Anda di halaman 1dari 30

www.parlemen.

net

BAB V. Keuangan Daerah


A. Pendahuluan Implementasi otonomi daerah dan desentralisasi fiskal di Indonesia baru saja beranjak dari usianya yang keenam tahun. Suatu kebijakan yang masih relatif muda usia setelah kebijakan yang sangat tersentralisir dilakukan di Indonesia oleh Pemerintahan Orde Baru. Perubahan kebijakan manajemen publik yang sangat revolusioner ini ditandai dengan lahirnya UU No. 22 dan No. 25 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Pada akhir Pemerintahan Megawati, pada tahun 2004, kedua UU ini direvisi menjadi UU No. 32 dan No. 33 Tahun 2004. Layaknya suatu perubahan yang mendasar, masih sering dirasakan adanya kekurangan yang muncul dalam pengaturan manajemen pemerintahan daerah termasuk antara hubungan pemerintah pusat dan pemerintahan daerah. Tak jarang pula, telah terdengar usulan untuk merevisi kedua perundangan yang baru tersebut demi menciptakan hubungan pemerintah pusat dan daerah yang lebih harmonis dan berkeadilan serta proses manajemen pemerintahan daerah yang lebih baik lagi. Penting disadari pula, revisi UU No.32 Tahun 2004 pada bagian keuangan daerah akan mempengaruhi regulasi keuangan daerah pada UU No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.

B. Ringkasan Permasalahan Pengaturan mengenai keuangan daerah yang termuat dalam Bab VIII Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah ini secara garis besar dapat dibagi menjadi tiga kelompok. Pertama, pemisahan kewenangan dan administrasi keuangan negara (APBN) dan keuangan daerah (APBD). Kedua, sumber penerimaan daerah dalam APBD. Ketiga, manajemen pengelolaan keuangan daerah, khususnya APBD. Berkaitan dengan pemisahan kewenangan dan administrasi keuangan, terdapat satu permasalahan yang penting diselesaikan yaitu berkaitan dengan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Dalam proses alokasi Dana Alokasi Khusus (DAK) terdapat permasalahan yang mendasar berkaitan dengan kriteria khusus dalam proses alokasi DAK. Permasalahan regulasi keuangan daerah yang ketiga berkaitan dengan proses alokasi DAU yang seharusnya perlu ditegaskan kembali mengenai bobot setiap variabel yang digunakan dalam pertimbangan penentuan celah fiskal serta mekanisme alokasinya berkaitan dengan kelembagaan. Permasalahan lain yakni berkaitan dengan pengaturan pedoman tentang pengelolaan APBD yang ditetapkan oleh pemerintah pusat. C. Permasalahan: Elaborasi Pengaturan Keuangan Daerah dalam UU No.32/2004 C.1. Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan C.1.1. Defenisi Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan Mengacu pada UU No.32/2004 Pasal 1 dinyatakan bahwa Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. Sedangkan Tugas Pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu. Menurut PP No. 56 Tahun 2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah menyebutkan bahwa Dana Dekonsentrasi adalah dana yang berasal dari APBN yang dilaksanakan oleh gubernur sebagai wakil pemerintah yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi, tidak termasuk dana yang dialokasikan untuk investasi vertikal pusat di daerah. Dana Tugas Pembantuan adalah dana yang berasal dari APBN yang dilaksanakan oleh Daerah yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan Tugas Pembantuan. Merujuk pada definisi di atas, Dana Dekonsentrasi -yang akan jadi fokus bahasan, tidak lain adalah implikasi dari pelimpahanan kewenangan pemerintah pusat kepada gubernur untuk urusan yang didekonsentrasikan. Provinsi mempunyai kedudukan sebagai daerah otonom sekaligus adalah wilayah administrasi, yaitu wilayah kerja gubernur untuk melaksanakan fungsifungsi kewenangan yang dilimpahkan kepadanya. Berkaitan dengan itu maka Kepala Daerah Otonom disebut Gubernur yang berfungsi pula selaku Kepala Wilayah Administrasi dan sekaligus sebagai wakil Pemerintah. Gubernur selain sebagai pelaksana atas asas desentralisasi, juga melaksanakan asas dekonsentrasi. Urgensi mengenai dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan ini semakin meningkat mengingat jumlahnya dari tahun ke tahun semakin bertambah. Data sementara yang dilansir oleh Departemen Keuangan RI pada tahun 2006 misalnya mencatat bahwa besarnya dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan mencapai lebih dari Rp 30 Trilyun atau lebih dari tiga kali lipat dibandingkan dana yang sama pada tahun 2005 atau tumbuh sebesar lebih dari 200%. Perkembangan total Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan tahun 2005 dan 2006 tersebut dapat ditunjukkan pada Gambar 5 berikut ini: Gambar 5: Perkembangan Jumlah Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan di Indonesia Tahun 2005 2006 (Dalam Milyar Rp)
35,000

30,047 30,000

25,000

24,745

Rp Milyar

20,000

15,000

9,907 10,000 5,906 5,000 4,000

5,302

Dana Dekon 2005 Dana TP 2006 Dana Dekon/TP

Sumber: Depkeu RI, 2007

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Dari total dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan tersebut, Kementerian dan Lembaga terbesar yang menyalurkannya adalah Departemen Pendidikan Nasional yaitu sekitar 59% dari total dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan pada tahun 2006 disusul dengan Departemen Kesehatan dan Departemen Pertanian yang memiliki kontribusi lebih dari 10%. Total ketiga departemen ini memiliki porsi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan lebih dari 84%. Pada tahun 2006, nilai dana dekonsentrasi sekitar 5 kali lipat dibandingkan dengan dana tugas pembantuan, memiliki pola berbeda jika dibandingkan dengan tahun 2005 dimana nilai alokasi dana tugas pembantuan relatif lebih tinggi dibandingkan dengan dana dekonsentrasi. Hal ini tidak terlepas dari menurunnya jumlah alokasi dana tugas pembantuan yang dilakukan oleh Departemen Pekerjaan Umum pada tahun 2006 dibandingkan dengan tahun 2005. Detail distribusi alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan menurut Kementerian dan Lembaga pada tahun 2006 dapat diperlihatkan pada tabel berikut ini: Tabel Alokasi Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan Tahun 2006 menurut Kementerian dan Lembaga (dalam Jutaan Rupiah) No 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Nama Kementerian/Lembaga Departemen Dalam Negeri Departemen Pertanian Departemen Perindustrian Departemen Energi dan Sumber Daya Mineral Departemen Pendidikan Nasional Departemen Kesehatan Departemen Agama Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi Departemen Sosial Departemen Kehutanan Departemen Kelautan dan Perikanan Departemen Pekerjaan Umum Kementerian Negara Lingkungan Hidup Kementerian Negara Koperasi dan UKM Perpustakaan Nasional Republik Indonesia Badan Koordinasi Penanaman Modal Arsip Nasional Republik Indonesia Departemen Perdagangan Kementrian Negara Pemuda dan Olahraga Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi NADNias TOTAL Jumlah Dana Dekon 106,824 1,104,428 72,094 150,244 17,719,711 2,703,504 45,445 473,832 966,406 136,636 646,031 87,261 2,300 210,000 9,625 5,000 3,650 76,315 112,000 113,361 24,744,667 Jumlah Dana TP 244,970 1,931,964 1,841,073 563,943 258,496 437,034 3,500 21,019 5,301,999 Jumlah Total Dekon dan TP 351,794 3,036,392 72,094 150,244 17,719,711 4,544,577 45,445 1,037,775 966,406 136,636 904,527 524,295 2,300 210,000 13,125 5,000 3,650 76,315 112,000 134,380 30,046,666 Proporsi 1.17% 10.11% 0.24% 0.50% 58.97% 15.13% 0.15% 3.45% 3.22% 0.45% 3.01% 1.74% 0.01% 0.70% 0.04% 0.02% 0.01% 0.25% 0.37% 0.45% 100.00%

Sumber: Depkeu RI diolah dari data sementara RKA-KL Maret 2006

Satu hal yang penting menjadi perhatian dalam era manajemen publik yang lebih terdesentralisir saat ini, proporsi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan terhadap total belanja dalam APBN mengalami peningkatan, dari 1,94% pada tahun 2005 menjadi 4,3% pada tahun 2006. Dengan menggunakan perbandingan terhadap total belanja ke daerah dalam APBN, proporsi ini meningkat dari 6,58% tahun 2005 menjadi 13,61% pada tahun 2006. Kondisi ini tidak terlepas dari pertumbuhan nilai dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

sangat lebih tinggi dibandingkan dengan pertumbuhan belanja ke daerah dan total belanja dalam APBN. Sebagai ilustrasi, total dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan tumbuh sebesar 203% sedangkan total belanja ke daerah dalam APBN hanya tumbuh sebesar 47%. Perkembangan ini tentunya tidak terlalu menggembirakan bagi perkembangan kebijakan desentralisasi fiskal di Indonesia. Dalam era otonomi daerah dan desentralisasi fiskal saat ini, Pemerintah Pusat seharusnyalah memberikan alokasi dana yang lebih besar kepada pemerintahan daerah dalam wilayah kewenangannya. Pertanyaan mendasar berikutnya adalah berkaitan dengan distribusi aliran dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan berdasarkan provinsi. Data pada tahun 2006 memperlihatkan bahwa kawasan di Indonesia yang terbesar menerima dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan adalah provinsi-provinsi di Pulau Jawa dan Bali yaitu sekitar 37,8% dari total dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan pada periode tersebut. Detail distribusi dari aliran dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan tersebut menurut kawasan dapat ditunjukkan pada Gambar 6 berikut ini: Gambar 6: Distribusi Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan menurut Kawasan di Indonesia, 2006 (dalam Persentase)
Lainnya 14.3% Sulawesi 12.0% Jawa Bali 37.8%

Kalimantan 9.3% Sumatera 26.6%

Gambaran di atas memberikan satu pertanyaan penting mengenai proses penentuan besaran alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan menurut provinsi. Hal ini merupakan salah satu permasalahan utama berkaitan dengan dana dekonsentrasi yang juga diatur dalam UU No.32 Tahun 2004 serta UU No.33 Tahun 2004 mengenai Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Detail permasalahan mengenai dana dekonsentrasi ini dapat diperlihatkan pada bagian berikut ini

C.1.2. Permasalahan Dana Dekonsentrasi Secara umum, ada dua kelompok besar permasalahan yang dihadapi dalam kebijakan dana dekonsentrasi saat ini, yaitu berkaitan dengan proses manajemen pengelolaan dana dekonsentrasi serta kriteria penentuan jumlah alokasi dan potensi ketidakmerataan fiskal antardaerah. Kedua kelompok permasalahan tersebut akan dijelaskan di bawah ini.

