Los retos del Asociacionismo Municipal mexicano en la segunda dcada del siglo XXI Cuauhtmoc Paz Cuevas Introduccin

A quince aos de la creacin de la primera asociacin nacional de municipios contempornea en Mxico, y ante la coyuntura actual que vive el Municipio mexicano, es necesario hacer un recuento de lo que hasta el momento ha sido el fenmeno asociacionista en nuestro pas, no solo en el contexto nacional, sino tambin frente al asociacionismo de gobiernos locales a nivel global. Con base en ese recuento, se plantea un conjunto de escenarios en los cuales habr de prospectarse el papel de las asociaciones y la Conferencia Nacional de Municipios de Mxico en la reivindicacin del gobierno municipal mexicano en el mbito de la reforma poltica que actualmente se discute y de las instancias de acuerdo intergubernamental en nuestro pas.

POR QU SE ASOCIAN LOS GOBIERNOS LOCALES? El establecimiento de relaciones entre los gobiernos locales y su formalizacin bajo la forma de asociaciones en los planos regional, nacional y global, en prcticamente cualquier parte del planeta, demuestran la existencia de un impulso local por construir vnculos recprocos, basados en la empata que resulta de los intereses comunes que integran una agenda poltica institucional con la que los municipios fcilmente se identifican y reconocen como propia. Ante el inminente contexto de la globalidad, lo local asume una importancia consustancial a la vida cotidiana de las y los ciudadanos. Es en el espacio local donde las personas viven, trabajan, se relacionan; es por tanto el mbito local de gobierno el que responde, con servicios y el establecimiento de reglas bsicas de convivencia, a las necesidades que se generan en este entorno inmediato de vida cotidiana de sus ciudadanos.

Ms an, desde la perspectiva de la soberana popular, es el gobierno local el primer depositario de dicha soberana, al tener un rgano de gobierno producto de la eleccin popular. Por tanto, comparte elementos consustanciales al Estado, que le invisten de la suficiente autoridad para tomar decisiones en representacin de sus gobernados1. Tiene, en consecuencia, todo el derecho de ejercer tal soberana y decidir, con base en el acuerdo de su rgano de gobierno asociarse o no con otros gobiernos locales. De ah que los gobiernos locales se asocien, primeramente, para la defensa de su autonoma y mbitos competenciales, as como la promocin de sus intereses comunes, ante otros gobiernos y otros actores del espacio pblico. La defensa de la autonoma poltica, financiera y administrativa de los municipios, as como sus competencias y mbitos jurisdiccionales, son el objetivo innato de una asociacin de municipios. Luego entonces, asociarse es una decisin nica y exclusiva de los gobiernos municipales, en tanto depositarios de soberana, por tanto, sus asociaciones deben caracterizarse por su horizontalidad, entre iguales, aun cuando se trate de gobiernos locales con caractersticas de poblacin, tamao o economa diferenciadas. Pierde sentido la asociacin forzada, sea por la ley, por filiacin partidista o por instruccin de alguna instancia de un gobierno ajeno, pues de entrada esto niega la autonoma municipal que una asociacin defiende originalmente. Existen casos, sin embargo, de asociaciones de corte partidista, que defienden un estilo o forma de gobernar e incluso plantean una agenda municipalista e intergubernamental desde su postura ideolgica, pero no representan a la institucin municipal de manera genrica, ni a su rgano de gobierno, el cabildo en su conjunto, en tanto este expresa la pluralidad poltica de sus gobernados. Este tipo de asociaciones regularmente aglutinan solo a alcaldes o a concejales que militan en determinado partido poltico. Independientemente de la gama de asociaciones de gobiernos locales que puedan existir,
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La institucin municipal forma parte de esa instancia organizativa global denominada Estado; en consecuencia, a diferencia del punto de vista jurdico, o quizs como su complemento, no se cuestiona si tiene una naturaleza administrativa o poltica, puesto que ambas devienen en una sola posicin: el poder poltico y sus manifestaciones mediante el ejercicio del gobierno. El municipio, consecuentemente, al disponer de elementos bsicos: poblacin, un espacio territorial y una instancia de representacin gubernativa (el ayuntamiento), comparte los mismos rasgos organizativos del Estado. Mara Elena Janetti Daz y Arturo Pontifes Martnez; La proteccin jurisdiccional y administrativa del Municipio, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas-Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C., 1996, p.56

este trabajo se analiza el fenmeno del asociacionismo de municipios en Mxico desde la perspectiva de la representacin poltica y defensa de este orden de gobierno. Una vez que las asociaciones toman vida con base en este propsito, pueden diversificar los objetivos de su existir: el intercambio de experiencias, la cooperacin local e internacional, el desarrollo de estrategias para el desarrollo institucional y financiero de sus socios, la vinculacin con proveedores de bienes y servicios a los municipios, el planteamiento de una agenda desde los municipios para los municipios, entre muchos otros2. Las escalas de su accionar tambin son diversas. Pueden ser regionales (al interior de un pas), nacionales, regionales internacionales, o mundiales3, siempre manteniendo la misma lgica: la defensa de los intereses comunes a todos los gobiernos locales, su autonoma y representacin poltica, as como la construccin de una agenda comn.

