rey. Generalmente éstas eran obliga-
ciones aceptadas que, sin embargo, no están claramente definidas.
El Witenagemot existente desde tiempos primitivos se mantuvo en
el gobierno como un consejo consultivo de personas influyentes y sao
bios del tipo que los gobernantes han considerado conveniente con-
vocar y pedirles consejo a lo largo de la historia. No constituía una
institución representativa o democrática en el sentido moderno. Sur-
gió en el código de Alfredo, una compilación de derecho común para
Inglaterra, aunque él mismo. exigía solamente el título de "Rey de
los Sajones del Occidente" (849-901 d.c.) _ Considerando que éste fue
la primera legislación realizada por un rey inglés con un siglo de
vigencia, tuvo un significado especial ya que para ese entonces los
reyes del continente habían dejado de ejercer sus poderes legislativos
tradicionales. Stenton concluye: "Solamente en Inglaterra, por el ejem-
plo de Alfredo, se conservó la tradición que sería heredada por los
dos reyes extranjeros que llegaron al trono inglés en el siglo XI".2B
Sólo entonces la administración en las localidades comenzaba a
alcanzar su estructura última. En los diversos reinos existían diferentes
divisiones locales o regiones, organizadas para el mantenimiento de l~
vida económica de la comunidad, pero parece que Wessex fue el prl '
mero en lograr un sistema de condados y cientos como un sistema ad-
ministrativo concienzudamente organizado, encargándose el más pe'
queño del ajuste de la tributación, la conservación de la paz y el orden
y la presentación de las demandas locales.s" Parece que hacia principios
del siglo XI se universalizó este sistema de administración local en
Inglaterra al sur de los T ees, a excepción de las áreas donde prevale
cía la influencia danesa.
Aproximadamente en los reinados de Eduardo el Confesor (1042,
1066 d.c.) y Haraldo II (1066 d.c.) existió en Inglaterra un sistema
de gobierno coordinado, pero la administración, aunque era sin duda
competente para afrontar las necesidades de la estructura guberna-
EN LOS primeros años del siglo XI de nuestra era, un erudito del Occi-
d:~te que estudiara los alcances de la historia universal, habría per-
cibido muy poco para sugerir un progreso natural en el gobierno a
través de los tiempos, y aún menos como para indicar la existencia de
la administración en tanto una actividad diferenciable. En tanto que
probablemente hubiera sido capaz de observar en su contorno euro-
asiático inmediato -el Occidente, Bizancio, el Islam, India y China-
mucho de lo que desafortunadamente no ha sido preservado para
nosotros, las comunicaciones comparativamente pobres entre los princi-
pales centros de poder, incluso dentro de un territorio tan compacto,
habrían imposibilitado el tipo de observación que se va alcanzando
cada día más fácilmente como resultado del saber y las comunicacio-
nes modernas. De haber sido nuestro erudito un estudioso del con-
fucianismo seguramente habría comprendido la posibilidad, e incluso
la conveniencia, de una división en el gobierno entre lo político y lo
administrativo, pero en tanto secretario de un monasterio de Bretaña,
se fe podía haber perdonado por concluir que el apogeo del gobierno
había ocurrido ya en alguna época de oro pasada.
Durante los miles de años que l"s comunidades se habían ido desa-
rrollando al superar el prolongado periodo nómada -un espacio bas-
tante breve en la experiencia humana- habían surgido en un lugar
u otro muchos tipos de comunidad política y consecuentemente se
habían creado distintas clases de administración adaptándose a las
diversas situaciones gubernamentales. De hecho es lógico contemplar
este periodo en su conjunto como una gran prueba de la capacidad
política del hombre, cualidad de la que depende su eventual super-
vivencia.
La comunidad tribal simple con sus familias y clanes: la compacta
ciudad-Estado con su distintas aspiraciones democráticas; el reino ya
más extenso, comprendiendo comunidades rurales y bien establecidas;
y el imperio de gran extensión, que reunía bajo un gobierno único
muchos reinos y otras formaciones políticas; todos se llevaron a cabo
en diferentes épocas y 1ugares y todos siguieron e.xistiendo en al~na
parte del mundo en el mismo momento. Bajo gobIernos que han dife-
rido en su capacidad para interpretar y crear la mayoría de las condi-
265
266 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN
por parte de fanáticos durante el siglo VII d.c. De esta manera, conoce
mas de los asirios el gran interés de Asurbanipal en este campo y el
desarrollo del arte del manejo de bibliotecas que ya había comenzado.