C.1.2.a. Manajemen pengelolaan Dana Dekonsentrasi Permasalahan pertama yang berkaitan dengan dana dekonsentrasi ini berkaitan dengan manajemen pengelolaan dana dekonsentrasi. Pasal 155 UU No.32/2004 Ayat (3) menyatakan bahwa administrasi pendanaan penyelenggaraan urusan pemerintahan dan dilaksanakan oleh

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

pemerintahan daerah yang dibiayai oleh APBN dan APBD dilakukan secara terpisah. Pengelolaan secara terpisah ini menimbulkan potensi permasalahan yang sangat besar menyangkut siapa yang bertanggung jawab dalam pengelolaan dana dekonsentrasi tersebut. Menurut ketentuan, gubernur wajib mempertanggungjawabkan dana tersebut kepada pemerintah pusat dalam hal ini adalah departemen teknis yang berkaitan dengan dana dekonsentrasi tersebut. Dalam kenyataannya, Anggota DPRD di tingkat provinsi hanya dilaporkan saja dan Gubernur tidak wajib mempertanggungjawabkannya di hadapan anggota DPRD. Pertanggungjawaban dilakukan kepada departemen teknis yang memiliki dana dekonsentrasi tersebut. Sistem pertanggungjawaban semacam ini mengundang permasalahan yang berpotensi merugikan negara. Pernyataan oleh Auditor Utama Keuangan Negara II Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) misalnya, menyebutkan akuntabilitas dana dekonsentrasi yang sudah dialirkan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah sejak tahun 2000 masih lemah karena penggunaannya tidak dilaporkan dalam APBN, neraca pemerintah pusat, atau di APBD. Apabila kondisi ini terus dibiarkan, dana yang mencapai sekitar Rp 28,75 trilyun bisa dijadikan sarana untuk pencucian aset sehingga berpotensi tindak pidana. (Kompas, 29 Januari 2007) Lebih lanjut, keberadaan dana dekonsentrasidana yang diambil dari APBN dan disalurkan melalui departemen teknis yang masih memiliki kaitan kepentingan dengan daerahitu tidak tercatat secara akuntansi. Dengan demikian, harus dilacak hingga ke realisasi fisik di lapangan untuk mengetahui penggunaan anggarannya. Selama ini daerah hanya menerima dananya, tetapi menolak mengakui sebagai bagian dari kekayaannya pada saat diminta pertanggungjawaban. Pelacakan dana tersebut harus dilakukan departemen yang menyalurkannya dan perlu diawasi oleh instansi pengawasan internal di departemen tersebut. BPK sempat menguji sebagian dari keberadaan dana itu hingga ke fisik, namun ternyata tidak sesuai dengan laporan pemerintah pusat Meskipun pemerintah pusat telah mengatur manajemen dana dekonsentrasi, dalam kenyataannya muncul beberapa kelemahan yang akan mengurangi akuntabilitas penggunaannya. Dana dekonsentrasi secara rinci dijelaskan lebih lanjut dalam UU No. 33 Tahun 2004 (yaitu Pasal 87 sampai dengan Pasal 93), PP No. 106 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan dalam Pelaksanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan, dan Surat Keputusan Menteri Keuangan (SK Menkeu) RI No. 523/KMK.03/2000 tentang tatacara Penganggaran, Penyaluran Dana Pertanggungjawaban dan Pelaporan Pelaksanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan. Berdasarkan UU No. 33 Tahun 2004, ketentuan umum dari pendanaan dekonsentrasi meliputi: a) Pendanaan dalam rangka dekonsentrasi dilaksanakan setelah adanya pelimpahan wewenang Pemerintah melalui kementrian negara/lembaga kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah di daerah. Pelaksanaan pelimpahan wewenang sebagaimana didanai oleh Pemerintah Pendanaan oleh Pemerintah disesuaikan dengan wewenang yang dilimpahkan. Kegiatan Dekonsentrasi di daerah dilaksanakan oleh Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) yang ditetapkan oleh gubernur. Gubernur memberitahukan rencana kerja dan anggaran kementrian negara/lembaga yang berkaitan dengan kegiatan Dekonsentrasi di Daerah kepada DPRD. Rencana kerja dan anggaran diberitahukan kepada DPRD pada saat pembahasan RAPBD. Pendanaan dekonsentrasi dialokasikan untuk kegiatan yang bersifat nonfisik. (antara lain: koordinasi perencanaan, fasilitasi, pelatihan, pembinaan, pengawasan, dan pengendalian)

b) c) d) e) f) g)

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Lebih jauh lagi, menurut PP No. 106 Tahun 2000, asas umum dari pendanaan dekonsentrasi adalah: a) b) c) d) e) Kewenangan Pemerintah Pusat di Daerah Provinsi dalam rangka pelaksanaan Dekonsentrasi dilimpahkan kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat. Kewenangan dilaksanakan oleh Dinas Provinsi sebagai perangkat Daerah Provinsi. Penyelenggaraan Dekonsentrasi dibiayai atas beban pengeluaran pembangunan APBN. Pencatatan dan pengelolaan keuangan dalam penyelenggaraan Dekonsentrasi dilakukan secara terpisah dari APBD. Gubernur memberitahukan kepada DPRD tentang kegiatan Dekonsentrasi.

Permasalahan muncul karena adanya aliran dana dari departemen teknis pada level pemerintah pusat kepada dinas teknis yang menimbulkan potensi masalah koordinasi. Koordinasi antara dinas teknis di daerah menyangkut penyelenggaraan kegiatan dekonsentrasi dengan unit kerja yang bertanggung jawab dalam perencanaan daerah tentunya bukan tanpa biaya. Seperti diketahui bersama, permasalahan koordinasi merupakan permasalahan yang sangat besar dalam manajemen publik di Indonesia termasuk pada level pemerintahan daerah. Meskipun kepala daerah harus melaporkan rencana kegiatan yang akan dibiayai melalui dana dekonsentrasi kepada DPRD pada saat pembahasan APBD, dalam implementasinya pemberitahuan alokasi dana dekonsentrasi ke pemerintah daerah diinformasikan setelah APBD ditetapkan. Implikasinya, hal ini dapat menyebabkan potensi permasalahan double financing dari program pemerintah. Yaitu, suatu kegiatan dalam program pemerintah daerah berpotensi dibiayai dua kali yang bersumber dari dana dekonsentrasi dan dana APBD. Tentunya hal ini menimbulkan inefisiensi yang sangat besar dalam manajemen keuangan publik. Akuntabilitas penggunaan dana dekonsentrasi di daerah juga dipacu oleh ketentuan bahwa Gubernur hanya melaporkan kepada DPRD dan bukan mempertanggungjawabkannya kepada DPRD. Kontrol DPRD terhadap pertanggungjawaban dan manajemen dana dekonsentrasi ini berkurang apalagi saat pelaporan tersebut dana dekonsentrasi belum dialokasikan kepada daerah saat pembahasan APBD. Sebagai contoh adalah apa yang diungkapkan oleh Panitia Anggaran DPRD Provinsi Jawa Barat bahwa meskipun adanya mekanisme pemberitahuan oleh Gubernur kepada DPRD terkait program-program yang menyangkut dana dekonsentrasi, dalam kenyataannya DPRD tidak pernah tahu apa saja yang sudah dilakukan terkait dengan penyerapan dana tersebut. Implikasinya, kewenangan DPRD untuk mengawasi aktivitas eksekutif pemerintahan daerah menjadi tidak efektif. (Pikiran Rakyat, 10 Januari 2007) Selain permasalahan manajemen pengelolaan dana dekonsentrasi, permasalahan terbesar kedua adalah kriteria penentuan jumlah alokasi dana dekonsentrasi per provinsi dan potensi ketidakmerataan fiskal antardaerah. Permasalahan ini akan dijelaskan pada bagian berikut ini.

C.1.2.b. Kriteria penentuan jumlah alokasi dan potensi ketidakmerataan fiskal antardaerah Permasalahan mendasar kedua dari alokasi dana dekonsentrasi ini adalah bagaimana caranya pemerintah pusat menentukan besaran alokasi dana tersebut kepada setiap provinsi di Indonesia. Hingga saat ini, sangat sulit diambil kesimpulan apakah dana dekonsentrasi dialokasikan kepada daerah dengan menggunakan pertimbangan kesenjangan antara kapasitas dan kebutuhan fiskal daerah. Meskipun demikian, Dana Dekonsentrasi merupakan salah satu unsur dalam sistem perimbangan keuangan antara Pemerintah (Pusat) dan Pemerintah Daerah. Dimana perimbangan keuangan antara Pemerintah dan Pemerintahan Daerah adalah suatu sistem pembagian keuangan yang adil, proporsional, demokratis,

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

transparan, dan bertanggung jawab dalam rangka pendanaan penyelenggaraan desentralisasi, dengan mempertimbangkan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah serta besaran pendanaan penyelenggaraan dekonsentrasi dan tugas pembantuan (Pasal 1 UU No.32/2004). Jika melihat pengertian perimbangan keuangan di atas, terlihat bahwa dana perimbangan juga memperhitungkan besaran dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Dalam kenyataannya, hal ini tentunya tidak dijalankan sepenuhnya mengingat proses penentuan dana perimbangan yang terlebih dahulu dilakukan diikuti dengan penentuan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Jika dirunut sebaliknya, maka dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan tidak ditentukan dengan mempertimbangkan dana perimbangan serta lebih memperhitungkan usulan kegiatan (proyek) dari departemen teknis menurut lokasi proyeknya. Implikasi lebih jauh dari tidak dipertimbangkannya kemampuan fiskal daerah dalam alokasi Dana Dekonsentrasi ini adalah potensi semakin buruknya ketimpangan fiskal antardaerah. Untuk membuktikan hal ini, dilakukan estimasi indikator-indikator yang memperlihatkan pemerataan kemampuan fiskal antardaerah yaitu Indeks Williamson. Secara formula, Indeks Williamson dapat didefinisikan sebagai berikut:

