DESIGUALDADES E ASSIMETRIAS DA ORDEM GLOBAL

CAPTULO 3

Captulo 3

Desigualdades e assimetrias da ordem global

O processo de globalizao deu origem no s a uma crescente interdependncia, mas tambm a fortes desigualdades internacionais. Para ilustr-lo, empregamos um conceito amplamente utilizado em recentes debates, onde a economia mundial um campo de jogo extremamente desnivelado,1 cujas caractersticas marcantes so a concentrao do capital e a gerao de tecnologia nos pases desenvolvidos, bem como sua forte gravitao no comrcio de bens e servios. Estas assimetrias, que caracterizam a ordem global, constituem a base das profundas desigualdades internacionais no que se refere distribuio da renda. Este captulo concentra sua ateno na anlise destas desigualdades e assimetrias da ordem global. A identificao precisa destes problemas necessria, a fim de que se possa atenu-los e, eventualmente, super-los. A primeira seo resume, de maneira estritamente factual, a evoluo das desigualdades na distribuio da renda mundial durante os ltimos sculos. A segunda enfoca sua ateno sobre as assimetrias entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento e a forma varivel como elas foram tratadas no debate internacional depois, da Segunda Guerra Mundial.

En oposio expresso level playing field que neste contexto significa condies iguais para todos.

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PARTE I: VISO GLOBAL

I.

Desigualdades na distribuio da renda mundial

1. As disparidades de longo prazo entre regies e pases

O aumento das disparidades de renda entre regies e pases foi uma caracterstica da economia mundial durante os dois ltimos sculos. De fato, como mostra o quadro 3.1, o quociente entre o produto por habitante das regies mais e menos desenvolvidas do mundo, que oscilava em torno de trs no comeo do sculo XIX, aumentou de maneira sustentada at quase vinte na atualidade. A nica exceo a esta tendncia o perodo 1950-1973, em que esse diferencial diminuiu ligeiramente (Madisson, 1995 e 2001).2 Em termos gerais, as grandes disparidades inter-regionais de produto por habitante j estavam determinadas antes da Primeira Guerra Mundial, mas continuaram acentuando-se rapidamente at meados do sculo XX3 e continuaram ampliando-se a um ritmo um pouco inferior desde ento. Este , como veremos, um padro que se repete com outros indicadores de desigualdade na distribuio da renda mundial. O menor ritmo de ampliao das desigualdades depois da Segunda Guerra Mundial coincidiu com a acelerao do crescimento econmico no mundo em desenvolvimento, que foi uma das caractersticas distintivas da segunda fase de globalizao. Cabe recordar, por outro lado, que esta acelerao se caracterizou inicialmente por uma poltica muito protecionista e s mais tarde a partir da dcada de 1960, mas especialmente das dcadas de 1980 e 1990 por uma maior abertura e participao nas correntes do comrcio mundial (ver o captulo 2). A Amrica Latina e o Caribe mostram traos particulares dentro desta evoluo. Em primeiro lugar, foi uma das primeiras regies do mundo em desenvolvimento a inserir-se nas correntes de globalizao.4 Desde as primeiras fases deste processo, nossa regio contribuiu para formar, juntamente com a Europa Central e Oriental, o grupo dos pases de renda mdia no contexto mundial, ao qual se agregaram alguns pases asiticos nas ltimas dcadas. Embora no existam dados precisos, a brecha do produto por habitante em relao com a regio mais desenvolvida do mundo se ampliou entre 1820 e 1870, mas se estabilizou desde ento. De fato, como indica o quadro 3.1B, a disparidade entre o produto per capita da Amrica Latina e do Caribe e o da regio mais desenvolvida do mundo se manteve estvel durante pouco mais de um sculo na faixa de 27%-29% e s a partir de 1973 se reduziu (a 23% em 1990 e 22% em fins do sculo XX). Em relao com o produto mdio mundial, aumentou entre 1870 e 1950 e se reduziu moderadamente at 1973 e de forma mais acelerada entre 1973 e 1990. O bom desempenho relativo da regio, a respeito de outros pases em desenvolvimento, durante a primeira fase de globalizao (1870-1913) foi sucedido por um xito similar durante as primeiras etapas do "desenvolvimento para dentro" que tiveram lugar aps o colapso do processo de globalizao no mbito mundial. Durante a segunda fase de globalizao (1945-1973), a Amrica Latina e o Caribe alcanaram os ritmos de crescimento do PIB por habitante mais altos de sua histria, embora a acelerao do crescimento tenha sido um pouco menor que a do mundo.5
2

Ver, tambm, Bairoch (1981). O autor estima, porm, que os diferenciais de renda por habitante no fim do sculo XVIII e incio do sculo XIX eram substancialmente inferiores aos calculados por Maddison. Dado seu peso relativo na populao mundial, uma das razes bsicas das tendncias mencionadas foi a relativa estagnao da sia (com exceo do Japo e um ou outro pas) at meados do sculo XX e, pelo contrrio, a acelerao do crescimento econmico nessa regio nas dcadas posteriores Segunda Guerra Mundial. Bulmer-Thomas (1994), Thorp (1998), Crdenas, Ocampo e Thorp (2000a, 2000b). Hofman (2000) apresentam uma anlise mais detalhada do desempenho da regio desde meados do sculo XX. interessante ressaltar que, se levarmos em conta os efeitos da transio demogrfica, a acelerao do crescimento da regio em 1950-1973 se torna mais marcante, desacelerando-se posteriormente. Se calcularmos o PIB em relao populao em idade ativa e no populao total, o crescimento se acelera de 1.4% em 1913-1950, para 2.7% em 1950-1973, diminuindo para 0.4% em 1973-1998.

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DESIGUALDADES E ASSIMETRIAS DA ORDEM GLOBAL

CAPTULO 3

A caracterstica mais marcante do sculo que transcorre entre 1870 e 1973 foi, portanto, a incapacidade da regio de convergir de forma constante para os nveis dos pases desenvolvidos. Dentro deste padro geral, as experincias de alguns pases mostram etapas de rpido crescimento,6 sucedidas por perodos de forte desacelerao e, s vezes, retrao. Durante esse longo perodo, a Amrica Latina e o Caribe foram mais um caso de estabilidade em uma posio intermediria no contexto mundial e de "convergncias truncadas" individuais, do que de divergncias com os pases desenvolvidos (ainda que esta tenha sido a experincia de alguns pases). Quadro 3.1
EVOLUO DAS DISPARIDADES INTER-REGIONAIS 1820 A. PIB per capita por regio Europa Ocidental Estados Unidos, Austrlia, Nova Zelndia e Canad Japo sia (com exceo do Japo) Amrica Latina e Caribe Europa Oriental e antiga Unio Sovitica frica Mundo B. Disparidades inter-regionais (porcentagens) Regio menos desenvolvida/regio mais desenvolvida Amrica Latina/regio mais desenvolvida Amrica Latina/mundo Amrica Latina/regio menos desenvolvida C. Participao regional na produo mundial (porcentagens) Europa Ocidental "Rebentos" ocidentais Japo sia (com exceo do Japo) Amrica Latina Europa Oriental e antiga Unio Sovitica frica Mundo
Fonte:

1870

1913

1950

1973

1990

1998

1,232 1,974 3,473 4,594 11,534 15,988 17,921 1,201 2,431 5,257 9,288 16,172 22,356 26,146 669 737 1,387 1,926 1,439 18,789 20,413 575 543 640 635 1,231 2,117 2,936 665 698 1511 2,554 4,531 5,055 5,795 667 917 1501 2,601 5,729 6,445 4,354 418 444 585 852 1,365 1,385 1,368 667 867 1,510 2,114 4,104 5,154 5,709 33.9 18.3 11.1 6.8 7.6 6.2 54.0 28.7 28.7 27.5 28.0 22.6 99.7 80.5 100.1 120.8 110.4 98.1 159.1 157.2 258.3 402.2 368.1 365.0 5.2 22.2 101.5 423.6

23.6 33.6 33.5 26.3 25.7 22.3 1.9 10.2 21.7 30.6 25.3 24.6 3.0 2.3 2.6 3.0 7.7 8.6 56.2 36.0 21.9 15.5 16.4 23.3 2.0 2.5 4.5 7.9 8.7 8.3 8.8 11.7 13.1 13.0 12.9 9.8 4.5 3.6 2.7 3.6 3.3 3.2 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

20.6 25.1 7.7 29.5 8.7 5.3 3.1 100.0

Clculos da CEPAL sobre dados de Angus Maddison, The World Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudos do Desenvolvimento, Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), 2001.

Entre os mais importantes encontram-se os perodos de rpido crescimento dos trs pases do Cone Sul no fim do sculo XIX e incio do sculo XX; de Cuba no primeiro quarto do sculo XX; e da Venezuela, Brasil e Mxico, durante vrias dcadas do sculo XX.

