Ba 4

Presentacin
Durante los ltimos diez aos, el Estado peruano ha estado gastando alrededor de mil millones de dlares anuales en programas de lucha contra la pobreza. A pesar de haber gastado estas grandes sumas, los sucesivos gobiernos se han preocupado poco por evaluar si tales programas estn logrando o no sus objetivos. Como un aporte a esta necesaria evaluacin, el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) promovi, con el auspicio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC), el desarrollo de 17 estudios que examinan el funcionamiento de los mencionados programas. Estos estudios, desarrollados por las instituciones asociadas al Consorcio durante 1999-2003, identifican los principales problemas de los programas sociales y esbozan alternativas de solucin. El CIES ha estado promoviendo la discusin de estos hallazgos y recomendaciones entre investigadores, diseadores de poltica y gestores de programas sociales para contribuir a su mejoramiento. La presente carpeta de prensa resume estas investigaciones a fin de ponerlas al servicio del periodismo como fuente de consulta y es entregada en el marco de un taller de actualizacin para los medios de comunicacin que lleva el nombre de esta publicacin. El documento est dividido en tres captulos: programas alimenticios (Pronaa, Vaso de Leche y Desayunos Escolares), programas de infraestructura (Foncodes y caminos rurales) y programas de generacin de empleo (ProJoven y A Trabajar Urbano). Adems contiene un glosario de conceptos bsicos e incluye un balance sobre el desarrollo de los programas sociales durante el ao 2004, preparado especialmente por el investigador Enrique Vsquez (CIUP) para el presente taller. Las investigaciones aqu plasmadas indican que uno de los problemas de los programas sociales es que a menudo se pretende que cumplan simultneamente varios objetivos, que pueden ser conflictivos entre s. En este caso, es necesario priorizar los objetivos. Por ejemplo, Pedro Francke (PUCP) muestra que las obras de Foncodes de principios de los noventa no fueron intensivas en empleo, por lo que no se lograba el objetivo de generar puestos de trabajo en pocas de crisis, lo que s habra sido el caso en los programas A Trabajar diez aos ms tarde. En el caso del Pronaa, Rodrguez y Rebosio (CEDEP) subrayan que hay un conflicto entre el objetivo de mejorar la nutricin y el de elevar los ingresos campesinos. Con frecuencia las compras subsidiadas significaron pagar a los campesinos el doble del precio de mercado. Es decir se adquira una cantidad de produccin 50% inferior a la que hubiese sido posible, limitndose la oferta disponible para el apoyo alimentario (distorsin del objetivo nutricional). En el nivel general, Juan Chacaltana (GRADE) encuentra que los programas son ms de alivio que de superacin de la pobreza. En otras palabras, estn ms orientados a la asistencia social que al mejoramiento permanente de las condiciones de vida. Escobal y Ponce (GRADE) encuentran impactos significativos del mejoramiento de los caminos rurales sobre los ingresos campesinos. Por su parte, con referencia a los desayunos escolares, Paulini y Ravina (Instituto Apoyo) muestran que atraer a un nio al colegio cuesta entre US$ 640 y 940 por ao. En otro estudio, Santiago Cueto (GRADE) hall que los desayunos escolares reducen la anemia y la desercin, mas no logran mejorar los indicadores nutricionales de peso-edad ni elevar los aprendizajes.
Con relacin al programa A Trabajar, una evaluacin de impacto de Juan Chacaltana (CEDEP) constata que el salario de 300 soles genera en realidad apenas 66 soles de ingresos adicionales para los beneficiarios. El trabajo de Gajate e Inurretegui (GRADE) demuestra que el programa del Vaso de Leche, uno de los de mayor cobertura en el nivel nacional, tiene un bajo contenido nutricional por racin. La contribucin de Rafael Cortez (CIUP) pone en evidencia el uso poltico de varios programas nutricionales. El texto de Burga (CEDEP) muestra que el Programa de Capacitacin de Laboral Juvenil Projoven tiene un impacto positivo y significativo sobre los ingresos mensuales de los jvenes capacitados, sobre todo por un incremento en las horas trabajadas y no tanto por un aumento en la productividad. En general, se encuentra que son pocos los programas sociales en el Per que cuentan con evaluaciones de impacto: menos del 20% de los proyectos, segn el estudio de Ortiz de Zevallos, Sandoval y Husni (Instituto Apoyo). Con los trabajos resumidos en la presente carpeta, el CIES ha buscado contribuir a llenar este vaco.
INDICE
Presentacin SECCION UNO : Invertir ms y mejor

Programas de lucha contra la pobreza bajo la lupa Qu es poltica social? Qu es pobreza? Qu es pobreza extrema? Invertir ms y mejor Algo de historia sobre los programas sociales Principales problemas de los programas de lucha contra la pobreza 1. Errores de focalizacin 2.Sesgo asistencialista 3.Interferencia poltica 4.Conflicto entre objetivos 5.Dbil monitoreo y evaluacin Recomendaciones para invertir ms y mejor Balance investigaciones CIES sobre programas sociales (power point)
SECCION DOS: Programas alimenticios

Debe definirse el rol del Pronaa en la poltica social y de desarrollo rural Qu es el Pronaa? Cmo ha venido funcionando? qu dicen las investigaciones? Programa de nutricin o de precios de garanta? Recomendaciones Cuadro de 19 subprogramas que ejecuta el Pronaa Programa de Desayunos Escolares no cumple con objetivo de mejorar la nutricin Qu es el Programa de Desayunos Escolares? Algo de historia Cmo ha venido funcionando? qu dicen las investigaciones? Errores de focalizacin? subcobertura y filtracin Programa de Vaso de Leche no est mejorando los niveles de nutricin de nios Qu es el programa de Vaso de Leche? Es un programa de mucho ruido y pocas nueces? Qu dicen las investigaciones? Recomendaciones y agenda de investigaciones
SECCION TRES: Programas de generacin de empleo

A Trabajar urbano enfrenta limitaciones para cumplir sus objetivos Qu es A Trabajar Urbano? Cmo ha venido funcionando? Qu dicen las investigaciones? Hallazgos e impacto del Programa Recomendaciones Quiere saber algo ms de A Trabajar Urbano? Frente al desempleo juvenil: balance del programa ProJoven es positivo Qu es ProJoven? Cmo ha venido funcionando? Qu dicen las investigaciones? Evaluacin positiva Quiere saber algo ms de ProJoven?
SECCION CUATRO: Programas de infraestructura

Foncodes se est orientando ms a la ejecucin de obras que generan empleo
Qu es Foncodes? Cmo ha venido funcionando? Qu dicen las investigaciones? -Identificando problemas -Introduciendo cambios SECCION CINCO: Balance 2004
Gasto social en el Per: un balance crtico al 2004
Problemas crticos 1. Alimentacin Nutricin 2. Salud 3. Educacin 4. Justicia y Bienestar 5. El gasto social y los otros rubros. Perspectivas para el 2005. Conclusiones Bibliografa Glosario Conceptos
CONTENIDO
SECCION UNO : Invertir ms y mejor

Programas de lucha contra la pobreza bajo la lupa
Qu es poltica social? Qu es pobreza? Qu es pobreza extrema? Invertir ms y mejor Algo de historia sobre los programas sociales Principales problemas de los programas de lucha contra la pobreza 1. Errores de focalizacin 2.Sesgo asistencialista 3.Interferencia poltica 4.Conflicto entre objetivo 5.Dbil monitoreo y evaluacin Recomendaciones para invertir ms y mejor Balance investigaciones CIES sobre programas sociales (power point) 1 1 1 1 2 3 3 4 4 5 5 7
Bajo la lupa: programas de lucha contra la pobreza

no han logrado sus objetivos
CIES: invertir ms y mejor
QUE ES POLITICA SOCIAL? En el Per, se entiende como el conjunto de las polticas de educacin y salud, las de proteccin social (jubilacin y seguro de enfermedad o accidentes de trabajo), y un conjunto de programas sociales dirigidos a los grupos en situacin de pobreza. QUE ES POBREZA? Es una condicin en la cual las personas o familias tienen un nivel de bienestar inferior
al mnimo socialmente aceptado. En una primera aproximacin, la pobreza se asocia con la incapacidad de las personas para satisfacer sus necesidades bsicas de alimentacin. Luego, se considera un concepto ms amplio que incluye la salud, las condiciones de vivienda, educacin, empleo, ingresos, gastos y aspectos ms extensos como identidad, los derechos humanos, la participacin popular, entre otros.
QUE ES POBREZA EXTREMA? Comprende a las personas cuyos hogares tienen ingresos o un consumo per cpita inferiores al costo de una canasta bsica de alimentos o lnea de pobreza extrema. Segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2002 IV trimestre del INEI, el costo de esta canasta bsica de alimentos, tambin denominada lnea de la pobreza extrema, asciende a S/.104 en la costa (excluye a Lima Metropolitana), S/.117,5 en la sierra urbana, S/.107,7 en la sierra rural, S/.140,2 en la selva urbana, S/.97,1 en la selva rural, y S/.124,0 en Lima Metropolitana.
OTRAS INTERROGANTES? Ver seccin Glosario
CIES: INVERTIR MAS Y MEJOR. En un pas como el

Per, donde ms de la mitad de sus habitantes son pobres, quiz nadie pone en duda que la poltica social debe ser una prioridad en la agenda de los gobiernos de turno y por lo tanto, que buena parte de sus recursos incluyendo aquellos que se capten del exterior- se destinen a financiar programas de lucha contra la pobreza. A pesar de ello, los gobiernos se han preocupado poco o casi nada por hacer una evaluacin de dichos programas para comprobar si realmente estn cumpliendo o no los objetivos para los cuales fueron creados. Esta labor de evaluacin fue asumida por el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), el cual en los ltimos cinco aos ha promovido 17 estudios cuyo objetivo ha sido analizar el funcionamiento de los principales programas de lucha contra las pobreza; identificar sus problemas y plantear alternativas de solucin que sean discutidas entre investigadores, diseadores de poltica y gestores de los programas sociales para contribuir con su mejoramiento.
Programa de lucha contra la pobreza bajo la lupa
CIES
consorcio de investigacin econmica y social
ALGO DE HISTORIA SOBRE LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERU

