DEL SPAGHETTI BOWL A LAS MISSING FIGURES: IMPLICACIONES DE UN

EVENTUAL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE PANAMÁ Y EUA

OSCAR GARCÍA CARDOZE1

I. GLOBALIZACIÓN, DESARROLLO EXPORTADOR Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Una de las formas que los gobiernos han diseñado para promover las exportaciones ha sido a
través de la negociación de acuerdos de comercio preferencial, actividad que ha sido tan prolífica
que llevó al economista Jagdish Bhagwati a referirse a esta maraña de acuerdos comerciales
como un spaghetti bowl al crear reglas de origen que se traslapan unas con otras, lo que puede
llegar a distorsionar las decisiones de inversión. En el otro extremo de este continuum de
acuerdos comerciales se encuentra Panamá, quien sólo a partir de 1996 se integró a esta dinámica
de negociaciones y que ha empezado a dar sus frutos con el Tratado de Libre Comercio (TLC)
entre Panamá y El Salvador que entró en vigencia en abril pasado. Al revisar informes de
organismos multilaterales sobre el estado de la integración regional resalta el hecho de la no
inclusión de nuestro país en ninguno de los mercados ampliados por estas negociaciones en
América (Tratado de Libre Comercio de Norteamérica –NAFTA, Mercado Común
Centroamericano, Comunidad Andina, Mercosur, Comunidad de Estado del Caribe -Caricom).
Estas referencias ausentes sobre Panamá o cifras que “faltan” (missing figures) nos indican una
desventaja relativa de nuestro país frente a otros interlocutores comerciales, y aunque estemos
ahora en el camino correcto necesitamos acelerar el ritmo, aunque cuidándonos de ser
consistentes en lo que negociemos evitando caer en los riesgos señalados por Bhagwati.
En este artículo pasamos revista a los principales instrumentos de política pública que se han
utilizado en Panamá, e incluso en otros países, para promover un desarrollo exportador, lo que
nos podrá ayudar a vislumbrar los preparativos previos que deberá realizar nuestro país (sector
privado y público) ante la eventual negociación de un TLC entre Panamá y EUA.

B.Exportar o morir
Esta frase2 ha sido lugar común en varios países del hemisferio, e incluso en voz de líderes
empresariales en nuestro país y denota un fáctico reconocimiento a la inexorabilidad del proceso
de globalización, que tiene como uno de sus elementos diferenciadores de otras etapas de la
economía internacional capitalista no sólo el crecimiento del comercio internacional, sino el
mayor ritmo de crecimiento de éste frente al Producto Interno Bruto (PIB) mundial lo que refleja
que de forma creciente los países destinan a las exportaciones una mayor parte de sus productos
nacionales. En consecuencia, y muy claramente desde mediados de la década de 1980 los países
en desarrollo en general, y los latinoamericanos en particular, han desarrollado políticas que por
un lado intentan eliminar el sesgo antiexportador heredado de las anteriores políticas de
desarrollo industrial por sustitución de importaciones a la vez que se promueve activamente la
exportación y la atracción de inversión extranjera directa como vehículo para contrarrestar la
tendencia a la ralentización de las economías nacionales. Estas políticas se enmarcan dentro de
lo que John Williamson denominara el Consenso de Washington y que se traducen en esencia en
una mayor apertura comercial mediante la reducción de los niveles y dispersión del régimen
arancelario y racionalización de las barreras no arancelarias (v. gr. licencias de importación).

1
Socio de Foreign Trade Consultants, firma de consultoría panameña especializada en temas de comercio exterior.
2
Que quizás puede atribuirse al economista chileno Osvaldo Sunkel en un artículo publicado en 1967.

1
C.Instrumentos de política pública para promover un desarrollo exportador
I. Política cambiaria: Por razón de nuestro peculiar sistema monetario (dolarización previa a la
constitución como República) este instrumento no está disponible en nuestro país. Aunque el
riesgo de episodios inflacionarios por un uso inadecuado de la facultad de emisión de
moneda nacional por parte de los bancos centrales está siempre latente, lo cierto es que un
manejo efectivo de la política cambiaria puede mantener estables los tipos de cambio real y
evitar la erosión de la competitividad de los productos nacionales. Las políticas de mini-
devaluaciones seguidas por países como Costa Rica han resultado efectivas para la
promoción de exportaciones.