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PARTE I: VISO GLOBAL

Conseqentemente, o atraso relativo da regio s ocorreu durante a terceira fase de globalizao (desde 1973), como resultado da deficiente insero na globalizao financeira e a conseqente crise da dvida. A recuperao posterior dcada perdida dos anos 1980 foi, alm disso, frustrante. Como mostrou a CEPAL em diversos estudos, este fato se refletiu em um crescimento relativamente deficiente depois do intenso processo de reformas econmicas que se iniciou nos anos 1970 em alguns pases e, de maneira mais generalizada, entre meados da dcada de 1980 e comeo da dcada de 1990.7 Tanto as variaes no produto por habitante quanto as diferenas na dinmica demogrfica das regies do mundo contriburam para gerar alteraes importantes na distribuio da produo mundial (quadro 3.1). No sculo XIX, o elemento mais marcante foi o surgimento da Europa Ocidental e dos "rebentos ocidentais" na Amrica e Oceania (Estados Unidos, Canad, Austrlia e Nova Zelndia), para utilizar a terminologia de Maddison, s custas da sia. Este processo envolveu uma macia concentrao da produo manufatureira do mundo nos eixos dinmicos do capitalismo. Esta tendncia se reverteu depois da Segunda Guerra Mundial mas, de qualquer modo, os pases desenvolvidos (incluindo agora o Japo) continuam concentrando mais da metade da produo mundial, especialmente nos setores manufatureiros e de servios mais intensivos, em tecnologia. Dentro destas tendncias mundiais, a Amrica Latina e o Caribe ganharam crescente participao na produo mundial at 1973, estagnando-se desde ento. O quadro 3.2 enfoca as diferenas do produto por habitante dos versos pases do mundo. Seguindo as tendncias j indicadas para as disparidades entre regies, a caracterstica mais marcante o forte e contnuo aumento das desigualdades entre pases. O processo foi igualmente acelerado at 1950, tendo desacelerado posteriormente, em especial durante a segunda fase da globalizao. A nica evidncia de convergncia nos nveis de produto por habitante a que experimentaram os pases desenvolvidos durante essa segunda fase (sua "idade de ouro"). Este fato evidente no quadro 3.2, tendo sido objeto de ateno detalhada em vrios estudos (ver, por exemplo, Maddison, 1991). Este processo continuou, embora a um ritmo mais lento, at 1990, detendo-se na ltima dcada do sculo XX. Outro perodo histrico com evidncia de convergncia ocorre durante a primeira fase de globalizao, mais precisamente, durante a segunda metade do sculo XIX. Para este perodo, O'Rourke e Williamson (1999) mostraram que evidncias de convergncia salarial entre os Estados Unidos e a Europa, determinada fundamentalmente pela migrao macia de mo-de-obra europia para o Novo Mundo. Este processo de equivalncia salarial tambm se produziu dentro da Europa Ocidental, entre alguns pases ento perifricos (especialmente os pases escandinavos, ustria e, em menor grau, Itlia e Irlanda) e os mais desenvolvidos (Alemanha, Frana, Holanda e Reino Unido). Todavia, de acordo com os mesmos autores, o processo no incluiu outros pases da prpria periferia europia (os mediterrneos, excluindo-se a Itlia, e os da Europa Central e Oriental) e, menos ainda, outras regies do mundo. Portanto, mesmo no conjunto de pases que hoje integram a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), houve uma leve divergncia na evoluo do produto por habitante, mais acentuada ainda se considerada em um conjunto mais amplo de pases (ver quadro 3.2).

Ver, em particular, CEPAL (1996a, e 2001b), Stallings e Peres (2000) e Escaith e Morley (2001).

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DESIGUALDADES E ASSIMETRIAS DA ORDEM GLOBAL

CAPTULO 3

Quadro 3.2 NDICES DE DESIGUALDADE DA RENDA PER CAPITA NO MUNDO

1870 A. ndice de disperso a/ Pases industrializados da OCDE 34 pases 48 pases 141 pases Pases em desenvolvimento Amrica Latina e Caribe B. Desvio logartmico mdio b/ Pases industrializados da OCDE 34 pases 48 pases 141 pases Pases em desenvolvimento Amrica Latina e Caribe
Fonte:

1913 0.45 0.72 0.70

1950 0.50 0.87 0.96 0.85 0.51 0.11 0.33 0.54 0.53 0.14

1973 0.24

1990 0.22

1998 0.22

0.43 0.58

1.07 0.93 0.56 0.03

1.13 0.94 0.60 0.02

1.22 1.04 0.70 0.02

0.08 0.16

0.09 0.23 0.24

0.56 0.50 0.14

0.58 0.42 0.16

0.65 0.51 0.21

Clculos da CEPAL sobre dados de Angus Maddison, The World Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudos do Desenvolvimento, Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), 2001

a/ Desvio-padro do logaritmo do PIB per capita. b/ Mdia dos logaritmos da razo mdia do PIB per capita/PIB per capita de cada pas.

No ltimo quarto do sculo os textos sobre crescimento econmico exploraram amplamente este tema.8 Em geral, as anlises confirmam que no houve um processo de convergncia mundial dos nveis de renda por habitante no sentido normalmente utilizado; no presente documento, os autores adotaram a expresso convergncia incondicional. Todavia, diversos estudos denotam certa evidncia estatstica de convergncia condicional, ou seja, quando se consideram outros fatores de incidncia sobre o crescimento dos pases, tais como o grau de escolaridade de sua populao, sua infra-estrutura, sua estabilidade macroeconmica e suas instituies polticas, sociais e econmicas. A explicao bsica que a distribuio destes determinantes do crescimento econmico to desigual quanto do prprio produto por habitante, ou mesmo pior. Isto fez com que alguns autores questionassem a validade do conceito de convergncia condicional. O quadro 3.3 ilustra outro fenmeno, inteiramente diferente: a forte e crescente disperso dos ritmos de crescimento dos pases em desenvolvimento durante o ltimo quarto do sculo XX, ou seja, a crescente freqncia de pases ganhadores e perdedores. Com efeito, esta disperso aumentou tanto no perodo 1973-1990 quanto, novamente, na dcada de 1990. importante ressaltar que este processo muito mais geral que a tendncia ao aumento das disparidades internacionais no produto por habitante e afeta, de fato, todas as regies, e tanto os pases com nveis de rendas baixos como mdios. Uma diferenciao semelhante aconteceu nos pases, tanto entre diversos setores sociais, como em diferentes territrios. Todas estas dimenses contribuem, sem dvida, para a grande incerteza a respeito do futuro que afeta as sociedades contemporneas. Esta insegurana gera uma nova demanda sobre o sistema internacional e os sistemas de proteo

Entre outros textos da vasta bibliografia sobre a matria, ver Barro e Xala-i-Martin (1995), Quah (1995), Barro (1997), Pritchett (1997), Ros (2000), Kenny e Williams (2000) e Easterly (2001a, 2001b).

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PARTE I: VISO GLOBAL

social de cada pas, que se agrega demanda mais tradicional de correo das tendncias a uma maior desigualdade distributiva.
Quadro 3.3 DESVIO-PADRO DO CRESCIMENTO DO PIB PER CAPITA 1870-1913 OCDE 34 pases 48 pases 141 pases Pases em desenvolvimento Amrica Latina e Caribe
Fonte:

1913-1950 0.62 1.04 1.01

1950-1973 1.53 2.76 1.73 1.69 1.50

1973-1990 0.59

1990-1998 1.16

0.37 0.54

2.35 2.50 1.43

2.95 3.09 2.15

Clculos da CEPAL sobre dados de Angus Maddison, The World Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudos do Desenvolvimento, Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), 2001.

2.

O efeito conjunto da desigualdade internacional e nacional

Alguns estudos recentes trazem uma viso muito mais detalhada da evoluo das desigualdades internacionais. O grfico 3.1 reproduz os resultados do estudo de Milanovic (2001) sobre disparidades do produto por habitante, ponderado pela populao dos pases. Os clculos so altamente sensveis incluso da China e ndia, dois pases de populao numerosa, cujo desempenho, em termos de crescimento econmico, foi deficiente durante a segunda fase de globalizao (1945-1973), embora tambm tenham se destacado por seu xito durante a terceira fase (desde 1973). Como se pode observar, quando se excluem estes dois pases, constata-se uma significativa reduo das disparidades internacionais entre os pontos mdios das dcadas de 1950 e 1970; durante as duas ltimas dcadas do sculo XX, estas disparidades se acentuaram de forma considervel. Todavia, quando se incorporam na anlise, os resultados se alteram significativamente. De fato, seu excelente desempenho durante as ltimas dcadas compensa a tendncia distributiva adversa do resto do mundo. O estudo de Bourgignon e Morrison (2002) permite analisar o efeito conjunto da evoluo das disparidades entre pases e das desigualdades em cada um deles.9 Este ensaio emprega, portanto, um conceito mais amplo de desigualdade mundial, segundo o qual as unidades de anlise so os cidados do mundo, e no os pases. Com base neste conceito, os autores concluram que as desigualdades internacionais aumentaram fortemente entre 1820 e 1910, mantiveram-se estveis entre 1910 e 1960, voltando a crescer entre 1960 e 1992 (grfico 3.2). Este processo esteve dominado, at 1910, pela evoluo das disparidades entre pases, que de fato aumentaram significativamente at meados do sculo XX. Todavia, durante o perodo de refluxo do processo de globalizao (1914-1950), essa tendncia coincidiu com uma melhoria da distribuio de renda nos pases, freando o aumento da desigualdade internacional. Esta melhoria esteve associada tanto ao surgimento do Estado de Bem-Estar na Europa Ocidental e Estados Unidos, como s revolues socialistas da Europa Central e Oriental. A tendncia ampliao das desigualdades internacionais nas dcadas mais recentes est associada no s ao aumento moderado das disparidades entre pases, mas tambm ao notrio incremento das desigualdades nestes.

