Pobreza y desarrollo indgena: algunas reflexiones

Roger Plant

Washington, D.C.

Diciembre de 1998 - No. IND - 105

El doctor Roger Plant es consultor del Banco Interamericano de Desarrollo. Ha trabajado durante 25 aos en asuntos de desarrollo en los pueblos indgenas tanto para las Naciones Unidas como para la Organizacin Internacional del Trabajo, sirviendo de asesor tcnico para la OIT en la preparacin y redaccin del Convenio 169 sobre los Pueblos Indgenas. Entre 1995 y 1997 estuvo a cargo del departamento de Asuntos Indgenas de las Naciones Unidas en la misin de verificacin de los Acuerdos de Paz en Guatemala. Tambin ha servido de asesor a agencias bilaterales de ayuda en aspectos de desarrollo indgena y ha trabajado para una extensa gama de organizaciones no gubernamentales. Este ensayo se present en diversas reuniones informales de los Departamentos de Operaciones del Banco y en un seminario en la sede del Banco el 22 de abril de 1998. El autor agradece el apoyo por parte de Jonathan Renshaw (SDS/IND) quien coordin el estudio y organiz las reuniones en el Banco, as como los comentarios expresados por Carmen Albertos (SDS/IND), Aurora Belmore (OD5), Margarita Calfio (SDS/IND), Shelton Davis (Banco Mundial), Ruthane Deutsch (SDS/POV), Charles Fortin (EVO), Margaret Hagen-Wood (OD6), Kevin Healy (Fundacin Interamericana), Heraldo Laguzzi (RE3/SO3), Juan Martnez (Banco Mundial), Michael McLeod (OD5), Samuel Morley (consultor), Charles Richter (RE2/SO2), Pablo Roldn (RE1/SO1), Gabriel Siri (consultor), Peter Sollis (RE2/SO2), Jorge Uquillas (Banco Mundial), Waldemar Wirsig (Gerente SDS) y otros. Las opiniones expresadas son del autor y no representan necesariamente la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

PRESENTACIN

En toda Amrica Latina, durante la ltima dcada ha ido aumentando la preocupacin nacional e internacional por la identidad y los derechos de los pueblos indgenas. Adems, especialmente en el contexto del ajuste estructural, la comunidad internacional de desarrollo ha expresado su determinacin de atacar los altos niveles de pobreza y extrema pobreza en Amrica Latina, sobre todo en las reas rurales. La correlacin contundente que existe entre etnicidad y pobreza, en donde los pueblos indgenas, mayoritariamente, se encuentran de una manera desproporcionada entre los sectores ms pobres de la sociedad, ha hecho que se preste mayor atencin al tema de los pueblos indgenas, la reduccin de la pobreza y el desarrollo. Los esfuerzos para focalizar los proyectos de desarrollo en los sectores ms pobres de la sociedad, quizs en particular en los pueblos indgenas, han levantado una serie de preguntas. Por qu son desproporcionalmente ms pobres? Tienen los pueblos indgenas unas aspiraciones propias con respecto a los aspectos materiales y culturales del desarrollo? Prefieren seguir su propio camino de desarrollo segn sus tradiciones ancestrales? O tratan de tener una participacin ms equitativa en el desarrollo nacional y en las instituciones nacionales? Hasta qu punto los programas dirigidos a resolver la pobreza de los pueblos indgenas toman en cuenta las aspiraciones generales y crecientes de los mismos con respecto a la autonoma, la autodeterminacin, el gobierno propio y el autodesarrollo? O por otra parte, Hasta qu punto deberan concentrar sus esfuerzos en los aspectos estructurales de discriminacin, luchar contra la exclusin social o capacitar a los pueblos indgenas para que participen de manera ms eficaz en la economa y en la sociedad nacional? Hasta qu punto o bajo qu circunstancias se deberan tomar medidas adicionales para proteger de las fuerzas del mercado a las actividades econmicas de las comunidades indgenas? stas y otras preguntas pertinentes tienen que ser atendidas ahora por el Banco Interamericano de Desarrollo pues ste tiene como meta el canalizar sus recursos de desarrollo de una manera ms eficaz a los sectores ms pobres de la sociedad latinoamericana, incluyendo a sus pueblos indgenas. Despus de varias discusiones internas, el Banco ha comenzado a preparar un documento formal de la estrategia que dirigir la poltica y los programas de desarrollo indgena en los aos venideros. Este ensayo es el primero de una serie de estudios sobre la pobreza y las estrategias de reduccin de la pobreza indgena que ofrece un insumo importante al documento de estrategia antes mencionado. Los estudios han sido contratados por la Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario (SDS/IND) del Banco, utilizando los recursos del Fondo Especial Europeo para la Cooperacin Tcnica en Amrica Latina. Otros ensayos en esta serie incluyen un estudio de pas en Guatemala, tambin escrito por Roger Plant y estudios de pas en Ecuador, Nicaragua y Honduras que se estn preparando en la actualidad. Se anticipa que se realizarn ms estudios de pas durante el ao 1999. El trabajo que a continuacin se presenta tiene como propsito resaltar ciertos temas especficos y ofrecer un marco que dara cierta coherencia a los estudios de pases que le seguirn. Se han estudiado las causas y tendencias actuales de la pobreza indgena mediante el anlisis del papel que juegan los pueblos indgenas a lo largo del tiempo en las economas nacionales, la descripcin de las diferencias significativas que existen dentro de las sociedades indgenas en distintas partes de Amrica Latina y la presentacin de evaluaciones crticas de las polticas y de los programas actuales que atienden la pobreza y el desarrollo indgena. Esto sentar las pautas para las consideraciones estratgicas finales en trminos de cmo se podra reducir la pobreza indgena ms eficazmente.

El estudio no pretende discutir todos los mecanismos disponibles para la solucin de la pobreza extrema que confrontan actualmente los pueblos indgenas. Algunas polticas y programas de intervencin son claramente importantes para todos los grupos de pobres, sean estos indgenas o no. Esto incluye acceso a los servicios sociales, a la salud, a la educacin, a la electricidad, a carreteras rurales y a la infraestructura. Se da por sentado que todos los esfuerzos de reduccin de la pobreza dirigidos a las reas en que predominan los pueblos indgenas incluirn algunos de estos elementos. Tampoco pretende este estudio identificar estrategias operativas especficas o indicar como deberan ser ejecutadas las mismas. Estos son asuntos que sern considerados en una etapa posterior en el documento de estrategia del Banco.

Anne Deruyttere, Jefe Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario

INDICE

INTRODUCCIN ALGUNOS ASPECTOS DE LA IDENTIDAD INDGENA: DEFINICIONES, CARACTERSTICAS E IMPLICACIONES DE POLTICA LOS DETERMINANTES DE LA POBREZA INDGENA: TIERRA, TRABAJO Y MERCADOS ESTRATEGIAS ECONMICAS Y DE SUPERVIVENCIA: MARCO GENERAL Comentarios preliminares Agricultura indgena y modos de subsistencia rural Pobreza y modos de subsistencia indgena en las tierras bajas tropicales Pueblos indgenas y el mercado de trabajo POLTICAS Y PROGRAMAS DE ATENCIN A LA POBREZA Y AL DESARROLLO INDGENA Polticas y programas gubernamentales: enfoques generales Enfoques internacionales REDUCCIN DE LA POBREZA INDGENA: CONSIDERACIONES ESTRATGICAS BIBLIOGRAFA

13 17 17 18 21 23

25 25 29 37 41

INTRODUCCIN

Este ensayo se ha escrito bajo unas directrices relativamente generales. Se invit al autor para que reflexionara sobre la cuestin de los pueblos indgenas y la reduccin de la pobreza as como los retos que ello implica, y a identificar las reas que ameritan mayor investigacin en los estudios a nivel de cada pas. El autor desarroll su propia metodologa para llevar a cabo esta labor. Primero, hizo un estudio extenso de la documentacin, utilizando material acadmico y de poltica, y documentos pertinentes del Banco Interamericano de Desarrollo y otras organizaciones internacionales de desarrollo. Segundo, se realizaron visitas de campo en Bolivia y Ecuador, para recopilar material de investigacin y entrevistar funcionarios, organizaciones de pueblos indgenas, acadmicos e investigadores y una amplia gama de organizaciones no gubernamentales activas en el rea de desarrollo indgena. Tercero, se hicieron dos visitas separadas a Guatemala para preparar un estudio de caso a nivel de pas. Se han realizado varias visitas a Washington, D.C. El propsito principal, adems de las consultas necesarias con la Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario del BID que contrat dicho estudio, era reunirse tanto con las divisiones operativas como con las estratgicas del Banco y con oficiales del Banco Mundial. Al presentar este documento, que cubre un rea potencialmente extensa, es importante explicar sus objetivos bsicos. Este ensayo pretende ser conceptual y cubrir distintos temas, en lugar de identificar estrategias operativas especficas para el BID. Se ha escrito con la esperanza de que estimule ms discusin dentro del Banco (y quizs fuera de ste) con respecto a ciertos asuntos vitales que van ms all del tema especfico de los programas de reduccin de la pobreza. Como lo demuestra este trabajo, se han producido algunos cambios muy interesantes en Amrica Latina con respecto a las dimensiones tnicas del desarrollo, los nuevos mecanismos participativos y las reformas legales y constitucionales que reconocen en la actualidad la naturaleza multitnica de las sociedades latinoamericanas. En todas las repblicas latinoamericanas, pero particularmente en las que la poblacin indgena constituye una mayora o una proporcin considerable de la poblacin nacional general, las cuestiones indgenas e intertnicas tienen una importancia vital dentro de los retos de desarrollo ms amplios de hoy da: la modernizacin del estado, las reformas administrativas y de descentralizacin, las reformas financieras, los temas ambientales y el desarrollo forestal, las reformas del mercado del trabajo, el papel de la sociedad civil, los nuevos enfoques de participacin en el desarrollo y muchos otros. Un tema recurrente en este ensayo ser la dificultad de generalizar o de establecer tipologas rpidas o prcticas con respecto a los pueblos indgenas y a su papel en la economa de Amrica Latina. Muchos estudios de poltica que tratan el asunto tienden a establecer una distincin bsica entre el campesino agricultor indgena (que predomina en la sierra del sur de Mxico, Guatemala y los Andes y est muy integrado a la economa nacional) y el indio "menos aculturado" de las tierras bajas de la Amazona y de las reas tropicales y forestales, quien a menudo es presentado viviendo en una economa de subsistencia casi completamente fuera de la economa de mercado. Dichas tipologas son menos y menos representativas dado el rpido cambio social y econmico que est ocurriendo en los pases de Amrica Latina. El concepto de campesino indgena, que nunca ha sido muy correcto, se hace cada da menos adecuado para clasificar los pueblos indgenas que hoy da emigran ms y aumentan su presencia en las reas urbanas incluyendo las grandes ciudades, ganando a menudo ms de la 1

mitad de su salario fuera de las actividades agrcolas, haciendo envos de dinero desde el extranjero y, en algunos casos, participando en el comercio y en los negocios. Nuevamente, los paradigmas sobre la agricultura de subsistencia, el desarrollo comunitario y la limitada interaccin con el mercado tienen que ser examinados con mucha atencin. Sin embargo, existe un gran consenso sobre un aspecto en particular. Segn los indicadores socioeconmicos convencionales, ya sean basados en datos sobre los ingresos o en conceptos de necesidades bsicas insatisfechas, los pueblos indgenas como grupo tnico tienen una representacin desproporcionada tanto entre los pobres como entre los extremadamente pobres. Adems, salvo en contadas excepciones, los indicadores demuestran que esta tendencia ha ido empeorando durante la ltima dcada. Desde que un estudio del Banco Mundial en 1994 llam la atencin sobre la correlacin que existe entre la variable tnica y la pobreza, un gran nmero de estudios generales o a nivel de pas han llegado a conclusiones similares. Se trata principalmente de pobreza rural, dado el hecho de que a pesar de las tendencias demogrficas y ocupacionales recientes, la gran mayora de los pueblos indgenas se encuentran an en las reas rurales. Pero ahora los pueblos indgenas estn confrontando tambin una nueva pobreza urbana, donde los datos demuestran que como grupo tnico se ven otra vez desproporcionadamente afectados. La primera parte de este trabajo trata de presentar, con la inevitable limitacin de la falta de datos, algunos escenarios de los patrones de pobreza indgena a travs del tiempo. Despus de una discusin del concepto mismo de lo indgena (nunca un asunto fcil de discutir, pero que se debe tratar por razones prcticas si va a haber algn tipo de estrategia operativa dirigida al desarrollo indgena), el ensayo examinar algunos de los determinantes histricos que pueden explicar esta pobreza desproporcionada que confrontan los pueblos indgenas en Amrica Latina hoy da.

La segunda seccin de este trabajo trata sobre las medidas para combatir la pobreza indgena mediante polticas y programas tanto de actores gubernamentales como internacionales que incluyen al BID. Se podr ver que ha crecido extensamente el inters por los asuntos de la pobreza y el desarrollo indgena durante la ltima dcada. Ms que un recuento narrativo de polticas y de programas, el objetivo principal de este ensayo es identificar los retos y dilemas ms importantes que surgen en estos momentos. Probablemente el dilema principal est representado en la siguiente pregunta: Cundo, bajo qu criterio y qu circunstancias deberan las iniciativas de desarrollo dirigirse especficamente a los pueblos indgenas como grupo beneficiario final? Ha habido claramente una tendencia a ver el desarrollo indgena como un asunto prioritario que debe ser apoyado por la comunidad internacional. Esto lo podemos ver en las directrices operativas y en documentos estratgicos de bancos multilaterales de desarrollo, de programas y agencias de las Naciones Unidas o de algunos de los donantes bilaterales principales. En algunos casos esto comenz con una combinacin de inters por los derechos humanos y preocupaciones ambientales, atendiendo asuntos tales como la demarcacin de tierras y el otorgamiento de ttulos a pueblos indgenas minoritarios de las regiones forestales. Sin embargo, dicho inters se extendi para cubrir una categora mayor de grupos y comunidades indgenas que no haban sido integrados a la economa y que se diferenciaban en algunos casos con dificultad de los otros sectores de la poblacin nacional. En este caso, algunos gobiernos han mostrado una preocupacin por lo que consideran, se ha convertido en un enfoque tnico de recursos de desarrollo contra la pobreza. Aunque aceptan que los pueblos indgenas estn representados de manera desigual entre los grupos de extrema pobreza y que existe la necesidad de dirigir los recursos a las reas geogrficas donde se encuentra la mayor concentracin de los pueblos indgenas, se sienten 2

an incmodos en dar un tratamiento especial a los mismos. Varios oficiales del Banco en Washington, D.C. o de las representaciones en los pases expresaron la misma preocupacin en distintas entrevistas. Una de las razones expuestas es que los pueblos indgenas comparten las mismas reas geogrficas que los grupos no indgenas y siguen los mismos objetivos econmicos. Otro argumento es que el dirigir tnicamente los recursos y la diferenciacin tnica en los programas y enfoques de desarrollo pueden promover tensiones intertnicas en la sociedad en general. Otros gobiernos, sin embargo, han optado por atender el desarrollo indgena como una preocupacin de poltica especfica de alta prioridad, creando mecanismos institucionales para esos efectos y buscando ayuda internacional para proyectos y programas que se han dirigido deliberadamente a comunidades indgenas y a su autogestin de desarrollo. Bolivia y hasta cierto punto Ecuador pueden ser citados como ejemplos de este enfoque en los ltimos aos. Estos son temas de gran complejidad. Hasta hace poco, muchos gobiernos trataban deliberadamente de deshacer todo concepto de diferencias tnicas en sus programas de desarrollo econmico y social. En algunos casos en los que se han realizado reformas de tierras, estas reformas han utilizado premisas occidentales de tenencia y ocupacin de la tierra. En otros casos, aun cuando las reformas han tratado de mantener y promover las formas percibidas como indgenas de tenencia de tierra y gestin econmica, los esfuerzos se han concentrado en promover la imagen del campesino nacional en lugar de una identidad indgena. En fin, no importa la filosofa econmica utilizada, la erosin gradual de una identidad indgena aparte era un aspecto importante en la construccin de una nacin moderna y de la integracin nacional. En los ltimos aos ha habido una serie de reconsideraciones sobre los enfoques anteriores en cuanto al papel que han jugado los pueblos indgenas y sus instituciones en la sociedad nacional. En el contexto internacional, estas corrientes son evidentes en trminos de nuevos y detallados instrumentos legales concernientes a la identidad y a los derechos indgenas. En lugar de presentar a los pueblos indgenas como grupos vulnerables que se beneficiarn de la proteccin y de la integracin gradual a la sociedad dominante, ponen ms nfasis en los derechos de los pueblos indgenas a preservar sus valores culturales e instituciones para as ejercer ms control sobre su desarrollo y a ser consultados en todos los asuntos que les afectan mediante mecanismos adecuados de consulta. Entre los actores del desarrollo, esto ha llevado a un esfuerzo por alejarse de enfoques de mitigacin o de proteccin y buscar enfoques ms positivos que le permitan a los pueblos indgenas y a sus instituciones representativas seleccionar y ejecutar sus propios programas de desarrollo. Los principios gua de las intervenciones de desarrollo para con los pueblos indgenas se manifiestan cada vez ms en trminos de autodesarrollo, desarrollo autnomo, desarrollo con identidad y otros vocablos similares. En el contexto regional en Amrica Latina, ha habido reformas constitucionales y legales importantes, nuevos enfoques administrativos y un gran crecimiento de las organizaciones indgenas, a menudo capaces de interactuar con las ms altas esferas de las autoridades gubernamentales. En el contexto poltico y filosfico, el inters clave es cmo estructurar un estado multitnico y multicultural, que cuestione la exclusin social, respete la identidad cultural y las instituciones indgenas y a la vez promueva la integracin nacional dentro del marco general de una economa de mercado moderna. Cmo se relaciona esto al asunto de la pobreza y de los pueblos indgenas? Hasta qu punto estn los temas de identidad y de derechos de los pueblos indgenas relacionados con los temas de reduccin de la pobreza y de desarrollo econmico? Esto depende mucho de cmo se interprete cada concepto. Hay defensores de los derechos indgenas que dan nfasis a la identidad cultural e instituciones separadas, que rechazan la economa de mercado moderna y que asocian el concepto mismo de lo indgena con modos de vida tradicional fuera 3

de los parmetros de la economa de mercado moderna. El movimiento de defensa de los derechos indgenas se interesa tambin por la lucha contra la discriminacin, las medidas de compensacin, el acceso a los recursos, la igualdad de oportunidades y la participacin en el estado y en sus instituciones. En palabras de un analista, El concepto de autodesarrollo yace en el balance delicado y aparentemente precario entre mantener y fortalecer la identidad tnica por un lado y mejorar las condiciones econmicas por el otro (Helms, 1994). Y sobre este ltimo asunto, algunos analistas ven el crecimiento de las instituciones del mercado como uno de los determinantes de la pobreza material severa que confrontan los pueblos indgenas en Amrica Latina. Otros insistirn que es precisamente la falta de acceso a los mercados lo que mantiene a muchos pueblos indgenas en el estado actual de pobreza material. Otros consideran que la discriminacin es el factor principal. Hay casos en los que un respeto renovado por las instituciones indgenas ha sido un componente del desarrollo nacional y de los programas contra la pobreza. Un ejemplo claro son las iniciativas de participacin popular y de descentralizacin en Bolivia desde 1994. El propsito es fortalecer las organizaciones indgenas para participar ms eficazmente en el gobierno local y a la misma vez canalizar los recursos del Estado en una mayor proporcin hacia las comunidades locales. La meta es permitir a las instituciones indgenas participar ms de lleno en una estructura reformada del Estado. De la misma manera, dadas las ltimas tendencias en las estrategias indgenas de economa y de supervivencia, el tema de los pueblos indgenas y de la reduccin de la pobreza no puede ser igualado al desarrollo comunitario y local exclusivamente. La comunidad local puede ser una fuente importante de la identidad indgena y la mayor parte de los pueblos indgenas, independientemente de su papel econmico y su posicin o de su localizacin geogrfica, tienden a mantener lazos estrechos con sus comunidades de origen. Sin embargo, de manera creciente, se estn ganando el sustento fuera de dichas comunidades y es poco probable que esta tendencia sea reversible en trminos globales. Esta es la razn por la que este trabajo presenta un aviso de precaucin sobre los conceptos de autodesarrollo o desarrollo autnomo, de la manera en que dichos trminos se entienden comnmente, como un primer vehculo para la reduccin de la pobreza indgena. Es cierto que existen situaciones y circunstancias en las que los pueblos indgenas, si se diese la combinacin de polticas adecuadas y el apoyo financiero y la asistencia tcnica, pudiesen seguir un camino de desarrollo propio de manera tal que lograran mejorar su situacin material sin sacrificar su identidad cultural. El concepto de etnodesarrollo es importante cuando los pueblos indgenas pueden ejercer control sobre un territorio unido y apropiado en el cual puedan desarrollar actividades econmicas sostenibles. Sin embargo, ste no puede ser el paradigma universal para los problemas de pobreza que confrontan los pueblos indgenas hoy da. Las polticas se deben formular basndose en el estudio minucioso de la realidad de la participacin indgena en la economa y en la sociedad promedio de Amrica Latina.