En el Per siempre se han desarrollado programas de lucha contra la pobreza. Pero fue a principios de la dcada de los noventa cuando estos tomaron impulso, principalmente los programas de apoyo alimentario, como una manera de atenuar el impacto del proceso de estabilizacin de la economa. Luego, se mantuvieron como un mecanismo que compensacin de las necesidades de aquellas personas que no se beneficiaron del crecimiento experimentado entre 1994 1997. Uno tras otro se fueron lanzando los programas de lucha contra la pobreza extrema. El ms importante fue el Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (Foncodes), creado en 1991 con la finalidad de financiar proyectos que contribuyan con generar empleo temporal. Tambin tuvo a su cargo el Programa de Desayunos Escolares hasta el 2001. A la creacin de Foncodes le sigui el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa) en 1992 a partir de una fusin de la Oficina Nacional de Apoyo Alimentario (ONAA) y el Programa de Asistencia Directa (PAD)- con el objetivo de ejecutar diversos programas de apoyo alimentario como el de Alimentacin Infantil, Comedores Populares y Alimentacin Escolar, entre los principales. Tal fue la cantidad de programas que se fueron lanzando que en un informe del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), publicado en su Boletn de Transparencia Fiscal en el ao 2002, se habla de una masificacin de los programas de apoyo alimentario en la dcada de los noventa debido a los altos niveles de pobreza. Sin embargo, este mayor esfuerzo no logr traducirse en una reduccin de la pobreza. En el 2002, el 55% de la poblacin viva en situacin de pobreza, casi el mismo porcentaje que se registraba a principios de los noventa. Entre 1993 y 1997, dicho porcentaje empez a ceder lleg a caer a 50%-, pero la crisis econmica de 1998, que se prolong debido a la crisis poltica del ao 2000, ocasion la prdida de lo avanzado. Tampoco se dieron avances en la mejora de la salud y nutricin de los sectores ms vulnerables, principalmente entre los nios, pese a los diversos de programas de apoyo alimentario. El investigador Rafael Cortez (CIUP) es muy crtico al respecto. Menciona otras causas que van ms all de la recesin econmica y estn relacionadas con el diseo y funcionamiento de los programas mismos. El desempeo del Estado para cumplir con los objetivos de beneficiar a los ms pobres viene siendo cuestionado. La falta de cobertura de los grupos vulnerables se explica por la tremenda filtracin de recursos y, por otro lado, por la mala gerencia de los recursos disponibles. La focalizacin de estos programas hacia los grupos que ms lo necesitan no ha tenido xito. Hoy tenemos la misma proporcin de pobres que hace cinco aos y hay ms pobres en trminos absolutos que antes, todo ello a pesar del esfuerzo de gasto pblico realizado en los ltimos diez aos, sostiene en su trabajo La nutricin de los nios en edad pre-escolar (Centro de Investigacin de la Universidad Pacfico, 2002).
A fines de la dcada de los noventa se lanz el Programa de Capacitacin Laboral Juvenil, ms conocido por sus siglas ProJoven, con el objetivo de hacer frente el elevado desempleo juvenil. Durante el gobierno de Alejandro Toledo, todos estos programas continuaron operando, sin mayores modificaciones, y mas bien se sumaron los programas A Trabajar Urbano, a cargo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), y ATrabajar Rural, ejecutado por Foncodes.
La crisis econmica del ao 1998, que se prolong debido a la crisis poltica del ao 2000, ocasion la Actualmente, como ejemplo, se puede mencionar prdida de lo avanzado. El investigador Cortez que solo el Pronaa ejecuta alrededor de 19 progra - menciona otras causas que van ms all de la rece mas de alimentacin y nutricin. sin econmica y estn relacionadas con el diseo y funcionamiento de los programas mismos.
La mayor cantidad de programas implic ms recursos. El gasto del gobierno en programas de lucha contra la pobreza extrema se elev de US$ 318 millones en 1993 a niveles de US$ 1.000 millones en 1995, segn informacin del Instituto Cunto. De acuerdo con informacin del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), este gasto alcanz US$ 1.087 millones en 1997, pero fue disminuyendo a niveles de poco ms de US$ 900 millones en los aos 1998 y 1999. Entre los aos 2000 y 2004 se ha destinado un monto promedio anual de US$ 850 millones.
Para este ao, el Proyecto de Ley de Presupuesto del 2005 ha previsto destinar US$ 720 millones a este tipo de programas.
CIES
En su trabajo, profundiza en el estado nutricional de los nios y menciona los resultados de la Encuesta de Demografa y de Salud Familiar (Endes) 2000 del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Esta revela que el 25,4% de los nios menores a 5 aos presenta un considerable retardo en el crecimiento (enanismo) producto de la desnutricin crnica y que, ms del 50% de los nios menores a cinco aos presenta cierto grado de desnutricin. La situacin es ms grave en las zonas rurales, donde el 11,9% de los nios menores a cinco aos presentan desnutricin severa, mientras que en las zonas urbanas este porcentaje se reduce a 3%. Los gobiernos poco se han preocupado por hacer una evaluacin exhaustiva de los programas de lucha contra la pobreza extrema para comprobar si realmente estaban cumpliendo o no con los objetivos para los cuales se crearon. Esta labor de evaluacin fue asumida por el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), el cual en los ltimos cinco aos ha promovido 17 estudios cuyo objetivo ha sido analizar el funcionamiento de los principales pro-
gramas de lucha contra la pobreza; identificar sus problemas y plantear alternativas de solucin que sean discutidas entre investigadores, diseadores de poltica y gestores de los programas sociales para contribuir con su mejoramiento. A veces las fallas pueden deberse a detalles, pero que afectan significativamente el resultado del programa. Muchas veces se puede lograr resultados muchos mejores con una pequea correccin. En otros casos, se ha visto que se duplican esfuerzos y esto podra solucionarse eligiendo al que funciona mejor y migrando el resto hacia ese, indica el investigador y experto en poltica social Pedro Francke (PUCP), encargado de resumir las principales conclusiones y recomendaciones de los 17 estudios en su informe Qu nos dicen las recientes investigaciones sobre programas sociales? Una Nota para la Discusin (PUCP, 2003).
La focalizacin de estos programas hacia los gru pos que ms lo necesitan no ha tenido xito. Hoy te nemos la misma proporcin de pobres que hace cin co aos.
Programas de lucha contra la pobreza: cinco principales problemas
Los estudios auspiciados por el CIES revelan que programas de lucha contra la pobreza enfrentan principalmente 5 problemas: conflictos de objetivos, dbil monitoreo y evaluacin, errores de focalizacin, intervencin poltica, as como un marcado sesgo asistencialista.
1. Errores de focalizacin
Casi todos los programas de lucha contra la pobreza se han orientado efectivamente a los distritos considerados ms pobres del pas, de acuerdo a los mapas de pobreza. Pero parece que esto no ha sido suficiente. Al analizar la distribucin de los beneficios entre hogares individuales de los programas Foncodes, Pronaa, Vaso de Leche y Foncomn, Juan Chacaltana observ que aparecieron algunas distorsiones en la asignacin final de recursos entre pobres y no pobres, como filtraciones de recursos hacia los no pobres (se beneficia a personas que no forman parte del grupo objetivo), y situaciones de sub-cobertura (no se atiende a todo el grupo objetivo). En el caso de los programas analizados, se puede decir que estos se han orientado efectivamente a los distritos considerados ms pobres del pas. Sin embargo, cuando se realiza un estudio de distribucin de estos beneficios entre hogares individuales del pas (pobres y no pobres) surgen matices interesantes. No todo el gasto ha ido a los pobres, explica Chacaltana en su libro Ms all de la focalizacin. Riesgos de la lucha contra la pobreza en el Per (CIES/GRADE, 2002). Sus estimaciones revelan que si bien el diferencial del gasto social per cpita que se orienta a los pobres frente
al que se dirige a los no pobres es casi siempre positivo (excepto en departamentos como Madre de Dios, Apurmac, Cajamarca y Hunuco, donde los no pobres estaran recibiendo mayores beneficios que los pobres, en trmi nos per cpita), se puede decir que Foncodes logra hacer llegar el 56% de sus recursos hacia los pobres, mientras que en el caso del Pronaa, este porcentaje se reduce a 52%. Es decir, en la asignacin final de recursos entre pobre y no pobres, hay distorsiones que determinan filtraciones de recursos hacia los no pobres, concluye.
Al analizar la distribucin de los beneficios entre ho gares individuales de los programas se observ que aparecieron algunas distorsiones en la asignacin de recursos, como filtraciones (se beneficia a perso nas que no forman parte del grupo objetivo), y de sub-cobertura (no se atiende a todo el grupo objeti vo).
Otro hallazgo de la investigacin de Chacaltana es que el gasto focalizado de lucha contra la pobreza parece haber estado ms interesado en identificar a los pobres que en atender a sus necesidades especficas. Con data de los propios programas se ha mostrado que el gasto sigue razonablemente la distribucin de la pobreza en el pas. Sin embargo, el gasto en lneas de inversin involucradas en estos proyectos no sigue necesariamente las necesidades de los indicadores de resultado, indica. Dos ejemplos ilustran esta situacin. El Pronaa ha gastado ms en dinero en aquellas zonas donde ha habido menos desnutricin, mientras que Foncodes ha invertido ms en aulas escolares y centros de salud, precisamente
CIES
en aquellas zonas donde ya exista una oferta de estos servicios y, por tanto, menos utilizacin. El gasto focalizado de lucha contra la pobreza parece haber estado ms interesado en identificar a los pobres que en atender a sus necesidades especficas. Otros ejemplos de problemas de filtracin y cobertura se pueden tomar del estudio de Rafael Cortez, quien puso bajo la lupa los programas de Desayunos Escolares y del Vaso de Leche, cuyos resultados se presentan en el informe La nutricin de los nios en edad pre-escolar (CIUP, 2002). En el caso del primer programa, encontr que 33% de la poblacin objetivo no fue beneficiada (subcobertura) y que 29% de los beneficiarios no perteneca a la poblacin objetivo (filtracin). En el caso del segundo, dichos porcentajes fueron de 31% y 30%, respectivamente.
social, comenta. Se encontr que aquellas personas que tuvieron acceso a este tipo de proyectos vieron crecer sus ingresos en 20% ms que aquellas que no lo tuvieron.
La investigacin demuestra que muchas familias prefieren permanecer en este tipo de programas por mucho tiempo, lo cual ha alterado su decisin de sa lir a buscar trabajo.
Javier Escobal y Carmen Ponce confirman el mayor impacto de los proyectos de infraestructura rural. En su trabajo Estimando el beneficio de los caminos rurales (CIES/GRADE, 2001), determinaron que en los hogares beneficiados por la rehabilitacin de caminos, el gasto per cpita promedio mensual se increment en ms de S/.100, tanto en el caso de los caminos carrozables como en el de caminos de herradura.
2. Sesgo asistencial
Una caracterstica en comn que comparten la mayora de programas de lucha contra la pobreza extrema es que estn ms orientados al alivio y a la proteccin social que a la superacin de la pobreza y a un mejoramiento permanente de las condiciones de vida. Juan Chacaltana evalu este problema. Uno de sus estudios revel que el 85% del gasto en la lucha contra la pobreza se destina a programas de asistencia alimentaria y a infraestructura social, mientras que slo un 15% se ha dedicado a programas de infraestructura econmica y de apoyo a la produccin. Los programas asistenciales (por ejemplo, los alimenticios) no han contribuido necesariamente con la consolidacin de mayores oportunidades en los individuos y sus hogares, de manera que les permita salir de la pobreza por ellos mismos. Esto no quiere decir que los programas de asistencia alimentaria o educativa deban desaparecer. Lo que estamos diciendo es que este tipo de programas podra afectar potencialmente las decisiones econmicas de los hogares, y por lo tanto la participacin de los pobres en estos programas debera ser temporal, indica Chacaltana en su informe Ms All de la Focalizacin. Riesgos de la Lucha contra la Pobreza en el Per (CIES/GRADE, 2002).
3. Interferencia poltica
La interferencia poltico partidista es uno de los problemas que, en materia institucional, enfrentan algunos de los programas de lucha contra la pobreza. Se trata de una vieja costumbre que los gobiernos de turno no dejan de lado, lo que se evidencia ms en los programas de apoyo alimentario. Rafael Cortez revis el caso del Pronaa. En su informe La nutricin de los nios en edad pre-escolar (CIUP, 2002) afirma que en la dcada de los noventa la mayora de los programas sociales responda a intereses polticos del gobierno. Esta situacin se aprecia con ms claridad en las zonas rurales, donde los programas alimentarios cubren parte de las necesidades de la poblacin en trminos de acceso a alimentos, pero no satisfacen sus necesidades nutricionales. En consecuencia, la situacin nutricional de la poblacin rural se ha visto deteriorada y la desigualdades con respecto a la poblacin urbana han aumentado en gran proporcin, precisa. Para ilustrar esta situacin recuerda que durante la dcada de los noventa, la relacin que se estableci entre el gobierno y las organizaciones sociales de base (OSB) clubes de madres, comits de vasos de leche, comedores populares, cocinas familiares, etc.- permiti que los fines polticos prevalecieran y que se perdieran de vista los objetivos por los cuales fueron creados los programas de apoyo alimentario ejecutados por el Pronaa.
El 85% del gasto en la lucha contra la pobreza se destina a programas de asistencia alimentaria y a infraestructura social, mientras que slo un 15% a programas de infraestructura econmica y de apoyo a la produccin.
Su investigacin demuestra que muchas familias prefieren permanecer en este tipo de programas por mucho tiempo, lo cual ha alterado su decisin de salir a buscar trabajo. Tambin revela que los proyectos de infraestructura econmica, especialmente en las zonas rurales, tienen un impacto significativo en el mejoramiento de la calidad de vida de los beneficiarios. Estos proyectos tienen otra lgica. Proporcionan activos econmicos pblicos a las comunidades donde son muy escasos, los cuales han mostrado ser bastante rentables desde el punto de vista de
CIES
pueden llegar a ser conflictivos entre s. El reglamento de comedores, que determinaba las normas para la distribucin, supervisin y preparacin de alimentos, estableca una relacin vertical entre el Pronaa y las OSB. En este sentido, la mayor parte de programas alimentarios llevados a cabo por el gobierno constituy una herramienta adicional para conseguir victorias electorales, as como el apoyo condicionado de la mayor parte de la poblacin de bajos recursos. La poca participacin de los beneficiarios, en la gestin de los programas alimentarios y en el diseo de las polticas alimentarias es uno de los factores que habra generado los resultados nutricionales poco alentadores que hoy en da se aprecian, comenta Cortez. Esto le sucedi, hacia fines de la dcada de los noventa, al Porgama Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa). El objetivo para el cual fue creado, mejorar la nutricin de los sectores ms vulnerables, fue desplazado por el de elevar los ingresos de los campesinos mediante las compras que realiza, segn concluye un trabajo de investigacin realizado por Guillermo Rebosio y Enrique Rodrguez titulado Ingreso campesino en el Per y las compras estatales de alimentos (CIES/CEDEP, 2001).
Hay un conflicto entre el objetivo de mejorar la nutricin y el de elevar los ingresos campesinos con las compras que se realizan (llegando a pagar ms del 100% del preEl reglamento de comedores, que determinaba las cio por algunos productos), y se distorsiona el objetivo nunormas para la distribucin, supervisin y prepara - tricional por la presin de los proveedores, quienes termicin de alimentos, estableca una relacin vertical nan apropindose de parte del subsidio a travs de precios superiores a los del mercado, indica el informe de entre el Pronaa y las OSB. Francke al referirse al trabajo de los expertos, en el cual se analiza la actividades del Pronaa entre 1991 y el 2001. Sin embargo, esta situacin empez a cambiar en el 2001, cuando se aprob el Reglamento de Atencin y SuSi bien en los ltimos aos el Pronaa ha introducido campervisin a las Organizaciones Sociales que realizan labios y est reforzando su labor de apoyo alimentario, ha bor alimentaria con el apoyo del Pronaa. A partir del godejado del todo el apoyo a la produccin y mejora de inbierno de transicin, los comedores populares adquirieron gresos rurales. Segn Guillermo Rebosio, se ha pasado mayor autonoma y se impuls la relacin de cooperacin de un extremo a otro extremo, lo que tampoco es bueno. y corresponsabilidad entre el Pronaa y los comedores. De igual forma, la promulgacin del Reglamento de la Ley Otro caso de conflicto de objetivos, fue Foncodes. Segn 25307, de mayo del 2002, habra cerrado algunos canaun informe de Pedro Francke, Foncodes no cumpla con les mediante los cuales los programas alimenticios pueel objetivo de maximizar la generacin de empleo porque dan ser coaccionados con fines polticos, explica. se dedic a financiar obras que no eran intensivas en empleo, pero que s respondan al objetivo de atender las deEsta situacin empez a cambiar en el 2001, cuan mandas de la poblacin pobre. Esto lo expone de manedo se aprob el Reglamento de Atencin y Supervi - ra ms amplia en su trabajo Los programas de construcsin a las Organizaciones Sociales. De igual forma, cin de infraestructura pblica y la generacin de empleo: la promulgacin del Reglamento de la Ley 25307, El caso de Foncodes (PUCP, 2001), en el cual hace una de mayo del 2002, habra cerrado algunos canales evaluacin de dicho programa desde su creacin en 1991 mediante los cuales los programas alimenticios hasta fines de la dcada de los noventa.
puedan ser coaccionados con fines poltica.

