UNIVERSITAS INDONESIA

FAKULTAS ILMU ADMINISTRASI

PROGRAM PASCA SARJANA ILMU ADMINISTRASI
ILMU ADMINISTRASI DAN KEBIJAKAN PUBLIK

MAKALAH

Analisis Mengenai Implementasi Kebijakan Jaminan Kesehatan Nasional

Dalam Penyelenggaraan Sistem Kesehatan Nasional Di Indonesia

Diajukan Untuk Memenuhi Tugas Take Home Test Ujian Tengah Semester Mata
Kuliah Studi Kebijakandan Pengambilan Keputusan

Disusun Oleh:
Dimas Bagus. D
1606966653

DEPOK
2017
I. Latar Belakang
Salah satu aspek penting kesejahteraan adalah kualitas fisik setiap warga
negara yang dapat dilihat pada tingkat kesehatan masyarakatnya. Kesehatan sendiri
merupakan hak asasi setiap manusia dan salah satu unsur kesejahteraan yang harus
diwujudkan sebagaimana dimaksud dalam Pancasila dan khususnya pada Undang-
Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945 dimana diamanatkan bahwa
pelayanan Kesehatan merupakan salah satu aspek dari hak asasi manusia, yaitu
sebagaimana yang tercantum dalam pasal 28 H ayat (1): “setiap orang berhak hidup
sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal dan mendapat lingkungan hidup yang
baik dan sehat, serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan”.
Pelayanan Kesehatan tersebut diterjemahkan dan diselenggarakan
pemerintah dengan berdasarkan kepada Sistem Kesehatan Nasional (SKN) yaitu
suatu tatanan yang menghimpun berbagai upaya Bangsa Indonesia secara terpadu
dan saling mendukung guna menjamin derajat kesehatan yang setinggi-tingginya1.
Sebagai pelaku dari pada penyelenggaraan pembangunan kesehatan adalah
masyarakat, pemerintah (pusat, provinsi, kabupaten/kota). Sehingga pada
hakikatnya, SKN adalah juga merupakan wujud dan sekaligus metode yang
mengacu pada arah dan tahapan pembangunan kesehatan yang ditetapkan dalam
Rencana Pembangunan Jangka Panjang Bidang Kesehatan (RPJPK) Tahun 2005-
2025 yang memadukan berbagai upaya Bangsa Indonesia dalam satu derap langkah
guna menjamin tercapainya tujuan pembangunan kesehatan2.
Untuk mewujudkan komitmen tersebut, pemerintah bertanggung jawab atas
pelayanan kesehatan melalui pelaksanaan jaminan kesehatan masyarakat atau
Jaminan Kesehatan Nasional (JKN). Pengertian JKN sendiri adalah jaminan berupa
perlindungan kesehatan agar peserta memperoleh manfaat pemeliharaan kesehatan
dan perlindungan dalam memenuhi kebutuhan dasar kesehatan yang diberikan

1
Kementerian Kesehatan Republik Indonesia, “Bentuk dan Cara Penyelenggaraan Pembangunan
Kesehatan”. pada http://pppl.depkes.go.id/_asset/_regulasi/KEPMENKES_374-2009_TTG_SKN-
2009.pdf
2
Ibid.