Vw =

(Y Y )
i

fi n

di mana fi = jumlah penduduk daerah i n= jumlah penduduk seluruh daerah yi= nilai variabel kemerataan yang akan diukur untuk daerah i

y = rata-rata nilai variabel kemerataan yang akan diukur


Penting dicatat bahwa semakin rendah nilai Indeks Williamson semakin baik pemerataan fiskal antardaerah. Variabel pemerataan fiskal antardaerah yang akan diukur terdiri dari: 1) Dana Alokasi Umum (DAU) ditambah dengan Dana Penyeimbang (DP) Murni dibagi dengan jumlah penduduk (DAU perkapita) 2) DAU ditambah DP Murni ditambah dengan Dana Dekonsentrasi dibagi dengan jumlah penduduk. 3) DAU ditambah DP Murni ditambah dengan Dana Tugas Pembantuan dibagi dengan jumlah penduduk. 4) DAU ditambah DP Murni ditambah dengan Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Pembantuan dibagi dengan jumlah penduduk. Penilaian tentang variabel-variabel di atas dilakukan dengan menggunakan data rekonsiliasi, yaitu data mengenai dana perimbangan setiap kabupaten/kota dalam satu provinsi ditambah dengan dana di tingkat pemerintah provinsi yang sama. Penilaian Indeks Williamson ini menggunakan data pada tahun 2005 dikarenakan ketersediaan data penduduk per provinsi yang hanya dapat diperoleh hingga tahun 2005. Dari hasil perhitungan, dapat diperoleh apakah nilai indeks Williamson kemampuan fiskal daerah akan meningkat jika dimasukkan data mengenai dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Dengan peningkatan nilai indeks Williamson ini, tentunya dapat diambil kesimpulan bahwa pemerataan fiskal antardaerah akan semakin memburuk. Hasil perhitungan indeks Williamson tersebut dapat ditunjukkan pada Gambar 7 berikut ini:

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Gambar 7: Perhitungan Indeks Williamson Tahun 2005


0.545 0.541 0.540

0.535 0.531 0.530 0.530

0.525

0.520

0.519

0.515

0.510

0.505 DAU perkapita DAU + Dekon perkapita DAU + TP perkapita DAU + Dekon + TP perkapita

Hasil perhitungan pada Gambar di atas memperlihatkan bahwa terjadi peningkatan nilai Indeks Williamson jika Dana Alokasi Umum yang dialokasikan kepada setiap pemerintahan daerah ditambah dengan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Kondisi ini menunjukkan bahwa terjadi peningkatan ketidakmerataan fiskal antarprovinsi akibat adanya alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan ini. Temuan ini memperkuat dugaan awal bahwa alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan tidak memperhitungkan kemampuan fiskal antardaerah sehingga berdampak buruk pada pemerataan kemampuan fiskal antardaerah. Pilihan variabel pemerataan fiskal berdasarkan Dana Alokasi Umum perkapita didasarkan pada tujuan awal dari alokasi Dana Alokasi Umum sebagai bagian dari desentralisasi fiskal untuk memberikan pelayanan publik yang lebih baik kepada masyarakat di daerah. Tidak dimasukkannya variabel dana perimbangan perkapita sebagai dasar perhitungan dimotivasi pula oleh suatu fakta bahwa dana bagi hasil yang dialokasikan kepada pemerintahan daerah sangat bergantung pada keunggulan daerah khususnya daerah yang kaya sumber daya alam dan memiliki aktivitas perekonomian yang sangat dominan di Indonesia. Seperti diduga, adanya faktor dana bagi hasi yang ditambahkan dengan dana alokasi umum perkapita akan memperburuk nilai Indeks Williamson1. Pertimbangan penggunaan DAU perkapita yang menjadi basis penilaian juga dimotivasi oleh peraturan perundang-undangan dimana DAU dialokasikan kepada masing-masing daerah juga harus memperhitungkan aspek pemerataan fiskal antardaerah. Lebih jauh, Pemerintah Pusat harus memberikan kriteria yang transparan dalam mengalokasikan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan ini. Jika tidak, timbul potensi yang sangat besar daerah dengan kemampuan fiskal yang tinggi akan memperoleh dana
1

Hasil perhitungan Indeks Williamson untuk variabel Dana Perimbangan perkapita mencapai angka 0,71

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

dekonsentrasi yang besar pula. Bila ini terjadi, ketimpangan pembangunan antardaerah di Indonesia akan menjadi bertambah besar. Perkembangan pertumbuhan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang lebih besar dari pertumbuhan Belanja ke Daerah dalam APBN tentu tidak sejalan dengan semangat otonomi daerah dan desentralisasi fiskal di Indonesia. Bahkan, sejumlah kalangan memiliki usulan yang sangat ekstrim agar dana dekonsentrasi ini dihapuskan dan didaerahkan dalam bentuk Dana Alokasi Khusus (DAK). Tentunya usulan ekstrim ini juga perlu ditanggapi secara hati-hati. Pertanyaan menarik yang penting untuk dijawab adalah apakah secara statistik hubungan antara jumlah Dana Alokasi Umum (DAU) atau Dana Perimbangan secara umum berhubungan positif dan signifikan dengan Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan di daerah tersebut. Jika terbukti, maka kita dapat menyimpulkan bahwa semakin tinggi DAU atau Dana Perimbangan suatu provinsi maka Dana Dekonsentrasinya akan semakin tinggi pula (berhubungan positif). Tentunya, kondisi ini memperkuat dugaan sebelumnya bahwa telah terjadi salah alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan dari aspek lokasi kegiatan dekonsentrasi. Pengujian ini akan dilakukan dengan menggunakan teknik korelasi bivariate. Analisis ini merupakan pelengkap dari analisis Indeks Williamson mengingat dalam perhitungan Indeks Williamson kita tidak akan memperoleh nilai signifikansi dari indeks. Sedangkan dalam teknik korelasi ini, kita akan dapat menyimpulkan kesimpulan secara statistik karena terdapat uji signifikansi. Uji korelasi ini dilakukan untuk sejumlah variabel kapasitas fiskal daerah dengan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Hasil perhitungan uji korelasi tersebut dapat terlihat pada tabel berikut ini: Tabel Hasil Pengujian Korelasi DAU DP 1) DAU perkapita 2005 DP perkapita 2005

2005 2006 2005 Dana Dekonsentrasi 0.674 ** 0.746 ** 0.552 ** Dana Tugas Pembantuan 0.577 ** 0.723 ** 0.584 ** Dana Dekon dan TP 0.697 ** 0.798 ** 0.656 ** Dana Dekonsentrasi perkapita 0.952 ** 0.744 Dana Tugas Pembantuan perkapita 0.766 ** 0.664 Dana Dekon dan TP perkapita 0.881 ** 0.742 1) Dana Perimbangan (DP) didefinisikan dengan hasil pertambahan DAU dengan Dana Bagi Hasil ** menunjukkan signifikan pada level signifikan 1%

** ** **

Hasil perhitungan di atas memperlihatkan bahwa terdapat hubungan positif dan signifikan seluruh proksi variabel kemampuan fiskal daerah dengan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Temuan di atas menunjukkan bahwa korelasi dana dekonsentrasi dengan DAU maupun DP relatif lebih tinggi dibandingkan dengan Dana Tugas Pembantuan. Angka korelasi ini pun semakin meningkat pada tahun 2006 dibandingkan dengan tahun 2005. Sejumlah kalangan berpendapat jika dana dekonsentrasi dialokasikan pada daerah yang memiliki kemampuan fiskal yang tinggi tidak terlepas dari besarnya jumlah penduduk di provinsi tersebut. Sebagai ilustrasi, dana departemen pendidikan akan dialokasikan lebih besar pada provinsi dengan jumlah penduduk yang besar karena penduduk adalah objek dari pembangunan bidang pendidikan. Namun, hasil korelasi DAU perkapita dan DP perkapita dengan Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan perkapita memperlihatkan korelasi positif yang signifikan pula. Hubungan positif ini jelas menunjukkan adanya gejala misalokasi dari dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan dimana semakin besar kemampuan fiskal suatu daerah malah memperoleh dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang lebih besar. Hal ini tentunya akan

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

memperburuk pemerataan fiskal antardaerah dan berimplikasi lebih jauh pada pemerataan pembangunan antardaerah. Lebih jauh, terdapat satu persoalan mendasar dalam alokasi Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan yaitu menyangkut pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah. Pangkal dari permasalahan dari kewenangan dekonsentrasi ini adalah adanya kewenangan bersama antara pemerintah pusat dan daerah. Hingga saat ini pengaturan yang berlaku tidak membagi secara jelas batasan-batasan dari kewenangan pemerintah pusat dan pemerintahan daerah dalam kewenangan bersama tersebut. Sebagai ilustrasi, kewenangan pada bidang pendidikan dasar dan menengah seharusnya secara jelas membatasi sejauh mana peranan pemerintah pusat dan pemerintahan daerah untuk menghindari adanya kegiatan yang sama dibiayai dari dua sumber pembiayaan yang berbeda, yaitu APBD dan APBN. Tanpa adanya pembatasan kewenangan yang jelas, maka akan sangat sulit pula menetapkan formulasi alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang adil dan transparan. Hasil workshop yang dilakukan bersama dengan anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD RI) juga mengungkapkan adanya gejala baru dimana departemen teknis mendirikan balai-balai (unit pelaksana teknis) di daerah khususnya pada Departemen Pekerjaan Umum. Unit inilah yang akan melaksanakan kegiatan pembangunan infrastruktur yang dibiayai oleh APBN di daerah. Implikasinya, alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan departemen ini berkurang secara drastis pada tahun 2006 dibandingkan dengan 2005 karena dilaksanakan sendiri oleh instansi vertikal di daerah. Ada anggapan bahwa kebijakan ini merupakan langkah mundur dalam era desentralisasi fiskal dimana kewenangan pemerintah pusat di daerah menjadi meningkat.