Juan Chacaltana, en su libro Ms all de la focalizacin. Riesgos de la lucha contra la pobreza en el Per (CIES/GRADE, 2002), menciona tambin problemas de interferencia poltica y de falta de transparencia en el momento de elegir a los beneficiarios en los programas de apoyo alimentario. En programas como el Pronaa, donde esta seleccin es abierta y, en ciertos casos, realizada de manera discrecional, existen mltiples distorsiones que son asociadas por los beneficiarios con probables criterios polticos, comenta en su trabajo. En el caso de los programas alimentarios, agrega, las mayores distorsiones parecen surgir en el momento del reparto de alimentos, donde se ha detectado la presencia de retrasos y decisiones que los beneficiarios asocian con sesgos polticos. A partir del 2001 esto empez a cambiar con el lanzamiento del programa A Trabajar Rural. Y ahora, segn Francke, Foncodes debera apuntar a futuro a programas de generacin de empleo ms permanente y no solo temporal.
Foncodes debera apuntar a futuro a programas de generacin de empleo ms permanente y no solo temporal.
5. Dbil monitoreo y evaluacin

Otro problema identificado fue la falta de evaluaciones de impacto de los programas de lucha contra la pobreza extrema. De acuerdo con una investigacin del Instituto Apoyo, en la que participaron Gabriel Ortiz de Zevallos, Rosa Sandoval y Sebatin Husni, menos del 20% de los proyectos pblicos realizaron evaluaciones de desempeo. La carencia de evaluaciones de impacto es una debilidad importante de las polticas sociales en el Per, a lo que se suma el hecho de que las pocas evaluaciones que se hacen no se usan para tomar decisiones de poltica.
4) Conflicto entre objetivos

Uno de los principales problemas que enfrentan los programas sociales es que a menudo, se ha pretendido que cumplan con varios objetivos simultneamente, los cuales
CIES
El desarrollo desigual de los sistemas de M&E tie - pertos fue la poca cultura de M&E. ne diversas explicaciones. Por un lado, existe muy poco compromiso poltico de parte de las autorida - Las pocas evaluaciones que se hacen no se usan des para introducir y mejorar este tipo de sistemas para tomar decisiones de poltica.
Los expertos efectuaron una serie de entrevistas a funcionarios vinculados indirectamente con la ejecucin de programas y proyectos sociales en los sectores de agricultura, educacin, salud, transportes, ministerio de la Mujer y del fenecido ministerio de la Presidencia (absorbido por el MIMDES en el 2002), los cuales concentraban el 48% del gasto total del Gobierno Central en el ao 2000. El desarrollo desigual de los sistemas de monitoreo y evaluacin (M&E) en el sector pblico peruano tiene diversas explicaciones. Por un lado, existe muy poco compromiso poltico de parte de las autoridades para introducir y mejorar este tipo de sistemas seala el informe Monitoreo y evaluacin de los programas sociales pblicos en el Per (Instituto Apoyo, 2001). Otra debilidad que reflejaron las encuestas y entrevistas realizadas por los exTambin se encontr que, contrariamente a lo esperado, los proyectos de mayor envergadura tenan un menor desarrollo en sus sistemas de M&E. Esto puede deberse tanto a la incapacidad de coordinacin de manera integral entre los rganos de lnea, como a factores polticos, precisan los investigadores del Instituto Apoyo. Una excepcin fueron los proyectos de carcter social financiados con recursos externos. La cooperacin y el financiamiento extranjero han desempeado un papel importante en el progreso de los sistemas de M&E porque los organismos financieros externos cumplen un doble rol al exigir evaluaciones (vinculadas con el desembolso o con la operacin del proyecto) y, tambin, al brindar apoyo tcnico y flexibilidad para la contratacin de consultores.
Recomendaciones: invertir ms y mejor
El diagnstico y la evaluacin de los programas de lucha contra la pobreza han sido acompaados de recomendaciones de los expertos para su mejor funcionamiento, las cuales pasamos a mencionar:
Precisar los objetivos de cada uno de los programas y evitar conflictos entre ellos. (Pedro Francke. Qu nos dicen las recientes investigaciones sobre programas sociales? Una nota para la discusin PUCP, 2003). Se ha mostrado que los programas de asistencia alimentaria contribuyen poco con la superacin de la pobreza. Si bien esto no significa que deban ser eliminados; habra que promover ms activamente los proyectos de infraestructura econmica, los que s han demostrado tener un impacto mayor y ms sostenible en el mejoramiento de la calidad de vida de la gente (Juan Chacaltana. Ms all de la focalizacin. Riesgos de la lucha contra la pobreza en el Per CIES/GRADE, 2002). La difusin de la informacin constituye una de las formas ms efectivas de sensibilizar a la poblacin de menores recursos acerca de la importancia de la nutricin de los nios en edad pre-escolar. Los programas alimentarios deben dedicarse tambin a incentivar a las familias a mantener prcticas saludables de alimentacin. Es necesario que las campaas nutricionales sean complementadas por campaas de salud que informen a la poblacin de la necesidad de pasar por controles mdicos peridicamente, y no solo en el perodo de gestacin (Rafael Cortez, informe La Nutricin de los nios en edad pre-escolar CIUP, 2002).
Incrementar la inversin del Estado en infraestructura de salud. Sin la infraestructura adecuada, los efectos de cualquier campaa de informacin sern limitadas y no se veran resultados en el estado nutricional de los nios. Esto debe ser acompaado de una mejora de la capacidad de los programas alimentarios para llegar a los ms pobres. Ello implica la participacin ms activa de la poblacin beneficiada para que las medidas que se implementen se constituyan en un producto de la interaccin entre lo que el Estado puede ofrecer y las realidades de cada poblacin (Rafael Cortez, informe La Nutricin de los nios en edad pre-escolar. CIUP, 2002). Para superar la falta de compromiso de las autoridades para introducir sistemas de monitoreo y evaluacin (M&E) de los programas de lucha contra la pobreza, el Instituto Apoyo sugiere establecer un
CIES
mandato legal expreso, con penalidades claras, para la realizacin peridica de estudios de M&E. Adems, a partir de la experiencia de los proyectos financiados con recursos y/o cooperacin exterior, se plantea vincular los estudios de M&E con la aprobacin de recursos y con los mecanismos de apoyo tcnicos, as como promover la contratacin de consultores para el desarrollo de este tipo de sistemas. Adicionalmente, en los proyectos de gran envergadura, se recomienda crear instancias regionales que, con mayor autonoma en el uso de recursos y capacidad para contratar personal calificados, facilite la introduccin de mejores sistemas de M&E (Gabriel Ortiz de Zevallos, Rosa Sandoval y Sebatin Husni, Monitoreo y evaluacin de los programas sociales pblicos en el Per. Instituto Apoyo, 2001).
Introducir mejores y ms sofisticados mecanismos de monitoreo y supervisin que vayan ms all de verificacin administrativa de metas de ejecucin de los programas. Es necesario que la supervisin tenga indicadores de proceso que orienten a los programas en sus decisiones de inversin social. Tambin es indispensable una mejor seleccin y/o capacitacin de los supervisores e involucrar ms a la poblacin beneficiaria en la supervisin de los resultados (Juan Chacaltana, Ms all de la focalizacin. Riesgos de la lucha contra la pobreza en el Per CIES/GRADE, 2002). Los mapas de pobreza han sido usados con relativo xito, pero se ha comprobado que no existe un solo tipo de pobreza. Las estrategias de atencin deben variar de acuerdo con las necesidades y para ello se propone prestar mayor atencin a la identificacin de lneas de accin para luchar contra la pobreza. Ello permitir, a su vez, identificar los diferentes tipos de pobreza. As, cada programa confeccionara sus propios mecanismos de asignacin, en fomra coordinada. (Juan Chacaltana, Ms all de la focalizacin. Riesgos de la lucha contra la pobreza en el Per CIES/GRADE, 2002).
El
proceso de descentralizacin que se inici en el 2003 podra jugar un rol importante en la lucha contra la pobreza, pese a que se enfrentan grandes riesgos (desorden, desequilibrio fiscal, fragmentacin de la poltica social, captura de poder por las lites regionales, etc.), pues se constituye en una oportunidad para fortalecer la democracia, la gobernabilidad y acercar los servicios a los deseos de la poblacin. Con esa finalidad tienen que definirse una serie de temas crticos como: la asignacin geogrfica de recursos, los mecanismos de rendicin de cuentas, la divisin de las funciones entre los diferentes niveles de gobierno y en su presupuesto, la poltica de personal y los instrumentos para aplicar polticas nacionales (Pedro Francke, Qu nos dicen las recientes investigaciones sobre programas sociales? Una nota para la discusin. PUCP, 2003).
CONTENIDO
SECCION DOS: Programas alimenticios

Debe definirse el rol del Pronaa en la poltica social y de desarrollo rural
Qu es el Pronaa? Cmo ha venido funcionando? qu dicen las investigaciones? Programa de nutricin o de precios de garanta? Recomendaciones Cuadro de 19 subprogramas que ejecuta el Pronaa 1 1 2 3 4
Programa de Desayunos Escolares no cumple con objetivo de mejorar la nutricin

Qu es el Programa de Desayunos Escolares? Algo de historia Cmo ha venido funcionando? qu dicen las investigaciones? Errores de focalizacin? subcobertura y filtracin 6 6 7 8
Programa de Vaso de Leche no est mejorando los niveles de nutricin de nios

Qu es el programa de Vaso de Leche? Es un programa de mucho ruido y pocas nueces? Qu dicen las investigaciones? Recomendaciones y agenda de investigaciones 10 10 13
Debe definirse el rol del Pronaa en la poltica social

y de desarrollo rural
Programa con problemas de conflicto de objetivos
En los ltimos aos, tras el gobierno de Alberto Fujimori, se han introducido mejoras importantes en el manejo del Pronaa. Ha dejado de ser un mecanismo de garanta de precios y se ha enfocado en su labor de apoyo alimentario. Se ha ido de un extremo a otro, lo cual tampoco es lo ideal. Tendra que buscar un justo medio opinan los autores de un estudio encargado por el Consocio de Investigacin Econmica y Social que a continuacin detallamos.
Qu es el Pronaa?
El Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa) es un organismo que se encarga de ejecutar programas de asistencia alimentaria, principalmente en las reas de nutricin y reparto de alimentos de primera necesidad a grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional, en especial nios, madres gestantes y lactantes, as como a damnificados por situaciones de emergencia temporal.
Es un organismo pblico descentralizado, creado en 1992 (D.S.020-92-PCM), sobre la base de la fusin de la Oficina Nacional de Apoyo Alimentario (ONAA) y del Programa de Asistencia Directa (PAD). Cuenta con autonoma econmica, tcnica, financiera administrativa y su competencia es a nivel nacional. Depende del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes). Su presupuesto para el ao 2004 fue de S/.477,3 millones de soles. Actualmente, ejecuta 19 sub programas de apoyo alimentario (ver cuadro adjunto).
Cmo ha venido funcionando? qu dicen las investigaciones?

En los pases donde los niveles de pobreza y pobreza extrema son muy elevados, los programas de apoyo alimentario cumplen un rol fundamental en materia de poltica social. Actualmente, en el Per se ejecutan alrededor de 20 programas de apoyo alimentario dirigidos a los sectores considerados como ms vulnerables: recin nacidos, nios en edad pre-escolar, nios en edad escolar, madres gestantes y tercera edad. Casi todos los programas de apoyo alimentario en nuestro pas son ejecutados por el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa). En el 2003, el Tesoro Pblico le transfiri S/.403 millones, el 13% del total destinado a los programas de lucha contra la pobreza extrema. Se trat del programa que recibi la mayor cantidad de recursos ese ao. Guillermo Rebosio y Enrique Rodrguez, en su informe Ingreso campesino y compras estatales de alimentos en el Per (CIES/CEDEP, 2001), presentan los resultados de una evaluacin de la labor que desarroll el Pronaa durante el perodo 1999 2000 que revela los diversos problemas y limitaciones que enfrent. Pronaa es quiz el principal ejemplo de programa de lucha contra la pobreza extrema que enfrenta un conflicto de objetivos, pese a los cambios introducidos en los ltimos aos.
"El Pronaa tiene que priorizar el apoyo alimentario a los sectores vulnerables pero articulndola eficientemente con programas de apoyo a la produccin y mejora de ingresos rurales
CIES
Programas alimentarios Pronaa
El Pronaa: programa de nutricin o de precios de garanta?
Qu es precio de garanta? Pagar un precio