Entre os antecedentes deste tipo de anlise, ver os trabalhos de Berry, Bourguignon e Morrison (1983, 1991).

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CAPTULO 3

Grfico 3.1 DESIGUALDADE INTERNACIONAL PONDERADA, 1950-1998

A. Mundo

0.580

Mundo

0.540

0.500

0.460 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

B. Excluindo China e ndia

0.600 0.560 0.520 0.480 0.440 Mundo sem ndia e China Mundo sem China

0.400 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Fonte:

Branko Milanovic, World Income Inequality in the Second Half of the 20th Century, Washington, D.C., Banco Mundial, 2001, indito.

Grfico 3.2 DESIGUALDADE GLOBAL DE RENDA INDIVIDUAL, 1820-1992

0.90 Coeficientes de desigualdade de Theil 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00 1800 1820 1840 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000 Desigualdade interna Desigualdade entre pases Desigualdade global

Fonte:

Branko Milanovic, World Income Inequality in the Second Half of the 20th Century, Washington, D.C., Banco Mundial, 2001, indito.

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PARTE I: VISO GLOBAL

A conjuno destas duas tendncias , de fato, uma das caractersticas mais marcantes da terceira fase da globalizao (ver, por exemplo, UNCTAD, 1997, PNUD, 1999 e Milanovic, 1999). Com efeito, diversos estudos mostraram que a relativa estabilidade da desigualdade nos pases, que caracterizou a economia mundial nas dcadas posteriores Segunda Guerra Mundial (ver, por exemplo, Deininger e Squire, 1996), foi seguida de uma desigualdade cada vez maior durante o ltimo quarto do sculo XX (ver, a respeito, os clculos de Cornia (1999), reproduzidos no quadro 3.4). De acordo com esta anlise, 57% da populao includa em uma amostra de 77 naes residia em pases com um grau crescente de desigualdade na distribuio de renda no perodo 19751995. Somente 16% viviam em naes como graus decrescentes de desigualdade. O resto correspondia populao de pases com nveis estveis de desigualdade, ou com tendncias noidentificveis. Estas tendncias gerais se verificam, com algumas variaes, nas principais regies do mundo desenvolvido, em transio e em desenvolvimento. No caso dos pases desenvolvidos, esta evoluo adversa da distribuio de renda foi mais marcante, pois 72% de sua populao estava situada em pases com desigualdades crescentes. importante ressaltar que esta deteriorao distributiva relativamente generalizada no se deu no mundo desenvolvido durante as duas fases anteriores do processo de globalizao.10 Segundo diversas anlises (Atkinson, 1996 e 1999 e Cornia, 1999), a maior desigualdade deveu-se a um aumento das diferenas salariais, cujas principais causas foram a eroso das instituies de proteo trabalhista e o progresso tcnico tendente a uma maior qualificao da mo-de-obra, com possveis contribuies da liberao do comrcio; alguns autores (Wood, 1998) do um maior peso a este ltimo fator. Aqueles pases industrializados que mantiveram instituies centralizadas para a determinao dos salrios (Alemanha e Itlia), e que atriburam maior importncia s organizaes de trabalhadores, junto com a defesa dos salrios mnimos (Frana), conseguiram conter o impacto dos fatores mencionados, os quais contribuam para uma maior desigualdade. Pelo contrrio, Austrlia, Estados Unidos, Nova Zelndia e Reino Unido, com negociaes salariais descentralizadas e mercados trabalhistas mais flexveis, experimentaram os maiores incrementos da desigualdade na distribuio da renda.
Quadro 3.4 TENDNCIA MUNDIAL DA DESIGUALDADE DE RENDA, 1975-1995 (Porcentagens de populao) Grupos de pases Pases industrializados Europa Oriental Ex-Unio Sovitica Amrica Latina Sul da sia e Oriente Mdio Leste da sia frica Mundo
Fonte:

Desigualdade crescente 71.8 98.1 100.0 83.8 1.4 79.4 31.6 56.6

Desigualdade estvel 1.2 0.0 0.0 0.0 70.2 4.4 11.9 22.1

Desigualdade decrescente 27.0 0.0 0.0 11.4 14.4 16.1 7.7 15.6

Tendncia no identificvel 0.0 1.9 0.0 4.8 14.0 0.1 48.8 5.7

CEPAL, Crecer con estabilidad: el financiamiento del desarrollo en el nuevo contexto internacional, Bogot, D.C., Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL)/Alfaomega, 2001; com base nos dados de Giovanni Andrea Cornia. Liberalization, Globalization and Income Distribution, Documento de Trabalho, N 157, Helsinki, Universidade das Naes Unidas (UNU)/Instituto Mundial de Pesquisa Econmica para o Desenvolvimento (WIDER), 1999.

10

As tendncias durante a segunda fase da globalizao, j foram discutidas. Durante a primeira, de acordo com O'Rourke e Williamson (1999) e Lindert e Williamson (2001), variaram de acordo com o pas: deteriorao nos pases ricos em recursos naturais; melhoria nos pases europeus com forte base agrria (basicamente os grandes pases da Europa continental); e nenhuma tendncia clara nos pases mais industrializados da Europa.

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DESIGUALDADES E ASSIMETRIAS DA ORDEM GLOBAL

CAPTULO 3

Os pases em desenvolvimento e em transio exibiram evolues mais variadas. O pior desempenho distributivo foi o que experimentaram os pases da Europa Central e Oriental, especialmente os da antiga Unio Sovitica (ver tambm, a respeito, PNUD, 1999-Informe de desarrollo humano sobre Europa Oriental). Na regio da sia Oriental tambm predominaram maiores graus de desigualdade, devido especialmente crescente diferenciao entre as reas urbanas e costeiras da China em relao s rurais. Todavia, esta tambm a regio em desenvolvimento com mais elevada proporo de populao residente em pases que registraram graus decrescentes de desigualdade. Ou melhor, no sul da sia, Oriente Mdio e frica, a maioria da populao residia em pases que mantiveram estveis os ndices de desigualdade, ou que experimentaram padres no claramente identificveis. Em todas estas regies, as desigualdades crescentes, quando ocorreram, foram o resultado de maiores disparidades entre as reas rurais e urbanas. A grande maioria da populao da Amrica Latina reside em pases onde a desigualdade na distribuio de renda se acentuou no ltimo quarto do sculo XX. Em termos gerais, como refletem diversos estudos da CEPAL (1997, 2000b, 2001c e 2001a), os aumentos na desigualdade, caractersticos da dcada de 1980 e, em alguns pases, como o Chile da dcada de 1970 no se reverteram na dcada de 1990, quando, pelo contrrio, continuou sendo maior o nmero de pases com tendncia deteriorao da distribuio de renda. Uma das explicaes desta evoluo foi o comportamento assimtrico da pobreza e da distribuio de renda nas fases do ciclo econmico: a crise da dvida golpeou fortemente os setores mais pobres, embora a posterior retomada do crescimento no tenha sido acompanhada de uma recuperao equivalente da renda destes setores (Cornia, 1999; La Fuente e Sinz, 2001). A crescente diferena de remunerao entre trabalhadores qualificados e no-qualificados e, especialmente, entre trabalhadores com educao universitria e sem ela, parece ser um dos efeitos marcantes do processo de liberalizao econmica (ver os documentos j citados da CEPAL, Berry, 1998 e Morley, 2000a). Este panorama global sugere a presena de novos fatores de grande incidncia na desigualdade de renda, que se agregaram aos mais tradicionais (distribuio de ativos e acesso a educao). Estes novos fatores, vinculados terceira fase da globalizao e a algumas orientaes das polticas nacionais que a acompanharam, foram a reduo da massa salarial na renda total, a favor dos benefcios empresariais e rendas financeiras, as crescentes disparidades na remunerao do fator trabalho, segundo o grau de qualificao, e a eroso da capacidade de redistribuio do Estado. Todavia, a incidncia destes distintos fatores varia de uma regio para outra e mesmo entre pases dentro de cada regio. Convm ressaltar, por ltimo, que as estruturas de distribuio de renda dentro dos pases obedecem a situaes regionais muito diversas. Dentro desse padro, a regio da Amrica Latina e do Caribe mostram a maior desigualdade na distribuio de renda no mundo (grfico 3.3), seguida de um primeiro grupo formado pela frica, e a segunda gerao de pases de recente industrializao do Oeste da sia. Um segundo grupo est integrado pelos pases do Sul da sia, os da antiga Unio Sovitica, a primeira gerao de pases de recente industrializao da sia, e os pases anglo-saxes da OCDE. O terceiro grupo, com a melhor distribuio de renda, constitudo por outros pases da OCDE e pelos pases da Europa Central (Palma, 2001).

