Bagian I

Kerangka teoritis

Di bagian pertama manual ini, kami memberikan presentasi yang jelas

dan rinci tentang kerangka teoritis yang menjadi dasar model analisis
kebijakan kami.
 Perspektif teoretis tentang analisis kebijakan

SATU

Perspektif teoretis tentang

analisis kebijakan

Analisis kebijakan terdiri dari "studi tentang tindakan otoritas publik di dalam
masyarakat" (Mény dan Thoenig, 1989, hal 9). Dari segi disiplin ilmu, sejumlah
sektor akademik telah dan terkait dengannya. Ini diadopsi pada awal 1979 oleh
Wildavsky (1979, p 15) dalam permohonannya untuk pengembangan
pendekatan ini: “Analisis kebijakan adalah subbidang terapan yang isinya tidak
dapat ditentukan oleh batas-batas disipliner tetapi oleh apa pun yang tampak
sesuai dengan keadaan saat itu. dan sifat masalahnya”. Demikian pula, Muller
(1990, p 3) menyebutkan bahwa "analisis kebijakan terletak di persimpangan
pengetahuan yang telah ditetapkan sebelumnya dari mana ia meminjam
konsep-konsep utamanya".
Kami mulai dengan menyajikan tinjauan singkat literatur dari sekolah
analisis kebijakan tradisional1 dan kemudian pergi untuk memeriksa
kerangka teoretis khusus yang diadopsi dalam buku ini.

1.1 Berbagai arus dalam analisis kebijakan

Disiplin utama yang dapat diamati dalam sekolah yang berbeda

mendefinisikan diri mereka sendiri sesuai dengan perspektif teoretis dan
normatif, di mana posisi penulis yang berbeda didasarkan dan / atau ke arah
mana mereka cenderung. Jadi, setelah Mény dan Thoenig (1989) dan Muller
(1990, hal 3), adalah mungkin untuk mengidentifikasi tiga arus utama dalam
analisis kebijakan yang mencerminkan tujuan yang berbeda tanpa,
bagaimanapun, saling eksklusif. Arus ini berbeda terutama dalam hal fokus
mereka pada bidang analisis tertentu.
Jadi, kami membuat perbedaan antara aliran pemikiran pertama
yang mengaitkan analisis kebijakan dan teori negara, yang kedua
menjelaskan cara kerja tindakan publik, dan terakhir, yang ketiga
berfokus pada evaluasi hasil dan efek dari yang terakhir.

1.1.1 Analisis kebijakan berdasarkan teori negara

Bagi kelompok penulis pertama, analisis kebijakan merupakan sarana untuk

menjelaskan esensi sebenarnya dari tindakan publik karena kebijakan dimaknai
sebagai pengungkapan sifatnya. Arus inilah yang mendominasi ilmu politik.

3
Analisis kebijakan publik

dan mengklaim, di Prancis khususnya, upaya untuk menghubungkan pendekatan

kebijakan dengan filsafat politik dan pertanyaan-pertanyaan utama mengenai teori
negara. Dengan demikian, Mény dan Thoenig (1989) mendefinisikan pendekatan
mereka dalam kaitannya dengan kontribusi terhadap pertanyaan tentang
'kemunculan dan sifat negara' atau 'esensi politik'. Demikian pula, Jobert dan Muller
menemukan pekerjaan mereka diNegara beraksi
(Mari beraksi) dalam konteks "menjembatani kesenjangan yang saat ini masih
memisahkan penelitian tentang kebijakan dan refleksi yang lebih umum
tentang negara dalam masyarakat kontemporer" (Jobert dan Muller 1987, hal
9). Hal ini dibagi menjadi pendekatan yang berbeda yang Mény dan Thoenig
(1989, p 67) mengklasifikasikan berdasarkan tiga 'model teoritis':

• Model pertama adalah bagian dari a pluralis pendekatan yang

memandang negara sebagai 'palka pelayanan' yang bertujuan untuk
merespon tuntutan sosial. Dari perspektif ini, kebijakan publik dipahami
sebagai tanggapan terhadap tuntutan sosial dan analisisnya pada
gilirannya terletak pada perspektif yang didasarkan pada optimalisasi
pilihan kolektif, rasionalitas proses pengambilan keputusan dan perilaku
'birokrat' ('pilihan publik'). ' sekolah2, teori rasionalitas terbatas3). Menurut
konsep ini, kurangnya kebijakan di bidang olahraga, misalnya,
merupakan cerminan dari kenyataan bahwa tidak ada masalah publik
yang harus diselesaikan. Namun, ketidakhadiran ini juga dapat diartikan
sebagai akibat dari tindakan korporasi atau swasta. yang bertujuan
untuk mengendalikan sektor ini meskipun ada masalah publik yang
signifikan (khususnya penggunaan narkoba, korupsi dll).

