POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

SOLANGE TELES DA SILVA Introduo

A gesto do meio ambiente urbano representa um desafio complexo para as sociedades contemporneas. No se trata apenas de considerar a preservao dos recursos ambientais1, mas tambm de assegurar condies de vida digna populao, propiciando que parcelas da sociedade no sejam excludas do processo de desenvolvimento das cidades. O meio ambiente, qualificado de urbano, engloba tanto o meio ambiente natural quanto o meio ambiente transformado, resultado da ao do homem e da sociedade, ou seja, o meio ambiente na e da cidade. Como seria possvel ento apreender a problemtica urbana? H uma dificuldade de elaborao de uma problemtica cientfica do meio ambiente urbano, como assinala Pascale Metzger, que advm do prprio contexto poltico, ideolgico, cientfico e social. Esse contexto caracterizado pelos seguintes elementos interdependentes: a redefinio das relaes entre cincia e sociedade; uma outra concepo do saber por meio das questes ecolgicas e ambientais; uma nova problemtica das relaes NorteSul, ou melhor, dos pases ricospobres mediante a adoo do conceito de desenvolvimento sustentvel; o movimento ecologista, atuando e influenciando decises do nvel local ao nvel internacional; uma nova concepo das relaes homemnatureza, quer dizer, do homem ocidental e da natureza do planeta; a percepo de uma crise dos meios urbanos e rurais2.
Solange Teles da Silva Doutora em Direito pela Universidade Paris I Panthon-Sorbonne, professora de Direito Ambiental da Universidade da Cidade de So Paulo (UNICID), professora convidada do Curso de Especializao em Engenharia Ambiental da Universidade de Campinas (UNICAMP). 1 De acordo com o art. 3, V, da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, recursos ambientais so: a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora (redao dada pela Lei n. 7.804, de 18.7.1989). 2 METZGER, Pascale. Contribution une problmatique de lenvironnement urbain. Cahiers des Sciences Humaines, v. 30, n. 4, p. 596-598, 1994.

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

O citado autor, ao realizar um inventrio dos trabalhos sobre ecologia urbana e meio ambiente urbano, identifica trs concepes distintas. A primeira delas diz respeito natureza na cidade, e constituda de estudos referentes aos elementos biolgicos do meio urbano, ou seja, trata-se da preservao de espaos verdes e dos elementos fsico-naturais nas cidades. A segunda viso do meio ambiente urbano relaciona-se aos riscos da cidade e na cidade, quer dizer, problemtica da sade das populaes, como tambm aos riscos naturais, fsico-qumicos, biolgicos, morfoclimticos, tecnolgicos e segurana. A terceira vertente de anlise busca equacionar o problema da gesto ou administrao da cidade, tratando das polticas pblicas sob o prisma da gesto dos servios, da planificao urbana e do uso do solo, como tambm da democratizao dos modos de gesto e do papel das questes ambientais na determinao das polticas pblicas3. Sem ter a pretenso de esgotar todas as questes referentes temtica da gesto da cidade, o objetivo deste artigo realizar uma anlise a partir dessa terceira concepo da problemtica urbana, da gesto do meio ambiente urbano sob o prisma das polticas pblicas e estratgias de sustentabilidade urbana.

I Polticas pblicas
Antes de analisar as mudanas que ocorreram no mbito das aes governamentais e que resultaram na adoo de polticas pblicas como estratgias e diretrizes da prpria ao governamental e dos indivduos, importante identificar o espao privilegiado de atuao dessas polticas que tm como meta e objetivo a sustentabilidade urbana.

A) Espao geogrfico da realizao de programas de ao governamental: as cidades

As polticas pblicas constituem instrumentos da ao governamental, ou seja, como destaca Maria Paula Dallari Bucci, so programas de ao governamental visando a coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados4. Em realidade, h um componente prtico e finalstico na idia de poltica pblica como programa de ao governamental para um setor da sociedade ou um espao geogrfico5, buscando a concretizao de determinados objetivos e metas. O espao geogrfico, no presente estudo, objeto das polticas pblicas a cidade, e pode-se observar que houve uma evoluo considervel no tratamento da questo urbana no Brasil. Luiz Csar de Queiroz Ribeiro ressalta que apenas na dcada de 1980 a questo urbana integrada questo social, e as representaes antiurbanas so substitudas pelo diagnstico orientado por ideais republicanos de justia social e democracia. A tarefa do pensamento e da ao dos urbanistas passa
Idem, p. 599-601. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 241. 5 MULLER, Pierre; SUREL, Yves. Lanalyse des politiques publiques. Paris: Montchrestien, 1998. p. 16 (os autores se referem conceituao de Mny e Thoenig, em Politiques publiques, 1989), apud BUCCI, Maria Paula Dallari, op. cit., p. 252.
4 3

