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University of So Paulo (USP) Faculty of Economics and Administration (FEA) Department of Economics Food and Agriculture Organization How to design policies and institutions to make small-scale farmers benefit from bioenergy development (Replicable lessons from national and subnational level partnerships between government, industry and civil society in Brazil)
Preparatory Study for the FAO High Level Conference on Climate Change, Bioenergy and Food Security

Uma abordagem poltico-cultural dos mercados de biocombustveis no Brasil

Ricardo Abramovay Professor of the Department of Economics of the Faculty of Economics and Administration at the University of So Paulo, Coordinator of NESA (Nucleus for Social and Environmental Economics) and researcher for the CNPq (National Council for Scientific and Technological Research) www.econ.fea.usp.br/abramovay/ First Draft Favor no citar nem reproduzir

So Paulo, 30 de maro de 2008

Uma abordagem poltico-cultural dos mercados de biocombustveis no Brasil

Ricardo Abramovay*

1. Apresentao: mercados e estruturas sociais

Dois equvocos caracterizam a maior parte das crticas dirigidas ao avano recente dos biocombustveis. O primeiro concebe de forma esttica os sistemas agrrios e as tcnicas produtivas atuais, o que leva concluso de que os usos energticos da produo agropecuria fatalmente conduziro eliminao de reas ecologicamente frgeis ou a uma perigosa substituio de culturas, cujos efeitos sobre a segurana alimentar mundial podem ser devastadores. O segundo equvoco subestima a interferncia de um conjunto variado de foras sociais na organizao dos mercados e no prprio uso que as empresas fazem dos recursos de que dispem. Um dos mais importantes ensinamentos que se pode extrair da obra de Josu de Castro cujo centsimo aniversrio de nascimento se comemora este ano est na importncia de mapear os fenmenos sociais em sua relao com o meio natural em que se apiam. Uma Geografia e uma Geopoltica dos biocombustveis parodiando os ttulos de suas principais obras exigem no apenas a compreenso das grandes tendncias internacionais agregadas quanto produo e ao uso de energia no mundo, mas, sobretudo, a anlise de suas dinmicas e seus efeitos nacionais, regionais e, sempre que possvel, por ecossistemas. Este horizonte pode ser enriquecido de maneira frtil pelo estudo de diferentes modalidades de governana dos mercados (Buskens, Raub e Snijders, 2003) de bioenergia. Parte importante das cincias sociais contemporneas recusa a idia de que tecnologias dominantes devem seu lugar de destaque apenas a sua eficincia e ao processo seletivo que as consagrou. O desempenho e os resultados de diferentes sistemas produtivos no podem ser explicados somente por razes econmicas e tcnicas, mas exigem que se compreenda de que maneira atores chave mobilizam recursos por meio de redes setoriais, extra-setoriais, sociais, polticas e financeiras (Granovetter, 2005:580). As oportunidades abertas por inovaes tecnolgicas so aproveitadas segundo capitais (Bourdieu, 2005) de que os diferentes atores sociais dispem e com base nas habilidades (Fligstein, 2001) que lhes permitem construir as coalizes distributivas (Mokyr, 2007) em que vo apoiar e estabilizar os mercados de que dependem. A importncia do Brasil no atual cenrio mundial dos biocombustveis torna-o um caso especialmente interessante para uma abordagem socioambiental do tema, aquela onde os determinantes tcnico-econmicos so estudados luz da organizao e da reorganizao dos sistemas naturais em que se inserem e do conjunto de presses sociais que interferem decisivamente no uso dos recursos produtivos. Expresso do bi-modalismo que caracteriza de maneira to forte a estrutura agrria brasileira, as bioenergias desenvolvem-se a partir de dois programas que se materializam em articulaes sociais distintas. Por um lado, o mundialmente conhecido
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Professor Titular do Departamento de Economia da FEA/USP, coordenador de seu Ncleo de Economia Socioambiental (NESA) e pesquisador do Centro Nacional de Pesquisas Cientficas e Tecnolgicas (CNPq) www.econ.fea.usp.br/abramovay/

3 pr-lcool, organizado, desde meados dos anos 1970, a partir de uma agricultura patronal em que gigantescas plantaes contnuas, apoiadas em trabalho assalariado e, cada vez mais, em mecanizao, pertencem a usinas que integram produo agrcola e industrial. Por outro lado, em 2003, tem incio a formulao do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB), voltado explicitamente a ampliar as oportunidades de gerao de renda da agricultura familiar a partir de sua integrao contratual com empresas que fornecem s distribuidoras o material que permitir a mudana na composio do diesel convencional. Em 2007 teve incio a adio de biodiesel ao diesel convencional e, a partir de janeiro de 2008, todo o diesel brasileiro j conta com 2% de biodiesel em sua composio. Esta proporo ser elevada a 3% em julho de 2008 e bem provvel que os 5% previstos inicialmente para 2013 sejam antecipados para 2010. O objetivo deste trabalho expor algumas das mais importantes bases institucionais da expanso tanto do etanol e do biodiesel no Brasil. O invejvel desempenho tcnico e econmico do etanol brasileiro (elogiado, recentemente, at por Jean Ziegler, Relator Especial das Naes Unidas sobre o Direito Alimentao, que tinha preconizado, em agosto de 2007, moratria na expanso dos biocombustveis 1 no pode ser compreendido se no se leva em conta suas razes histricas. Fruto emblemtico da formao brasileira em torno da explorao predatria dos recursos naturais, do trabalho escravo, do latifndio e da monocultura exportadora, os produtos industriais da cana-deacar esto entre os mais dinmicos da economia nacional, objeto de investimentos estrangeiros de largas propores, movidos por um processo acelerado de inovaes tcnicas e sob modalidades de governana em que os grandes problemas sociais e ambientais que provocam comeam a ser discutidos de forma aberta e pblica por seus representantes. A hiptese central deste trabalho que o destino desta dupla natureza que caracteriza o etanol brasileiro depende, claro, de elementos tcnicos e econmicos entre eles destaca-se a competitividade do lcool brasileiro diante de outros biocombustveis de primeira gerao e do tempo que levar a adoo de alternativas energticas menos dependentes e no concorrentes com a produo agropecuria mas tambm de um conjunto de presses sociais voltadas a reduzir os impactos ambientais negativos do setor e a eliminar as formas mais degradantes de trabalho em que, at hoje, em grande parte se apia. A situao do biodiesel bem diferente. Contrariamente ao lcool, no se trata de um produto cuja viabilidade tcnica e econmica esteja consagrada e no so poucos os que exprimem ceticismo com relao s chances de sua afirmao (Horta Nogueira, 2008 Barbosa, 2007, Buainaim, 2008). Em nenhum lugar do mundo o preo do biodiesel inferior ao do diesel de petrleo apesar da experincia alem, de mais de doze anos, com o produto. Trata-se de um mercado em formao, cujas estruturas bsicas esto muito longe da estabilidade que j caracteriza o etanol no Pas: os agentes da cadeia produtiva enfrentam muitas opes de matrias-primas, as rotas tecnolgicas so variadas, os equipamentos de produo possuem diversas escalas, os mercados vivem sob tutela do Governo Federa e as garantias de fornecimento das matrias-primas ainda so precrias. A prpria instalao das plantas industriais para a produo de biodiesel no responde a um padro consolidado. Diferentemente do lcool, em que o Brasil exporta tecnologias, parte importante do parque industrial voltado produo de biodiesel vem de procedimentos importadas dos EUA ou da Europa. Apesar da inteno
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Boa parte da literatura crtica aos biocombustveis faz do etanol brasileiro uma exceo, num ambiente em que, para usar a expresso de Doornbosch e Steenblik (2007), se suspeita com freqncia que a cura pode ser pior que a doena. Ver tambm Ziegler 2007.

4 governamental explcita de que o Programa de Biodiesel seja fonte de gerao de renda para centenas de milhares de agricultores familiares, permitindo o uso de suas reas agrcolas at aqui pouco aproveitadas e, portanto, contribuindo diversificao das paisagens rurais e gerao de renda, a verdade que nestes seus dois primeiros anos de existncia, o programa se apia fundamentalmente na soja. Por que razo a soja tem um peso to importante na oferta de matria-prima para o biodiesel brasileiro? Os mecanismos governamentais postos em prtica para ampliar a oferta de biodiesel sobre a base de um vnculo contratual entre indstrias e agricultores familiares so capazes de estimular a diversificao da oferta de matrias-primas por parte dos segmentos menos favorecidos da agricultura familiar e nas regies mais pobres do Pas? O PNPB tem chances de estimular uma rota de aprendizagem capaz de elevar a produtividade das matrias-primas que compem o leo e, por a, compatibilizar sua eficincia econmica e energtica com os objetivos sociais que pretende atingir? A hiptese central deste trabalho, no que se refere ao biodiesel que ele ser um elemento decisivo para alterar a organizao daquilo que Frank Ellis (1988) chamou de mercados incompletos e imperfeitos, caractersticos dos produtos tpicos dos segmentos mais empobrecidos da agricultura familiar. Ampliar a produo de mamona, por exemplo, exige a formao de novos circuitos de comercializao que estimulem a concorrncia e que abram acesso aos agricultores a um conjunto de servios que lhes permita escapar da dependncia em que se encontram com relao a comerciantes tradicionais. Este texto possui mais quatro partes alm da introduo. A parte dois expe, rapidamente, os fundamentos tericos do trabalho e explica a maneira como esto organizadas suas informaes. Em seguida, na parte trs, o trabalho procura apresentar as estruturas de mercado do etanol. A parte quatro dedicada ao biodiesel. As concluses esto na parte 5 do texto.

2. Os mercados enquanto estruturas sociais

A maior parte da literatura internacional sobre bioenergia concentra-se em discutir a eficincia comparada e as chances de afirmao das alternativas que j esto nos mercados ou que comeam a ser desenhadas. Estas comparaes servem para apoiar propostas de interveno pblica sobre as modalidades mais eficientes de uso da energia. Este trabalho parte desta contribuio fundamental, mas procura abordar o tema dos biocombustveis no Brasil sob a tica de uma sociologia da organizao de seus mercados. H uma vasta literatura voltada ao estudo sociolgico dos mercados (Burt, 1992, White, 1981 Granovetter, 1985, Callon, 1998), e que converge para a idia de que eles podem ser caracterizados como estruturas sociais, muito mais do que como pontos de equilbrio entre atores autnomos uns dos outros e que s se relacionam de maneira efmera na compra e venda de seus produtos. O trabalho de Neil Fligstein (2001), bem como os reunidos por Buskens, Raub e Snijders (2003) fornecem os parmetros a partir dos quais se expe aqui uma anlise sociolgica das bases de funcionamento dos mercados de biodiesel no Brasil. Buskens et al. (2003:3) mostram que uma relao de troca econmica passa por quatro etapas bsicas: busca e seleo dos parceiros; negociao e contrato; execuo do contrato e desempenho e (possivelmente) regulao de conflitos. O importante que os mercados so objeto de governana, medidas que os atores envolvidos na troca usam ou implementam para mitigar os riscos associados com a troca econmica (Buskens et al, 2003:2).

5 J o importante livro de Neil Fligstein (2001) prope uma abordagem poltico-cultural dos mercados, caracterizados como campos sociais (Bourdieu, 2005), em que atores tentam produzir um mundo local estvel, onde os atores dominantes produzem significados que lhes permitem reproduzir suas vantagens (Fligstein, 2001:29). O grande problema que os atores de um mercado enfrentam est na necessidade de estabilizarem seus vnculos sociais, de maneira a reduzir os impactos destrutivos que as oscilaes de preos e as mudanas tecnolgicas exercem sobre suas atividades. Contrariamente idia corrente de que os atores econmicos so, basicamente, maximizadores de interesses, prontos a mudar de parceiros conforme oscilam os preos e mudam as oportunidades, Fligstein enfatiza, ao contrrio, a idia de que um mercado se forma medida que seus integrantes conseguem estabilizar suas relaes uns com os outros, naquilo que Harrison White (1981) caracterizou como estruturas de papis auto-reprodutivas (self-reproducing role structures). Um mercado s se estabiliza quando consegue definir quatro tipos de regras. em torno delas que ser organizada aqui a exposio das principais caractersticas dos mercados de biocombustveis no Brasil: a) A primeira delas regula os direitos de propriedade de seus integrantes. Como bem mostra a nova economia institucional, mais do que direitos formais, o importante a capacidade de fazer valer os direitos de obter ganhos a partir da propriedade. Na abordagem poltico-cultural dos mercados, a constituio dos direitos de propriedade um processo poltico contnuo e passvel de contestao, envolvendo investidores, trabalhadores, agncias governamentais, grupos organizados e polticos. b) A abordagem poltico-cultural dos mercados estuda sua estrutura de governana, ou seja, as regras que definem o alcance e os limites das relaes de concorrncia e cooperao e indicam a maneira como as firmas devem organizar-se. Diferentemente de vrias vertentes do evolucionismo em economia, na sociologia econmica, a organizao empresarial no resulta de um processo semelhante ao da seleo natural em que as formas mais adaptadas sobrevivem. A governana do mercado resulta tanto de leis como de instituies informais. A prpria organizao interna das firmas responde a influncia de instituies e rotinas que a sociologia das organizaes estuda de parte. c) Um mercado no pode existir sem que sejam fixadas as suas regras de troca: quem pode comercializar com quem e sob que condies? Alm de pesos, medidas, condies de sade dos produtos, as regras de troca vo determinar se os produtos tm que ser rastreados ou se mercados indiferenciados podero, por meio da concorrncia, responder pela eliminao daqueles que no respondem a regras sociais bsicas. d) Por fim, um mercado supe concepes de controle de seus atores a respeito da maneira como usam os recursos de que dispem, como organizam a concorrncia, a cooperao e a prpria organizao interna das firmas, bem como as relaes de trabalho. em torno destas quatro dimenses bsicas da construo de qualquer mercado que este trabalho pretende contribuir para compreender os benefcios sociais e os riscos contidos no avano dos biocombustveis, a partir do exemplo brasileiro. A opo aqui integrar a discusso econmica e energtica ao estudo das foras sociais que lhes do contedo. Cada uma das duas partes do trabalho (Etanol e Biodiesel) apresenta uma

6 introduo geral ao setor e, em seguida, utiliza a abordagem proposta por Neil Fligstein para expor as principais caractersticas e os principais desafios que os atores de seus mercados encontram. Nem preciso insistir que as fronteiras entre estas quatro dimenses que caracterizam um mercado no podem ser estabelecidas de maneira rgida e contm, possivelmente, seleo at certo ponto arbitrria: direitos de propriedade, regras de troca, governana e concepes de controle formam, no seu conjunto, uma estrutura cuja coerncia oferece aos atores os parmetros a partir dos quais organizam o que fazem.

3. O etanol
vasta a literatura2 voltada a estudar a competitividade do etanol brasileiro, seu balano energtico positivo fortalecido com a destinao do bagao e da palha produo de energia eltrica sua capacidade de contribuir positivamente para a reduo do efeito estufa e a possibilidade de que sua ampliao no comprometa a integridade ambiental nem a segurana alimentar brasileira. Mas a inegvel competitividade do etanol brasileiro precisa ser compreendida luz da maneira como se organizam seus mercados, das estruturas e das foras sociais que lhes so subjacentes. Ele se apia, historicamente, sobre o trip que os grandes clssicos das cincias sociais no Pas3 estudaram como a raiz de sua prpria civilizao: latifndio, mo-de-obra escrava e exportao. Relaes sociais correspondentes quilo que Max Weber caracterizou como patrimonialismo esto nos fundamentos dos engenhos. O poder dos proprietrios extrapolava o domnio puramente econmico e se exprimia em formas personalizadas de dominao, fundamentais na formao poltica dos pases de tradio latifundiria e escravista. A inovao tecnolgica, neste quadro fica seriamente limitada no s pelo acesso relativamente fcil a mo-de-obra barata e de pouca qualificao, mas tambm por um comportamento rent-seeking por parte dos proprietrios, em suas relaes com o Estado. As fronteiras entre o empreendimento comercial e a famlia no so claramente traadas e a propriedade da terra serve tanto como base do negcio como patrimnio pessoal, Estes traos que Douglass North exps de maneira estilizada no prefcio a sua obra de 1990, estabelecendo o contraste entre os pases ao Norte e ao Sul do Rio Grande so a marca profunda da ocupao espacial brasileira. A existncia de vastas extenses territoriais contribuiu para que as principais culturas caf, na segunda metade do Sculo XIX e, sobretudo a pecuria se expandissem sobre a base do uso exaustivo das energias naturais da terra e seu freqente abandono em benefcio do avano sobre novas reas. O resultado, como mostra o magistral trabalho de Warren Dean, foi a reduo da superfcie de Mata Atlntica no Sul e no Sudeste do Pas a cerca de 7% do que era originalmente. O contraste entre os traos grosseiramente traados acima e a pujana econmica atual do etanol brasileiro no poderia ser mais gritante, como ser visto logo abaixo. Ao mesmo tempo, apesar de suas profundas transformaes, trs caractersticas bsicas acompanham o setor. Sua base produtiva agrcola composta por imensas extenses territoriais. Sua expanso representa ameaa no sobre a Amaznia ou a Mata Atlntica, mas numa escala cuja magnitude difcil avaliar com preciso sobre o cerrado

Macedo, org (2007), Fundao de Desenvolvimento da UNICAMP (2005), Moreira, Goldenberg et al (2003). 3 Freyre, Prado Jr., Furtado, Buarque de Holanda (1936)

7 brasileiro. Embora em proporo declinante, o etanol brasileiro ainda se apia fortemente sobre formas degradantes de trabalho. Isso no significa que a mais importante fonte de alternativa energtica ao petrleo no setor de transportes brasileiros seja marcada, hoje, por aquilo que Fernando Fajnzylber chamou de competitividade espria. Os ganhos de produtividade na agricultura e na indstria, sobretudo a partir de meados dos anos 1970 com o pr-lcol so notveis,. A cada hectare plantado com cana-de-acar, quando comeou o pr-lcool, correspondia 1,5 mil litros. Hoje chega a 7 mil litros por hectare (Graziano, 2007). A integrao entre a produo de etanol e a pesquisa industrial permitiu que o pas no apenas reduzisse os nveis de poluio urbana pelo acrscimo de lcool gasolina, mas que fosse tambm um dos pioneiros na produo de motores flexveis, aptos ao uso de gasolina e de lcool. Segundo depoimento do presidente da Empresa de Pesquisa Energtica, Maurcio Tolmasquim (http://iptv.usp.br/overmedia/home.jsp#), em 2003 uma grande montadora de veculos levou ao Ministrio de Cincia e Tecnologia a informao de que a pesquisa sobre veculo flex j estava avanada. E, em 2006, como mostra a Figura 1, a produo de carros flex j ultrapassava 80% da produo brasileira de veculos de passeio novos. Esta integrao entre a inovao tcnica industrial nos motores e o avano do lcool importante para compreender o contexto em que ele se d. O que impressiona a rapidez do chamado leapfroging, isto , da adoo da tecnologia colocada disposio do setor pela pesquisa.