ALGUNOS ASPECTOS DE LA IDENTIDAD INDGENA: DEFINICIONES, CARACTERSTICAS E IMPLICACIONES DE POLTICA

A pesar del reciente resurgimiento del inters por los temas de identidad y derechos indgenas o de pobreza y desarrollo indgena, el concepto mismo de lo indgena no ha sido nunca fcil de definir. Ha habido muchos esfuerzos para establecer el nmero actual de indgenas a travs de Amrica Latina o el nmero de los diferentes grupos tnicos. La mayora de las estimaciones parecen concordar en que el nmero correcto en la regin es 40 millones de indgenas en total o aproximadamente 8% de la poblacin total del hemisferio. En algunos pases, como en Argentina o Brasil, son pequeas minoras de menos del 1% de la poblacin nacional. En otros casos, como Bolivia y Guatemala, de acuerdo a algunas estimaciones comprende ms de la mitad de la poblacin nacional. Estas aseveraciones deben ser hechas con mucho cuidado puesto que las estimaciones de la poblacin indgena en Guatemala por ejemplo vara entre un 42% (la cifra del censo ms reciente) y un 60% (la cifra expresada por analistas independientes). Esto es particularmente importante pues en los pases con numerosas poblaciones indgenas, la discrepancia entre las estimaciones oficiales y la de los analistas independientes tiende a ser muy marcada. Esto se atribuye usualmente a las deficiencias en las medidas utilizadas en el mbito nacional al evaluar la identidad tnica. En el censo nacional en varios pases, por ejemplo, el mtodo consiste en preguntar a los entrevistados cul es su idioma principal. Dado el alto grado de bilingismo en Mxico, en los Andes y en Amrica Central (y la tendencia a que predomine el espaol en las reas urbanas) dichos mtodos muy probablemente subestimarn las cifras de aquellos que de otra manera se identificaran como indgenas. Sin embargo, cuando el censo ms reciente se llev a cabo en Guatemala en el que se utiliz la autopercepcin como el criterio principal, volvi a salir la cifra del 42%, muy por debajo de las cifras presentadas por otros analistas. El punto de inters principal de este estudio no es tanto las cifras estimadas como las implicaciones de a quin se le define como indgena y los rasgos y caractersticas que son usualmente relacionados con el estatus de la definicin. Claramente hay casos en los que ser definido como indgena establece una divisin entre las personas y los grupos para ser tratados separadamente por el estado, incluyendo instituciones econmicas separadas tales como los regmenes de tenencia de tierras especiales protegidos por ley. En otros casos, la diferencia entre personas o comunidades indgenas y no indgenas no es tan marcada. Los pueblos indgenas podran utilizar su propio idioma y buscar sin embargo que sus hijos reciban por lo menos educacin bilinge. Podran tener sus propias instituciones de gobierno local, pero en trminos de sus instituciones econmicas y de tenencia de tierras puede que no manifiesten diferencias con respecto al resto de la poblacin nacional. Podra no haber legislacin que establezca un trato separado o derechos especiales para los pueblos indgenas y que ellos mismos no tuviesen una conciencia indgena de grupo, sino ms bien una identidad de campesino. A los pueblos indgenas se les puede otorgar un estatus especial ya sea por su propia voluntad y aspiraciones, con intenciones de proteccin o de hecho para su explotacin y discriminacin. Durante el perodo colonial espaol, los indgenas fueron identificados para exigirles contribuciones y para el trabajo compulsorio. Despus de la independencia, se realzaron los conflictos entre los liberales polticos (que queran introducir la igualdad de derechos para todos dentro de un estado liberal y eliminar los sistemas econmicos separados de los pueblos indgenas) y los conservadores polticos (que pretendan mantener la segregacin racial).

Mientras la mayora de los gobiernos latinoamericanos buscaban establecer encarecidamente economas liberales y polticas sociales, las ltimas dcadas del siglo XIX vieron la mayor presin de facto sobre las tierras y las comunidades indgenas en las zonas ms pobladas. Es en esta etapa, con el crecimiento del positivismo y a veces filosofas abiertamente racistas que venan con los inmigrantes europeos, que comienza el concepto de lo indgena a verse como algo biolgico en lugar de una categora fiscal. Al quedar sin ninguna proteccin o estatus especial, los pueblos indgenas se convirtieron rpidamente en mano de obra barata y sumisa del nuevo sector de agricultura de exportacin. La asociacin general del concepto de lo indgena a la pobreza data de dicho perodo. A principios del siglo XX se vio la reaccin contra los excesos del liberalismo del siglo XIX. La revolucin mexicana con su legislacin y reformas sociales sirvi de fuente de cambio con repercusiones evidentes a travs del continente. Un aspecto clave de la filosofa revolucionaria mexicana no fue tanto el ofrecer un estatus separado o de proteccin a los trabajadores y campesinos indgenas, sino ms bien buscar un nuevo nacionalismo sincrtico para incorporar la cultura y las instituciones indgenas a la nueva sociedad. As, se le dio estatus legal a la comunidad indgena y hubo estipulaciones para la restitucin de las tierras de las comunidades indgenas en los casos en que pudieran probar las expropiaciones ilegales. Pero en la prctica no hubo diferencia entre el sistema de las comunidades indgenas y la de los ejidos, que se utiliz como el modelo de distribucin de tierras para todos los beneficiarios de la reforma agraria. En ambos casos, se prohibi segregar o hipotecar las tierras. En los pases andinos, las comunas o las comunidades indgenas recuperaron su estatus legal en la sierra entre 1920 y 1930. Sin embargo, una pequea proporcin de los Aymars y de los Quechuas (o Quichuas) resida en comunidades con lmites territoriales fijos. Numerosos grupos vivan en las haciendas bajo varias formas de servidumbre y distintos tipos de acuerdos de trabajo hasta que se realizaron las reformas agrarias durante la dcada del 1950 que intentaban erradicar el sistema semi feudal existente. Sin embargo, aunque hubo muchos beneficiarios indgenas de estas reformas agrarias (particularmente en Bolivia despus de su revolucin de 1952 y en Per entre 1968 y 1975), su objetivo no fue el fortalecer la identidad y las instituciones indgenas como tal. En realidad, se vean como componentes claves en la construccin de la nacin con gobiernos dispuestos a promover una imagen de campesinado en lugar de una identidad indgena. As en Per, aunque las reformas agrarias y sociales tenan como objetivo el fortalecer las estructuras comunales mediante la prohibicin de la segregacin de tierras, las comunidades indgenas reconocidas con un estatuto legal pasaron a ser comunidades campesinas (Swepston, 1979). En Bolivia, la mayor parte de la tierra bajo la reforma en la sierra se distribuy en parcelas privadas para la agricultura a los antiguos trabajadores de las tierras. En Ecuador, aunque algunos cientos de comunidades indgenas en la sierra legalizaron su estatus en calidad de comunas desde 1960, amparndose en la Ley de Comunas de 1937, la mayor parte de la tierra bajo la reforma, casi sin excepcin, fue distribuida en forma individual. Estos desarrollos y la filosofa integracionista asociada con las reformas sociales de mediados del siglo XX pueden explicar algunas de las continuas ambigedades con respecto a la identidad indgena en una regin como la sierra andina. Las expectativas de muchos de los reformistas eran que al resolver eficazmente la discriminacin contra los trabajadores y los campesinos indgenas y al ellos tener ms acceso a los recursos de produccin, las diferencias entre los distintos grupos tnicos desapareceran gradualmente y algunas categoras de pueblos indgenas ya no ameritaran un estatus especial.

Esta manera de pensar es evidente en el primer instrumento legal internacional sobre asuntos indgenas, Convencin No. 107 de la Organizacin Internacional del Trabajo, adoptada en 1957 y desde entonces 6

ratificada por la mayora de los pases de Amrica Latina1. La orientacin bsica de este instrumento quedaba clara desde su ttulo; la Convencin se interesaba en la proteccin e integracin de las poblaciones indgenas, tribales y semitribales de los pases independientes. El objetivo del instrumento fue expuesto en el prembulo donde se pretenda facilitar una accin para asegurar la proteccin de las comunidades en cuestin, su integracin progresiva a las comunidades nacionales respectivas y el mejoramiento de sus condiciones de vida y de trabajo. La Convencin habra de ejecutarse primero entre los miembros de poblaciones tribales y semitribales cuyas condiciones sociales y econmicas estn en un nivel menos avanzado que el de otros sectores de la comunidad nacional y cuyo estatus sea regido parcialmente o en su totalidad por sus propias costumbres o por leyes o reglamentos especiales, y a miembros de poblaciones tribales o semitribales que son vistos como indgenas por ser descendientes de las poblaciones que habitaban su pas o una regin geogrfica a la que pertenece el pas durante la conquista o colonizacin y que, independientemente de su estatus legal, viven ms acorde con las instituciones sociales, econmicas y culturales de esa poca que con las instituciones de la nacin a la que pertenecen. El trmino semitribal se utiliz para incluir a las personas y grupos que aunque estaban en proceso de perder sus caractersticas tribales, no estaban an integrados a la comunidad nacional. Aunque el nfasis de la Convencin era la integracin gradual a la comunidad nacional, fue sin embargo el primer instrumento de esta ndole en conceptualizar la idea de ciertos derechos especiales de los pueblos indgenas. Esto inclua, entre otros, educacin e idioma, instituciones y leyes consuetudinarias hasta el punto en que stos fueran compatibles con el sistema legal nacional y los objetivos de los programas de integracin. Pero el asunto ms importante era la tierra. Un primer artculo establece que: El derecho de los miembros de las poblaciones en cuestin a la tenencia de tierra, colectiva o individual, que tradicionalmente han ocupado, debe ser reconocido. Otros artculos sobre la tierra cubran temas como el respeto por los procedimientos tradicionales en la transmisin de derechos de uso y tenencia de tierra y el trato equitativo de las poblaciones indgenas bajo los programas agrarios nacionales. Un artculo clave final trataba el aspecto administrativo y requera a los gobiernos crear o desarrollar agencias para administrar los programas a nombre de las poblaciones indgenas. Con la amplia ratificacin de la Convencin en Amrica Latina, el asunto de la definicin lleg a tener una importancia prctica. En palabras de un oficial de la OIT, la definicin seleccionada haca que la Convencin fuera lo suficientemente flexible como para que aplicase a las poblaciones indgenas en un mayor nmero de pases. En la prctica, sin embargo, se confrontaron un gran nmero de dificultades al aplicarse en situaciones especficas. Por ejemplo, algunos estados que haban ratificado la Convencin consideraban su ejecucin slo para grupos aislados que vivan en bosques; o toda persona de descendencia indgena estaba incluida si mantena algn lazo con su cultura tradicional; o alguna otra frmula entre estas dos. El designar ciertos grupos de la poblacin como indgenas puede tener consecuencias en el sistema legal y poltico, tales como trato especial en las cortes, prioridad en la distribucin de las tierras e incluso en el uso pleno de sus derechos como ciudadanos. Por lo que la definicin adoptada poda variar grandemente de pas a pas (Swepston, 1979). Las cuestiones de definiciones o las implicaciones en las polticas parece que nunca fueron resueltas bajo la

La Convencin de la OIT tiene carcter legal domstico entre los pases que lo ratifiquen, lo que quiere decir que tienen que reformar su legislacin para ponerlo a la par con las estipulaciones de la Convencin ratificada. Antes de ser remplazada por la Convencin No. 169 en 1989, la Convencin No. 107 fue ratificada por 27 pases, donde ms de la mitad eran de Amrica Latina (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, la Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Hait, Mxico, Panam, Paraguay y Per).

Convencin No. 107. Su importancia prctica era facilitar la proteccin de los indgenas de los bosques, que eran ms vulnerables ante los proyectos a gran escala en las reas hasta entonces aisladas. En Bolivia y Ecuador por ejemplo, hasta hace poco no haba mecanismos oficiales para tratar con las comunidades indgenas en las regiones forestales, ni haba programas de gobierno para la demarcacin de las tierras tradicionalmente ocupadas por stos. Cuando los bancos multilaterales de desarrollo realizaron sus primeros esfuerzos a principios de la dcada del 1980 para establecer directrices operativas respecto a los pueblos indgenas o tribales, se puso nfasis en los tribales como grupos no aculuturados o aislados, amenazados por la modernizacin y el desarrollo. Se destacaron iniciativas para proteger a estos grupos de los impactos adversos de los programas de desarrollo a gran escala, tales como los proyectos hidroelctricos, extractivos o de construccin de carreteras. El mayor componente sola ser la demarcacin y titulacin de tierras con el objetivo de crear reservas extensas bajo un rgimen de tenencia especial. Durante las ltimas dos dcadas, ha habido cambios importantes en los enfoques con respecto a la identidad y los derechos indgenas. Estos cambios deben ser estudiados en tres niveles aunque estn todos interrelacionados. Primero, existen cambios en el mbito internacional, que incluyen nuevos y evolucionados estndares internacionales y un nuevo inters en el proceso tanto de parte de estas organizaciones internacionales como de los bancos multilaterales de desarrollo. Segundo, existen reformas constitucionales y legales importantes en Amrica Latina. Tercero, hay un crecimiento extraordinario de diversas organizaciones de los pueblos indgenas a un nivel local, nacional y regional. En el mbito internacional, se evidencia claramente en los nuevos y emergentes instrumentos legales un movimiento que deja la integracin y busca principios que realcen el derecho de los pueblos indgenas a ejercer ms control sobre su propio desarrollo. Queda implcito en esta corriente la necesidad de revitalizar las instituciones indgenas, ya sea de naturaleza social, cultural, poltica o econmica. A pesar de ello, las nuevas corrientes no son uniformes. Esto se puede ilustrar mediante un breve anlisis de la Convencin No. 169 de los Pueblos Indgenas y Tribales de 1989 de la Organizacin Internacional del Trabajo revisada y de los borradores de la declaraciones sobre los derechos indgenas preparados por las Naciones Unidas y la Organizacin de Estados Americanos, respectivamente. Durante la dcada del 1980, ha habido una presin intensa por el establecimiento de nuevos estndares internacionales. El estudio comprensivo sobre la discriminacin contra las poblaciones indgenas de las Naciones Unidas sirvi de cataltico al recomendar que dicho cuerpo preparara una declaracin sobre los derechos y libertades de las poblaciones indgenas que pudiera servir de base para una Convencin futura de las Naciones Unidas (Martnez Cobo, 1986). En 1982, las Naciones Unidas establecieron un Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indgenas, cuyo mandato inclua el dar atencin especial al desarrollo de estndares referente a los derechos indgenas. Desde 1985, las Naciones Unidas han estado preparando el borrador de una declaracin de los derechos indgenas, cuya versin ms reciente data de 1994. Ha sido en el contexto de estas iniciativas de las Naciones Unidas y tambin bajo la incesante presin de los grupos indgenas que abiertamente rechazaron el espritu de integracin de la Convencin 107 que la OIT decidi efectuar la revisin parcial. La nueva versin se prepar rpidamente y se adopt en la Conferencia de la OIT en 1989. La orientacin general ha sido enmendada, aceptando el derecho de los pueblos indgenas y tribales a continuar existiendo y desarrollndose como ellos entiendan sea mejor. El prembulo reconoce las aspiraciones de los pueblos indgenas a ejercer control sobre sus instituciones, su modo de vida y su desarrollo econmico, adems de mantener y desarrollar su identidad, idiomas y religiones dentro del marco de los Estados 8