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

a ser o fazer coincidir a cidade e a cidadania6. Atualmente, a sociedade brasileira vive

um momento de transio histrica, no qual essa questo urbana perde paulatinamente a legitimidade alcanada por sua disseminao no pensamento social e sua traduo em polticas pblicas, sob os impactos da imposio da agenda neoliberal. Os problemas urbanos deixam de ser reconhecidos como integrantes da questo social e passam a ser explicados como decorrentes do suposto divrcio entre a cidade e os imperativos da ordem econmica global, e o saber e a ao urbansticos so mobilizados para fazer coincidir a cidade com o mercado7.

A questo da cidadania, outrora includa na esfera dos direitos polticos e sociais, passa a ser incorporada ao campo dos direitos civis, instituindo-se uma lgica de contratos e consumidores. nesse contexto, onde os espaos tornaram-se globalizados, no qual emergem novas tecnologias e h uma crescente urbanizao, que as polticas pblicas tm como desafio alcanar a sustentabilidade urbana para o pleno exerccio da cidadania, assegurando uma vida harmnica do homem em seu meio ambiente. Como delimitar, ento, o espao meio ambiente urbano, ou seja, como definir o espao geogrfico que se denomina cidade, territrio da atuao dessas polticas pblicas? Como destaca Jos Afonso da Silva, trs concepes podem ser utilizadas para definir a cidade: a) a concepo demogrfica, de acordo com a qual se considera cidade determinado aglomerado urbano com um certo nmero de habitantes para a ONU esse nmero seria de 20 mil habitantes; b) a concepo econmica de cidade que, fundamentando-se na doutrina de Weber, analisa toda cidade como um local onde se constri e se desenvolve o mercado; c) a concepo de subsistema, que considera a cidade como um conjunto de subsistemas no sistema nacional geral. Nos subsistemas administrativos, a cidade a sede de organizaes pblicas; nos subsistemas comerciais, o centro do comrcio no sistema nacional; nos subsistemas industriais, forma o nexo da atividade industrial no pas; e nos socioculturais, o local propcio ao florescimento destas atividades8. Se, do ponto de vista urbanstico, um centro populacional adquire a caracterstica de cidade, quando possui unidades edilcias e equipamentos pblicos9, do ponto de vista jurdico, a definio de cidade foi dada no Brasil pelo Decreto-Lei n. 311, de 2 de maro de 1938, que disps sobre a diviso territorial do pas, transformando em cidades todas as sedes municipais existentes, independentemente de suas caractersticas estruturais e funcionais. Atualmente, nas cidades vive a maioria da populao brasileira10, sendo que algumas capitais possuem mais de um
RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. Cidade, nao e mercado: gnese e evoluo da questo urbana no Brasil. In: PINHEIRO, Paulo Srgio; SACHS, Ignacy; WILHEIM, Jorge (Orgs.). Brasil: um sculo de transformaes. So Paulo: Companhia das Letras, 2001. p. 134-135. 7 Idem, p. 135. 8 SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 3. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros Editores, 2000. p. 24-25. 9 Idem, p. 26. 10 De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o Brasil do final do sculo XX um pas urbano, pois em 2000 a populao urbana ultrapassou 2/3 da populao total, correspondendo a 138 milhes de pessoas. Esse processo iniciou-se na dcada de 1950 na Regio Sudeste, acentuando-se e generalizando-se
6

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

milho de habitantes11. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE-2000), na Regio Norte, por exemplo, Manaus e Belm contam, respectivamente, com uma populao de 1.405.835 e 1.280.614 habitantes. verdade que as reflexes sobre a Amaznia tm, majoritariamente, como idia central questes relacionadas biodiversidade, aos povos da floresta e s populaes tradicionais, aos recursos hdricos. Todavia, importante frisar que j se alcanou na Amaznia uma taxa de 69,7% de urbanizao12. Nesse contexto de crescente concentrao urbana, como o direito das polticas pblicas transformou os modos de aes governamentais? Apenas uma atuao governamental local, ou seja, nas cidades, seria suficiente para alcanar a sustentabilidade urbana?