Os piores problemas ambientais provocados pela cana-de-acar (a queimada das plantas, para facilitar a colheita manual, cujos impactos sobre a vida dos pequenos e mdios municpios prximos so catastrficos) esto sendo atenuados e devem ser suprimidos pela mecanizao, que j atinge quase metade da produo no Estado de So

100%

8 Paulo, onde se encontram dois teros da oferta nacional do produto 4. Embora a mecanizao v trazer forte desemprego, importante assinalar que ela tem efeitos multiplicadores positivos, pois exige mo-de-obra qualificada e importante estrutura de atendimento s mquinas e equipamento industriais. Se por um lado, o latifndio canavieiro empobrece as paisagens agrcolas, por suas extenses territoriais contnuas, por outro, as formas atuais de industrializao do produto e os avanos agronmicos ligados a seu aumento de produtividade exigem trabalho de melhor qualificao (embora em quantidade muito menor) que aquele que tradicionalmente caracterizou o setor. O aumento da produo brasileira de etanol afirma-se sobre esta dupla natureza de sua construo histrica. Suas piores marcas - ligadas ao trabalho degradante e devastao ambiental so objeto de contestao pblica cada vez mais explcita que se manifesta na prpria governana de seus mercados e nas concepes de controle que a predominam5. A existncia de mesas-redondas envolvendo a representao setorial e um conjunto variado de ONGs aponta nesta direo. Da mesma forma, o estabelecimento de uma sria certificao socioambiental est entre as condies bsicas para que um dos objetivos do setor a transformao do lcool brasileiro em commodity internacional seja alcanado. Quanto s gigantescas extenses territoriais contnuas em que se apia a base agrcola da produo de etanol, h diversos estudos mostrando a possibilidade tcnica de integrar a produo de cana-de-acar com outras atividades (a pecuria, por exemplo, Sparovek e Freitas, 2007) capazes de quebrar a monotonia das paisagens em que o etanol predomina. Da mesma forma existem tentativas de produzir o etanol sobre a base da oferta do produto por parte de agricultores familiares. Estas iniciativas, porm, tm carter experimental e no h indicaes de que os atores estejam prontos a replic-las numa escala aprecivel. Ao contrrio, a tendncia dominante que a monocultura de cana-de-acar entre at nos assentamentos, cujos titulares arrendam suas terras para as usinas, renunciando a qualquer atividade agropecuria no prprio lote. Vejamos ento como estas contradies constitutivas da formao histrica e do funcionamento atual da produo de etanol no Brasil exprimem-se nas caractersticas fundamentais de seus mercados.

3.1. Direitos de propriedade: patrimonialismo e concentrao

Artigo publicado num jornal de grande circulao nacional por Xico Graziano (2008), atual Secretrio do Meio Ambiente de So Paulo e uma das mais importantes lideranas do agronegcio brasileiro6, mostrando o avano da mecanizao e, com ela, a perspectiva para o fim tanto da queimada da cana-de-acar, como do trabalho extenuante ligado colheita conclui: A queimada da cana precisa, e vai, acabar. O grande defeito da economia sucroalcooleira, porm, reside na concentrao do poder. Poucas famlias dominam a fortuna dela extrada. Bom seria se o lcool combustvel, que agora ganha o mundo, contribusse para reduzir a desigualdade social. Etanol verde e justo.
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Em 2006 apenas 30% da rea de So Paulo estava mecanizada (Brito, 2008). E muito menos em movimentos sociais de grande envergadura como os que caracterizaram as plantaes de cana-de-acar no Nordeste e em So Paulo entre o final dos anos 1970 e meados dos anos 1980. As greves noticiadas no segundo semestre de 2007 (http://www.sucre-ethique.org/article778,778? var_recherche=greve) no tm, nem de longe, o impacto daqueles movimentos de algumas dcadas atrs. 6 Xico Graziano. Deputado federal, muito ligado ao ex-presidente Fernando Henrique Cardoso e foi Secretrio da Agricultura de So Paulo.

9 Graziano no est se referindo s condies de trabalho dos assalariados e sim ao fato de que a concentrao da terra e do capital na agroindstria canavieira traz conseqncias sociais preocupantes, mesmo que as piores prticas ambientais e de explorao do trabalho manual venham a ser suprimidas. Vejamos a questo mais de perto. Os biocombustveis esto entre os setores mais atrativos para novos investimentos na economia brasileira. Em maio de 2007, dados da Unio da Agroindstria Canavieira de So Paulo (UNICA) mostravam que alm das 325 usinas em operao no Pas, 86 novos projetos estavam em andamento, envolvendo nada menos que US$ 17 bilhes, dos quais U$ 14 bilhes na implantao de novas unidades (e US$ 3 bilhes na expanso de unidades j existentes). O horizonte do setor de ampliar a produo de cana-de-acar de 425,7 milhes de toneladas em 2006/07 para 727,8 milhes de toneladas em 2012/13, um aumento de 71%. Wilkinson e Herrera (2008) mostram que o capital estrangeiro (7 pode ser dividido entre consrcios e fundos que no tm tradio operacional no setor e aqueles que j atuam ou pretendem atuar diretamente (tabela 1).

Tabela 1 Tipos de capital estrangeiro que investem em negcios do setor de etanol

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Grandes empresas brasileiras vindas de setores no agrcolas tambm fazem investimentos importantes em biocombustveis, neste mesmo processo em que as famlias dos proprietrios so afastadas da gesto diretas das usinas. Uma das maiores empresas brasileiras na rea de construo, a Odebrecht tem um oramento para investimentos no setor de nada menos que US$ 5 bilhes. A capacidade de sua empresa (ETH Bioenergia), que era de 1,5 milho de toneladas em 2007, deve passar a 20 milhes em 2011 (Scaramuzo, 2008b).

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TIPOS DE CAPITAL ESTRANGEIRO A - Consrcios de empresrios e fundos de investimentos internacionais interessados em aplicar recursos num negcio promissor, mas sem envolvimento direto na operao. EXEMPLOS George Soros (megainvestidor hngaro): Scio da Aldecoagro, que comprou a Usina Monte Alegre, em Minas Gerais, em 2006, e est construindo uma nova usina em Mato Grosso do Sul. A empresa pretende investir 1,6 bilho de reais para atingir uma capacidade de processamento de 11 milhes de toneladas de cana at 2015. Vinod Khosla (bilionrio indiano): scio da Brazil Renewable Energy Company (BRENCO), empresa lanada em maro por Henri Philippe Reichstul, ex-presidente da PETROBRAS. James Wolfensohn (australiano, expresidente do Banco Mundial): scio estrangeiro da Brenco, que planeja investir dois bilhes de dlares na produo de lcool no Brasil. Kidd & Company: detm o controle da usina da COOPERNAVI e participa da empresa Infinity Bio-Energy ao lado de outros nomes, como a corretora americana Merryl Linch e os fundos de investimentos internacionais Stark e Och-Zitt Management. Infinity Bio-Energy: dona de quatro usinas no pas. Na primeira captao que fez no exterior, em 2006, arrecadou 300 milhes de dlares exclusivamente para investimentos no setor sucroalcooleiro brasileiro. B Empresas que j atuam no setor sucroalcooleiro l fora e tradings que participam ou querem participar mais ativamente do comrcio internacional de lcool. EXEMPLOS Tereos e Louis Dreyfus (franceses, primeiros a chegar, em 2000): Louis Dreyfus controlador das usinas Lucinia, em Minas Gerais, Cresciumal e So Carlos, em So Paulo; em fevereiro de 2007 comprou quatro usinas do grupo pernambucano Tavares de Melo, alm de iniciar a construo de uma quinta unidade em Mato Grosso do Sul. Tereos, por sua vez, tem 6,3% de participao na Cosan, ndice que poder elevar ainda em 2007, alm de 47,5% na Franco-Brasileira de Acar (FBA) e 100% na Acar Guarani. Cargill (americana): faturamento de 10,9 bilhes de reais no Brasil em 2006. Em junho de 2006, a companhia adquiriu por um valor estimado em R$ 75 milhes o controle acionrio da Central Energtica do Vale do Sapuca (CEVASA), usina localizada em Patrocnio Paulista, no interior de So Paulo. Bunge (j opera como exportadora de acar e lcool no Brasil): realizou recentemente investidas para comprar a usina Vale do Rosrio, terceira maior produtora de acar e lcool do pas. Apesar da recusa inicial dos controladores em vender a propriedade, a Bunge ainda no tinha desistido de fazer um acordo, at junho de 2007.

Pacific Ethanol: tem como scio o bilionrio Bill Gates, o alemo NordZucker SudZucker, que atua no setor de acar na Europa, e a indiana BHL, dona de usinas em seu pas, que contratou a consultoria KPMG para coordenar sua expanso no Brasil. A procura tamanha que j ocorre inflao de preos. Na corrida para no ficar de fora desse mercado, quem quiser adquirir uma usina brasileira deve se dispor a pagar, hoje, mais que o dobro do valor mdio registrado em 2005, que era de quarenta dlares por tonelada de capacidade de moagem de cana. Mesmo com a disparada dos valores, no faltam interessados em abrir o cofre.

Fonte: Tabela copiada de Wilkinson e Herrera (2008). A cana-de-acar no uma cultura de grande ocupao espacial. Ela tem a importante caracterstica de produzir imensa quantidade de energia sobre uma superfcie relativamente pequena, quando comparada, por exemplo, ocupada pelos gros ou,

11 sobretudo, pelas pastagens. Os dados preliminares do Censo Agropecurio do Brasil, realizado no pas em 2006 mostram que os 5,2 milhes de estabelecimentos agropecurios ocupavam uma rea de 355 milhes de hectares, em que as lavouras correspondiam a 77 milhes de hectares. Em 2006/07, a cana-de-acar ocupou 6,5 milhes hectares. A previso que em 2020 ela ocupe 14 milhes de hectares, o que permitiria, levando-se em conta os aumentos de produtividade, ampliar a produo de etanol de 18 para 65 bilhes de litros por ano. Dois teros desta capacidade produtiva encontram-se no Estado de So Paulo e apenas 15% no Nordeste, como se pode ver pelo mapa 1.

Um dos temas polmicos referentes ao avano dos biocombustveis est nos impactos desta expanso sobre biomas ecologicamente frgeis. A ameaa direta no sobre a Amaznia (cujas condies de clima e solo no so propcias cultura), mas ao cerrado, como ser visto mais adiante, neste trabalho. Tanto mais que e este o primeiro ponto relevante sob o ngulo dos direitos de propriedade a cana produzida em extenses territoriais gigantescas, com unidades contnuas de alguns milhares de hectares. Diferentemente do que ocorre com a maior parte dos cereais e oleaginosas8, a cana-deacar um produto altamente perecvel e que precisa ser processado imediatamente aps a colheita. Esta restrio tcnica junta-se estrutura latifundiria predominante no Pas e ajuda a explicar o fato de que dois teros do produto vem de unidades agropecurias pertencentes s prprias usinas e apenas 1/3 de fornecedores independentes. Na verdade, a independncia destes produtores , muitas vezes, apenas
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Com exceo do leo de palma que, da mesma forma que a cana-de-acar, no tolera longa distncia entre o local de colheita e a unidade industrial de esmagamento.

12 formal: a usina arrenda suas terras, incorpora-as a seus domnios e responde por todas as operaes produtivas, do plantio colheita. Isso significa que, contrariamente ao que ocorre com a produo de gros e mesmo com parte da pecuria (a de leite, por exemplo) o espao da agricultura familiar na produo de cana praticamente nulo. Diferentemente da ndia, por exemplo, onde a cana-deacar cultivada em pequenos estabelecimentos, o predomnio latifundirio no Brasil quase absoluto. Este predomnio de reas prprias das usinas em grandes concentraes fundirias traz trs conseqncias importantes para o estudo dos direitos de propriedade em que se baseia a expanso do etanol. a) Os grandes investimentos em agroenergia no Brasil fazem com que a natureza patrimonial do capitalismo agrrio brasileiro seja enfraquecida em benefcio de uma estrutura de capital que tende a adquirir os traos que predominam em outros setores econmicos. Empresas agropecurias abrem seu capital e a presena de investimentos estrangeiros altera a fisionomia de um setor em que eles estavam, at muito recentemente, quase ausentes. A presena do capital estrangeiro , h muito tempo, importante nos segmentos que se encontram a montante e a jusante da produo agropecuria. Mas agora, grandes empresas e, cada vez mais, fundos de investimentos passam a participar do capital de usinas de produo de acar e lcool. Nada menos que 70% das transaes (compra de participaes em unidades ou empresas por fundos de private equity) realizadas na produo de etanol no Brasil em 2007 vieram de grupos e fundos estrangeiros. O nmero de fuses, aquisies e compras de participaes em usinas passa de 5 em 2003 a 9 em 2006 e a 25 em 2007, com a estimativa de que outros 25 processos desta natureza acontecero em 2008. A multinacional norteamericana Bunge, a espanhola Abengoa, os asiticos Noble Group, as francesas Louis Dreyfus Commodities e Tereos adquiriram usinas. Um grupo francs ligados a cooperados na produo de acar de beterraba tambm investiu recentemente no Sul do Pas. As companhias e fundos internacionais processam no Centro-Sul do Brasil cerca de 35 milhes de toneladas, ou seja, 8,3% do total colhido na regio no ano 2007/08 (Scaramuzzo, 2008a). impossvel compreender a estrutura social de funcionamento destes mercados, seu dinamismo, sua capacidade de inovao, seu vnculo com processos de criao de novos produtos derivados da pesquisa brasileira e internacional quando no se leva em conta a internacionalizao que os caracteriza. Nem sempre os investidores estrangeiros tm interesse em adquirir as terras das usinas em que investem. No so poucos os casos em que os proprietrios das usinas precisam, primeiramente, vender estas terras o que se faz s vezes transferindo-as para membros da famlia deixando o investidor apenas com a parte industrial das operaes. Nestas situaes, entretanto, os novos proprietrios arrendam as terras em contratos com durao freqentemente superior a vinte anos. Mas os arrendamentos, como ser visto abaixo, vo muito alm das terras dos antigos proprietrios das usinas e atingem de maneira significativa, os prprios assentamentos. b) As superfcies agropecurias de operao das usinas no cessam de se concentrar, nos ltimos anos. A rea mdia das usinas em So Paulo, que, em

13 1970, era de 8 mil hectares, atinge hoje 12 mil hectares. No estrato de rea superior a 30 mil hectares, a mdia dos estabelecimentos de 38 mil hectares, com vrios deles ocupando reas entre 40 e 50 mil hectares (Veiga Filho, 2007). Para o estrato acima de 20 mil ha, a rea mdia prpria cultivada de 31 mil ha, em 20002/03, superior em 9% rea de 28,5 mil, de 1995/96. J os estratos abaixo de mil hectares, vem cair sua rea mdia de 476 para 376 hectares no mesmo perodo (Veiga Filho e Ramos, 2007). Esta concentrao, em So Paulo, se faz no apenas pela compra, mas tambm pelo arrendamento de terras anteriormente exploradas por agricultores independentes. Muitos dos lotes considerados reas de fornecedores, so arrendadas pelas usinas, que respondem por todas as operaes em seu interior, do preparo do solo e o plantio colheita (Veiga Filho, 2007). Ora, este padro produtivo predominante nas reas recentemente ocupadas e tudo indica que preside a expanso da cultura na regio do Cerrado. O Estatuto da Lavoura Canavieira, promulgado em 1941, procurava regular as relaes entre os participantes do setor, definia o que era o fornecedor de cana-de-acar e determinava que um cadastro de fornecedores fosse formado pelo Instituto do Acar e do lcool (hoje extinto). 40% da cana de usina deveriam originar-se de fornecedores autnomos. Extinto em 1999 (na onda de liberalizao do Governo Collor de Mello), o Estatuto da Lavoura Canavieira tinha como um de seus objetivos regular o acesso aos benefcios do uso da propriedade do solo, preservando os interesses de fazendeiros no proprietrios de usinas. No h, hoje, qualquer instrumento legal ou regulao setorial interna que limite a extenso do tamanho das usinas e seu poder jurdico ou de fato sobre as terras que controla. No se pode dizer que o controle direto das usinas sobre to grandes extenses de terra (que pertenam a elas mesmas ou aos fornecedores) seja o puro resultado de necessidade tcnica. Na Austrlia, por exemplo, a agroindstria canavieira se organiza a partir de uma completa e radical separao entre as atividades industriais e agrcolas de produo do acar (Reydon e Guedes, 2001). verdade que os custos de produo daquele pas so superiores aos brasileiros. Mas nada indica que este melhor desempenho dos produtores brasileiros se explique, por exemplo, pela reduo dos custos de transao envolvidos no poder direto das usinas sobre a terra e seu uso ou resulte de economias de escala derivadas do tamanho das propriedades. claro que as diferenas entre Brasil e Austrlia na maneira como evoluram as relaes entre agricultores e industriais da cana-de-acar refletem as opes histricas de longo alcance de cada uma destas sociedades: no caso da Austrlia, ocupao territorial aberta ao fortalecimento de uma agricultura familiar que afirmou suas capacidades produtivas, contrariamente ao Brasil em que, desde meados do Sculo XIX todo o processo de ocupao fundiria se faz no esforo de limitar ao agricultor o acesso direto propriedade da terra. c) A histria da lavoura canavieira marcada, em todas as regies onde predomina, pela disputa entre proprietrios e trabalhadores no acesso terra. O engenho de cana-de-acar supria suas necessidades de mo-de-obra, at o final dos anos 1960, com base, em grande parte na figura do morador. Alm de trabalhar para na plantao de cana-de-acar, o trabalhador tinha sua morada no interior do engenho ou da fazenda e a cultivava para sua prpria subsistncia. A partir dos anos 1970 (e facilitado pelas condies polticas de um regime ditatorial que