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PARTE I: VISO GLOBAL

Grfico 3.3 DESIGUALDADE E RIQUEZA

A. ndices de Gini regionais e logartmo da renda per capita

60
AL

ndices de Gini

50
AF EO2

40
SA NA Ex-c 2 Ex-c 1 oecd 1 EA1 ocde 2

30

20 4.6

5.6

6.6

7.6

8.6

9.6

10.6

Logartmo da renda per cpita em 1997 (dlares de 1995)

B. Participao do decil 10 na renda e logartmo do PIB per capita

45

Logartmo da renda per capita em 1997

AL
40

(dlares de 1995)

35

AF

EA2

30

SA

NA x-c 2 Ex-c 1

ocde 2 EA1 ocde 1

25

20

4.6

5.6

6.6

7.6

8.6

9.6

10.6

Participao do decil 10 na renda

Fonte: Nota:

Palma (2001b-Distribucin). AL: Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Repblica Dominicana, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. AF: frica do Sul, Burkina Faso, Burundi, Costa do Marfim, Gmbia, Gana, Guin, Guin-Bissau, Lesoto, Madagascar, Mali, Mauritnia, Moambique, Nger, Nigria, Qunia, Ruanda, Senegal, Suazilndia, Tanznia, Uganda, Zmbia e Zimbbue. EO1: Singapura, Coria e Taiwan. EO2: Filipinas e Malsia. SA: Bangladesh, Cambdia, China, ndia, Indonsia, Laos, Paquisto, Sri Lanka e Vietn. OCDE 1: Alemanha, ustria, Blgica, Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Itlia, Japo, Luxemburgo, Noruega, Portugal, Sucia e Sua. OCDE 2: Austrlia, Canad, Estados Unidos, Irlanda, Nova Zelndia e Reino Unido. Ex-c 1: Bulgria, Crocia, Eslovnia, Hungria, Polnia, Romnia, Repblica Eslovaca e Repblica Tcheca. Ex-c 2: Belarus, Cazaquisto Estnia, Federao Russa, Letnia, Litunia, Moldvia, Quirguisto, Turcomenisto, Ucrnia e Uzbequisto.

86

DESIGUALDADES E ASSIMETRIAS DA ORDEM GLOBAL

CAPTULO 3

Os elevados graus de desigualdade na distribuio de renda so importantes, no s pelos problemas ticos e polticos que desenvolvem, mas tambm por seus efeitos sobre o prprio crescimento econmico (Solimano, 2001). Embora as relaes recprocas entre crescimento e eqidade tenham sido objeto de uma longa controvrsia histrica, uma bibliografia crescente ressalta vrios efeitos adversos da desigualdade sobre o crescimento econmico, englobados no conceito de "armadilhas de desigualdade" (ver CEPAL, 1992a; Ros, 2000, Cap. 10, Stewart, 2000, e a resenha de trabalhos recentes de Aghion, Caroli e Garcia-Pealosa, 1999). Neste sentido, as amplas desigualdades distributivas que caracterizam vrias regies do mundo em desenvolvimento, em especial a Amrica Latina, podem contribuir para explicar a divergncia nos nveis de desenvolvimento no mbito internacional ou o bloqueio dos fatores de convergncia. A desigualdade como obstculo ao crescimento foi um tema favorito dos debates econmicos da dcada de 1960, e retornou com fora total nos ltimos anos. Ao contrrio daquela poca, quando os debates procuravam verificar se a concentrao da renda obstaculizava o desenvolvimento do mercado interno, ou se, pelo contrrio, facilitava a acumulao de capital, a nfase mais recente recai em suas implicaes de economia poltica. Estes nexos entre desigualdade e economia poltica abrangem vrios temas, entre eles: a relao entre coeso social e riscos de investimentos; as dificuldades para implantar uma poltica fiscal previsvel ante situaes de grande desigualdade que podem gerar presses re-distributivas e tentaes populistas; e os efeitos positivos de uma boa distribuio dos ativos produtivos sobre a acumulao de capital humano e o desenvolvimento da pequena e mdia empresa, facilitados, em um ou outro caso, por um maior acesso e, portanto, um melhor funcionamento do mercado de capitais. Em seu conjunto, as consideraes anteriores mostram as fortes tendncias desigualdade distributiva que prevalecem no mundo inteiro, tanto entre pases como em cada um deles. No plano internacional no se verifica tendncia alguma convergncia nos nveis de renda. Quando ela se produziu, esteve limitada aos pases desenvolvidos e ocorreu somente durante fases especficas da economia mundial. As tendncias divergncia nos nveis de desenvolvimento, as "convergncias truncadas", e a estagnao em nveis de renda mdia so processos muito mais gerais. Por sua vez, o agravamento da distribuio de renda nos pases foi bastante generalizado nas ltimas dcadas. Estas concluses permitem, por outro lado, que sejamos cautelosos com algumas anlises recentes que minimizam os efeitos favorveis da segunda fase de globalizao sobre os pases em desenvolvimento, devido sua articulao defasada e limitada na economia mundial, e destacam, em contraposio, as vantagens obtidas pelos pases em desenvolvimento que conseguiram integrarse economia mundial nas dcadas mais recentes (Banco Mundial, 2002a). Com efeito, o isolamento relativo dos pases em desenvolvimento, durante a segunda fase de globalizao, foi coerente com uma acelerao geral nos ritmos de crescimento econmico em todo o mundo em desenvolvimento, pela primeira vez na histria, assim como com uma reduo em alguns dos indicadores da desigualdade internacional (entre regies e entre pases). Como assinalamos no captulo anterior, esta avaliao positiva no implica desconhecer os problemas que caracterizaram o processo de desenvolvimento durante essa etapa. A fase mais recente da globalizao mostra, pelo contrrio, uma dupla tendncia ao aumento da desigualdade internacional e nacional, ainda menos marcante no primeiro caso que a que caracterizou a economia mundial durante o sculo XIX e a primeira metade do sculo XX e, certamente, atenuada pelo xito econmico da China e da ndia.

87

PARTE I: VISO GLOBAL

II.

As assimetrias bsicas da ordem global

1. Trs assimetrias bsicas do ordenamento internacional

A persistncia e ampliao das desigualdades internacionais nos nveis de desenvolvimento que constatamos nas pginas anteriores foi objeto de um amplo debate depois da Segunda Guerra Mundial, quando o conceito de "desenvolvimento econmico" passou a desempenhar um papel central na agenda internacional, como parte dos esforos para construir uma nova comunidade de naes. A paz e o desenvolvimento econmico e social foram visualizados, desde as origens das Naes Unidas, como elementos essenciais e inter-relacionados na construo da nova ordem mundial, junto com um terceiro, que constitui seu fundamento tico: a defesa dos direitos humanos (Emmerij, Jolly). Esta a viso que prevalece nas Naes Unidas at nossos dias (Annan, 2000 e 2001). Os debates sobre o desenvolvimento giraram, desde ento, entre duas vertentes: aquela que visualiza o desenvolvimento ou o atraso como o resultado essencialmente de fatores nacionais, e a que considera que, sem prejuzo da importncia destes fatores, existem elementos, na ordem internacional, que tendem a gerar ou reproduzir as desigualdades existentes. Cabe destacar que este debate equiparvel a outro, que ocupou um amplo espao nas cincias sociais e nas discusses polticas, acerca dos fatores determinantes das desigualdades sociais no mbito nacional. Neste caso, um lado do debate est representado por aqueles que visualizam a desigualdade como o fruto de diferenas nos esforos individuais; e, o outro, pelos que sustentam que sobre ela incide, de maneira decisiva, a falta de uma verdadeira igualdade de oportunidades. A CEPAL situa-se, historicamente, na segunda viso, em ambos os debates. Esta posio parte do reconhecimento de que o mundo carece de uma verdadeira igualdade de oportunidades, tanto no mbito nacional como no internacional e que, na sua ausncia, os mecanismos de mercado tendem a reproduzir, e inclusive a ampliar, as desigualdades existentes. Como j se mencionou a respeito do plano internacional, isto no implica desconhecer a importncia das polticas nacionais. Pelo contrrio, o reconhecimento do papel fundamental dos fatores nacionais coerente com a idia, firmemente arraigada no pensamento da CEPAL, de que o desenvolvimento institucional, a coeso social e a acumulao de capital humano e de capacidade tecnolgica so processos essencialmente endgenos. Essa posio concorda igualmente com a nfase atribuda pela Instituio aos esforos nacionais dirigidos a garantir uma macroeconomia s, um desenvolvimento produtivo dinmico, maiores nveis de igualdade e sustentabilidade ambiental, e uma participao ativa do conjunto da sociedade na construo do interesse pblico (CEPAL, 2000a). Todavia, o reconhecimento do papel central desempenhado pela estrutura internacional est associado forma como ela condiciona as oportunidades e riscos que os pases enfrentam, e a prpria eficcia dos esforos nacionais orientados a maximizar os benefcios de sua insero externa. Por este motivo, assim como no mbito nacional a ao re-distributiva do Estado essencial para garantir a igualdade de oportunidades, no mbito mundial os esforos nacionais somente frutificaro plenamente se estiverem acompanhados de regras de jogo eqitativas e estveis e de uma cooperao internacional dirigida a romper as assimetrias bsicas que caracterizam a ordem global. Estas assimetrias so fundamentalmente de trs tipos. A primeira, a altssima concentrao do progresso tcnico nos pases desenvolvidos fator que todas as escolas de pensamento econmico identificam como a fonte bsica do crescimento econmico. Esta concentrao implica que nesses pases se localizam no s a pesquisa e o desenvolvimento como tal, mas tambm os setores produtivos mais estreitamente vinculados com a mudana tecnolgica, que se caracterizam por seu alto dinamismo dentro da estrutura produtiva e o comrcio mundial, e pelas altas rendas de 88