• Model interpretatif kedua menempatkan penekanan pada negara

sebagai instrumen yang melayani salah satu kelas sosial (neoMarxis
mendekati4) atau kelompok tertentu (neo-manajerial mendekati5).
Dalam konteks ini, analisis tindakan publik memungkinkan
untuk menunjukkan lemahnya otonomi negara terhadap
kepentingan kapitalis dan/atau terhadap aktor dan organisasi
swasta di mana ia berada. Dilihat demikian, masalah sosial
hanya bisa menjadi masalah publik jika penyelesaiannya
melayani kepentingan kelas dominan (secara ekonomi).
Pendekatan neomanagerial dimulai dari sudut pandang yang
sama yaitu menggantikan konsep kelas dengan konsep elit.
• Terakhir, model ketiga menekankan pada distribusi kekuasaan dan
interaksi di antara dan di antara para aktor, baik melalui
representasi dan pengorganisasian berbagai kepentingan berbasis
sektor atau kategori (neo-korporat6 pendekatan), atau melalui
organisasi dan aturan kelembagaan yang membingkai ini

4
 Perspektif teoretis tentang analisis kebijakan

interaksi (neo-institusionalis7 mendekati). Dilihat dari perspektif

neokorporatis, pegawai sektor publik sebagian besar 'ditangkap'
oleh kelompok kepentingan ('klien'), yang dengannya mereka
memelihara hubungan istimewa dan eksklusif dalam menjalankan
kekuasaan publik. Di Inggris, pendekatan terkait melibatkan
penekanan pada peran jaringan kebijakan dan komunitas kebijakan8.
Pengaruh kepentingan pertanian telah dianalisis dengan cara ini di
berbagai negara. Di Prancis, analisis ini menghasilkan penekanan
pada peran badan-badan besar negara dan hubungan istimewa
mereka dengan rekan-rekan mereka yang bekerja di sektor swasta
sebagai faktor yang menjelaskan cara kerja administrasi pusat.

Dalam model teoretis ini, analisis kebijakan diperlakukan sebagai cara untuk
memverifikasi hipotesis yang mendasari model yang disukai. Singkatnya,
karakteristik utama dari sekolah pertama adalah bahwa ia tidak fokus pada
kebijakan itu sendiri tetapi sebagai cara untuk memahami peran sektor publik
dalam masyarakat dan evolusinya dalam waktu, yang menghasilkan
pengenalan 'kebijakan' ke dalam analisis empiris tindakan publik dan
organisasi dan dalam fokus analisis pada antarmuka ini.
Status pemikiran, tren, dan klaim aliran ini tercermin dalam karya
Prancis seperti volume keempat the Traité de science politique
(Grawitz dan Leca, 1985) dan dalam buku Mény andThoenig (1989)
tentang kebijakan. Referensi yang lebih baru dan lebih informal dapat
ditemukan dalam debat yang diselenggarakan oleh kelompok 'kebijakan'
dari Asosiasi Ilmu Politik Prancis, yang temuannya dipublikasikan dalam
Revue Française de Sciences Politiques (lihat, khususnya, Majone, 1996;
Muller et al, 1996). Hill mengeksplorasi literatur Anglo-Amerika dari jenis
yang sama diProses kebijakan publik (2005, bab 2 sampai 5).
Pendekatan kami sendiri sebagian berakar pada perspektif ini, karena
banyak penulis yang mengilhaminya berasal dari aliran ini dan juga karena
pekerjaan yang telah kami lakukan di bidang ini memfasilitasi, sebagian,
interpretasi nyata tentang peran negara dalam masyarakat tanpa membuat ini
tujuan utama. Namun, pendekatan kami meminjam lebih kuat dari sekolah
kedua dan ketiga.