14 havia enfraquecido os sindicatos) comea um processo massivo de expulso dos trabalhadores de suas residncias e de formao de bairros inteiros, nas periferias das mdias cidades das regies canavieiras, de trabalhadores de ponta de rua. O acesso moradia e a reas de produo alimentar - previsto pelo Estatuto da Lavoura Canavieira e consagrado em acordos entre trabalhadores e proprietrios - eliminado, o que contribui a agravar seriamente as condies de vida dos que dependiam do trabalho assalariado na cana-de-acar e, evidentemente, amplia as bases da concentrao fundiria que, cada vez mais, vai caracterizar a lavoura canavieira. Se os direitos de moradia representavam um limite expanso territorial da lavoura canavieira, a presena cada vez mais importante da cana-de-acar em reas de assentamento nos dias de hoje no Estado de So Paulo pode ser vista como uma espcie de reforma agrria s avessas, onde muitos dos que receberam direitos para o acesso terra renunciam a seu uso direto e passam a viver da renda que auferem de sua explorao direta pelas usinas. Com base em minucioso trabalho de campo, Ramos (2006) mostra que o arrendamento de 15 hectares de um assentado, no municpio de Promisso, no Estado de So Paulo, propicia-lhe uma renda de quase R$ 500,00 por hectare, num contrato de seis anos, onde o agricultor deixa de exercer qualquer tipo de atividade no prprio lote. Dificilmente outra atividade agrcola seria capaz de lhe trazer ganhos to elevados. Alm da concentrao fundiria e da monotonia da paisagem trazida pela presena massiva da cana-de-acar, no deixa de ser problemtico o fato de ela transformar famlias de assentados, que nada pagaram pela terra, em arrendatrios. Mas, curiosamente, o Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (parte 4 deste trabalho) acabou abrindo uma surpreendente oportunidade para que agricultores pudessem romper ao menos parcialmente a monotonia da dominao canavieira e instalar atividades em reas de descanso das grandes plantaes, como se pode ver pelo caso relatado no Box I. O caso tanto mais interessante que ele rompe com uma tradio bastante consolidada de grandes proprietrios evitarem o arrendamento de suas terras, com temor de problemas trabalhistas posteriores.

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BOX I Por meio do amendoim, a volta dos agricultores ao interior dos canaviais
Fertibom, empresa sediada em Catanduva-SP tem como atividade principal a produo e distribuio de agroqumicos para a cultura da cana-de-acar, atendendo toda a regio num raio de 100km. Como indstria agro-qumica de manipulao, seus produtos so elaborados atendendo s especificaes de cada cliente, direcionados aos diferentes talhes dentro da mesma fazenda, o que garante o uso mais eficiente dos insumos dentro da agricultura canavieira de preciso. A customizao de seus produtos, o atendimento personalizado e os preos competitivos so o trunfo da empresa. H trs anos a Fertibom, que tem faturamento anual de 5 milhes de reais, (uma pequena empresa para os padres brasileiros) aproveitando-se da capacidade instalada e dos equipamentos, montou uma usina de biodiesel com capacidade para 6 milhes de litros/ano, ampliada agora para 40 milhes, com apoio do BNDES. Por estar prxima regio produtora de gado (Noroeste Paulista), a matria-prima bsica para produo de biodiesel o sebo bovino, que representa cerca de 65% do total da biomassa utilizada, o restante advindo de oleaginosas adquiridas da Agricultura Familiar, sobretudo amendoim. Os agricultores familiares parceiros da empresa so naturais de Catanduva ou municpios vizinhos, e residem na zona rural em pequenas chcaras, de at 2 hectares, onde produzem apenas gneros alimentcios como hortalias, frutas e porcos para consumo prprio. So bastante prsperos. Tradicionalmente eram arrendatrios de glebas de at 40 hectares onde plantavam, para fins comerciais, amendoim, batata, cenoura, feijo. O avano da cultura de cana-de-acar nos ltimos 15 anos, entretanto, dificultou sua prtica cotidiana de arrendamento, uma vez que proprietrios preferem arrendar suas terras s usinas. Muitos deles trabalham hoje com empreiteiros das usinas, isto , so terceirizados para providenciar preparo de solo ou recrutamento de trabalhadores. Valendo-se de uma carteira de clientes fidelizados na compra de agroqumicos para os canaviais, e da confiana conquistada, a empresa Fertibom props s usinas que permitissem queles agricultores familiares plantarem, durante o perodo de descanso agrcola da cana, amendoim para fornecimento de matria-prima para produo do Biodiesel. Nesse arranjo, a empresa Fertibom seria fiadora legal do re-arrendamento das terras (j que a prpria usina arrenda de proprietrios locais) para os agricultores familiares durante o prazo de 4 meses. A usina entregaria as terras j preparadas para os agricultores familiares, e no final da safra do amendoim, entre maro e abril, os agricultores devolveriam para usina a terra j preparada para o plantio da cana, mais o equivalente a 8% do faturamento do amendoim para pagar o arrendamento. Caso o contrato fosse rompido, a Fertibom arcaria com as despesas equivalentes. Para os agricultores significava tima oportunidade de voltar a plantar amendoim, sua especialidade, cultura que tem alto valor comercial. Alm disso, o acesso terra j preparada pela usina evitava que fizessem emprstimos bancrios para essa etapa do plantio, a mais onerosa, justamente num momento em que a AF encontra-se

16 descapitalizada. Para a empresa Fertibom era a nica maneira de poder comprar oleaginosa da AF na regio, sem a qual no poderia produzir biodiesel dentro das exigncias do selo combustvel social. Para as usinas, a vantagem era o rearrendamento, mas sobretudo o marketing de permitir acesso a agricultores familiares e ser a atividade canavieira compatvel com a produo de alimentos. No arranjo, entra ainda uma indstria familiar de produtos de amendoim, chamada GUEDs, que recebe o gro de outros agricultores mdios e grandes na regio. Agricultores familiares vendem a colheita de amendoim para a Fertibom, que leva o produto at a Gueds. L, o amendoim em casca beneficiado, e as duas empresas trocam amendoim que se quebrou no processo por amendoim inteiro (na base de 4Kg do quebrado por 1 kg do inteiro). Para a Gueds, interessa o amendoim inteiro, pois um produto para consumo humano de alto valor agregado, enquanto para a Fertibom o que interessa o leo, portanto o gro quebrado no faz diferena. O leo extrado dos gros quebrados fica com a Fertibom, e a torta (a massa do amendoim sem leo) aproveitada para fazer paoca, e pertencente Gueds. A casca usada para adubo ou gerao de energia. A receita obtida por cada agricultor, que cultivou cerca de 59 hectares, foi de R$218.000,00. A Fertibom vende o leo de amendoim para a prpria Gueds, por ser um leo nobre, e compra em valor equivalente o sebo bovino na regio, aumentando a quantidade de matria-prima disponvel para o biodiesel (1 litro de leo de amendoim era vendido aos preo de 15 litros de sebo). Pelo PNPB era permitido aos industriais de Biodiesel dar qualquer destinao ao leo adquirido da agricultura familiar, por isso o arranjo baseado no amendoim, apesar de no utiliz-lo na produo. Isso viabilizava, por exemplo, a produo de leo de mamona, vendida para a indstria aeronutica e comprando-se leo de soja em valor equivalente, aumentando sobremaneira a quantidade de matria-prima. Apesar do pousio da cana ser de 5 a 7 anos, regionalmente h rodzio de pousio, de modo que sempre existe na regio de 12 a 17% de rea anualmente em descanso, disponvel para integrao. Alm disso, ao contrrio do que ocorre com outras culturas como soja, milho, em que o pousio na poca da seca, na cultura da cana-de-acar o pousio ocorre justamente no perodo das chuvas, nica poca em que o plantio pode dispensar irrigao artificial, que tornaria economicamente invivel para a AF Catanduva um municpio bem pequeno, com rea total de 29.200 hectares, dos quais 13.500 de cana, o que significa mdia de 2.025 hectares de pousio por ano. Tem somente 1.246 hectares de mata e 400 de amendoim (antes do arranjo). Esse arranjo ocupa 1.000 hectares com re-arrendamento para 15 famlia (este box foi elaborado por Rafael Feltran Barbieri do PROCAM/USP).

3.2. A governana de um setor estratgico

No faz parte dos objetivos deste trabalho a descrio da maneira como se formam os preos do acar, do lcool e a relao entre eles e as cotaes dos combustveis fsseis. claro que existem processos organizados pelos quais os atores procuram reduzir as incertezas do fato de se exporem s oscilaes existentes nestes mercados, mas seu estudo no essencial para que se compreendam os efeitos sociais da expanso do etanol no Brasil. Tampouco sero analisados aqui os aspectos referentes governana

17 interna das empresas que, como bem o assinalam Bermann et al. (2008:73) profissionalizam e retiram das mos das famlias suas estruturas administrativas. Duas dimenses da governana do mercado de etanol sero aqui rapidamente expostas. A primeira a liberalizao de seus mercados. A segunda refere-se ao peso cada vez maior que um nmero significativo de stakeholders assume nos destinos do setor. O que est em jogo aqui a relao que o setor privado mantm com duas foras essenciais ao seu prprio funcionamento: o Estado, por um lado, a sociedade civil organizada (sob a forma de movimento sindical, ONGs e grupos de presso), por outro.

3.2.1. Liberalizao: at onde deve ir a interveno do Governo?

O aspecto institucional mais importante da governana do etanol brasileiro est na transio de um sistema em que o Estado tinha presena absoluta - na elaborao de suas regras bsicas, em sua comercializao e nos subsdios concedidos para a situao atual em que a interveno do Governo bem mais limitada. Com o fechamento do Instituto do Acar e do lcool, em 1999, o governo renunciou a monitorar diretamente as relaes entre usinas e fornecedores e a ditar as regras dos mercados de acar e de lcool. Na primeira fase do pr-lcool, entre 1975 e meados dos anos 1980, o produto era entregue PETROBRS, que o subsidiava para que pudesse tanto incorporar-se gasolina, como ser vendido nas bombas para uso das novas linhas de automveis ento fabricadas. Esta interveno foi decisiva para que o setor pudesse percorrer sua curva de aprendizagem e alcanar as conquistas tcnicas que hoje o caracterizam. Bermann et al (2008:74) estimam que nas duas primeiras dcadas de implantao do Pr-lcool foram realizados investimentos de U$ 11,7 bilhes, dos quais U$ 7,4 bilhes vindos do Estado, em grande parte sob a forma de crditos subsidiados, muitos dos quais encontram-se at hoje sob renegociao. A queda dos preos dos combustveis fsseis (aps os dois choques dos anos 1970) tornou o programa extremamente oneroso a Petrobrs tinha que cobrir a diferena entre o preo declinante da gasolina e o do lcool - e fez com que a produo brasileira de carros a lcool casse praticamente a zero. Hoje, o lcool brasileiro um produto que no recebe subsdios governamentais para sua produo. Mesmo o crdito para a produo agrcola origina-se muito mais em fontes privadas do que no Governo. Claro que existe uma integrao forte com a Petrobrs, mas os altos preos dos combustveis fsseis e os ganhos em produtividade do etanol no mais exigem que esta subsidie o produto para permitir seu consumo. A presena do Estado na organizao do setor faz-se hoje, fundamentalmente, pelos financiamentos que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) oferece e pelo estmulo implantao de bens pblicos propcios a sua expanso. o caso, por exemplo, da incorporao ao Programa de Acelerao do Crescimento da construo de um alcoolduto de 1.150 km os Estados de Gois e So Paulo. A proximidade do Porto de So Sebastio permitir a exportao de 3,5 bilhes de litros de lcool por ano, a partir de 2011. O alcoolduto estimular a construo de nada menos que 40 usinas em sua rota, nos Estados de Gois, Minas Gerais, So Paulo, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Paran (Porto, 2007). Mas interessante observar que o alcance e os limites da ao governamental no crescimento do etanol brasileiro no esto claramente estabelecidos. Roberto Rodrigues, por exemplo - importante lder nacional e ex-ministro da Agricultura no Governo Lula preconiza maior interveno governamental e at a formao de uma Secretaria

18 Nacional de Energia, com a misso de dar ao setor um tratamento estratgico de que hoje, em sua opinio, ele carece. No irrelevante o fato de Rodrigues presidir (juntamente com Jeb Bush, ex-governador da Florida) a Comisso Interamericana do etanol. Sem esta coordenao estratgica do setor que, segundo ele s o Governo pode oferecer ser impossvel transformar o lcool numa commodity internacional, uma das maiores aspiraes do setor, como ser visto logo abaixo, quando forem examinadas as regras de troca em torno das quais se organiza a produo brasileira. Segundo Rodrigues, a indstria do petrleo far todo esforo para bloquear a formao de um mercado mundial de etanol e a articulao dos interesses que podem se opor a este bloqueio precria. Alm disso, Rodrigues com a autoridade de quem j foi ministro e tem imensa audincia no setor constata uma extraordinria queda nos preos durante o ano de 2007 (em torno de 30%) devido, em sua opinio, falta de planejamento, ou seja, incapacidade de o setor regular a quantidade de lcool de que o mercado precisa e, portanto, se expor a oscilaes cujas conseqncias podem ser graves. Alm disso, h, no Brasil, nada menos que onze ministrios envolvidos com a produo de etanol e o Pas no tem uma estratgia de pesquisa altura daquilo que o setor representa. Enquanto os Estados Unidos gastam U$ 2 bilhes por ano com pesquisa em etanol, o Brasil no chega a desembolsar 10% desta soma 9 uma voz expressiva que coloca em dvida a capacidade de o setor monitorar por si s seu crescimento.

3.2.2. O papel dos stakeholders

Os especialistas em administrao empresarial esto longe de um consenso no que se refere importncia da participao social nas decises tomadas pelas empresas. A revista americana "Organization Science" (vol. 15, nmero 3, maio/junho de 2004) publicou um importante debate em torno da seguinte pergunta: a quem deve obedecer a empresa contempornea? Por um lado, esto aqueles que defendem a idia de que os nicos controladores legtimos das firmas so seus acionistas ("shareholder theory") e que, para o bom funcionamento da vida econmica, nada melhor do que reservar a eles o julgamento final (na forma de seus ganhos e de suas opes de compra e venda) sobre o que faz a companhia de que so donos. Quanto aos efeitos da atividade empresarial sobre a sociedade, isso extrapola sua misso - desde que, evidentemente, cumpram a lei. E h os adeptos da idia de que as empresas contemporneas devem contas a um conjunto de atores que vo desde seus funcionrios e clientes at as comunidades que recebem seus impactos - os "stakeholders". Chama a ateno, a importncia que vem assumindo em diferentes segmentos da agricultura brasileira, a negociao entre as empresas e um leque diversificado de atores. O notvel que se trata de um setor conhecido historicamente por relaes sociais tensas e pelo emprego corriqueiro de prticas ilegais e violentas na resoluo de seus conflitos. Em 2006, foi decretada pela Associao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais e pela Associao Nacional de Exportadores de Cereais a moratria da soja (Abramovay, 2006), segundo a qual as empresas se comprometiam a no mais comprar o produto oriundo de reas recentemente desmatadas. Um problema que, em princpio, corresponde a uma externalidade cujo enfrentamento depende basicamente do setor pblico assumido abertamente pelo setor privado. Levar adiante esta orientao exigiu que as fazendas tornassem disponveis informaes que at ento eram de domnio estritamente privado. Tanto que a medida despertou, inicialmente, uma
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Entrevista Folha de So Paulo, 20/01/08, p. B9.