B) Transformaes das modalidades de aes governamentais: as polticas pblicas

Charles-Albert Morand analisa as transformaes das modalidades de ao do Estado sob a forma de polticas pblicas e as mutaes radicais da estrutura jurdica13. De acordo com o autor, os modelos de Estado caracterizam-se por uma forma de interveno, constituindo tipos ideais e representando um reflexo imperfeito da realidade, mas que permitem, todavia, sua decodificao. Alm disso, as diversas formas de Estado e estruturas de direito coexistem ao mesmo tempo. Ao Estado liberal corresponde o direito moderno14, sntese da herana do Estado de polcia, do Estado liberal e do Estado de direito. O Estado providncia, fornecedor de prestaes servios pblicos , gerou uma estrutura jurdica intermediria entre o Estado moderno e o Estado propulsivo. Com o Estado propulsivo toma forma o direito de programas finalsticos, e a estrutura jurdica busca fazer com que os destinatrios do direito participem em sua formao e implementao. Os programas relacionais gerados por essa participao implicam outras modificaes na estrutura do direito, e, assim, ao Estado reflexivo corresponde justamente o direito de programas relacionais, que se explicam pelo fato de a sociedade tornar-se progressivamente complexa e pela capacidade dos sistemas sociais autnomos autopoiticos de resistirem aos comandos estatais. Ao Estado incitador corresponde o direito fundado na persuaso e influncia, sendo possvel verificar
pelas cinco grandes regies do pas. interessante notar que Maria das Graas Rodrigues Fossa e Mardone Cavalcante Frana questionam os critrios para a classificao da populao brasileira como urbana. Destacam que a separao administrativa dos espaos rurais e urbanos faz com que os estudos sobre o Brasil rural fiquem restritos a uma parcela de 32 milhes de habitantes que residem fora dos permetros oficialmente urbanos, tendo um impacto direto na formulao e implementao de polticas pblicas nesses espaos (FOSSA, Maria das Graas Rodrigues; FRANA, Mardone Cavalcante. Uma avaliao dos critrios de classificao da populao urbana e rural. Trabalho apresentado no XIII Encontro da Associao Brasileira de Estudos Populacionais, Ouro Preto, MG 4 a 8 nov. 2002). 11 De acordo com dados do IBGE-2000, as capitais brasileiras que apresentam uma populao superior a um milho de pessoas so: 1) na Regio Nordeste: a) Salvador 2.443.107 hab.; b) Fortaleza 2.141.402 hab.; c) Recife 1.422.905 hab.; 2) na Regio Centro-Oeste: a) Braslia 2.051.146 hab.; b) Goinia 1.093.007 hab.; 3) na Regio Sudeste: a) So Paulo 10.434.252 hab.; b) Rio de Janeiro 5.857.904 hab.; c) Belo Horizonte 2.238.526 hab.; 4) na Regio Sul: a) Curitiba 1.587.315 hab.; b) Porto Alegre 1.360.590 hab. 12 NOVAES, Jurandir Santos de; RODRIGUES, Edmilson Brito (Org.). Luzes na floresta: o governo democrtico e popular em Belm (1997-2001). 2. ed. Belm: Prefeitura Municipal de Belm, 2002. p. 13. 13 MORAND, Charles-Albert. Le droit no-moderne des politiques publiques. Paris: LGDJ, 1999. p. 13. 14 O direito moderno deve ser compreendido como um direito autnomo, formado de regras gerais e abstratas aplicveis de forma dedutiva pelo silogismo jurdico; um direito hierarquizado e organizado de maneira sistemtica; enfim, um direito legtimo, pelo menos em ltima instncia por instituies democrticas (traduo livre). Idem, p. 28.