EL ASOCIACIONISMO MUNICIPAL EN EL MUNDO En el terreno internacional, el fenmeno asociacionista tiene ya varias dcadas de existir. Por ejemplo, en Alemania, existen asociaciones para la representacin e interlocucin de los municipios, como las llamadas confederaciones municipales, tanto a nivel nacional, como en cada Lnder. stas agrupan, por categora, a ciudades, municipios o comarcas. En el plano nacional existe la Federacin Alemana de Ciudades y Municipios (Fundada en 1909). Su propsito primordial es ser la voz de los municipios y las ciudades ante el Bundestag, el Gobierno Federal y el Parlamento Europeo. Existe tambin la Federacin Alemana de
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La experiencia internacional de asociaciones de municipios ha demostrado que es posible desarrollar funciones, que generen el desarrollo hacia fuera y hacia adentro del municipio. Las acciones hacia adentro tienen que ver con actividades y servicios tendientes al beneficio de los propios municipios y que contribuyan a una gestin de gobierno ms eficiente, eficaz y participativa. () Las funciones hacia fuera de una asociacin de municipios, son principalmente, de carcter poltico ya que tienen que ver con la representacin de los municipios ante actores de la vida nacional e internacional en defensa de los intereses y fortalecimiento de los poderes locales. Octavio Acosta Arvalo; El asociacionismo, una opcin para fortalecer el desarrollo estatal y municipal, en www.stanford.edu/quecha/~html/body-acosta.html 3 La democratizacin de las relaciones internacionales supone asimismo el desarrollo de las asociaciones internacionales de ciudades y poderes locales y la unin entre ellas. La existencia de asociaciones fuertes y unidas es la mejor base para que se reconozca por parte de los Estados el derecho de los gobiernos locales a participar en la vida internacional y tambin a una mayor autonoma, a un poder urbano ms efectivo y a competencias y recursos superiores en el marco nacional () La unidad de las asociaciones de ciudades y poderes locales es hoy un objetivo compartido por parte de las principales organizaciones mundiales. Jordi Borja y Manuel Castells, Local y global: la gestin de las ciudades en la era de la informacin, Madrid, Taurus, 2 ed., p. 374.

Mancomunidades y la Federacin de Ciudades de Alemania. En todos estos casos, la asociacin es voluntaria, bajo la figura jurdica de sociedad no registrada de derecho privado4. Para la representacin poltica de los gobiernos locales de los Estados Unidos en las relaciones intergubernamentales, existen en ese pas norteamericano distintas agrupaciones. Destacan entre estas la Asociacin Nacional de Condados (NACO), que agrupa precisamente a condados de todo el pas. Fue fundada en 1935 y su funcin primaria, sin descuidar otras, es ser la voz unificada de los gobiernos de los condados ante el gobierno federal. Actualmente agrupa alrededor de dos mil de los 3,068 condados de los Estados Unidos, los cuales se afilian a esta asociacin de manera voluntaria. Otra asociacin de gobiernos locales de los Estados Unidos es la Liga Nacional de Ciudades (NLC). Fue creada en 1924 bajo el nombre de Asociacin Municipal Americana, por 10 ligas estatales de ciudades. En 1947 abri la posibilidad de asociacin no slo a ligas estatales, sino a ciudades en lo individual. Actualmente, ms de 1,600 ciudades, pueblos y villas de todos los tamaos son socios de la NLC, mientras que otras 18,000 comunidades participan a travs de sus ligas estatales. Entre sus principales prioridades est el lobbyng federal de la organizacin y la defensa de sus socios. Desde luego, la afiliacin de socios se hace de manera voluntaria. De naturaleza muy similar a la anterior, es decir, que agrupa tambin a ciudades, pueblos y villas, est la relativamente reciente Asociacin Nacional de Ciudades, creada apenas en 1999, la cual ha tenido un crecimiento muy rpido, pasando de 68 gobiernos locales fundadores, a cerca de 5000 en la actualidad. Su objetivo se centra en fortalecer lo que la NAC considera la columna vertebral de Amrica, es decir, sus pequeas municipalidades. Sus funciones, sin embargo, estn completamente orientadas al fortalecimiento hacia adentro de las municipalidades, su desarrollo poltico institucional y su relacin con los ciudadanos.