DESIGUALDADES E ASSIMETRIAS DA ORDEM GLOBAL

CAPTULO 3

inovao (ver, a respeito, o captulo 2). A transferncia para a periferia dos impulsos dinmicos que emanam do progresso tcnico originado nos pases do centro acontece atravs de quatro canais fundamentais: a demanda derivada de matrias-primas; a transferncia para os pases em desenvolvimento, dos setores produtivos que se consideram maduros nos pases desenvolvidos; a transferncia de tecnologia como tal, includa aquela incorporada em equipamentos produtivos; e a eventual participao dos pases em desenvolvimento nos setores produtivos mais dinmicos. Os problemas fundamentais esto associados ao fato de que, na clssica formulao de Prebisch (1951, p. 1): A propagao universal do progresso tcnico dos pases originrios ao resto do mundo foi relativamente lenta e irregular (Prebisch, 1951, p. 1). A razo para isto que cada um dos mecanismos acima mencionados est sujeito a restries ou custos. Em seu conjunto, a demanda de matrias-primas inelstica em relao renda e, devido aos baixos custos de entrada nas atividades correspondentes, costuma enfrentar presses deteriorao de seus preos, especialmente durante perodos de escasso dinamismo mundial (ver boxe 2.1 do captulo anterior). Os setores industriais maduros se caracterizam por suas reduzidas margens e baixos custos de entrada; estes ltimos podem gerar uma deteriorao adicional de sua rentabilidade e preo, no muito diferente do que tendem a experimentar as matrias-primas durante os perodos de lento crescimento. Nestes dois grupos de setores se concentram, ademais, as presses protecionistas no mundo desenvolvido. As economias de escala e externas, sobre as quais concentraram sua ateno os textos clssicos sobre desenvolvimento urbano e regional e os mais recentes sobre comrcio internacional, podem gerar economias de aglomerao que tendem a induzir polarizao em vez de convergncia dos nveis de desenvolvimento.11 Por certo, este foi um argumento destacado pelas teorias clssicas do desenvolvimento econmico em suas diferentes verses.12 Por sua vez, a transferncia de tecnologia est sujeita ao pagamento das rendas de inovao, cada vez mais protegidas pela universalizao das normas estritas de proteo da propriedade intelectual. O carter tcito da tecnologia, ou seja, a incapacidade de especific-la plenamente por sua associao ntima com o capital humano coletivo acumulado pelas empresas inovadoras, implica que no facilmente transfervel, ou que a transferncia somente se torna atraente quando se realiza atravs da rede de subsidirias das empresas transnacionais. A criao de conhecimento , por excelncia, uma atividade sujeita a fortes economias de aglomerao, como se reflete em sua altssima concentrao no mbito mundial. Por isso, a oportunidade de participar em reas mais dinmicas est altamente restringida para os pases em desenvolvimento, ou se concentra naquelas tarefas que exigem menores nveis de qualificao (a montagem eletrnica, por exemplo). As prprias economias externas associadas educao e ao conhecimento podem, por si s, bloquear qualquer tendncia convergncia nos nveis de produtividade, como foi destacado pelos textos sobre crescimento endgeno.13 O desenvolvimento tecnolgico demanda, alm do mais, vultuosos subsdios governamentais, fato que premia a maior capacidade fiscal, talvez, as menores urgncias de outras demandas sobre o uso dos recursos pblicos dos pases desenvolvidos. O efeito combinado desses fatores explica que tendam a prevalecer a estagnao em nveis de renda mdia, as convergncias truncadas ou, pura e simplesmente, as divergncias nos nveis de renda, em vez da convergncia postulada pelas teorias convencionais de crescimento econmico. De fato, a divergncia nos nveis de desenvolvimento tem continuado, apesar do impressionante processo de industrializao que os pases em desenvolvimento experimentaram durante o ltimo meio sculo (e a Amrica Latina desde antes). Este processo se traduziu, portanto, em uma maior

11 12

13

Ver, entre uma vasta bibliografia, Krugman (1990a); Fujita, Krugman e Venabis (1999) e Rodrick, (2001a) em PNUD. Ver, entre outros, Rosenstein-Rodan (1943), Nurkse (1953), Myrdal (1957), Hirschman (1958) e, para uma viso contempornea, Ros (2000). Ver, alm de uma vasta bibliografia, os ensaios j clssicos de Lucas (1988) e Romer (1990), assim como a ampliao desta anlise ao comrcio internacional de Grossman e Helpman (1991).

89

PARTE I: VISO GLOBAL

diversificao da estrutura produtiva do mundo em desenvolvimento, exceto nas regies mais atrasadas. No obstante, tm subsistido importantes assimetrias na estrutura produtiva no mbito mundial: a alta e contnua concentrao do progresso tcnico nos pases do centro, seu constante predomnio nas reas mais dinmicas do comrcio internacional, e seu papel dominante na formao das grandes empresas transnacionais (quadro 3.5). A implicao mais importante das assimetrias da economia mundial que as oportunidades econmicas dos pases em desenvolvimento continuam sendo determinadas, em grande parte, por sua posio dentro da hierarquia internacional. Existe, certamente, propagao de progresso tcnico desde o centro, atravs dos canais j mencionados. Entretanto, utilizando os termos de Prebisch, essa propagao continua sendo "relativamente lenta e irregular", e seus frutos tm sido distribudos desigualmente nos prprios pases em desenvolvimento. Dentro do "objetivo mvel" que representa a fronteira tecnolgica mundial, poucos pases e poucos setores e empresas conseguem mover-se de maneira suficientemente rpida para reduzir seu atraso tecnolgico. Muitos outros s conseguem avanar no ritmo da fronteira, e muitos permanecem atrasados (Katz, 2000).
Quadro 3.5 ASSIMETRIAS INTERNACIONAIS: PARTICIPAO DOS PASES EM DESENVOLVIMENTO NA ECONOMIA MUNDIAL (Porcentagens do total mundial) 1990 Populao Produto interno bruto (dlares correntes) Produto interno bruto (paridade do poder de compra) Formao bruta de capital fixo (dlares de 1995) Valor agregado na indstria, 1998 (dlares de 1995) Direitos outorgados a residentes Patentes Desenhos Marcas Modelos de utilidade Variedades de plantas 500 maiores empresas Nmero de empresas Vendas Ativos Valor burstil Empregados Cotas de mercado por categorias de intensidade tecnolgica Produtos primrios Manufaturas baseadas em recursos naturais Manufaturas de baixa tecnologia Manufaturas de alta tecnologia Manufaturas de tecnologia mdia Outras transaes
Fonte:

1999 85.0 23.8 46.9 24.0 27.5 1999 8.7 11.0 21.9 44.4 17.8 1999 5.0 4.6 3.6 5.8 12.0

84.0 22.3 43.6 23.9 1995 6.1 15.3 33.9 15.3 7.0

1985 62.0 31.3 33.6 10.8 16.8 28.8

2000 59.6 31.8 50.3 21.4 36.6 41.6

Clculos da CEPAL, com base em Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial, Washington D.C., verso em CD-ROM, 2001; base de dados da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), Comunidade Andina e Fortune, 2001.