por encima del precio de mercado. Guillermo Rebosio y Enrique Rodrguez afirman, en su libro, que la labor del Pronaa como institucin dedicada principalmente al apoyo alimentario fue obstaculizada por la falta de una estructura jerrquica clara. Sus acciones respondieron a lineamientos trazados por sectores tan diversos como el Ministerio de la Mujer, el Ministerio de la Presidencia y el Ministerio de Agricultura, llevndolo a asumir roles para los cuales no estaba capacitado, lo que ocasion que los proveedores se apropien del subsidio, no los beneficiarios. El factor que ha causado la distorsin ms grave ha sido el Ministerio de Agricultura, que mantuvo una presin constante para que desarrolle la funcin de regulador de precios en coyunturas de cada de precios, seala el libro. El Pronaa lleg a pagar precios 100% superiores a los precios del mercado. El estudio revela que en la zona de Ayacucho pag a los campesinos un precio 126% por encima del precio de la papa; 101,6% ms por el trigo; 95,8% ms por el morn; 41%,5 ms por la quinua; y 40% ms por la papa seca. Este tipo de prcticas lo llev a sacrificar sus verdaderos objetivos. No hay que olvidar que los montos de los que dispone anualmente el Estado para las compras estatales son casi fijos. Por lo tanto, cuando se incrementan los precios de compra al productor, por norma, bajan los volmenes de compra del programa o la calidad de los alimentos destinados a los propios usuarios. por tanto quienes resultan perjudicados son ellos mismos. Es decir, a mayores precios de compra al productor, menos alimentos y de menor calidad llegarn al usuario final del programa.
por lo tanto, la adquisicin de productos locales que ayuden a superar las carencias de la poblacin sin generar tendencias contrarias a las estrategias de desarrollo rural y agrario de largo plazo, sostienen los autores. De otro lado, la fijacin de precios altos para mejorar los ingresos de los campesinos implica abrir otra fuente de filtraciones, pues se permite que participen agricultores que no califican como pequeos productores. G. Rebosio y E. Rodrguez estudiaron la experiencia de los agricultores de Ica e Ayacucho. Su anlisis revela que los ingresos generados por la venta de sus productos al Pronaa fueron significativos y obtuvieron, en promedio, de 20% a 30% ms (22% ms en Ica y 27% ms en Ayacucho). Tambin, encontraron casos de agricultores cuyos ingresos por las ventas al Pronaa llegaron a representar ms del 50% de sus ingresos totales. Sin embargo, los beneficios de estas compras no siempre llegaron a los agricultores ms pobres; tambin se beneficiaron agricultores de mayor tamao. Los beneficios de estas compras no siempre llegaron a los agricultores ms pobre.Esto se puede aplicar por las debilidades de los sistemas de control del programa de compras, que se basa en la obtencin de certificaciones y no en una verificacin en campo del desarrollo de las actividades agrarias por parte del candidato proveedor. Esto se puede aplicar por las debilidades de los sistemas de control del programa de compras, que se basa en la obtencin de certificaciones y no en una verificacin en campo del desarrollo de las actividades agrarias por parte del candidato proveedor, indican. Sin embargo, agregan, si bien la puesta en marcha de un sistema de control en campo y el establecimiento de una red de acopio a nivel local les permitiran un acceso ms fcil y discriminado de los pequeos productores, esto implicara un costo adicional para el Pronaa. Ello, a su vez, perjudicara ms al beneficiario final.
Durante los ltimos aos del gobierno de Fujimori, el Ministerio de Agricultura una presin constante para que el Pronaa desarrolle una funcin de regu lador de precios en coyunturas de cada de precios
Los expertos reconocen que los programas de apoyo alimentario, dirigidos a segmentos de la poblacin con necesidades nutricionales especficas, imponen una serie de restricciones en el momento de seleccionar los alimentos a ser entregados, pero esto no excluye la posibilidad de incluir a productos nacionales de ptimo contenido nutricional, perecibilidad y aceptacin, as como precios competitivos. La coherencia de los programas de apoyo alimentario con una visin de seguridad alimentaria requiere que los primeros contribuyan a reforzar la articulacin de la oferta agraria nacional con los consumidores, entendiendo adems que justamente en el sector rural se registran las mayores tasas de pobreza. Resulta posible,
CIES
Los expertos van ms all y evaluaron tambin el mecanismo de precios de garanta (pagar por encima del precio de mercado) con el objetivo de determinar si funciona o no, pese a no ser el objetivo de la labor principal del Pronaa. El informe concluy que este no constituy un mecanismo eficiente para mejorar los ingresos de los campesinos, al existir una serie de iniquidades que limitan el acceso del sector al que se quiere beneficiar. El diferencial de precios es una seal rpidamente percibida por los agentes ms dinmicos, quienes cuentan con informacin oportuna y capital para costear los gastos del proceso (incluyendo el atraso de pagos), agregan. Tambin advierten que si bien las ventas al Pronaa pue-
den incrementar de manera significativa los ingresos brutos de los campesinos, el margen es reducido en trminos absolutos porque se manejan pequeos volmenes. Adems, los costos unitarios que implica trabajar individualmente, como lo hacen los pequeos campesinos, merman la rentabilidad. A esto, se suma el hecho que este programa resulta insuficiente para promover cambios cualitativos en los agentes que participan en el mismo, pues el subsidio que reciben puede ser espordico debido a la falta de continuidad de las compras de la entidad. Las unidades operativas del Pronaa no siempre compran los mismos productos, ni en los mismos lugares durante varias campaas consecutivas.
Recomendaciones
Guillermo Rebosio coment que en los ltimos aos se han introducido mejoras importantes en el manejo del Pronaa. Ha dejado de ser un mecanismo de garanta de precios y se ha enfocado en su labor de apoyo alimentario. Se ha ido de un extremo a otro, lo cual tampoco es lo ideal. Tendra que buscar un justo medio, explica. Por esta razn, su principal recomendacin va dirigida a la necesidad de definir el rol de Pronaa en la poltica social y de desarrollo rural, priorizando el apoyo alimentario a los sectores vulnerables, pero articulndola eficientemente a programas de apoyo a la produccin y mejora de ingresos rurales. El informe elaborado por ambos expertos incluye una serie de recomendaciones que tienen como objetivo mejorar la labor del Pronaa:
Definir los lmites de la autonoma institucional. La labor del Pronaa debe basarse en un Plan Nacional de Nutricin, para lo cual resulta fundamental seguir dotando de una mayor transparencia a su gestin. Ello debe incluir la programacin detallada de las compras durante el ao y su difusin, as como el seguimiento y verificacin de las mismas por parte de la sociedad civil. Reducir la dispersin de las compras del Pronaa. Lo ms conveniente sera focalizarlas regionalmente, adquiriendo los productos en las zonas donde la produccin es ms competitiva. Es recomendable la especializacin de algunas unidades operativas del Pronaa, adquiriendo en poco lugares para su posterior distribucin en el resto. Mantener las normas que disponen el uso preferente de alimentos nacionales en los programas de apoyo alimentario. Esto se justifica sobre la base en base de un enfoque general de seguridad alimentaria. No obstante, tambin se debe recordar que la poblacin objetivo de los programas sociales son nios que recin estn formando sus patrones de consumo.
CIES
EL PRONAA EJECUTA 19 SUBPROGRAMAS DE ASISTENCIA ALIMENTARIA

ALIMENTACION INFANTIL
COMEDORES INFANTILES Mejorar estado nutricional pob.menor de 6 aos: Asistencia alimentaria, motivacin, capacitacin de madres, profesores, animadores o promotores. Racin de 237 grs. de alimentos (Desayuno y Almuerzo), 312 das al ao, caloras 60%, 104% de protenas, 100% hierro, compensar la baja biodisponibilidad de este micronutriente en la dieta de los nios y nias. Prevenir desnutricin,en nios entre los 6 a 36 meses de edad en departamentos de mayor pobreza del pas, durante 216 das, Racin de 90 gramos, 30% caloras, 30 % protenas, 100% hierro.
Poblacin menor de 6 aos
PACFO Programa de Complementacin Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo. PANFAR Programa de alimentacin y Nutricin a la Familia de Alto Riesgo.
Nios entre 6 y 36 meses
Nutricin de nios/as menores de 36 meses y de sus madres, zonas de extrema pobreza. Racin familiar crudo 674 gramos equivalente a 2 de comedores infantiles y 01 de comedores populares; cubre 86% calras nios, 32 % de las madres, 120% protenas nio y 50% madre,100% hierro.
Nios de 0 a 36 meses y madres gestantes
ALIMENTACION ESCOLAR
ALMUERZOS ESCOLARES Complementar alimentacin de poblacin escolar, en zonas con alta tasa de desnutricin infantil y extrema pobreza. Racin tipo almuerzo de 190 gramos por 138 das; cubre el 35% calras, 83% protenas. Se ejecuta con el apoyo de los comits de alimentacin escolar (CAES) de cada centro educativo, similar al del proyecto de desayunos escolares. Mejorar nivel nutricional pob.en edad pre-escolar y escolar, prioritariamente en zonas con alta tasa de desnutricin y extrema pobreza con desayunos de 120 gramos por 158 das; Racin cubre 31% caloras, 42% protenas. La estrategia de atencin es similar al Proyecto Desayunos Escolares Mejorar nutricin poblacin escolar en zonas con alta tasa de desnutricin infantil y extrema pobreza por 138 das. Racin diaria tipo desayuno, cubre 26% caloras, 45% protenas. Racin cuatro tipos:A: 340gr. (250gr. de leche UHT, 90gr.pan enriquecido).B: 340gr. (90gr. leche fresca y 250gr. pan enriquecido);C:140gr. (50gr. de mezcla fortificada, 90gr. de pan enriquecido).D:140gr. (50gr. de mezcla fortificada, 90gr. de galleta). Brinda atencin con raciones diarias tipo desayuno que cubren por lo menos el 31% y 42% de sus requerimientos calricos y proticos respectivamente. Nios en edad escolar
CEIS Y PRONOEIS
Nios en edad preescolar
DESAYUNOS ESCOLARES
Nios en edad escolar
PROYECTO PER-4808 Asistencia Alimentaria a Nios PreEscolares y de Educacin Primaria en Areas Rurales.
Nios en edad escolar
NIOS Y ADOLESCENTES
CONVENIO FUNDACION (FUNDACION POR LOS NIOS) HOGARES Y ALBERGUES Entrega de alimentos en crudo a la Fundacin quienes entregan las raciones ya cocidas a los nios de sus cunas y aldeas. Nios alojados en albergues
Los beneficiarios son atendidos con raciones diarias tipo almuerzo que cubren por lo menos el 45% y 73% de sus requerimientos calricos y proticos respectivamente, los alimentos son entregados generalmente en cada hogar, albergue o centro de rehabilitacin social de menores para su preparacin y consumo. Entrega de alimentos en crudo a PEBALlos mismos que se entregan en raciones cocidas a los nios asistentes a sus programas
Nios y Adolescentes en Riesgo Moral y de Salud Nios y Adolescentes asistentes al Programa de Educacin Bsica laboral
Nios y adolescentes que estudian y trabajan, el subsidio se entrega en cada hogar o albergue o centro de rehabilitacin.
PEBAL Programa de Educacin Bsica Laboral

PROMARN Programa de Alimentacin y Nutricin Dirigido al Menor en Estado de Abandono
Entrega de subsidios para mejorar la dieta alimentaria tipo almuerzo para nias y nios que trabajan y se encuentran en situacin de abandono, riesgo moral y de salud. El subsidio corresponde a una racin de 190 grs. Durante 312 das que cubre el 35% de los requerimientos calricos y el 69% de protenas.
CIES
PROGRAMA COMEDORES
ATENCION A COMEDORES Este programa busca mejorar las condiciones de acceso a la alimentacin de personas de bajos recursos que habitan en sectores urbano marginales y rurales del pas, brindando atencin alimentaria a grupos vulnerables en alto riesgo nutricional a travs de los comedores organizados por la comunidad. Componente que permite proporcionar el apoyo econmico que reciben los comedores populares beneficiados en el mbito de Lima y Callao para la compra de los productos perecibles en la preparacin de las raciones diarias. Poblacin en condicin de Pobreza y Pobreza Extrema Poblacin en condicin de Pobreza y Pobreza Extrema
SUBSIDIOS A COMEDORES
GRUPOS EN RIESGO
CONVENIOS (ADULTOS EN RIESGO) ACTAS DE COMPROMISO Programa que busca mejorar las condiciones alimentarias del Adulto en riesgo moral y de salud a travs de los centros de atencin como Hogares, Centros de Refugio, Centros de Rehabilitacin, Asilos, Albergues entre otros. Programa que garantiza el acceso a un aporte nutricional complementario diario a nios, ancianos, invidentes y minusvalidos que viven en los albergues
Adulto mayor
Poblacin en riesgo Moral
PANTBC Programa de Alimentacin y Nutricin para el paciente con TBC y su familia. EMERGENCIAS
Brindar atencin alimentaria a grupos especiales afectados por tuberculosis en zonas de extrema pobreza.
Poblacin con Tuberculosis
Programa cuyo objeto es brindar apoyo alimentario en forma oportuna a aquellas personas que han sido afectadas por desastres naturales, siniestros y/o cualquier tipo de inclemencia natural.
Poblacin afectada por desastres
OBRAS COMUNALES
OBRAS COMUNALES (ALIMENTOS POR TRABAJO) PER 6240: Proyecto Promocin de Desarrollo Sustentable de Microcuencas Altoandinas (Alimentos por Trabajo) Promocin del trabajo comunitario no remunerado de los miembros de las familias rurales y peri urbanas que participan en la ejecucin de obras de beneficio comunal mediante la entrega de alimentos como compensacin por el aporte de la mano de obra no calificada.
Familias Rurales y Periurbana
"Promocion del Desarrollo Sustentable de Microcuencas Altoandinas" El proyecto busca crear condiciones para que los hogares cuya seguridad alimentaria depende de recursos naturales degradados puedan contar con medios de susbsistencia ms sostenible. Los alimentos servirn como incentivo para la realizacin de obras de conservacin de suelos , etc.
Programa de Desayunos Escolares no cumple con