II. Incentivos fiscales y financieros: Dentro de este grupo se incluyen por un lado los regímenes
fiscales creados o mejorados mediante la Ley N° 28 de 1995 (Universalización de incentivos)
tales como el reintegro aduanero (draw-back) de los derechos de importación liquidados en
materias primas o insumos que fueron incorporados en productos luego exportados, su símil
de reposición de inventarios con franquicia arancelaria o el de admisión temporal para
perfeccionamiento activo que puede promover ciertos servicios de exportación (v. gr.
reparaciones de equipos). Por otro lado, están los subsidios directos que otorga el Estado a
aquellos exportadores de productos no tradicionales a través de la figura de los Certificados
de Abono Tributario (CAT’s), y que son instrumentos negociables en el mercado local que
sirven para el pago de impuestos al fisco. Por último, es dable mencionar los subsidios
financieros que el Estado puede otorgar en términos de tasas de interés y primas de seguro a
niveles inferiores a los que ofrece el mercado privado, o incluso el apoyo directo con
recursos no reembolsables para la gestión de los programas de reconversión industrial en el
sector agroindustrial.

III.Asesoría e información sobre mercados de exportación: El suministro oportuno de

información sobre precios, características de la demanda y regulaciones gubernamentales de
importación en los mercados destinos de nuestros productos exportables es otra forma de
incentivar en una etapa de prefactibilidad un mayor desarrollo exportador. Esto reduce los
costos de transacción en el mercado, ya que para cada exportador puede ser difícil, o en todo
caso costoso, sistematizar información que puede ser proporcionada gratuitamente por el
Estado. Cuando lo anterior se combina con una ventanilla única de exportaciones para
agilizar los trámites relacionados a dichas exportaciones y una promoción activa de la oferta
exportable de Panamá en el exterior, a través de la presencia en ferias comerciales o por la
gestión de nuestros representantes de política exterior, claramente se complementan estos
esfuerzos oficiales.

IV. Negociaciones para un acceso ampliado y seguro: Además de los elementos anteriores, si el
Gobierno puede lograr un acceso preferencial de productos nacionales en los mercados
destino, mediante la reducción/eliminación de aranceles o la flexibilización de ciertas normas
está contribuyendo directamente a una mayor competitividad de nuestras exportaciones pues
en la práctica equivaldría una reducción del precio de importación, aunque los aranceles de
nuestros socios comerciales no variaran. En este sendero se generan dos caminos de
potencialidades y mecánicas diferenciadas que conviene revisar, aunque muy brevemente:
a.Multilaterales: Los foros a destacar aquí son el del Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA), que pretende establecer un mercado ampliado con 34 países del continente, a excepción

2
de Cuba para el año 2005, y el de la Organización Mundial del Comercio (OMC) con el
lanzamiento de la Ronda del Desarrollo en Doha a finales de 2001, que deberá ser evaluada en la
Conferencia Ministerial a celebrarse en Cancún en septiembre próximo. Ambos foros (no
podemos hablar aún que el ALCA sea formalmente una institución), además proveen
mecanismos que faciliten la solución de diferendos comerciales entre sus miembros.
b.Bilaterales (TLC’s): Tienen la ventaja que la negociación puede ser mucho más rápida y
permite focalizar a los países en sus intereses inmediatos, esperando que las rondas multilaterales
definan compromisos futuros en el mediano plazo. Cuando se realizan entre socios comerciales
principales es quizás el mecanismo más efectivo para dinamizar el comercio.

V. PRINCIPALES TEMAS DE NEGOCIACIÓN EN UN TLC

En este tipo de instrumentos jurídicos que norman las relaciones comerciales entre las partes que
los suscriben se incluye una lista amplia de temas que van desde el comercio de mercancías al de
servicios, pasando por disposiciones sobre inversiones, procedimientos administrativos para la
solución de disputas e incluso procedimientos tanto para ampliar el alcance de los acuerdos
originales como para suspender la aplicación de los mismos. En aras de la brevedad, sólo
revisaremos algunas de estas disciplinas3, aunque advirtiendo al lector que la evaluación integral
de un TLC pasa necesariamente por la revisión exhaustiva de cada uno de estos tópicos.