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DESIGUALDADES E ASSIMETRIAS DA ORDEM GLOBAL

CAPTULO 3

A segunda assimetria est associada maior vulnerabilidade macroeconmica dos pases em desenvolvimento em face dos choques externos, que contrasta, alm do mais, com os menores e muito limitados instrumentos de que dispem para fazer-lhes frente. Esta vulnerabilidade tende a aumentar com a maior integrao financeira que caracteriza a terceira fase da globalizao, ao mesmo tempo que se mantm ou aumentam as vulnerabilidades comerciais, tanto aquelas associadas a flutuaes dos nveis de demanda, como das relaes de troca. A maior instabilidade do crescimento econmico dos pases em desenvolvimento, durante a terceira fase de globalizao, o reflexo deste fato (grfico 3.4).
Grfico 3.4 INSTABILIDADE DO CRESCIMENTO ECONMICO (Mdia regional do desvio-padro do crescimento por pas)

10%

10%
8%

8%

1950-1973

1950-1973

1974-1998

1974-1998

6% 6% 4% 4% 2% 2%
Asia sia Pases Pases industrializados industrializados de la OECD da OCDE Europa Oriental Europa del Este Africa frica

0% 0%
Amrica Latina Amrica Latina ye Caribe el Caribe

Fonte:

Clculos da CEPAL com base em dados de Angus Maddison, The World Economy. A Millennial Perspective, Paris, Centro de Estudos de Desenvolvimento, Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), 2001.

As assimetrias financeiras se fundamentam em quatro caractersticas dos pases em desenvolvimento: (a) a natureza das moedas nas quais est expressa a dvida externa; (b) as estruturas de prazo que proporcionam os mercados financeiros; (c) o alcance dos mercados secundrios; e (d) a relao muito desfavorvel entre o tamanho dos mercados financeiros desses pases e as presses especulativas que eles enfrentam. As trs primeiras implicam que aqueles agentes que podem ter acesso aos mercados internacionais (o governo e as grandes empresas) enfrentam o desajuste de moedas, mas os que carecem deste acesso (as empresas mdias e pequenas) se encontram diante de um desajuste de prazos e, em geral, impossvel dispor de uma estrutura financeira que evite simultaneamente ambos os riscos. Isto implica que os mercados financeiros dos pases em desenvolvimento so significativamente mais "incompletos" que os internacionais e, portanto, uma parte da intermediao financeira deve ser feita, necessariamente, atravs do mercado internacional. Significa tambm que a integrao financeira internacional uma integrao entre scios desiguais (CEPAL, 2000a e 2001b, e Studart, 1996). Por sua vez, as assimetrias macroeconmicas esto associadas ao fato de que as moedas internacionais so as dos pases desenvolvidos e ao carter procclico dos fluxos de capital para os pases em desenvolvimento. Este comportamento se fundamenta na percepo de que, com raras 91

Medio Oriente Oriente Mdio

PARTE I: VISO GLOBAL

excees, os pases em desenvolvimento so mercados de alto risco, sujeitos a fortes ciclos financeiros em que as fases de maior apetite de risco se alternam com secas associadas a fugas em direo a ativos de qualidade (ler, a respeito, o captulo 2). O resultado conjunto destes fatores uma forte assimetria macroeconmica: enquanto os pases industrializados tm maiores margens para adotar polticas anticclicas,14 induzindo uma resposta estabilizadora dos mercados financeiros, as economias dos pases em desenvolvimento carecem, em grande medida, dessas margens, j que os mercados financeiros tendem a aguar o ciclo, e os atores do mercado esperam que as autoridades tambm se comportem de forma procclica. Numa perspectiva histrica, os pases industrializados conseguiram se libertar, quase que totalmente, das regras do jogo do padro-ouro, embora tais regras continuaro determinando o comportamento macroeconmico dos pases em desenvolvimento. Os pases desenvolvidos se libertaram das restries que impunham as regras do jogo do padro-ouro, desde seu colapso definitivo na dcada de 1930, e vm mantendo um importante grau de autonomia no contexto macroeconmico internacional que caracteriza a segunda e a terceira fases da globalizao. Os pases em desenvolvimento continuaram sujeitos a uma forte restrio macroeconmica externa durante a segunda fase de globalizao e se tornaram cada vez mais vulnerveis volatilidade financeira na terceira. Desta maneira, agravaram-se as assimetrias macroeconmicas entre centro e periferia, que j eram evidentes no final do sculo XIX, durante o auge do padro-ouro (Triffin, 1968; Acea e Reis, 2000). Este fato foi particularmente evidente durante as freqentes crises que os pases em desenvolvimento enfrentaram nas ltimas dcadas, quando os mercados pressionaram os pases em direo a uma "(macro)economia de depresso", para usar a expresso de Krugman (1999). Mais precisamente, a caracterstica central das economias dos pases em desenvolvimento ante a instabilidade financeira global, a tendncia a alternar fases de uma macroeconomia de abundncia com outras de uma macroeconomia de depresso (CEPAL, 2000a, vol. III, cap. 1 e 2001b). Depois da Segunda Guerra Mundial, os arranjos macroeconmicos e financeiros multilaterais, certamente trouxeram alvio conjuntural nas crises, embora suas aes sejam relativamente modestas em relao aos choques financeiros que os pases em desenvolvimento enfrentam e sejam aplicadas sempre com a adoo de pacotes de austeridade. Estes arranjos tm sido, alm disso, ineficazes para induzir medidas preventivas durante os perodos de auge. Sobre este tema tem-se concentrado cada vez mais a ateno nos debates internacionais que se desencadearam aps a crise asitica. s consideraes anteriores deve-se acrescentar que existe uma terceira assimetria, associada ao contraste entre a elevada mobilidade dos capitais e a restrio aos deslocamentos internacionais da mo-de-obra, especialmente daquela com menores graus de qualificao. Esta assimetria marcou a terceira fase de globalizao, j que no esteve presente durante a primeira (quando houve grande mobilidade da mo-de-obra), nem durante a segunda (quando ambos os fatores mostraram escassa mobilidade). Como assinalou Rodrik (1997), as assimetrias na mobilidade internacional dos diversos fatores da produo geram tendncias na distribuio da renda contra os fatores menos mveis. Alm disso, afetam os pases em desenvolvimento, devido abundncia relativa de mode-obra com baixos nveis de qualificao que caracteriza estes pases. Alm disso, a baixa mobilidade internacional da mo-de-obra contribui para a sobre-oferta nos mercados internacionais dos bens em que se especializavam os pases em desenvolvimento aqueles caracterizados por baixos custos de entrada.

14

Esta margem certamente maior nos Estados Unidos do que em outras economias industrializadas, j que os Estados Unidos possuem a principal moeda internacional.

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DESIGUALDADES E ASSIMETRIAS DA ORDEM GLOBAL

CAPTULO 3

O "nivelamento do campo de jogo" normativo no corrige as assimetrias mencionadas, podendo at agu-las, tanto pela desigual capacidade institucional para assimilar e tornar efetivas tais normas, como pelos efeitos diferenciados que elas produzem sobre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento. O considervel custo do desenvolvimento das instituies nacionais necessrias para implantar o Acordo de Marrakesh, que deu origem Organizao Mundial do Comrcio (OMC), foi considerado como uma de suas grandes deficincias. A distribuio desigual dos benefcios e custos do nivelamento normativo tambm so evidentes, particularmente porque as polticas e padres que se vm propagando no mbito mundial so os dos pases industrializados. A proteo da propriedade intelectual o caso mais notrio. Independentemente de suas virtudes em termos da gerao de incentivos para o desenvolvimento tecnolgico mundial, seus benefcios recaem, fundamentalmente, sobre os pases desenvolvidos, porque nestes se concentra a maior parte da gerao de tecnologia (ler, a respeito, o quadro 3.5 e o captulo 7 deste relatrio). O prprio cdigo de subsdios da OMC premia a maior capacidade fiscal dos pases desenvolvidos de destinar recursos aos propsitos autorizados, mediante o uso de instrumentos alternativos que no gerem custos fiscais (proteo tarifria, requisitos de desempenho dos investidores ou exportadores e zonas francas) e que, portanto, foram utilizados no passado de maneira generalizada pelos pases em desenvolvimento. As normas sobre agricultura facilitam as formas tradicionais de proteo dos pases desenvolvidos (tarifas e cotas) e tambm os premiam por serem os nicos com a capacidade fiscal para destinar montantes considerveis de recursos em subsdios agricultura. A proibio de aplicar requisitos de integrao nacional aos investidores estrangeiros nos pases em desenvolvimento se contradiz com a aceitao generalizada das normas de origem, que constituem outra forma de requisito de integrao nacional: o uso forado de insumos de certa origem para beneficiar-se de uma preferncia tarifria. Esta situao tem paralelo no campo financeiro. Como se reflete nos debates recentes em torno do Acordo da Basilia sobre regulamentao bancria, o estabelecimento de padres mais rigorosos, ou a extenso dos padres internos dos bancos qualificao dos credores, pode gerar uma menor oferta de fundos para os mercados qualificados como de alto risco, entre eles os pases em desenvolvimento e as pequenas e mdias empresas em todos os pases (Reisen, 2001b; GriffithJones e Spraat, 2001). Alm disso, o estabelecimento de mecanismos forosos para a renegociao da dvida, sem uma disponibilidade adequada de crdito de emergncia de carter oficial, pode elevar o custo do financiamento para tais pases. Cabe destacar que este nivelamento normativo distingue a atual fase da globalizao, j que nenhuma das anteriores pretendeu acompanhar um processo deste tipo. De fato, os prprios pases desenvolvidos empregaram ativamente instrumentos de fomento produtivo, que hoje no so permitidos aos pases em desenvolvimento (ver, por exemplo, Chang, 2001 y 2002b).