en los que viven. Hay un gran nfasis en los mecanismos y procedimientos de consulta. El nuevo Artculo 7 reconoce entre otras cosas que: Los pueblos bajo consideracin tienen el derecho a decidir sus propias prioridades dentro del proceso de desarrollo al ste afectar sus vidas, creencias, instituciones, bienestar espiritual y las tierras que ocupan o utilizan y tendrn el control, hasta la medida posible, sobre su desarrollo econmico, social y cultural. Adems, deben participar en la formulacin, ejecucin y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional que les afecten directamente. Con respecto a la cobertura, ya no existe indicacin alguna de que la Convencin deba aplicar slo a ciertos tipos de pueblos indgenas. Retiene sin embargo una distincin bsica entre pueblos tribales e indgenas. La Convencin ha de aplicarse a los pueblos tribales en pases independientes cuyas condiciones sociales, culturales y econmicas les distingan de otros sectores de la comunidad nacional y cuyo estatus sea regido parcial o totalmente por sus costumbres o tradiciones, o por leyes o reglamentos especiales, y tambin a pueblos en pases independientes que sean considerados indgenas debido a su descendencia de poblaciones que vivieron en dicho pas o en la regin geogrfica a la que perteneca el pas durante la conquista, la colonizacin o el establecimiento de los lmites estatales actuales y quienes, independientemente de sus estatus legal, retienen algunas o todas sus instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas. La autoidentificacin como indgena o tribal, adems, debe ser reconocida como un criterio fundamental para determinar los grupos a los que las estipulaciones de esta Convencin aplica. Las estipulaciones respecto a las tierras de la Convencin No. 169 son ms extensas que en el instrumento anterior. Ahora requieren que los Gobiernos tomen las acciones necesarias para identificar las tierras ocupadas tradicionalmente por los pueblos indgenas y la garanta de una proteccin eficaz de sus derechos de tenencia y posesin. Adems, se deben establecer procedimientos adecuados dentro del sistema legal nacional para atender los reclamos de tierras de los pueblos en cuestin. Una nueva seccin estipula que los derechos indgenas a los recursos naturales pertenecientes a sus tierras deben ser salvaguardados (incluyendo el derecho a la participacin en el uso, manejo y conservacin de estos recursos). Al momento de escribir este informe, la Convencin No.169 de la OIT haba sido ratificada por once pases, nueve de stos de Amrica Latina (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay, Per y Ecuador). El tono del borrador de la declaracin de las Naciones Unidas (en su ltima versin de 1991) es diferente al de la Convencin de la OIT. Su objetivo es proclamar los derechos especficos de los pueblos indgenas. Se hace referencia a la autodeterminacin en el prembulo. El tercer artculo proclama directamente que: Los pueblos indgenas tienen el derecho a la autodeterminacin. En virtud de dicho derecho, determinarn libremente su estatus poltico y buscarn libremente su desarrollo econmico, social y cultural. El artculo siguiente establece que: Los pueblos indgenas tienen el derecho de mantener y fortalecer sus caractersticas distintivas polticas, econmicas, sociales y culturales, as como sus sistemas legales y al mismo tiempo mantener sus derechos de participar de lleno, si as lo deciden, en la vida poltica, econmica, social y cultural del pas. Un artculo posterior aclara los conceptos de autonoma y autodeterminacin desde la perspectiva indgena estableciendo que: Los pueblos indgenas, como una manera especfica del ejercicio de su derecho a la autodeterminacin, tienen el derecho a la autonoma o el autogobierno en temas relacionados a sus asuntos internos y locales tales como la cultura, la religin, la educacin, la informacin, los medios de comunicacin, la salud, la vivienda, el empleo, el bienestar social, las actividades econmicas, la gestin de la tierra y de los recursos naturales, el medio ambiente y la entrada de personas que no son miembros, as como los modos y los medios para financiar estas funciones autnomas. En general, la declaracin de la ONU enfatiza los derechos de los pueblos indgenas a tener funciones e instituciones distintivas y separadas, pero garantizndoles al mismo tiempo todos los derechos humanos 9

reconocidos internacionalmente y la oportunidad de participar en el estado y en sus instituciones polticas si as lo determinan. El borrador de la declaracin de la OEA tiene la ventaja de que aplica a slo una regin del mundo. Adems, puede aprovechar las extensas reformas legales y constitucionales que han ocurrido en Amrica Latina durante la dcada del 1990 con crecientes referencias al carcter multitnico y multicultural, incluyendo el proceso de participacin popular de Bolivia, las medidas de autonoma en Nicaragua, las negociaciones de Chiapas en Mxico, as como el proceso de paz en Guatemala. La versin de 1997 representa una mezcla interesante entre los enfoques de la OIT y la ONU. Su prembulo parece poner ms nfasis en nociones de integracin que de separacin. De hecho, la seccin inicial lleva como ttulo: Las instituciones indgenas y el fortalecimiento nacional. Recuerda que algunos de los conceptos e instituciones contenidos en las constituciones de Amrica Latina tienen su origen en las instituciones de los pueblos indgenas y que muchas de sus estructuras de participacin y de toma de decisiones podran contribuir al perfeccionamiento de las democracias de Amrica Latina. Se hace nfasis en las medidas para erradicar la pobreza, en los derechos al trabajo y a las tierras y en la necesidad de combatir la discriminacin. Existe tambin una reafirmacin clara del derecho a la autonoma en asuntos locales y de la importancia de la ley indgena. En la ltima parte sin embargo, el borrador de la declaracin no se ocupa de conceptualizar la ley indgena como algo fuera del marco de la ley estatal, afirmando que por el contrario la ley indgena debe ser reconocida como parte del orden legal y del marco general del desarrollo econmico y social del Estado. Al mismo tiempo, los pueblos indgenas deberan tener el derecho de mantener y fortalecer sus sistemas judiciales y aplicarlos en los asuntos internos de sus comunidades incluyendo los mecanismos de resolucin de conflictos. En los asuntos econmicos y sociales tales como los derechos a las tierras y al trabajo, el instrumento de la OEA tiene un enfoque conceptual bastante similar al de la Convencin de la OIT, aunque tambin hace referencia a los derechos de propiedad intelectual y al derecho al desarrollo. De las principales instituciones de desarrollo, el Banco Mundial ha hecho una serie de esfuerzos para definir los pueblos o poblaciones indgenas para propsitos operativos. Sus directrices de 1982 utilizan el trmino poblacin tribal para indicar pueblos relativamente aislados y no aculturados. En 1991, el Banco Mundial revis su poltica y utiliz el trmino pueblos indgenas para describir un espectro ms amplio de grupos sociales (que incluye minoras tnicas indgenas, grupos tribales y tribus itinerantes) que poseen una identidad cultural y social distinta de la sociedad dominante que les hace vulnerable en el proceso de desarrollo (Davis y Soeftestad, 1995). El enfoque revisado del Banco Mundial en cuanto a la definicin de los pueblos indgenas ha afectado ciertamente sus actividades operativas en Amrica Latina desde principios de 1990. Ha habido inters en tener componentes indgenas en una variedad de proyectos en reas rurales, en lograr incluir mecanismos de participacin indgena en fondos sociales o en preparar estrategias multisectoriales para los pueblos indgenas en pases tales como Guatemala. Estos temas se discutirn en ms detalle ms adelante. En el mbito nacional, durante la dcada del 1990, muchos gobiernos demostraron una nueva voluntad de reconocer la especificidad cultural e institucional de las poblaciones indgenas convertidas en campesinado. Las razones se deben sobre todo al aumento de una conciencia indgena entre los grupos mismos, al crecimiento dramtico de sus organizaciones y a la capacidad de estas organizaciones de entrar en negociaciones con los gobiernos. La nueva conciencia indgena ha sido a veces asociada con, o ha sido consecuencia de, situaciones de conflicto severo. Sin embargo, ha tomado diferentes formas en los diferentes pases. En Mxico por ejemplo, donde el 10

conflicto contina en los estados sureos con las poblaciones indgenas ms grandes, ha habido intensas negociaciones sobre los temas de los derechos indgenas a las tierras, la ley consuetudinaria y los mecanismos de representacin poltica de los pueblos indgenas. De igual manera en Guatemala, el gobierno y los insurgentes armados firmaron un acuerdo en 1995 sobre la identidad y los derechos de los pueblos indgenas en el contexto de las negociaciones de paz, sentando las pautas para ms negociaciones entre el gobierno y las organizaciones indgenas con respecto a sus derechos y su estatus. Una amplia gama de asuntos est sujeta a negociacin y reformas, incluyendo los derechos indgenas a las tierras, los mecanismos de participacin a todos los niveles, la reforma de la educacin, el papel de las comunidades y autoridades indgenas locales en los gobiernos locales y la administracin de recursos y la ley consuetudinaria. En los pases andinos, los temas de identidad tnica han surgido principalmente en el contexto del derecho a la tierra. La mayor movilizacin ha ocurrido entre las organizaciones indgenas de las tierras bajas durante la dcada del 1990. Algunos ejemplos son la movilizacin del 1992 de los pueblos indgenas de la Amazona central ecuatoriana y la manifestacin de 1992 de los pueblos indgenas de las tierras bajas tropicales bolivianas exigiendo territorio y dignidad. Pero las demandas han ido mucho ms all del tema especfico de la titulacin de tierras. En 1994, la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE) public una serie de propuestas polticas, econmicas y culturales. Las demandas iban desde una reforma de la administracin pblica, la consolidacin de la autonoma y la ley consuetudinaria hasta medidas econmicas que facilitaran el mejoramiento de la participacin indgena en la industria, el comercio, la produccin artesanal y el turismo2. El Gobierno ha respondido primero organizando una oficina especial de asuntos indgenas y afrolatinos dentro de la estructura del Estado, con la participacin de las organizaciones indgenas para luego establecer un proyecto especial en el mbito nacional para el desarrollo indgena. En Bolivia, parece existir todava una tendencia general a asociar la identidad, los derechos y los reclamos indgenas con la situacin y la problemtica de los diversos, y usualmente numricamente pequeos, pueblos indgenas de las tierras bajas. Pero ha habido un cambio reciente en la percepcin oficial que se refleja en la nueva legislacin, polticas y estructuras organizacionales. Las leyes y los procesos de participacin popular desde 1994 enfatizan al papel de las instituciones indgenas en el desarrollo y permiten la creacin de distritos especficamente indgenas dentro de la nueva estructura municipal. Desde agosto de 1997, el gobierno entrante ha incorporado oficialmente el concepto de desarrollo con identidad dentro de sus prioridades nacionales generales. Por lo tanto, las polticas establecen el marco para promover el concepto de un desarrollo indgena especfico. De igual manera en Per, parece haber una nueva disposicin por parte de las autoridades con respecto a la identidad cultural de los campesinos indgenas. Bajo la Constitucin de 1993, el Estado reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural de la nacin. Cualquier peruano tiene el derecho de hablar en su propio idioma ante las autoridades utilizando un intrprete. Bajo la nueva constitucin, el estado tambin respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas as como de las comunidades nativas y ambas pueden llevar a cabo ciertas funciones dentro de las unidades territoriales segn sus leyes consuetudinarias. En general, existe una nueva disposicin por parte de los estados de apoyar y fortalecer el patrimonio cultural de los pueblos indgenas. La educacin bilinge intercultural por ejemplo est recibiendo mayor apoyo a travs del continente aunque con varias dificultades logsticas. Los desarrollos recientes en Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala y en otros lugares muestran una disposicin a respetar e incluso promover formas nuevas

Proyecto Poltico de la CONAIE, Consejo de Gobierno, 1994.

11

y tradicionales de instituciones indgenas para facilitar la participacin en el proceso de desarrollo. Al mismo tiempo, el estatus de las instituciones tradicionales econmicas y de tenencia de tierras, a menudo vistas como parte esencial de la cultura indgena, permanecen todava en un equilibrio delicado. La relacin entre los asuntos tradicionales indgenas de tenencia de tierras, pobreza y desarrollo queda como un asunto de mucho debate y a menudo de gran controversia. Estos temas necesitan ponerse en una perspectiva histrica. Este es el tema de la siguiente seccin.

12

LOS DETERMINANTES DE LA POBREZA INDGENA: TIERRA, TRABAJO Y MERCADOS

Un anlisis estructural de la pobreza indgena tiene que examinar el papel jugado por los pueblos indgenas en las economas de Amrica Latina a travs del tiempo. Los recientes hallazgos de los economistas con respecto a los altos niveles contemporneos de pobreza entre los pueblos indgenas deben situarse en el contexto de la historia econmica y social de Amrica Latina. A travs de los siglos, los pueblos indgenas han sido sometidos a varias formas de coercin legal y extralegal para que entregaran sus tierras tradicionales y ofrecieran mano de obra barata en varios sectores de la economa. Las instituciones indgenas a menudo son comparadas con las instituciones de la economa moderna de mercado. Las comunidades indgenas tienden a ser presentadas como economas de subsistencia mayormente con una interaccin limitada con otros sectores econmicos. En Amrica Latina, sin embargo, una gran proporcin de los pueblos indgenas ha sido integrada a la economa global desde hace algunos siglos, aunque en una situacin de gran desventaja cuando se la compara a los otros sectores de la poblacin. La provisin de mano de obra por parte de los pueblos indgenas ha sido un factor clave en las estrategias de crecimiento de la exportacin, ya sea en empresas de minerales durante el perodo colonial as como en las economas agroexportadoras de fines del siglo XIX y en el siglo XX. Los historiadores etnogrficos estn prestando cada vez ms atencin a la integracin temprana de los pueblos indgenas a las economas coloniales. En la regin andina en particular, un gran nmero de documentos demuestra el papel activo que los indgenas Aymars y los Quechuas jugaron en los mercados emergentes de productos sin haber sido asimilados a la sociedad dominante por completo (Larson y Harris, 1995)3. A principios del perodo colonial, los pueblos indgenas proveyeron la mayor parte del comercio y del transporte, as como los vveres para las empresas mineras incipientes de ese perodo. La caracterstica esencial era que ste no era un mercado libre basado en la igualdad de oportunidades para los grupos tnicos. Las comunidades indgenas tenan que producir bienes excedentes para cumplir las obligaciones tributarias de la Corona espaola. Como lo ha presentado un autor, los pueblos indgenas de los Andes no se oponan a los mercados como tal, sino a ciertas maneras de coercin por la que haban sido forzados a entregar sus excedentes, ofrecer la mano de obra y producir por salarios desventajosos o injustos, o vender o entregar tierras vitales para la reproduccin de su propia agricultura (Harris, 1995). Por lo tanto, el asunto principal ha sido los trminos desiguales en los que las poblaciones indgenas han entrado en el mercado en comparacin con otros sectores. Ha resurgido tambin el inters por parte de los historiadores y de los antroplogos sobre el papel que jugaron los pueblos indgenas y sus instituciones en las primeras etapas de la construccin nacional en Amrica Latina. Durante el perodo colonial, parece haber existido una gran uniformidad en la manera en que los miembros subyugados de unas civilizaciones indgenas florecientes fueron tratados por la Corona espaola. Una serie

El primer ensayo por Brooke Larson, Communities, Cultures and Markets, ofrece una presentacin general de la literatura y de los argumentos.

13

de estudios han examinado recientemente las diferencias regionales y ciertos debates de polticas, mientras pensadores liberales intentaban desglosar el concepto de la comunidad corporativa indgena, cuando todava exista una fuerte dependencia de las economas en el tributo indgena o la contribucin del trabajo forzado hasta muy entrado el siglo XIX (Jackson, 1997). En algunos pases existe una conexin clara entre la presin sobre las tierras comunales indgenas y la necesidad de mano de obra para el sector comercial de la agricultura. En otros pases, no ha sido tanto el caso. Las races de la pobreza indgena de hoy se atribuyen frecuentemente a las reformas liberales de finales del siglo XIX cuyo objetivo era, entre otros, introducir exclusivamente la nocin de la posesin privada de tierras. Aunque en ciertos casos las comunidades indgenas recibieron los ttulos de sus tierras durante el perodo colonial espaol o pudieron comprar tierras comunales en los primeros aos despus de la independencia, la tendencia despus de mediados del siglo XIX era reconocer slo los ttulos individuales de tierra bajo el cdigo civil. Puesto que la mayora de las comunidades indgenas no tenan ni los medios ni el conocimiento para registrar sus tierras como propiedad privada durante este perodo, la era del liberalismo del siglo XIX y principios del XX sembr el camino para una expropiacin substancial de las tierras comunales indgenas a travs de continente. Desde una perspectiva indgena, la situacin parece haber sido particularmente seria en aquellos pases donde el desarrollo de los cultivos comerciales para la exportacin (tales como el caf) conllevaron una demanda de mano de obra indgena as como presin sobre sus tierras. En Guatemala y en partes de Mxico, donde la economa cafetalera creci particularmente rpido durante esta poca, los pueblos indgenas perdieron gran parte de sus tierras comunales. Muchos se convirtieron en colonos de las plantaciones de caf y en la sierra guatemalteca, donde la poblacin indgena se concentraba en ese entonces, los terrenos de produccin agrcola se hicieron demasiado pequeos para una produccin de subsistencia. Los perodos regulares de migracin para proveer mano de obra a las grandes plantaciones agrcolas se convirtieron en parte de la vida normal de los indgenas guatemaltecos. Hasta 1940, las leyes coercitivas de trabajo por deuda y haraganera obligaban a los campesinos indgenas a proveer mano de obra de temporada; desde entonces, con la mayora de las tierras indgenas que no ofrecan ni siquiera una produccin de subsistencia, las fuerzas del mercado haban sido suficientes para proveer mano de obra migratoria y de temporada para la agricultura comercial. En los pases andinos hubo diferencias pues la agricultura comercial de exportacin nunca se desarroll con la misma intensidad. Donde hubo grandes haciendas, los indgenas fueron empleados a travs de sistemas de servidumbre (yaconaje en Per, huasipungo en Ecuador, ponguaje en Bolivia) en el que provean mano de obra barata o sin paga a cambio de acceso a parcelas de subsistencia. En otras partes ms remotas de la sierra, las leyes de registro y de privatizacin de tierras a finales del siglo XIX parecen haber tenido un efecto prctico menor en comparacin con Mxico y Amrica Central. Las comunidades indgenas tradicionales sobrevivieron en la prctica, aun cuando estuviesen al margen de la ley. A travs de la regin Andina, tal como ocurri en Mxico y en Amrica Central, las reformas liberales de finales del siglo XIX trataron de eliminar mediante legislacin los sistemas indgenas corporativos de tenencia comunal de tierras, con el objetivo de modernizar la agricultura creando un mercado de tierras libre y sin trabas. Mientras tanto, no se intent crear un mercado de mano de obra libre. Los tributos indgenas permanecieron como una fuente importante de coleccin nacional de ingresos hasta la segunda mitad del siglo XIX. En Per, esto llev a un impuesto de jefe de familia o contribucin personal sobre los indgenas hombres y jefes de familia que dur hasta principios del siglo XX (Jacobsen, 1997). Pero en Per, la alienacin real de las tierras indgenas no era tan marcada en las comunidades ms remotas, aunque la presin del mercado aument con las mejoras en la transportacin a principios de siglo. En Bolivia, donde las ciudades 14