Gnter Ptner; Las organizaciones supramunicipales en Alemania, en Revista de Estudios de la Administracin local y Autonmica, Madrid, N 254, Ministerio para las Administraciones Pblicas-Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1992, p p. 363-364

En 1901, en Canad, se realiz la primera reunin nacional de lderes municipales, con la iniciativa poltica de formar una Unin de Municipalidades Canadienses a fin de presionar al gobierno federal para legislar y otorgar mayor capacidad a los gobiernos locales para controlar a las compaas privadas dentro de sus lmites territoriales. As, una de sus funciones principales tambin fue defender a sus socios frente a las empresas que no respetaran la autoridad municipal. Desde entonces, los municipios canadienses han jugado un papel muy importante en el cabildeo con los poderes federales, desde los temas de la poltica del desarrollo hasta la toma de decisiones nacionales, haciendo comprender a las instancias federales el impacto de sus decisiones y acciones en el espacio municipal y en los contribuyentes. Esta organizacin de gobiernos locales canadienses se erigi como la actual Federacin Canadiense de Municipios en 1937 y congrega actualmente a 1,775 socios que incluyen a las grandes ciudades canadienses, pequeas urbes y comunidades rurales, as como 18 asociaciones de municipios provinciales y territoriales. En el Reino Unido existe la Local Government Association, la cual es una asociacin voluntaria de gobiernos locales autorizada para el cabildeo, defensa y representacin de los gobiernos locales ante el Parlamento Britnico y las instancias nacionales. La LGA fue creada en 1997 con gobiernos locales de Inglaterra y Gales. Actualmente congrega 424 autoridades municipales, que incluye consejos de condados, consejos de distritos metropolitanos, autoridades unitarias inglesas, oficinas londinenses, consejos de distritos de condados y autoridades unitarias de Gales. Desde 1912 fue creada la Asociacin de Municipios de los Pases Bajos (VNG) al congregarse 28 ciudades, en una poca en que el nmero de tareas asignadas a los municipios creci rpidamente. Como necesidad de este incremento fue necesario el intercambio de informacin y experiencias entre los municipios, as como de una organizacin que representara los intereses de los gobiernos locales holandeses ante el gobierno central. Hacia 1950 todos los gobiernos municipales holandeses (458) se hicieron miembros de VNG sobre la base de su asociacin voluntaria, que adems congregan algunos distritos regionales, y los municipios de Aruba y las Antillas Holandesas entre sus miembros.

En Amrica Latina, las municipalidades de la Repblica del Ecuador crearon desde 1940 la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas, sobre la base de la asociacin voluntaria. En 1966, reformas a la Constitucin Nacional y a la Ley Orgnica del Rgimen Municipal le otorgaron el carcter de persona jurdica autnoma de Derecho Pblico, estableciendo que todas las municipalidades del Ecuador formarn parte de esta agrupacin y le garantizan autonoma. Su misin es defender la autonoma municipal, ser representacin y voz oficial de los municipios, fortalecer y asistir a los municipios y ser instrumento para mejorar la gobernabilidad, consolidar la democracia y promover el desarrollo desde el mbito local. El 10 de mayo de 1993 fue creada la Asociacin Chilena de Municipalidades, cuya misin es representar a los municipios de Chile ante organismos pblicos, privados, regionales, nacionales e internacionales y apoyar poltica y tcnicamente a sus agremiados. Su afiliacin es voluntaria y plural. En Centro y Sudamrica hay una fuerte tendencia del asociacionismo municipal desde hace varias dcadas. Tanto as que la Unin Internacional de Administraciones Locales (IULA) estableci en 1981 un captulo local en Quito, Ecuador. Hoy, ese captulo es la Federacin Latinoamericana de Ciudades y Municipios (FLACMA), que es la contraparte de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), resultante de la fusin de IULA y la Federacin Mundial de Ciudades Unidas y Metrpolis acontecida el ao de 2004. Como podemos apreciar en esta breve muestra, el asociacionismo municipal es un tema que en muchos pases tiene ya varios aos de existir. En otros es ms reciente, sin embargo, demuestra una evolucin en su consolidacin y alcance. Destacan en casi todos los casos, tres caractersticas principales: afiliacin voluntaria, fines de representacin y defensa de los municipios socios, y pluralidad poltica.