19 reao furiosa da Federao da Agricultura e Pecuria do Estado de Mato Grosso (http://www.alerta.inf.br/news/487.html), bem como um editorial de crtica de O Estado de So Paulo, um dos mais destacados da imprensa nacional. Esta oposio menos surpreendente que a adeso moratria de empresas como a Cargil, a ADM e a Bunge e, sobretudo de organizaes como o Greenpeace, a The Nature Conservancy, o WWF Brasil, alm de alguns sindicatos de trabalhadores rurais. Estas novas modalidades de negociao ocorrem, geralmente, em setores muito dependentes da exportao. Isso quer dizer que a presso sobre os compradores externos tem impactos considerveis na prpria organizao setorial, como bem o mostra o vnculo entre a moratria da soja e a deciso do Mac Donalds de no comprar leo que resultasse de soja produzida em reas devastadas da Amaznia. Outros segmentos da agropecuria e do extrativismo madeireiro tambm tm procurado o respaldo de organizaes no governamentais para negociar modificaes em suas prticas produtivas. O Frum Amaznia Sustentvel, por exemplo, reuniu, em novembro do ano passado, importantes organizaes brasileiras como o Instituto Socioambiental, o Projeto Sade e Alegria, Imazon e movimentos sociais como o Conselho Nacional dos Seringueiros (de onde saiu a figura emblemtica de Chico Mendes) junto com empresas como Vale do Rio Doce, Petrobras, Alcoa, Philips, ABN Banco Ita e Banco da Amaznia para discutir formas de uso da terra. Diante dos limites de uma abordagem puramente setorial dos problemas ambientais e da constatao de, que havendo restries para o plantio de soja, o produtor poderia optar, por exemplo, pelo milho escapando s restries da moratria, o municpio de Lucas do Rio Verde constituiu uma coalizo entre setor pblico, privado e associativo e ser o primeiro do Pas a ter todas as propriedades rurais regularizadas do ponto de vista do Cdigo Florestal. A ambio eliminar os passivos socioambientais, inclusive no que se refere ao aspecto trabalhista. A iniciativa conta com a participao de empresas privadas como a Sadia, a Syngenta e a Fiagril, rgos como a Prefeitura e o Ministrio Pblico, o sindicato rural (dos fazendeiros) e animada por The Nature Conservancy. importante sublinhar que Lucas do Rio Verde hoje um importante produtor de gros, mas tambm objeto potencial (como tantos outros da regio Centro-Oeste brasileira) da expanso da cana-de-acar. Existe uma forte tradio de negociaes trabalhistas no setor sucroalcooleiro, em funo dos j citados movimentos sociais grevistas do final dos anos 1970 e, antes disso, de mobilizaes que se originam do incio da dcada de 1960. A importncia estratgica do etanol certamente est na raiz da ampliao do crculo de atores interessados no setor, que vo desde a pesquisa no interior das universidades 10 e da EMBRAPA at a prpria indstria automobilstica, passando pelas entidades que renem os fazendeiros (ORPLANA) e, sobretudo pela Unio das Indstrias de Cana-deAcar (NICA) que rene os industriais. A diversificao de investidores, conforme apontado acima, contribui para ampliar o leque de atores interessados no setor, que inclui tambm, evidentemente, diversas agncias pblicas e a prpria Petrobrs. Mas s recentemente que comea a ser construda a negociao envolvendo organizaes como o WWF, Convervation International, The Nature Conservancy, IMAFLORA e
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Em 1999 teve incio o projeto genoma cana-de-acar, parte de um programa de repercusso internacional coordenado pela Fundao de Amparo Pesquisa de So Paulo (FAPESP). A cana um dos poucos produtos agropecurios brasileiros em que a contribuio da pesquisa privada inclusive no domnio polmico dos produtos geneticamente modificados expressiva.

20 OXFAM 11. Estes stakeholders tendem a assumir importncia crescente na organizao setorial por uma razo decisiva: a transformao do etanol brasileiro em commodity no depende apenas de sua competitividade em preos e seu balano energtico positivo. O etanol pode ser considerado para usar a terminologia de Neil Fligstein um challenger diante de um mercado internacional cujos incumbents faro o possvel para transformar regras sociais e ambientais em barreiras de entrada. E neste sentido, da mesma forma que ocorre com a soja, com a carne, a explorao florestal e o papel e celulose, as organizaes no governamentais e os prprios movimentos sociais sero interlocutores com uma influncia crescente na organizao empresarial do agronegcio brasileiro. interessante observar como estas duas dimenses da governana dos mercados ligados governana da cana-de-acar interferem em suas regras de troca.

3.3. As regras de troca de um desafiante

Do ponto de vista nacional, as regras de troca que permitem fluidez e estabilidade ao mercado de derivados de cana-de-acar esto claramente definidas. Situaes como a de meados dos anos 1980 em que proprietrios de automveis a lcool enfrentavam filas nos postos para abastecer seus veculos saram do horizonte no s pelo aumento na produo de lcool, mas, sobretudo por causa da flexibilidade oferecida pelas novas tecnologias dos automveis. Duas questes, entretanto, podem colocar esta estabilidade em questo. A primeira enfrentada, ao que tudo indica, de maneira satisfatria: trata-se do aproveitamento de um dos resduos importantes das usinas, a eletricidade. Faz parte do balano energtico da produo de etanol no Brasil o fato de que, com a mecanizao e com o avano da pesquisa industrial na rea, as folhas da cana queimadas para facilitar a colheita manual passam a ser utilizadas no s nas prprias caldeiras das usinas, mas tambm para exportar energia. Alm do extraordinrio aumento na produtividade agrcola da cana, nos ltimos trinta anos, a pesquisa avanou em direo a maior produtividade na produo de lcool e tambm a novas utilizaes do produto e de seus derivados. O potencial de produo de energia eltrica exposto na figura 2, abaixo.

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A OCFAM participou apenas da ltima reunio.

21 Figura 2 Produo atual e potencial de energia eltrica a partir do bagao e da palha da cana-deacar

A produo de energia eltrica derivada do aproveitamento do bagao e da palha da cana, a partir de reas mecanizadas j atinge, em 2007/08 o nvel de uma hidreltrica de 2.000 MWm e tem potencial para superar, nos prximos cinco anos o total oferecido pela usina Itaipu. Os contratos para fornecimento de energia so de longa durao, entre dez e quinze anos. Este mercado passa por leiles pblicos e h uma reivindicao importante de que os usineiros vejam includos nos preos da energia que vendem o fato de outras fontes de energia serem subsidiadas. Mas h uma segunda dimenso estratgica na organizao das regras de troca em que as coisas esto bem menos claras: trata-se do esforo de transformar o lcool numa commodity no mercado internacional. Os cenrios atuais de expanso da cana-de-acar (Fundao de Desenvolvimento da UNICAMP, 2005, por exemplo) apiam-se no pressuposto de que o etanol brasileiro ser um dos componentes decisivos no processo de descarbonizao da matriz energtica do setor de transporte. O argumento central subjacente a estes cenrios est na eficincia econmica e energtica dos produtos brasileiros da cana-de-acar. Os mercados internacionais, entretanto, no respondem mecanicamente a regras de eficincia. Eles incorporam dimenses estratgicas e sociais decisivas para o funcionamento e a estabilizao de suas regras de troca 12. interessante registrar o alerta do boletim da F&C Investments, baseado na anlise de trinta companhias, sobre o futuro altamente incerto do setor em virtude de riscos polticos 13. importante mencionar esta dupla dimenso, ainda que rapidamente.
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Referindo Sociologia econmica e poltica dos acordos econmicos internacionais Neil Fligstein (2005:185) observa: os atores do mercado precisam de regras para guiar suas interaes e trocas e sem estas regras, eles podem falhar na realizao de investimentos. 13 http://www.fundnets.net/fn_filelibrary/file/co_gsi_reo_research_biofuels.pdf Fevereiro de 2008. interessante a constatao do boletim da F&C Investors de que o setor encontra-se sob ameaa por instabilidade nos preos das matrias-primas, ms polticas governamentais e ampla contestao social. A prpria F&C relata seu esforo para catalyse a more sustainable biofuels industry that will be attractive to long-term investors. Isso envolve engajamento em economia de carbono, padres trabalhistas e

22 a) Como bem mostram Caesar et al (2007) no s o aumento dos preos do petrleo que joga os mercados de energia em situao de profunda incerteza. A verdade que os fatores que incidem sobre a rentabilidade dos investimentos os custos das matrias-primas, as regras governamentais, mas, sobretudo, a velocidade de entrada de inovaes que podem substituir de maneira vantajosa aquilo que hoje parece expresso mxima da eficincia 14 so instveis. Isso no significa que as empresas e os investidores ficaro esperando por solues mais seguras. Novas tecnologias so desenvolvidas com base na interao entre a demanda industrial e a pesquisa, a partir no s de learning by doing, mas, como bem o assinala Charles Sabel, de learning by interacting. Por mais que o desempenho energtico do milho norte-americano seja deficiente 15, existem trs razes estratgicas importantes para que os EUA tenham optado pelo seu fortalecimento. Em primeiro lugar, esto os interesses no s dos agricultores, como das grandes empresas que investem em gigantescas unidades de produo de etanol nos EUA. Entre elas encontram-se exatamente as que dominam os mercados brasileiros de gros e que tambm investem no etanol da cana-deacar (ADM e Bunge, por exemplo). Quando se juntam estes interesses ao dinamismo que o novo produto imprime a diversas regies do meio-oeste norteamericano, v-se que os subsdios ao produto irracional sob o ngulo do livre comrcio e da eficincia tecnolgica encontram razes slidas para sua manuteno. A segunda razo que as empresas voltadas produo de etanol de milho so as mesmas que respondem por parte significativa da pesquisa que poder conduzir apario de combustveis de segunda gerao e, sobretudo o que se apia no aproveitamento da celulose. A terceira razo para explicar a estratgia norte-americana e esta tem um efeito decisivo sobre o que faz o Brasil que os EUA no aceitaro tornar-se dependente da importao de uma fonte de energia cujas virtudes produtivas e tcnicas estejam excessivamente concentradas em um s pas. Eles certamente preferem, durante este perodo de transio em que os combustveis fsseis de primeira gerao mantm sua relevncia, os custos representados pelos subsdios ao milho, dependncia de um produto que s podem importar pronto, j que no possvel transportar a cana-de-acar para que seja beneficiada longe de seu local de produo.

biodiversidade, com quatro atores, basicamente: novos produtores de biodiesel com empresas de capital aberto, grandes empresas de petrleo que tenham projetos na rea de biodiesel, a Roundtable on Sustainable Biofuels e formuladores de polticas pblicas. Mas importante registrar tambm a constatao da F&C sobre a timidez destas iniciativas de concertao e o papel decisivo que as empresas de petrleo devem a desempenhar. 14 Bell (2007) mostra o extraordinrio leque no s de energias alternativas ao petrleo (e tambm energia nuclear), mas a possibilidade real de reduo na quantidade de energia que o setor de transportes hoje demanda. O ltimo livro de Lester Brown (2007) tambm traz riqussima exposio a este respeito, embora sua abordagem dos biocombustveis de primeira gerao seja de uma superficialidade que contrasta com a riqueza de informaes referentes a outras tecnolgicas. A empresa indiana Tara, pertencente ao grupo Bengal Enamel (fabricante de utenslios domsticos) anunciou recentemente, em parceria com a chinesa Aucma (fabricante de geladeiras, freezers e carros eltricos para golfe) a fabricao do Tiny, um automvel mais barato que o famoso Tata e que deve funcionar com motor eltrico, podendo ser carregado em bateria de 220 volts (O Estado de So Paulo, 20/03/08,p. Ca1). 15 Esta deficincia freqentemente superestimada, como mostra o importante e infelizmente pouco divulgado trabalho de Morris (2008) em que critica os artigos publicados na Science em 2008 (Serchinger, 2008 e Fargione et al. 2008). Ver tambm a interessante crtica de Wang e Haq, em carta publicada em Science de 7/02/2008.

23 Isso explica o esforo do governo brasileiro e da prpria entidade representativa dos industriais do etanol (a UNICA) de promover a expanso da cultura da canade-acar, hoje muito concentrada em um pequeno nmero de pases. Mas este esforo suscita uma questo importante sob o ngulo da difuso internacional da experincia brasileira e da transformao do etanol em commodity internacional. As gigantescas extenses territoriais - e o nvel de concentrao industrial em que a eficincia tem incio a partir da moagem de um milho de toneladas por safra colhida em rea contnua de 30 mil hectares (Fundao de Desenvolvimento da UNICAMP, 2005:139) so - a condio da competitividade brasileira? Se a resposta for afirmativa, isso significa que a produo de lcool vai exigir no apenas as inegveis competncias tcnicas conquistadas pela organizao empresarial brasileira, mas estruturas sociais to concentradas como as que j existiam no Brasil e que a expanso canavieira acabou por reforar. Caso a resposta seja negativa, ento o tema levantado por Xico Graziano e a prpria utilidade social da concentrao que acompanha o etanol brasileiro encontra-se fortemente em causa no prprio Pas. Em outras palavras, o extraordinrio avano tcnico do Brasil na produo de etanol pode encontrar obstculo para sua difuso exatamente na concentrao de terra, de riqueza e de poder que o caracteriza. A viabilidade de modelos competitivos menos concentrados fora do Brasil um questionamento prtico do sentido social das imensas extenses territoriais em que se apia a cana. Colocar estas imensas extenses como requisito essencial da competitividade significa, na prtica, bloquear o avano do etanol para outros pases e sua transformao em commodity. O tema se relaciona diretamente com a segunda dimenso destas regras de troca do etanol. b) O segundo aspecto decisivo nas regras de troca subjacentes transformao do etanol brasileiro em commodity a certificao. Preos mais baixos no sero nem de longe suficiente para garantir a entrada do produto brasileiro nos mercados internacionais. O trabalho recente de Bartolomeu (2008), levado adiante a partir uma iniciativa empresarial chamada ARES (Agronegcio Responsvel) mostra que, at aqui, no existem definies claras quanto ao que so prticas sustentveis no setor da cana-de-acar. Os representantes do setor tendem a encarar as exigncias de certificao como mostra de protecionismo, mas, ao mesmo tempo, preparam-se para o fato de que sem ela os planos de expanso e os investimentos realizados recentemente podem ser seriamente ameaados. Dentro do objetivo europeu de substituir 10% do consumo de combustveis fsseis por etanol, at 2020, tudo indica que sero adotadas normas de certificao prximas s do FSC na explorao florestal. O zoneamento agrcola em elaborao pelo Ministrio da Agricultura do Brasil vai facilitar esta certificao. Mas caso, como se prev, ela exija a proteo das matas e mananciais, a manuteno de corredores florestais, a proteo da biodiversidade e os aspectos socialmente responsveis, mesmo os segmentos mais modernizados da produo alcooleira tero dificuldade de comprovar o cumprimento destas regras. O texto de Bartolomeu (2008) mostra que alguns destes processos de certificao contam decisivamente com a participao ativa de vrios stakeholders em sua elaborao. Em suma, as regras de troca que permitiro ao Brasil tornar-se um player estratgico na formao dos mercados que vo acompanhar a descarbonizao da matriz energtica no

24 setor de transportes no sero o resultado da competitividade e da eficincia energtica de sua produo. Elas dependem de negociaes que envolvem tanto a ampliao da capacidade produtiva para outros pases, quanto a submisso do lcool a processos de certificao cujos custos podem ser considerveis.

2.4. Concepes de controle

A organizao de um mercado, os comportamentos de suas firmas, o que aceito como legtimo em suas prticas e as formas acatadas e repudiadas de concorrncia e cooperao so produtos histricos e culturais e no resultados mecnicos de condies econmicas objetivas. Novas tecnologias ou modalidades de organizao industrial envolvem projetos, propostas que s se impem por um processo de negociao interno s firmas, ao setor e, cada vez mais, com a sociedade. No caso da cana-de-acar brasileira as concepes de controle a respeito dos recursos em que ela se apia envolvem trs temas decisivos para uma anlise dos impactos socioambientais dos biocombustveis. O primeiro a transio de um segmento que vivia, em grande parte, sobre a base de recursos estatais e cujo ritmo de progresso tcnico era precrio, para um setor dinmico, que no apenas utiliza, mas promove pesquisa e que hoje atrai parte importante dos investimentos privados e pblicos. A segunda dimenso nas concepes de controle refere-se relao com o meio ambiente. Dois temas a so fundamentais. O primeiro deles refere-se ao conflito entre reas contnuas de grandes extenses e as exigncias da legislao ambiental no que se refere prpria organizao das unidades produtivas: mesmo usinas consideradas exemplares caracterizam-se por no possurem os 20% de matas que, na regio Sudeste exigido de cada estabelecimento agropecurio. Freqentemente no respeitam sequer as reas de matas ciliares necessrias manuteno dos cursos dgua no interior das fazendas. O segundo tema ambiental o da ampliao das reas das usinas para regies do Cerrado: contrariamente a uma viso muito freqente, errado caracterizar o bioma do Cerrado como uma terra agropecuria esperando para ser ocupada produtivamente e cuja preservao de baixo interesse. A terceira dimenso das concepes de controle exposta neste texto toca no delicado tema das condies de trabalho dos assalariados da cana-de-acar e das conseqncias da mecanizao.

2.4.1. Do pr-lcool ao pr-cana

O prof. Ignacy Sachs sempre criticou o pr-lcool pelo desprezo nele contido ao extraordinrio aproveitamento que poderia ser dado ao produto. O Brasil deveria ter feito um pr-cana e no um pr-lcool, diz ele. De certa forma, o progresso tcnico recente promoveu uma impressionante diversificao no uso do produto. O caminho seguido no foi, fundamentalmente, o do aproveitamento da biomassa como fonte de alimentao animal e de integrao lavoura pecuria. Bonomi et al. (2006) mostram que o progresso tcnico no setor passa no s por aumentos de produtividade agrcola 16 estes j o caracterizam h algumas dcadas, ao menos na regio Sudeste do Pas mas pela adoo do conceito de biorrefinaria, que representa o aproveitamento integral da matria-prima, em direo a um amplo leque de produtos. Por um lado os energticos: a hidrlise do material lignocelulsico, para produo de acares fermentescveis (rota qumica e biolgica) e a gaseificao deste material seguida pela sntese de combustveis lquidos (rota trmica) (Bonomi et al. 2006). Mas outros usos do lcool
16

Que tem sido, nos ltimos anos de 2,5% ao ano.

25 envolvem grandes investimentos. O belga grupo Solvay est investindo US$ 500 milhes para produzir eteno (matria-prima do PVC) utilizando etanol em substituio nafta (Scaramuzzo, 2008 b). O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social vai financiar a implantao da fbrica do grupo belga em R$ 153 milhes. especialmente interessante, na notcia, o fato de o grupo belga j ter utilizado o lcool no passado e ter abandonado esta rota tecnolgica quando foi implantado o plo petroqumico em rea prxima capital de So Paulo. Agora o grupo volta a esta tecnologia. Outro exemplo de usos diversificados do etanol est numa empresa do Estado do Paran que utiliza o CO2 liberado na produo de lcool para fabricar bicarbonato de sdio e, cujo proprietrio, fechou contrato com o ABN AMRO Bank de Londres para a venda de futuros crditos de carbono (Barros, 27/08/07). Bermann et al (2008). apiam-se no trabalho de Macedo, org (2007) para mostrar que se at 1990 o progresso tcnico concentrou-se na lavoura e nos processos de moagem (introduo de novas variedades, uso do vinhoto em fertirrigao, controles biolgicos de pragas, novas tcnicas de moagem e fermentao, gerao de energia eltrica para as prprias usinas) a partir de ento, as tcnicas utilizadas vo envolver no apenas a mecanizao na colheita e a otimizao do corte (com conseqncia muito perversas sobre o ritmo j exaustivo do trabalho), mas tambm a venda do excedente de energia eltrica para as concessionrias, o mapeamento do genoma da cana e o avano da pesquisa em transgenia, como tambm os motores flex e novos mtodos de gerenciamento.