principales estaban ubicadas cerca de reas indgenas y donde la industria minera se expandi despus de las reformas liberales, aumentando as la demanda por la mano de obra indgena la concentracin y desposeimiento de tierras fue mayor. Para la poca de la revolucin boliviana en 1952, el 6% de los propietarios de tierras con mil o ms hectreas controlaban ms del 90% de toda la tierra cultivada, la mayor parte de ella subutilizada (Klein, 1982). El perodo entre 1920 y 1970 aproximadamente fue testigo de los cambios graduales en las polticas del Estado, originalmente inspiradas en la revolucin mexicana entre 1910 y 1920 y que culmin en la era de la reforma agraria del perodo entre 1950 y 1970 en la que muchos pases tenan como objetivo explcito la distribucin de tierras a las comunidades indgenas. En Mxico, donde el proceso de concentracin y alienacin de tierras indgenas haba sido particularmente agudo en las dcadas prerrevolucionarias; uno de los estandartes revolucionarios haba sido la restitucin de las tierras indgenas. Las reformas agrarias de la dcada del 1920 dio poder al Estado para restaurar la tierra alienada al campesinado indgena, ya fuera a travs de donaciones en forma de ejidos inalienables o por medio de la restitucin de las comunidades indgenas en los casos donde pudiesen mostrar un ttulo vlido de las tierras. En la prctica, la tierra fue distribuida casi exclusivamente a travs del sistema de ejido. En los Andes, quizs inspirados por el modelo mexicano, los legisladores gradualmente enmendaron sus leyes para reconocer a las comunidades indgenas nuevamente como entidades legales. En Per durante la dcada del 1920 y en Bolivia despus de la revolucin de 1952, se pusieron en vigor las leyes sobre la restitucin de las tierras. En Ecuador una nueva Ley de Comunidades se puso en vigor en 1937. Posteriormente, las polticas se convirtieron en prcticas hbridas. Bajo las leyes de reforma agraria de Bolivia, las fincas existentes se distribuyeron entre los indgenas Aymars, aunque mayormente en parcelas de tierras individuales. En Per, donde varios cientos de miles de indgenas serranos se beneficiaron de las reformas agrarias que se llevaron a cabo entre 1968 y 1975, el objetivo del gobierno fue desarrollar unidades agrcolas cooperativas bajo supervisin estricta del Estado. En Ecuador, donde las reformas agrarias de las dcadas del 1960 y del 1970 dieron lugar a una distribucin de tierras ms limitada, tambin predominaron las fincas agrcolas individuales. En todos los casos, reflejando el espritu integracionista del perodo, los gobiernos tenan como objetivo promover la imagen del campesino antes que la identidad indgena. Tanto en Bolivia como en Per por ejemplo, se foment la imagen de las organizaciones campesinas para apoyar sus programas de reformas. Queda claro que un objetivo clave de las reformas agrarias de este perodo fue erradicar los sistemas de las haciendas tradicionales, que operaban fuera del mercado, remplazndolos con mano de obra asalariada. Al mismo tiempo, muchas de las reformas pusieron restricciones a los mercados de tierras, donde las tierras comunales campesinas e indgenas retuvieron su carcter inalienable y no hipotecable. La tendencia fue ms marcada en Mxico, pero fue tambin importante en Bolivia y Per. Los lugares donde no hubo prcticamente redistribucin fueron Chiapas (no fue considerada para la reforma agraria que ocurri en otras partes de Mxico) y Guatemala (donde la reforma de 1952-1954 fue detenida por un golpe militar). En Ecuador, la redistribucin de tierras fue muy limitada. Los propietarios de tierras tuvieron que elegir entre la modernizacin de los medios de produccin o la expropiacin. La modernizacin se llev a cabo usualmente mediante mtodos de inversin intensiva de capital y la eliminacin del trabajo forzoso indgena. Aun cuando haba un compromiso poltico en cuanto a las reformas agrarias, irnicamente, en algunos casos las reformas promovieron la expulsin de la mano de obra indgena. Durante la dcada de 1960, el papel de la mano de obra en Mxico, Amrica Central y las economas andinas estaba claramente en proceso de cambio. Ese perodo vio el auge de los negocios de agroexportacin a travs de la regin. Se abrieron nuevas reas para la produccin de frutas y vegetales en el norte de Mxico, de 15

algodn y azcar en la costa del Pacfico de Guatemala, tambin el cultivo de azcar y algodn en las reas fronterizas del este de Bolivia y azcar entre otros cultivos en las regiones costeras de Ecuador y Per. Todos estos cultivos tenan dos elementos en comn. Se desarrollaron en reas con una densidad de poblacin relativamente baja y por ende escasa mano de obra. La demanda de mano de obra fue muy alta, pero slo durante los pocos meses de la cosecha. Las nuevas oportunidades que representaron los cultivos comerciales y la inversin de capital dieron lugar a que la mayor parte del crdito y la tecnologa se invirtiera en el sector comercial de rpido crecimiento. Mientras tanto, la rpida industrializacin de algunos pases aumentaba la demanda por productos mercadeables baratos para atender las necesidades de la creciente poblacin urbana. Como respuesta a este nuevo contexto y a las nuevas oportunidades, encontramos una diversidad de estrategias de supervivencia indgena. Primero, muchos de los alimentos bsicos de consumo urbano (por lo menos hasta antes de que cambiara la dieta urbana con la exportacin del trigo, etc.) provenan de la agricultura indgena. Sin embargo, los precios se mantuvieron bajos para productos bsicos tales como maz, frijoles y papas; adems, nunca se le permiti a las comunidades indgenas desarrollar su propia infraestructura de mercadeo. Segundo, hubo una tendencia creciente a llevar la migracin rural rural a los nuevos polos de desarrollo agrcola comercial. Donde haba condiciones de pobreza y de salarios extremadamente bajos, existen razones para creer que esto se convirti en un ltimo recurso de supervivencia. Pero en las comunidades indgenas ms empobrecidas (aquellas donde la subdivisin de las tierras haba reducido los terrenos cultivables a menos de una hectrea o incluso media hectrea), la mano de obra migratoria temporal se convirti en un hecho comn en la vida comunitaria indgena.

16

ESTRATEGIAS ECONMICAS Y DE SUPERVIVENCIA: MARCO GENERAL

Comentarios preliminares Esta seccin presenta las tendencias de las estrategias econmicas y de supervivencia actuales de distintos pueblos indgenas. El propsito es presentar un cuadro general y no un anlisis de casos detallados, y evaluar algunas diferencias por pas y por regin. Es importante subrayar la falta de informacin sistemtica en este rea. En su gran mayora, la documentacin disponible presta mucha ms atencin a recomendar enfoques de desarrollo deseables segn las aspiraciones indgenas y su cosmosvisin, en lugar de un anlisis emprico respecto a las actividades econmicas y de ingresos de los pueblos indgenas. Debido a esta escasez de datos comparativos, la presente exposicin slo puede pretender ser ilustrativa. El nfasis hasta ahora ha sido sobre la situacin del campesino indgena. Mientras esta seccin retiene la distincin convencional entre campesinado indgena y las comunidades forestales en la cuenca Amaznica y reas similares, se admite que la distincin no es siempre til. Existe un gran nmero de reas comunes entre estas categoras por todo tipo de razones. Primero, las comunidades indgenas en la sierra tienen un gran margen para obtener su subsistencia de los bosques al igual que de las actividades agrcolas (aunque a veces la legislacin nacional de horizonte limitado les previene de hacer esto). Segundo, debido a la colonizacin espontnea as como la oficial, los pueblos indgenas serranos estn en un creciente intercambio con las comunidades de las regiones de bosques pluviales hasta entonces aisladas. Tercero, las dos categoras se han entremezclado durante los ltimos aos. Es muy raro encontrar una comunidad indgena que no tenga lazos bastantes fuertes con la economa de mercado. Los pueblos indgenas de todas partes necesitan un ingreso, por eso tienden a participar en los mercados de mano de obra rurales y urbanos. Sin embargo, dada la gran diversidad de las situaciones y actividades econmicas, se debe intentar establecer algn tipo de clasificacin. Una importancia diferente, como se ha visto en el anlisis histrico anterior, es que muchas de las comunidades serranas o convertidas en campesinado hace tiempo perdieron la capacidad de obtener una produccin de subsistencia en las economas locales. Para ellos, la proteccin de sus derechos a las tierras contra expropiaciones adicionales utilizando la demarcacin y los ttulos de tierras, por ejemplo, ha dejado de ser una estrategia eficaz de desarrollo. Para los pueblos indgenas de la Amazona y otros bosques pluviales, pocos en nmero pero con extensiones de tierra potencialmente altas, los asuntos son obviamente diferentes. La demarcacin de tierra no es suficiente de por s para asegurar una subsistencia adecuada, pero puede ser un primer paso esencial. Es posible establecer unidad territorial sobre la cual se podr eventualmente elaborar una estrategia de desarrollo comunitario cohesivo. En todas las situaciones, la comunidad de origen puede ser un punto de referencia para los pueblos indgenas ya que es este lugar fsico que puede darles un sentido bsico de identidad cultural. Sin embargo, existe el peligro de considerar el desarrollo de los pueblos indgenas como lo mismo que el desarrollo comunitario. En las palabras de un analista: ...millones de inmigrantes indgenas provenientes de reas campesinas tradicionales estn viviendo en los centros urbanos o en la periferia pobre que rodea nuestras enormes ciudades principales o estn migrando de un lugar a otro, a veces cruzando las fronteras, ya sea solos o con sus familias, buscando trabajo, seguridad, estabilidad. Claramente dados estos cambios, las polticas tradicionales del desarrollo comunitario, que se dirigi a lo que se pensaba eran comunidades campesinas indgenas 17

inmutables, tienen que revisarse y adaptarse a las nuevas circunstancias creadas por la economa global (Stavenhagen, 1996). Un tema que todava necesita mucho anlisis es la presencia indgena en las reas urbanas y su grado de participacin en la economa urbana. Se sabe que por lo general en Amrica Latina, como en todas partes del mundo en desarrollo, hay una creciente presencia indgena en las grandes ciudades. En Bolivia por ejemplo donde se estima que un 36% de los individuos que residen en las reas urbanas son indgenas4, UNICEF ha trazado un mapa de densidad de poblaciones indgenas en pueblos tales como Cochabamba y encontr que ciertos distritos son ahora habitados casi exclusivamente por indgenas. El buscar empleo urbano por algunos perodos de tiempo ha sido una estrategia de subsistencia indgena por mucho tiempo. Las jvenes indgenas comprenden una gran proporcin de la servidumbre en las residencias de Ciudad de Guatemala, oportunidad que stas utilizan para continuar su educacin. Pero los problemas ms serios surgen cuando los inmigrantes indgenas no hallan un empleo fijo o residencia legal en las zonas urbanas y al mismo tiempo pierden el contacto con sus comunidades de origen. Estos son los que trabajan en carga y descarga, mano de obra casual, los limpiabotas, los vendedores callejeros y otros que tienden a vivir en casuchas en las partes ms precarias de los arrabales al margen de las grandes ciudades. Adems, los pueblos indgenas participan extensamente en los mercados de mano de obra que viaja diariamente del rea rural a la urbana, caracterstica que aumenta en la mayora de las economas latinoamericanas. Las comunidades y las familias indgenas pueden tener redes complejas de intercambio y apoyo entre las comunidades rurales, los pueblos locales y las grandes ciudades. Aunque la inmigracin inicial temporal o permanente puede producirse a causa de la pobreza, las familias indgenas pueden capitalizar la oportunidad para mejorar las destrezas educativas y tcnicas o para desarrollar empresas con fuertes lazos a la economa agrcola o artesanal. Aunque muchos indgenas se encuentran entre los habitantes urbanos ms pobres, la inmigracin urbana puede tambin ser la ruta ms prometedora para salir de la pobreza extrema. El siguiente anlisis estudia algunas tendencias de la participacin indgena en varios sectores de la economa, incluyendo la agricultura campesina y la comercial, los mercados de mano de obra, la migracin interna e internacional de mano de obra, el comercio regional y la economa urbana. Las estrategias econmicas y de supervivencia en las tierras bajas tropicales se tratarn en otro apartado.

Agricultura indgena y modos de subsistencia rural Cun importante es la agricultura a pequea escala como fuente de ingreso y modo de subsistencia para las comunidades indgenas campesinas? A pesar del mito del agricultor indgena campesino orientado principalmente a la produccin de subsistencia, hay razones para creer que las familias indgenas devengan la mayor parte de (y una proporcin ascendente de) sus ingresos fuera de su propia produccin agrcola. Una pregunta importante que necesita ms investigacin es qu proporcin de sus ingresos se ganan fuera del rea geogrfica de sus comunidades. Desde la fase de redistribucin de las reformas agrarias finalizada hace aproximadamente dos dcadas, que redujo las posibilidades de trabajo agrcola independiente para la prxima generacin, los pueblos indgenas

Estimacin basada en los resultados de las encuestas de hogares de 1993 citado en el informe del Banco Mundial No.15272-BO, Bolivia: Poverty, Equity and Income, Washington, D.C. 22 de febrero de 1996.

18

han buscado inevitablemente estrategias alternativas de supervivencia. En pases como Guatemala, donde ante la ausencia de todo tipo de reforma agraria la fragmentacin de las pequeas fincas ha sido muy marcada, esta tendencia se ha manifestado por un perodo ms largo. Una encuesta de 1989 estim que slo una cuarta parte de la poblacin indgena en el altiplano occidental de Guatemala participaba principalmente en el cultivo de su propia tierra, un 27% devengaba su ingreso principal del trabajo asalariado agrcola y el resto se ganaban el sustento del comercio, de la produccin artesanal y otras actividades no agrcolas (Smith, 1995). Un estudio de la sierra guatemalteca llevado a cabo en 1997 encontr que la produccin agrcola campesina, particularmente el cultivo de los granos bsicos, ya no es suficiente para satisfacer las necesidades bsicas de la familia, lo que explica la diversidad ocupacional. Las alternativas ms importantes son la agricultura comercial a menor escala, la participacin en los mercados de mano de obra regionales e internacionales, el comercio formal e informal en Guatemala y pases aledaos, el sector de servicio, el transporte y las actividades de extraccin5. Un estudio llevado a cabo recientemente en Ecuador compara las estrategias de generacin de ingresos de indgenas en diferentes niveles de pobreza. Se encontr que los ms pobres devengan 22% de sus ingresos de la agricultura, 16% del ganado, 9% de la produccin artesanal y 53% del empleo migratorio. Los que tienen un ingreso progresivamente ms alto lo ganan en una proporcin mayor de la agricultura y del ganado y menos de actividades migratorias (CONADE/ GTZ, 1992). Nuevamente, los hallazgos no sorprenden a la luz de las tendencias recientes de tenencia de tierras. Una encuesta de hogares de 1990 en la regin de la sierra encontr que el 28,4% de los habitantes rurales no posean tierras, 31,8% posea menos de una hectrea y 29,1% entre una y cinco hectreas. Al mismo tiempo, todas estas familias estaban recurriendo en ese momento a distintos arreglos en calidad de arrendatarios y aparceros6.

De igual manera, un estudio reciente de los departamentos del altiplano de Chuquisaca y Potos establece que el acceso a la tierra ya no es un criterio crucial para definir al pobre rural, ya que no explica todo el grado de diferenciacin socioeconmica. Los agricultores ms pequeos ya no son, en muchas ocasiones, los ms pobres. Aunque los minifundistas como grupo se caracterizan por lo general por la falta de tierras y de derechos individuales, una encuesta reciente estima que el 30% de estos minifundistas pertenecen a los extremadamente pobres, el 37% a los pobres, el 25% a un grupo intermedio y 8% a los relativamente ricos. El argumento bsico es que las actividades no agrcolas y la migracin temporal se han convertido en elementos tan importantes que ya no pueden ser consideradas como actividades marginales (Zoomers, 1997). Aunque los campesinos indgenas son tradicionalmente considerados como los productores de granos y otros alimentos bsicos, a menudo satisfaciendo la demanda nacional para estas cosechas, hay excepciones importantes. En Guatemala por ejemplo, las diferentes microregiones dentro de la sierra indgena han sido capaces de especializarse en nuevos cultivos. Esto incluye la produccin mediante irrigacin de vegetales para el mercado de Amrica Central, arvejas y brcol para el mercado de los Estados Unidos, cultivo de frutas para los mercados nacionales principalmente, as como la participacin extensa de pequeos propietarios de tierras en el cultivo del caf. En Mxico, el cultivo del caf ha sido una fuente de ingreso importante para las comunidades indgenas de Chiapas y Oaxaca. En el mbito nacional, sobre el 70% de los agricultores de caf

Estudio Bsico del Altiplano Occidental de Guatemala, Movimiento Tzuk Kim-Pop/CONSOC, Quetzaltenango, octubre, 1992.

INEM, Encuesta de Hogares, 1990, citada en el documento de proyecto de PRODEPINE, COMPLADEIN, Ecuador, 30 de junio de 1997.