EL ASOCIACIONISMO MUNICIPAL EN MXICO La Unin Nacional de Ayuntamientos (1920-1923)

En noviembre de 1920, durante el Primer Congreso Nacional de Ayuntamientos, convocado a iniciativa del Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico, se acord constituir la Asociacin Nacional de Ayuntamientos, con base en tres objetivos: 1) Defensa de la autonoma administrativa y jurisdiccional; 2) La independencia econmica; y 3) Establecer un vnculo de solidaridad entre los ayuntamientos para defender la institucin del municipio 5. Este movimiento municipalista buscaba convocar a los municipios del pas para hacer real el principio de Libertad Municipal, establecido solamente de nombre en el Constituyente de 1917, confrontando esta idea con el principio de auto-gobierno (self-government) local. Los trabajos surgidos de la efmera existencia de esta asociacin hablan de un movimiento municipalista alimentado en los aos de lucha revolucionaria ante figuras polticas de sometimiento como las jefaturas polticas o las prefecturas, y de la efervescencia generada en el congreso constituyente de 1916-17 en torno al tema municipal. As, los trabajos del primer y segundo congresos nacionales de Ayuntamientos, se integraron en una iniciativa de reforma constitucional llamada Proyecto de reformas constitucionales necesarias para el funcionamiento autnomo de los municipios, presentada ante la Cmara de Diputados por medio de diputados de Tabasco, Veracruz, Oaxaca y Sonora, y que buscaba reformar los artculos 40, 41 y 115 de la nueva Constitucin. La Unin Nacional de Ayuntamientos slo realiz un congreso ms en 1923, en el que se discutieron la iniciativa sometida un ao antes, y varios de sus impulsores modificaron sus posicionamientos en torno a sta. Blanca Acedo seala que a medida que se concentraba el poder poltico y se acentuaba el rgimen autoritario, se debilitaban la presencia de las municipalidades y sus reivindicaciones en pro de un municipio democrtico6. La Asociacin de Municipios de Mxico (AMMAC) A partir de la dcada de los 1980, el pluralismo comenz a hacerse cada vez ms presente en el escenario poltico-electoral de Mxico. Una de las oposiciones histricas al rgimen prevaleciente durante casi todo el siglo XX, el Partido Accin Nacional, comenz a ser ms
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Blanca Acedo Angulo; La libertad municipal en Mxico 1824-1928, Mxico, 2009, COLEF-Senado de la Repblica-IIJUNAM-KAS-AMMAC, p. 103. 6 Ibid., p. 116.

competitivo, principalmente en contiendas municipales y luego estatales. De ah que para inicios de los noventa, tuviera en sus manos el control de varias ciudades importantes del pas. De tal suerte, en 1992, el alcalde panista de Tijuana, arquitecto Hctor Osuna Jaimes, al solicitar apoyos extraordinarios para su municipio, vio en su militancia partidista un obstculo para recibirlos por parte del gobierno federal del Partido Revolucionario Institucional. Paralelamente a esta dinmica de conflicto, con base en la invitacin hecha por la Fundacin Konrad Adenauer, un grupo de alcaldes del PAN visitaron Alemania para establecer contactos con asociaciones de gobiernos locales en ese pas. El alcalde de Mazatln, Humberto Rice, identific a la alternativa asociacionista como una estrategia para enfrentar situaciones como las de su colega tijuanense. Con base en estos antecedentes, surgi el 20 de marzo de 1994, en la ciudad de Puebla, Puebla, la organizacin Ayuntamientos por el Municipio Libre, A.C., que en 1996 cambiara su nombre a Asociacin de Municipios de Mxico, A.C., integrada por 20 alcaldes surgidos de las filas del Partido Accin Nacional. Sus estatutos dejaron claro, desde el principio, que se trataba de una asociacin de ayuntamientos, no de alcaldes o miembros del cabildo, y que la pertenencia a la asociacin no estara sujeta a los periodos trianuales de los municipios ni a los vaivenes partidistas en los ayuntamientos. La afiliacin se estableci voluntaria, con base en acuerdo de cabildo; lo mismo se tendra que hacer para dejar de ser parte de la asociacin, es decir, se requiere el acuerdo de cabildo para salir de la AMMAC. Esta asociacin, por la esencia de su origen, ha estado orientada desde siempre hacia la representacin poltica de los municipios socios en la negociacin e interlocucin intergubernamental. Pueden considerarse, como logros de dicha representacin, la incidencia de la AMMAC en la creacin de los Fondos de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) y de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito Federal (FORTAMUN), dentro del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos Federal, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, desde su origen en el ejercicio fiscal de 1998. Uno ms fue el papel que esta asociacin jug en las negociaciones para la aprobacin de la reforma de 1999-2000 al artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