2.4.2. Fragilidades dos grandes trunfos ambientais

No necessrio insistir em alguns dos grandes trunfos ambientais da cana-de-acar como base para a produo de energia. difcil imaginar o que seria a cidade de So Paulo, por exemplo, caso seu sistema de transporte seguisse totalmente na dependncia da gasolina e do diesel. Alm disso, so bastante conhecidos os estudos sobre as vantagens da cana-de-acar na captao de carbono e em seu balano energtico at aqui sem rival, ao menos entre produtos comercialmente viveis. Existem, entretanto, dois problemas ambientais em torno dos quais as concepes de controle que dominam o setor no esto suficientemente claras. a) O primeiro deles refere-se obrigatoriedade, prevista no Cdigo Florestal, de que todo estabelecimento agrcola preserve uma rea florestal. No Sudeste do Pas esta rea de 20% e h fortes indicaes de que esta obrigatoriedade no cumprida. A cana-de-acar no Estado de So Paulo possui certamente o maior sistema de controle biolgico do mundo. J conseguiram resolver problemas biolgicos que surgiram quando se massificou a colheita mecanizada da cana. Apesar disso, no se preserva nem a reserva legal, nem, muitas vezes, a rea de mata ciliar. Mas como possvel que em superfcies contnuas to extensas no apaream problemas fitossanitrios em larga escala? Na laranja e no algodo, por exemplo, o surgimento destes problemas acabou sendo um dos fatores para os imensos prejuzos sofridos pelos produtores como resultado do prprio crescimento de suas lavouras. Ao que tudo indica, no caso da cana-de-acar, as grandes extenses territoriais no conduzem a problemas agronmicos srios em funo da imensa diversidade nas variedades pesquisadas e plantadas. uma forma de

26 diversificao da paisagem em termos biolgicos, mantendo, porm a sua monotonia, importante para o avano da mecanizao. importante lembrar que ali onde se concentram as maiores usinas a colheita mecaniza-se cada vez mais (como ser visto abaixo, no item 2.4.3) e os representantes setoriais fizeram um acordo com o Governo de So Paulo antecipando o prazo em que as queimadas sero totalmente extintas. Na expanso destas grandes usinas para o Centro-Oeste do Pas, as queimadas no devero ser um problema, j que a mecanizao da colheita acompanha o padro das novas unidades. Mas no Nordeste, as queimadas continuam representando um problema bastante srio e sem qualquer controle. Embora os investimentos em mecanizao sejam compensadores, ali onde a produtividade alta, eles so de um montante fora do alcance da maior parte dos produtores nordestinos 17. A pesquisa para mquinas menores e compatveis com reas com declividade acentuada ainda no est desenvolvida. Mas o tema polmico, cujas concepes de controle, no esto estabilizadas e so fonte de conflito a da continuidade das reas de cultivo. O acar o produto agropecurio orgnico mais exportado pelo Brasil e a fazenda que o produz atende rigorosamente aos requisitos da legislao ambiental, sem uso de agrotxicos e preservando suas reas de mata, bem como a cobertura de seus rios. Trata-se de uma usina que cultiva nada menos que 7,5 mil hectares de canade-acar (usina So Francisco), e cujo produto certificado (http://www.nativealimentos.com.br/cana_verde/colheita.php). interessante observar que a NICA est solicitando consultorias que lhe permitam reduzir os impactos e os riscos ambientais envolvidos na produo contnua em extenses to grandes. b) O segundo problema ambiental mal equacionado refere-se expanso do etanol. verdade que a regio amaznica no est diretamente ameaada, j que suas condies de solo e clima so pouco adequadas cana-de-acar, que necessita de um perodo longo de stress hdrico para desenvolver seu potencial energtico. Mas ainda no esto claros os efeitos que as compras de terra realizadas para produo de cana-de-acar tm sobre a soja e a pecuria. Nilo dAvila, pesquisador do ISPN relata18 a migrao de rebanhos como conseqncia da venda de terras para a instalao de usinas. J existem municpios no Centro-Oeste do Pas procurando meios legais para limitar a presena da cana-de-acar em seus territrios. no Cerrado que reside o maior risco ambiental da expanso da cana. O problema a que, diferentemente da Amaznia, fraca no Pas (e internacionalmente) a presso social para proteger o bioma do Cerrado. O Cerrado visto como fronteira agrcola e no como um bioma cuja manuteno de interesse do Pas e da humanidade. verdade que parte muito importante do Cerrado brasileiro j est desmatada. Mas, quando se diz que a cana vai ocupar reas de pastagem degradada, boa parte destas superfcies pertencem aos ecossistemas do Cerrado, cujo monitoramente de uso extremamente precrio, quando no inexistente. A instalao de infra-estruturas como o alcoolduto
17 18

A mquina e a estrutura que a acompanha custa em torno de R$ 2 milhes. Entrevista ao Autor.

27 fortalece a propenso dos atores econmicos a considerar o cerrado como rea a ser ocupada com atividades produtivas.

2.4.3. Entre o trabalho degradante e a mecanizao

O terceiro componente a respeito do qual as concepes de controle dos atores passam por transformaes importantes e polmicas o mercado de trabalho. As piores prticas dos anos 1970 e 1980 falta de registro formal dos trabalhadores e uso recorrente de mo-de-obra infantil foram praticamente suprimidas na regio Sudeste e declinam no restante do Pas (Balsadi, 2007). Foram essenciais para estas melhorias as lutas levadas adiante por trabalhadores assalariados e a constituio de uma organizao especfica para represent-los, a Federao dos Empregados Rurais do Estado de So Paulo, a FERAESP. Em 2004, no trabalho da cana-de-acar, nada menos que 93% dos trabalhadores residentes nas sedes dos municpios tinham carteira assinada e recebiam benefcios previdencirios. Os rendimentos do trabalho assalariado cresceram: aumenta de 57,6%, em 1992, para 69,6% a proporo de trabalhadores que recebiam mais de um salrio mnimo. O trabalho infantil que era de 14,7% em 1992 cai para 0,8% em 2004. importante observar que os trabalhadores residentes fora da sede dos municpios apresentam condies sociais bem piores: em 2004, somente 40% deles tinham carteira assinada. Apesar destas melhorias, o trabalho no corte da cana-de-acar extenuante, envolve jornadas de longa durao e traz um desgaste fsico que permitiu pesquisadora Maria Aparecida Moraes concluir que o tempo de vida til de um cortador de cana inferior ao de um escravo. O corte feito por jovens oriundos de regies distantes e muito pobres (Vale do Jequitinhonha, em Minas Gerais, zonas ridas e semi-ridas do Nordeste). Ao chegarem so submetidos a um teste de produtividade que seleciona apenas os mais fortes e mais aptos, que vo desferir, em mdia 30 golpes de foice por minutos em jornadas que se estendem a dez e s vezes a doze horas dirias. Em 1969 um trabalhador colhia 3 toneladas dirias. Passa, em 1985 a 8 toneladas dirias nos dias de hoje abaixo de 10 ou 12 toneladas dirias o desempenho ser considerado sofrvel e, portanto, o emprego ameaado (Ramos, 2006). O pagamento da colheita que era de R$ 2,73 por tonelada em 1969 passa R$ 0,86 por tonelada em 2005 (Ramos, 2006, dados deflacionados). Mudanas no sistema de corte de 5 para 7 ruas e o uso de sistemas informatizados de controle do ritmo de trabalho, facilitando a gesto individualizada da mo-de-obra, tambm contribuem para elevar a quantidade de cana colhida por trabalhador (Graziano, 1997). O trabalho degradante da cana-de-acar chega tambm s regies de sua expanso. A reportagem, publicada no mais importante jornal de economia e negcios do Pas (Valor Econmico) eloqente: Em uma das visitas aos canaviais de Navira, a reportagem conversou com um cortador nordestino que teve seu dedo arrancado pelo podo (faco) naquele mesmo dia. O trabalhador, que preferiu no se identificar, havia sido medicado, mas voltou para o canavial para esperar o nibus que o levaria at sua casa. Ele iria ficar por l ainda por cerca de seis horas. O cortador pernambucano Francisco Carlos da Silva, 34 anos, diz que constantemente tem cibras na boca do estmago, mas no pra. Ele revela que ganha por volume cortado e que no pode parar. Seu salrio de R$ 700 mensais - boa parte destinado famlia, em Trindade. As usinas ao oeste do Mato Grosso do Sul foram alvo de denncias nos ltimos meses por condies insalubres de trabalho, alojamentos precrios e maus tratos com mo-de-obra indgena e nordestina, segundo a Procuradoria do Trabalho do Estado. So freqentes as denncias de maus

28 tratos a trabalhadores na cana-de-acar, muitas vezes envolvendo grandes empresas no Centro-Oeste. A Brenco, por exemplo, que abriga investidores como Bill Clinton, James Wolfensohn e Vinod Khosla e que pretende abrir dez usinas de etanol no Brasil, foi flagrada, por um grupo do Ministrio do Trabalho empregando 1.500 trabalhadores em situao degradante, passvel de ser caracterizada como de escravido 19 A mecanizao vai suprimir estas modalidades de uso da mo-de-obra na produo de etanol. Hoje quase metade da colheita em So Paulo j est mecanizada. O protocolo ambiental que antecipou o prazo para o fim da queimada e as perspectivas de utilizao da palha da cana para o fornecimento de energia eltrica amplia os incentivos para a mecanizao que deve atingir praticamente todo o Estado de So Paulo at 2014. Tudo indica que as novas unidades a serem instaladas no Centro-Oeste do Pas tambm sero mecanizadas. A mecanizao, s em So Paulo eliminar o emprego de nada menos que 180 mil cortadores de cana at 2014, quando as queimadas sero proibidas no Estado. 40% dos 180 mil empregados hoje na colheita regressam a seus Estados aps cada safra. Destes, apenas 70 mil devero ser aproveitados em novas tarefas, segundo a NICA (Scaramuzzo, 2007). Paralelamente a este desemprego as usinas hoje tm dificuldade em encontrar mo-de-obra especializada, cada vez mais necessria para os novos patamares tcnicos em que opera.

4. O biodiesel
O Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel procura atingir trs objetivos no necessariamente compatveis entre si. O primeiro deles consiste em diversificar as bases a partir das quais se pode fazer a descarbonizao da matriz energtica na rea de transportes. Por maior que seja a eficincia do etanol, seria imprudente concentrar a todo o esforo governamental de emancipar o pas da dependncia dos combustveis fsseis. Tanto mais que as rotas tecnolgicas do biodiesel podem conter potenciais de inovao, cujas oportunidades de gerao de riqueza e renda sobretudo para um pas com a dotao de terra, gua e sol do Brasil so hoje imprevisveis 20. Mas trata-se de atingir esta diversificao - segundo objetivo - a partir da iniciativa privada, ainda que as aes empresariais da Petrobras sejam relevantes. Um dos argumentos importantes de diversos investidores estrangeiros nesta rea est exatamente no potencial oferecido pela diversificao 21. claro que este segundo objetivo j coloca um problema srio: as cadeias produtivas de maior maturidade e implantao no mercado tendem a domin-lo e a entrada de novos atores problemtica: at aqui, o PNPB tem na soja e, em menor proporo no sebo bovino a esmagadora maioria de sua matria-prima e as empresas que procuram a diversificao passam por dificuldades

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http://www.24horasnews.com.br/index.php?mat=247470 Extrado da internet em 26/03/08. Quando se procura o site da empresa na internet no h qualquer desmentido ou esclarecimento sobre o assunto. 20 A Petrobrs, por exemplo, j possui tecnologias de produo de biodiesel a partir do esmagamento direto da semente de mamona, sem que esta tenha que se transformar previamente em leo. O Centro de Pesquisas da Petrobras (CENPES) desenvolveu e patenteou o H-Bio, um produto que dispensa o enxofre, reduz emisses de poluentes e se origina em matrias-primas agropecurias. 21 O grupo espanhol Promobarna est construindo 30 mini usinas no norte de Minas Gerais, com um investimento de U$ 200 milhes. A tecnologia permite que a mesma unidade opere com rotatividade de matrias-primas, o que incentiva a diversificao das fontes de oferta (Moreira, 2007).

29 significativas22. Portanto, um dos desafios centrais do PNPB consiste em se ampliar diversificando as aes empresariais em torno de outros produtos alm da soja. Como vrias destas matrias-primas no so alimentares e podem ser exploradas em terras de fertilidade relativamente baixa, reside aqui a esperana de que o programa seja levado adiante sem comprometer a segurana alimentar do Pas nem ameaar suas reas ecologicamente sensveis. O terceiro objetivo do programa est em fazer da expanso do biodiesel um fator estratgico de fortalecimento da agricultura familiar e, sobretudo, de seus segmentos mais fragilizados. O PNPB , sob este aspecto, um desdobramento de polticas que tiveram incio em 1996, com o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar e nasce com o objetivo explcito de compatibilizar a luta contra o efeito estufa e a mudana nos padres energticos do setor de transporte com melhor distribuio de renda. A ambio tanto mais importante que, como foi visto no item 3 deste trabalho, a eficincia econmica e energtica do etanol (traduzida nos custos declinantes do lcool e em seu balano energtico positivo) tem como contrapartida extraordinria concentrao da terra e dos recursos produtivos. Nascido em 2003, de uma articulao entre governo, movimento sindical de trabalhadores rurais e setor privado, o PNPB conseguiu em dois anos de funcionamento atingir a meta de incorporar 2% de produto de origem orgnica ao diesel fssil. Os principais instrumentos para alcanar este objetivo esto resumidos na Figura 3.

22

Mas mesmo as empresas tradicionais na rea de soja fazem pesquisas com outras matrias-primas no horizonte de diversificar sua base produtiva.

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Figura 3. Agentes envolvidos no Programa Nacional de Produo de Biodiesel

Fonte: Abramovay e Magalhes, 2007 O governo garante a compra do produto pela determinao legal de que, a partir de 2008, o diesel brasileiro conteria 2% de produto orgnico. Esta proporo vai subir para 3% em julho de 2008 e tudo indica que a meta de 5% (prevista legalmente para 2010) seja antecipada. A Petrobras faz a mistura, sob a superviso do Conselho Nacional de Polticas Energticas. A aquisio do produto por parte da Petrobras pode ser feita de duas maneiras. A primeira pelo mercado. Outro so leiles cujos participantes devem obter a concesso de um selo social. Este selo, sob superviso do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, mostra que a empresa firmou contratos com agricultores familiares que respondero por certa parcela de sua oferta, que varia de regio para regio. No Nordeste, para obter o selo social, 50% da matria-prima processada pela indstria tem que vir da agricultura familiar. No Centro-Oeste s 10%. O selo social abre caminho para que a empresa obtenha isenes fiscais e a obriga, em contrapartida a fornecer aos agricultores assistncia tcnica e garantia contratual de aquisio do produto e de pagamento de um preo pr-estabelecido. Os contratos, em princpio, so monitorados pelo movimento sindical e existe mesmo um protocolo entre a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura e uma das mais importantes empresas do setor, a Brasil Ecodiesel 23.
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Abramovay e Magalhes (2007) descreveram com maior mincia os mecanismos bsicos de funcionamento do PNPB, aqui rapidamente resumidos. Ver igualmente o livro recentemente pela FASE sobre o tema (Rede Brasileira pela Integrao dos Povos, 2008). No convincente a tese central do livro de que o tema estudado aqui deveria ser chamado de agrocombustveis e no biocombustveis j que esta ltima expresso vem do grego, representando vida, e os agrocombustveis no so produzidos respeitando a vida (Leroy, 2008). Ainda que no seja sustentvel, a agricultura , de todas as atividades econmicas, a que mais depende de processos vivos e a principal caracterstica deste caminho de descarbonizao da matriz energtica (contrariamente energia elica ou fotovoltaica, por exemplo)

31 Dois anos de funcionamento no permitem julgar se o programa est atingindo seus objetivos. O pr-lcool, em seu incio, era muito mais dependente de recursos pblicos do que hoje o PNPB e sua capacidade de atender demanda do mercado mostrou-se bem precria, quando menos de 10 anos aps seu lanamento - os custos para a Petrobras em bancar a diferena entre seus preos e os do petrleo tornaram-no economicamente invivel. Esta comparao citada com imensa freqncia para mostrar que h uma curva de aprendizagem tecnolgica e social que tem toda a chance de permitir ao PNPB afirmar-se. Mas as informaes disponveis nestes dois primeiros anos de funcionamento do Programa j permitem levantar ao menos trs problemas de cuja soluo depende o futuro do PNPB. O primeiro deles refere-se agricultura familiar. At aqui, somente seus segmentos mais prsperos conseguiram integrar-se cadeia produtiva do biodiesel: mais de 90% da matria-prima de que feito o leo vem da soja e o restante quase inteiramente do sebo animal. verdade que parte significativa da soja vem de unidades familiares de produo. No Rio Grande do Sul, por exemplo, mais de 50% de sua oferta vem de estabelecimentos que no empregam trabalho assalariado. No entanto, os produtores de soja encontram-se nos segmentos mais abastados da agricultura familiar, ou seja, os que dispem no s de maior extenso de terra, mas, sobretudo, os que tm acesso a mercados mais dinmicos e competitivos. No Centro-Oeste, por exemplo, os produtores familiares de soja que se integram ao programa possuem propriedades muitas vezes superiores a 200 hectares. Os produtos correspondentes aos segmentos de menor renda na agricultura familiar (mamona, dend, por exemplo) tm participao, at aqui, quase irrisria. O trabalho recente de Ferreira (2008) no Estado de Gois mostra que as aquisies das empresas junto aos assentados que produziram mamona foram irrisrias diante da importncia do fornecimento de soja por parte dos segmentos mais consolidados da agricultura familiar. O segundo problema apareceu a partir de 2007, com o aumento sensvel nos preos das matrias-primas, especialmente as de origem agrcola, num processo que alguns j batizam de agflao (Canuto). O PNPB foi elaborado quando os preos agrcolas estavam deprimidos e, sob este ngulo, poderia funcionar como uma forma de estabilizar as cotaes e garantir renda aos agricultores. A elevao dos preos internacionais e os impactos do aumento nas cotaes dos gros como conseqncia do plantio de milho para etanol nos EUA - mudam o cenrio, por duas razes. Primeiramente por tornar mais problemtica a incorporao do biodiesel ao produto de origem fssil, pelos possveis impactos no bolso do consumidor final24. Alm disso, o aumento dos preos das matrias-primas amplia as oportunidades de comercializao dos produtos agrcolas e eleva o custo de oportunidade da produo de biodiesel. Ainda no esto claros os mecanismos pelos quais os atores vo concertar-se para estabilizar suas relaes sem que estas oscilaes nos preos sejam destrutivas para o funcionamento do mercado. O terceiro problema que o prprio entusiasmo do setor privado com o programa parece menor, relativamente ao momento em que foi lanado, em funo do contraste entre os investimentos realizados, os compromissos assumidos e as dificuldades de
apoiar-se sobre o uso de processos vivos, mesmo que sejam considerados distantes de processos sustentveis. 24 Estes efeitos diretos no bolso do consumidor brasileiro tendem a ser irrisrios.