2.

O surgimento e a fragilizao do conceito de cooperao internacional para o desenvolvimento

A criao de instituies internacionais para administrar as interdependncias entre Estados constituiu uma evoluo indita do direito internacional no sculo XX. De fato, at o princpio do sculo XX, as regras do direito internacional tinham como propsito garantir a proteo da soberania das naes. Os Estados defendiam sua plena autonomia para conduzir os assuntos relacionados aos seus interesses nacionais, e se opunham fortemente a qualquer limitao a este princpio. Na verdade, estes princpios de autonomia somente se aplicavam aos poderes imperiais ou s naes independentes com suficiente poder militar, j que em muitos casos os acordos bilaterais entre naes com poder desigual resultavam na limitao da autonomia da nao de menor poder. Os acordos do sculo XIX, que abriram a China e Japo ao comrcio internacional e que impuseram os princpios do livre comrcio ao Imprio Otomano, so bons exemplos deste

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PARTE I: VISO GLOBAL

fnomeno, bem como, e ainda de forma mais drstica, a expanso colonial e a ocupao militar de territrios estrangeiros. O aumento das transaes comerciais e financeiras entre as naes exigiu, mesmo assim, a formulao de novas regras e instituies para que os mercados internacionais funcionassem com eficincia e as naes resolvessem seus conflitos sem recorrer fora. No entanto, como j mencionado, estas instituies estavam baseadas no equilbrio de poder entre as grandes potncias. Somente depois da Segunda Guerra Mundial, com a criao das Naes Unidas e o estabelecimento do princpio de descolonizao, que o conjunto dos pases em desenvolvimento obtem o reconhecimento de sua autonomia e voz nos debates internacionais. Isto , comearam a participar na construo da institucionalidade internacional e a dispor de mecanismos formais para apresentar suas vises sobre as assimetrias da ordem global. Esta mudana nas relaes internacionais de poder e a confrontao bipolar que esteve vigente durante vrias dcadas foram o padro poltico mundial determinante da evoluo da cooperao internacional para o desenvolvimento. Os elementos essenciais deste processo foram o surgimento da assistncia oficial para o desenvolvimento e a introduo do princpio de tratamento preferencial aos pases em desenvolvimento nos acordos comerciais. Estas mudanas ocorreram graas ao esforo de economistas, pensadores e personalidades polticas para criar o conceito de desenvolvimento econmico, que se estendeu tambm ao mbito do direito econmico internacional. Os juristas passaram a admitir que, como no plano interno, o princpio de condies iguais para situaes econmicas e sociais profundamente distintas, de fato contribua para aumentar as desigualdades. Por vrios anos, o direito internacional econmico foi conceituado como compensador, protegendo os Estados mais fracos dos mais fortes e concedendo mais direitos aos primeiros e maiores obrigaes aos segundos. Apoiados nesta noo de ao afirmativa internacional para o desenvolvimento, os governos dos pases em desenvolvimento buscaram introduzir e operacionalizar a dimenso do desenvolvimento nos foros multilaterais. Aps a guerra, a reconstruo da Europa teve, porm, uma clara prioridade sobre a cooperao internacional para o desenvolvimento. Isto se refletiu tanto nos fundamentos do Banco Mundial como, e em especial, na prioridade atribuda ao Plano Marshall. O fracasso latinoamericano em obter uma iniciativa para a regio similar ao Plano Marshall foi tambm um reflexo das prioridades daquele momento. Esta iniciativa s teria resposta favorvel no final da dcada de 1950, com a criao do Banco Interamericano de Desenvolvimento, e no comeo da seguinte, com o lanamento da Aliana para o Progresso. Esta histria regional teve seu paralelo no mbito internacional. De fato, a cooperao internacional para o desenvolvimento e os debates que a acompanharam iniciaram seu pleno vo na dcada de 1950, e tiveram seus melhores momentos nas dcadas de 1960 e 1970, com a criao da Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD), a aprovao e implantao do Sistema Generalizado de Preferncias, os avanos da Assistncia Oficial para o Desenvolvimento, a implantao da Estratgia Internacional de Desenvolvimento das Naes Unidas, e os debates sobre a Nova Ordem Econmica Internacional (NOEI). No obstante, a natureza dos debates e aes desses anos foi afetada pela polarizao internacional, e seus resultados concretos foram modestos. O fracasso dos debates sobre o NOEI, no incio da dcada de 1980, deu incio a uma etapa inteiramente diferente, de desprezo pela assistncia oficial para o desenvolvimento, de "graduao" dos pases em desenvolvimento, especialmente os de renda mdia, de predomnio da homogeneizao normativa sobre os princpios de tratamento preferencial, e de reformas estruturais uniformes direcionadas ao amparo de uma ampliao excessiva da condicionalidade, por parte dos organismos de Bretton Woods. O novo paradigma estabeleceu que o objetivo bsico no reordenamento da economia internacional deveria garantir um "campo de jogo nivelado" que assegurasse o funcionamento eficiente das livres foras do mercado. Neste esquema, os ganhos 94

DESIGUALDADES E ASSIMETRIAS DA ORDEM GLOBAL

CAPTULO 3

fundamentais para os pases em desenvolvimento seriam o eventual desmonte do protecionismo dos pases desenvolvidos nos setores "sensveis", e a garantia de um desenvolvimento exportador dentro de um padro comercial internacional com regras claras e estveis. A correo das assimetrias internacionais s se mantinha, nesta viso, no reconhecimento da responsabilidade internacional para os pases de menor desenvolvimento relativo, reproduzindo, no mbito internacional, a viso da poltica social como estratgia de focalizao das aes do Estado nos setores mais pobres. Nesta etapa, os resultados para os pases em desenvolvimento foram igualmente modestos. A evoluo dos acordos comerciais entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento ilustra claramente essa transformao dos critrios de cooperao internacional para o desenvolvimento. Neste sentido, cabe recordar que, nos primeiros anos do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT), entre 1948 e 1955, os pases em desenvolvimento participaram dos trabalhos com os mesmos direitos e obrigaes que o resto das partes. No entanto, como j foi dito no captulo anterior, as primeiras seis rodadas de negociaes do GATT favoreceram a especializao intra-industrial entre as economias desenvolvidas, enquanto os temas que exigiam ajustes internos, pela concorrncia potencial dos pases em desenvolvimento, como a liberalizao dos produtos agrcolas ou dos produtos txteis e de vesturio, foram removidos da agenda e das regras multilaterais do comrcio. Segundo Tussie (1987/1988, p. 170): "Graas especializao intraindustrial, foram superados alguns dos aspectos mais dolorosos do ajuste mudana nos padres do comrcio internacional. Em vez da produo se contrair e as indstrias emigrarem para outros pases, a mudana podia ser manejada dentro das empresas, ou pelo menos dentro de cada indstria. Nenhum dos pases participantes na especializao intra-industrial teve que renunciar produo ou deixar que o controle da mesma lhe escapasse das mos." Deste modo, aps uma dcada de funcionamento do GATT, o Relatrio Haberler concluiu, em 1958, que as barreiras impostas pelos pases desenvolvidos s importaes dos pases em desenvolvimento eram os principais responsveis pelos problemas comerciais destes.15 Com base neste relatrio, se criou o Comit III no GATT, para identificar as medidas comercias que restringiam as exportaes dos pases menos desenvolvidos, e iniciar um programa de reduo dessas barreiras. Em 1963, aps cinco anos de operao do Comit, sem progressos aparentes, os pases em desenvolvimento conseguiram obter uma resoluo no GATT, exigindo um Programa de Ao, que consistia no congelamento de todas as novas tarifas e barreiras alfandegrias, na eliminao das tarifas para produtos primrios tropicais, e na adoo de um calendrio de reduo e eliminao de tarifas para os produtos semiprocessados e processados.16 Na realidade, os pases em desenvolvimento no exigiam outra coisa, exceo da aplicao dos princpios do Acordo Geral e uma maior coerncia entre as polticas dos grandes pases e seu discurso em prol da liberalizao do comrcio (Dam, 1970). Todavia, no incio da Rodada Uruguai, trs dcadas mais tarde, a maior parte das barreiras identificadas pelo Comit III continuava sendo utilizada pelos pases desenvolvidos. Em 1964 foi realizada a primeira Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento e, em novembro do mesmo ano se aprovou a Parte IV do GATT, sobre Comrcio e Desenvolvimento, que constitua o quadro normativo para o trabalho do Comit de Comrcio e Desenvolvimento. Estas atividades se mantiveram, porm, no mbito meramente simblico. Mais tarde, em 1968, os pases em desenvolvimento conseguiram estabelecer o Sistema Geral de Preferncias (SGP), sob os auspcios da UNCTAD. Posteriormente, durante as negociaes da Rodada de Tquio, j na dcada de 1970, as aes de um grupo coordenado de pases em desenvolvimento, com destaque para os diplomatas latino-americanos, conseguiram a incluso da chamada clusula de habilitao, que ofereceu uma base jurdica mais slida ao tratamento
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O grupo de especialistas que elaborou este relatrio foi integrado por Gottfried Haberler, James Meade, Jan Tinbergen e Roberto Campos. Segundo Srinivasan (1996), comenta que alguns elementos deste programa de ao ainda compunham a agenda negociadora dos pases em desenvolvimento vinte anos mais tarde, na reunio ministerial do GATT de 1982.

