PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL ECUADOR FACULTAD DE JURISPRUDENCIA INSTITUCIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Precedente Administrativo

Jaime Salazar Tamayo Quito, 14 Marzo 2011

PRECEDENTE ADMINISTRATIVO Este trabajo tiene como objetivo identificar que es el precedente administrativo, analizarlo y en funcin de esta informacin poder determinar su eficacia y aplicacin como fuente del Derecho Administrativo, para lo cual me valdr de doctrina y legislacin especial, que regule la materia contencioso-administrativa para poder identificar estos elementos. PRECEDENTE El precedente, semnticamente es un sinnimo de antecedente, es decir un hecho, accin o circunstancia que nos sirve para entender y valorar hechos posteriores 1; ya ms jurdicamente, encontramos al precedente como la aplicacin de la resolucin de un caso semejante anterior a uno presente o por resolverse, para lo cual deben versar sobre un mismo punto de derecho, es decir, aqu deben existir los denominados casos anlogos que son casos muy similares que podran ser objeto de aplicacin de una resolucin similar en virtud de sus parecidas circunstancias fcticas. El sistema judicial ecuatoriano ha manejado un sistema de precedentes jurisprudenciales en la justicia ordinaria a partir del ao 1993 desde la expedicin de la Ley de Casacin, donde se estableci a la Corte Suprema de Justicia como una Corte de casacin, eliminando as la antes denominada tercera instancia. Desde la entrada de mencionado cuerpo normativo en vigencia, era necesario contar con un fallo de triple reiteracin sobre un mismo punto de Derecho para que ste tenga la calidad de vinculante y aplicacin obligatoria en los casos anlogos que se presenten de ah en ms, as es la disposicin del Art. 19 de mencionado cuerpo normativo en su segundo inciso: La triple reiteracin de un fallo de casacin constituye precedente jurisprudencial obligatorio y vinculante para la interpretacin y aplicacin de las leyes, excepto para la propia Corte Suprema. Este sistema se llev con normalidad por aproximadamente quince aos, despus de los cuales se lo reform, quedando derogado ste artculo por la disposicin derogatoria de la Constitucin elaborada en Montecristi en 2008; a partir de sta carta poltica, los fallos de triple reiteracin sobre el mismo sentido y el mismo punto de Derecho deben subir obligatoriamente al pleno de la Corte Nacional de Justicia, con el fin de que ste
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Diccionario de la Real Academia Espaola

decida sobre su conformidad en un plazo de sesenta das, en caso de no emitirse un criterio vencido este plazo, la sentencia tendr el carcter obligatorio y vinculante, todo esto en virtud del Art. 185 de la Constitucin. Toda esta explicacin, lejos de ser la que buscamos, nos sirve para delimitar el alcance de lo que debemos explicar en el presente trabajo; los precedentes son un conjunto de sentencias expedidas en el pasado sobre el mismo sentido y el mismo punto de Derecho de la sentencia que se planea expedir actualmente, sirviendo stos como gua para administracin de justicia. Nos recuerdan mucho a la famosa institucin del Derecho Anglosajn del Case law donde basan a la administracin de justicia en precedentes, adems porque la primera fuente de ste Derecho es la Jurisprudencia. En materia administrativa hay algo muy claro, los precedentes no estn definidos ni regulados en el cuerpo normativo especial de la materia, esta es la ley de la jurisdiccin contencioso-administrativa, sin embargo, para la doctrina si tienen un valor existencial, que no es de gran magnitud, pero son tratados. El precedente administrativo es un argumento empleado habitualmente por los particulares frente a la Administracin en los procesos judiciales2, es la definicin que nos da una doctrinaria espaola, tomando como parte elemental de esta definicin, la utilidad que le da a los particulares o administrados ms que a la propia administracin; otro doctrinario opina, siguiendo esta lnea, que los precedentes pueden ser de mayor utilidad a la misma administracin, mencionando que El precedente administrativo es, por tanto, aquella actuacin pasada de la Administracin que, de algn modo, condiciona sus actuaciones presentes exigindoles un contenido similar para casos similares3. Finalmente quiero citar una tercera definicin de Juan Carlos Morn, que nos dice que El precedente administrativo es aquel acto administrativo firme que dictado para un caso concreto, pero que, por su contenido, tiene aptitud para condicionar las resoluciones futuras de las mismas entidades, exigindoles seguir su contenido similar para casos similares4. De todo lo mencionado, a manera de aporte personal, concluyo que el precedente administrativo son resoluciones pasadas emitidas por la
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Dez Sastre, Silvia. El precedente administrativo; fundamentos y eficacia vinculante. Marcial Pons. Madrid. 2008 pg. 21 3 Diz-Picaso Ponce de Len, Luis Mara. La doctrina del precedente administrativo. Biblioteca virtual CEPC, disponible en: http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/1982_098_007.PDF 4 Morn Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la ley de Procedimiento Administrativo General Gaceta Jurdica 3 Ed. Lima. 2004. Pg. 96