C.2. Dana Alokasi Khusus C.2.1 Defenisi dan perkembangan Dana Alokasi Khusus UU No.32/2004 Pasal 157 menyatakan tentang sumber-sumber pendapatan daerah dan salah satunya adalah Dana Perimbangan yang di dalam Pasal 159 dijelaskan terdiri dari Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum, dan Dana Alokasi Khusus. Merujuk pada UU No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah Pasal 39 dan UU No.32/2004 Pasal 162 menyatakan bahwa Dana Alokasi Khusus (DAK) dialokasikan kepada Pemerintah Daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah. Kegiatan khusus tersebut sesuai dengan fungsi yang telah ditetapkan dalam APBN. Secara komprehensif, dapat ditulis ulang pengertian dari DAK yaitu dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional. Pada awal implementasi desentralisasi fiskal di Indonesia tepatnya periode 2001 2002, Dana Alokasi Khusus yang terdapat di dalam struktur belanja daerah dalam APBN adalah Dana Alokasi Khusus yang berasal dari Dana Reboisasi (DAK DR). Dengan adanya DAK DR ini, 40% dari penerimaan negara yang berasal dari Dana Reboisasi disediakan kepada daerah sebagai DAK. Namun, sejak tahun 2003 terdapat jenis perkembangan DAK yaitu DAK yang bukan bersumber dari Dana Reboisasi atau biasa dikenal dengan DAK Non DR. Sejak adanya revisi UU No.25/1999, mulai tahun 2006 DAK DR dialihkan menjadi salah satu komponen dana bagi hasil. Bagian ini akan lebih memfokuskan pada pembahasan DAK Non DR yang selanjutnya disingkat DAK.

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Pada awalnya, bidang yang tercakup dalam DAK Non DR ini hanya terdiri dari 4 bidang yaitu pendidikan, kesehatan, infrastruktur dan prasarana pemerintah. Hingga tahun 2005, sudah terdapat 6 bidang dengan tambahan bidang kelautan dan perikanan serta bidang pertanian. Pada tahun 2006, ada tambahan satu bidang yaitu lingkungan hidup. Perkembangan jumlah alokasi DAK Non DR ini dapat ditunjukkan pada tabel berikut ini: Tabel Perkembangan Jumlah Alokasi DAK (Milyar Rp) Bidang 2003 2004 2005 2006 Pendidikan 625.0 652.6 1,221.0 2,919.5 Kesehatan 375.0 456.2 620.0 2,406.8 Infrastruktur 1,181.0 1,196.3 1,533.0 3,811.4 - Prasarana Jalan 842.5 839.1 945.0 2,575.7 - Prasarana Irigasi 338.5 357.2 384.5 627.7 - Prasarana Air Bersih Pedesaan 203.5 608.0 Prasarana Pemerintahan 88.0 228.0 148.0 438.7 Kelautan dan Perikanan 305.5 322.0 775.7 Pertanian 170.0 1,094.9 Lingkungan Hidup 112.9 TOTAL 2,269.0 2,838.5 4,014.0 11,559.8

2007 5,195.3 3,381.3 5,034.3 3,113.1 858.9 1,062.4 539.1 1,100.4 1,492.2 351.6 17,094.1

Dari tabel di atas terlihat bahwa alokasi Dana Alokasi Khusus dari tahun ke tahun cenderung mengalami peningkatan. Pada tahun 2006, peningkatan nilai Dana Alokasi Khusus ini meningkat secara drastis yaitu sekitar 188% menjadi Rp 11,6 trilyun dan terus meningkat pada tahun 2007. Bidang pendidikan dan infrastruktur memiliki nilai alokasi Dana Alokasi Khusus terbesar relatif dibandingkan dengan sektor lainnya. Semakin meningkatnya besaran alokasi Dana Alokasi Khusus ini akan meningkatkan pentingnya transparansi dalam formulasi alokasinya pada setiap pemerintah daerah di Indonesia. Dalam pengertian DAK disebutkan pula bahwa daerah yang menerima DAK ini merupakan daerah tertentu. Dalam penentuan daerah tertentu ini, disebutkan sejumlah kriteria yang terpenuhi oleh suatu daerah untuk menerima alokasi DAK. Kriteria tersebut secara garis besar terbagi menjadi tiga yaitu kriteria umum, kriteria khusus dan kriteria teknis. Dalam bentuk gambar, proses penentuan daerah penerima DAK berdasarkan kriterianya dapat ditunjukkan pada Gambar 8 berikut ini:

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Gambar 8 : Kriteria Penentuan Daerah Penerima DAK

KRITERIA DAERAH PENERIMA DAK NON DR

KRITERIA UMUM

KRITERIA KHUSUS

KRITERIA TEKNIS

KEMAMPUAN FISKAL DAERAH

PERATURAN YANG BERLAKU DAN KARAKTERISTIK KEWILAYAHAN

DITETAPKAN OLEH MENTERI TEKNIS TERKAIT

INDEKS FISKAL NETTO

PERLAKUAN KHUSUS DAN INDEKS KEWILAYAHAN

INDEKS TEKNIS PER BIDANG

Sesuai dengan Pasal 40 UU No.33/2004 dinyatakan bahwa alokasi DAK mempertimbangkan kriteria umum ini ditetapkan dengan mempertimbangkan kemampuan Keuangan Daerah dalam APBD. Kriteria umum dihitung untuk melihat kemampuan APBD untuk membiayai kebutuhankebutuhan dalam rangka pembangunan daerah yang dicerminkan dari penerimaan umum APBD dikurangi belanja pegawai. Dalam bentuk formula, kriteria umum tersebut dapat ditunjukkan pada beberapa persamaan di bawah ini: Kemampuan Keuangan Daerah = Penerimaan Umum APBD Belanja Pegawai Daerah Penerimaan Umum Belanja Pegawai Daerah Dimana: PAD APBD DAU DBH DBHDR PNSD = Pendapatan Asli Daerah = Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah = Dana Alokasi Umum = Dana Bagi Hasil = Dana Bagi Hasil Dana Reboisasi = Pegawai Negeri Sipil Daerah = PAD + DAU + (DBH DBH DR) = Gaji PNSD

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Rata-Rata Nasional Kemampuan Keuangan Daerah =

Total Kemampuan Keuangan Daerah Secara nasional Jumlah Daerah

Perhitungan Indeks Fiskal Netto (IFN) dilakukan dengan membagi kemampuan keuangan daerah dengan rata-rata nasional kemampuan keuangan daerah. Jika IFN tersebut lebih kecil dari satu, atau dengan kata lain daerah tersebut memiliki kemampuan keuangan daerah lebih kecil dibandingkan dengan rata-rata nasional, maka daerah tersebut mendapatkan prioritas dalam memperoleh DAK.

Indek Fiskal Netto Daerah Z =

Kemampuan Keuangan Daerah Z Rata-Rata Nasional Kemampuan Keuangan Daerah

Selain kriteria umum, kriteria khusus juga dipergunakan dalam alokasi DAK. Kriteria khusus ditetapkan dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan dan karakteristik daerah. Yang dimaksud dengan peraturan perundang-undangan adalah Undang-Undang yang mengatur tentang kekhususan suatu daerah, seperti Undang-Undang Otonomi Khusus Nanggroe Aceh Darussalam dan Papua. Seluruh daerah (Kabupaten/Kota) di Provinsi NAD dan Papua akan diprioritaskan mendapatkan DAK. Selain itu, setiap tahunnya ditetapkan beberapa karakteristik khusus yang dimasukkan dalam kriteria khusus. Kondisi dari penetapan kriteria khusus inilah yang akan menjadi kelemahan dalam kebijakan alokasi Dana Alokasi Khusus (DAK) dan akan dibahas pada bagian berikut ini. Satu hal dalam alokasi DAK, besaran DAK dialokasikan dengan pertama-tama menentukan daerah yang layak. Penentuan daerah yang layak dialokasikan DAK ini menggunakan pertimbangan kriteria umum dan kriteria khusus. Besaran alokasi DAK untuk setiap daerah dan setiap bidang ditentukan dengan menggunakan kombinasi dari bobot dari kriteria teknis dan bobot daerah yang berasal dari kriteria umum dan kriteria khusus. Mekanisme alokasi DAK tersebut dapat diperlihatkan pada Gambar 9 sebagai berikut:

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Gambar 9: Mekanisme Alokasi Dana Alokasi Khusus (DAK)


Ya DAERAH Tidak Ya
(KRITERIA KHUSUS) OTONOMI KHUSUS (KRITERIA UMUM) KEMAMPUAN KEUANGAN

DAERAH LAYAK (Kriteria Teknis) Bobot Teknis (BT) = IT * IKK LAYAK

Tidak
(KRITERIA KHUSUS) Karakteristik Wilayah (IKW)

Bobot DAK = BD + BT

ALOKASI

Indeks Fiskal dan Wilayah (IFW) = f(IFN, IKW)

Indeks Fiskal dan Wilayah (IFW) = f(IFN, IKW)

Tidak TIDAK LAYAK


INDEKS DAERAH (ID) < 1

Ya LAYAK Bobot Daerah (BD) = IFW * IKK

Berdasarkan gambar di atas, terdapat sejumlah prosedur yang harus dilakukan dalam pengalokasian DAK kepada masing-masing daerah. Langkah-langkah tersebut secara sistematis adalah sebagai berikut: 1) Tentukan apakah daerah tersebut memenuhi kriteria umum, yaitu daerah tersebut memiliki kemampuan keuangan daerah di bawah nilai rata-rata nasional kemampuan keuangan daerah. Jika memenuhi kriteria umum tersebut, maka daerah tersebut layak memperoleh alokasi DAK. Jika tidak memenuhi, maka kita lihat kriteria khusus yang pertama, yaitu apakah daerah tersebut merupakan daerah yang memiliki pengaturan otonomi khusus atau tidak. Jika daerah tersebut adalah daerah otonomi khusus, maka secara otonomatis daerah tersebut layak mendapatkan alokasi DAK. Jika daerah tersebut bukan daerah otonomi khusus, maka lihat kembali kriteria khusus yang kedua, yaitu karakteristik kewilayahannya yang ditunjukkan dengan Indeks Karakteristik Wilayah (IKW). Gabungkan IKW dengan IFN (Indeks Fiskal Netto) untuk menghasilkan Indeks Daerah (ID). Jika suatu daerah memiliki nilai Indeks Daerah kurang dari satu, maka daerah tersebut secara otomatis layak mendapatkan alokasi DAK. Jika nilai ID tersebut lebih besar dari satu, maka daerah tersebut tidak layak mendapatkan alokasi DAK.