1.1.2 Menjelaskan bagaimana aksi publik berfungsi

Aliran kedua bertujuan untuk menjelaskan cara kerja aksi publik. Dengan
demikian, dalam konteks ini, fungsi analisis kebijakan bukan untuk
menjelaskan fungsi umum sistem politik, tetapi bertindak sebagai cara
untuk memahami mode operasional dan logika aksi publik. (Lihat

5
Analisis kebijakan publik

Dente, 1985, 1989; Dente dan Fareri, 1993; Gomà dan Subirats, 1998, hlm
21-36).
Pendekatan ini tidak mengecualikan adopsi sudut pandang
berdasarkan teori yang disajikan di atas, yang menjelaskan mengapa
beberapa penulis dari kelompok kedua ini sebenarnya memiliki kaki di
kedua kubu. Di sini, bagaimanapun, fokusnya bukan pada pembenaran
teori, tetapi pada demonstrasi kontinuitas, aturan umum fungsi yang
khusus untuk tindakan publik. Dalam konteks ini, analisis kebijakan
memungkinkan untuk memahami bagaimana negara dan, lebih luas lagi,
otoritas publik bekerja.
Pendekatan kedua ini sebenarnya merupakan rangkaian awal masalah yang
ditangani oleh analis kebijakan. Secara historis, yang terakhir sangat
dipengaruhi oleh ilmuwan politik Amerika Utara, yang pertimbangan awalnya
di bidang ini muncul antara tahun 1950 dan 1960 dan dikaitkan dengan
konteks 'rasionalisasi' pengambilan keputusan publik dengan maksud untuk
meningkatkan kemanjurannya. Lerner dan Lasswell diterbitkan
Ilmu kebijakan di Amerika Serikat pada awal tahun 1951, dengan demikian
meletakkan dasar untuk pendekatan ini.
Namun, "pendekatan terpadu untuk studi masalah publik dan kebijakan ... segera
ditetapkan menjadi dua pendekatan utama" (Parsons, 1995, hlm 18-19), yang
berusaha mengembangkan pengetahuan yang lebih baik tentang pembentukan
kebijakan dan proses implementasi. (analisis dari kebijakan), sementara yang lain
berkonsentrasi pada pengembangan pengetahuan yang dapat digunakan dalam
dan untuk proses pembentukan dan implementasi kebijakan (analisis
di dalam dan untuk kebijakan). Harus ditekankan, bagaimanapun, bahwa
analisis yang dilakukan oleh satu aliran masuk ke dalam pengalaman yang
lain, dan sebaliknya. Jadi, dalam kritik mereka terhadap pendekatan ini,
Mény dan Thoenig (1989, p 65) membuat perbedaan antara fungsi
ilmuwan yang tertarik pada kemajuan pengetahuan dan pembelajaran
dan profesional yang bertujuan untuk menerapkan ilmu untuk tujuan
tindakan.
Pendekatan kedua mengadopsi dorongan teoretisnya dari
beberapa pendekatan ilmiah yang berbeda: ilmu administrasi,
ilmu kompleksitas (khususnya analisis sistem), sosiologi
pengambilan keputusan (publik), dan, lebih umum lagi, sosiologi
tindakan kolektif, ilmu ekonomi dan ilmu informasi.
Munculnya pendekatan ini didominasi oleh empat tokoh utama (Mény
dan Thoenig, 1989; Parsons, 1995). Yang pertama adalah ilmuwan politik
Amerika Utara Lasswell (1951) yang merupakan sumber inspirasi utama
gerakan dan yang mengadopsi pendekatan sepenuhnya 'manajerial':
karyanya dengan sengaja berusaha membangun dialog antara peneliti
ilmu sosial, kalangan ekonomi dan masyarakat.

6
 Perspektif teoretis tentang analisis kebijakan

pengambil keputusan untuk meningkatkan efektivitas tindakan publik.

Yang kedua adalah Simon (1957), yang karyanya pada proses
pengambilan keputusan manusia mengarahkan jenis pendekatan ini ke
arah analisis proses pengambilan keputusan publik (menggunakan
konsep 'rasionalitas terbatas' '). Lindblom (1959) juga berdampak pada
perkembangan analisis kebijakan dengan mengkonsentrasikan analisis
pada terbatasnya ruang gerak bagi pengambil keputusan publik
(menggunakan konsep 'incrementalism'). Terakhir, ada Easton (1965),
yang merupakan salah satu ilmuwan politik pertama yang menerapkan
ilmu analisis sistem ke dunia kebijakan secara keseluruhan, dan yang
memberikan kontribusi signifikan terhadap pengembangan konsep
utama analisis kebijakan kontemporer.
Semua penulis ini, yang kadang-kadang termasuk dalam aliran pemikiran
yang berbeda secara radikal, berdampak pada munculnya pendekatan ini, dan
pada definisi konsep yang digunakan dalam jenis analisis ini dan dibahas
dalam buku ini. Bagi mereka negara tidak lagi dianggap sebagai aktor tunggal,
melainkan sebagai sebuah kompleks dan seringkali heterogensistem
administrasi politik yang cara kerjanya perlu dipahami untuk memungkinkan
perumusan 'prediksi' atau 'rekomendasi'. Namun demikian, di sini sekali lagi
ada beberapa perspektif yang berbeda.