32 entrega do produto diante de oportunidades mais vantajosas para sua comercializao, fora da produo de biodiesel. Trata-se, em ltima anlise de um conflito entre o uso dos produtos agrcolas para energia e para outras finalidades (alimentares, por exemplo, mas tambm, no caso da mamona, para cosmticos ou para a indstria ricinoqumica). Mas trata-se tambm das dificuldades de organizao de um setor de um campo social, para usar a linguagem de Pierre Bourdieu - em que as regras de comportamento aceitas socialmente como vlidas nas disputas concorrenciais no esto claramente estabelecidas. A aplicao das quatro categorias bsicas a partir das quais Neil Fligstein aborda os mercados sob um ngulo poltico-cultural, , no caso do biodiesel, bem menos clara que no caso do etanol. Trata-se de um setor incipiente que ainda no estabeleceu com toda a clareza seus direitos de propriedade (quem pode produzir biodiesel e quem se beneficia com sua explorao?), sua estrutura de governana (quanto o setor deve investir para no ser vtima de sua prpria capacidade ociosa? Como garantir que as firmas esto cumprindo os contratos com os agricultores? vlido comprometer-se a entregar leo de mamona e entregar leo de soja? Qual o papel da Petrobras?), suas regras de troca (quem so os agricultores que fornecem matria-prima? leos vegetais podem ser usados para fabricar biodiesel num mercado que tudo indica estar de maneira firme em alta?) e suas concepes de controle (que tecnologias so empregadas e quais as chances da organizao autnoma da agricultura famililar neste mercado?). Condenar o programa com base no fato de, hoje, ele apoiar-se em matrias-primas cuja viabilidade econmica imediata baixa e cujo energtico bem menor do que o do etanol significa renunciar diversificao das alternativas ao petrleo fixando-se exclusivamente no lcool. Mas o fato de o biodiesel poder representar um caminho estratgico para o Pas no significa que o formato atual e os incentivos criados a partir do PNPB no tenham problemas. o que ser visto a seguir.

4.1. A construo poltica dos direitos de propriedade

Os direitos de propriedade so importantes no apenas sob o aspecto jurdico-formal, mas por sua capacidade de definir quem reivindica os ganhos de uma determinada atividade econmica. Esta definio sempre poltica e mais ainda num mercado em que a presena do Estado fundamental, no apenas por definir leis e procedimentos, mas por ser rgo regulador direto e por exercer por meio da Petrobras atividade produtiva empresarial. H quatro atores fundamentais na disputa em torno dos ganhos e eventualmente na distribuio dos prejuzos da produo de biodiesel: os agricultores (patronais e familiares) as empresas de produo de biodiesel, a Petrobrs e o prprio Estado (no que se refere aos impostos). Quatro temas interessantes podem ser aqui levantados. a) Os agricultores familiares que participam do programa so definidos formalmente enquanto tal por meio de uma Declarao de Aptido do PRONAF, emitida pelo sindicato de trabalhadores rurais ou pela extenso rural. Trata-se de um mecanismo usado no PRONAF para impedir que segmentos sociais no pertencentes agricultura familiar se beneficiem com os incentivos postos em prtica pelas polticas voltadas a seu fortalecimento. Para obter o selo social, as empresas devem estabelecer contratos individualizados (ou por meio de cooperativas) com agricultores que possuem a DAP. Isso significa que os sindicatos e a extenso presentes em 90% dos municpios

33 brasileiros tm, em princpio, uma fora importante na definio dos direitos dos agricultores a participar do programa. Cada contrato entre a indstria e o agricultor assinado pelo presidente do sindicato do municpio. b) Contrariamente ao que ocorre noutras atividades agroindustriais - inclusive no lcool - a produo de biodiesel pelos agricultores, para uso prprio ou para comercializao local, embora possvel, submete-se a um pesado conjunto de exigncias legais que praticamente a inibem. At mesmo para as iniciativas de cooperativas da agricultura familiar e de auto-consumo para seus cooperados exige-se o cumprimento de regras estritas. Pelas normas legais a produo (e no apenas a comercializao de biodiesel) supe a existncia de uma empresa formalmente constituda com capital social mnimo de R$500.000,00. Esta exigncia pode ser flexibilizada em casos especiais. H a necessidade de autorizao pela Agncia Nacional do Petrleo ANP e de registro especial na Secretaria da Receita Federal, acompanhadas das licenas ambientais, alvars de funcionamento e de aprovao de projeto de preveno de incndios do corpo de bombeiros. A comercializao do biodiesel para o auto-consumo de cooperados necessita de autorizao especial na ANP ao passo que a comercializao para terceiros somente permitida para empresas e no para consumidores finais. Mesmo assim necessria autorizao da ANP. Outro aspecto relevante, quando se avalia a potencialidade de produo de biodiesel em pequena escala, que os custos de anlises laboratoriais de controle de qualidade so relativamente altos e so de responsabilidade exclusiva da indstria de biodiesel. Isso significa que o exerccio dos direitos de propriedade na produo de biodiesel so dificilmente acessveis a organizaes de trabalhadores rurais e suas cooperativas e, muito menos, a produtores independentes, mesmo que possuam volume para participar do mercado ou garantir seu prprio abastecimento. c) Uma vez que a Petrobras tem o monoplio na aquisio do diesel, isso lhe d um poder extraordinrio. Parte do prejuzo de R$ 38 milhes que uma das mais importantes firmas de setor, a Brasil Ecodiesel, amargou em 2006 foi atribuda, por um representante da empresa, a um estrangulamento na capacidade de retirada do combustvel pela Petrobras (Bouas, 2007). Mesmo que a situao desde ento esteja normalizada25, isso significa que o direito de usufruir dos benefcios derivados da produo do biodiesel passa pela relao com a Petrobras. O papel da Petrobras neste mercado muito mais importante do que no etanol. E importante lembrar que a Petrobras, alm de ter uma funo decisiva na regulao do mercado atua tambm como empresa produtora de biodiesel, construindo trs usinas em Candeias (Bahia), Montes Claros (Minas Gerais) e Quixad (Cear), com produo, cada uma, de 57 milhes de litros anuais e num investimento total de R$ 227 milhes. Mais importante foi a notcia empresa vai instalar proximamente, no Nordeste, usina com capacidade de produzir mais de 800 milhes de litros, com base na j citada tecnologia em que o biodiesel extrado diretamente do gro, sem ser transformado antes em leo. Caso, de fato, esta iniciativa se concretize (a Petrobras no desmentiu a notcia), ela abala consideravelmente um dos princpios bsicos do programa que era o de apoiar a produo agrcola e industrial fundamentalmente sobre o setor privado. d) A estrutura empresarial do biodiesel brasileiro ainda instvel. Apesar da aparente diversidade de empresas, na verdade uma delas tem um domnio imenso sobre o mercado em que existe a maior expectativa quanto aos benefcios sociais do programa,
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A partir deste ano, outras distribuidoras tambm podem retirar o biodiesel para fazer a mistura, embora, a autorizao e o controle da operao esteja com a Agncia Nacional do Petrleo.

34 o Nordeste. A Brasil Ecodiesel no uma empresa tradicional na rea de esmagamento de leo. Vem do setor de energia eltrica e apareceu como uma espcie de desafiante (no sentido empregado por Fligstein) inovando em suas prticas empresariais, com o lanamento de capital em bolsa, aes com grande projeo internacional, implantando sistema prprio de assistncia tcnica e atuando at como organizadora de um assentamento, o da Fazenda Santa Clara, no Piau. Esta empresa no faz parte da mais importante associao empresarial do setor. Ao mesmo tempo aquela com a qual a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura firmou um convnio de cooperao. Ser importante, para o futuro do programa, acompanhar a maneira como se faz a implantao e o desenvolvimento das empresas capazes de explorar as vantagens econmicas do biodiesel, isto , de fazer valer seus direitos de propriedade.

4.2. Governana: leiles, investimentos e participao social

em torno das relaes de concorrncia e cooperao estabelecidas entre os protagonistas de um mercado a partir de parmetros formais e informais que so resultados histricos particulares a cada sociedade que se estabelecem as modalidades de governana dos mercados. No caso do biodiesel, a concorrncia entre as empresas, sua capacidade de traduzir as inovaes que conquistam em produo e preos se exprime no fornecimento do produto s distribuidoras, seja por aquisies no mercado, seja por meio dos leiles. H trs temas polmicos na maneira como a governana do mercado de biodiesel vem-se organizando. 4.2.1. Os leiles: alcance e limites de um mecanismo de estabilizao O maior problema dos leiles, tal como levados adiante em seu primeiro ano de funcionamento, que os preos de mercado subiram muito alm do que foi negociado entre as empresas e a Petrobras. Os 800 milhes de litros leiloados acabaram se traduzindo na entrega de apenas 400 milhes de litros. A tabela 2 refere-se ao perodo at julho de 2007, razo pela qual mostra um volume produzido de 212 milhes de litros. Mas o que chama a ateno que apenas uma empresa (Granol) aproxima o volume produzido do volume negociado em leilo. A Brasil Ecodiesel, por exemplo, que se comprometeu a entregar mais da metade do volume total arrematado em leilo em 2007, ficou bem longe de atingir seu compromisso. J a Granol entregou todo o produto conforme seu compromisso. Isso criou uma desigualdade e um desconforto que comprometeu consideravelmente a cooperao empresarial no setor e a prpria confiana do setor privado no programa. No momento da entrega, a ANP fixou o preo de abertura no leilo em R$ 1,92 por litro (julho de 2006) e a mdia do leilo foi de R$ 1,76. Em setembro de 2007, segundo um industrial do setor (Bouas e Bueno, 2007), o produto teria que ser vendido entre R$ 2,20 e R$ 2,30. Ora, neste momento o diesel convencional custava R$ 1,80. A prpria existncia dos leiles era colocada em questo pelos industriais do setor, j que os induzia ou a descumprir os contratos que haviam estabelecido ou a negociar o produto por preo inferior ao pago pelo mercado. A unidade interna do empresariado o que ameaa a confiana deste seu segmento decisivo no PNPB - ficou seriamente abalada com as diferenas de conduta entre empresas que cumpriram e as que no cumpriram seus compromissos com o estabelecido no leilo. TABELA 2

35 Volume negociado e volume produzido de biodiesel at julho de 2007

Fonte: Bouas e Bueno, 2007. importante ressaltar que neste momento a no entrega do produto negociado em leilo no implicava em qualquer punio legal. Agora, a sistemtica alterou-se: a entrega torna-se obrigatria, o preo mximo estipulado em leilo subiu para R$ 2,40 e as punies impostas so severas. O impacto deste considervel aumento no preo teto do leilo de R$ 1,92 para R$ 2,40 irrisrio, como se pode ver pelo grfico 1. O grfico mostra a incidncia no aumento do preo do biodiesel sobre o diesel convencional, conforme se eleva a proporo de produto orgnico inserido no de origem fssil. Os efeitos da incorporao situam-se na segunda casa decimal: uma proporo inferior quela que corresponde aos descontos que os proprietrios de postos de gasolina oferecem aos clientes e, portanto, que mesmo quando se chegue aos 5%, no ser sentida pelo consumidor. importante assinalar que o biodiesel no conta com subsdios governamentais diretos exceo de uma iseno fiscal cujo montante muito baixo. A incorporao do biodiesel ao diesel paga pelo consumidor e, pelo que mostra o grfico 1, seu impacto muito reduzido26. No se pode ignorar tambm o fato de o diesel brasileiro estar entre os mais baratos do mundo, por fora de uma opo pelo transporte rodovirio, feita desde o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek que estimulou o trnsito de cargas pelas estradas, em detrimento das ferrovias. O diesel brasileiro especialmente nefasto, sob o ngulo ambiental e o Estado de So Paulo, junto com o Ministrio Pblico Federal entraram com ao civil pblica contra a Agncia Nacional de Petrleo e a Petrobras, exigindo o cumprimento de normas que modifiquem imediatamente a composio do diesel, para
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Ao que tudo indica estas consideraes no foram levadas em conta nas crticas que um dos mais importantes especialistas brasileiros sobre o tema, o prof. Horta Nogueira (2008), dirigiu ao PNPB em artigo recente.

36 que tenha, entre outras mudanas, menor teor de enxofre. A obedincia a esta norma implicar alguma elevao no custo do biodiesel, o que pode aproxim-lo do diesel de origem agropecuria. O importante que o baixo preo do diesel brasileiro esconde uma grave externalidade negativa que contribui para a pssima qualidade do ar nas metrpoles brasileiras. muito importante, quando se discute a viabilidade econmica do biodiesel, que se leve este fator em considerao.
Grfico 1. Impacto do preo do biodiesel sobre B2, B3 e B5 (diesel a R$1,70/l) 1,80 Preo do diesel com biodiesel (R$/l) 1,78 1,76 1,74 1,72 1,70 2,2 2,3 2,4 2,5 2,6 2,7 2,8 2,9 3 Preo do biodiesel (R$/l) B2 B3 B5

Apesar de suas imperfeies entre elas a distncia entre o momento do contrato em leilo e o da venda do produto o leilo parece um mecanismo interessante para garantir tanto a oferta do produto para a Petrobras, como oferecer um horizonte estvel de mercado para as empresas. Os aumentos de preos que marcaram o ano de 2007 no vo se perpetuar e bem provvel que a entrada de novos produtores no mercado possa conduzir como vem acontecendo com o etanol a reduo nos preos. Em princpio, os leiles representam um salutar esforo do Estado de auxiliar a estabilizao de um mercado que ainda se encontra em formao. 4.2.2. O controle dos investimentos O segundo aspecto problemtico na governana do biodiesel brasileiro que os investimentos industriais parecem muito alm da demanda imediata pelo produto. O Brasil hoje se aproxima de uma capacidade instalada de 3 bilhes de litros anuais para uma demanda prevista inicialmente para 2008 de 840 milhes de litros. Com a passagem para os 3% a partir de julho esta demanda vai subir a 1,3 bilho de litros, ainda longe da capacidade instalada. O resultado que, em fevereiro de 2008, das 51 usinas de biodiesel autorizadas a operar no pas, 30 estavam paradas ou com produo espordica. Uma das maiores empresas industriais de produo de equipamentos agrcolas (a Dedini) constata que o nimo inicial com o programa no se traduziu um demanda firme por novas instalaes industriais. A empresa volta-se muito mais

37 exportao de equipamentos do que a seu inicialmente promissor27 mercado interno (Cruz e Scaramuzzo). Na verdade, esta dimenso industrial adequada para os 5% de incorporao do produto orgnico ao diesel, prevista para 201028. Resta a saber se a concorrncia com outras finalidades no uso das matrias-primas permitir viabilidade econmica ao biodiesel. Ao que tudo indica e h declaraes de representantes industriais a este respeito uma das perspectivas do setor privado suprir o mercado europeu. Mas, para isso, claro que as empresas vo submeter-se ao mesmo tipo de exigncia de certificao socioambiental que hoje j se anuncia no etanol. No entanto, entre os produtores de biodiesel a discusso e as medidas neste sentido parecem muito menos amadurecidas do que no etanol. Seria muito importante, neste sentido que o selo social fosse ampliado para um selo socioambiental que pudesse compreender a exposio pblica e rastreada dos impactos da produo do combustvel sobre o meio ambiente. De qualquer maneira, seja para o mercado interno, seja para exportao, h um contraste imediato entre o volume de entrega de matria-prima e a capacidade industrial instalada. Este contraste um indicador forte do interesse do setor privado de estimular o aumento da oferta, mas ele pode ser seriamente afetado caso o custo de oportunidade da matria-prima para o biodiesel seja excessivamente elevado. Este tema ser discutido abaixo, no item 4.3. 4.2.3. Participao social O PNPB prev a formao de Grupos de Trabalho Gestores, organizaes que tm por objetivo animar os arranjos produtivos locais em torno do biodiesel e controlar a aplicao das clusulas com as quais as empresas se comprometeram, especialmente as que se referem a suas relaes com os agricultores familiares. Fazem parte destes grupos, organizaes de agricultores familiares, governo, representantes das indstrias, membros dos escritrios de assistncia tcnica e extenso rural e (muito raramente) instituies financeiras. Algumas organizaes de cooperao internacional colaboram com estes grupos e acompanham de perto a implantao do programa: o caso da GTZ, por exemplo, no Nordeste. So iniciativas muito recentes, cuja relevncia e efeitos sobre a organizao do mercado ou sobre o cumprimento dos contratos no que se refere aos compromissos assumidos entre as empresas e os agricultores familiares ainda so desconhecidos. Seria importante colocar em prtica uma sistemtica prxima de um observatrio social, em que o grupo gestor tornasse pblicas suas observaes, suas sugestes, suas crticas, bem como a constatao das conquistas realizadas pelo programa. O risco que corre uma estrutura como a dos Grupos de Trabalho Gestores que to logo se implante ela tende a perder seu carter externo com relao ao que fazem os atores, j que se torna parte dos compromissos que estabelecem. Portanto, duas questes emergem com relao participao social no PNPB: a primeira consiste em saber por que razo num programa em que a prpria relao entre a agricultura familiar e a indstria monitorada pelo movimento sindical e pelo Governo (por meio dos contratos a que d lugar o selo social) grupos gestores locais so necessrios. Por que razo no atribuir a tarefa de monitoramento do programa a um sistema de avaliao com parmetros claramente definidos e levados adiante por atores que no esto com ele diretamente envolvidos, com compromisso de divulgao pblica
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O texto de Olivrio (2005), um diretor da empresa, escrito em 2004, no hesita em comparar as chances do biodiesel com as do lcool afirmando que a incorporao de 20% do produto ao diesel conduziria a uma demanda de 12,4 bilhes de litros (diante dos 840 milhes exigidos pela norma atual de 2%). Esta meta aproximaria o impacto e a dimenso do programa aos do pr-lcool e poderia ser atingida at 2020. 28 Contm insistir que a meta de 5% estava prevista para 2013 e deve ser antecipada para 2010.