2) 3) 4) 5)

6) 7) 8)

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

9)

Dapat disimpulkan, dari langkah 1 8 di atas, daerah yang layak mendapatkan alokasi DAK adalah (1) daerah yang memiliki kemampuan keuangan daerah dibawah rata-rata nasional, (2) daerah otonomi khusus, dan (3) daerah yang memiliki nilai Indeks Daerah kurang dari satu. Dari semua daerah yang layak memperoleh alokasi DAK, tentukan nilai Indeks Fiskal Wilayah (IFW) yang merupakan fungsi dari IFN dan IKW. Tentukan Bobot Daerah (BD) dengan mengalikan nilai IFW dengan Indeks Kemahalan Konstruksi (IKK) Dari semua daerah yang layak, tentukan nilai Indeks Teknis (IT) setiap bidang DAK dan pada setiap daerah. Tentukan Bobot Teknis (BT) dengan mengalikan Indeks Teknis dengan IKK Tentukan Bobot DAK sebagai hasil penambahan Bobot Daerah (BD) dengan Bobot Teknis (BT). Setelah ditentukan Bobot DAK, tentukan besar alokasi DAK bagi setiap daerah.

10) 11) 12) 13) 14) 15)

C.2.2. Permasalahan Dana Alokasi Khusus Permasalahan pertama dan utama dari Dana Alokasi Khusus adalah menyangkut kriteria khusus. Seperti yang ditunjukkan pada gambar mengenai mekanisme alokasi DAK, daerah yang memiliki kemampuan fiskal di atas rata-rata tidak berarti tidak layak (eligible) untuk menerima DAK karena harus mempertimbangkan kriteria khusus. Yang menjadi permasalahan adalah kriteria khusus untuk daerah dengan karakteristik tertentu merupakan ketentuan yang sangat fleksibel sehingga akan sangat mudah diubah-ubah dan memungkinkan semakin besarnya jumlah daerah yang memiliki kemampuan fiskal di atas rata-rata menerima alokasi DAK. Jika ini terjadi, maka fungsi DAK yang dapat menjadi matching grant, suatu alokasi dana perimbangan untuk meningkatkan pemerataan kemampun fiskal antardaerah, akan menjadi berkurang efektivitasnya. Sebagai ilustrasi, dalam alokasi DAK Non DR tahun 2005, dinyatakan pula bahwa Provinsi Maluku dan Maluku Utara sebagai daerah pasca konflik juga layak untuk mendapatkan DAK. Daerah-daerah khusus yang mendapatkan prioritas memperoleh DAK dengan pertimbangan kriteria khusus adalah Kawasan Timur Indonesia, pesisir dan kepulauan, perbatasan darat, tertinggal/terpencil, penampung program transmigrasi, rawan banjir dan longsor.2 Sesuai dengan hasil rapat kerja DPR RI dan Pemerintah mengenai belanja daerah, kriteria khusus ini sendiri dijabarkan dalam beberapa hal, antara lain: 1) 2) Peraturan tentang otonomi khusus NAD dan Papua Daerah Kabupaten/Kota yang memiliki karakteristik kewilayahan yang akan dirumuskan dalam Indeks Karakteristik Wilayah (IKW), yaitu daerah pesisir dan kepulauan, daerah perbatasan dengan negara lain, daerah tertinggal/terpencil, dan daerah yang masuk kategori ketahanan pangan. Kriteria umum dan kriteria khusus ini digabung rumusannya menjadi Indeks Fiskal Wilayah (IFW). Daerah dengan IFN atau IFW lebih kecil dari satu layak mendapatkan DAK. Kata-kata atau perlu digarisbawahi karena sifatnya bukan bersifat komplemen namun substitusi. Yaitu, meskipun daerah tersebut memiliki IFN yang lebih besar daripada satu, masih dimungkinkan mendapatkan DAK jika memenuhi kriteria karakteristik wilayah penerima DAK.

Keputusan Menteri Keuangan RI No 505/KMK.02/2005 tentang Penetapan Alokasi dan Pedoman Umum Pengelolaan DAK Non DR TA 2005

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

3)

Kesepakatan Panja (panitia kerja) itu juga menyepakati untuk menambah beberapa kriteria khusus yang digunakan dalam menentukan penerima DAK 2006, yaitu: a. b. c. d. e. f. g. h. Daerah yang menerima DAU tetap Daerah yang prosentase kenaikan DAU-nya lebih kecil dari prosentase kenaikan gaji pegawai Daerah rawan banjir/longsor Daerah penampung dan penerima pengungsi Daerah penerima transmigrasi Daerah pasca konflik Daerah rawan pangan/kekeringan Daerah yang memiliki pulau terluar

Jika dilihat dari kriteria khusus pada alokasi DAK Tahun 2006, terdapat perluasan kriteria yang sangat besar sehingga memperbesar jumlah daerah penerima DAK. Dengan kondisi semacam ini, akan sangat sulit mengklasifikasikan DAK menjadi dana perimbangan yang bersifat khusus pada daerah tertentu. Bahkan, beberapa kriteria khusus tersebut secara jelas memperlihatkan bahwa daerah tersebut memiliki kemampuan fiskal yang relatif baik (di atas rata-rata) seperti daerah yang menerima DAU tetap dan daerah dengan persentase kenaikan DAU yang lebih kecil dibandingkan dengan belanja gaji pegawai. Implikasinya, penggunaan kriteria khusus seperti ini, atau kriteria khusus yang bersifat fleksibel, akan memperbesar kemungkinan diperolehnya alokasi DAK bagi daerah yang memiliki kemampuan fiskal di atas rata-rata nasional. Selain kriteria khusus bagi daerah yang tidak memiliki batasan, cara menentukan IKW juga tidak secara transparan dijelaskan. Mengingat keputusan kriteria khusus ini dilakukan saat pembahasan Panja Belanja Daerah antara DPR RI dan Pemerintah, dapat ditarik dugaan kuat bahwa perhitungan IKW ini pun tidak dilakukan secara tepat. Jika IKW tidak dihitung secara tepat dan transparan, maka proses perhitungan IFW pun memiliki karakteristik yang sama. Jika ini terjadi, maka proses penentuan daerah yang menerima alokasi DAK akan menjadi semakin tidak transparan dan akan berimplikasi buruk pada kepercayaan pemerintahan daerah terhadap pemerintah pusat. Lebih jauh, proses alokasi DAK pada masing-masing daerah akan menjadi proses yang sangat kental muatan politisnya yang akan berdampak negatif dalam manajemen publik di negara ini. Seiring dengan perkembangan kecenderungan peningkatan alokasi DAK pada seluruh pemerintahan daerah di Indonesia, kejelasan perhitungan setiap indeks dalam kriteria khusus dan kriteria teknis serta data dasar yang dijadikan dasar perhitungan nilai Bobot Daerah dan Bobot Teknis, menjadi mutlak diperlukan. Pemerintah seperti halnya dalam alokasi DAU seharusnyalah terus memberikan sosialisasi dan contoh perhitungan mengapa suatu Daerah menerima alokasi DAK seperti yang ditetapkan. Adanya ketersediaan data dasar yang memadai ini pula akan memberikan kemampuan bagi pemerintahan daerah untuk memperkirakan besaran alokasi DAK dari pemerintah pusat pada tahun anggaran berikutnya.

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

C.3. Dana Alokasi Umum

C.3.1. Definisi dan perkembangan Dana Alokasi Umum Dana Alokasi Umum (DAU) adalah dana yang bersumber dari pendapatan Anggaran Pendapatan dan Belanja negara (APBN) yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antardaerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Desentralisasi mengandung pengertian penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Implikasinya, DAU dialokasikan kepada setiap daerah dalam rangka menjalankan kewenangan pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan publik kepada masyarakat. DAU yang merupakan transfer pemerintah pusat kepada daerah bersifat block grant, yang berarti daerah diberi keleluasaan dalam penggunaannya sesuai dengan prioritas dan kebutuhan daerah dengan tujuan untuk menyeimbangkan kemampuan keuangan antardaerah. Jumlah DAU dari tahun ke tahun terus mengalami pertumbuhan dari sisi jumlah alokasi. Selain DAU, pada tahun 2001 pemerintah pusat juga mengeluarkan Dana Kontijensi kepada pemerintah daerah. Perkembangan alokasi DAU kepada masing-masing daerah juga menemui babak baru karena adanya sikap pemerintah daerah yang tidak mau menerima DAU yang lebih rendah dibandingkan dengan tahun sebelumnya. Sikap ini kemudian dikenal dengan hold harmless. Dari sisi Dana Perimbangan, pemerintah pusat kemudian mengintrodusir jenis Dana Perimbangan yang baru yaitu Dana Penyeimbang (DP) yang dialokasikan untuk mempertahankan beberapa daerah yang secara formula akan menerima DAU yang lebih rendah dibandingkan dengan tahun sebelumnya. Dalam perkembangannya, Dana Penyeimbang ini berubah menjadi DP Murni dikarenakan adanya jenis DP yang lain yaitu DP Ad-hoc yang muncul karena adanya kebijakan pemerintah pusat mengenai Gaji PNS Daerah (DP Ad-hoc I) dan peningkatan pelayanan dasar dan kesejahteraan masyarakat (DP Ad-hoc II). Perkembangan jumlah total alokasi DAU dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah serta DP Murninya dapat ditunjukkan pada tabel berikut ini:

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Tabel Perkembangan Jumlah Total Alokasi DAU dan Dana Penyeimbang Tahun 2001 2007 Tahun DAU (Miliar Rp) 2001 60,516.70 Keppres 181 Tahun 2000 69,114.10 Keppres 131 Tahun 2001 76,978.00 Keppres 1 Tahun 2003 2004 82,130.94 Keppres 109 Tahun 2003 88,765.60 Perpres 3 Tahun 2004 2006 145,664.20 Perpres 74 Tahun 2005 164,787.40 Perpres 104 Tahun 2006 DP (Milyar Rp) 3,092.30 KMK No 382 & 451 Tahun 2001 2,054.77 KMK No 685 Tahun 2001 2,262.40 KMK No 23 Tahun 2003 1,008.43 KMK No 578 Tahun 2003 805.5 PMK No 626 Tahun 2004 300.7 PMK 123 Tahun 2005 842.9 PMK No 129 Tahun 2006 DAU + DP (Milyar Rp) 63,609.00

2002

71,168.87 12%* 79,240.40 11%* 83,139.37 5%* 89,571.10 8%* 145,964.86 63% 165,630.30 13%

2003

2005

2007

*) Pertumbuhan jumlah alokasi DAU (termasuk DP) Sumber: Departemen Keuangan RI, 2007 Jika dalam UU No. 25 tahun 1999 dinyatakan bahwa jumlah DAU total sekurang-kurangnya 25% dari Penerimaan Dalam Negeri (PDN) Netto, pada UU No.34 tahun 2004 telah meningkatkan porsinya menjadi sekurang-kurangnya 26% dari PDN Netto. Jumlah ini juga telah diterapkan dalam alokasi DAU tahun 2006 yang mencapai lebih dari Rp 145,66 trilyun. Berbeda dengan UU No. 25 tahun 1999 yang secara tegas menyatakan proporsi bagian Provinsi dan Kabupaten/Kota yaitu masing-masing sebesar 10% (untuk Provinsi) dan 90% (untuk Kabupaten/Kota), dalam UU No. 33 tahun 2004 menyatakan bahwa proporsi DAU antara daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota ditetapkan berdasarkan imbangan kewenangan antara provinsi dan kabupaten/kota. Hal ini dimungkinkan akan menimbulkan masalah baru, yaitu ketidakjelasan dalam penentuan alokasi DAU bagi provinsi dan kabupaten/kota. Namun, pada tahun 2006, bagian 10% untuk provinsi dan bagian 90% untuk kabupaten/kota tersebut masih dipergunakan.