19

tienen terrenos de menos de dos hectreas. En Chiapas, el estado ms importante en la produccin de caf en Mxico, 91% de los productores tienen menos de cinco hectreas. En los ltimos aos ha habido intensos debates sobre los sistemas de tenencia o reforma agraria necesarios para permitir a los productores indgenas tomar ventaja de las oportunidades del mercado respetando simultneamente sus estructuras sociales. Los productores campesinos indgenas viven bajo diferentes regmenes de tenencia de tierras. En Mxico, tanto las comunidades indgenas como otros campesinos que se han beneficiado de las reformas agrarias, ocupaban sus tierras bajo un sistema de propiedad comunal hasta que las reformas de 1992 prepararon el camino para la privatizacin de la tierra. En Guatemala, aunque est estipulada por ley la propiedad comunal indgena, en la prctica casi toda la tierra indgena de la sierra se mantiene como terrenos privados con o sin ttulo. El censo agrario ms reciente de 1979 estim que menos del 1% de la superficie de tierra agrcola se mantena en formas comunales de tenencia (aunque gran parte de los bosques en el altiplano occidental es tierra comunal bajo el control municipal). En Ecuador, al igual que en Guatemala, la tenencia comunal es la excepcin, y se limita a tierra de pastoreo a altas elevaciones. En Bolivia, las reas de tierra comunal indgena son reconocidas por ley y probablemente comprenden aproximadamente un cuarto del rea de las tierras de la regin de la sierra. En Per, las tierras comunales, tanto entre los indgenas del altiplano como entre los de las tierras bajas, han sido reglamentadas mediante legislacin, aunque las reformas constitucionales de 1993 pusieron fin a la prohibicin absoluta de la posibilidad de alienar o hipotecar estas tierras. Un grupo de opinin econmica considera la supervivencia de los sistemas tradicionales de tenencia de tierra para los pueblos indgenas como una causa continua de pobreza que impide el acceso al crdito y la integracin total al mercado. Las reformas agrarias orientadas al mercado de 1990 en Mxico y Per son claramente motivadas por esta preocupacin. Los defensores de las reformas orientadas al mercado tambin sealan la gran brecha que existe entre la ley y la realidad en cuanto a que existe un mercado activo de tierras indgenas a pesar de la prohibicin legal sobre las transferencias de tierras. Sin embargo, en Amrica Latina, aunque ha habido continuos debates dentro de la comunidad de desarrollo con respecto a las metodologas apropiadas para los sistemas de ttulos y registro de tierras, ha habido poca evaluacin sistemtica ya sea del rendimiento econmico de los sistemas de tenencia comunal o de las posibles razones por las cuales las comunidades indgenas no han podido funcionar ms eficazmente en la economa de mercado. Sin embargo, en el contexto de Africa hay extensos debates sobre la relacin entre los sistemas de manejo de recursos de la propiedad comunal y la productividad agrcola (Migot-Adholla, 1991; Barrows y Roth, 1990; y Bruce, 1991). En un gran nmero de pases, los pueblos indgenas y sus grupos de apoyo se han opuesto a las reformas legales recientes, por entenderse que dan nfasis a los ttulos de tierras privados en lugar de a los ttulos comunales indgenas. El ejemplo ms claro es la reforma mexicana de 1992 que, aunque daba la opcin a los pueblos indgenas de mantener el rgimen comunal, terminaba eficazmente las posibilidades de presentar reclamos de tierras. En Ecuador, las organizaciones indgenas expresaron su oposicin general a la ley de tierras de 1996. En Guatemala, los recientes acuerdos de paz ponen gran parte de su nfasis en las soluciones de mercado para la reforma agraria y en un catastro y registro de las tierras para aclarar los derechos a la propiedad. Sin embargo, el Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas enfatiza la importancia de las tierras comunales indgenas, reconoce el principio de la restitucin de tierras y establece una comisin conjunta de gobierno y de representantes indgenas para hacer las recomendaciones sobre las polticas de tierras. Un asunto de gran controversia ha sido los esfuerzos del Gobierno de implantar un impuesto local sobre las tierras, al que se han opuesto los grupos indgenas as como los pequeos propietarios. Bolivia ha sido la excepcin a la tendencia reciente. La Ley Indgena Nacional de Reforma Agraria (Ley 20

INRA) pone an ms restricciones con respecto a la alienacin y transferencia de las tierras indgenas (tanto en el altiplano como en las tierras bajas) que lo establecido por la legislacin agraria anterior. Las tierras comunitarias indgenas, las propiedades comunitarias y el solar campesino son considerados indivisibles, no hipotecables y exentos de impuestos. La nueva ley claramente divide las propiedades agrarias entre las tierras ms comerciales completamente integradas al mercado y sujetas a impuestos y las pertenecientes a los sectores indgenas o campesinos. La ley debe ser vista junto con otras iniciativas de participacin y descentralizacin establecidas desde 1994 que enfatizan la revitalizacin de las instituciones indgenas en el mbito local. Finalmente, en el contexto de los debates del registro de tierras, se debe recordar que los pueblos indgenas han tenido tradicionalmente acceso a mltiples zonas de uso de tierras. Aunque esto est muy comprobado en las tierras bajas tropicales, no se ha estudiado de igual manera en el caso de las comunidades indgenas del altiplano. En Guatemala por ejemplo, con sus zonas climatolgicas de tanta variacin para un pas pequeo, la expansin de la agricultura comercial hasta las tierras bajas del Pacfico y las reas piemonteses redujo el acceso de las comunidades indgenas del altiplano a los asentamientos y colonias que haban cultivado anteriormente en la costa sur (McCreery, 1994). En Bolivia, se le ha dado mucha atencin al contexto agroecolgico de la tenencia de tierras del altiplano indgena y al carcter vertical de su ecologa. Las comunidades tradicionalmente reducen el riesgo al tener tierras en diferentes reas ecolgicas. Los enfoques en la titulacin y el registro de tierras, que no abarca la complejidad de estos sistemas de uso de tierras, tendran probablemente un impacto adverso en los modos de subsistencia de los indgenas.

Pobreza y modos de subsistencia indgena en las tierras bajas tropicales Los estudios de pobreza y en las iniciativas por reducirla ponen el mayor nfasis en los pueblos indgenas ms asimilados: los campesinos indgenas, los trabajadores agrcolas, los trabajadores migratorios o los habitantes urbanos. Los indicadores de pobreza convencional y los programas de reduccin de la pobreza quizs sean ms fciles de aplicar a las personas ms integradas a la economa nacional y de mercado.

Dicho esto, ahora se est prestando atencin a las condiciones de vida, trabajo y supervivencia de los pueblos indgenas menos asimilados del continente y la comunidad internacional de desarrollo ha asignado recursos significativos a las reas de tierras bajas y tropicales. Son tambin estas reas y los pueblos indgenas diversos que tradicionalmente las ocupan, los que han recibido el apoyo de organizaciones de derechos humanos y de los grupos de cabildeo ambiental. La mayor preocupacin hoy da, ya sea por los gobiernos o las organizaciones internacionales, ha sido con respecto a los derechos sobre las tierras y los recursos. Esto es comprensible. El hbitat ambiental de los grupos indgenas del trpico y de las tierras bajas ha estado constantemente amenazado por el tipo de proyecto de desarrollo que es propenso a recibir fondos multilaterales. Aunque la penetracin econmica en el Amazonas y en reas similares no es nada nuevo, las ltimas dos o tres dcadas han visto aumentos masivos en las inversiones. Casi todos los pases que poseen estas regiones tropicales y de tierras bajas estn haciendo todo lo posible por desarrollar los recursos de stas, ya sea por el petrleo, el gas, la madera, el oro o el agua. Adems, existe una gran presin por promover proyectos de colonizacin para aliviar las presiones de la poblacin y el ascendente desposeimiento de tierras en las otras reas. Ha habido logros significativos en cuanto a la demarcacin y titulacin de tierras, durante las ltimas dos dcadas. A mediados de la dcada del 1970, Per fue el primer pas andino en otorgar ttulos a gran escala 21

de las tierras forestales indgenas. Durante la dcada del 1980, tambin se otorgaron ttulos a gran escala de las tierras forestales de comunidades indgenas en Colombia. Durante este perodo el gobierno reconoci los derechos territoriales de los grupos indgenas sobre aproximadamente la mitad del rea de la Amazona o alrededor de 70.000 millas cuadradas en total. Algunos pases comenzaron el proceso ms tarde. Por ejemplo, en Ecuador el primer proceso importante de titulacin en la Amazona comenz despus del levantamiento de 1990. En Bolivia durante la ltima dcada se emitieron decretos acerca de la importancia de otorgar ttulos de tierras a las comunidades indgenas amaznicas. Igualmente, se declar una moratoria de nuevas concesiones de bosques. Esto dio lugar a que se sentaran las pautas para un programa importante de titulacin que podra traspasar el control de alrededor de diez millones de hectreas de tierras forestales a las comunidades indgenas. Sin embargo, en general se entiende que la demarcacin y titulacin de tierras no sern suficiente para detener la pobreza y establecer un patrn de desarrollo sostenible. Este punto se subray en la primera evaluacin comprensiva del Banco Mundial sobre la reglamentacin de las tierras y los proyectos de titulacin en las tierras bajas de Amrica del Sur (Wali y Davis, 1991). El estudio, basado en trece proyectos con componentes indgenas realizados a partir de 1982, concluy que stos haban sido claves en la demarcacin y reglamentacin de las tierras indgenas en zonas bajas forestales. Sin stos, los pueblos indgenas hubiesen sufrido un trauma mayor como resultado del desarrollo y de la explotacin de los bosques tropicales. Sin embargo, la experiencia indica que la reglamentacin de la tierra por s misma no sera suficiente para proteger la seguridad de los territorios indgenas. Se debe unir a la promocin de programas de desarrollo sostenible que incorporen el conocimiento de estos pueblos sobre la gestin de los recursos naturales y de la conservacin ambiental, direccin hacia la que los proyectos de seguimiento estaban dirigidos. Por lo general, se diferencia entre los indgenas segn el lugar donde habitan, es decir, los indgenas que viven en tierras bajas y los campesinos indgenas del altiplano. Sin embargo, los pueblos indgenas que habitan tierras bajas tropicales no representan un grupo homogneo. En trminos de estrategias econmicas, los pueblos indgenas del Chaco argentino, boliviano y paraguayo por ejemplo, tienen muy poco en comn con los indgenas de la Cuenca Amaznica. Adems, incluso en las reas de tierras bajas, algunos grupos indgenas se han visto totalmente o casi totalmente desposedos de sus tierras con el pasar del tiempo y hoy trabajan como agricultores asalariados, muchos en condiciones similares al trabajo de servidumbre. Un ejemplo de esta situacin son los indgenas Chiquitano del sudeste boliviano que cuentan con alrededor de 60.000 personas. Durante aos, la expansin de las actividades agrcolas, ganaderas y forestales han tenido un gran impacto sobre la vida de estos individuos. Hoy slo un pequeo nmero son agricultores independientes, mientras que la mayora trabaja como agricultores asalariados (especficamente en trabajos de temporada en los cultivos de caa) y un nmero substancial vive ya sea en los pequeos asentamientos urbanos de la regin o en la ciudad principal de Santa Cruz (Thiele y Nostas, 1994). La situacin de los Chiquitanos se refleja en el hecho de que despus de la ley de reforma agraria de 1996 que otorg ttulos a las tierras comunales indgenas en las regiones orientales, ellos tuvieron que hacer una peticin para que se les otorgaran tierras fuera de su rea de origen porque sta haba sido ocupada por colonos casi en su totalidad. En la Amazona, con algunas excepciones, las comunidades indgenas estn, hasta cierto punto, integradas al mercado; durante las ltimas dos o tres dcadas se han registrado cambios dramticos. Segn lo observado en un informe sobre el desarrollo futuro de la Amazona peruana, hasta la dcada del 1960 el contacto con la economa de mercado era espordico y mediado por los jefes que haban vivido el apogeo del caucho en Per. Ahora, casi todos los pueblos indgenas de la Amazona producen para el mercado y entran en negociaciones directas. Aunque las relaciones de parentesco continan siendo importantes en los asentamientos locales, cada unidad familiar ha establecido actualmente nuevas formas de relaciones sociales a travs de sus lazos con la 22

economa de mercado. Algunas de las actividades de mercado que surgen en los bosques del Amazonas son la ganadera, la produccin artesanal y de cermica, las tiendas comunitarias y la participacin en las empresas de transportacin7. As, los indgenas de la Amazona no estn realmente inmunes a los problemas del desempleo urbano al surgir nuevos pueblos con mejores medios de comunicacin a travs del Amazona.

Pueblos indgenas y el mercado de trabajo La discriminacin, o al menos la segmentacin, del mercado de trabajo en la actualidad es una caracterstica importante de la pobreza que confrontan los pueblos indgenas de Amrica Latina. Como se ha visto anteriormente, los pueblos indgenas siempre han participado extensamente en los mercados de trabajo; hasta muy recientemente, mediante varias formas de coercin, han representado el grueso de la mano de obra barata en la agricultura y la minera de varios pases. Mientras los sistemas de trabajo sin paga o semifeudales eran caractersticos de la economa de la hacienda hasta mediados del siglo XX, la participacin indgena tambin ha sido una caracterstica importante de los mercados de trabajo de temporada y migratorio para cultivos tales como el caf, el algodn y el azcar. Es difcil ofrecer estimaciones numricas (dada la escasez de estadsticas sobre mano de obra rural en Amrica Latina) o calcular la composicin tnica de la fuerza rural trabajadora itinerante. En Mxico, donde el mercado de trabajo rural y la participacin indgena dentro de ste han sido estudiados en detalle, las cifras gubernamentales de finales de la dcada del 1980 establecan que sobre 4,6 millones de personas (o alrededor de un 80% de la poblacin econmicamente activa en la agricultura) vendan su trabajo en un momento u otro durante la temporada de la cosecha (Snchez y Arroyo, 1993). A principios de la dcada del 1970 ya se estimaba que los migrantes de temporada comprendan casi una cuarta parte de la fuerza laboral total, trabajando en las cosechas comerciales fuera de las regiones donde sus ejidos estaban localizados (Astorga Lima y Commander, 1989). La gran parte de esta mano de obra es claramente indgena. En Chiapas, la fuerza trabajadora del caf es reclutada localmente de las comunidades indgenas o de Guatemala por medio de contratistas. En cuanto a la cosecha de frutas y vegetales en los estados norteos de Sonora, Sinaloa y Baja California, el programa gubernamental de solidaridad, PRONASOL, encontr en un estudio de alrededor de 50.000 migrantes que ms de la mitad provena de los estados predominantemente indgenas de Guerrero y Oaxaca (Snchez y Arroyo, 1993). Aparentemente, la preferencia por los trabajadores indgenas se deba a que stos eran ms dciles y porque al ser monolinges se haca ms fcil violarles los derechos laborales. Adems, los salarios eran ms atractivos que para los trabajadores no indgenas. En Guatemala, un estudio realizado a mediados de la dcada del 1990 por parte del Ministerio del Trabajo estimaba que el volumen total de los trabajadores migrantes se encontraba entre 500.000 y 600.000 (incluyendo hombres, mujeres y nios), aunque el nmero de individuos es probable que est entre las 400.000 y las 450.000 personas, quienes en su mayora se trasladan a las zonas de cosecha varias veces al ao (Flores Alvarado, 1995). Segn fuentes de la industria azucarera, en sta hay alrededor de 60.000 cortadores de caa indgenas por temporada al ao. Investigaciones recientes indican que la mayora de las compaas azucareras reclutan entre 65% y 100% de sus cortadores de caa de la sierra occidental. Se prefiere a los trabajadores migrantes porque son a menudo ms disciplinados y tienden a permanecer durante todo el tiempo de la cosecha. Adems, los salarios aparentemente han subido significativamente en la industria azucarera durante la dcada del 1990, pues los patrones son ms selectivos en sus tcnicas de reclutamiento y se ha establecido un sistema

Pueblos Indgenas de la Amazona Peruana y Desarrollo Sostenible, ILO/UNDP/Hivos, marzo de 1997.

23

de pago por pieza; a su vez, la introduccin de nuevas tcnicas para la cosecha ha llevado a un aumento en la productividad de la mano de obra8. En los Andes, el flujo de la mano de obra migratoria indgena para la agricultura comercial puede ser menos importante en trminos numricos de lo que es en Mxico y Guatemala. Esto ha sido una caracterstica de la industria del algodn y del azcar en el este de Bolivia y la industria azucarera de Ecuador y Per. Nuevamente, los trabajos ms arduos son realizados por los trabajadores indgenas inmigrantes. En Bolivia, es evidente la presencia indgena en los pueblos de Sucre, Cochabamba, Oruro, La Paz y Santa Cruz. Aunque hay reas de comercios indgenas incipientes, los trabajo manuales tales como la carga y descarga en las ciudades probablemente ofrece un ingreso de menos de un dlar (EE.UU.) por da9. Hay tambin una tendencia a una emigracin ms permanente de las zonas rurales a las zonas urbanas. Un estudio realizado en 1997 en el altiplano sur boliviano, que utiliz entrevistas comunitarias, estim que un 18% de la poblacin haba emigrado desde 1983, 45% a la ciudad de Sucre, 18% a la parte urbana de Santa Cruz, 7% a la parte rural de Santa Cruz y 10% a Argentina (Barron y Goudsmit, 1997). La misma tendencia abunda en Guatemala, donde se han registrado varios cientos de miles de nuevos inmigrantes a Ciudad de Guatemala durante la ltima dcada. Esto se puede explicar en parte por la huida del altiplano durante los aos de intenso conflicto civil, pero tambin se atribuye a los factores econmicos actuales.

La distincin entre migracin temporal y permanente es verdaderamente difcil de establecer. Se sabe que los migrantes indgenas ms prsperos tienden a mantener lazos estrechos con sus comunidades de origen mediante el financiamiento de festivales y el fortalecimiento de sus relaciones polticas. La migracin al extranjero ha sido una fuente importante de recursos por el envo de divisa a las comunidades indgenas del nordeste de Guatemala. Aunque muchos de los emigrantes regresan, existen asentamientos ms permanentes de indgenas en sitios tan lejanos como los Estados Unidos de Amrica. Se puede decir lo mismo de los Otavalo de Ecuador cuyo xito en el comercio de artesanas se conoce internacionalmente. Tambin es cierto que no todos los residentes indgenas urbanos son pobres. En Guatemala, los indgenas estn entrando gradualmente en nuevas actividades comerciales y profesionales. En Quetzaltenango, la segunda ciudad ms importante de Guatemala, ha habido un aumento significativo durante los ltimos aos en el nmero de estudiantes universitarios indgenas. En su mayora sin embargo, los pueblos indgenas emigran de la extrema pobreza a la pobreza o a la extrema pobreza. Desde un punto de vista humanitario, el reclutamiento, el transporte, las condiciones de vida y de trabajo de los temporeros indgenas en la agricultura son un hecho de gran preocupacin. Aunque los salarios diarios pueden ser altos en comparacin con los ingresos promedios de las comunidades de origen, el costo en trminos de salud, higiene, prdida de educacin de los nios y la desarticulacin social puede ser muy serio.

Los datos se han obtenido de una disertacin doctoral indita de Elizabeth Oglesby, Raising cane: class politics and the transformation of industrial agriculture en Guatemala, Departamento de Geografa, University of California, Berkeley, mayo de 1997.
9

Estimaciones ofrecidas por los lderes campesinos de Cochabamba, agosto de 1997, entrevista.