objetivo de mejorar la nutricin
Es el ms importante considerando su presupuesto y cobertura
El Programa de Desayunos Escolares consiste en la entrega de raciones diarias tipo desayuno a la poblacin escolar de los niveles inicial y primario (de 4 a 13 aos de edad) de los colegios estatales. Su objetivo es contribuir a mejorar la capacidad de aprendizaje de la poblacin escolar en zonas de pobreza y pobreza extrema, as como mejorar las tasas de asistencia escolar, lpromover el uso de productos regionales, contribuyendo al mismo tiempo al desarrollo de los sectores agropecuarios y la generacin de empleo local. La meta del programa es cubrir el 30% de las necesidades calricas y proteicas de los beneficiarios, 60% delos requerimientos diarios de vitaminas y minerales, y el 100% de hierro, vitamina A y vitamina C. En el 2003 fue transferido, junto con otros programas de ayuda alimentaria al Pronaa.
Qu es el Programa de Desayunos Escolares?
Algo de historia
Su focalizacin se realiza con base en el mapa de pobreza de Foncodes para seleccionar a los distritos y en el Censo de Talla de 1999 para seleccionar a las escuelas. Tambin se efectuaba un trabajo de coordinacin con el Pronaa y el Ministerio de Educacin para evitar superposiciones. El Programa de Desayunos Escolares fue creado por Foncodes como un apoyo alimentario para los nios en edad escolar en el ao 1992. Sin embargo, en ese momento no contaba con experiencia en la ejecucin de este tipo de programas. Por esta razn, se decidi convocar al Instituto de Investigacin Nutricional (IIN) para que se encargue de su ejecucin. Adicionalmente, se formaron los Ncleos Ejecutores Locales (NEL), conjuntos de centros educativos representados por directores, docentes y padres de familia, que se agrupan entre s por su proximidad geogrfica. Estos NEL tendran como funcin adquirir los productos, almacenarlos y distribuirlos a los centros educativos para su consumo. El objetivo era promover la participacin activa de los beneficiarios en el programa. En 1993 se inici el Programa de Desayunos Escolares en cinco departamentos del pas, pero muy pronto el nmero se elev a seis (Ancash, Ayacucho, Apurmac, Cajamarca, Huancavelica y Junn). Se comenz a brindar apoyo alimentario a 252 mil 618 nios en edad escolar de 6 a 14 aos de nivel inicial y primario. La poblacin objetivo se encontraba en las zonas andinas catalogadas como pobres o muy pobres y con bajos ndices de nutricin, segn el mapa de pobreza del Ministerio de la Presidencia. En 1997 se implementaron cambios importantes. El IIN fue reemplazado por un Ncleo Ejecutor Central (NEC). Este NEC se situ en Lima y estuvo formado por un directorio con representantes de Foncodes, el Ministerio de Educacin y el Ministerio de Agricultura. El NEC tena funciones administrativas, de inspeccin y supervisin del programa. Esto permiti una coordinacin ms estrecha entre los sub entes del programa y mejor significativamente en la supervisin. Ese ao se elev el nmero de raciones a una cifra cercana a los dos millones de usuarios y se ampli la cobertura a 18 departamentos. En 1998, el programa fue retirado de Lima para ampliarse a Piura y Tumbes, zonas que en esos momentos eran golpeadas por los desastres ocasionados por el fenmeno de El Nio. Ese ao los NEC fueron reemplazados por 16 Ncleos Ejecutores Descentralizados (NED) ubicados a nivel nacional. Los NED realizaran a nivel de su jurisdiccin las funciones que antes realizaba el NEC a nivel nacional. Este cambio se produjo debido a que el anterior tipo de administracin concentraba demasiados recursos en una sola instancia, lo que centralizaba la gestin del programa. Adems, exista la intencin poltica de descentralizar el programa. El NEC pas a ser una divisin de apoyo social y desarrollo empresarial que se encargara de varios proyectos, uno de los cuales sera el de desayunos escolares.
CIES
Programas alimentarios Desayunos Escolares
Cmo ha venido funcionando? qu dicen las investigaciones?
Despus del programa del Vaso de Leche el de Desayunos Escolares es quiz el programa de apoyo alimentario ms importante considerando el presupuesto asignado y por su cobertura. En el 2002, el Tesoro Pblico le destin S/. 150 millones y beneficiaba en ese entonces a ms de un 1,5 millones de nios en edad escolar (de 4 a 13 aos) a nivel nacional de los niveles inicial y primaria.
los alumnos estaban en el aula con el profesor disminuy luego de la introduccin del programa. El programa parece tener un gran potencial para mejorar los niveles educativos de la poblacin rural, pero a la vez necesita ms y/o mejor supervisin para que no disminuya el tiempo de aprendizaje de los alumnos, precisa en sus conclusiones finales. Los investigadores Renato Ravina y Javier Paulini tambin evaluaron este programa de apoyo alimentario. En el informe Costo de Efectividad del Programa de Desayunos Escolares de Foncodes y el Programa de Alimentacin Escolar del Pronaa (CIES/Instituto Apoyo, 2002), concluyen que el programa tiene un impacto positivo en la asistencia de los nios a la escuela. Incluso, el Programa de Desayunos Escolares lo haca a un costo menor en comparacin del Programa de Alimentacin Escolar del Pronaa, US$6,4 frente a US$9,4 por beneficiario, respectivamente. Esto tiene una razn. Los nios beneficiarios del programa de Desayunos Escolares de Foncodes tienden a concentrarse en zonas ms pobres, con menor acceso a servicios pblicos y con menores niveles de acumulacin de capital humano que las zonas donde se ubican los beneficiarios del Programa de Alimentacin Escolar. Esto supone que, dado un mismo nivel de subsidios por parte del Estado a travs de estos programas, el ahorro efectivo relativo a su nivel de riqueza es mayor para los beneficiarios del Programa de Desayunos Escolares que para los del Programa de Alimentacin Escolar del Pronaa, explican. Tambin midieron el costo efectividad. En el caso del Programa de Desayunos Escolares se determin que tiene un efecto del orden del 3,54% sobre la probabilidad de que un nio asista a la escuela primaria, mientras que para el caso del Programa de Alimentacin Escolar el efecto estimado ascendi a 2,44%. Estos resultados corroboran las conclusiones de otros empricos que demuestran que los programas de ayuda nutricional implementados al interior de las escuelas tienen efectos positivos sobre asistencia de los nios a la escuela, sealan.
El programa parece tener un gran potencial para mejorar los niveles educativos de la po blacin rural, pero a la vez necesita ms y/o mejor supervisin para que no disminuya el tiempo de aprendizaje de los alumnos
Sin embargo, el balance de los resultados de programa, desde 1992 cuando fue creado por Foncodes y cuya ejecucin fue delegada al Instituto Nacional de Salud (INS) a partir del 2001, no es necesariamente positivo. Santiago Cueto y Marjorie Chinen (GRADE), acompaados de otros expertos, hicieron una primera evaluacin en el 2000. Segn revela el informe de trabajo Educational Impact of a School Breakfast Programa in Rural Peru (American Educational Research Associaton Conference, 2000), se afirma que el Programa de Desayunos Escolares redujo la anemia (aument la hemoglobina promedio de 11,2 a 12,2 Hb) y redujo la desercin escolar (ms alumnos asistan a clases), pero no logr cumplir con su principal objetivo -mejorar los indicadores nutricionales de peso/edad-, ni elev el aprendizaje. Cueto y Chinen evaluaron el Programa de Desayunos Escolares en los departamentos de Ayacucho, Apurmac y Huancavelica. Los resultados fueron positivos para los nios que tuvieron acceso a la racin en trminos de memoria de corto plazo, hemoglobina, tasa de desercin escolar y asistencia diaria a la escuela que comparacin con aquellos nios que no se beneficiaron de dicha racin. Sin embargo, los resultados no fueron alentadores en trminos de talla segn la edad, ndice de masa corporal y rendimiento escolar. Se vincul la ausencia de efectos positivos en las pruebas de rendimiento a que el tiempo que
CIES
Errores de focalizacin? subcobertura y filtracin
Qu es subcobertura? Personas que pertenecen al grupo objetivo pero no se benefician de los programas
sociales.
Qu es filtracin?
mas sociales.
Personas que no pertenecen al grupo objetivo pero s se benefician de los progra-
Ravina y Paulini tambin detectaron limitaciones, no necesariamente vinculados al tema de la nutricin. Hallaron que la gran debilidad de este programa es su focalizacin, lo cual se refleja en la elevada filtracin y sub cobertura.
28,6% Un informe del INS, entidad que asumi su ejecucin entre el 2001 y el 2002, destaca que se han desplegado esfuerzos importantes por mejorar la focalizacin del programa y que se cuenta con suficiente informacin, metodologas y herramientas para mejorarla, pero tambin sostiene que es necesario que las autoridades acepten el reto de implementar las medidas correctas aunque corran el riesgo de que estas sean impopulares. Estos errores de focalizacin se traducen en altsimos porcentajes de subcobertura y filtraciones, segn muestra la evaluacin que hiciera del programa en el ao 2002. En la sierra solo se atiende al 14,5% de la poblacin objetivo, mientras que en trminos de filtraciones esta alcanza el 99% en Lima Metropolitana y en toda la costa. Vea los siguientes cuadros. En este sentido, recomienda una redefinicin de los productos entregados debido al elevado nmero de nios que no consumen la racin y afirma que quiz la respuesta est en el reparto de alimentos locales para una mayor aceptabilidad entre los beneficiarios, lo que al mismo tiempo tendra un impacto positivo en la generacin de empleo de la zona.
Es necesario que las autoridades acepten el reto de implementar las medidas correctas aunque corran el riesgo de que estas sean impopulares.
En trminos de las implicancias de poltica se destaca la importancia de contar con adecuados sistemas de focalizacin para los programas sociales, a fin de maximizar el rendimiento en trminos sociales de la inversin del Estado. Asimismo, es necesario evaluar permanentemente los programas y proyectos pblicos, en especial de aquellos que tienen objetivos comunes, ya que podran ser integrados bajo una lgica de aprovechamiento de las economas de escala en la intervencin del Estado. Rafael Cortez, en su informe La Nutricin de los Nios en Edad Pre-Escolar (Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 2002), midi la subcobertura y filtracin de este programa. Solo cubra el 67,1% de su poblacin objetivo la cobertura ms baja se registra en la sierra (62,8%)- y la filtracin alcanzaba el
La subcobertura es un error de focalizacin que indica que un programa social no est cubriendo a toda la poblacin objetivo. De acuerdo a la evaluacin que hizo el Instituto Nacional de Salud (INS) del Programa de Desayunos Escolares, hay serios problemas de subcobertura en Lima y en la Costa, en general, no se cubre ni a la mitad de la poblacin objetivo.
CIES
Subcobertura y filtracin por regiones Programa de Desayunos Escolares
(Nios y nias pobres entre 5 y 14 aos de edad, en miles)

POBLACION OBJETIVO BENEFICIADA (c) 147,048 166,122 394,714 142,729 850,613
DESAYUNO ESCOLAR Lima Costa Sierra Selva TOTAL
POBLACION OBJETIVO (a) 534,784 535,595 1,060,000 453,320 2,583,699
BENEFICIARIOS (b) 221,966 236,990 535,353 196,916 1,191,225
SUBCOBERTURA (a-c) % 387,736 72.5% 369,473 69.0% 665,286 62.8% 310,591 68.5% 1,733,086 67.1
FILTRACION (b-c) % 74,918 33.8% 70,868 29.9% 140,639 26.3% 54,187 27.5% 340,612 28.6
Fuente: Cortez, Rafael La Nutricin de los NIos en Edad Pre-escolar CIUP(2002)
Este cuadro tambin muestra los problemas que enfrenta el Programa de Desayunos Escolares. Segn las cifras del Instituto Nacional de Salud, el 99% de personas que se benefician de estos programas no pertenecen a la poblacin objetivo, es decir estn recibiendo un subsidio que no les corresponde.
Programa de Vaso de Leche no est mejorando niveles de nutricin de nios

Es el ms antiguo y es uno de los que recibe ms recursos del Tesoro Pblico
Qu es el Programa de Vaso de Leche? Se orienta especficamente a complementar la alimentacin de la poblacin materno-infantil en el nivel nacional (nios de 0 a 6 aos, madres gestantes y en perodo de lactancia). La prioridad es atender a quienes presenten estado de desnutricin o se encuentren afectados por tuberculosis. Sin embargo, en los ltimos aos ha ampliado su poblacin objetivo hacia grupos no priorizados por el Plan Nacional de Alimentacin y Nutricin (nios mayores de 6 aos). Segn informacin del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), en el ao2002 se atendo a ms de 5,2 millones de personas. La provisin de los recursos se hace a travs de los comits administrativos del Vaso de Leche en cada municipalidad y de las coordinadoras (provinciales o distritales) que representan a los beneficiarios organizados por medio de los clubes de madres en cada localidad. Los propios beneficiarios se encargan de la elaboracin y distribucin final de los alimentos, luego de recogerlos de los centros de acopio. Su presupuesto para el ao 2004 fue de S/. 360 millones de soles. Creacin: 1985 (Ley 24059)
Es un programa de mucho ruido y pocas nueces? Qu dicen las investigaciones?

De todos los programas de lucha contra la pobreza extrema analizados por los estudios promovidos por el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), el Vaso de Leche es el ms antiguo y es uno de los que recibe ms recursos del Tesoro Pblico. Giselle Gajate y Marisol Inurritegui, investigadoras del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), evaluaron el programa del Vaso de Leche con la finalidad de determinar su impacto nutricional sobre los beneficiarios. Lamentablemente, los resultados obtenidos no han sido alentadores, pues muestran que no est cumpliendo con los objetivos para los cuales fue creado, segn revela su investigacin El impacto de los programas alimentarios sobre el nivel de nutricin infantil: una aproximacin a partir de la metodologa del Propensity score matching (CIES/GRADE, 2003). ha venido asignando gran parte del presupuesto nacional destinado a los programas alimentarios, afirma el informe. En efecto, se trata de unos de los programa de apoyo alimentario que recibe la mayor cantidad de recursos por parte del Tesoro Pblico. De acuerdo con cifras del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el monto se elev de S/. 265 millones en 1997 a S/. 360 millones en el ao 2004. Cabe precisar que a partir del presupuesto del 2003 dej de registrarse como un programa del MEF y se contabiliz como una transferencia al Consejo Nacional de Descentralizacin. En el ao 2004, se contabiliz como una transferencia a los gobiernos locales. Las expertas sostienen que este programa, al final, parece constituir solo una simple transferencia de ingresos en forma de alimentos, ms no un apoyo para mejorar el nivel nutricional de la poblacin infantil.
Los nios menores a cinco aos que se benefician de este programa no logran efectivamente elevar su nivel nutricional porque no se constituye como una Reconocen que su investigacin enfrent algunas limitaverdadera estrategia de apoyo nutricional por su ba - ciones de carcter metodolgico. Por ejemplo, no se pudo incluir variables como la talla de la madre o si el nio jo contenido energtico y proteico.
Esto es bastante preocupante dado el alcance que tiene el programa a nivel nacional, constituyndose en el programa alimentario de mayor envergadura y al cual se le
tuvo alguna enfermedad en el mes previo a su participacin, las cuales podran potencialmente influir en la autoseleccin de los individuos al programa. Asimismo, no descartan que algunos resultados estn distorsionados
10
CIES
Programas alimentarios Vaso de Leche
por la presencia de un sesgo de seleccin entre participantes y no beneficiarios, pues es probable que aquellos que participan en el programa crean que, de ese modo, el nio va a recibir todos los requerimientos nutricionales necesarios, cuando en realidad su objetivo es complementar una alimentacin adecuada que debe recibir el nio en el hogar.
Sin embargo, la investigacin confirma algo que ya haba sido advertido por otras entidades. Segn un documento de trabajo de la Secretara Tcnica de Poltica Alimentaria del ao 1999, el Vaso de Leche fue el programa con menor contenido nutricional por racin, tanto en el nivel de energa requerida como en el de necesidades proteicas.
CONTENIDO NUTRICIONAL Y COSTO DE LOS PROGRAMAS DE APOYO ALIMENTARIO

Contenido nutricional de la racin
PROGRAMAS Vaso de Leche Desayunos Escolares PCFO Wawa Wasi PANFAR Comedores Populares Energa 12-15% 30% 30% 70% 27% 39% Protenas 8-10% 13% 30% 107% 42% 85% 100% 100% 100% 60% Req. de Vitamina a Hierro Vitamina CoD Vitaminas y minerales
Fuente: El impacto de los Programas Alimentarios sobre el nivel de Nutricin Infantil Gajate G. e inurritegui M. (CIES/Grade 2003)
Comparado con otros programas de apoyo alimentario, el programa del Vaso de Leche registra el ms bajo contenido nutricio nal por racin, tanto energtico (15%) como proteico (10%), y al mismo tiempo, el costo por racin es uno de los ms elevados (S/.1,247 por cada 1.000 Kcal).
COSTO RACION-CALORIA POR DESAYUNOS Y ALMUERZOS

PROGRAMAS Costo Racin Diaria por Energa Beneficiario (S/.) (Kcal) DESAYUNOS 0.212 170 0.524 (sustituto lcteo) 0.701 (leche fresca) 520 0.205 (desayuno, lonche) 380 ALMUERZO 0.807 (papilla) 415.0 0.353 (almuerzo) 534.0 0.8255 (almuerzo) 1,842.0 0.6204 (almuerzo) 899.2 Costo Eq. A 1000Kcal 1.247 1.008 0.539 1.944 0.661 0.448 0.690
Protenas 4.3 12.9 6.3 15.6 13.0 54.3 36.7
Vaso de Leche (estimado) Desayunos Escolares Wawa Wasi PACFO Wawa Wasi PANFAR Comedores Populares
Fuente: El impacto de los Programas Alimentarios sobre el nivel de Nutricin Infantil Gajate G. e inurritegui M. (CIES/Grade 2003)
En el caso del programa Wawa-Wasi el cual es comparable porque est dirigido a nios menores de tres aos de edad-, este apor ta el 70% de los requerimientos energticos de los nios y ms del 100% de las protenas que estos necesitan.
11
CIES
A ello se suma la opinin de expertos en el campo de la salud, quienes sostienen que la cantidad de racin aportada por este programa (170 Kcal) para cada nio no es suficiente para lograr cambios en el estado nutricional. Adems, no se considera el hecho que la calidad higinica y nutricional de los sustitutos de leche, que muchas veces brinda este programa, no son aptos para nios menores a dos aos. Un documento de trabajo de la Secretara Tcnica de Poltica Alimentaria del ao 1999, el Vaso de Leche fue el programa con menor contenido nutricional por racin, tanto en el nivel de energa requerida como en el de necesidades proteicas. Las expertas tambin hacen mencin a las conclusiones de un estudio del Instituto Cunto, el cual calific al Vaso de Leche como un programa de asistencia alimentaria que no cumple con sus objetivos nutricionales. Incluso, estableci que no se trata de una opcin de eleccin para enfrentar los problemas nutricionales de la poblacin objetivo priorizada debido a la calidad nutricional de las raciones ofrecidas en l, ya que no guardan relacin con los objetivos que este declara. A estos problemas se suman errores de focalizacin, los cuales se traducen en subcobertura (no se atiende a toda la poblacin objetivo) y filtraciones (se benefician personas que no pertenecen a la poblacin objetivo). Rafael Cortez, en su trabajo de investigacin La nutricin de los nios en edad pre-escolar (Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 2002) estim una subcobertura de 68,5% y una filtracin de 29,6% en la poblacin de nios y nias pobres de 0 a 6 aos a nivel nacional.
SUBCOBERTURA Y FILTRACION DEL PROGRAMA DE VASO DE LECHE SEGUN REGION