Program Pasca Sarjana Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia 1

kepada setiap orang yang telah membayar iuran atau iurannya dibayar oleh
Pemerintah bagi warga negara yang tidak mampu3.
Usaha ke arah itu sesungguhnya telah dirintis pemerintah dengan
menyelenggarakan beberapa bentuk jaminan sosial di bidang kesehatan,
diantaranya adalah melalui PT Askes (Persero) dan PT Jamsostek (Persero) yang
melayani antara lain pegawai negeri sipil, penerima pensiun, veteran, dan pegawai
swasta. Untuk masyarakat miskin dan tidak mampu , pemerintah memberikan
jaminan melalui skema Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas) dan Jaminan
Kesehatan Daerah (Jamkesda). Namun demikian, skema-skema tersebut masih
terfragmentasi, terbagi-bagi. Sehingga biaya kesehatan dan mutu pelayanan
menjadi sulit terkendali4.
Untuk mengatasi hal itu, pada tahun 2004, dikeluarkan Undang-Undang
No.40 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). UU ini mengamanatkan
bahwa jaminan sosial wajib bagi seluruh penduduk termasuk Jaminan Kesehatan
Nasional (JKN). Undang-Undang No. 24 Tahun 2011 juga menetapkan, Jaminan
Sosial Nasional akan diselenggarakan oleh BPJS (Badan Penyelenggara Jaminan
Sosial), yang terdiri atas BPJS Kesehatan dan BPJS Ketenagakerjaan. Khusus untuk
JKN akan diselenggarakan oleh BPJS sebagai satu satunya lembaga yang memiliki
wewenang langsung terhadap implementasi JKN. Secara operasional, pelaksanaan
JKN dituangkan dalam Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden, antara lain:
Peraturan Pemerintah No.101 Tahun 2012 tentang Penerima Bantuan Iuran (PBI),
Peraturan Presiden No. 12 Tahun 2013 tentang Jaminan Kesehatan, dan Peta Jalan
JKN (Roadmap Jaminan Kesehatan Nasional)5.

3
kementerian kesehatan Republik Indonesia,”Buku pegangan sosialisasi Jaminan Kesehatan
Nasional (JKN) dalam Sistem Jaminan Sosial Nasional”.pdf. hal.9
4
Ibid.
5
Ibid.

Program Pasca Sarjana Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia 2

II. Kerangka Teoritik
Dalam menganalisis studi kasus ini, penulis menggunakan salah satu tahap
dalam tahap kebijakan publik yaitu tahap implementasi. Pada tahap inilah alternatif
pemecahan yang telah disepakati tersebut kemudian dilaksanakan. Pada tahap ini,
suatu kebijakan seringkali menemukan berbagai kendala. Rumusan-rumusan yang
telah ditetapkan secara terencana dapat saja berbeda di lapangan. Hal ini disebabkan
berbagai faktor yang sering mempengaruhi pelaksanaan kebijakan.
Kebijakan yang telah melewati tahap-tahap pemilihan masalah tidak serta
merta berhasil dalam implementasi. Dalam rangka mengupayakan keberhasilan
dalam implementasi kebijakan, maka muncullah kendala-kendala yang dapat
menjadi penghambat sehingga harus dapat diatasi sedini mungkin. Terdapat 3
pendekatan utama dalam studi implementasi kebijakan6. Yaitu,
A. Pendekatan pada Implementasi Kebijakan: Top-Down, Bottom-Up, dan
Hybrid Theory

1. Model Top-Down, (Model Atas-bawah) yang menekankan pada kemampuan

pengambil keputusan untuk menghasilkan tujuan kebijakan yang tegas dan
mengendalikan implementasi dari kebijakan yang dibuat. Teori top-down
dimulai dari asumsi bahwa implementasi kebijakan dimulai dengan keputusan

6
Pulzl, Helga & Treib, Oliver .“Implementation of Public Policy”

Program Pasca Sarjana Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia 3

 yang dibuat oleh pemerintah tingkat pusat lalu bekerja dengan cara "down" ke
pelaksana. Model ini melihat bahwa adanya hubungan sebab akibat langsung
antara kebijakan sebagai masukan dan implementasi sebagai faktor output,
namun cenderung mengabaikan dampak pelaksanaan pelimpahan
kebijakannya7.
2. Model Bottom-Up, (Model Bawah-atas) melihat pemerintah lokal sebagai
pelaku utama dalam pendistribusian kebijakan dan memahami implementasi
sebagai proses negosiasi dalam jaringan pelaksana. Dengan mengidentifikasi
aktor yang terlibat dalam pelimpahan kebijakan konkrit di "bawah" dari sistem
politik administratif. Analisis kemudian bergerak "ke atas" dan "samping"
untuk mengidentifikasi jaringan dalam menerapkan aktor dan strategi
pemecahan masalah. Mereka menolak gagasan bahwa kebijakan didefinisikan
hanya ada pada pemerintah tingkat pusat saja namun mereka melihat bahwa
peran dari pemerintah tingkat lokal/daerah yang bisa mempengaruhi kebijakan
yang ada karena dipandang lebih dekat ke permasalahan yang terjadi di
masyarakat secara langsung dan nyata daripada para pembuat kebijakan di
tingkat pusat tersebut8.
3. Hybrid Theory, (Teori Hibrida) mencoba untuk mengatasi kesenjangan antara
dua pendekatan lain dengan memasukkan unsur top-down,dan bottom-up. Teori
Hibrida,mengkombinasikan konsep "Backward Mapping" dengan ide
"Forward Mapping." Melihat bahwa keberhasilan kebijakan bergantung pada
kedua elemen yang saling berkaitan. Oleh karena itu para pembuat kebijakan
harus dimulai dengan pertimbangan instrumen kebijakan dan sumber daya yang
tersedia untuk perubahan kebijakan (Forward Mapping). Selain itu, mereka
harus mengidentifikasi struktur padapelaksana dan kelompok yang menjadi
sasaran kebijakan tersebut (Backward Mapping)9.