• Penulis tertentu memfokuskan analisis mereka pada proses

pengambilan keputusan dan strategi aktor. Jenis analisis ini terkait
di satu sisi dengan karya sosiolog organisasi publik, yang
perwakilan utamanya di Prancis adalah Crozier dan Friedberg
(1977). Hal ini juga terkait dengan penerapan analisis sistem untuk
pengambilan keputusan manusia dalam tradisi karya Simon .
(1957), Morin (1977, 1980) dan Le Moigne (1990), dan dengan
upaya untuk terlibat dalam analisis aktor sistem atau sistem
tindakan nyata. Konsekuensi profesional dari pendekatan ini
adalah munculnya 'manajemen publik' yang dipromosikan,
khususnya, oleh pekerjaan yang dilakukan oleh Organisasi
untuk Kerjasama dan Pembangunan Ekonomi (OECD). Dengan
demikian, Publik OECD Management Service (PUMA) secara
teratur menerbitkan literatur tentang peran 'manajer' dalam
organisasi publik. Namun, pendekatan ini tidak terlalu sensitif
untuk analisis kebijakan khusus yang diterapkan oleh
administrasi yang dianalisis.
• Pekerjaan lain di bidang ini didasarkan pada alat dan instrumen
intervensi publik. Pendekatan ekonomi dan, khususnya,
penelitian tentangekonomi politik mendominasi di sini. Karya ini
menganalisis mode tindakan publik dalam hal kemanjurannya

7
Analisis kebijakan publik

baik dari sudut pandang ekonomi makro (dalam tradisi Pareto,

dan Keynes (1936) dan Musgrave (1959)) atau dari sudut
pandang mikroekonomi (khususnya, pendekatan yang diadopsi
oleh klien layanan publik di pusat apa yang dikenal sebagai
'Manajemen Publik Baru'9).
• Karya-karya lain kembali fokus pada struktur, prosedur dan
bentuk kelembagaan administrasi publik. Pendekatan ini
merupakan esensi dari ilmu administrasi dan hukum
administrasi. Ini menggambarkan jalannyalembaga administrasi
bekerja dan, secara lebih umum, mempelajari kebijakan
institusional seperti yang didefinisikan oleh Quermonne10. Di Prancis,
pendekatan ini terutama mengacu pada reformasi administrasi dan,
khususnya, kebijakan untuk desentralisasi kekuasaan. Pendekatan
ini kurang menarik untuk kebijakan konkret yang diterapkan oleh
administrasi yang dipelajari. Namun, beberapa pekerjaan yang
merupakan bagian dari analisis kebijakan diterbitkan diRevue
Française d'Administration Publique11. Di Swiss, istilah 'kebijakan
institusional' umumnya mengacu pada mode kontrol yang
digunakan oleh berbagai jenis administrasi publik, pertanyaan
tentang keterwakilan dalam komposisi kementerian (bahasa, jenis
kelamin, usia, partai politik, dll), pegawai negeri. undang-undang,
hubungan (dalam)formal antara otoritas federal dan kanton dll.
Dalam hal kebijakan, pekerjaan yang dilakukan oleh ilmuwan politik
Germann (1996) paling dekat dengan analisis ini.
• Akhirnya, pendekatan kebijakan publik yang spesifik telah muncul selama
beberapa tahun sekarang. Hal ini dikenal sebagai pendekatan kognitif,
"yang mencoba untuk memahami kebijakan publik sebagai matriks
kognitif dan normatif yang merupakan sistem interpretasi realitas, di
mana aktor publik dan swasta yang berbeda dapat mendaftarkan
tindakan mereka" (Muller dan Surel, 1998, p 47) .Pendekatan ini
menekankan peran ide dan representasi dalam pembentukan (dan,
khususnya, definisi masalah yang tunduk pada tindakan publik) dan
perubahan kebijakan publik. Elemen khas dari pendekatan ini adalah
penekanannya pada prinsip-prinsip umum, argumentasi dan nilai-nilai
yang mendefinisikan 'visi global' yang mencerminkan dan/atau
menghasilkan kebijakan publik.