C.3.2. Formula dan permasalahan Dana Alokasi Umum Formula alokasi DAU yang baru pula tidak mengenal istilah Alokasi Minimum (AM) yang berganti nama menjadi Alokasi Dasar (AD). Jika pada Alokasi Minimum terdapat komponen lumpsum, maka dalam AD tidak terdapat komponen ini lagi dan hanya terdiri dari Belanja Pegawai, yang diukur dengan menggunakan Gaji Pegawai Negeri Sipil (PNS) Daerah, yaitu gaji pokok ditambah tunjangan keluarga dan tunjangan jabatan sesuai dengan peraturan penggajian PNS. Perbedaan mendasar dalam penentuan jumlah juga terjadi. Pada formula sebelumnya, jumlah AM dan alokasi berdasarkan kesenjangan (celah) fiskal ditetapkan terlebih

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

dahulu dan dibagi berdasarkan proporsi, dan dalam formula yang baru, AD tersebut harus dapat menjamin bahwa keseluruhan belanja pegawai dapat terpenuhi. Implikasinya, sisa dari total DAU dikurangi dengan AD adalah jumlah alokasi yang akan dibagikan kepada setiap daerah berdasarkan formula celah fiskal. Sebagai ilustrasi, kebijakan tentang jumlah alokasi DAU tersebut dapat ditunjukkan pada Gambar 10.

Bentuk umum formula alokasi DAU kepada masing-masing daerah secara formula dapat ditunjukkan pada persamaan berikut ini: DAU = AD + CF Dimana: DAU = Dana Alokasi Umum AD = Alokasi Dasar = Gaji PNS Daerah CF = Celah Fiskal = KbF KpF KbF = Kebutuhan Fiskal KpF = Kapasitas Fiskal

Gambar 10: Kebijakan Jumlah Alokasi DAU Berdasarkan UU No.33 tahun 2004

PENERIMAAN DALAM NEGERI NETTO

sekurang-kurangnya 26% nya

JUMLAH TOTAL DAU

DIBAGI BERDASARKAN IMBANGAN KEWENANGAN

DAU KABUPATEN / KOTA

DAU PROVINSI

TOTAL BELANJA PEGAWAI KAB/ KOTA

DIKURANGI

TOTAL BELANJA PEGAWAI PROVINSI

DIKURANGI

TOTAL DAU KAB/ KOTA YANG DIALOKASIKAN BERDASARKAN CELAH FISKAL

TOTAL DAU PROVINSI YANG DIALOKASIKAN BERDASARKAN CELAH FISKAL

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Dari persamaan di atas, perbedaan pertama dengan rumusan UU No. 25 tahun 1999 adalah digantikannya Alokasi Minimum menjadi Alokasi Dasar yang tidak memiliki komponen lumpsum. Sedangkan komponen kedua, yaitu alokasi DAU berdasarkan celah (kesenjangan) fiskal secara prinsip tidak terjadi perbedaan dengan rumusan dalam UU No. 25 tahun 1999. Secara indikatif, terjadi perubahan indikator dan proses perhitungan untuk kapasitas dan kebutuhan fiskal. Sesuai dengan revisinya, terdapat sedikit perubahan dalam perhitungan kebutuhan dan kapasitas fiskal. Indeks kemiskinan relatif tidak lagi mempengaruhi kebutuhan fiskal, digantikan dengan dua jenis indeks yaitu Indeks Pembangunan Manusia serta Indeks Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) per kapita. Sedangkan dari sisi kapasitas fiskal, PAD estimasi bukan lagi menjadi komponen kapasitas fiskal, namun nilai PAD aktuallah yang menjadi indikasi dari kapasitas fiskal tersebut. Tabel Perkembangan Penggunaan Variabel dalam Perumusan DAU UU 25/1999 Kebutuhan Fiskal - Penduduk - Wilayah - Kondisi geografis - Pendapatan penduduk miskin DAU 2003 & 2004 Kebutuhan Fiskal - Penduduk - Wilayah - Indeks Kemiskinan - Indeks Kemahalan Konstruksi DAU 2005 Kebutuhan Fiskal - Penduduk - Wilayah - Indeks Kemiskinan - Indeks Kemahalan Konstruksi Kapasitas Fiskal - Pendapatan Asli Daerah - Bagi Hasil Pajak - Bagi Hasil Penerimaan SDA UU 33/2004 Kebutuhan Fiskal - Penduduk - Wilayah - Indeks Kemahalan Konstruksi - PDRB per kapita - IPM Kapasitas Fiskal - Pendapatan Asli Daerah (realisasi dua tahun sebelumnya) - Bagi Hasil Pajak - Bagi Hasil Penerimaan SDA

Kapasitas Fiskal - Potensi Industri - Potensi Sumber Daya Alam (SDA) - Potensi Sumber Daya Manusia (SDM) - PDRB

Kapasitas Fiskal - Pendapatan Asli Daerah (PAD) - Bagi Hasil Pajak - Bagi Hasil Penerimaan SDA

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Dalam bentuk diagram, formula umum dari DAU menurut UU No.33 tahun 2004 digambarkan dalam Gambar 11: Gambar 11: Formula Umum DAU menurut UU No.33/2004

DANA ALOKASI UMUM

ALOKASI DASAR

ALOKASI BERDASARKAN CELAH FISKAL

BELANJA PEGAWAI

KEBUTUHAN FISKAL

KAPASITAS FISKAL

Indeks Penduduk

Pendapatan Asli Daerah

Indeks Luas Wilayah Indeks Kemahalan Konstruksi Indeks Pembangunan Manusia Indeks PDRB per kapita

Bagi Hasil Pajak

Bagi Hasil Sumber Daya Alam

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Rumusan tentang kebutuhan fiskal (KbF) dapat ditunjukkan sebagai berikut:

KbF = TBR ( 1IP + Dimana: TBR IP IW IPM IKK IPDRB/kap

2IW +

3IPM +

4IKK +

5IPDRB/kap)

= Total Belanja Rata-rata APBD = Indeks Jumlah Penduduk = Indeks Luas Wilayah = Indeks Pembangunan Manusia = Indeks Kemahalan Konstruksi = Indek Produk Domestik Regional Bruto per kapita = Bobot Indeks

Sebagai ilustrasi, bobot untuk tahun 2006 telah disepakati bahwa Indeks Penduduk (IP) memiliki bobot 30%, Indeks Luas Wilayah (IW) 15%, Indeks Kemahalan Konstruksi (IKK) 30%, Indeks PDRB per kapita (IPDRB/kap) 15% dan IPM sebesar 10%. Selain itu, TBR dihitung berdasarkan total belanja daerah dalam realisasi APBD TA. 2004 (dua tahun sebelumnya) dibagi dengan jumlah daerah dengan mengecualikan daerah-daerah yang memiliki data belanja yang outlier (pencilan) sangat tinggi seperti DKI Jakarta. Sedangkan rumusan tentang kapasitas fiskal sendiri relatif sama dengan cara menurut UU No. 25 tahun 1999 dengan sedikit perubahan penggunaan data PAD, dimana menurut UU No. 33 tahun 2004, PAD diukur dengan menggunakan PAD realisasi dua tahun sebelum dialokasikannya DAU tahun yang bersangkutan. Secara lengkap rumus kapasitas fiskal tersebut adalah:

KpF = PAD + DBH Pajak + DBH SDA Dimana: PAD DBH Pajak DBH SDA = Pendapatan Asli Daerah = Dana Bagi Hasil dari Penerimaan Pajak = Dana Bagi Hasil dari Penerimaan Sumber Daya Alam

Catatan: PAD untuk Provinsi diperhitungkan dengan bobot 50% dengan mengingat bahwa daerah Provinsi melakukan redistribusi alokasi sebagian pendapatannya kepada daerah kabupaten/kota di wilayahnya dalam rangka pemerataan.

Setelah dihitung nilai kebutuhan dan kapasitas fiskal seperti dengan menggunakan cara di atas, maka langkah berikutnya adalah menghitung besarnya alokasi berdasarkan kesenjangan fiskal. Alokasi DAU yang berdasarkan kesenjangan fiskal untuk setiap daerah ini dapat dilakukan dengan sejumlah langkah yaitu: (a) Tentukan nilai kesenjangan fiskal atau fiscal gap (FG) yang merupakan selisih antara nilai kebutuhan fiskal (KbF) dengan kapasitas fiskal (KpF). FG = KbF - KpF

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

(b) Tentukan nilai kesenjangan fiskal yang sudah dinormalisasi (FG*). Normalisasi yang dimaksud adalah dengan aturan sebagai berikut: - Jika nilai FG > 0 atau KbF > KpF maka FG* = FG - Jika nilai FG < 0 atau KbF < KpF maka FG* = 0 (c) Tentukan Indeks FG* yang merupakan rasio antara FG* dengan total FG*. Untuk daerah yang memiliki kesenjangan fiskal negatif, tentunya nilai Indeks FG* nya akan menjadi nol.