administracin pblica que sirven como gua y condicionante para dictar las futuras resoluciones respecto a un tema determinado, pueden servir tanto como argumento del administrado como condicin para la administracin pblica, en tal virtud puede tener ms de una utilidad, materia que tratar en prrafos siguientes. UTILIDAD El precedente administrativo puede ser de gran valor y utilidad a los distintos sujetos procesales en un proceso administrativo, as, en prrafos anteriores distinguimos que, sta institucin puede ser de utilidad tanto a la administracin pblica como a los administrados; a los administrados les sirve mucho al momento de solicitar alguna licencia o autorizacin a la administracin, puesto que stos sabrn cmo actuar en funcin de las determinaciones que ha tomado antes la administracin pblica, as, se constituye como prueba y argumento de la posible falta de coherencia de la Administracin que, a su vez, se entiende que puede derivar en la vulneracin del derecho fundamental a la igualdad5, esto en caso de que el particular se vea vctima de un cambio de criterio injustificado en su paso determinado por parte de la administracin; a la larga, el precedente ser un elemento indispensable con el que contar el administrado para asegurar sus derechos fundamentales y la seguridad jurdica, materia de anlisis posterior en este trabajo. A la administracin pblica, el precedente administrativo le es de gran utilidad puesto que, en funcin de stos, determinar y tomar decisiones futuras; algunos autores sostienen incluso que el precedente condiciona y somete a las futuras decisiones de la administracin, es decir, si en un caso determinado se resolvi de una manera, de ah en ms, se deber resolver de esa manera. Muchas veces, en la prctica vemos que esto se demuestra en el sistema informtico de la administracin, cuando los funcionarios, al ver un caso similar a un anterior, simplemente, transcriben o copian la resolucin precedente cambiando la denominacin de los sujetos; probablemente puedo hablar aqu a una crtica al sistema que se ha constituido a pretexto del precedente, donde los funcionarios tratan de utilizar la ley del mnimo esfuerzo, sin embargo, no podemos dudar que la institucin del precedente es de gran utilidad para la consagracin de varios principios de la administracin que los mencionaremos a continuacin.
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Dez Sastre, Silvia. El precedente administrativo; fundamentos y eficacia vinculante. Marcial Pons. Madrid. 2008

CARACTERSTICAS El precedente administrativo debe cumplir, para su consolidacin, ciertas

caractersticas; as, en l concurre un elemento objetivo y uno subjetivo. Es sumamente necesario que exista semejanza muy cercana entre el caso pasado y el caso presente para resolverse, ste es el denominado elemento objetivo que lo hemos venido mencionando a lo largo de este trabajo puesto que es el elemento esencial y visible del precedente. As tambin, es necesario que la decisin provenga, en el caso presente, del mismo rgano administrativo que dict la resolucin anterior, este es el denominado elemento o caracterstica subjetiva del precedente; como hemos visto en trabajos anteriores, ste elemento tambin constituye un argumento a favor de la teora de la subjetividad del rgano administrativo, por ello su nombre a la caracterstica. En el precedente administrativo deben necesariamente concurrir estas dos caractersticas. PRINCIPIOS QUE SE MATERIALIZAN CON LA APLICACIN DEL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO Como mencion en prrafos anteriores, el precedente administrativo materializa varios principios del Derecho Administrativo, tales como el Principio de la seguridad jurdica y el principio de la igualdad ante la ley. La certeza jurdica es el conocimiento firme y claro de las normas y del contenido del ordenamiento jurdico, por ello, la seguridad jurdica es el elemento que le permite a la persona saber a qu atenerse en virtud de la certeza jurdica, es decir, en funcin de su conocimiento de las normas y del ordenamiento jurdico, por ejemplo, si el ciudadano es acreedor de una obligacin de dar, ste sabr que, en caso de que su deudor no cumpla con la prestacin, podr exigir forzosamente su cumplimiento o la resolucin del contrato y, adicionalmente indemnizacin de perjuicios, porque el acreedor tiene la certeza de que las normas del Cdigo Civil as lo establecen y, en virtud de la seguridad jurdica sabr a qu atenerse en el incumplimiento. En nuestro ordenamiento jurdico, la seguridad jurdica se fundamenta en el respeto a la Constitucin y en la existencia de normas jurdicas previas, claras, pblicas y aplicadas por las autoridades competentes.6
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Constitucin de la Repblica del Ecuador Art. 82