POBLACIO VASO DE POBLACION BENEFICIARIOS OBJETIVO LECHE OBJETIVO BENEFICIADA (a) (b) (c) Nios y nias pobres hasta 6 aos Lima 605,540 264,421 170,217 Costa 614,451 267,186 185,043 Sierra 1,210,000 579,976 424,045 Selva 528,310 210,309 151,882 Total 2,958,301 1,321,892 931,187 Madres gestantes pobles Lima 22,751 3,365 3,365 Costa 23,317 1,529 764 Sierra 52,145 5,515 3,384 Selva 22,830 4,180 3,446 Total 121,043 14,589 10,959 Madres lactantes pobres Lima 131,783 15,140 11,356 Costa 87,571 8,944 7,415 Sierra 211,587 28,454 17,415 Selva 85,996 9,379 6,892 Total 516,937 61,917 43,086
Fuente: Cortez Rafael La nutricin de los Nios em Edad pre-escolar CIUP(2002)
SUBCOBERTURA (a-c) % 435,323 429,408 785.955 376,428 2,027,114 19,386 22,553 48,761 19,384 110,084 120,427 80,156 194,164 79,104 473,851 71.9% 69.9% 64,8% 71.3% 68.5% 85.2% 96.7% 93.5% 84.9% 90.9% 91.4% 91.5% 91.8% 92.0% 91.7%
FILTRACION (b-c) % 94,204 82,143 155.931 58,427 390,705 0 765 2,131 734 3,630 3,784 1,529 11,031 2,487 18,831 35.6% 30.7% 26.9% 27.8% 29.6% 0.0% 50.0% 38.6% 17.6% 24.9% 25.0% 17.1% 38.8% 26.5% 30.4%
El Vaso de Leche tambin enfrenta serios problemas de focalizacin, segn las estimaciones que hizo el experto Rafael Cortez. Los niveles de subcobertura son alarmantes en el caso de las madres gestantes, pues solo cubre al 10% de su poblacin objetivo. Los mayores niveles de filtracin se registran en el caso de los nios y nias menores de 6 aos. Alrededor del 30% de beneficiados del programa no son pobres y estn recibiendo un subsidio que no les corresponde.
12
CIES
Recomendaciones y agenda de investigacin
Ms que recomendaciones, el estudio de Gajate e Inurritegui plantea una agenda de investigacin a futuro que contribuya con introducir mejoras en el programa del Vaso de Leche, considerando su importancia dentro de los programas contra la pobreza extrema y la cantidad de recursos que le son asignados:
Analizar las diferencias que se presentan en el impacto del programa segn ciertas caractersticas de los beneficiarios. As, por ejemplo, se podra evaluar si el impacto es mayor o menor segn el gnero del nio, la edad del mismo, la zona en la cual reside, etc. Profundizar en las razones que determinan que el impacto sea negativo. Dentro de las posibles causas de este resultado se encuentran el tiempo de permanencia, la periodicidad con la cual se atiende, el tamao de la racin recibida y el conocimiento que la ayuda recibida complementa la alimentacin del hogar, mas no la sustituye. Comparar los resultados de impacto del programa con otros programas alimentarios cuyos objetivos son nutricionales, tales como los Desayunos Escolares, el PANFAR (Programa de Alimentacin y Nutricin a la Familia de Alto Riesgo) y el PACFO (Programa de Complementacin Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo). Asimismo, tambin se debe analizar las causas detrs de estos impactos encontrados y la existencia de diferencias dentro de distintos grupos de beneficiarios. De este modo, se contara con mejor informacin para poder decidir sobre las lneas de intervencin prioritarias que debe tener el Estado dada la mayor efectividad y eficiencia de algunos programas sobre otros.
13
CONTENIDO
SECCION TRES:
Programas de generacin de empleo
A Trabajar urbano enfrenta limitaciones para cumplir sus objetivos

Qu es A Trabajar Urbano? Cmo ha venido funcionando? Qu dicen las investigaciones? Hallazgos e impacto del Programa Recomendaciones Quiere saber algo ms de A Trabajar Urbano? 1 1 2 3 3
Frente al desempleo juvenil: balance del programa ProJoven es positivo

Qu es ProJoven? Cmo ha venido funcionando? Qu dicen las investigaciones? Evaluacin positiva Quiere saber algo ms de ProJoven? 4 4 5 6
A Trabajar Urbano enfrenta limitaciones para cumplir sus objetivos

POCOS BENEFICIOS
QUE ES A TRABAJAR URBANO?
El programa A Trabajar Urbano es un fondo formado con recursos estatales que financia proyectos intensivos en mano de obra en zonas urbanas pobres. Se cre en el 2002 con tres objetivos. En el nivel micro, transferir ingresos a personas que se encuentran en situacin desventajosa en el mercado de trabajo; en el nivel comunitario, transferir obras o servicios locales que fueran tiles desde el punto de vista econmico y/o social; y en el nivel agregado, si el monto del programa lo amerita se esperara una inyeccin de dinero adicional de otros fondos.
Una caracterstica importante de este programa es que, a diferencia de otros como Foncodes, no selecciona los proyectos a ser financiados, sino que esa tarea se delega a instancias locales, las cuales tienen que concursar para obtener el financiamiento. Se exige que los proyectos renan ciertos requisitos, siendo lo principal que el costo de mano de obra represente al menos el 75% del total del monto. Su presupuesto en el ao 2004 ascendi a S/.141,6 millones de soles. Fecha de creacin: 2001 (Decreto de Urgencia 130-2001)
COMO HA VENIDO FUNCIONANDO? QUE DICEN LAS INVESTIGACIONES?

ATrabajar Urbano es uno de los programas de lucha contra la pobreza que lanz el Gobierno de Alejandro Toledo con el objetivo de proporcionar empleo temporal a personas de bajos recursos afectadas por la recesin econmica, a travs de la ejecucin de obras pblicas sencillas pero intensivas en mano de obra. La creacin del programa se plante durante la campaa presidencial del 2001, cuando la coyuntura hacia necesaria algn tipo de apoyo estatal a favor de las personas afectadas por la prolongada recesin econmica. Diversos estudios haban mostrado que el riesgo de desempleo -lo que pone en riesgo a su vez el consumo de las familias- se haba incrementado de manera significativa desde fines de la dcada de los noventa, al igual que la rotacin laboral (cambio de un trabajo a otro). Segn un estudio de Juan Chacaltana y D. Sulmont (2002), un 38% de la poblacin en edad de trabajar cambiaba de status laboral (empleo-desempleo-inactividad) en el perodo de un ao y menos de la mitad de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) reportaba empleo 12 meses seguidos. El programa no ha logrado identificar con xito a los jefes de hogar desempleados, lo que se atribuye en parte a que el principal problema del Per es la informalidad mas no el desempleo Otras cifras tambin ilustraban esta situacin. Una base de datos panel para el perodo 1998- 2001 del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), en la que se hizo un seguimiento a ms de 1.100 familias por el plazo de cuatro aos, indica que el 70% de ellas haba sido pobre al menos en uno de los cuatro aos analizados y que slo el 25% lo fue durante los cuatro aos seguidos; es decir, cerca de un 45% de las familias peruanas entraban y salan de la pobreza ao a ao. A Trabajar Urbano fue lanzado finalmente en el 2002, aunque algunas condiciones que justificaban su implementacin haban empezado a cambiar. A partir de ese ao, la economa empez a experimentar una recuperacin, pero se decidi continuar el objetivo de favorecer a aquellos grupos de la poblacin que an tardara en gozar los beneficios del crecimiento. El 70% haba sido pobre al menos en uno de los cuatro aos analizados y que slo el 25% lo fue durante los cua tro aos seguidos; es decir, cerca de un 45% de las famil ias peruanas entraban y salan de la pobreza ao a ao.
CIES
Hallazgos e impacto del Programa

En el trabajo titulado El Impacto del Programa A Trabajar Urbano (CIES/CEDEP, 2003), Juan Chacaltana hizo una evaluacin del impacto de este programa en su primer ao de operaciones. El estudio concluy que el programa s logr sus objetivos de transferir ingresos a los trabajadores afectados por la recesin y, al mismo tiempo, la construccin de pequeas obras pblica de tiles para la comunidad. La investigacin de Chacaltana determin que los participantes no se estn beneficiando necesariamente con los S/.300 mensuales que paga mensualmente el programa. Si el programa no hubiese existido, ellos hubiesen podido generar S/.227 por su cuenta. La ganancia neta derivada del programa es de solo S/.73. Una primera razn que explica este resultado sera que el programa no ha mostrado un buen desempeo en la identificacin de los trabajadores desempleados, pese a su buena focalizacin en trminos geogrficos y hasta en trminos individuales a las familias pobres. Por un lado, es probable que el objetivo de identificar jefes de hogar desempleados sea un objetivo bastante complejo. En un mercado laboral como el peruano, en donde ha hay una elevada informalidad y no hay mecanismos institucionalizados frente al desempleo, los jefes de hogar, por lo general, no se quedan mucho tiempo sin trabajar. La probabilidad de estar ocupado en el pas, aunque sea en actividades de muy baja productividad, es elevada, afirma. Cabe recordar que en el Per, la tasa de desempleo no alcanza ni el 10% de la PEA, pero la informalidad de la economa s supera de lejos el 50%. Una segunda razn estara vinculada al hecho de que algunos de los beneficiarios han postulado al programa ms por el inters de que las obras a favor de la comunidad se realicen que por tener un ingreso adicional. El experto indica que este podra ser el caso de aquellos que lograron obtener un empleo dentro del programa, pero manteniendo otra ocupacin. En tercer lugar, se han dado algunos casos de jefes de hogar que han realizado contribuciones a las obras a ejecutarse.
Los costos operativos del programa son relativa mente altos, alcanzan el 22% de los costos totales cuando el ideal es de 15%
Un segundo hallazgo importante de la investigacin es que los costos operativos del programa son relativamente altos. Los S/.189 millones ejecutados por el programa en su primer ao de operaciones han dado lugar a un desembolso de S/.110 millones correspondiente al pago directo a participantes y un gasto de S/.34 millones como transferencia de organismos ejecutores para otros gastos. A partir de esta informacin se estim que el costo operativo del programa (administrativo ms costos indirectos) es del orden de 22%, cifra que se puede considerar razonable entre los programas existentes en el medio, aunque un tanto elevado con relacin a la idea inicial de mantener el costo operativo bajo (15% ms o menos). Otra conclusin importante est relacionada con las obras que se ejecutan. Chacaltana estima que los beneficios adicionales de las obras para la comunidad, cuya ejecucin financia este programa, representan un 54% adicional de la inversin inicial realizada por el programa en pago de mano de obra. Esta cifra es ligeramente inferior al multiplicador de obras de construccin civil que estima efectos indirectos de 1 a 2, pero no es despreciable en la medida que no todas las obras han involucrado construccin efectiva de activos sino que se han realizado proyectos de otro tipo (forestacin, por ejemplo). En el medio urbano, especialmente en ciudades intermedias, existen muchas obras pequeas que no se realizan por falta de fondos, y un programa de esta naturaleza ha podido llenar parcialmente este vaco, sostiene.
EMPLEOS GENERADOS POR EL PROGRAMA "A TRABAJAR URBANO" ENE - DIC 2003 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000
2000 2000 Num.Empleos generados
16,005 14,212 15,062
11,419
6,962 5,366 3,388 1,546 990 727 Oct 639 Nov 570 Dic
0 Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Meses
El nmero de empleos generados por A Trabajar Urbano pas de 14,212 a 16,005 de enero 2003 a febrero 2003, luego la tendencia se volvi rpidamente decreciente siendo solamente 507 en diciembre del mismo ao. Obsrvese el siguiente cuadro: el indicador aument lentamente entre enero abril del 2004 llegando a 3,292 para luego crecer sbitamente a 8,566 en mayo, a 9,807 en junio y a 8,670 en julio.
CIES
EMPLEOS GENERADOS POR EL PROGRAMA " A TRABAJAR URBANO" ENERO - JULIO 2004 12000 10000 8,566 8000 6000 4000 2000 710 Num.Empleos generados 710 0 Ene Feb Mar Abr Meses Fuente: Sistema de Informacin - Programa "A trabajar Urbano" May Jun Jul 1,180 1,186 3,292 9,807 8,670
Recomendaciones
Si el objetivo es que el programa ATrabajar Urbano contine vigente, el experto recomienda redoblar los esfuerzos de focalizacin a los jefes de hogar desempleados y pobres con la finalidad de mejorar el desempeo del programa. Sin embargo, no deja de plantear s vale la pena contar con un programa de empleo temporal considerando que el principal problema que enfrenta el Per es la informacin y no el desempleo. En este sentido, considera viable que sea permanente si es que se adecua al ciclo econmico: amplindose en perodos de recesin y reducindose en perodos de crecimiento econmico. El autor agrega que el Programa requiere de la transformacin de algunos de sus procedimientos para reducir sus costos. Una alternativa es la terciarizacin de determinados procesos, la cual le permitira la flexibilidad necesaria para ajustarse al ciclo econmico.
Quiere saber algo ms de A Trabajar Urbano?