FG* Daerah Z Indeks FG* Daerah Z = Total FG* Seluruh Daerah

(d) Jumlah DAU yang berdasarkan kesenjangan fiskal ini ditentukan dengan mengalikan Indeks FG* dengan jumlah total alokasi DAU (baik provinsi maupun kabupaten/kota). Sebagai ilustrasi, cara perhitungan alokasi DAU berdasarkan kesenjangan fiskal ini dapat ditunjukkan pada Gambar 12 berikut ini: Gambar 12: Penentuan Alokasi DAU berdasarkan Kesenjangan Fiskal Setiap Daerah dikurangi KEBUTUHAN FISKAL (KbF) KAPASITAS FISKAL (KpF)

KESENJANGAN FISKAL (FG)

KESENJANGAN FISKAL YANG DI NORMALISIR (FG*) Dibagi dengan total FG* Seluruh Daerah

Jika FG > 0 Jika FG < 0

FG* = FG FG* = 0

INDEKS FG* Dikali dengan total alokasi DAU berdasarkan kesenjangan fiskal

DAU BERDASARKAN KESENJANGAN FISKAL

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Dalam melakukan alokasi DAU menurut formula, dibutuhkan data dasar, perhitungan variabel dan penetapan bobot setiap variabel sedemikian rupa hingga diperoleh alokasi DAU yang akan menghasilkan indeks pemerataan fiskal terendah. Pengalaman penggunaan bobot tersebut dapat diperlihatkan pada tabel berikut ini: Tabel Komponen, Variabel dan Bobot Penyusun DAU Tahun 2001-2006 Komponen atau Variabel Berdasarkan Depkeu Komponen Kebutuhan Fiskal Penduduk Wilayah Indeks Harga Bangunan Jumlah Penduduk Miskin Kemiskinan Relatif Indeks Kemahalan Konstruksi PDRB Per kapita Indeks Pembangunan Manusia Komponen Kapasitas Fiskal PDRB SDA PDRB Industri Pekerja Produktif PAD Proyeksi PAD Aktual BHP BHSDA DAU KABUPATEN/KOTA ALOKASI MINIMUM Lump Sum Alokasi Dasar FORMULA Sumber Data Bobot 2001 Bobot 2002 Bobot 2003 Bobot 20042005 Bobot 2006

NO

I. a b c d e f g h

BPS KMDN Bappenas BPS

0,250 0,250 0,250 0,250

0,400 0,100 0,400 0,100

0,400 0,100

0,400 0,100

0,300 0,150

0,100 0,400

0,100 0,400 0,300 0,150 0,100

BPS BPS

II a b c d e f g III IV

BPS BPS BPS Depkeu Depkeu Depkeu Depkeu

0,330 0,330 0,330 1,000 1,000 0,750 1,000 0,815 1,000 0,600 0,100 0,500 0,400 0,500 1,000 0,750 1,000 0,500 0,050 0,450 0,500 0,500 1,000 1,000 1,000 0,450 0,050 0,400 0,550 1,000 1,000 1,000 1,000 0,500 0,000 0,500 0,500

0,185

Dalam penentuan bobot setiap variabel ini dapat dilakukan dengan menggunakan dua skenario yaitu predetermined (ditentukan sebelumnya) dan best result (hasil terbaik) dari indikator kinerja pemerataan fiskal. Setiap skenario tentunya memiliki kelebihan dan kekurangan. Dengan menggunakan skenario predetermined, formula alokasi DAU menjadi tidak dinamis mengikuti perkembangan kesenjangan fiskal setiap daerah namun memiliki tingkat kepastian bobot yang transparan bagi semua daerah. Sebaliknya, skenario best result mengikuti perkembangan dinamis daerah sehingga dapat diperoleh kinerja formula bobot terbaik namun memiliki banyak kemungkinan sehingga sulit dapat diyakinkan bahwa formulasi bobot tersebut adalah formula terbaik. Hingga tahun 2005, Indonesia membagi dua kategori besar indikator kebutuhan fiskal yaitu indikator kependudukan yang terdiri dari indeks penduduk dan indeks kemiskinan relatif serta indikator kewilayahan yang terdiri dari indeks luas wilayah dan indeks kemahalan konstruksi.

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Bobot setiap indikator ditetapkan melalui skenario predetermined yaitu 50% untuk indikator kependudukan dan 50% untuk indikator kewilayahan. Namun, alokasi setiap bobot untuk setiap indeks dalam indikator tersebut ditetapkan berdasarkan skenario best result. Akibat adanya tambahan variabel Indeks PDRB perkapita dan Indeks Pembangunan Manusia (IPM) skenario predetermined semacam ini tidak dapat diidentifikasi secara jelas. Implikasinya, skenario best result akan memiliki cakupan yang sangat luas karena berkaitan dengan proses permutasi yang sangat besar jumlah kemungkinannya. Dari penjelasan di atas, satu permasalahan utama dari penentuan bobot variabel kebutuhan fiskal adalah proses best result yang memiliki banyak kemungkinan sehingga seluruh pemerintahan daerah tidak dapat menjamin bahwa bobot yang menghasilkan alokasi DAU tersebut memberikan indeks pemerataan fiskal terbaik. Seharusnya, pemerintah pusat mengatur bahwa bobot setiap indeks kebutuhan fiskal ditentukan minimal, misalnya 5%, dan memiliki simulasi-simulasi bobot untuk setiap tambahan 5%. Dengan aturan semacam ini, jumlah proses simulasi menjadi dapat dibatasi sehingga dapat dinilai berapa bobot setiap indeks yang akan memberikan kinerja terbaik. Terlepas dari bobot, permasalahan yang juga sangat penting berkaitan dengan DAU adalah berkaitan dengan data dasar. Penyediaan data dasar berdasarkan sumber resmi pemerintah memang telah diatur. Sayangnya, publikasi data dasar tidak diberikan dalam waktu yang cepat sebagai dasar pertimbangan pemerintah dalam alokasi DAU. Bahkan, sebaiknya publikasi data dasar tersebut dikeluarkan sebelum alokasi DAU ditetapkan. Banyak persoalan memang mengingat sering pulanya keterlambatan dari pemerintahan daerah dalam memberikan data yang akurat khususnya berkaitan dengan APBD. Penjelasan data dasar sebagai pertimbangan pemerintah pusat kepada setiap pemerintah daerah saja tidaklah cukup. Mengingat, proses alokasi DAU membutuhkan data dasar seluruh pemerintahan daerah di Indonesia untuk dapat menilai apakah proses alokasi DAU telah dilakukan dengan benar. Dalam periode ke depan, pemerintah penting memberikan sosialisasi yang cukup tentang data dasar dan formula yang digunakan dalam pertimbangan alokasi DAU.

C.4. Pengelolaan APBD Hal lain yang diatur dalam Bab Keuangan Daerah dalam UU No.32/2004 adalah berkaitan dengan APBD yaitu secara tegas diatur dalam Paragraf Ketujuh Pasal 179 194. Pada bagian akhir bab itu dalam UU ini Pasal 194 secara tegas mengatur bahwa Penyusunan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pengawasan dan pertanggungjawaban keuangan daerah diatur lebih lanjut dengan perda yang berpedoman pada peraturan pemerintah. Terdapat satu permasalahan mendasar tentang penentuan pedoman pemerintah pusat dalam pengelolaan APBD khususnya mengenai dokumen pencatatan APBD. Sebelum lahirnya UU No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, struktur APBD mengenal belanja rutin dan pembangunan. Namun, dalam sistem pencatatan ini terdapat sejumlah kelemahan antara lain masalah honorarium bias dalam belanja pembangunan, dimana masih tercatatnya komponen gaji pegawai dalam proyek pembangunan oleh pemerintah daerah. Seiring dengan keinginan pemerintah untuk menerapkan anggaran kinerja (performance budgetting), Departemen Dalam Negeri sebagai pembina pemerintahan daerah, mengeluarkan format pencatatan APBD dalam bentuk Keputusan Menteri Dalam Negeri No.29 Tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban, dan Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Implikasinya, pencatatan APBD yang selama ini mengikuti format MAKUDA (Manual Keuangan Daerah) berubah menjadi format yang baru seperti yang diatur dalam Kepmendagri

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

No.29/2002 tersebut. Respons pemerintahan daerah dalam menerapkan Keputusan Menteri Dalam Negeri ini berbeda-beda. Ada yang menerapkannya pada tahun 2003 dan ada yang tidak menerapkannya hingga tahun 2005. Belum selesai respons dari pemerintahan daerah terhadap pengaturan dalam Kepmendagri No.29 Tahun 2002 tersebut, Pemerintah pusat melalui Departemen Dalam Negeri mengeluarkan peraturan baru yang mengubah kembali struktur pencatatan dan APBD yang tertuang dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri No.13 Tahun 2005 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Implikasi lebih jauh, Pemerintahan Daerah harus kembali mengubah struktur pencatatan dalam APBD karena lahirnya pedoman yang baru ini. Adanya pergantian pedoman dalam waktu yang relatif cepat tersebut tentunya akan menyulitkan analis untuk menggunakan standar yang tepat dalam menilai perkembangan manajemen desentralisasi fiskal. Implikasi lebih jauh, pergantian pedoman dalam waktu yang cepat akan membingungkan pemerintahan daerah serta tentunya tidak tanpa biaya. Berdasarkan kondisi ini, maka pemerintah perlu menjamin bahwa penggunaan pedoman pengelolaan APBD tersebut akan digunakan dalam waktu yang relatif lama sehingga analisis terhadap pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal dapat dilakukan secara tepat karena menggunakan perbandingan data yang terstandarisasi. Implikasinya, dalam penyusunan pedoman, Pemerintah Pusat harus mempertimbangkan banyak hal dan bukan perbaikan pedoman yang bersifat temporer. Perkembangan dinamis dari pemerintahan daerah harus seoptimal mungkin dipertimbangkan sehingga pedoman pengelolaan APBD dapat digunakan daerah dalam waktu yang relatif panjang.