24

POLTICAS Y PROGRAMAS DE ATENCIN A LA POBREZA Y AL DESARROLLO INDGENA

Polticas y programas gubernamentales: enfoques generales Los pases latinoamericanos con una alta proporcin de indgenas se han comprometido a asignar recursos para reducir la pobreza indgena. Compromisos similares han tomado el BID, el Banco Mundial, las agencias principales de las Naciones Unidas y varias organizaciones donantes bilaterales. Dentro de estos amplios compromisos, existen diferencias evidentes en la manera que tanto el gobierno como las agencias gubernamentales han atendido los asuntos de pobreza y desarrollo indgena. Un asunto clave es si, o bajo qu circunstancias, los recursos deben ser dirigidos especficamente a los pueblos indgenas como grupo tnico. Surgen menos problemas cuando los pueblos indgenas controlan su propio territorio y siguen sus estilos de vida aparte del resto de la poblacin. Pero la asignacin de recursos segn la etnia en muchas ocasiones ha resultado ser un asunto muy sensible en pases tales como Ecuador y Guatemala, donde en muchas partes del pas los grupos indgenas y los no indgenas viven juntos. Adems, la creciente presencia indgena en las pequeas ciudades y en las capitales plantea problemas adicionales. Pueden existir pruebas substanciales que indiquen que, tanto en las reas urbanas como en las rurales, los pueblos indgenas estn sujetos a niveles particularmente altos de pobreza y extrema pobreza. Pero en las reas urbanas, cmo se puede diferenciar entre grupos y familias indgenas y no indgenas para establecer una estrategia de alivio de la pobreza? Otras preguntas tienen que ver con los mecanismos institucionales ms apropiados para atender la pobreza y el desarrollo indgena. Debera existir una entidad estatal, tal como un secretariado o un ministerio de asuntos indgenas o tnicos con la responsabilidad principal de atender estos temas? Si es as, cul sera su papel y sus funciones? Debera ser un organismo esencialmente normativo, con el objetivo de asegurar que las polticas y los programas gubernamentales den la atencin debida a los temas y a las preocupaciones indgenas? O debera ser un organismo operativo? Obviamente los argumentos a favor y en contra variarn de pas a pas, dependiendo de la importancia numrica de los indgenas en la poblacin total y su nivel de participacin en la economa nacional. Donde los pueblos indgenas son una minora pequea y vulnerable, amenazada por proyectos de extraccin como en el caso del Amazonas brasileo o venezolano, puede haber una necesidad urgente de establecer una entidad estatal para salvaguardar sus derechos mediante programas de demarcacin y titulacin de tierras. En otros casos, donde los indgenas han desarrollado sus propias organizaciones fuertes y representativas tanto en el mbito regional como nacional, puede que se opongan a los esfuerzos gubernamentales de dividir en compartimentos los temas indgenas o intertnicos en una entidad especfica. En algunos pases, ha habido extensos esfuerzos para coordinar programas de desarrollo indgena mediante una entidad especializada. Por ejemplo en Mxico se cre el Instituto Nacional Indgena (INI) en 1940. Es de notar que el INI en los estados sureos donde vive el mayor nmero de indgenas, ha jugado un papel importante en los programas de desarrollo rural. A principios de la dcada del 1990, se estima que se canalizaron alrededor de $100 millones de dlares (EE.UU.) de fondos gubernamentales de solidaridad regional para proyectos de infraestructura y productividad de las comunidades indgenas mediante el INI (Brysk y 25

Wise, 1995). En otros pases, las iniciativas han sido ms recientes. En Bolivia por ejemplo, el fortalecimiento de las instituciones indgenas en el mbito local ha sido establecido como piedra angular de las reformas de participacin popular desde 1994. Las instituciones indgenas, formadas segn sus usos y costumbres tradicionales, pueden recibir personera jurdica que les permite participar en el gobierno municipal. Las medidas de descentralizacin tambin permiten la creacin de distritos municipales indgenas como subunidades de la estructura municipal del gobierno local. Las medidas son un esfuerzo por estimular la autogestin o la autodeterminacin permitiendo a los grupos indgenas conservar las unidades socioculturales y consolidar sus propias formas de administracin pblica (Hendrix, 1997). Sin embargo, parece ser el gobierno y no las organizaciones autnomas de los pueblos indgenas, el que est tomando la iniciativa en la promocin de este tipo de estructura. A finales de 1997, el gobierno entrante del Presidente Hugo Banzer Suarez incluy entre sus objetivos estratgicos un plan para la reorganizacin territorial de los pueblos indgenas, con el objetivo de promover el desarrollo con identidad de las poblaciones aborgenes para ayudar a aumentar su calidad de vida, su progreso econmico, la participacin poltica y la afirmacin cultural. Para estos efectos, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin atendera a 3,7 millones de indgenas residentes en 310 distritos municipales potencialmente indgenas y en nueve departamentos del pas10. En Bolivia, la responsabilidad de disear y ejecutar las polticas de desarrollo indgena queda en manos del Vice Ministerio de Asuntos Indgenas dentro del Ministerio de Desarrollo y Medio Ambiente. Originalmente creado en 1993 como el Secretariado de Asuntos tnicos, con funciones principalmente normativas, esta entidad fue recientemente estructurada como un Vice Ministerio y parece estar asumiendo un papel ms operativo. Existen propuestas actuales para crear el Servicio Nacional de Desarrollo Indgena dentro del ministerio. Ecuador es sin duda uno de los pases de Amrica del Sur donde la cuestin indgena ha alcanzado importancia en la poltica nacional, afectando tanto a los grupos indgenas campesinos como a los de las tierras bajas a travs de sus organizaciones representativas. Esto se atribuye al levantamiento indgena de 1990, en el que las comunidades indgenas de todas las partes del pas expresaron sus demandas por derecho a la tierra. En varias ocasiones durante las ltimas dos dcadas, el gobierno ha tratado de crear una entidad estatal con amplias responsabilidades sobre los asuntos indgenas. Una primera iniciativa fue la creacin de la Oficina Nacional para los Asuntos Indgenas dentro del Ministerio de Bienestar Social a principios de la dcada del 1980. Gobiernos posteriores crearon el Secretariado Nacional de Asuntos Indgenas y Minoras tnicas (SENAIN) y el Ministerio tnico. Es la opinin general que todas estas entidades tuvieron poco impacto pues sus recursos eran limitados, fallaron en desarrollar propuestas especficas de desarrollo para atender el desarrollo indgena y en particular, debido a que las confederaciones indgenas principales cuestionaron su legitimidad. Dos de estas confederaciones se consideran como representantes de los intereses indgenas en el mbito nacional y de tierras bajas. Estas son la Confederacin de Asuntos Indgenas de Ecuador (CONAIE) en el mbito nacional y la Confederacin Nacional de Indgenas del Amazonas Ecuatoriano (CONFENIAE) en las tierras bajas tropicales del este. El gobierno interino actual del Ecuador ha tomado un enfoque diferente mediante la creacin del Consejo de Planificacin de Estados Indgenas y Negros (COMPLADEIN) con una participacin activa de las organizaciones representativas de los grupos indgenas y negros del pas. Creado en 1997, COMPLADEIN

10

Para Vivir Mejor, Plan Operativo del Gobierno del General Hugo Banzer Suarez, diciembre de 1997.

26

estaba originalmente dirigido por una persona indgena con rango ministerial y tena los objetivos generales de ejecutar el concepto de una nacin multicultural en todos los aspectos tanto en la planificacin del desarrollo nacional y regional como el local. Sus cuatro reas de trabajo eran: desarrollo intercultural en la sociedad ecuatoriana, reformas polticas, jurdicas y administrativas en el mbito estatal, desarrollo integral y sostenible y la afirmacin de la identidad, de la cultura y de la educacin bilinge intercultural. Los objetivos anteriores son ambiciosos a largo plazo y reflejan las exigencias de la CONAIE y otras organizaciones indgenas por mayores reformas para poner en efecto el concepto de un estado multitnico y multicultural. En la prctica, una de las iniciativas principales de COMPLADEIN hoy da ha sido la preparacin y negociacin de un prstamo substancial con el Banco Mundial para financiar proyectos de desarrollo para los indgenas y los negros del pas. Preparado por su rama tcnica, PRODEPINE (Proyecto de Desarrollo de Pueblos Indgenas y Negros de Ecuador) busca atender la pobreza entre los pueblos indgenas y negros mediante: C el fortalecimiento de la capacidad de las organizaciones indgenas para participar ms eficazmente en la formulacin de polticas gubernamentales y ofrecer servicios significativos a sus miembros en los aspectos econmicos, C el mejoramiento del acceso de los pueblos indgenas al agua y a la tierra, C el aumento de la capacidad de las organizaciones para que logren el acceso a fondos para el financiamiento de proyectos de pequeas inversiones, y C la creacin de una capacidad adecuada dentro del gobierno para formular polticas y planes y coordinar actividades dirigidas a las poblaciones indgenas y negras. Este prstamo de alrededor de $25 millones de dlares (EE.UU.) fue aprobado por el Banco Mundial a finales de 199711. En Per hemos visto que, al menos hasta muy recientemente, ha habido, como en Bolivia, una tendencia en los crculos oficiales a percibir slo las comunidades de la Amazona y del trpico como indgenas. Su estatus se ha definido legalmente como nativos. Pero queda claro que las tierras tanto de las comunidades campesinas de la sierra como de las comunidades nativas de las tierras bajas han sido regidas por una legislacin especial con restricciones sobre la alienacin y la transferencia. Como en los otros pases andinos, las reformas constitucionales recientes han reconocido la pluralidad tnica y cultural de la nacin peruana. La Constitucin peruana de 1993 afirma (Artculo 149) que las autoridades de las comunidades campesinas y nativas pueden tener funciones jurisdiccionales dentro de su mbito territorial siguiendo su ley consuetudinaria. La entidad estatal con responsabilidad directa sobre los asuntos indgenas fue hasta recientemente el Instituto Indigenista de Per (IIP), originalmente concebido como un instituto de gobierno relativamente independiente parecido a las estructuras mexicanas. Desde 1993, el IIP se encuentra adscrito al Ministerio de Agricultura. Su responsabilidad principal era ejecutar las polticas de desarrollo indgena del gobierno y asegurar la ejecucin de las normas y reglamentos a favor de los pueblos indgenas (incluyendo la demarcacin y titulacin de las tierras indgenas). A finales de 1996, las funciones del IIP fueron transferidas a la Unidad de Programas

11

Estos detalles se ofrecen utilizando el borrador del documento del proyecto COMPLADEIN dado a este consultor en septiembre de 1997 durante su visita a Quito. El documento del proyecto probablemente ha sufrido cambios antes de su aprobacin final por el Banco Mundial a finales de 1997.

27

de las Comunidades Indgenas dentro del recin creado Ministerio para la Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH). La funcin de la unidad indgena de PROMUDEH es mayormente de investigacin e informacin, aunque tambin juega un papel de facilitador, concertando negociaciones entre comunidades indgenas, la empresa privada y las agencias del gobierno; adems promueve actividades empresariales entre las comunidades indgenas. Varias otras agencias gubernamentales participan en la actualidad en programas relacionados con la pobreza y el desarrollo indgena. El proyecto de Fondos de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES) de 1997 contiene un plan estratgico para aumentar la participacin indgena mejorando las actividades meta y de promocin. El Proyecto Nacional para el Manejo de Cuencas Hidrolgicas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS) del Ministerio de Agricultura ha ido ejecutando proyectos importantes de alivio de la pobreza en la sierra indgena, intentando aumentar la produccin y la productividad rural y fortalecer las organizaciones rurales para que puedan ser entidades autnomas y sostenibles. En Guatemala, no existe an una entidad oficial que tenga la responsabilidad de coordinar los asuntos indgenas. Es interesante notar que cuando el presidente incumbente, Alvaro Arz Irigoyen ofreci crear una Secretara o Ministerio de Asuntos Indgenas inmediatamente despus de juramentar, la idea fue criticada por las organizaciones indgenas. La mayora de stas se oponan a la idea, argumentando que eso slo servira para dividir en compartimentos los asuntos indgenas en una agencia de gobierno en lugar de permitir que todas sus inquietudes permearn en todas las instituciones del gobierno y de la sociedad. Al mismo tiempo, Guatemala es el nico pas de Amrica Latina que tiene dentro de su fondo social de compensacin un Fondo de Desarrollo Indgena (FODIGUA). FODIGUA se cre formalmente en 1994 con la misin de ayudar y fortalecer el proceso de desarrollo humano, sostenible y de autogestin de los pueblos indgenas de descendencia Maya, de sus comunidades y organizaciones dentro del marco de su cosmovisin, adems de elevar los estndares de vida mediante la ejecucin y financiacin de sus programas y proyectos econmicos, sociales y culturales. FODIGUA tiene una estructura bipartita, siendo el gobierno y las organizaciones indgenas las partes, y tiene un consejo nacional de ancianos Mayas y cuatro consejos regionales. Sin embargo, ha sido poco capitalizado en comparacin con el Fondo de Inversin Social (FIS) y el Fondo Nacional por la Paz (FONAPAZ), organismos que han atendido principalmente a reas de concentracin de poblacin indgena. Desde la firma del acuerdo final de paz en 1996, que incluye la firma de un acuerdo aparte en marzo de 1995, Acuerdo sobre la Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, el gobierno ha visto claramente la necesidad de dar una atencin renovada a los aspectos del desarrollo indgena. El Acuerdo Indgena mismo, aunque no se centra en los asuntos de desarrollo econmico y social, hace hincapi en el derecho de los pueblos indgenas a participar en la sociedad a todos los niveles mediante sus instituciones representativas y tambin a determinar sus propias prioridades de desarrollo. Aunque muchos de los compromisos del gobierno bajo el Acuerdo Indgena tratan sobre las medidas para combatir la discriminacin tnica y promover la igualdad de oportunidades genuina en cuanto a una amplia gama de derechos culturales, los asuntos de autonoma local y regional y la ley consuetudinaria tambin han sido atendidos. El Acuerdo contiene un compromiso para definir el estatus y la capacidad legislativa de los pueblos indgenas y sus autoridades constituidas segn las normas consuetudinarias. Especficamente, se hace un llamado a la definicin de las modalidades para promover la distribucin equitativa del gasto gubernamental, incluyendo el porcentaje del presupuesto general proveniente de los ingresos regulares que son transferidos anualmente a las municipalidades entre las comunidades, indgenas o no indgenas, que constituyen la municipalidad, para fortalecer la capacidad de estas comunidades de manejar los recursos y ser instrumentos de su propio desarrollo. Hay tambin una seccin sobre los derechos a la tierra. En este rea, quizs el compromiso ms significativo del gobierno, es instituir 28

los procedimientos para resolver las demandas sobre la tierra comunal que puedan ser formuladas por las comunidades indgenas y restablecer as o dar una compensacin por, estas tierras. El Acuerdo Indgena de Guatemala ha sido puesto plenamente en vigor a partir de la firma del acuerdo de paz final en diciembre de 1996. Aunque no hay un perodo de tiempo especfico para ejecutar ninguno de los compromisos, el mecanismo principal de ejecucin es el establecimiento de varias comisiones (algunas de ellas compuestas por un nmero igual de representantes del gobierno y de las comunidades indgenas) para hacer propuestas de reformas en ciertas reas claves. El Acuerdo establece las Comisiones Paritarias de representantes del gobierno y de las comunidades indgenas en reas de reforma educativa, mecanismos de participacin, reforma institucional y derechos indgenas a la tierra. Otras comisiones estudiarn el cmo otorgar un estatus oficial a los idiomas indgenas y la identificacin de los lugares sagrados indgenas para despus hacer recomendaciones para la preservacin de stos. Todas las comisiones se establecieron en la primera mitad del 1997. Tanto la reduccin de la pobreza como el respeto por la diversidad tnica de Guatemala son prioridades prominentes dentro del gobierno durante el perodo de 1996 al 2000. El Plan de Accin para el Desarrollo Social y la Construccin de la Paz (PLADES) de 1996 al 2000, reconoce que la pobreza y la extrema pobreza afectan especficamente a las poblaciones indgenas y establece el respeto por la diversidad multicultural y tnica. Esto se encuentra dentro de los siete principios bsicos de las acciones del gobierno12. Sin embargo, en lugar de promover (como el modelo boliviano) instituciones indgenas separadas y conceptos de modelos de desarrollo especficamente indgenas, parecer ser que los objetivos actuales del gobierno de Guatemala son promover ms el dilogo intercultural y la mayor participacin indgena en todas las instituciones.

Los enfoques guatemaltecos actuales estn quizs mejor representados en el proyecto gubernamental con respecto a las polticas y a los proyectos estratgicos de desarrollo humano sostenible para las poblaciones indgenas. Originalmente diseado como un proyecto para la difusin el Acuerdo Indgena tanto como fuera posible, a travs de la sociedad guatemalteca y solicitar propuestas para las prximas reformas, el proyecto ha comenzado una segunda fase ms relacionada con la poltica pblica intercultural. Con la participacin de un consejo consultor compuesto por las organizaciones indgenas ms prominentes en el mbito nacional (as como de otras personalidades indgenas y no indgenas), tiene como objetivo apoyar diferentes agencias de gobierno (incluyendo la Secretara de la Paz, la Secretara de Planificacin y el Gabinete Social) en la formulacin, ejecucin y difusin de la poltica pblica intercultural para consolidar el Estado y la nacin multitnica, multicultural y multilinge13.

Enfoques internacionales En el mbito internacional, hemos visto que ha habido un resurgimiento dramtico en el inters por los pueblos indgenas de Amrica Latina durante la ltima dcada. Esta es una tendencia global en la que distintos actores de desarrollo y los defensores de los derechos humanos han prestado ms atencin a la situacin de los

12

Desarrollo Social y Construccin de la Paz: Plan de Accin 1996-2000, Secretara General de Planificacin, Guatemala, noviembre de 1996.
13

Proyecto de Interculturalidad, Polticas Pblicas y Desarrollo Humano Sostenible, Q anil B., Gobierno de Guatemala/UNDP, 1997.