38 de seus processos e resultados? Mas caso, de fato, os grupos gestores sejam necessrios, ento fundamental que adotem prticas que evitem sua rotinizao, por meio de uma agenda de trabalho que desafie os atores locais com objetivos que vo alm daqueles que alcanariam com suas aes usuais e publicando de maneira ampla e acessvel os resultados do que fazem.

4.3. Regras de troca: agricultura familiar, alimentos e energia

Nenhum mercado se estabiliza sem que seus participantes cheguem a um acordo sobre com quem e sob que condies podem transacionar. Talvez a resida a maior diferena entre uma viso puramente econmica e a abordagem poltico-cultural dos mercados: estruturas sociais impem aos atores uma dimenso coercitiva que limita objetivamente o mbito de suas escolhas e faz com que selecionem aqueles com quem se relacionam (Dobin, 2004). Dois temas, neste sentido, so fundamentais quando se trata de estudar os impactos socioambientais do biodiesel. O primeiro deles refere-se aos agricultores familiares responsveis por parte da oferta das matrias-primas. imensa a dificuldade para incorporar ao PNPB agricultores que vivem num ambiente social caracterizado por mercados altamente imperfeitos e incompletos. Ao que tudo indica, junto a estes mercados, o PNPB desestruturou modalidades tradicionais de comercializao destes produtos, mas ainda no estabilizou suas alternativas. O segundo tema importante, no estudo das regras de troca, est nos diferentes usos alternativos da matria-prima do programa. 4.3.1. Os diferentes mercados da agricultura familiar O termo agricultura familiar indica uma forma produtiva em que h unidade entre o trabalhador e suas condies de produo. Num pas de tradio latifundiria no trivial que parte importante da oferta agropecuria se afirme sobre a base da iniciativa do trabalhador e sua famlia. Mas isso no significa, nem de longe que a agricultura familiar seja homognea. Inmeros estudos no Brasil e na Amrica Latina mostram que, no interior deste segmento social composto por unidades que no recorrem de maneira permanente ao trabalho assalariado, a diferenciao interna pode ser imensa. No caso brasileiro, a maior parte da chamada agricultura familiar sobretudo no Nordeste no consegue retirar de suas unidades produtivas o mnimo necessrio para sua sobrevivncia e reproduz-se a partir de trabalhos levados adiante fora do estabelecimento. Estas restries so explicadas no s pela exigidade das terras que possuem e por condies climticas muitas vezes adversas, mas pelo ambiente social em que vivem seus integrantes. No s no Brasil que os segmentos mais empobrecidos dos habitantes do meio rural relacionam-se com mercados altamente imperfeitos e incompletos (Ellis, 1988). Muitas vezes, financiam sua prpria sobrevivncia junto a comerciantes que fornecem os poucos insumos de que necessitam e passam a ter direito sobre suas safras. As possibilidades de melhorar as capacidades produtivas, neste ambiente, so muito reduzidas e dependentes de intervenes estatais. O PRONAF contribuiu de forma importante para melhorar a renda destes agricultores, mas no chegou a alterar este ambiente social. Assim, no de se estranhar que a participao no PNPB dos segmentos de menor renda da agricultura familiar nestes dois primeiros anos de sua existncia esteja muito aqum do inicialmente previsto. Mais que isso: a maneira como se organizam os mercados em que os agricultores familiares participam est ainda tumultuada. Diferentemente, por exemplo, das situaes mais estveis caractersticas de mercados

39 como a soja ou daqueles em que h integrao contratual entre os produtores, a entrada de novos atores comerciais na comercializao da mamona tende a desestruturar os circuitos existentes sem que sejam estabelecidos imediatamente mecanismos que forcem o cumprimento dos novos compromissos e dos contratos. Em 2007, segundo informaes preliminares do MDA, cerca de 30 mil agricultores participaram efetivamente do Programa. O nmero bem menor que o previsto inicialmente nos planos governamentais. inferior tambm ao nmero de contratos assinados entre agricultores e indstria. Em 2007 foram firmados 68,5 mil contratos, dos quais 13 mil na regio Sul do Brasil. A previso, para o final de 2008 era de 225 mil contratos assinados para todo o Pas, dos quais 85 mil no Nordeste, 18 mil no Sudeste, 27 mil para a Regio Sul (Abramovay e Magalhes, 2007). Os nmeros mostram distncia muito grande entre estas metas e os objetivos realmente alcanados. Alm disso, estas informaes preliminares mostram igualmente o peso esmagadoramente majoritrio da soja na formao da matria-prima do biodiesel brasileiro em 2007. A participao da mamona e do dend foi irrisria. Conforme mostram Abramovay e Magalhes (2007), a previso pelos contratos que haviam sido assinados era de que a mamona correspondesse a 61% do total e a soja a 29%, como se pode ver pela tabela 4, divulgada pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio em 2007. O peso da soja na composio da matria-prima do PNPB esconde, porm mudana importante na formao dos mercados locais das outras matrias-primas. O PNPB contribuiu para aumentar o plantio de mamona e tambm para a elevao de seu preo. Ao mesmo tempo, como tantas outras matrias-primas agrcolas, as cotaes internacionais do leo de mamona elevaram-se consideravelmente, distanciando-se do que fora negociado nos leiles. A empresa que mais investiu na mamona, a Brasil Ecodiesel, diante desta situao, no hesitou em vender o leo de mamona ali onde os preos eram mais altos entregando s distribuidoras o leo de soja comprado no mercado. Ao mesmo tempo, a entrada de um comprador do porte da Brasil Ecodiesel e o horizonte de entrada da PETROBRAS desestabilizaram o mercado convencional da mamona e seus protagonistas tradicionais fizeram o possvel para no perder seus fornecedores transmitindo-lhes coisa que habitualmente no faziam, dadas as imperfeies deste mercado a alta dos preos, provocada tanto pela conjuntura internacional como pela entrada de novos compradores.

Tabela 3.

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rea plantada (ha) Regies Soja Sul Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Total 94% 100% 5% 39% 29% 4% dend mamona 4% 88% 46% 100% 61% 0% 3% Amendoim girassol 1% 2% 15%

Fonte: MDA/Selo Combustvel Social, 2007.

O box 2 mostra a tentativa da Brasil Ecodiesel de construir relaes estveis com fornecedores de mamona, organizados em cooperativas, sob forte influncia do movimento sindical e, ao mesmo tempo, a capacidade dos atores tradicionais em desestabilizar os novos vnculos, repassando aos agricultores o aumento dos preos, o que no fazia parte dos mtodos habituais de comercializao destes atores tradicionais. Claro que o efeito imediato deste repasse de preos altos aos produtores lhes benfico. Mas est colocada em cena uma disputa em torno das regras de troca entre formas de comercializao que pretendem imprimir estabilidade ao mercado em torno de preos capazes de refletir as oscilaes brasileiras e internacionais e os atores que sempre dominaram este mercado e que respondem pelo que foi at aqui seu baixo dinamismo. importante lembrar que o leo de mamona usado na indstria ricinoqumica e as poucas empresas existentes na rea no hesitavam em apelar para a importao do produto, diante das dificuldades de seu abastecimento por parte dos agricultores locais. Uma destas indstrias chegou a tentar um projeto de integrao contratual estimulando a produo e o policultivo feijo/mamona, mas no foi bem sucedida, persistindo ento na importao e deixando a produo local nas mos dos chamados atravessadores.

41 BOX II Mamona: dificuldades na construo de um novo mercado Criada em 2006, a Coopaf uma cooperativa de agricultores familiares impulsionada pelo programa de biodiesel e estimulada pela organizao sindical do estado da Bahia. Ela atua na produo e venda de mamona e iniciou em 2006 o plantio de girassol. Tem 5.000 associados e outros 3.000 em processo de adeso.A cooperativa ampliou rapidamente sua base produtiva a partir da assinatura de um contrato com a Brasil Ecodiesel para o fornecimento de mamona em 2006. Pelo contrato, a cooperativa se comprometeu a organizar a produo, captar a matria-prima e dar assistncia tcnica aos agricultores. A Coopaf contratou 13 tcnicos para atender a esta demanda. A cooperativa firmou contrato tambm com a Comanche (empresa com o Selo combustvel Social) em 2007. Os agricultores no passado j produziam a mamona em consrcio com o caupi e retornaram atividade, estimulados pela cooperativa, com o advento do biodiesel. A Coopaf busca a matria-prima na propriedade do agricultor at formar um estoque de 8 toneladas para ento realizar a venda. O agricultor tem um incentivo de R$1,80 por saca para que ele mesmo faa a debulha da mamona. Caso isso no ocorra a Coopaf pesa a mamona em casca e faz um desconto de 50% para o pagamento. Em alguns casos a maquina de debulha da Coopaf vai at a propriedade para a realizao desta operao. A secagem da mamona feita ao sol pelo agricultor, com orientao do tcnico. Em 2006, movidos pela negociao contratual com a Brasil Ecodiesel, forma cultivados 4.000 hectares, envolvendo cerca de 2.200 agricultores. O preo negociado foi de R$0,66/kg, quando a indstria ricinoqumica pagava de R$0,42 a R$0,48/kg. Em 2007 a Coopaf estimulou o plantio junto aos agricultores familiares na expectativa de comercializar pelo menos 15.000 t de oleaginosas. Entretanto houve a interveno dos atravessadores que fornecem para as indstrias ricinoqumica, que compraram a produo diretamente dos agricultores familiares associados Coopaf a preos muito Preo da mamona a cooperativa. O preo negociado com a Brasil acima daqueles pactuados com de 2005 a 2008 Fonte: Secretaria da Agricultura, Irrigao e Reforma Agrria - SEAGRI - BA Ecodiesel era de R$0,75/kg enquanto os atravessadores chegaram a oferecer R$1,15/kg. Em 2007 a Coopaf comercializou para a Brasil Ecodiesel cerca de 6.500 t de mamona e R$ 1,60 600 t de girassol quando a sua expectativa era de cerca de 15.000 t de oleaginosas. Nesta safra a Coopaf firmou contrato com a Petrobrs e espera renovar o contrato com a R$ 1,20 Brasil Ecodiesel, cujos termos e condies j foram negociados. Para a Petrobrs o preo da mamona ser a mdia do preo na praa de Irec dos ltimos 36 meses. Com R$ 1,00 base nas cotaes da Secretaria da Agricultura, Irrigao e Reforma Agrria - SEAGRI BA, de maro de 2005 a maro de 2008, o preo mdio da mamona em baga seria de R$ 0,80 R$0,78/kg.
R$ 0,60 R$ 0,40 R$ 0,20 R$ 5 5 6 6 5 5 6 6 7 7 7 7 8 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 3 /2 6 /2 9 /2 2 /2 /03 /2 6 /2 9 /2 /12 /2 /03 /2 6 /2 9 /2 2 /2 /03 /2 1 /1 1 /0 1 /0 1 /0 1 1 /0 1 /0 1 1 1 /0 1 /0 1 /1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

R$ 1,40

Preo (R$/kg)

42

Para a Brasil Ecodiesel o preo da mamona ser de R$0,75/kg e o de girassol de R$0,60. O agricultor recebe a assistncia tcnica e as sementes. A Coopaf, na tentativa de se tornar mais atrativa para seus agricultores do que os atravessadores e do que a Petrobrs por meio de outras cooperativas estabeleceu, para a safra 2007/8 que 50% da produo deve ir para a cooperativa, a fim de honrar seu contrato com a Brasil Ecodiesel e que os 50% restantes podem ser negociados no mercado, desde que a cooperativa tenha a preferncia de compra. Alm disto, a Coopaf tem buscado negociar a venda com a indstria rcinoqumica com vistas a manter a atratividade de preo ao agricultor.

Contrariamente ao que ocorre no mercado da soja - dominado por grandes empresas que possuem esquemas estveis de comercializao e nos quais a insero dos agricultores no d margem a grandes surpresas 29- as regras de troca do mercado da mamona no esto claramente estabelecidas. A entrada de atores da importncia das empresas privadas e da Petrobras vai contribuir a vnculos menos imprevisveis entre os participantes do mercado. O desafio est em construir novas relaes de mercado em que a transmisso da alta de preos para os agricultores no se faa a partir dos atores que at aqui tiveram um comportamento predatrio no mercado, mas no mbito de relaes estveis com as indstrias privadas e a Petrobras.
29

A maior parte dos produtores de soja no se beneficiou da exploso dos preos nos ltimos meses por ter fechado contratos de venda antecipada com a indstria. No h notcia, porm, de quebra do compromisso de entrega do produto por parte dos agricultores.

43 Reflexo da imaturidade dos vnculos entre os protagonistas no mercado de mamona, of financiamentos bancrios no setor so hoje irrisrios, ao contrrio do que ocorre com a soja, cujo crdito concedido aos agricultores sem qualquer dificuldade. 4.3.2. Interfaces energia, alimentos e matrias-primas O mercado de biodiesel no poder consolidar-se no Brasil caso as indstrias sejam impedidas de fazer arbitragem entre os diferentes leos que compram, em funo do custo de oportunidade da entrega do produto s distribuidoras. Mas isso significa que existe entre as matrias-primas que do origem ao leo relaes tanto de concorrncia como de complementaridade. No caso da soja, por exemplo, o leo apenas o menos valorizado de seus produtos, cuja utilizao principal o farelo e a exportao em gros. Toda a pesquisa agropecuria brasileira dos ltimos anos voltou-se a reduzir o teor em leo da soja, aumentando sua composio protica. Isso significa que para cada unidade de leo consumida na produo de biodiesel, a indstria est, no mnimo, produzindo igual quantidade de farelo para rao e contribuindo assim na ampliao da oferta alimentar. Nos processos de extrao e refino de leos forma-se um subproduto ou resduo, a borra, que sempre foi de difcil colocao no mercado ou de tratamento para reincorporao na natureza. Este resduo empregado para a produo de biodiesel, o que aumenta em muito a sua rentabilidade e diminui os gastos com seu tratamento. O complexo soja tem um volume considervel de produo de borra. Outros sub-produtos so freqentemente aproveitados para a produo de biodiesel. A indstria Big Frango acaba de investir R$ 500 milhes num frigorfico para abate de 500 mil aves e produo de 600 mil litros de biodiesel de sebo animal (Cruz, 2008). A prpria utilizao de reas de repouso de cana-de-acar, conforme exposto no box I para a produo de amendoim (neste caso voltado ao consumo humano) exprime bem aquilo que Ignacy Sachs vem chamando de interfaces energia/alimentos e que reduz a competio entre estas duas atividades. No caso do leo de dend, a Universidade Federal do Rio de Janeiro desenvolveu uma tecnologia de esterificao que permite Agropalma produzir o biodiesel mais barato do Brasil de maneira complementar (e no concorrente) funo alimentar do dend, com a vantagem de que o sub-produto do qual o leo se origina, at ento, era lanado no ambiente poluindo os recursos naturais e agora utilizado de maneira produtiva. Podem-se da tirar trs concluses no que se refere aos impactos da produo de biodiesel sobre a segurana alimentar. a) Ningum produz soja com o objetivo imediato e estrito de retirar leo do produto. No balano econmico e energtico da soja, deve-se levar em considerao que e leo corresponde a menos de 18% de sua composio o restante sendo destinado ao farelo. b) A diversificao que se espera na oferta de matrias-primas para o biodiesel no representa ameaa produo agropecuria atual, j que se apia em produtos como a mamona (que no alimentar) e ao girassol e canola cujo peso na cesta de consumo da populao irrisrio. c) O programa de biodiesel tem a virtude de dinamizar mercados at aqui pouco valorizados. Um dos problemas, por exemplo, que se mencionava no incio do programa refere-se ao imenso volume de glicerina, que, segundo se temia, no teria destino comercial. O aumento da produo deu lugar a novas oportunidades de comercializao e hoje o Pas exporta glicerina para a China, por exemplo. A glicerina pode dar lugar

44 formao de polmeros e produtos de plstico biodegradveis. Este uso potencial tambm pode ser feito a partir da mamona, com a qual se fabrica o poliestireno e o poliuretano, at aqui feito de petrleo. Quando se junta estes exemplos ao citado anteriormente da Solvay, v-se que o uso do leo pela indstria qumica se faz, aparentemente, em intensidade maior do que foi o caso do etanol, em torno do qual s recentemente se desenvolvimento uma indstria alcoolqumica. Nada indica portanto que o aumento na oferta de biodiesel no Brasil seja uma ameaa a sua segurana alimentar tanto pelo fato de que feito a partir de sub-produtos (como no caso da soja e do dend) como por suas perspectivas de ampliao a partir de produtos no alimentares como a mamona.