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PARTE I: VISO GLOBAL

diferencial e mais favorvel por parte dos pases desenvolvidos.17 No obstante, o SGP foi definido como de aceitao voluntria para os pases desenvolvidos, e as preferncias no foram consolidadas no GATT (Michalopoulos, 2000), motivo pelo qual as concesses podiam ser retiradas unilateralmente, sem direito a aes de represlia comercial. Em retrospectiva, ao longo da histria do GATT os governos dos pases desenvolvidos no ofereceram resistncia para acomodar as demandas dos pases em desenvolvimento para um tratamento preferencial, enquanto isto no lhes exigia mais do que uma certa permissividade para os regimes comerciais mais fechados nos pases em desenvolvimento, em especial quando a restrio se restringia aos bens e no aos capitais e empresas transnacionais. Todavia, os pases desenvolvidos nunca aceitaram as exigncias para um acesso mais seguro e estvel em seus prprios mercados. Em conseqncia, gradualmente diminua a importncia real do tratamento especial e diferenciado, j que o acesso preferencial para os pases em desenvolvimento nunca se converteu em obrigaes contratuais. Paralelamente ao reconhecimento progressivo das especificidades do desenvolvimento por parte da comunidade internacional, novos fatores foram ganhando fora e impulsionaram o sistema multilateral em outra direo. Por um lado, a reduo tarifria deu maior visibilidade aos impactos das polticas comerciais e industriais, enquanto a necessidade de incidir sobre as medidas no-tarifrias foi eliminando gradualmente a tolerncia diversidade de polticas nacionais, que foi o elemento central no consenso internacional para criar e manter o sistema multilateral de comrcio. Por outro lado, devido desacelerao do crescimento e transformao dos pases desenvolvidos, estes diminuram seu apoio s aes definidas em favor dos pases em desenvolvimento, no contexto da cooperao internacional para o desenvolvimento. O contexto das negociaes da Rodada Uruguai foi particularmente adverso para os pases em desenvolvimento. A preparao desta Rodada marcou um ponto de inflexo significativo em sua capacidade negociadora, porque a reunio ministerial do GATT de 1982, quando alguns pases desenvolvidos indicaram sua inteno de aprofundar o processo de liberalizao iniciado na Rodada Tquio, foi precedida pelo anncio da insolvncia financeira do Mxico. Grandes devedores, como o Brasil e a Argentina, no ignoravam a fragilidade de sua posio negociadora, que se manteve ao longo da dcada de 1980.18 Os problemas institucionais que os governos enfrentavam impediram um maior envolvimento da sociedade no debate diplomtico comercial; alm disso, a insuficiente capacidade tcnica e de negociao contribuiu para que estes pases mantivessem a agenda tradicional de acesso aos mercados e uma posio defensiva em relao aos novos temas. Impulsionados por fatores internos, mas tambm pressionados pelos programas de reformas estruturais promovidos pelas entidades financeiras multilaterais, muitos pases em desenvolvimento iniciaram o processo de liberalizao unilateral de suas economias.19 No final da Rodada, consolidaram quase a totalidade de suas estruturas tarifrias e renunciaram, em sua maioria, s reivindicaes por uma maior autonomia para elaborar e executar polticas de investimento e diversificao produtiva, incluindo o uso de restries comerciais para fazer frente a crises da balana de pagamentos.20 As disposies de tratamento especial e diferenciado nos acordos da
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A Clusula de Habilitao, denominada Deciso sobre o Tratamento Diferencial e Mais Favorvel e Participao mais Ampla dos Pases em Desenvolvimento, constituiu a base legal para o Sistema Geral de Preferncias (SGP) e para o Sistema Global de Preferncias Comerciais (SGPC). Ver Abreu (1993), Jara (1993) e Tussie (1993) sobre a capacidade negociadora e as posies negociadoras dos pases devedores. Ver Saz 1999 para uma anlise das negociaes e Krueger e Rajapatirana (1999) para uma reviso da poltica do Banco Mundial para promover reformas comerciais. Vrios pases (Bolvia, Costa Rica, El Salvador, Mxico e Venezuela, entre outros) consolidaram suas tarifas alfandegrias antes do final da Rodada Uruguai, como parte dos compromissos exigidos para sua adeso ao GATT (Jara, 1993, p. 17). As obrigaes do Entendimento relativo s disposies do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio de 1994 em relao ao balano de pagamentos tornam muito mais restritivo o uso de medidas quantitativas, devido a problemas de balano de pagamentos (GATT, 1994). Em 1995, o Comit de Restries do Balano de Pagamentos da OMC no aceitou os argumentos do Brasil para impor restries tarifrias para controlar problemas de curto prazo do balano de pagamentos (ver documento WT/BOP/R/7, de 24 de novembro de 1995, na pgina da web da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).

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Rodada Uruguai se limitaram a alguns prazos mais longos para o cumprimento dos compromissos includos nos acordos e programas de assistncia tcnica.21 De certa forma, voltou-se ao incio das atividades do GATT, com a percepo de que a expanso do comrcio, a partir de sua liberalizao, deveria ser suficiente para promover o crescimento e o desenvolvimento de todas as partes. Os debates e negociaes internacionais mais recentes deixam entrever o incio de uma nova etapa, embora suas caractersticas ainda no se delinearam plenamente. Um conjunto de fatores contribuiu para este resultado: a Iniciativa para os Pases Pobres muito Endividados, lanada no final da dcada passada; o compromisso de alguns pases industrializados de frear a tendncia diminuio da assistncia oficial para o desenvolvimento; os debates em torno do desequilbrio dos resultados da Rodada Uruguai, e os problemas de aplicao dos acordos da OMC; a prioridade atribuda aos temas de desenvolvimento na rodada de negociaes da OMC, iniciada em Doha, em novembro de 2001; a posio crtica ante a excessiva ampliao da condicionalidade, em conseqncia dos programas de ajuste estrutural durante a crise da dvida, os processos de transio das economias da Europa Central e Oriental, e a crise asitica; a aceitao formal do principio do sentido de propriedade (ownership) das polticas econmicas e sociais dos pases em desenvolvimento nas polticas de cooperao internacional e nos crditos dos organismos multilaterais; o repdio homogeneizao de polticas, que inclui, em parte, os prprios organismos surgidos de Bretton Woods que a impulsionaram no passado; e, no debate de polticas, a crtica generalizada ao Consenso de Washington. De fato, muitas destas posies so compartilhadas pelos principais organismos de cooperao financeira internacional (FMI, 2001b; Banco Mundial, 2002a). O momento , portanto, particularmente propcio para um debate construtivo sobre a cooperao para o desenvolvimento. Esta cooperao deveria corrigir as assimetrias bsicas de ordem econmica internacional no contexto de uma economia mundial que hoje muito mais aberta do que nas dcadas de 1960 e 1970, quando ocorreram os debates sobre cooperao para o desenvolvimento. A Declarao do Milnio das Naes Unidas (2000a) talvez seja a expresso mais plena da nova viso sobre a relao entre paz, democracia e desenvolvimento, sobre cuja base se pode perfilar uma nova etapa da cooperao internacional para o desenvolvimento.

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Segundo a OMC, os Acordos da Rodada Uruguai contm 97 disposies de tratamento especial e diferenciado para os pases em desenvolvimento, que podem ser classificados em seis categorias: (i) disposies com o sentido de aumentar as oportunidades de comrcio; (ii) disposies que requerem que os membros da OMC resguardem os interesses dos pases em desenvolvimento membros da OMC; (iii) flexibilidade para o cumprimento das obrigaes; (iv) perodos de transio; (v) assistncia tcnica; e (vi) disposies relacionadas com medidas para ajudar os pases de menor desenvolvimento relativo (ver o portal da OMC).

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