Singkatnya, ciri khas dari aliran kedua ini adalah kepedulian untuk
memahami kompleksitas proses pengambilan keputusan publik dengan
membagi objek analisis ke dalam variabel yang berbeda (misalnya,
rasionalitas aktor, proses pengambilan keputusan internal dalam
organisasi dan sebagainya. ).Pendekatan ini diabadikan, antara lain, dalam

8
 Perspektif teoretis tentang analisis kebijakan

manajemen publik dan metode bantuan keputusan; namun sangat berbeda dari mereka
dalam hal kurangnya operasionalisasi langsung. Pendekatan kami sendiri didasarkan
pada pendekatan ilmiahdan perspektif operasional. Seperti yang diingatkan oleh
Friedberg (1993, p 22), analis “sekarang memiliki dua tugas yang saling bergantung: di
satu sisi untuk menghasilkan pengetahuan konkret tentang realitas manusia yang
mendasari konteks tindakan yang dianalisis dan, di sisi lain, untuk membantu pihak-pihak
yang berkepentingan. untuk memposisikan diri mereka sendiri sehubungan dengan
pengetahuan ini dan untuk menarik konsekuensi darinya dan mengintegrasikannya ke
dalam praktik mereka dengan memodifikasinya”.

1.1.3 Evaluasi dampak tindakan publik

Aliran pemikiran ketiga mencoba menjelaskan hasil tindakan publik dan

pengaruhnya terhadap masyarakat dari sudut pandang tujuan yang
dicapai dan/atau dalam hal efek tidak langsung atau tidak diinginkan.
Dibandingkan dengan yang sebelumnya, pendekatan ini lebih evaluatif
daripada eksplanatori. Selama sekitar 10 tahun terakhir, pendekatan ini
menjadi sangat populer di Prancis dan Swiss di mana inisiatif, simposium,
dan publikasi tentang analisis kebijakan berkembang pesat.12. Di Inggris
perhatian terkait adalah dengan 'bukti' untuk kebijakan13.
Ada kemungkinan untuk mengidentifikasi dua masalah utama dalam
konteks evaluasi:

• Yang pertama melibatkan pengembangan a pendekatan

metodologis dan 'kotak alat' evaluasi: dengan demikian, banyak
penelitian telah dilakukan untuk menentukan metode evaluasi
yang dapat diterapkan pada kegiatan non-pasar dari sektor
publik. Karya ini didasarkan pada pemrosesan statistik data
kuantitatif, analisis multikriteria (Maystre et al , 1994); (kuasi)
perbandingan eksperimental, analisis biaya-manfaat dan
sebagainya. Literatur yang luas telah diterbitkan tentang
pendekatan ini. Di Prancis, presentasi ide-idenya dapat
ditemukan di Deleau et al (1986) dan dalam publikasi tahunan
theConseil Scientifique de l'Évaluation. Hal ini juga terlihat dalam
manual evaluasi program sosial ekonomi yang baru-baru ini
diterbitkan oleh Uni Eropa dengan tujuan memfasilitasi evaluasi
program yang terkait dengan dana struktural Eropa.
• Yang kedua berfokus pada proses evaluasi dan implementasinya
dalam rangka meningkatkan manajemen publik dan mempengaruhi
pengambilan keputusan. Sejumlah besar penulis Amerika Utara
dan, baru-baru ini, Eropa telah menyelidiki pertanyaan ini, termasuk
Rossi dan Freeman (1993) untuk AS,

9
Analisis kebijakan publik

Monnier (1992) untuk Prancis dan karya kolektif Bussmann et

al (1998) untuk Swiss.
Di Swiss, evaluasi kebijakan telah menjadi hampir sebuah
profesi: dipraktikkan oleh akademisi di universitas, di konsultan
swasta dan juga dapat ditemukan di dalam otoritas administratif
itu sendiri karena penciptaan layanan evaluasi parlemen dan
pemerintah (Organe Parlementaire de Contrôle de
l'Administration, Service d'Evaluation du Conseil Fédéral).
Asosiasi profesi (Société Suisse d'Évaluation, SEVAL) memantau
kualitas evaluasi yang dilakukan (meta-evaluasi yang memantau
kepatuhan terhadap kualitas, penggunaan dan standar etika,
dll).
Tren ini juga terlihat jelas di Prancis. Hal ini terkait
dengan organisasi mekanisme evaluasi di tingkat nasional
dan regional dan dengan pengembangan kebijakan Eropa
yang memerlukan organisasi latihan evaluasi selama
pelaksanaan dana struktural Eropa, misalnya. SEBUAH
Société Française de l'Évaluation baru-baru ini dibuat dengan
tujuan membuat aktivitas ini lebih terlihat dan meningkatkan
organisasinya. Namun, gerakan ini sulit untuk dilembagakan
sebagai praktik standar dalam administrasi publik. Hilangnya
mekanisme antarkementerian yang diperkenalkan pada tahun
1990 merupakan indikasi dari hal ini, demikian pula tidak adanya
transparansi dalam pekerjaan kementerian.Kantor
Parlementaire des Choix Ilmu dan Teknik. Namun, semakin
menjadi subjek analisis oleh ilmuwan politik (Duran dan
Monnier, 1992; Lascoumes dan Setbon, 1996; Kessler et al,
1998). Dengan demikian, model Prancis untuk evaluasi kebijakan
publik tampak ditandai dengan lemahnya keterlibatan aktor
kebijakan dan sangat berkurangnya penggunaan hasil evaluasi
dalam modifikasi atau konsepsi kebijakan publik, meskipun ada
kepentingan aktor dalam implementasi kebijakan.
Di Inggris, pekerjaan Komisi Audit dan meningkatnya
penggunaan indikator kinerja kuantitatif dalam pendidikan,
layanan kesehatan dan pemerintah daerah memiliki dampak
yang sama (Pollitt, 2003; Komisi Audit, 2006).