29

pueblos indgenas en el mbito mundial. Esto es, en cierta manera, una respuesta a las crecientes y cada vez ms articuladas demandas de los pueblos indgenas mismos. Se puede atribuir, en parte, a las nuevas inquietudes de los principales actores internaciones de desarrollo con respecto a los temas de la reduccin de la pobreza, la atencin a los grupos vulnerables, el medio ambiente, el desarrollo sostenible, la descentralizacin, los enfoques participativos de desarrollo partiendo de la base, la gobernabilidad y el papel de la sociedad civil. Sin embargo, dentro de esta amplia tendencia existen dos temas separados que a veces se tiende, sin gran xito, a juntarlos. Uno es la reduccin de la pobreza material y la extrema pobreza que confronta la vasta mayora de los pueblos indgenas de Amrica Latina. El otro es el tema de los derechos indgenas en un Estado multicultural, que comprende los derechos de los pueblos indgenas a la autonoma, la autodeterminacin o el autodesarrollo o al menos, el ejercicio del mayor grado posible de control sobre su propio desarrollo. Las polticas internacionales de desarrollo han sido claramente influidas en gran parte por el marco normativo emergente de los derechos indgenas, incluyendo la Convencin 169 de la OIT y los borradores de las declaraciones de los derechos indgenas de las Naciones Unidas y de la Organizacin de Estados Americanos. De stos, el ms importante es, sin duda, la Convencin de la OIT, ya que es el nico instrumento que exige la puesta en vigor de la legislacin pertinente nacional en varios pases de Amrica Latina. La Convencin de la OIT, aunque no atiende directamente los temas de autonoma y autodeterminacin, da un apoyo implcito a los conceptos de autogestin y autodesarrollo. La declaracin ms contundente es en referencia a que los pueblos indgenas tendrn el derecho a decidir sus propias prioridades para el proceso de desarrollo y ejercern control, en la medida de lo posible, sobre su desarrollo econmico, social y cultural (Artculo 7). De igual manera, la Convencin de la OIT pone similar nfasis en la eliminacin de la discriminacin, en el derecho de participacin en el estado y en la consulta sobre todos los asuntos que afecten directamente a los pueblos indgenas. El borrador del documento de la ONU pone relativamente ms nfasis sobre los derechos a la autonoma y a un estatus separado. El concepto de autodesarrollo o etnodesarrollo indgena es ciertamente una nota constante entre las organizaciones internacionales, tanto bilaterales como multilaterales, interesadas en el desarrollo. Un ejemplo de esto es un documento de estrategia del 1994 del gobierno dans, que en los ltimos aos se ha establecido como el lder en el financiamiento de proyectos de desarrollo indgena tanto a travs del gobierno como de las organizaciones indgenas en Bolivia y Amrica Central. Entre los objetivos estratgicos de DANIDA se estipula: Se dar alta prioridad a los proyectos que apoyen la autoorganizacin, el reconocimiento de los derechos a la tierra y a los recursos y trabajos en aras de la autodeterminacin. Esto incluye, sin ser lo nico, apoyo a las organizaciones de los pueblos indgenas para asegurar que ellos mismos formulen sus propias necesidades y modelos de desarrollo (DANIDA, 1994). Entre las agencias de las Naciones Unidas, el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrcola ha elaborado una estrategia especfica para sus polticas y proyectos que tienen efectos sobre los pueblos indgenas de Amrica Latina y el Caribe, establecida en 1994 (Helms, 1994). La premisa conceptual bsica es nuevamente el autodesarrollo aunque se recomiendan diferentes estrategias especficas segn la situacin econmica de las distintas categoras de pueblos indgenas. La primera estrategia es adaptar los componentes de ciertos proyectos a las necesidades de los pueblos indgenas; esta estrategia es adecuada cuando (como es el caso de Mxico, Amrica Central y los altiplanos andinos) alguna porcin de la poblacin meta no es indgena o cuando las actividades econmicas de los pueblos indgenas se asemejan a las de los campesinos pobres en la regin. La segunda opcin estratgica, que clama por un diseo de los proyectos especficamente para los pueblos indgenas, se estima ms apropiada si se combinan la concentracin geogrfica, el aislamiento y una identificacin indgena clara en el grupo meta (como en el caso de las tierras bajas de Suramrica). La tercera 30

opcin propone que, en los casos donde exista inseguridad territorial severa, los proyectos de inversin deben ser condicionados a compromisos por parte del gobierno en cuanto a la defensa de los derechos territoriales de los indgenas. Entre los bancos multilaterales de desarrollo, es interesante comparar la experiencia reciente y los enfoques entre el Banco Mundial y el BID. Ambas entidades han identificado claramente la reduccin de la pobreza y especficamente la pobreza extrema que confrontan los pueblos indgenas entre sus prioridades ms apremiantes en los ltimos aos. Ambos han reclutado especialistas en las reas de culturas indgenas para dirigir sus polticas y sus programas. Ambas entidades poseen un nmero significativo y creciente de proyectos individuales que estn directamente relacionados con o tienen un impacto sobre el desarrollo indgena. Sin embargo, existen ciertas diferencias en los enfoques que deben discutirse en este trabajo. Hemos visto anteriormente que el Banco Mundial emiti su primera directriz operativa sobre los pueblos indgenas y tribales en 198214. sta se concentr en los grupos tribales considerados relativamente aislados y menos aculturados. Cinco aos despus, el Banco Mundial llev a cabo la primera revisin de su poltica15. Esta requera una revisin ms a fondo de la misma, ya que era necesario prestar una atencin ms sistemtica a los asuntos legales relacionados con la tenencia de tierras y que el Banco Mundial no contaba con la capacidad profesional para realizar la supervisin y la evaluacin de los proyectos con componentes indgenas. El Banco Mundial emiti una nueva Directriz Operativa (No. 4.20) en 1991. Esta nueva directriz adopta una definicin de los pueblos indgenas considerablemente ms amplia que la anterior y cubre varios grupos sociales que tienen una identidad social y cultural distinta a la de la sociedad dominante que les hace vulnerable a quedar en desventaja en el proceso de desarrollo. Se ha establecido ahora que los pueblos indgenas realizan actividades econmicas que van desde la agricultura itinerante en los bosques o cerca de ellos, hasta la mano de obra asalariada y la participacin en actividades de mercado a menor escala. Una caracterstica importante de la directriz del 1991 es que en un proyecto de inversin que afecte a los pueblos indgenas, el prestatario debe preparar un plan de desarrollo para los pueblos indgenas consistente con la poltica del Banco Mundial. Cualquier proyecto que afecte los pueblos indgenas se espera incluya componentes o estipulaciones incorporando dicho plan. Cuando el grueso de los beneficiarios son indgenas, las preocupaciones del Banco Mundial seran atendidas por el proyecto mismo y las estipulaciones de la directriz aplicaran al proyecto en su totalidad. Debe haber una participacin con pleno conocimiento de los pueblos indgenas en la preparacin de los planes de desarrollo y en el diseo y ejecucin del proyecto. El Banco Mundial ha revisado recientemente el impacto de esta directriz en sus actividades operativas de Amrica Latina y el Caribe durante el perodo entre 1992 y 199716. La revisin consta de un total de 72 proyectos, de los cuales 48 se encuentran en la etapa de ejecucin y 24 todava estn en la etapa de preparacin. La mayora cubre el desarrollo rural, el manejo de recursos naturales, la administracin de tierras y la agricultura en conjunto, seguida de proyectos de fondos sociales y ambientales, proyectos de biodiversidad,

14

Operational Manual Statement OMS 2.34, Tribal People in Bank-financed Projects.

15

Tribal peoples and economic development: a five-year implementation review of OMS 2.34 (1982-1986), Banco Mundial, 1987.
16

Kathryn Jones Swartz y Jorge Uquillas, Portfolio Review: Indigenous Peoples and OD 4.20 in the Latin American and Caribbean Region, 1992-1997, (Draft, 26 de junio de 1997).

31

educacin, salud e infraestructura. La revisin concluy que en general casi todos los proyectos identificaron a las poblaciones indgenas, pero que el enfoque utilizado para atender la presencia de estos grupos variaba ampliamente. Slo alrededor de la mitad de los proyectos que afectaban a los pueblos indgenas atendan directamente sus necesidades y preocupaciones mediante un plan o una estrategia de desarrollo, un componente o un proyecto piloto, o la creacin de todo un proyecto. Los proyectos restantes o bien estaban enfocados en la pobreza y establecan que no habra efectos negativos sobre los pueblos indgenas o enfatizaban la participacin de los pueblos indgenas. La revisin concluy que por lo general se necesita ms informacin sobre los pueblos indgenas de Amrica Latina para poder incorporarlos plenamente en los proyectos de desarrollo. El reto futuro en la regin sera el de apoyar una mayor participacin de los pueblos indgenas en los proyectos que les afecten. La revisin vio las discrepancias en la aplicacin de la poltica OD 4.20 como resultado parcial de la ambigedad de la poltica misma, pero tambin debido a una falta de conocimiento sobre los pueblos indgenas, su cultura, sus necesidades y habilidades. Por ello, cualquier enfoque de desarrollo futuro de los pueblos indgenas requerir mayor informacin sobre los requisitos de la directriz operativa y de las necesidades de las comunidades indgenas junto con ms consultas con los prestatarios sobre el papel tan importante que juegan las comunidades indgenas en el desarrollo de sus pases. Profundizando ms all de estas conclusiones generales, resulta interesante examinar en detalle algunos proyectos y programas que han sido considerados bajo la OD 4.20 del Banco Mundial. Algunos de estos proyectos, aunque con una cobertura nacional en su alcance geogrfico, estn expresamente dirigidos a poblaciones indgenas o grupos tnicos. Este es el caso del Proyecto de Pueblos Indgenas del Ecuador (recientemente aprobado). Este proyecto intenta fortalecer las organizaciones indgenas mediante un programa de capacitacin, de apoyo a la tenencia de tierras y la reglamentacin de los derechos de agua, adems de atender los temas de resolucin de conflicto. Una caracterstica central de este proyecto es desarrollar la preparacin tcnica, legal e institucional para capacitar a los pueblos indgenas para que puedan tomar la planificacin y ejecucin del desarrollo comunitario de base en sus propias manos y as apoyar el etnodesarrollo. En otros casos, la OD 4.20 del Banco Mundial se aplica a proyectos y programas que, aunque no se dirigen a las comunidades indgenas necesariamente, cubren un rea o reas geogrficas donde predomina la presencia indgena. Un ejemplo de esto es el Proyecto de Recursos Naturales y Desarrollo Comunitario de la Sierra del Per que tiene como objetivo la conservacin de recursos de cuencas hidrolgicas a grandes altitudes. Dado que la mayor parte de la tierra es controlada por organizaciones indgenas, el proyecto incluye un estudio del marco legal respecto a los pueblos indgenas del Per. Tambin trabaja junto a las organizaciones comunitarias y apoya el fortalecimiento comunitario mediante la capacitacin en la planificacin participativa. Un proyecto que contiene una estrategia o un plan de desarrollo para los pueblos indgenas es el Proyecto de Administracin de Tierras de Guatemala (actualmente en la etapa de preparacin). Su objetivo principal es dar apoyo a la reglamentacin de tierras en reas seleccionadas de comunidades y pequeos propietarios que ya poseen tierras. Tambin contempla el fortalecimiento institucional para apoyar el proceso de reconocimiento legal de las comunidades indgenas y de los derechos a las tierras comunales y para apoyar las actividades organizacionales y la capacitacin de los miembros de la comunidad en temas de ley. Adems, el extenso proceso de consulta con las organizaciones indgenas guatemaltecas durante la preparacin del proyecto llev a establecer esfuerzos para elaborar una estrategia de desarrollo multisectorial para los pueblos indgenas para toda la cartera guatemalteca del Banco Mundial. En cuanto a proyectos de lucha contra la pobreza, el Banco Mundial se ha interesado cada vez ms en dirigir sus esfuerzos a los pueblos indgenas dentro del contexto de los fondos sociales. Como establece la revisin, la primera generacin de fondos de inversin social dependa de metas geogrficas y la utilizacin de los mapas 32

de pobreza para as identificar las municipalidades ms pobres. Se presuma que dichas estrategias beneficiaran al pobre, indgena o no indgena, por igual. Sin embargo, los resultados de los proyectos de fondos anteriores demostraron las limitaciones de los mecanismos dirigidos a la pobreza y la necesidad de desarrollar esfuerzos especiales para alcanzar una mayor participacin indgena y ayudarlos a presentar sus demandas conocidas por agencias ejecutoras del proyecto. As la elaboracin de la prxima generacin de fondos sociales puso un gran nfasis en los esfuerzos dirigidos a las comunidades indgenas y a la disponibilidad de recursos para asistirles en la formulacin se sus propias propuestas. Esto ha incluido programas especiales de capacitacin para trabajadores comunitarios indgenas, el uso de los idiomas indgenas y los materiales de promocin bilinge. En total, una lectura de la literatura reciente del Banco Mundial en este rea, junto con discusiones con los oficiales relacionados con el tema, demuestra una tendencia a separar los pueblos indgenas para darles un tratamiento aparte. El impulso mismo de la OD 4.20 es realzar la diferencia entre los pueblos indgenas y el resto de la sociedad en los aspectos econmicos y sociales, as como en los culturales y polticos. Esto queda implcito hasta en la definicin preliminar del Banco Mundial sobre los pueblos indgenas, que establece que una de las cinco caractersticas es la produccin primordial orientada a la subsistencia. La tendencia se extiende hasta concentrarse en las comunidades indgenas utilizando una perspectiva antropolgica en lugar de examinar el papel actual y potencial que stas juegan en la economa y analizar las restricciones que impiden una participacin ms eficaz y equitativa en la economa y en la sociedad. El estudio sobre los Pueblos Indgenas y la Pobreza del Banco Mundial (1994) atrajo mucha atencin dentro de esta organizacin en cuanto a la correlacin entre la variable tnica y la pobreza. La respuesta en su mayora ha sido buscar remedios dentro del marco de enfoques de autodesarrollo y etnodesarrollo mediante el fortalecimiento de la delegacin de poder a los pueblos indgenas dentro de la economa local en lugar de estudiar y establecer lo que podra ser interpretado como las causas estructurales de la pobreza indgena. El enfoque del BID parece ser mucho ms abierto. No existe todava un equivalente a la directriz operativa del Banco Mundial, polticas condicionantes ni programas en un pas especfico. El BID sin embargo ha prestado mayor atencin a las estrategias de pobreza y desarrollo indgena en los ltimos aos. Esto comenz aparentemente a principios de la dcada del 1990, al igual que en el Banco Mundial, con la preocupacin de mitigar el impacto de los proyectos del BID sobre los grupos tribales y vulnerables. Este enfoque de mitigacin queda de manifiesto en el primer documento publicado en 1990 (Banco Interamericano de Desarrollo, 1990) sobre la estrategia a seguir en los asuntos indgenas o tribales, cuyo nfasis es la proteccin de los grupos indgenas considerados vulnerables ante la intervencin externa. Durante la dcada del 1990 sin embargo, ha habido algunos cambios significativos en el enfoque del BID en cuanto a la pobreza y el desarrollo indgena. La Octava Reposicin de Recursos establece que los mecanismos de diseo y ejecucin de los proyectos deben buscar el fortalecimiento de la capacitacin indgena para que puedan hacerse cargo y ejecutar los proyectos de desarrollo. Un ensayo reciente sobre la estrategia del BID en cuanto a la reduccin de la pobreza (Banco Interamericano de Desarrollo, 1997) realza la importancia de los mecanismos de apoyo de las comunidades indgenas como activos claves al disear y ejecutar proyectos de desarrollo sostenible de base. Segn lo establece este estudio, es de vital importancia especialmente en los pases con grandes poblaciones indgenas atender la dimensin sociocultural de la pobreza y establecer estrategias de reduccin de pobreza que se apoyen en una mejor comprensin de la relacin entre la pobreza y la variable tnica. Otro documento de poltica del BID de 1997 ha identificado algunos de los retos futuros en el rea de los pueblos indgenas y de desarrollo sostenible (Deruyttere, 1997). Como se ha podido observar, las reformas 33

de ajuste estructural dirigidas al mercado y ejecutadas por muchos pases latinoamericanos desde la dcada del 1980, han conllevado una nueva presin sobre las tierras comunales indgenas y han puesto a los pueblos indgenas en una posicin desventajosa. Por esto, el nfasis del debate sobre el papel de la poblacin indgena en el desarrollo nacional ahora est pasando de los temas de manejo de recursos naturales y conservacin, a la atencin del desarrollo indgena en el contexto de estrategias de reforma del sector social y reduccin de la pobreza. Esto implica un cambio de enfoque de los pases donde las comunidades indgenas viven en las tierras bajas y son una pequea minora a pases donde la poblacin indgena comprende un gran sector del campesinado rural. A nivel de pas, la mayor parte de los documentos de pas revisados, estableca el alivio de la pobreza indgena o una incorporacin ms efectiva de los pueblos indgenas dentro de los modelos nacionales de desarrollo como objetivos estratgicos de gran importancia. En el documento de la estrategia a seguir entre 1996 y 1998 en Guatemala, por ejemplo, el BID identifica el apoyo a las poblaciones indgenas pobres como un objetivo especfico dentro de su objetivo general de reduccin de pobreza. Las propuestas en esta rea incluyen: mejorar los servicios sociales para los pueblos indgenas, estimular un aumento en la produccin y en los ingresos, aumentar y mejorar la calidad bsica de los servicios de salud, aumentar la educacin bilinge y definir y proteger los derechos indgenas a la tierra, tanto comunales como individuales. El documento tambin propone un estudio sobre el acceso de los pueblos indgenas a los servicios sociales. El documento de Per hace hincapi en que los esfuerzos de reduccin de pobreza sern dirigidos predominantemente a los segmentos ms pobres de la poblacin en las regiones de la sierra y de la selva, con un nfasis especial en las comunidades indgenas. Adems, la lucha contra la pobreza incluir el apoyo directo a las organizaciones civiles entre ellas las organizaciones indgenas. Las comunidades indgenas son mencionadas entre los beneficiarios futuros de las medidas para mejorar la eficacia y efectividad de los servicios sociales. En una versin del documento de pas de Bolivia (primer borrador, diciembre 1997), los indgenas son mencionados junto a las mujeres entre los beneficiarios de todos los esfuerzos de reduccin de la pobreza. El documento de Ecuador en lugar de identificar los objetivos especficos en esta etapa, solicita un estudio de las organizaciones indgenas y sus prioridades de desarrollo.