Con la expansión de las bases del gobierno la necesidad del go-
bernante de mantenerse informado de lo que sucedía en todas partes
condujo al nombramiento de inspectores viajeros, a menudo con po-
deres ejecutivos, para vigilar que las órdenes del gobernante se ejecu-
taran apropiadamente y remitirle un reporte después. Dichos inspec-
tores, en tanto ojos Y oídos del gobernante, figuran en la mayoría de
los sistemas de poder primitivos y conservarían como suya una ímpor-
tante técnica de administración pública, aun cuando se desarrollaron
otros sistemas de comunicación. Los gobiernos necesitaban la infor-
maciónque pudieran obtener y empleaban los medios posibles, siendo
todo viajero un agente potencial para el rey. De esta manera, la inte-
ligencia en el sentido más amplio se había convertido desde entonces
en una importante actividad oficial.
Hasta ahora hemos reparado en la administración de la casa, el
ceremonial, trabajo secretarial, educación, archivos y bibliotecas, his-
toria, inspección e inteligencia como funciones básicas de la admi-
nistración pública en torno al trono, pero esto no ofrece sino' un
punto de vista restringido del ámbito de la administración guberna-
mental, incluso de esos tiempos. La administración no es más que el
sirviente de los poderes mayores y las actividades bajo los siguientes
nueve encabezados indican las amplias ramificaciones de la adminis-
tración pública durante el periodo. Todas ellas se vinculan de alguna
manera con las actividades administrativas previamente mencionadas,
ya que en esta esfera no es posible una clara delimitación: los diversOS
aspectos se entretejen.
ii) Religión. Bien pudiera decirse que ésta fue la inspiración y,
por lo tanto, la que dio origen al gobierno; de ahí el hecho de que ~a
administración pública haya comenzado con ella. Tanto en Sumefla
como en Egipto los dioses eran quienes gobernaban, siendo los sacerdo-
tes y reyes solamente sus agentes, e incluso en épocas más sofisticadas
la religión y el gobierno fueron inseparables durante mucho tiempo.
La atención que los funcionarios daban a los símbolos y augurios en
los sistemas altamente racionales de las ciudades griegas y la ROI~a
republicana puede comprenderse solamente a la luz de las ceremon~as
de guerra que siguieron siendo parte integral de los servicios prev10S
a la batalla, aun de las naciones más racionales de la Europa actua~.
Sería en la naturaleza del cristianismo donde se diferenciarían la reb-
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIÓN 277
EL FUNCIONARIO HUMANO
cribano secretarial del gobernante listo para poner por escrito sus
órdenes en el paraíso.
La posibilidad siempre presente de que por mero capricho su
señor pudiera decretar algún castigo que probablemente no merecía,
incluso su decapitación -pasatiempo favorito de los déspotas orien-
tales, incluyendo algunos de los califas del Islam-, tendía a hacer
que el funcionario tuviera una actitud circunspecta y moderada, en
tanto que los balances y contrapesos menos alarmantes, tales como
los adoptados en la administración de la ciudad-Estado griega, tendrían
efectos similares. Aun en el caso de los caldeos, que tuvieron los pri-
meros inventos sumerios a su disposición y que por sí mismos dieron
grandes adelantos en astronomía y planeación de sus pueblos, las
actitudes de la oficialía se centraron más en el pasado que en el futuro;
mientras que las influencias de la veneración a los antepasados y del
conservadurismo penetrante del confucianismo fueron suficientes para
asegurar que el funcionario chino, tan competente como siempre,
encontraba también su inspiración en el pasado. Igualmente, en Egip-
to, bajo la inspiración profesional de los escribanos, el jeroglífico
siguió utilizándose mucho tiempo después de haberse inventado mé-
todos de escritura más flexibles.
A menudo inspirados por las sabias advertencias de sus Iíderes
o por el código profesional desarrollado gradualmente respecto a su
servicio particular, hay numerosas evidencias de que los funcionarios
públicos se esforzaron generalmente en forma eficiente y leal en el
servicio a sus señores, aun si el concepto del servicio público no exis-
tiera y las tendencias hacia la burocracia estuvieran presentes. Pero
necesitaban no ser del todo humanos para resistirse a las teñtaciones
que se les presentaban en el camino tan a menudo. Su situación les
permitía con frecuencia obtener más beneficios de los contemplados
por las reglas, por ejemplo, cuando se cobraban retribuciones por los
servicios prestados, o las sportulae como en la Roma Imperial, que
eran irrazonablemente gravosas. Incluso podía presentarse la oportu-
nidad que los funcionarios egipcios asociados con empresas del exte-
rior saquearan las tumbas reales, a cuyos secretos tenían acceso y que
de robar sus tesoros podrían ser perdonados por considerarlos mal
aprovechados.
Así, cuando habían hecho lo mejor dentro de sus posibilidades 'Y
habían trahajado de acuerdo con la ley, siendo competentes y teniendo
un gran sentido de justicia, su posición como administradores públi-
cos los podía hacer muy impopulares para el pueblo. Esto no es de
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIóN 293
Nota bibliográfica 12