D.Acceso a mercados y desgravación arancelaria

A pesar que los así llamados tratados de nueva generación incluyen una serie de temas no
convencionales, el núcleo de un TLC, y quizás la fase más ardua del proceso lo constituye la
negociación de acceso de las mercancías a los mercados, y dentro de ésta el proceso de desarme
arancelario en particular. El nivel de sensitividad de determinados productos, en términos de los
niveles de producción o empleo que generen, de la focalización de su aporte a nivel regional y
del impacto fiscal que pueda significar la eliminación de impuestos de importación, determinará
el bracket de desgravación donde su ubicarán pudiendo estar en un extremo de libre comercio
(arancel cero) inmediato (melones y sandías) o en el otro de exclusión del TLC (arroz), con
diversas posibilidades de estadios intermedios (productos plásticos). Los automóviles, por
ejemplo, son productos que su sensibilidad viene dada por el impacto sobre las finanzas públicas
ya que son productos de alto valor unitario4 y no por supuesto porque haya alguna industria local
que deba protegerse para evitar la pérdida de puestos de trabajo.

E.Reglas de origen
En este capítulo es que se sientan las bases para poder responder la pregunta sobre qué productos
son los que se beneficiarían directamente del TLC en términos de su acceso preferencial a los
mercados de nuestros socios comerciales. Serán todos los productos exportados desde Panamá o
solamente aquellos que puedan efectivamente calificarse como “panameños”? La respuesta
intuitivamente tendría que ser la segunda opción pues de lo contrario se intercambiarían al

3
Para efectos de ilustración si tomamos los nueve Grupos de Negociación del ALCA como un referente de las
disciplinas que se negocian en un TLC tendríamos: Acceso a Mercados (aquí se incluye además reglas de origen,
procedimientos aduaneros, obstáculos técnicos al comercio y medidas de salvaguardia que generalmente se negocian
como capítulos específicos); Agricultura; Inversión; Servicios; Compras del Sector Público; Derechos de Propiedad
Intelectual; Política de Competencia; Solución de Controversias; Subsidios, Antidumping y Derechos
Compensatorios.
4
Un automóvil de costo bajo-medio puede tener un valor cif aproximado de B/. 6,500 lo que ante un arancel de
importación de 15% generaría ingresos al fisco por casi mil balboas.

3
amparo del TLC bienes originarios de países diferentes a los que han suscrito este instrumento,
una situación de pro mundi beneficio que en términos prácticos no se da a lo interno de estas
negociaciones pues equivaldría en la práctica a una apertura comercial unilateral.
Ahora bien, cómo se determina que un bien es originario de Panamá por ejemplo?. Hay varias
formas. Primero, existen bienes que califican automáticamente como originarios siendo aquellos
que son obtenidos o producidos en su totalidad en el territorio de un país como ocurre con los
minerales extraídos, los vegetales cosechados o los animales vivos, nacidos y criados en el país
que. Una segunda posibilidad existe para aquellos bienes producidos exclusivamente a partir de
materias primas originarias del país (como la carne de res obtenida de animales criados
y sacrificados en Panamá), que al no utilizar insumo importados también califican como
originarios. Por último, está la categoría más compleja de productos que utilizan materia prima
tanto nacional como importada, por lo que su carácter de originarios o no viene dado por cumplir
algunos requisitos específicos como lo son el “salto arancelario” y el valor de contenido regional.
El primero se relaciona con el concepto de transformación sustancial que media entre la
clasificación arancelaria de los insumos y la del bien final. En este sentido procesos “simples”
como la dilución en agua, el endulzado o la molienda pueden ser insuficientes para dar a un
producto la condición de originario. El segundo criterio implica establecer que una proporción
mínima (por ejemplo 35%) de los costos de un producto se sustenten en insumos o elementos
nacionales (gastos de mano de obra, servicios básicos y materias primas), a partir de la cual se
entenderá que el producto puede ser considerado “panameño”.

F.Servicios e inversión
La configuración de la economía panameña, con un sector terciario (servicios) que representa
más del 75% de nuestro PIB, y la presencia de actividades ya sea tradicional o recientemente
consideradas como competitivas (Zona Libre de Colón, Centro Bancario Internacional, Puertos,
etc.) casi que obliga a que Panamá vea en estos temas oportunidades de poder compensar ciertos
efectos negativos que pudieran darse con la mayor apertura en los sectores productores de
bienes. Por la parte de inversión, se trataría de establecer normas que equiparen a las inversiones
y sus inversionistas en cada país, eliminando cualquier diferencia por los temas de nacionalidad 5.
En esto se ha avanzado desde hace varios años a través de la negociación de los BIT’s (Bilateral
Investment Treaty), que Panamá ha suscrito ya con un número plural de países. Por otro lado, un
tema delicado en este ámbito sería el relacionado con el régimen legal para la constitución de
sociedades anónimas en Panamá y eventuales requisitos que limiten las empresas que puedan
beneficiarse del TLC a aquellas que tengan un nivel sustancial de operaciones en nuestro país.