C.5. Peran DPD dalam hubungan keuangan pemerintah pusat dan daerah Permasalahan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal di Indonesia semakin meningkat kompleksitasnya seiring dengan peningkatan kewenangan dan jumlah dana yang ditransfer dari pemerintah pusat kepada pemerintahan daerah. Kehadiran Dewan Perwakilan Daerah (DPD) didasarkan pada amandemen UUD 1945 pada Pasal 22C dan 22D. Dalam amandemen UUD 1945 tersebut, DPD dapat mengajukan kepada DPR dan ikut membahas RUU serta mengawasi pelaksanaan yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. DPD juga dapat memberikan pertimbangan kepada DPR serta mengawasi pelaksanaan APBN serta RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama. Urgensi peranan DPD menjadi penting mengingat setiap provinsi diwakili oleh empat orang perwakilannya dalam keanggotaan DPD sehingga akan memberikan proses politik yang menunjukkan keterwakilan kepentingan daerah yang merata. Kontrol ini menjadi penting untuk menjamin agar proses pembangunan daerah dan sinkron dengan kebijakan pemerintah daerah dan pemerintah pusat juga dapat memperhatikan kepentingan pemerintahan daerah dalam pengambilan kebijakan. Komunikasi dan koordinasi antar pemerintah pusat dan pemerintahan daerah menjadi penting untuk mencapai tujuan pembangunan nasional. Berkaitan dengan dana perimbangan, hal ini berkaitan dengan besaran anggaran APBN yang didaerahkan. Data memperlihatkan bahwa belanja daerah ini semakin meningkat dari tahun ke tahun. Implikasinya, proses alokasi dana ini menjadi meningkat kandungan politisnya. Padahal, sebagian besar belanja daerah tersebut haruslah dialokasikan berdasarkan pertimbangan pemerataan pembangunan antardaerah. Sulit menjamin bahwa proses alokasi akan tercapai jika tidak dikontrol oleh pihak yang tidak semua daerah diwakili kepentingannya. Jumlah perkembangan alokasi belanja daerah dalam APBN tersebut dapat diperlihatkan pada tabel berikut ini:

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Tabel Perkembangan Jumlah Belanja ke Daerah dalam APBN, 2004 2007 (Rp Milyar) 2004 2005 2006 KOMPONEN APBN Realisasi Realisasi APBN-P 1. Dana Perimbangan 123,190 143,301 216,798 a. Dana Bagi Hasil 36,985 49,829 59,564 b. Dana Alokasi Umum 82,115 88,742 145,664 c. Dana Alokasi Khusus 4,089 4,730 11,570 2. Dana Otonomi Khusus dan Peny 6,855 7,215 4,052 Total Belanja ke Daerah 130,045 150,516 220,850 Sumber: APBN beberapa tahun publikasi.

2007 APBN 250,343 68,461 164,787 17,094 8,452 258,795

Seperti diketahui, pagu belanja daerah dalam APBN ditetapkan bersama oleh panitia anggaran eksekutif dan legislatif dalam hal ini anggota DPR RI. Besaran pagu belanja daerah tersebut kemudian dialokasikan pada masing-masing pemerintahan daerah berdasarkan formula tertentu. Alokasi dana belanja daerah ke masing-masing daerah merupakan hasil kesepakatan antara Panitia Kerja Belanja Daerah DPR RI dan Pemerintah. Implikasinya, secara implisit, DPR RI ikut menetapkan dana perimbangan kepada masing-masing daerah. Padahal, penetapan alokasi Dana Alokasi Umum dilakukan berdasarkan Peraturan Presiden sedangkan alokasi dana perimbangan yang lain ditetapkan berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan. Panitia kerja tersebut tidaklah mewakili pemerintahan daerah secara merata antardaerah sehingga akan sangat sulit menjamin bahwa proses alokasi dana perimbangan dapat dilakukan secara adil, transparan dan mempertimbangkan kesenjangan fiskal setiap daerah. Agar dapat terjadi proses politik yang lebih berimbang kekuatannya antardaerah, sudah selayaknya lah anggota DPD RI diajak untuk memberikan pendapat dalam proses alokasi dana perimbangan kepada masing-masing daerah. Lebih jauh, dalam penetapan alokasi dana perimbangan kepada masing-masing daerah DPD RI ikut menyepakati hal tersebut. Anggota DPD secara nyata merupakan keterwakilan masyarakat di daerah karena dipilih langsung melalui Pemilihan Umum. Dengan mengasumsikan bahwa setiap anggota DPD RI akan membela kepentingan daerahnya, maka proses penetapan dana perimbangan kepada masingmasing daerah merupakan proses politik yang sempurna. Gambaran usulan mekanisme pembahasan alokasi dana belanja daerah dalam APBN kepada masing-masing pemerintah daerah tersebut dapat ditunjukkan pada Gambar 13 berikut ini:

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Gambar 13: Mekanisme Pembahasan Alokasi Dana Belanja ke Daerah dalam APBN: Pola yang Ada dan Usulan
PANITIA ANGGARAN DPR RI PANITIA ANGGARAN EKSEKUTIF

PAGU BELANJA KE DAERAH DALAM APBN

Kesepakatan Panja DPR RI dan Pemerintah

Ikut Menyepakati

DEWAN PERWAKILAN DAERAH (DPD)

Perpres ALOKASI PADA SETIAP PEMERINTAHAN DAERAH DI INDONESIA Peraturan Menteri

POLA PEMBAHASAN SAAT INI

MEKANISME USULAN

Peranan DPD RI tentunya tidak terbatas pada pembahasan alokasi dana pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. DPD juga dapat berperan dalam mempertimbangkan aspek daerah dalam setiap kegiatan di departemen teknis baik dalam bentuk dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan seperti yang dinyatakan pada bagian awal bab ini. Selain itu, DPD dapat berperan dalam menjembatani kepentingan daerah dan pemerintah pusat untuk mencapai tujuan pembangunan nasional.

D. Solusi

D.1. Tentang Dana Konsentrasi dan Tugas Pembantuan Berdasarkan penjelasan di atas, dapat diambil kesimpulan dan beberapa rekomendasi kebijakan berkaitan dengan manajemen dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yaitu: 1) Terdapat permasalahan manajemen dana dekonsentrasi berkaitan dengan pemisahan terpisah dari dana yang dibiayai oleh APBN dan APBD seperti yang dinyatakan dalam Pasal 155 UU No.32/2004. Pengaturan ini harus ditambah dengan pernyataan bahwa Gubernur juga harus mempertanggungjawabkan pelaksanaan dekonsentrasi tersebut kepada DPRD. Seperti diketahui, ketentuan yang berlaku saat ini hanya bersifat melaporkan dan tidak diimplementasikan secara efektif mengingat alokasi Dana

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

2)

3)

4)

Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan ditetapkan kepada masing-masing provinsi setelah APBD ditetapkan. Pengaturan perundang-undangan di bawah undang-undang juga harus secara tegas menyatakan kapan batas akhir dari pemerintah pusat menetapkan alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan kepada masing-masing daerah. Batas waktu ini hendaknya seiring dengan penetapan dana perimbangan kepada setiap daerah. Waktu penetapan ini hendaknya seiring dengan periode pembahasan APBD tahun anggaran berikutnya dengan rentang waktu yang masuk akal untuk memperoleh APBD yang berkualitas. Pemerintah Pusat juga harus memperbaiki pengaturan perundang-undangan mengenai pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah. Penegasan tentang pembagian kewenangan ini akan memberikan dasar yang lebih transparan dalam pengalokasian Dana Dekonsentrasi. Berkaitan dengan formula alokasi Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan, pemerintah pusat juga harus mempertimbangkan bahwa formula tersebut memiliki aspek pemerataan fiskal antardaerah.

D.2. Tentang DAK Berdasarkan penjelasan di atas, terdapat sejumlah hal yang harus diperbaiki dalam manajemen alokasi DAK. Hal ini mengingat adanya keinginan dari pemerintah untuk mengubah bentuk kebijakan Dana Dekonsentrasi menjadi DAK, seiring dengan peningkatan signifikan dari besaran alokasinya. Meskipun DAK diatur secara terbatas dalam UU No.32/2004, namun dalam pembahasan revisi UU ini seharusnya memberikan masukan yang besar bagi implementasi formulasi DAK pada peraturan perundang-undangan lainnya. Usulan perbaikan kebijakan manajemen alokasi DAK tersebut antara lain: 1) Memberikan batasan terhadap kriteria khusus sehingga bukan merupakan sesuatu kriteria yang mudah diperbesar sehingga tidak menyebabkan proses politik yang tidak transparan. 2) Proses alokasi DAK juga harus mempertimbangkan agar tidak adanya daerah dengan kemampuan fiskal yang tinggi memperoleh DAK sehingga memperburuk kemampuan fiskal antardaerah. 3) Proses perhitungan DAK juga memerlukan penjelasan pada peraturan yang bersifat teknis secara transparan. Misalnya, bagaimana proses perhitungan indikator setiap kriteria khusus dan teknis, penentuan Indeks Karakteristik Wilayah, dan Indeks Fiskal Wilayah. Proses perhitungan yang transparan akan meningkatkan kredibilitas dari proses alokasi DAK. 4) Pemerintah juga perlu menerbitkan data dasar yang digunakan dalam proses alokasi DAK untuk kepentingan tranparansi dalam proses penyalurannya.

D.3. Tentang DAU Meskipun DAU diatur secara terbatas dalam UU No.32/2004, namun dalam pembahasan revisi UU ini seharusnya memberikan masukan yang besar bagi implementasi formulasi DAU pada peraturan perundang-undangan lainnya. Usulan perbaikan kebijakan manajemen alokasi DAU tersebut antara lain: 1) Pemerintah pusat penting mengkategorikan indeks-indeks kebutuhan fiskal dalam kategori utama yaitu Indikator Kependudukan dan Kewilayahan serta menggunakan skenario predetermined untuk menetapkan bobot setiap indikator. 2) Penting pula dinyatakan bobot minimal setiap indeks serta kelipatan nilai setiap indeks dalam penentuan kebutuhan fiskal. 3) Pemerintah perlu mempublikasikan data dasar sebelum alokasi DAU ditetapkan.

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net

www.parlemen.net

Daftar Pustaka
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Beberapa tahun publikasi Harian Kompas, Tanggal 29 Januari 2007 Harian Pikiran Rakyat, Tanggal 10 Januari 2007 Keputusan Menteri Dalam Negeri No.29 Tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban, dan Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah LPEM FEUI. Public Expenditure Review, 2003 LPEM FEUI dan PSEKP UGM. Reformulasi Dana Alokasi Umum, 2005. Menko Perekonomian RI. Pelengkap Buku Pegangan Pemerintahan Daerah Tahun 2006 PP No. 106 Tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan dalam Pelaksanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan PP No. 56 Tahun 2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah Peraturan Menteri Dalam Negeri No.13 Tahun 2005 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah Surat Keputusan Menteri Keuangan (SK Menkeu) RI No. 523/KMK.03/2000 tentang tatacara Penganggaran, Penyaluran Dana Pertanggungjawaban dan Pelaporan Pelaksanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan Undang-Undang Dasar Tahun 1945 UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah UU No.25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah UU No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah UU No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah www.djpkpd.go.id

Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di www.parlemen.net