4.4. Concepes de controle

Num mercado to recente esperada a profuso de concepes de controle quanto maneira de organizar os recursos produtivos e s compreenses dos atores em torno de seu crescimento. Os prprios padres tcnicos a partir dos quais se organiza a indstria no esto consolidados: parte do setor emprega tecnologias vindas de uma empresa italiana que se associou Dedini (a maior fabricante brasileira de equipamentos para a indstria de lcool e que responde pela primeira usina que integra produo de etanol e de biodiesel); j a Brasil Ecodiesel e a Petrobrs utilizam tanto tecnologia de uma empresa norte-americana como a de uma empresa brasileira. Vimos at aqui que as principais modalidades de organizao das regras de troca neste mercado, bem como seu sistema de governana so instveis. H trs temas importantes quanto s concepes de controle vigentes nos mercados de biodiesel e que sero citados aqui de maneira sinttica. 4.4.1. Diversas alternativas na produo do leo O mercado de biodiesel ainda no parece ter revelado todo seu potencial, uma vez que, at aqui, apia-se numa planta de baixo rendimento energtico. verdade, como vimos, que o balano energtico do leo de soja tem que ser feito tomando-se em considerao no s o leo, mas tambm a sua produo de farelo e outros sub-produtos utilizados pela indstria. Mas, mesmo assim, tudo indica que o leo de dend bem mais promissor e apresenta potenciais comparveis aos do prprio etanol. J o pinho manso na ndia comea a tomar forma como cultura comercial e objeto, no Brasil, de pesquisas e experimentos por vrias empresas envolvidas no PNPB e pela Petrobras. As pesquisas em torno destes produtos no permitem que suas rotas tecnolgicas j estejam definidas. importante mencionar tambm o interesse empresarial em torno da produo de biodiesel a partir de leos de cozinhas industriais - e mesmo de cozinhas domsticas - devidamente reunido em certos pontos de coleta. Uma empresa austraca e uma espanhola comeam a investir nestes mercados e levam adiante pesquisas com babau, jacarand e pinho manso. impossvel saber agora se haver algum produto dominando a matria-prima do setor ou se como mais provvel - a tendncia ser a de afirmar vocaes regionais. As prprias empresas parecem apostar nesta direo, mas as maneiras como as firmas vo cooperar, os parceiros com que vo contar para operar em mercados estveis e as compreenses dos atores a respeito de seu futuro, tudo isso est em pleno processo de estruturao. 4.4.2. O meio de ambiente fora da agenda

45 A importncia da soja no atual momento do PNPB expe-no a uma fragilidade adicional importante alm das j citadas no item 3 deste trabalho. A soja um vetor significativo no processo de desmatamento da Amaznia Vera-Diaz et al., 2007). As reas mecanizadas no interior da Amaznia crescem de maneira preocupante (Cincia Hoja). verdade, como foi visto no item 3, que o leo apenas um sub-produto da soja. Mas caso as empresas brasileiras tenham alguma ambio de entrar em mercados estrangeiros, as condies ambientais em que foram elaborados os seus produtos sero levadas em conta nos provveis processos de certificao a que devero submeter-se. Neste sentido importante observar que o Selo Social no contm qualquer clusula de natureza ambiental. Ele indica apenas que a matria-prima de que se originou o produto veio da agricultura familiar, mas no as condies em que foi elaborada. 4.4.3. Alcance e limites da produo coletiva Se na produo de cana-de-acar as poucas experincias de controle direto por parte dos agricultores da produo industrial so pouco significativas, no caso do biodiesel ainda no possvel saber qual ser o destino destas formas produtivas que apenas comeam a aparecer. Um importante lder do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, em So Paulo, Jos Rainha30 est estimulando os assentados a plantar pinho-manso numa agroindstria que seria controlada e gerida pelos prprios assentados em acordo com a Petrobras, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e agncias pblicas de financiamento. Os assentados teriam associao com empresas privadas e no irrelevante que tenham participado do anncio da iniciativa dois empresrios estrangeiros, Joo Cardoso, presidente da Torryana Biodiesel, de Portugal, e Palmiro Soriano, presidente de uma associao de produtores da Espanha. No interior do Movimento Sindical de Trabalhadores Rurais a posio com relao ao tema rene duas vises at certo ponto opostas. Por um lado, a CONTAG a grande fiadora poltica da articulao que deu lugar ao selo social: os sindicatos nos municpios e a CONTAG no plano nacional do apoio e (ao menos em tese) controlam a integrao contratual entre empresas e agricultores. Portanto, ela aposta no fortalecimento do vnculo entre agricultores e empresas privadas. Por outro lado, ao mesmo tempo, ela sustenta a idia de que possvel e necessrio que unidades industriais pertenam e sejam geridas diretamente pelos trabalhadores. J a Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (FETRAF), rival da CONTAG na representao da agricultura familiar repudia o caminho adotado pelo PNPB e preconiza que o programa deveria apoiar de maneira exclusiva unidades industriais de propriedade e gesto dos trabalhadores rurais.

5. Concluses
O etanol e o biodiesel so estudados aqui a partir da foras sociais que do lugar s mais importantes instituies responsveis pelo funcionamento de seus mercados. Estes mercados esto totalmente imersos na vida social e podem ser explicados a partir de
30

Ele no apoiado pela direo nacional do MST, mas algum de considervel audincia pblica e inegvel influncia nos assentamentos do Estado de So Paulo.

46 dinmicas que Neil Fligstein chama de poltico-culturais. Compreender as bases tcnicas e o desempenho econmico de cada um deles supe no apenas a exposio de seus atributos objetivos e de suas bases tcnicas e econmicas, mas da maneira como os indivduos e os grupos sociais se organizam para aproveitar as oportunidades que oferecem. As principais concluses do trabalho podem ser assim resumidas. 1. O avano dos biocombustveis no Brasil apia-se num importante conjunto de inovaes tcnicas e organizacionais que altera a prpria fisionomia da estrutura empresarial do setor (sobretudo no caso do etanol) com a atrao de fundos de internacionais e grandes investidores nacionais vindos de fora da agroindstria. Nenhum outro setor agroindustrial tem hoje maior capacidade de atrao de investimentos que os biocombustveis. 2. Existe um contraste entre as mudanas na estrutura empresarial do setor e a timidez relativa do avano das pesquisas na rea. As atividades estatais (por meio da EMBRAPA e da FAPESP, por exemplo) e privadas (por meio do Centro Tecnolgico Canavieiro CTC -ou das unidades apoiadas pelo conglomerado Votorantim) no impedem que os especialistas constatem escassez de recursos e falta de coordenao dos esforos necessrios a que se alcancem nveis de produtividade superiores aos atuais. O Departamento de Energia (DOE) norte-americano, por exemplo, investe U$ 1 bilho na construo de refinarias experimentais voltadas a transformar matria vegetal em lcool. S agora que comea a ser criado algo neste sentido, no Brasil, com o anunciado Centro de Cincia e Tecnologia do Bioetanol que receber R$ 150 milhes nos prximos cinco anos (Escobar, 2008). O investimento brasileiro em etanol de celulose, at aqui, tmido, o que envolve o risco de que o Pas perca muito rapidamente a liderana tecnolgica que hoje detm na rea de etanol. Quanto ao biodiesel, apesar do avano representado pela patente do H-Bio e por novas tcnicas de fabricao de leo de mamona pela Petrobras, bem como da pesquisa agronmica levada adiante pela EMBRAPA e de experimentos por parte de empresas privadas com pinho-manso, nada indica que haja uma articulao entre estes esforos capaz de elevar rapidamente a produtividade agrcola na produo da matria-prima e, sobretudo, de permitir a diversificao de suas fontes. O Brasil, em suma, enfrenta o desafio de consolidar e ampliar suas vantagens competitivas no etanol e cri-las, no caso do biodiesel ao mesmo tempo em que no pode deixar de desenvolver pesquisas tanto em combustveis de segunda e terceira gerao, como em novas fontes de energia que, num futuro, cuja distncia impossvel prever, reduziro o emprego de produtos agropecurios como base para a descarbonizao da matriz energtica na rea de transportes. 3. O futuro dos mercados de biodiesel depende de dois fatores bsicos. Por um lado de sua prpria capacidade de inovao, comparada com a velocidade de implantao de alternativas energticas baseadas num uso da agricultura no concorrente com finalidades alimentares ou em produtos no agrcolas. Por outro lado, a evoluo dos mercados de biocombustveis fortemente determinada pelas presses sociais que obrigam o setor a apresentar de maneira cada vez mais circunstanciada as bases tcnicas e sociais em que apia sua expanso.

47 4. As propostas de moratria dos biocombustveis no levam em conta que, no caso brasileiro eles se apiam em ganhos de produtividade e aproveitamento cada vez mais intenso de sub-produtos que abrem caminho para uma utilizao capaz de no comprometer a integridade dos biomas em que se localizam nem a segurana alimentar do Pas. claro que os biocombustveis como qualquer mudana tecnolgica no mundo contemporneo trazem riscos. Mas paralisar as atividades nesta rea no certamente a melhor maneira de construir as instituies necessrias a enfrentar estes riscos. A participao social na avaliao, na gesto e das decises correspondentes a estes riscos mais produtiva do que a paralisia decorrente de uma eventual moratria. 5. A expanso da cana-de-acar marcada por uma dupla natureza social. Por um lado, as inovaes tecnolgicas embutidas na expanso do etanol tm aumentado oportunidades de trabalho de alta qualificao em quantidade aprecivel, com impactos multiplicadores positivos em muitas das regies em que opera. Por outro lado, a herana histrica latifundiria foi aprofundada e o setor apia-se sobre gigantescas extenses de reas contnuas que exprimem extraordinria concentrao de renda e de poder. Da mesma forma a mecanizao crescente da lavoura elemento positivo que reflete no s evoluo tcnica, mas tambm presso social pelo fim da queimada e pela extino do trabalho degradante praticado at hoje na colheita vai desempregar dezenas de milhares de trabalhadores que apesar dos programas de treinamento postos em prtica pelo setor privado no sero reabsorvidos pelo setor. com polticas voltadas ao desenvolvimento de suas regies de origem que o drama social destes trabalhadores poder ser enfrentado. importante ressaltar a escassez de propostas sociais e de debates pblicos em torno da impressionante concentrao de terra e de riquezas na produo brasileira de etanol. 6. Apesar do imenso progresso tcnico na rea de combate a pragas, da fertirrigao, que aproveita produtos oriundos da prpria lavoura e da diversificao das variedades de cultivo, as plantaes de cana-de-acar no respeitam habitualmente a legislao ambiental, mesmo nos Estados mais desenvolvidos do Pas. O prprio setor divide-se com relao ao tema. Para alguns o problema pode ser resolvido consagrando-se reas de reflorestamento fora das propriedades para compensar o uso contnuo das reas. Para outros, ao contrrio o respeito legislao ambiental amplia a sustentabilidade agronmica da cultura e permite por meio de corredores que fazem comunicao entre reas preservadas a recuperao da vida selvagem em superfcies de explorao de cana-de-acar. 7. O mais srio problema ambiental da expanso da cana-de-acar est no Cerrado. Os controles pblicos sobre a integridade deste bioma so precrios e embora ocupe rea proporcionalmente pequena, a cana j presena ameaadora.. No h sinais claros de que um zoneamento ser capaz de impor limites adequados a esta expanso, j que o monitoramento de queimadas e de novas instalaes no Cerrado no tem, nem de longe, a preciso dos registros da regio amaznica. 8. O rastreamento e a conseqente certificao dos biocombustveis brasileiros no so apenas formas disfaradas de protecionismo visando limitar as possibilidades de exportao destes produtos. Para que o lcool se transforme

48 numa commodity internacionalmente reconhecida dois obstculos tero que ser vencidos. O primeiro que outros pases, alm do Brasil, tenham relevncia na oferta de lcool. um desafio que nada tem de trivial, pois supe organizao empresarial e, sobretudo, estruturas sociais de que outros pases emergentes esto muito distantes. Caso o pressuposto da expanso competitiva da produo de etanol seja concentrao fundiria como a existente no Brasil, claro que as vantagens energticas e econmicas do produto sero ofuscadas por seus efeitos sociais negativos. O segundo desafio que a produo de etanol e tambm de biodiesel, claro consiga demonstrar que se apia sobre formas no predatrias de ocupao do espao e modalidades no degradantes de trabalho. O processo de certificao um caminho importante, no caso do etanol, para reduzir a distncia hoje existente entre sua eficincia econmica e energtica e as condies sociais e, em certa medida ambientais - precrias em que se apia e que se encontram ( importante reconhecer) em rpida transformao. A participao social nestes processos de certificao um elemento que enriquece os mercados de biocombustveis, tornando-os mais transparentes, reduzindo seus efeitos negativos e aumentando a prpria segurana dos investidores. 9. Melhorar a qualidade do diesel uma exigncia ambiental bsica para a vida das grandes cidades brasileiras e o biodiesel representa um dos caminhos para atingir tal objetivo. A deciso governamental de incorporar o produto de origem orgnica ao diesel e a formulao do Programa Nacional de Produo e Uso de Biodiesel (PNPB) estimularam a instalao de fbricas, a realizao de novos investimentos e o incio de uma integrao contratual entre empresas e agricultores familiares cujos resultados ainda so, como era de se esperar, muito tmidos. A principal virtude do PNPB est na deciso governamental acompanhada, ao que tudo indica, pelo setor privado de diversificar as fontes de matria-prima com base nas quais o biodiesel hoje produzido. 10. Os dois primeiros anos de existncia mostram que o mercado beneficia, at aqui, os segmentos de mais alta renda da agricultura familiar e se apia no produto de maior tradio que a soja. O principal problema desta concentrao no est tanto no balano energtico supostamente negativo da soja: o leo um subproduto at aqui pouco valorizado de um setor que visa fundamentalmente abastecer o mercado de farelo e, portanto, de alimentos. Mas claro que um dos objetivos bsicos do programa reduzir a participao da soja, em benefcio de produtos caractersticos dos segmentos menos abastados da agricultura familiar e que possam vir de reas relativamente degradadas (mamona, dend e pinho manso, por exemplo). 11. A entrada de atores do porte das novas empresas privadas atuando no setor e da Petrobras, num primeiro momento, desestrutura as bases sobre as quais funcionam os mercados dos produtos mais tpicos dos agricultores de baixa renda, como a mamona. Um esforo articulado destes segmentos empresariais com a concesso de crdito pode reverter o ambiente atual em que contratos no so cumpridos e em que a estabilizao do mercado de mamona parece distante. importante que os agricultores possam receber nestes mercados mais organizados os benefcios que a valorizao da mamona no Brasil e no exterior tem o potencial de lhes trazer.

49 12. Apesar da importncia da participao do setor privado, ainda so poucas as empresas integradas ao PNPB, sobretudo no Nordeste. Esta exgua base empresarial limita as possibilidades competitivas e amplia as chances de condutas oportunistas. 13. As aes de carter associativo voltadas a fazer dos agricultores protagonistas da gesto de unidades industriais so importantes e podem representar um caminho promissor no s entre agricultores, mas tambm em localidades urbanas pobres, por meio do aproveitamento do leo de cozinha e industrial. Estas aes tm que levar em conta, porm, a viabilidade econmica destas iniciativas, bem como os custos de transao que envolvem. Seu interesse social no pode justificar uma situao de permanente dependncia com relao a recursos pblicos sob pena de se encobrir uma pretensa inovao institucional sob o manto opaco do uso patrimonialista e clientelista de subvenes estatais. Referncias ABRAMOVAY, Ricardo e Reginaldo Magalhes (2007) The access of family farmers to biodiesel markets: partnerships between big companies and social movements http://www.econ.fea.usp.br/abramovay/artigos_cientificos.htm. Extrado da internet em 2/02/08 ____________________ (2006) A caixa-preta dos mercados Valor Econmico 20/09/2006 http://www.econ.fea.usp.br/abramovay/artigos_jornal/2006/A_Caixa_Preta_dos_Merca dos.pdf Extrado da internet em 10/10/2007 BALSADI, Otvio (2007) O Mercado de Trabalho Assalariado na Agricultura Brasileira no Perodo 1992-2004 e suas Diferenciaes Regionais. Tese de doutoramento. Instituto de Economia. Campinas. Unicamp. Mimeo. BARBOSA, Rubens (2007) Crise no Programa de Biodiesel O Estado de So Paulo, 11/09/2007. BARROS, Betina Empresa aproveita CO2 do lcool e atrai investidor Valor Econmico. 27/08/07 p. B14. BARTOLOMEU, Daniela B.(2008) Mapa da certificao nos sistemas agroindustriais Waack et al. orgs. Governana socioambiental nos sistemas agroindustriais. Instituto para o Agronegcio Responsvel (ARES). So Paulo. CD-ROM BELL, Robert (2007) La bulle verte La Rue vers lOr des nergies Renouvelables. Paris. Scali BERMANN Clio, Luis Macedo Moreno, Mariana Soares Domingues e Renato Rosenberg (2008) Desafios e Perspectivas dos Agrocombustveis no Brasil: a agricultura familiar face ao etanol da cana-de-acar e ao biodiesel da soja, mamona e dend in Rede Brasileira pela Integrao dos Povos Agrocombustveis e agricultura familiar e camponesa: subsdios ao debate. Rio de Janeiro. REBRIP/FASE:59-113

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