G.Disposiciones administrativas
I. Solución de controversias: Aunque el objetivo de los países que firmen un TLC sea aumentar
los niveles de comercio e inversión, nada evita que en el proceso se puedan dar diferencias de
diversa índole: desde problemas de interpretación de si el aumento de importaciones que
amenaza a la producción nacional es consecuencia exclusiva del desarme arancelario a la
hora de invocar una medida de salvaguardia, o si un procedimiento administrativo está
efectivamente restringiendo las exportaciones de alguna de las Partes. En general, una Parte
podrá recurrir al mecanismo de solución de controversias cuando considere que se anulan o
menoscaban los beneficios que razonablemente pudo haber esperado recibir de la aplicación

5
Por ejemplo en términos de los procedimientos para realizar expropiaciones, el pago de indemnizaciones y el
acceso a mecanismos de resolución de conflictos como el arbitraje internacional.

4
 del TLC, lo que activará el mecanismo que podrá consistir en la realización de consultas a
nivel bilateral, la mediación de la Comisión Administradora del Tratado o eventualmente la
integración de un grupo arbitral que dirima la disputa.

II. Cláusulas de adhesión: Es un mecanismo que permite que países que no negociaron
inicialmente un TLC puedan adherirse eventualmente al mismo. Se ha planteado como una
de las opciones que tendría Panamá para negociar con los EUA, analizando los TLC entre
este país y Chile o Singapur. Este tipo de mecanismos es lo que le da un sentido práctico a
expresiones como regionalismo abierto que tienen su fundamento en el artículo XXIV del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés).

III.LAS PARTICULARIDADES DE UN TLC ENTRE PANAMÁ Y EUA

H.La logística de las negociaciones
Hay algunos temas relacionados que quisiéramos desarrollar aquí. Por un lado está la
dotación inicial de recursos humanos técnicamente preparados para las negociaciones, que
aunque parte necesariamente del equipo negociador del Viceministerio de Comercio Exterior
(alrededor de 20 personas) trasciende para tener que integrar a otros funcionarios del sector
público que también participan activamente en estas negociaciones, y que aunque no
conocemos el número efectivo de funcionarios estadounidenses que se involucrarían es
seguramente muy superior6. Sin embargo, un determinante de cómo se puedan desenvolver
las negociaciones y a qué resultados se logren lo constituye el trabajo previo a cada ronda de
negociación, para la adopción de posturas de negociación así como de las posibilidades de ir
moviéndose a lo largo de ellas. En este punto, el equipo oficial de negociadores debe contar
con un apoyo efectivo por parte de los gremios de la empresa privada, lo cual requiere contar
con técnicos que hablen el mismo idioma. En este momento, son muy pocos los gremios del
sector privado que cuentan con esta “capacidad instalada” y eso es decididamente una
debilidad que debe ser superada en el muy corto plazo. Por otro lado, y a pesar de la
experiencia creciente que tiene el equipo negociador seguramente sigue siendo necesario
lograr que la agenda de las eventuales rondas de negociación no esté demasiado
congestionada con tantos temas abiertos que dificulten la conformación de equipos
suficientemente reforzados para cada uno de los temas. En otras palabras, quizás EUA tenga
la capacidad de negociar simultáneamente 6-8 temas, pero a Panamá puede convenirle limitar
en cada caso la agenda a sólo 3-4. El riesgo con esta estrategia es evidentemente que el
proceso se retrasa y con eso se desaprovecha el momentum. La ventaja es que cada paso que
se dé es mucho más firme.