Lo que evidencia el ejemplo sealado anteriormente respecto a este principio. El legislador tambin ha consagrado este principio como uno de los rectores de la Funcin Judicial, l ha entendido que la mejor forma de permitir la consolidacin de la seguridad jurdica es la estricta y directa aplicacin de las normas del ordenamiento jurdico, as, el Art. 25 del Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial nos dice que Las juezas y jueces tienen la obligacin de velar por la constante, uniforme y fiel aplicacin de la Constitucin, los instrumentos internacionales de derechos humanos, los instrumentos internacionales ratificados por el Estado y las leyes y dems normas jurdicas. Ya en la aplicacin material administrativa, vemos que la seguridad jurdica se expresa en su mxima expresin con el precedente administrativo, puesto que, la administracin pblica, al resolver de la misma forma respecto a casos similares que resolvi ya en el pasado, brinda esta seguridad tan anhelada por el administrado, ya que ste sabr a qu atenerse conociendo las resoluciones anteriores, tal como el ejemplo que puse en una seccin anterior.

En un Estado de Derecho la actuacin de absolutamente todas las personas deben estar subordinadas a la juridicidad; la juridicidad es un concepto ms amplio que la simple ley, es estar sometido al ordenamiento jurdico en general, en tal virtud, el principio de la igualdad de las personas ante la ley es un elemento esencial de un Estado de Derecho y de un sistema democrtico donde las normas se aplican categricamente a todas las personas sin consideraciones especiales. La Constitucin de la Repblica establece en varios artculos la igualdad en diferentes materias y circunstancias, pero de especial consideracin es el nmero 2 del Art. 11 que establece la igualdad de las personas frente a sus derechos, deberes y responsabilidades. En nuestra arista, debemos considerar sobre todo, que sta igualdad sea exigible ante las autoridades jurisdiccionales, siendo ste un elemento fundamental en el ejercicio de administrar justicia. En materia administrativa, ste es un principio de sta rama del Derecho y, los precedentes administrativos harn, sin duda alguna, expresar ste principio, puesto que, al momento de resolver de la misma forma respecto a casos similares anteriores, est demostrando la administracin pblica que aplica categricamente la ley para todos por igual; sin igualdad ante la ley, la administracin podra resolver de cualquier forma en casos similares, lo que provocara inseguridad y desequilibrio institucional sobre todo, sera un sistema administrativo carente totalmente de seguridad jurdica y contrario a todo tipo de derechos constitucionales y principios administrativos.

CONCLUSIN El precedente administrativo es una institucin muy poco desarrollada en la legislacin y en la doctrina pese a su importancia, como vimos, es un elemento indispensable para la consagracin de determinados principios que rigen al Derecho Administrativo, por ello mi primera conclusin es que, debe existir un desarrollo mayor sobre esta institucin, un gran ejemplo de la falta del desarrollo es simple, el hecho de que en la biblioteca de nuestra universidad no exista un libro referente al tema, sino pequeas remisiones en libros que se refieren a otros aspectos, a diferencia de pases como Espaa y Per que, segn pude apreciar en mi investigacin, si tienen algo ms desarrollado este tema, sin embargo en estos pases tampoco alcanza el desarrollo al mbito legislativo. La conclusin de fondo que pude sacar de este trabajo es que esta institucin tiene una utilidad muy grande para la administracin pblica y para el administrado, para la primera porque se hace ms sencillo emitir resoluciones partiendo de similares circunstncianos fcticas acontecidas anteriormente, obviamente sin rescatar el ritualismo y el esfuerzo nfimo en que algunos funcionarios podran caer por esta rutina, sin embargo es un beneficio y, para los administrados porque stos sabrn a qu atenerse al momento de su interaccin con la administracin (seguridad jurdica). Mi consideracin final respecto al tema es que sta institucin no puede dejar de ser una fuente no formal del Derecho Administrativo, puesto que se utiliza y es base y fundamento de algunas resoluciones de los rganos administrativos. BIBLIOGRAFA LIBROS Diccionario de la real Academia Espaola Diz-Picaso Ponce de Len, Luis Mara. La doctrina del precedente administrativo. Biblioteca virtual CEPC, disponible en:

http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/1982_098_007.PDF. Dez Sastre, Silvia. El precedente administrativo; fundamentos y eficacia vinculante. Marcial Pons. Madrid. 2008.

Larrea Holgun, Juan y otros. Manual de Derecho Constitucional. CEP. Quito. 2009 Morn Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la ley de Procedimiento Administrativo General Gaceta Jurdica 3 Ed. Lima. 2004. Pg. 96

INTERNET Yessenia Figueroa Mendoza. Los precedentes administrativos y su regulacin en el Per. Internet. http://blog.pucp.edu.pe/item/60049/los-precedentes-

administrativos-y-su-regulacion-en-el-peru. Consulta: Marzo 2011 CUERPOS NORMATIVOS Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial del Ecuador Constitucin de la Repblica del Ecuador Ley de Casacin del Ecuador