Pendekatan evaluatif ini umumnya disertai dengan pendekatan

eksplanatori, meskipun mungkin secara konseptual dipisahkan darinya.
Ini adalah inspirasi untuk model kita sendiri dalam arti bahwa itu
berkaitan dengan efek tindakan publik - efek yang diukur berdasarkan
masalah kolektif yang coba diselesaikan oleh suatu kebijakan.

10
 Perspektif teoretis tentang analisis kebijakan

1.2 Analisis kebijakan sebagai 'ilmu tindakan'

Alih-alih cocok dengan sempurna dalam kerangka salah satu sekolah yang
dijelaskan di atas, analisis kami meminjam dari ketiganya. Ini adalah ambisi
kami untuk membangun pendekatan diagnostik yang menunjukkan faktor-
faktor yang menjelaskan fungsi 'baik' dan 'buruk' kebijakan publik dalam hal
produksi administrasi publik dan sehubungan dengan kemanjuran kebijakan
dan produknya. Jenis analisis ini akhirnya mengarah ke
mendeskripsikan, memahami dan menjelaskan cara kerja sistem administrasi
politik secara keseluruhan dan interaksinya dengan aktor swasta. Dengan
demikian, pendekatan kami terutama didasarkan pada penjelasan tentang
produk atau layanan yang disediakan oleh administrasi publik yang secara
tradisional disebut sebagai 'keluaran', dan pada penjelasan tentang efek yang
dihasilkan oleh layanan ini pada kelompok sosial ('dampak dan hasil') yang
menyebabkan dan/atau dipengaruhi oleh masalah kolektif tertentu.
Sejauh itu bertujuan untuk memahami 'logika' tindakan publik
dengan merekonstruksi hipotesis di mana otoritas publik (kadang-
kadang secara implisit) mendasarkan pemikiran mereka untuk
penyelesaian masalah publik, penalaran intelektual kita termasuk
dalam kerangka ilmu tindakan.
Lebih tepatnya, sebagian besar konsep yang disajikan di sini
berasal dari publikasi Center de Sociologie des Organizations
(Crozier, 1963, 1991; Crozier dan Friedberg, 1977; Friedberg, 1993)
serta karya para ilmuwan sosial dan politik Jerman tahun 1970-an
(yaitu, Sekolah Frankfurt), yang, pada gilirannya, sangat dipengaruhi
oleh neo-Marxisme (Offe, 1972; Habermas, 1973; Grottian,
1974). Namun, pengaruh ini terbatas pada kontribusi heuristik individu yang
dikembangkan dengan baik oleh penulis ini. Hal ini memungkinkan kita untuk
mengidentifikasi aktor, jaringan mereka dan cara interaksi mereka. Berbeda dengan
'kekuatan sistemik' yang sering disukai oleh para penulis ini, dalam pendekatan
kami, strategi, ide, minat, dan perilaku aktor yang dapat ditelusuri pada dasarnya
bergantung pada faktor-faktor yang terkait dengan sumber daya mereka dan
'kerangka kelembagaan' mereka dan semuanya harus diamati secara empiris.
Dalam pengertian ini, penalaran kami sangat mirip dengan institusionalisasi yang
berpusat pada aktor seperti yang disajikan oleh Scharpf (1997).
Konsep kebijakan publik yang diadopsi di sini (serta sebagian besar definisi
dan istilah yang digunakan dalam buku ini) sebagian berasal dari pekerjaan
yang dilakukan di Jerman oleh Forschungsverbund: Implementasi Program
politischer pada Deutsche Forschungsgemeinschaft antara tahun 1976 dan
1981 di bawah arahan Mayntz, Scharpf, Kaufmann dan Wollmann14; salah satu
penulis buku ini dikaitkan dengan pekerjaan ini. Hal ini juga didasarkan pada
teks tentang implementasi kebijakan publik15.