I.Propiedad intelectual
Este ha sido un tema históricamente impulsado por los países desarrollados 7, y en la relación
bilateral Panamá-EUA seguramente va a mantenerse así, aunque quizás no sea tanto en los textos
que se negocien donde se pueda percibir eventualmente esto, sino en las acciones previas que a
6
Como referencia puede indicarse que en algunos de los Grupos de Negociación del ALCA los países regularmente
envían de 1-2 delegados mientras que la delegación de los EUA es por lo general del doble o triple. En el caso de
Chile, documentos oficiales plantean que el equipo negociador estuvo compuesto por 85 funcionarios de diversas
entidades públicas.
7
Aunque la posición de países en desarrollo tan importantes como India y Brasil permitieron en la Cuarta
Conferencia Ministerial en Doha (noviembre de 2001) “suavizar” la interpretación de los acuerdos respectivos en lo
tocante a patentes en medicamentos.

5
lo mejor EUA quisiera que Panamá realizara previo al lanzamiento de la negociación, como un
reforzamiento de las acciones vinculadas al enforcement de las leyes sobre propiedad intelectual
(v. gr. acciones que repriman la piratería o la falsificación de marcas).

J.Subsidios
En función de la realidad de las finanzas de los gobiernos de los dos países, lo que determina en
buena medida sus posibilidades de ayuda interna directa a los sectores productivos, a Panamá
posiblemente le convendría nivelar la cancha de juego entre productores panameños y de EUA
por la vía de limitar y eventualmente eliminar las concesiones de subsidios a productos que sean
destinados al mercado panameño, aunque se trate de subsidios que puedan estar notificados y
validados ante la OMC. Como la capacidad del Estado panameño de subsidiar es claramente
menor, abstracción hecha de la valoración sobre las consecuencias de tales decisiones, que la del
Gobierno de los EUA, un compromiso vinculante en este sentido generaría una competencia más
leal en los mercados. Sin embargo, es posible que estos elementos puedan no ser aceptados por
los EUA debido a las influencias proteccionistas en su Congreso que se traducen en algunos
instrumentos legislativos como las farm bills o la Enmienda Byrd (que pretende distribuir los
dineros colectados a través de medidas remediales –derechos antidumping- a los productores
afectados por esas importaciones)8.

K.Compras gubernamentales
No debemos descuidar el probable interés de empresas de EUA en participar en áreas
potencialmente tan atractivas como las contrataciones que pueda hacer la Autoridad del Canal de
Panamá (ACP), máxime en función de los futuros trabajos relacionados con su modernización y
ampliación. Este interés pudiera colisionar con el deseo de mantener a la ACP con la
discrecionalidad de favorecer a empresas nacionales (ninguna en particular) de forma tal que el
Canal efectivamente se vea como una fuente de riqueza para los panameños y sus empresas. Es
un tema, que como todos, estaría sujeta a una negociación que ojalá no sea impuesta como
condición previa para el inicio de este acercamiento bilateral.

I. REFLEXIÓN FINAL
La alta presencia de inversión extranjera directa en Panamá proveniente de los EUA, unido al
hecho que alrededor de un 40% de nuestro comercio exterior total (sin incluir las operaciones de
la Zona Libre de Colón) se origina o destina en EUA, convierte claramente a este país en nuestro
principal socio comercial, por lo que al menos desde la óptica panameña sentimos que en efecto
tenemos con ellos una relación “especial”, aunque dicho sentimiento no sea necesariamente
recíproco. Un TLC sería la mejor oportunidad para profundizar dicha relación y redimensionarla
a un nuevo nivel, pero implica avanzar en un proceso de identificación objetiva de nuestras
reales potencialidades, así como de documentación contundente de nuestras debilidades de forma
tal que el resultado de una eventual negociación sea claramente beneficioso para el país. No
obstante, y más allá de las ventajas que para nuestro país pueda significar un TLC con los EUA
debemos estar conscientes que éste es un proceso aún incipiente y que todavía falta que se
otorguen en ese país las autorizaciones contempladas en su ordenamiento legal como la Trade

8
Un laudo arbitral reciente de la OMC (WT/DS217/14; WT/DS234/22 del 13 de junio de 2003) sostiene que el
período razonable de tiempo para que Estados Unidos implemente las recomendaciones y decisiones del Órgano de
Solución de Disputas sobre este instrumento legal vencería el 27 de diciembre de 2003.

6
Promotion Authority (en lo que antes se conoció como fast-track bajo el gobierno del Presidente
Clinton), para poder iniciar formalmente estas negociaciones.
Sin duda, este TLC representa el mayor reto para nuestra política de comercio exterior por la
necesidad de conciliar posiciones y avanzar en la evacuación de temas “no tradicionales”, como
los laborales y medioambientales, con la potencia dominante en estos albores del siglo XXI.