7
Ibid.
8
Ibid.
9
Ibid.

Program Pasca Sarjana Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia 4

III. Analisis Kasus
Sejak JKN diberlakukan per tanggal 1 Januari 2014 masih banyak terdapat
keluhan dari peserta JKN terhadap pelaksanaan kebijakan tersebut khususnya di
beberapa daerah. Dari adanya keluhan berupa belum semuanya pasien menjadi
peserta JKN, hal ini dapat disebabkan masih kurangnya sosialisasi yang dilakukan
baik oleh pemerintah maupun oleh pihak penyelenggara BPJS kepada masyarakat
mengenai bagaimana manfaat kepesertaan dan pengurusan pendaftaran menjadi
peserta. Di Rumah Sakit Umum Daerah pun terjadi antrian panjang pasien tampak
di loket pendaftaran disebabkan karena peningkatan jumlah pasien, yang lebih
lanjut disebabkan karena proses rujukan berjenjang tidak dilakukan. Ini di sebabkan
kurangnya sosialisasi terhadap masyarakat bahwa ada prosedur pelayanan
kesehatan BPJS dengan prosedur jenjang rujukan pelayanan kesehatan. Rumah
sakit sebagai tempat rujukan juga memiliki keterbatasan sumber daya manusia
seperti tenaga kesehatan dan petugas pendaftaran.

Jogja (Antara) - Implementasi program Jaminan Kesehatan Nasional yang

telah berjalan satu tahun ini masih menghadapi beberapa persoalan, sehingga perlu
diperbaiki, kata peneliti Universitas Muhammadiyah Yogyakarta Suranto.
"Dengan demikian, program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) yang dicanangkan
pemerintah itu bisa berjalan lebih baik dan maksimal," katanya pada diskusi
bertema "Evaluasi Satu Tahun JKN" di Yogyakarta, Kamis (26/03/2015).
Menurut dia, Persoalan JKN itu didominasi oleh lemahnya layanan, pemberian obat
yang belum maksimal. Selain itu minimnya sarana kesehatan, rendahnya kapitasi,
kurangnya sumber daya manusia dari tenaga medis, dan menurunnya keuntungan
yang diterima peserta. "Oleh karena itu, dalam konteks kebijakan, evaluasi atas
pelaksanaan program JKN itu menjadi penting untuk dilakukan. Dengan demikian,
di masa mendatang perbaikan untuk program JKN itu bisa dilakukan." (dikutip dari
http://www.antarayogya.com/berita/330477/peneliti-implementasi-jkn-perlu-
diperbaiki)

Kasus diatas merupakan salah satu contoh kasus mengenai implementasi

JKN di daerah yang dikutip dari salah satu situs berita yang terpercaya. Dimana
dalam implementasi JKN masih ditemukannya beberapa persoalan. Untuk
menjelaskan implementasi kebijakan JKN melalui BPJS, penulis melihat ada 4
(empat) indikator yang terkait dengan kondisi yang tejadi hingga saat ini.yaitu,