11
Analisis kebijakan publik

Pendekatan yang disajikan telah sangat dipengaruhi oleh

perbandingan internasional kebijakan publik, khususnya karena
pendekatan komparatif mengarah pada definisi kerangka analitis
umum yang berlaku untuk berbagai negara dan rezim kelembagaan
dan yang merupakan tujuan penting dari pendekatan kami.
Sebagaimana dibahas secara rinci dalam bab-bab berikut, pendekatan kami
terutama dicirikan oleh fakta bahwa itu:

• menangani kebijakan dari sudut 'logika tindakan', sehingga titik

awalnya merupakan arena tindakan politik-administratif dan
sosial aktor yang berinteraksi di sektor tertentu;
• mengintegrasikan pengaruh dari institusi pada perilaku aktor-aktor
ini dan pada hasil substantif dari tindakan publik (sementara analisis
kebijakan generasi pertama cenderung mengabaikan variabel
institusional);
• memberikan perhatian khusus pada sumber daya dimobilisasi oleh aktor-aktor
ini untuk menegaskan kepentingan mereka (yang memfasilitasi kombinasi
analisis kebijakan dan manajemen publik).

Akhirnya, pendekatan kami, yang pada dasarnya didasarkan pada

interpretasi data empiris yang dapat dilacak, berbeda dari arus penelitian
kontemporer lainnya, khususnya:

• neo-Weberianisme yang mengandaikan bahwa aktor birokrasi mendapat

manfaat dari kekakuan atau setidaknya inersia struktur dan aturan
administratif tertentu dan di atas segalanya mencoba untuk mendapatkan
pendapatan yang aman dengan mengorbankan isi kebijakan yang menjadi
tanggung jawab mereka;
• neo-Marxisme yang, meskipun mengklaim dengan pembenaran
bahwa selain legitimasi demokrasi primernya, negara harus
memastikan legitimasi sekunder melalui persetujuan 'kualitas'
kebijakan publiknya oleh aktor-aktor yang berkuasa dalam sumber
daya, menafsirkan yang terakhir sebagai tindakan dominasi dari
satu kelas atau kelompok sosial di atas yang lain. Negara dan
kebijakannya direduksi menjadi instrumen kekuasaan dan represi
yang dikendalikan oleh minoritas aktor kuat ini. Kami, di sisi lain,
percaya bahwa aktor publik memiliki margin tertentu untuk
manuver dalam pilihan mereka;
• teori pilihan rasional ('pilihan publik', 'teori permainan') yang menganggap
bahwa bagi partai politik dan birokrat, satu-satunya nilai yang dimiliki
kebijakan adalah sebagai mata uang selama perhitungan pemilu dan/
atau dalam penggunaan keuntungan pribadi (materi dan

12
 Perspektif teoretis tentang analisis kebijakan

tidak penting). Banyak data empiris menunjukkan bahwa teori ini

sangat reduksionis;
• neo-korporatisme dan teori jaringan yang menunjukkan bahwa aparat
administrasi politik berada dalam cengkeraman kelompok sektoral yang
terorganisir dan, sebagai akibatnya, negara tetap tidak dapat
mengembangkan dan melaksanakan intervensi redistributif untuk
kepentingan kelompok sosial yang tidak terorganisir;
• Pluralisme klasik yang mempertahankan visi 'negara sebagai palka pelayanan'
yang memperhatikan semua tuntutan dan tuntutan sosial dan yang
kebijakan publiknya mencerminkan prioritas tindakan yang muncul dari
semua anggota masyarakat sipil. Namun, seperti yang ditunjukkan oleh
pengalaman, banyak masalah sosial tidak pernah diakui secara politis
sebagai kebijakan publik yang layak;
• sistematisasi sederhana yang tidak memberi para aktor kebijakan otonomi
dan intensionalitas yang sesuai. Perilaku yang terakhir hanya dilihat
sebagai fungsi dari peran yang diberikan kepada mereka oleh
lingkungan organisasi langsung mereka. Namun, realitas sosial penuh
dengan contoh yang menunjukkan pentingnya aktor bahkan ketika
ruang lingkup manuver secara teoritis sangat terbatas;
• pendekatan komparatif dalam hal sistem politik ('comparative politic'),
yang didasarkan pada perbandingan statistik dan data struktural
tentang sistem politik dan otoritas publik yang berbeda tanpa benar-
benar menganalisis proses dan aspek yang lebih kualitatif dari isi
kebijakan publik yang sebenarnya (Hofferbert, 1974). Kami percaya
dimensi ini terlalu mentah untuk menganalisis kebijakan substantif
yang menarik minat kami;
• pendekatan kritis yang menolak untuk mempertimbangkan pendekatan positif
atau rasionalistik apa pun terhadap analisis kebijakan dan berkonsentrasi
pada menggarisbawahi dimensi kekuasaan dan dominasi yang secara implisit
terkait dengan tindakan publik yang konkret (Fischer dan Forester, 1993; Fox
dan Miller, 1995; Fischer, 2003).