Una caracterstica importante de este programa, es que a diferencia de otros como Foncodes, no selecciona los proyectos a ser financiados, sino que esa tarea se delega a instancias locales, las cuales tienen que concursar para obtener el financiamiento. Se exige que los proyectos renan ciertos requisitos, siendo lo principal que el costo de mano de obra represente al menos el 75% del total del monto. Sin embargo, con el tiempo se cre una unidad de proyectos especiales que tendra a su cargo la aprobacin de proyectos requeridos por una emergencia o situacin particular, que a su vez tuvieron el visto bueno de Defensa Civil. Se impuso una restriccin presupuestal a estos proyectos especiales y en la prctica nunca ha pasado del 2% del total de gastos del programa. Las instancias locales, u organizaciones de bases, tienen a su cargo la tarea de identificar, preparar, presentar y cofinanciar los proyectos. Con esa finalidad se formaron los Comits Interinstitucionales Distritales en los que participan miembros de la sociedad civil, autoridades del gobierno local y central de que modo que asegure la transparencia en el proceso de eleccin de proyectos.
Otra caracterstica que distingui al programa de otros fue que se fij una compensacin econmica de S/.300 mensuales S/.10 diarios. Este fue un tema muy discuti do largamente por los organizadores del programa. Segn los expertos hubiera sido ms recomendable trabajar con un sistema de salarios diferenciados, pero eso ciertamente introduca complicaciones administrativas y polticas complejas de manejar en la prctica. En consecuencia, el criterio seguido por el programa para establecer el Otras funciones del programa son realizar campa - nivel de la compensacin econmica fue que el programa as de promocin y asistencia tcnica, efectuar A Trabajar Rural ya estaba pagando ese nivel de comevaluaciones y supervisiones de los proyectos. pensacin.
Frente al desempleo juvenil : balance del programa ProJoven es positivo

El Programa de Capacitacin Laboral Juvenil (ProJoven) est dirigido a jvenes entre 16 y 24 aos de edad. Sus dos objetivos fundamentales son: facilitar la insercin de los jvenes pobres al mercado laboral en condiciones adecuadas; y dinamizar el mercado de servicios de capacitacin laboral del pas, propiciando una mayor interaccin entre las entidades de capacitacin y las necesidades reales de las empresas del sector productivo. Su presupuesto en el ao 2004 ascendi a S/.12 millones de soles. Los jvenes que acceden al programa obtienen capacitacin tcnica en oficios especficos y experiencia laboral en empresas, y adems pueden ampliar sus redes sociales relevantes para la bsqueda de empleo. Fue creado en 1996 por un equipo de trabajo formado por tcnicos del Ministerio de Trabajo y Promocin Social y del Ministerio de la Presidencia. Posteriormente, el Gobierno Peruano suscribi un acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a travs del cual se concert una lnea de crdito destinada a financiar la fase de preparacin y el desarrollo de una experiencia piloto. Inicialmente, el programa se plante capacitar a 160.000 jvenes en cinco aos de ejecucin, con el costo aproximado de US$115 millones, de los cuales el 70% seran aportados por el BID y el 30% restante por el tesoro pblico. (Ver recuadro)
QUE ES PROJOVEN?
COMO HA VENIDO FUNCIONANDO? QUE DICEN LAS INVESTIGACIONES?

Cuando se revisan las cifras de desempleo y subempleo, se observa que el caso de los jvenes entre 14 y 25 aos de edad es el ms crtico, pues se reportan niveles por encima del promedio. Segn el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, en Lima Metropolitana, la tasa de desempleo alcanz 10,3% al cierre del 2003, pero en el caso de los jvenes de 14 a 25 aos este porcentaje se elevaba a 19,1%. Cybele Burga, en su trabajo de investigacin Impacto del programa ProJoven: propensity score matching y una evaluacin paramtrica (CIES/CEDEP, 2003), menciona diversas causas que explican este fenmeno: la explosin demogrfica de la dcada de los setenta, el deterioro de la calidad de la educacin y el incremento de jvenes en las ciudades debido a las migraciones desde las zonas de la sierra a la capital. Todo esto genera que los jvenes de menos recursos no tengan una adecuada formacin que les permita ser competitivos en el mercado laboral, siendo desplazados y marginados en la sociedad, coment.
El desempleo y subempleo entre los jvenes es ms crtico. Explican este fenmeno: la explosin demogrfica de la dcada de los setenta, el deterio ro de la calidad de la educacin y el incremento de jvenes en las ciudades debido a las migraciones desde las zonas de la sierra a la capital.
La experta seala que no solo el desempleo en el caso de los jvenes es alto, sino que tiende a ser mayor entre
aquellos que han tenido acceso a algn tipo de capacitacin. Esto puede deberse a la baja calidad de los servicios de capacitacin, que de alguna manera puede manifestarse en la poca credibilidad que tiene para los empresarios la capacitacin como elemento que permitira incrementar la productividad de los trabajadores, seala. Y esta poca credibilidad se plasma en la poca capacitacin que reciben los jvenes en las empresas. El informe muestra los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2000 del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), en el cual se aprecia que de un grupo de 1219.319 jvenes de 14 a 24 aos, solo el 1,6% (19.438) tuvo acceso a capacitacin de su empresa.
CIES
El desempleo tiende a ser mayor entre aquellos que han tenido acceso a algn tipo de capacitacin y puede manifestarse en la poca credibilidad que tie ne para los empresarios la capacitacin, como ele mento que permita incrementar la productividad de los trabajadores.
Considerando esta situacin, a mediados de 1996 se cre el programa de capacitacin ProJoven a cargo del Minis-
terio de Trabajo y Promocin Social. El programa tena el objetivo de hacer frente a las limitadas oportunidades de empleo para los jvenes debido a los altos costos de la informacin, las limitadas redes sociales a las que tienen acceso, y la deficiente calidad y escasa pertinencia de la capacitacin ocupacional a la que tienen acceso (educacin tcnica y ocupacional con equipos y materiales obsoletos y a la seleccin y diseo de cursos de capacitacin desvinculados de los requerimientos del sector empresarial y del mercado de trabajo).
PROGRAMA DE CAPACITACIN LABORAL JUVENIL - PROJoven (*)

Resultados de Ecaps, Cursos y Jvenes, segn convocatoria
1996 - Junio (**) 2003 N DE ECAPS 14 19 23 39 43 43 59 61 78 27 406 N DE CURSOS 75 96 122 140 171 203 220 266 294 76 1,663 N DE JOVENES USUARIOS 1,505 1,807 2,243 2,671 3,075 3,651 4,179 5,157 5,944 1,796 32,028
CONVOCATORIA Primera 1996 Segunda 1997 Tercera 1998 Cuarta 1998 Quinta 1999 Sexta 1999 Stima 2000 Octava 2001 Novena 2002 Dcima 2003 (***) TOTAL
Jvenes Usuarios
5,944
6,000 5,000
5,157 4,179 3,651 3,075 2,671 2,243 1,807 1,796 1,505
4,000 3,000 2,000 1,000 0
Primera
Segunda
Tercera
Cuarta
Quinta
Sexta
Stima
Octava
Novena
Dcima
Fuente: Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo PROjoven (*) Lima, Callao, Arequipa, Trujillo, Chiclayo, cusco, Piura, Huancayo, Chimbote e Iquitos (**) Junio 2003, la Dcima primera convocatoria se encuentra en proceso de concurso pblico (evaluacin tcnica pedaggica de cursos) participan las ciudades de Lima, Cusco y Piura. (***) Actualmente se desarrolla la fase de formacin laboral en empresas. Por restricciones presupuestales solo participan 5 ciudades de provincias (Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Huancayo, Iquitos). Ecaps: Entidades de Capacitacin
El nmero de jvenes usuarios de los programa de capacitacin laboral juvenil muestra una fuerte tendencia creciente pasando de 1,505 usuarios de la primera convocatoria en 1996 a 5,944 en la novena convocatoria en el 2002 para luego caer abruptamente a 1,796 en la dcima convocatoria (2003) probablemente por haber participado slo 5 ciudades de provincias por motivos presupuestarios
Evaluacin positiva
La investigacin realizada por la experta Cybele Burga mide el impacto de PROJoven en los indicadores laborales a travs de los resultados de su primera y segunda convocatoria realizadas en 1998. Con esa finalidad tom como muestra un grupo de personas que tuvo acceso al programa, analiz su situacin antes y despus de recibir la capacitacin y de realizar las pasantas. Y lo que encontr fue bueno. Encontr que los jvenes que participaban en el programa incrementaban sus ingresos mensuales en S/.156. Seis o doce meses despus que un joven que pasaba por el programa ProJoven ganaba en promedio S/.156 ms que aquel que no pas. Una estimacin estadsticamente robusta permite afirmar que estos resultados son ciertos. Desde este punto de vista, el programa estara cumpliendo su objetivo de incremento salarial, explica. Gracias a sus resultados el programa ha venido amplindose ao a ao ProJoven, organizativa y administrativamente, ha crecido. El nmero de jvenes que pretende atender en los prximos cuatro aos bordean los 50.000 a nivel nacional. Por esta razn, el programa se ha visto forzado a modificar su estructura organizacional , precisa la experta
A pesar de sus resultados positivos, es necesario evaluar al ProJoven en el marco de la poltica de empleo y ver si existen otras alternati vas que permitan tener el mismo resultado.
Tambin se han modificado algunos procesos de los pagos o reembolsos a las Entidades de Capacitacin (ECAPs). Ahora, slo si cumplen con las cuotas de pasantas se le reconoce el 100% del pago correspondiente a un joven capacitado en su entidad. El balance de estos cambios tambin ha sido positivo. Creo que s se han introducido cambios para mejorar el desempeo del programa de tal forma que se logren alcanzar los objetivos propuestos. Sin embargo, es necesario evaluar al ProJoven en el marco de la Poltica de Empleo y ver si existen otras alternativas que permitan tener el mismo resultado (bsicamente la insercin en el mercado laboral) pero que sean ms costo-efectivas, es decir, ms baratas y por lo tanto ms rentables, explica.
CIES
Recuadro QUIERE SABER ALGO MAS DE PROJOVEN?

ProJoven es un programa de capacitacin laboral juvenil, dirigido a jvenes entre16y 24aos de edad, que fue creado en 1996 por un equipo de trabajo formado por tcnicos del Ministerio de Trabajo y Promocin Social y del Ministerio de la Presidencia. Posteriormente, el Gobierno Peruano suscribi un acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a travs del cual se concert una lnea de crdito destinada a financiar la fase de preparacin y el desarrollo de una experiencia piloto. Inicialmente, el programa se plante capacitar a 160.000 jvenes en cinco aos de ejecucin, con un costo aproximado de US$115 millones, de los cuales el 70% seran aportados por el BID y el 30% restante por tesoro pblico. Hasta junio de 1996, la fase preparatoria del programa, cont con la asistencia de la Organizacin Internacional de Trabajo (OIT) y del Proyecto de Naciones Unidas (PNUD). En esta etapa se realiz el diagnstico del grupo objetivo primario, la cuantificacin de la demanda por empleo, evaluacin de la oferta de servicios de capacitacin, a fin de ajustar los contenidos y lineamientos del programa, la organizacin operativa, la negociacin del financiamiento externo y finalmente, la propuesta en marcha del programa. servicios de capacitacin laboral del pas, propiciando una mayor interaccin entre las entidades de capacitacin y las necesidades reales de las empresas del sector productivo. Los jvenes que acceden al programa obtienen capacitacin tcnica en oficios especficos y experiencia laboral en empresas, y adems pueden ampliar sus redes sociales relevantes para la bsqueda de empleo. Los cursos de capacitacin comprenden dos fases: Una de formacin tcnica que dura en promedio de tres meses, y otra de formacin laboral, a travs de los convenios de formacin laboral juvenil, etapa que es remunerada en empresas bajo el rgimen laboral privado donde los jvenes adquieren una experiencia real de trabajo durante un perodo mnimo de tres meses. Dadas las condiciones socioeconmicas de los jvenes usuarios, el programa ha previsto durante la fase de formacin tcnica, un apoyo monetario, el cual les ayuda a cubrir en parte, gastos de movilidad y refrigerios durante la capacitacin en las entidades de capacitacin (ECAPs). Tambin se ha previsto que las jvenes madres con hijos menores de 5 aos, reciban una subvencin econmica para contribuir al cuidado de sus nios y puedan asistir a su capacitacin; y un seguro de asistencia mdica y de accidentes personales. En la fase de formacin laboral, los jvenes reciben una subvencin econmica no menor a una remuneracin mnima vital o proporcional a las horas de formacin laboral, as como un seguro contra accidentes de trabajo, gastos que son asumidos ntegramente por la empresa.
Prev que las jvenes madres con hijos menores de 5 aos, reciban una subvencin econmica para contribuir al cuidado de sus nios y puedan asistir a su capacitacin
ProJoven tiene dos objetivos fundamentales: facilitar la insercin laboral de los jvenes pobres al mercado laboral en condiciones adecuadas; y dinamizar el mercado de
CONTENIDO
SECCION CUATRO: Programas de infraestructura

Qu es Foncodes? Cmo ha venido funcionando? Qu dicen las investigaciones? -Identificando problemas -Introduciendo cambios 1 2 2 2