Program Pasca Sarjana Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia 5

 Indikator pertama adalah kondisi eksternal yang dihadapi BPJS. Kondisi
eksternal yang ditekankan adalah tingkat pemahaman dan penerimaan masyarakat
sebagai target kebijakan. Dalam pelaksanaan jaminan kesehatan ini, kesadaran
masyarakat untuk mendaftarkan diri sebagai peserta masih tergolong rendah.
Kebijakan tersebut dapat berjalan dengan baik sesuai harapan apabila badan
pelaksana yaitu BPJS mampu memberikan pemahaman secara menyeluruh kepada
masyarakat melalui sosialisasi yang berdampak pada penerimaan masyarakat
terhadap kebijakan tersebut. Akan tetapi realita yang terjadi tidak semua
masyarakat dan badan usaha sepenuhnya memahami secara detail mengenai
kebijakan ini, termasuk mengenai hal-hal teknis yang bersifat prosedural untuk
mengikuti jaminan kesehatan ini. Dibutuhkan pemahaman dari masyarakat dan itu
merupakan bagian dari tugas penyelenggara jaminan kesehatan melakukan
sosialisasi secara kontinu agar tidak terjadi ketidakpahaman masyarakat mengenai
kebijakan tersebut. Pemahaman yang mendalam dibutuhkan agar masyarakat
mengetahui secara spesifik mengenai kebijakan ini sehingga implementasi
kebijakan JKN tidak mengalami kendala yang berarti dari masyarakat yang menjadi
objek sasaran kebijakan ini.
Indikator kedua adalah kesiapan dan ketersediaan sumber daya yang
dimiliki oleh baik badan penyelenggara maupun pihak rumah sakit yang menjadi
mitra BPJS. Hal ini terkait dengan kesiapan dan ketersediaan sumber daya yang
dimiliki. Terdapat dua jenis sumber daya yaitu sumber daya manusia dan sumber
daya sarana dan prasarana fasilitas kesehatan,
1. Sumber daya manusia yang dimiliki BPJS selaku Badan Penyelenggara
kebijakan JKN dimana misalnya di beberapa daerah kota kecil/terpencil
masih kesulitan dan kekurangan tenaga medis maupun tenaga
administrasi dari jumlah yang dibutuhkan. Hal ini membuat di beberapa
rumah sakit daerah terjadi penumpukan pasien yang menunggu untuk
mendapatkan pelayanan kesehatan.
2. Sumber daya sarana prasarana berhubungan dengan fasilitas kesehatan
yang digunakan dimana jumlah fasilitas pelayanan kesehatan yang

Program Pasca Sarjana Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia 6

 kurang mencukupi dan persebarannya kurang merata khususnya bagi
Daerah Terpencil Perbatasan dan Kepulauan (DTPK) dengan tingkat
utilisasi yang rendah akibat kondisi geografis dan tidak memadainya
fasilitas kesehatan pada daerah tersebut. Sehingga tentu saja berimbas
pada pelayanan kesehatan yang diberikan menjadi tidak maksimal.
Indikator ketiga penelitian ini adalah berkaitan dengan Standar Operasional
Prosedur (SOP) pelayanan BPJS. Untuk memperoleh jaminan kesehatan melalui
BPJS, masyarakat perlu mengetahui sejumlah SOP atau mekanisme yang berlaku
secara nasional karena kebijakan JKN adalah produk kebijakan Pemerintah Pusat.
Adapun SOP untuk mendapatkan jaminan kesehatan belum berjalan dengan
optimal, salah satunya disebabkan ketidakpatuhan terhadap sistem rujukan
berjenjang yang telah ditetapkan seperti yang telah diatur dalam peraturan undang-
undang JKN di Indonesia.
Indikator Keempat adalah Komunikasi dan Koordinasi. Komunikasi dan
Koordinasi dari pegawai dalam badan pelaksana serta hubungan BPJS di daerah
dengan lembaga pemerintah atau organisasi non-pemerintah yang turut berperan
serta dalam implementasi kebijakan JKN juga menjadi salah satu hal penting.
Komunikasi yang efektif disertai koordinasi dari berbagai pihak yang berperan serta
tentunya akan menunjang keberhasilan dari implementasi kebijakan tersebut.
Apabila BPJS aktif melakukan sosialisasi yang berkualitas kepada masyarakat dan
Badan Usaha kemudian disambut secara positif oleh pihak-pihak tersebut, tentu
masyarakat dan badan usaha secara sukarela akan mendaftar sebagai peserta
jaminan kesehatan nasional.
Hal ini memperlihatkan bahwa keempat indikator dalam implementasi
kebijakan JKN melalui BPJS sebagai lembaga yang memiliki wewenang tunggal
belum berjalan dengan optimal. Kebijakan JKN cenderung menggunakan
pendekatan Top-Down dimana salah satu dari beberapa persoalan dalam hal
gagalnya pencapaian asas keadilan dalam kebijakan JKN ini adalah adanya ciri
sentralistik dengan peraturan yang relatif seragam tanpa memperdulikan kondisi
Indonesia yang sangat bervariasi. Seharusnya pemerintah perlu melakukan