Los proyectos y los programas del BID relacionados con la pobreza y el desarrollo indgena no han sido revisados sistemticamente al momento de la redaccin de este ensayo. Algunos ejemplos de las estrategias en curso que incorporan las necesidades indgenas a las operaciones del BID, fueron publicadas en 1997 (Deruyttere, 1997). Este documento tambin resume los elementos de la estrategia general del BID en cuanto al desarrollo indgena e identifica una serie de cambios a realizarse en el futuro. Al igual que en el anlisis del Banco Mundial antes mencionado, la Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario del BID ha dado gran importancia a las diferencias esenciales entre las poblaciones indgenas y las no indgenas con respecto a sus aspiraciones de desarrollo. Segn se ha observado, el gran reto ser: Comprender mejor el problema de la pobreza en las comunidades indgenas mediante la formulacin de indicadores de pobreza con sensibilidad cultural que puedan definir la pobreza en trminos de necesidades bsicas insatisfechas, teniendo en cuenta la naturaleza de las economas tradicionales de subsistencia. Estas economas se caracterizan por un bajo nivel de ingresos en efectivo y las necesidades bsicas se satisfacen en gran medida a travs de mecanismos de redistribucin de bienes fuera del mercado. Ser esencial tener en cuenta las ideas y aspiraciones de los indgenas con respecto a la pobreza y el desarrollo. Esto ltimo es muy importante porque la pobreza tambin puede considerarse como un concepto relativo y no absoluto, en la medida en que abarca no slo las condiciones materiales sino tambin las aspiraciones de las personas involucradas. Entre los proyectos y prstamos revisados (ya sea por un estudio in situ o mediante la revisin de documentos de proyectos y la discusin de los mismos con oficiales de las divisiones operativas en la sede en Washington, 34

D.C.), es difcil detectar una lnea constante o uniforme con respecto a los asuntos de la pobreza y el desarrollo indgena. Lo que s surgi de todas las discusiones fue un deseo muy fuerte de dar atencin a dichos asuntos. Con respecto a los cinco pases que se han considerado primordialmente en esta revisin, se pueden hacer los siguientes comentarios. En Mxico, la prioridad ha sido atender la pobreza y el desarrollo indgena en los estados sureos de Chiapas, Guerrero y Oaxaca. La metodologa ha sido diseada y ejecutada en proyectos relativamente pequeos en conjuncin con las organizaciones y comunidades indgenas. La estrategia ha sido elaborada, hasta cierto punto, junto con el Banco Mundial. Este ha sido uno de los pocos pases donde ha habido un esfuerzo para atender la discriminacin en el mercado del trabajo que confrontan los pueblosindgenas mediante un proyecto dirigido a las necesidades de los nios indgenas. Los dos ltimos gobiernos bolivianos han dado prioridad a los asuntos de desarrollo indgena y los mecanismos institucionales para lograrlo. Los temas indgenas han sido atendidos dentro del marco del programa de gobernabilidad y descentralizacin con el objetivo de reorganizar los lmites municipales para que coincidan con las reas territoriales indgenas. Los temas que afectan a los pueblos indgenas de la sierra se han atendido ms bien dentro del marco general de los proyectos y programas de microempresa y desarrollo rural sin referencia especfica a la identidad indgena. En Ecuador, las organizaciones indgenas han recibido apoyo mediante el mecanismo de pequeos proyectos. En este pas, se hizo un intento real de disear un proyecto de base amplio en el rea de desarrollo indgena, pero sin xito. El BID ha visto la necesidad de realizar una evaluacin ms sistemtica de las distintas organizaciones indgenas para comprender mejor sus aspiraciones. Al momento de la visita a Ecuador, la nueva entidad, COMPLADEIN, haba presentado una solicitud para un proyecto de apoyo crediticio. En Per, mediante un programa de pequeos proyectos, el BID ha tenido como objetivo fortalecer la Unidad de Programas de Poblaciones Indgenas del Ministerio de Desarrollo, al estimar que era un objetivo estratgicamente importante la presencia de una entidad estatal que interactuara con las comunidades indgenas y el sector privado. Otros pequeos proyectos han intentado consolidar las empresas comunales en la sierra y ofrecer asistencia tcnica a la Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona peruana (CONAP) en las tierras bajas tropicales. Las pequeas donaciones iniciales y los programas de asistencia tcnica representan experiencias de aprendizaje que estn preparando el camino para inversiones ms sustanciales en una etapa posterior. El proyecto establecido para la sierra, ejecutado por medio de Asociacin Nacional de Empresas Comunales y Multicomunales (ANCOMSA) parece ser estrictamente identificado como un proyecto de generacin de ingresos y de productividad antes que uno asociado con la identidad indgena o regeneracin cultural. En Guatemala, la iniciativa ms significativa del BID desde la firma de acuerdo de paz de diciembre de 1996 ha sido, sin duda alguna, el prstamo para el Programa de Desarrollo Comunitario para la Paz (DECOPAZ) a ser ejecutado en varias municipalidades remotas del departamento de Huehuetenango con un presupuesto de $50 millones de dlares. Aunque el proyecto DECOPAZ est dirigido a los refugiados indgenas, se desprende claramente del documento y del anlisis del proyecto (y de las discusiones con las divisiones operativas y el personal del proyecto) que esta focalizacin no ha ocurrido. Alrededor del 82% de la poblacin en el rea de DECOPAZ es indgena, pero el documento del proyecto realza la importancia de no discriminar entre grupos indgenas y no indgenas en la distribucin de recursos. El objetivo central de DECOPAZ es la restauracin del capital fsico, humano y social de las reas afectadas por el conflicto armado, delegando eficazmente a los beneficiarios locales los poderes de decisin sobre los componentes individuales del proyecto. A su vez, el 35

documento del proyecto especifica por adelantado las cantidades a ser distribuidas para la educacin y los servicios de salud, los proyectos de productividad y los temas identificados por las comunidades locales segn sus prioridades.

Varios pequeos proyectos en Guatemala (pasado, presente y en aprobacin) han sido dirigidos mayormente (en ocasiones exclusivamente) a las comunidades indgenas o ejecutados parcialmente mediante organizaciones que se identifican como indgenas. Esto incluye un programa de centros de agroindustrias para mujeres, un proyecto para mejorar los niveles de vida de la poblacin mayormente indgena de la cuenca del ro Chixoy y un proyecto para promover la participacin del sector privado en la capacitacin en reas rurales, para el cual una de las agencias ejecutantes es la Fundacin para el Desarrollo y la Educacin de Mujeres Indgenas radicadas en Alta Verapaz. Las preocupaciones indgenas tambin han sido atendidas dentro del contexto de proyectos y programas sectoriales ms amplios. Un ejemplo de esto es el componente de educacin bilinge dentro de un proyecto del BID que da apoyo a las reformas educativas del Ministerio de Educacin.

36

REDUCCIN DE LA POBREZA INDGENA: CONSIDERACIONES ESTRATGICAS

En estos momentos, la Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario est preparando las estrategias del BID con respecto al tema general del desarrollo indgena. Esta seccin final tiene como objetivo apoyar ese proceso. Aunque la preocupacin principal es la pobreza indgena y su reduccin, ambos conceptos estn estrechamente relacionados con el desarrollo indgena. Quizs el punto principal de este trabajo es que la reduccin de la pobreza indgena no puede igualarse a la promocin del desarrollo comunitario indgena. Adems, dirigir los recursos especficamente a los pueblos indgenas, aunque recomendable en algunos contextos, puede no ser la manera ms eficaz de corregir la pobreza de estos grupos. Para abordar las dimensiones estructurales de la pobreza indgena, puede ser ms til canalizar los recursos a los sectores y los temas sectoriales en los que los pueblos indgenas continan sufriendo discriminacin. Tambin se ha discutido que, en gran parte debido al fuerte movimiento de promocin y proteccin de los derechos y la autonoma indgenas (un movimiento global pero de particular importancia en Amrica Latina durante esta dcada), puede haber una tendencia a confundir temas diferentes aunque relacionados entre s. El respeto a los derechos culturales y polticos de los pueblos indgenas y la promocin de su desarrollo sociocultural no es lo mismo que la reduccin de la pobreza material confrontada por los pueblos indgenas. Esto parece obvio. Sin embargo, ha habido una tendencia en crculos de alta influencia a tratar ambos asuntos simultneamente. Podemos ilustrar esto ms claramente en el contexto de los documentos y declaraciones de polticas sobre autodesarrollo y etnodesarrollo indgena. Existe una tensin clara y continua tanto en el rea de poltica normativa y de desarrollo en cuanto a los conceptos de participacin y exclusin social por un lado, y la autonoma y el autodesarrollo por el otro. Ha surgido un consenso en cuanto a que los pueblos indgenas deben ser consultados de buena fe y mediante sus instituciones representativas en referencia a los proyectos de desarrollo que les afecten. Tambin se ha cado en cuenta que para poner en efecto el concepto de una sociedad multicultural y multitnica, se necesita mucho ms que la consulta sobre las modalidades del proyecto en las reas indgenas. Se debe incluir tambin mecanismos adecuados de consulta para discutir temas legales y polticas ms amplias, puesto que stos afectan a los pueblos indgenas y su papel en la economa nacional, incluyendo las polticas agrarias, las polticas de descentralizacin, las polticas de infraestructura y del mercado de trabajo, adems de las reformas judiciales y la modernizacin del estado. La ley consuetudinaria por ejemplo, es un asunto de vital importancia en el contexto de proyectos de ttulos de tierras y de catastro, formas extralegales de resolucin de conflicto y otros dems asuntos. Sin embargo, aunque la planificacin participativa y de base es obviamente necesaria para asegurar que los esfuerzos de reduccin de la pobreza tomen en cuenta plenamente las culturas y las aspiraciones de los pueblos indgenas, esto no significa que los pueblos indgenas deben ser separados de los otros sectores pobres urbanos y rurales. En Guatemala por ejemplo, surgi un resentimiento fuerte ante los esfuerzos externos de imponer un plan de desarrollo indgena, precisamente porque el gobierno tema que esto limitara las iniciativas de reduccin de pobreza en el nivel tnico especficamente. Adems, cualquier intento de canalizar los recursos por medio de lo que fuera considerado como economas e instituciones indgenas tradicionales podra correr el riesgo de interpretar incorrectamente las aspiraciones de las poblaciones indgenas. Aunque existe una 37

preocupacin muy fuerte y creciente en cuanto al concepto de desarrollo con identidad, esto no significa desarrollo separado. Aunque este trabajo ha intentado analizar algunas tipologas de los pueblos y sociedades indgenas mediante el estudio de su papel en la economa y su nivel de integracin en el mercado, se debe admitir que dicho esfuerzo no ha sido totalmente satisfactorio. Existen diferencias importantes entre los grupos indgenas urbanos, las sociedades indgenas campesinas y las comunidades que habitan bosques remotos. Queda claro que estas diferencias se estn eliminando debido a que todas estas comunidades se estn integrando ms plenamente al mercado. Quizs el aspecto ms importante a enfatizar es la creciente y diversa participacin indgena en todo tipo de mercado de trabajo, usualmente en una situacin de extrema desventaja. Algunos mercados de trabajo estn casi exclusivamente reservados para los indgenas y sus familias, principalmente el empleo por temporadas en la agricultura comercial. Estas consideraciones no representan un argumento en contra de los esfuerzos para revitalizar las comunidades indgenas en sus lugares tradicionales de origen mediante la educacin, el apoyo agrcola, otras actividades productivas, la infraestructura y el fortalecimiento de las instituciones indgenas representativas a nivel local y regional. Esto puede ser un aspecto muy importante de la reduccin de la pobreza, dando marcha atrs al proceso de urbanizacin y asegurando un financiamiento de las iniciativas de descentralizacin ms eficaces con una participacin popular ms genuina. Pero es importante que esto no se vea como el nico o el principal tema relacionado con la pobreza indgena. Es imposible y poco sabio ignorar las tendencias demogrficas y socioeconmicas ms amplias que han hecho que los pueblos indgenas se transfieran temporal o permanentemente fuera de sus comunidades de origen y en algunos casos entren a formar parte de las poblaciones urbanas. Se pueden obtener buenos resultados mediante la mejora de las condiciones de trabajo. Las inversiones podran mejorar el poder de negociacin, el reclutamiento y la transportacin, y las condiciones educativas e higinicas de los trabajadores y sus familias. Los programas para luchar contra la pobreza que se lleven a cabo en los lugares de inmigrantes deben estar relacionados con los proyectos y programas del rea de origen. Se han comenzado algunos proyectos interesantes en Mxico, pero se necesita realizar ms en otras partes del continente. En general, lo ms sorprendente es la falta de datos recientes y slidos y de estudios etnogrficos con respecto a las tendencias recientes de las estrategias econmicas y de supervivencia de los pueblos indgenas. Este aspecto ha sido ya planteado en el estudio economtrico del Banco Mundial sobre los pueblos indgenas y la pobreza en Amrica Latina. Sin embargo, es necesario que lo discutamos nuevamente aqu. En Guatemala, Bolivia, Ecuador y brevemente en Mxico, varias de las personas entrevistadas presentaron este mismo tema. Hay muy pocos datos sistemticos sobre la participacin indgena en las economas urbanas, ya sea en las capitales o en pueblos intermedios o pequeos, y los lazos existentes con las comunidades de origen. Est claro que los indgenas estn penetrando de forma creciente algunos mercados, pero son excludos de otros. En trminos de los derechos indgenas a las tierras y a la economa rural, este trabajo slo ha podido cubrir someramente el tema. La cuestin del sistema comunal de tenencia de tierra ha sido definitivamente replanteado en Amrica Latina, tanto en el marco legal como en el de polticas. Por mucho tiempo, los anlisis internacionales de desarrollo estaban dominados por una teora evolutiva de los derechos a las tierras y se vea la tenencia comunal como un impedimento a una mayor productividad agrcola, por lo que se deba prever una progresin a la tenencia privada. A su vez, muchos analistas latinoamericanos han planteado que a la tenencia comunal indgena nunca se le dio una oportunidad a partir de la dcada del 1950. Han logrado sealar 38

prejuicios en la distribucin de los crditos ofrecidos, fracaso del Estado en la provisin de servicios e infraestructura, que han asegurado que las comunidades indgenas tengan poco acceso e integracin al mercado. En algunos casos, la oposicin frrea a los programas de privatizacin ha provocado que se d nueva atencin al tema de tenencia comunal. Pero estos temas necesitan mucha ms atencin, particularmente a la luz del nfasis actual de desarrollo en cuanto a las reformas relacionadas a los ttulos, el registro y el catastro de las tierras.

39

40

BIBLIOGRAFA

Astorga Lima, Enrique y Simon Commander. 1989. Agricultural Commercialization and the Growth of a ..... Migrant Labour Market in Mexico, en International Labour Review, Vol.128, No. 6, ILO, Ginebra. Banco Interamericano de Desarrollo. 1997. A Strategy for Poverty Reduction, Social Programs Division, Washington, D.C., marzo. _____. 1990. Strategies and Procedures on Socio-Cultural Issues as Related to the Environment, Comit de Medio Ambiente, Washington, D.C., junio. Barron, J. y I. Goudsmit. 1997. Migracin definitiva: hacerse la vida, Serie de Investigaciones Pied Andino, No. 6, Sucre, Bolivia. Barrows, Richard y Michael Roth. 1990. Land Tenure and Investment in African Agriculture: Theory and Evidence, Journal of Modern African Studies 28 (2). Bruce, John. 1991. Do Indigenous Tenure Systems Constrain Agricultural Development? en Bassett and Crummey (eds.), Land in African Agrarian Systems, University of Wisconsin Press. Brysk, Alison y Carol Wise. 1995. Economic Adjustment and Ethnic Conflict in Bolivia, Peru and Mexico, Working paper No. 216, Woodrow Wilson Center, Washington, D.C., diciembre. CONADE/GTZ. 1992. Presente y futuro de los pueblos indgenas: anlisis y propuestas, Ecuador Siglo XXI, Estrategia de Desarrollo, Quito, Ecuador. DANIDA, Ministerio de Asuntos del Exterior. 1994. Strategy for Danish Support to Indigenous Peoples, Copenhagen, julio. Davis, Shelton H.y Lars T. Soeftestad. 1995. Participation and Indigenous Peoples, Ensayo del Departamento del Medio Ambiente, No. 021, Banco Mundial, junio. Deruyttere, Anne. 1997. Pueblos indgenas y desarrollo sostenible: El Papel del Banco Interamericano de Desarrollo, Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario, BID, Washington, D.C., abril. Flores Alvarado, Humberto. 1995. Guatemala, octubre. Migracin de jornaleros, PROECODI/Friedrich Ebert Stiftung,

Harris, Olivia B. 1995. Ethnic Identity and Market Relations, in Larson and Harris, Op. cit. Helms, Brigit S. 1994. Indigenous Peoples in Latin America and the Caribbean: IFAD Policy and Projects, International Fund for Agricultural Development, Rome, marzo.

41

Hendrix, Steven E. 1997. Advancing toward Privatization, Education, Reform, Popular Participation and Decentralization: La innovacin Bolivia en la reforma legal y econmica, 1993-1997" en Arizona Journal of International and Comparative Law, Vol. 14, No. 3. Jackson, Robert H. (ed.). 1997. Liberals, the Church and Indian Peasants; Corporate Lands and the Challenge of Reform in 19th century Spanish America, University of New Mexico Press, Albuquerque. Jacobsen, Nils. 1997. Liberalism and Indian Communities in Peru, 1821-1920", en Robert H. Jackson (ed.). Klein, Herbert S. 1982. Bolivia: the Evolution of a Multi-ethnic Society, Oxford University Press. Larson, Brooke and Olivia Harris (eds.). 1995. Ethnicity, Markets and Migration in the Andes, Duke University Press, Durham and London. Martnez Cobo, Jos R. 1986. Study of the Problem of Discrimination against Indigenous Populations, Special Rapporteur of the Subcommission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities (5 Volumes, United Nations). McCreery, David. 1994. Rural Guatemala: 1760-1940, Stanford University Press. Migot-Adholla, Shem. et al. 1991. Indigenous Land Rights Systems in Sub-Saharan Africa: A Constraint on Productivity?, in the World Bank Economic Review, Vol.5, No. 1. Snchez, Lourdes y Ramiro Arroyo. 1993. Jornaleros agrcolas en Mxico, in Sergio Gmez y Emilio Klein (compiladores), Los Pobres del campo, FLACSO/PREALC, Santiago de Chile. Smith, Carol. 1995. An Analysis of Economic Variation, Development Projects, and Development Prospects in the Highlands of Western Guatemala, informe para la Fundacin Interamericana, citado en el Banco Mundial, Guatemala: An Assessment of Poverty, abril. Stavenhagen, Rodolfo. 1996. The Challenges of Indigenous Development, en Indigenous Peoples and Development: Poverty, Democracy and Sustainability, D. Iturralde and E. Krotz (eds.), Banco Interamericano de Desarrrollo, diciembre. Swepston, Lee. 1979. The Indian in Latin America: Approaches to Administration, Integration and Protection, en Buffalo Law Review, Vol.27, No. 4. Thiele, Graham y Mercedes Nostas. 1994. Los chiquitanos del sureste: marginalizacin y diferenciacin, Amrica Indgena, No. 3. Wali, Alaka y Shelton Davis. 1991. Land Regularization in Special Amerindian Components of Bankfunded Projects in the Latin America and Caribbean Region, Divisin de Medio Ambiente, Banco Mundial, marzo. Zoomers, Annelies. 1997. Titling Land in the Bolivian Andes: the Implications of the INRA Law in Chuquisaca and Potos, Serie de Investigaciones, Pied Andino, No. 20, Sucre, Bolivia.

42