 La Asociacin de Autoridades Locales de Mxico (AALMAC) El 30 de octubre de 1997, ocho presidentes municipales de origen perredista firmaron en la ciudad de Mxico, el acta constitutiva de la Asociacin de autoridades Locales de Mxico, eligiendo al alcalde de Maravato, Michoacn, Mario Cruz Andrade, como presidente de la mesa directiva de la asociacin. La creacin de la AALMAC se dio en el marco de la estrategia post-electoral del Partido de la Revolucin Democrtica de ese ao, creando tambin, paralelamente, el Instituto de Desarrollo Municipal. A pesar de sus aspiraciones de autonoma, la AALMAC siempre ha estado inmersa en una etapa de bsqueda y delimitacin de sus fronteras frente al PRD, principalmente debido a que su financiamiento proviene de dicho partido a travs del Instituto de Desarrollo Municipal. Sin autonoma financiera, la AALMAC se ha mantenido como una organizacin del y para el PRD. La AALMAC ha tenido la visin de ser la instancia de interlocucin de los municipios perredistas ante los otros actores gubernamentales. Sus estatutos sealan que busca organizar a las autoridades locales a fin de promover su capacitacin como servidores pblicos y procurar el intercambio de experiencias para mejorar el ejercicio de sus funciones. Su lema es Municipio libre, Ayuntamiento democrtico. La Federacin Nacional de Asociaciones de Municipios (FENAMM) En el ao de 1996 fueron creadas tres asociaciones regionales de presidentes municipales surgidos de las filas del Partido Revolucionario Institucional; una en el norte del pas, una en el centro y una en el sur, en un escenario en el que pareca generarse un impulso al federalismo desde el gobierno federal y, por otro lado, la apertura de espacios que estaba logrando la AMMAC, fundada ya dos aos antes7.
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La visin con que fueron creadas estas asociaciones puede verse en el pronunciamiento hecho por el presidente de la asociacin del norte: En el marco del federalismo y el perfeccionamiento de nuestra democracia, los partidos estn impulsando de diversas formas la defensa de sus tesis; () es en este contexto que la Asociacin de Presidentes Municipales Pristas del Norte, A.C. ha iniciado un camino de servicio a nuestras comunidades y de vinculacin entre gobiernos locales emanados de nuestro partido por tanto con percepciones del desarrollo local similares para cumplir los compromisos y los programas que hemos propuesto a quienes nos otorgan su confianza en cada voto. Oscar Luebbert Gutirrez; La organizacin poltica de los municipios frente al Nuevo Federalismo Mexicano, en Qurum, Publicacin

En octubre de 1997 las tres asociaciones se integraron en una sola, conformando la Federacin Nacional de Asociaciones de Municipios de Mxico (FENAMM). Desde su fundacin, la FENAMM ha argumentado ser la ms representativa de las tres asociaciones de municipios en el pas, debido obviamente al predominio del PRI en los ayuntamientos de Mxico. Sin embargo, al estilo corporativista que siempre ha caracterizado al PRI, la FENAMM presume como suyos a todos los gobiernos locales presididos por alcaldes o alcaldesas surgidas de las filas de dicho instituto poltico, as como a los municipios de usos y costumbres. Su afiliacin, es pues, corporativa, sin pasar por la aprobacin de los cabildos y, en ocasiones, sin que los alcaldes socios sepan que lo son, o estn de acuerdo en serlo. La FENAMM seala que su propsito general es trabajar a favor del municipalismo en Mxico, impulsar la modernizacin poltico-institucional, financiera y administrativa de los ayuntamientos, as como promover con ello el desarrollo municipal y regional del pas8. Un punto de controversia en la historia de la FENAMM ha sido siempre su supuesta representatividad. No existen elementos que nos permitan asegurar la autenticidad de los datos de esta asociacin, referentes al nmero real de sus afiliados, como podran ser las actas de cabildo que aprueban la afiliacin a la FENAMM de cada uno de estos municipios. Por el contrario, lo evidente es que la FENAMM considera como sus socios a todos los municipios con alcalde o alcaldesa prista, de manera corporativa y netamente partidista. Alcaldes de Accin Nacional (ANAC) Hoy en da existe una asociacin ms: Alcaldes de Accin Nacional, A.C., (ANAC) creada en el ao de 2004 como una asociacin estrictamente de alcaldes panistas, constituidos como grupo poltico. ANAC es una instancia ms dentro de la estructura del Partido Accin Nacional que, debido a la creciente pluralidad formal de la AMMAC, y ante el hecho de que asociaciones como FENAMM y AALMAC fueran eminentemente partidistas, fue creada a fin de representar, como bloque partidista, a los alcaldes surgidos de dicho instituto poltico.
Mensual del Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cmara de Diputados, Mxico, 2 poca, Ao VI, N 54, Junio de 1997, p. 40. 8 Sergio Arredondo Olvera; Los Municipios en el escenario del siglo XXI: El papel de las asociaciones municipalistas, en Alcaldes mexicanos, Revista Trimestral, Mxico, Edicin 0, Ao 2000, p. 20.