Program Pasca Sarjana Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia 7

identifikasi terlebih dahulu berbagai kebutuhan masyarakat dalam hal pelayanan
kesehatan sebelum melaksanakan kebijakan ini. Identifikasi kebutuhan masyarakat
seperti ketersediaan fasilitas, sumber daya manusia di bidang tenaga kesehatan,
sarana prasarana, serta pemerataan fasilitas kesehatan di setiap rumah sakit daerah.
Kebijakan JKN masih melihat, dimana objek kebutuhan pelayanan masyarakat
diseluruh daerah berdasarkan asumsi penyamarataan seperti yang terjadi di pusat.

IV. Kesimpulan
Implementasi ideal dari JKN masih menemui berbagai kendala. Adanya
kompleksitas implementasi JKN terutama terletak pada pengaturan teknis berbagai
program dalam Jaminan Kesehatan Nasional yakni jaminan kesehatan. Tampaknya
memang masih diperlukan komitmen tinggi dan kesungguhan dari berbagai pihak
pengambil kebijakan untuk mewujudkannya.

Program Pasca Sarjana Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia 8

 Daftar Pustaka

Fisher, Frank. 2006. Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and
Methods. CRC Press
Kementerian Kesehatan Republik Indonesia,”Bahan Paparan Jaminan Kesehatan
Nasional dalam Sistem Jaminan Kesehatan Nasional”. 2014. Jakarta
Kementerian Kesehatan Republik Indonesia,”Bentuk dan Cara Penyelenggaraan
Pembangunan Nasional”. 2014. Jakarta
Kementerian Kesehatan Republik Indonesia,”Buku Pegangan Sosialisasi Jaminan
Kesehatan Nasional dalam Sistem Jaminan Sosial”. 2014. Jakarta
Kementerian Kesehatan Republik Indonesia,” Pusat Pembiayaan dan
Jaminan Kesehatan: Rencana Aksi Kegiatan 2015-2025”. Jakarta
Najah Soraya Niah,”Pelaksanaan Kebijakan Badan Penyelenggaraan Jaminan
Sosial (BPJS) di Kabupaten Jombang”. Jurnal, 2013. STIKes Husada.
Jombang
Novayanti Sopia Rukmara,”Implementasi Program Jaminan Kesehatan Daerah
(Studi Kasus: Kecamatan Curio, Enrekang)”, Skripsi, 2014. Universitas
Hasanuddin. Makassar
Wahyu Manggala Putra,” Analisis Implementasi Kebijakan Jaminan Kesehatan
Nasional di Rumah Sakit Umum Kota Tangerang Selatan Tahun 2014”.
Skripsi. Universitas Islam Negeri Syarif Hidayatullah. Jakarta.
Wenny Andita,”Implementasi Kebijakan Badan Penyelenggaraan Jaminan Sosial
(BPJS) Kesehatan di Badan Layanan Umum Daerah Rumah Sakit Umum
Daerah (RSUD) I Lagaligo Kabupaten Luwu Timur”. Skripsi. 2016,
Universitas Hasanuddin. Makassar
Yenik, Pujowati. Implementasi Kebijakan Peningkatan Pelayanan Kesehatan
(Tentang Pelaksanaan Program Jaminan Mutu Pelayanan Kesehatan Dasar
Di Puskesmas Ngronggot Kabupaten Nganjuk), Jurnal, 2016. Surabaya

Program Pasca Sarjana Fakultas Ilmu Administrasi Universitas Indonesia 9