Dengan secara aktif menahan diri untuk tidak menganut salah satu atau
lainnya dari konsep-konsep teoretis tentang negara, 'masyarakat' atau 'sistem'
lainnya (hanya disinggung di sini), pendekatan kami tetap sepenuhnya terbuka
untuk semua hipotesis yang berasal dari teori-teori ini. Model analisis yang
disajikan dalam buku ini bertujuan untuk tetap senetral mungkin sehubungan
dengan teori-teori tertentu sehingga dapat mengakomodasi – dalam hal
hipotesis kerja untuk diverifikasi secara empiris – rentang teori seluas mungkin
yang dikembangkan dalam tren yang berbeda seperti neo -Marxisme,
neoliberalisme dan neokorporatisme, dengan syarat para peneliti

13
Analisis kebijakan publik

bersusah payah untuk menggunakan konsep sesuai dengan dimensi dasar

yang diusulkan sehubungan dengan pengujian lapangan empiris mereka.

Catatan
1 Analisis ini diadopsi sebagian dari yang disajikan dalam karya Analyzer les

politiques publiques d'environnement (Larru, 2000).

2 Sekolah 'pilihan publik' didasarkan pada karya Buchanan dan Tullock

(1962). Tinjauan kritis terhadap prinsip-prinsip utama aliran ini dapat ditemukan dalam
Self (1993).

3 Lihat Simon (1957); Lindblom (1959).

4 Pendekatan neo-Marxis terutama dikembangkan pada 1970-an oleh sosiolog

perkotaan seperti Castells dan Godard (1974) dan sosiolog Jerman, seperti Offe
(1972) dan Habermas (1973).

5 Pendekatan neo-manajerial didasarkan, misalnya, pada sosiologi elit

administratif atau, lebih luas lagi, sosiologi organisasi (Crozier dan
Friedberg, 1977).

6 Untuk Prancis, lihat, khususnya, karya Jobert dan Muller (1987) dan, untuk

Jerman, karya Lehmbruch dan Schmitter (1982).

7 Lihat, khususnya, karya March dan Olsen (1984) dan pendekatan kami sendiri

(Bab Lima, volume ini).

8 Lihat Jordan dan Richardson (1987); Marsh dan Rhodes (1992); Smith (1993).

9 Lihat, khususnya, ulasan tentang fenomena ini oleh Emery (1995), Hood
(1995), Pollitt dan Bouckaert (2000) dan Pollitt (2003).

10 Quermonne mendefinisikan kebijakan institusional sebagai kebijakan yang objek

utamanya adalah "produksi, transformasi atau penurunan institusi publik atau

swasta" (Quermonne, 1985, p 62); lihat juga Germann (1996, hlm 5-6).

11 Lihat refleksi Chevallier (1981).

12 Sejak tahun 1983, evaluasi kebijakan telah berkembang secara signifikan di Prancis, baik

dari perspektif institusional maupun ilmiah, misalnya, artikel oleh Duran

(1993) dan baru-baru ini Kessler et al (1998). Untuk Swiss, lihat

14
 Perspektif teoretis tentang analisis kebijakan

karya Bussmann et al (1998), yang merangkum pesan utama Program

Riset Nasional Swiss no 27 tentang 'efek tindakan negara'.

13 Lihat Davies et al (2000) dan kemunculan jurnal pada tahun 2005 Bukti &

Kebijakan (lihat https://www.policypress.org.uk/journals/evidence_policy/).

14 Lihat Mayntz (1980, 1983).

15 Lester et al (1987) menyajikan sintesis yang baik dari model analisis implementasi
yang dikembangkan pada 1970-an dan 1980-an di AS dan di Eropa. Lihat juga
Bohnert dan Klitzsch (1980); Parsons (1995); Hill dan Hupe (2002).

15