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En consecuencia, tal y como sucede con AALMAC (PRD) y FENAMM (PRI), la ANAC tiene una militancia sujeta a la pertenencia partidista de sus socios, los presidentes municipales. La Conferencia Nacional de Municipios de Mxico (CONAMM) Un comn denominador en la agenda de las asociaciones de gobiernos locales de Mxico siempre ha sido, desde que la AMMAC, AALMAC y FENAMM coincidieron en el escenario municipalista del pas, la unificacin en aras de la representacin poltica nica de los gobiernos municipales mexicanos. Tal era as que, en mayo de 2001, en la ciudad de Ro de Janeiro, Brasil, en el marco del XXXV Congreso Mundial de IULA, y el XVI de la FMCU, las directivas de la AMMAC, AALMAC y FENAMM suscribieron un acuerdo que sentaba las bases para iniciar un proceso de acercamiento y coordinacin, a fin de llegar, en un mediano plazo, a la conformacin de un solo rgano nacional representativo del conjunto de los municipios mexicanos. La llamada Declaracin de Ro fue atestiguada por el presidente de la IULA y la presidenta de la FMCU. Fue el 16 de agosto de 2002 que las tres asociaciones existentes formalizaron los trabajos de la Conferencia Nacional de Municipios de Mxico (CONAMM), mediante la creacin de una Junta de Gobierno, integrada por los presidentes de las asociaciones, entre otros acuerdos. Sin embargo, durante casi siete aos, el sometimiento de la agenda municipalista que cada asociacin dice perseguir, a fines poltico-partidistas, vengan de sus partidos o nazcan de las propias asociaciones, ha sido el principal origen de sus divergencias. Curiosamente, la intencin de crear la CONAMM surgi un ao antes que la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), con la idea de impulsar una agenda para el fortalecimiento de los municipios de Mxico que derivara en un impulso al desarrollo general del pas, desde el punto de vista de un federalismo municipalista.

No fue sino hasta febrero de 2009 que, en el puerto de Acapulco, Guerrero, la AMMAC, la AALMAC y la ANAC, firmaron formalmente los estatutos que daban vida y sustento legal a la 11

Conferencia Nacional de Municipios de Mxico (CONAMM), sin la participacin de la FENAMM, que a la fecha, no ha honrado los acuerdos de Ro de Janeiro de 2001.

La CONAMM, ahora formalmente establecida, busca ser la voz unificada de los municipios mexicanos con el propsito de construir alianzas con los poderes federales y de las entidades federativas y organismos pblicos, sociales y privados, nacionales e internacionales, vinculados con el desarrollo de los gobiernos locales a fin de impulsar reformas y polticas pblicas para el fortalecimiento municipal; ofrece a los Gobiernos Municipales informacin para mejorar su gestin; le interesa propiciar el intercambio de experiencias entre funcionarios municipales; busca actuar como rgano especializado de consulta, investigacin, asistencia tcnica, cooperacin nacional e internacional, capacitacin y difusin en materia municipal; y establece vnculos entre los gobiernos municipales de Mxico con organismos internacionales que puedan orientar y apoyar proyectos de desarrollo de los municipios mexicanos9.

An con ello, la debilidad de la CONAMM no slo radica en la ausencia de la FENAMM dentro de sus asociaciones miembros. Otro factor de debilidad de la CONAMM es su financiamiento. A partir de la firma de Acta Constitutiva de la CONAMM en febrero de 2009, las tres asociaciones firmantes se comprometieron a aportar recursos para el sostenimiento de la Conferencia. Sin embargo, la nica que aport los recursos a los que se comprometi fue la AMMAC, los cuales terminaron de ministrarse a la CONAMM en noviembre de 2009. Ni la AALMAC ni la ANAC aportaron el recurso al que se comprometieron. La CONAMM puede desarrollar estrategias de financiamiento, sin embargo, en su calidad de asociacin naciente, dichas estrategias no han sido an lo suficientemente grandes ni frecuentes como para reportarle a la CONAMM el financiamiento que requiere. An con ello, quien fue nombrado su Secretario General, Jos Octavio Acosta Arvalo, permanece al frente de la naciente organizacin, an cuando parece ser que de las tres asociaciones que la integran, dos no participan de ninguna manera y la AMMAC est pasando por un momento de recomposicin a raz de su controversial cambio de junta directiva en diciembre de 2009. La crisis de la AMMAC
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Vase www.conamm.org.mx