IMPORTANTES CAMBIOS
QUE ES FONCODES? El Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (Foncodes) es un organismo pblico descentralizado con autonoma funcional, econmica, administrativa y tcnica. Se cre en 1991 como una institucin, encargada de ejecutar proyectos bajo un esquema que pona y lo sigue haciendo- buena parte de la responsabilidad en manos de la comunidad haciendo que ellas sean las que busquen al Estado, organicen, ejecuten la obra y se encarguen de su mantenimiento. Este tipo de funcionamiento fue destacado como ejemplo en el nivel de Amrica Latina por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Las mismas comunidades beneficiarias eligen los proyectos que Foncodes financiar. Ellas tienen que organizarse en asociaciones privadas denominadas Ncleos Ejecutores para cada proyecto que se lleve a cabo. El acuerdo entre el fondo y la comunidad estipula que es la poblacin organizada la que debe ejecutar y efectuar el control de las obras financiadas, todo bajo el control del fondo. La idea es dotar a las comunidades de capacidad real de decisin. El enfoque predominante hasta el 31 de julio del 2002, cuando pas al mbito del desactivado Ministerio de la Presidencia al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes), fue la ejecucin de obras, lo que lo ha llevado a concentrarse en proyectos de infraestructura social y, en segundo lugar en proyectos de infraestructura econmica (desarrollo productivo). Esto marc, a su vez, su estrategia de intervencin tanto en el diseo como en la operacin del ciclo de proyectos (tendencia a concluir con la entrega de la obra fsica), en las unidades de anlisis e intervencin territorial (comunidad, no articulada con otras ni el municipio), en la funcionalidad de los ncleos ejecutores (priorizacin y ejecucin de proyectos caso a caso), y en las consecuencias de ello respecto de la sostenibilidad de las inversiones. A partir del ao 2002, si bien continu orientando su financiamiento a proyectos de infraestructura social, lanz diversos nuevos programas:
A Trabajar Rural. Su objetivo es financiar proyectos que generan empleo temporal (por seis meses) en pueblos muy pobres y en obras orientadas a la rehabilitacin, mantenimiento y puesta en valor de infraestructura social en beneficio de la comunidad. Las zonas en las cuales se financian las obras son elegidos de acuerdo al Mapa de la Pobreza. A Producir. Es un programa orientado a financiar proyectos productivos cuyo objetivo principal es promover la mejora en los ingresos (monetarios y no monetarios) de las familias rurales en distritos en situacin de pobreza, focalizados en Micro Corredores Socio Econmicos. Mejorando Tu Vida. Es un programa que busca mejorar la calidad de vida de la poblacin rural a travs del financiamiento de proyectos de infraestructura social y econmica, orientados a la satisfaccin de necesidades bsicas insatisfechas, focalizados de acuerdo al Mapa de Pobreza. Est dirigido a pobladores de comunidades pobre o extremadamente pobres, que no deben tener ms de 700 familias, de las zonas rurales de la costa, sierra y selva.
CIES
Cmo ha venido funcionando? Qu dicen las investigaciones?
El Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (Foncodes) es quiz el programa ms importante de lucha contra la pobreza porque se convirti en el ms grande canalizador de fondos del Estado y de prstamos internacionales. Foncodes se cre con el objetivo de generar empleo a travs de proyectos de construccin de infraestructura educativa y de salud, as como de proyectos de desarrollo productivo. Con el correr de los aos ampli sus actividades y empez realizar compras a microempresas para proveer de mobiliario escolar, tiles y uniformes. Por esta razn, el investigador Pedro Francke lo considera como un fondo de inversin social. Desde su creacin en 1991, se estima que ha financiado proyectos por un monto cercano a los US$ 1.640 millones. Sin embargo, el monto destinado a este programa en el presupuesto ha ido disminuyendo en los ltimos aos. De acuerdo a informacin del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) se destin US$ 235 millones en 1997, mientras que en el presupuesto institucional de apertura de 2004 se destin unos US$ 68 millones.
cial, bsicamente de rehabilitacin y mantenimiento, con alta demanda de mano de obra. La investigacin identific otros problemas: limitado impacto de las obras sobre la calidad de vida y pobreza, limitado impacto en la institucionalidad pblica y limitaciones en los ncleos ejecutores. El hecho de que la comunidad solo escoja una obra y elija un ncleo para ejecutarla hace que los efectos de Foncodes, en cuanto al desarrollo sostenido y sostenible de las comunidades, sean reducidos, ya que no hay relacin con los otros cambios requeridos para el desarrollo ni se potencia la organizacin comunal, sealaba.
Foncodes: introduciendo cambios

Sobre la base de este diagnstico, a partir de mediados del 2001, con el inicio del nuevo gobierno, se empez a introducir cambios importantes en Foncodes con el objetivo fundamental de superar aquellas limitaciones que le impedan maximizar su objetivo de crear empleo. Por esa razn, se lanz el programa A Trabajar Rural con el propsito de fomentar la ejecucin de pequeas obras que sean altamente intensivas en empleo. La experiencia fue interesante, se hicieron pequeas obras con nfasis en obras de rehabilitacin y mantenimiento porque se trata de actividades altamente demandantes de empleo, indic Francke. Foncodes an tiene pendiente profundizar su vinculacin con los municipios, no slo con el objetivo de elegir las obras ms rentables para la comunidad, sino como parte del proceso de descentralizacin Asimismo, se efectuaron modificaciones en el proceso de eleccin de las obras a realizar y financiar, las cuales se orientaron a que dicha eleccin responda a una decisin debidamente concertada no solo por los miembros de la comunidad, que forman parte de los ncleos ejecutores, sino tambin por los municipios. Se propuso que la seleccin de las obras se hiciera a travs de un planeamiento participativo en el nivel distrital para elegir las obras ms rentables, explic. Tambin se profundiz la transparencia con la creacin de una Comisin de tica y Transparencia con el objetivo de evitar los malos manejos y el uso poltico de las obras, prctica muy comn durante el gobierno de Fujimori. Sin embargo, para Francke hay todava mucho por hacer. Foncodes an tiene pendiente profundizar su vinculacin con los municipios, no slo con el objetivo de elegir las obras ms rentables para la comunidad, sino como parte
Foncodes: indentificando los problemas

En el ao 2001, Francke realiz un exhaustivo balance de Foncodes desde su creacin. En su informe Los programas de inversin social y de generacin de empleo: el caso de Foncodes (PUCP, 2001) consideraba que uno de sus grandes logros fue llegar a las provincias ms alejadas y pobres del pas haciendo que la poblacin participe de las decisiones que se toman. Llega de una manera eficiente, hace bien la obra y a un buen precio. Sin embargo, su debilidad es su articulacin con la poblacin. Le falta asegurar la gestin de la obra, su buen uso, su mantenimiento e integrarla con el desarrollo econmico y social de la localidad. Esto lo que se debe mejorar, era el diagnstico en ese entonces. Tambin concluy que Foncodes no haba maximizado su objetivo de generar empleo, el cual termin siendo un sub producto del programa, porque no haba organizado su funcionamiento ni adecuado sus mecanismos de seleccin de proyectos. Adems de no priorizar las obras ms generadoras de puestos temporales, tampoco se asegura el uso de la tecnologa ms intensiva en mano de obra. Foncodes posee un perfil de costos para cada tipo de obra que los proyectistas deben respetar, pero eso no asegura que se elijan las tcnicas ms intensivas en mano de obra posibles, sostiene. Con el lanzamiento de ATrabajar Rural, Foncodes empez a priorizar la ejecucin de obras de infraestructura so-
CIES
del proceso de descentralizacin. Tambin se hace necesaria una mayor vinculacin con las dems entidades del Ejecutivo como los ministerios de Transportes y Comuni caciones, Educacin, Salud, etc. con la finalidad de coordinar los proyectos a ejecutarse. Pero Foncodes debe prepararse para nuevos retos en el futuro, considerando las necesidades del pas. Actualmente, este programa se concentra en el financiamiento
de obras de infraestructura de carcter social, y poco ha hecho en apoyar obras dirigidas a mejorar la economa de las comunidades beneficiadas de forma ms permanente. A Trabajar Rural es un programa de generacin de empleo temporal. La idea es convertir ese empleo en permanente, lo cual pasa por aumentar los ingresos y la productividad de los sectores rurales, concluye Francke.
GLOSARIO
1. CONCEPTOS a. Poltica social. En el Per, se entiende como el conjunto de las polticas de educacin y salud, las de proteccin social (jubilacin y seguro de enfermedad o accidentes de trabajo), y un conjunto de programas sociales dirigidos a los grupos en situacin de pobreza. b. Programas sociales. Se refiere a los programas de lucha contra la pobreza. Cada programa est conformado por un conjunto de proyectos; y comprende acciones tales como generacin de empleo temporal, apoyo nutricional, salud bsica y planificacin familiar, alimentacin escolar, desarrollo de infraestructura sanitaria y educativa, entre otros. c. Proyectos sociales. Representa una intervencin concreta que materializa las acciones previstas en los programas de lucha contra la pobreza. Expresa el nivel operativo del diseo y ejecucin de actividades, bajo la responsabilidad de un equipo especfico. d. Pobreza - Concepto. Segn el INEI, es una condicin en la cual el individuo o la familia tienen un nivel de bienestar inferior al mnimo socialmente aceptado. En una primera aproximacin, la pobreza se asocia con la incapacidad de las personas para satisfacer sus necesidades bsicas de alimentacin. Luego, se considera un concepto ms amplio que incluye la salud, las condiciones de vivienda, educacin, empleo, ingresos, gastos y aspectos ms extensos como identidad, los derechos humanos, la participacin popular, entre otros. - Formas de medicin 1. Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). El mtodo de la medicin de la NBI toma en consideracin un conjunto de indicadores relacionados con necesidades bsicas estructurales (vivienda, educacin, salud, infraestructura pblica, etc.). que se requiere para evaluar el bienestar individual. Este mtodo presta atencin fundamentalmente a la pobreza estructural, y es poco sensible a los cambios de la coyuntura econmica. Lnea de Pobreza. Este mtodo centra su atencin en la dimensin econmica de la pobreza y utiliza el ingreso o el gasto de consumo como medidas del bienestar. Al determinar los niveles de pobreza, se compara el valor per cpita de ingreso o gasto en el hogar con el valor de una canasta mnima denominada lnea de pobreza. Cuando se utiliza la lnea de pobreza por el consumo se incorpora el valor de todos los bienes y servicios que consume el hogar, indistintamente de la forma de la adquisicin o consecucin. Con los datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), el INEI construye tres canastas mnimas alimentarias, una para cada regin natural (costa, sierra y selva). Ellas aseguran el consumo de 2.318 kilo caloras diarias per cpita.
2.
- Pobreza Total (extrema y no extrema). Comprende a las personas cuyos hogares tienen ingresos o un consumo per cpita inferiores al costo de una canasta bsica de consumo de bienes y servicios o lnea de pobreza total. Segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2002 IV trimestre del INEI, el costo de esta canasta bsica de consumo, tambin denominada lnea de la pobreza, asciende a S/.196 en la costa (excluye a Lima Metropolitana), S/.215,6 en la sierra urbana, S/.166,1 en la sierra rural, S/.223,6 en la selva urbana, S/.150,6 en la selva rural, y S/.267,2 en Lima Metropolitana. - Pobreza Extrema. Comprende a las personas cuyos hogares tienen ingresos o un consumo per cpita inferiores al costo de una canasta bsica de alimentos o lnea de pobreza extrema. Segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2002 IV trimestre del INEI, el costo de esta canasta bsica de alimentos, tambin denominada lnea de la pobreza extrema, asciende a S/.104 en la costa (excluye a Lima Metropolitana), S/.117,5 en la sierra urbana, S/.107,7 en la sierra rural, S/.140,2 en la selva urbana, S/.97,1 en la selva rural, y S/.124,0 en Lima Metropolitana. - Tasa. Es el total de la poblacin que vive en situacin de pobreza total respecto al total de la poblacin. - Brecha. Es la diferencia promedio entre los ingresos de los pobres y el valor de las lneas de pobreza. La brecha puede estar referida a la pobreza extrema o a la pobreza total y puede ser expresada en valores monetarios o porcentajes.
e. Poblacin objetivo. Se refiere al grupo de personas que un programa o proyecto buscan normativamente atender. f. Poblacin atendida. Se refiere al grupo de personas que dicho programa o proyecto efectivamente atiende. g. Focalizacin. Es el procedimiento de seleccionar a un grupo de beneficiarios con el propsito de asegurar que algunos programas y proyectos se orienten a ellos y slo a ellos. El supuesto es que a travs de la identificacin precisa de aquellos que merecen ser parte de los programas de lucha contra la pobreza se puede ampliar los beneficios de estos recursos y minimizar los costos. h. Errores de focalizacin g.1. Filtracin. Se refiere a las personas que se benefician de los programas sin pertenecer al grupo objetivo. En general son los beneficiarios no pobres. g.2. Subcobertura. Se refiere a las personas que pertenecen al grupo objetivo, pero que no se benefician de los programas sociales. En general son los pobres que no acceden al programa.

Ba 4

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Ba 4

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Presentacin

Presentacin SECCION UNO : Invertir ms y mejor

SECCION DOS: Programas alimenticios

SECCION TRES: Programas de generacin de empleo

SECCION CUATRO: Programas de infraestructura

SECCION UNO : Invertir ms y mejor

Bajo la lupa: programas de lucha contra la pobreza

OTRAS INTERROGANTES? Ver seccin Glosario

CIES: INVERTIR MAS Y MEJOR. En un pas como el

Programa de lucha contra la pobreza bajo la lupa

ALGO DE HISTORIA SOBRE LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERU

Programa de lucha contra la pobreza bajo la lupa

Programas de lucha contra la pobreza: cinco principales problemas

Programa de lucha contra la pobreza bajo la lupa

Programa de lucha contra la pobreza bajo la lupa

puedan ser coaccionados con fines poltica.

5. Dbil monitoreo y evaluacin

4) Conflicto entre objetivos

Programa de lucha contra la pobreza bajo la lupa

Recomendaciones: invertir ms y mejor

Programa de lucha contra la pobreza bajo la lupa

SECCION DOS: Programas alimenticios

Programa de Desayunos Escolares no cumple con objetivo de mejorar la nutricin

Programa de Vaso de Leche no est mejorando los niveles de nutricin de nios

Debe definirse el rol del Pronaa en la poltica social

Cmo ha venido funcionando? qu dicen las investigaciones?

Programas alimentarios Pronaa

consorcio de investigacin econmica y social

El Pronaa: programa de nutricin o de precios de garanta?

Qu es precio de garanta? Pagar un precio

consorcio de investigacin econmica y social

Programas alimentarios Pronaa

Programas alimentarios Pronaa

consorcio de investigacin econmica y social

EL PRONAA EJECUTA 19 SUBPROGRAMAS DE ASISTENCIA ALIMENTARIA

Poblacin menor de 6 aos

Nios entre 6 y 36 meses

Nios de 0 a 36 meses y madres gestantes

Nios en edad preescolar

Nios en edad escolar

Nios en edad escolar

PEBAL Programa de Educacin Bsica Laboral

Programas alimentarios Pronaa

consorcio de investigacin econmica y social

Poblacin en riesgo Moral

Poblacin con Tuberculosis

Poblacin afectada por desastres

Familias Rurales y Periurbana

Programa de Desayunos Escolares no cumple con

Qu es el Programa de Desayunos Escolares?

Programas alimentarios Desayunos Escolares

consorcio de investigacin econmica y social

Cmo ha venido funcionando? qu dicen las investigaciones?

consorcio de investigacin econmica y social

Programas alimentarios Desayunos Escolares

Errores de focalizacin? subcobertura y filtracin

Personas que no pertenecen al grupo objetivo pero s se benefician de los progra-

Programas alimentarios Desayunos Escolares

consorcio de investigacin econmica y social

Subcobertura y filtracin por regiones Programa de Desayunos Escolares

(Nios y nias pobres entre 5 y 14 aos de edad, en miles)

DESAYUNO ESCOLAR Lima Costa Sierra Selva TOTAL

POBLACION OBJETIVO (a) 534,784 535,595 1,060,000 453,320 2,583,699