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El asociacionismo municipal voluntario tiene que contar fundamentalmente con el acuerdo del rgano de gobierno municipal, el cabildo. As, como expresin de su autonoma, el cabildo decide si su municipio pertenece o no a una asociacin, sin cooptacin, sin presiones de actores externos o de motivaciones ajenas a su fin estrictamente municipalista. As se haca hasta noviembre de 2009 en la AMMAC. La AMMAC, a diferencia de la FENAMM, la AALMAC y la ANAC, no fue formada por iniciativa de ningn partido poltico, an cuando sus socios fundadores y, posteriormente, sus socios ms activos, provenan de las filas del Partido Accin Nacional y tenan un discurso que los identificaba como bloque ideolgico, ms que partidista. No obstante, muchos de esos municipios en algn momento alternaron y, an cuando su alcalde o alcaldesa perteneciera a otro partido distinto al PAN, siguieron siendo parte de la asociacin. Ahora bien, un error de la AMMAC, que se desprende del anlisis del nmero de socios activos y no activos de la misma, fue que a los municipios que alternaban pasando de PAN a otro partido, no se les daba el debido seguimiento, no se les informaba a sus autoridades qu era la AMMAC, ni que formaban parte de ella. Esto provocaba varias cosas: Por un lado, inflaba la membresa real de AMMAC, con lo cual los directivos de sta se ostentaban como la asociacin ms plural al congregar a gobiernos locales de distinto signo poltico. Pero por otro lado, los municipios que haban alternado y ya no eran tomados en cuenta, dejaban de pagar sus cuotas y, por tanto, pasaban a la categora de socios no activos. Finalmente, se segua manteniendo en un nivel de actividad a los municipios afines a la corriente poltica de los fundadores, quienes se asumieron siempre como dueos de la asociacin. Desde luego que no se trata de absolutos, pero s de una tendencia casi generalizada en el tema de la membresa en AMMAC. Hubo municipios que alternaron y siguieron siendo muy activos en la AMMAC y sus rganos directivos, por ejemplo, el municipio de Puebla de Zaragoza, que despus de regresar a manos del PRI, sigui participando muy activamente en la AMMAC y sus programas. Muestra de ello es que el entonces alcalde prista de Puebla, Enrique Doger Guerrero, fue presidente adjunto de la Junta Directiva durante el ao de 2007.

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El tema de la pluralidad en AMMAC pareca que tendra un punto culminante en la eleccin de su Junta Directiva para el ao 2010, a celebrarse en el marco de la XVI Asamblea Ordinaria Anual de esta asociacin. Por primera vez en su historia se postulaban cinco candidatos para presidir a la AMMAC. Los alcaldes de Len, Guanajuato; Monterrey, Nuevo Len; Nopaltepec, Mxico; Guaymas, Sonora; y la alcaldesa de Naucalpan, Mxico. Los cinco se registraron en tiempo y forma para contender por la presidencia de la junta directiva. Esto daba varias seales que se vean con optimismo. Por fin, el discurso pluralista de la AMMAC tendra sustento real al postular a varios candidatos, de diferentes regiones del pas, de municipios de diferente tamao, con una candidata mujer y, esa misma candidata, de un partido distinto al que siempre haba presidido la AMMAC: el PRI. Sin embargo, la ltima semana de noviembre de 2009 se hizo evidente la mano de gobernadores de distintos estados del pas afiliando, pagando la cuota u ordenando la afiliacin de varios gobiernos municipales. Se dej ver sin el menor pudor la intervencin de los gobernadores de los estados de Mxico, Oaxaca e Hidalgo, por lo menos, para afiliar a los municipios de su estado con el fin de favorecer en la asamblea del 4 de diciembre a la candidata de Naucalpan, Mxico. En suma, el asociacionismo dej de ser voluntario. Cumpli, s, el requisito del acuerdo de cabildo y del pago de la cuota, pero no el de la voluntad autnoma de los ayuntamientos. Todo, para apoyar de manera corporativa a una candidata a la presidencia de AMMAC y asegurar su triunfo. Ante esta situacin, los cuatro alcaldes panistas postulados para contender por la presidencia de la AMMAC, de manera inexplicable, renunciaron a su candidatura y, adems, el grueso de municipios socios de extraccin panista, se abstuvieron de ir a la asamblea. Es decir, entregaron la plaza antes de intentar defenderla El 4 de diciembre de 2009, en Puebla de Zaragoza, Puebla, la XVI Asamblea Ordinaria de AMMAC pareca un acto de campaa del Partido Revolucionario Institucional. Varios centenares de presidentes municipales de Oaxaca, Mxico e Hidalgo fueron, literalmente, acarreados para vitorear o abuchear cuando les fuera sealado. La dignidad que otorga la investidura de presidente o presidenta municipal al ser este cargo producto de la eleccin popular, se vio pisoteada y manipulada

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por la instruccin incuestionable de los gobernadores, primeramente de afiliarse y, despus, de acudir en masa a una asamblea10. La alternancia al interior de la AMMAC se pudo haber dado sin ningn problema. Ya era hora de que la presumida pluralidad de esta asociacin se hiciera evidente en sus rganos de gobierno, ms an cuando los socios pristas de la misma ya eran ms que los mismos socios panistas, aunque casi todos ellos con carcter inactivo. Sin embargo, los mtodos de cooptacin, corporativismo, asalto y rudeza innecesaria para llegar a presidirla, pasando por encima de la misma de la esencia de una asociacin de gobiernos locales: la autonoma municipal, terminaron por vulnerar el origen mismo de una asociacin de gobiernos locales. A raz de lo anterior, ms de la mitad del staff de AMMAC decidi renunciar, entre ellos, su director ejecutivo.

EL MUNICIPALISMO TRAS LA CRISIS DEL ASOCIACIONISMO MEXICANO A quince aos del inicio de la etapa contempornea del asociacionismo municipal mexicano, el balance que puede hacerse un balance que, por cuestin de espacio, pudiera generalizar. Sin embargo, habla de tendencias que finalmente se impusieron en este periodo de tiempo: La agenda municipalista de las asociaciones mexicanas se ha visto supeditada a los intereses partidistas de sus miembros o, peor an, de los intereses polticos de los partidos que las crearon; En todo este tiempo, las asociaciones no mostraron la suficiente voluntad (poltica y financiera) para dar vida a una instancia de representacin general del municipio mexicano ante los poderes federales y estatales; Los fines de defensa y promocin de los intereses municipales han estado siempre sujetos a la postura partidista de los directores de las asociaciones; No desarrollaron la fuerza suficiente para incidir de manera sistemtica en los escasos foros de dilogo intergubernamental, reformarlos, ni crear nuevos;
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Aunque esta narracin se desprende de la experiencia personal de quien escribe al haber estado presente en dicha asamblea, puede consultarse tambin la nota que sobre este acontecimiento publicara el peridico La Jornada, el 4 de enero de 2010. Vase: http://www.jornada.unam.mx/2010/01/04/index.php?section=politica&article=004n1pol

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 Si los municipios no defienden para s mismos su autonoma poltica ni financiera, ni promueven su fortalecimiento poltico-institucional ni hacendario, poco o nada podrn lograr movimientos municipalistas paralelos, como los que pudieran surgir de la academia (IGLOM) o de la sociedad civil (Movimiento Nacional Ciudadano Municipalista). Con base en lo anterior, pareciera que a raz de la crisis de la AMMAC y ante el muy escaso posicionamiento real de las otras tres asociaciones, hay un retroceso de 15 aos en el movimiento asociacionista y municipalista de Mxico. Los principales interesados en el fortalecimiento municipal hoy en da se encuentran desarticulados y agrupados de manera corporativa en asociaciones de partido. Planteando un escenario pesimista, la AMMAC, que a final de cuentas y an con todas sus deficiencias, era la ms representativa y activa de las asociaciones, perder a aquellos municipios activos de extraccin panista y dejar de ser la asociacin ms plural y representativa. El camino andado por esta asociacin se borrara y el movimiento asociacionista dejara de existir desde la perspectiva del asociacionismo voluntario y plural. Las otras asociaciones seguirn sirviendo como corporaciones de sus partidos polticos. La CONAMM, por su parte, perdera sustento al perder a su principal asociacin promotora, pues continuara en el olvido de la ANAC y la AALMAC. La FENAMM que ni siquiera la reconoce y no tendra por qu reconocerla ahora. En un planteamiento optimista, la AMMAC adquiere fuerza, aglutina de manera activa a los municipios pristas que la FENAMM dice representar y, en un esfuerzo por reivindicarse, da cabida a los municipios panistas que en otro tiempo han sido activos al interior de la asociacin en la bsqueda de la legitimidad perdida. Pasara de una pluralidad de fachada a una pluralidad autntica, que la fortalecera ante las otras asociaciones y en el dilogo intergubernamental. En consecuencia, seguira apoyando a la CONAMM, la fortalecera y tendra la autoridad moral para instar a las otras asociaciones a apoyarla poltica y financieramente. Un tercer escenario podra ser que, siguiendo todo como est actualmente, la CONAMM se 16

convierta en s misma en una asociacin, no solo de asociaciones de municipios, sino de municipios independientemente de que pertenezcan a una asociacin u otra, al modo de la Liga Nacional de Ciudades de los Estados Unidos o la Federacin Canadiense de Municipios, vistas en la parte internacional de este documento. As, la CONAMM podra financiarse, ser representativa y convertirse en una alternativa a la crisis del asociacionismo mexicano, acentuado con la crisis actual de la AMMAC, dando preponderancia a los valores de afiliacin voluntaria, pluralismo y representacin poltica de los gobiernos locales mexicanos.

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