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

uma propenso do Estado de renunciar coero para recorrer informao, incitao e persuaso15. O direito das polticas pblicas opera uma modificao substancial do raciocnio jurdico em direo ao imperativo da eficcia, entrando na era da psmodernidade16. No Estado social de direito, as polticas pblicas devem ser concebidas no mais no sentido de interveno sobre a atividade privada, mas de diretriz geral tanto para a ao dos indivduos e organizaes, como do prprio Estado17. Nesse sentido, os princpios diretores tm um papel essencial para a implementao do direito de polticas pblicas, sobretudo em matria de proteo ambiental e ordenamento do territrio. A preferncia na utilizao dos princpios diretores s regras fixas explica-se porque eles so os nicos capazes de assegurar a compatibilidade de valores e interesses complementares ou contraditrios que buscam a otimizao da vida18 e permitem, assim, a coexistncia de legislaes que protejam valores e interesses diversos. Entre os princpios que orientam as polticas pblicas no meio ambiente urbano encontram-se, por exemplo, o princpio da supremacia do interesse pblico na proteo do meio ambiente urbano sobre os interesses privados; o princpio da interveno estatal obrigatria na defesa e proteo do meio ambiente urbano; o princpio da avaliao prvia dos impactos ambientais de atividades de qualquer natureza; o princpio da funo socioambiental da propriedade urbana; o princpio da participao popular e da gesto democrtica da cidade; e o princpio da garantia do direito a cidades sustentveis19. No se devem abandonar as exigncias da legalidade, mas no confronto entre as polticas pblicas e o princpio da legalidade, smbolo da unidade do direito moderno, este sai estilhaado. Como sublinha Charles-Albert Morand, a ecologizao do direito, que um fenmeno que ultrapassa largamente o da proteo ambiental, supe que sejam encontrados os pontos de equilbrio, assegurando uma flexibilidade suficiente para que ele seja capaz de agir sobre uma realidade instvel, conservando o mnimo de previsibilidade sem a qual ele no mereceria o seu nome20. Em realidade, as polticas pblicas adotam programas finalsticos que por natureza so flexveis, e as exigncias da legalidade devem ser diferenciadas em funo do grau de finalizao da ao como tambm do grau de imperatividade das normas21. No meio ambiente urbano h a necessidade de integrao das polticas pblicas setoriais, como, por exemplo, as polticas pblicas de habitao, de
Idem, p. 15-17. Idem, p. 189. BUCCI, Maria Paula Dallari, op. cit., p. 247. 18 (Traduo livre) MORAND, Charles-Albert, op. cit., p. 189. 19 Esta lista no exaustiva. lvaro Luiz Valery Mirra, ao analisar os princpios fundamentais do direito ambiental, que se pode considerar que tambm se aplicam ao meio ambiente urbano, destaca entre eles os seguintes: a) princpio da supremacia do interesse pblico na proteo do meio ambiente em relao aos interesses privados; b) princpio da indisponibilidade do interesse pblico na proteo do meio ambiente; c) princpio da interveno estatal obrigatria na defesa do meio ambiente; d) princpio da participao popular na proteo do meio ambiente; e) princpio da garantia do desenvolvimento econmico e social ecologicamente sustentado; f) princpio da funo social e ambiental da propriedade; g) princpio da avaliao prvia dos impactos ambientais das atividades de qualquer natureza; h) princpio da preveno de danos e degradaes ambientais; i) princpio da responsabilizao das condutas e atividades lesivas ao meio ambiente; j) princpio do respeito identidade, cultura e interesses das comunidades tradicionais e grupos formadores da sociedade; k) princpio da cooperao internacional em matria ambiental (MIRRA, lvaro Luiz Valery. Princpios fundamentais do direito ambiental. Revista de Direito Ambiental, n. 2, p. 50-66, abr./jun. 1996). 20 (Traduo livre) MORAND, Charles-Albert, op. cit., p. 196. 21 Idem, p. 196-197.
16 17 15

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

transportes, de saneamento ambiental e a prpria poltica ambiental. Os planos e programas governamentais devem levar em conta os aspectos ambientais, urbanos, sociais e econmicos. Se os planos so obrigatrios para o setor pblico, para o setor privado eles so indicativos22. Destaque-se que a Lei Orgnica do Municpio de Belm determina em seu art. 167 que a conservao e a recuperao do ambiente sero, prioritariamente, consideradas na elaborao de qualquer poltica, programa ou projeto pblico ou privado, nas reas do Municpio. imprescindvel que se realize tambm a anlise de grandes projetos e de sua incidncia sobre a questo da sustentabilidade urbana, tais como os grandes projetos que foram includos no Avana Brasil e seus Eixos de Integrao Nacional. Na Regio Amaznica, por exemplo, tais projetos podem ocasionar presses migratrias para cidades que no possuem infra-estrutura urbana e no tm capacidade para atender s crescentes demandas desse fluxo migratrio. Alm disso, outros problemas, como desmatamento e presso sobre o uso do solo, podem vir a causar situaes contrrias sustentabilidade urbana. Pode-se ento indagar: como poderiam ser concretizadas as polticas pblicas no meio ambiente urbano para alcanar a sustentabilidade urbana?

II Concretizao das polticas pblicas no meio ambiente urbano

As polticas pblicas podem ser definidas tambm como processo ou conjunto de processos que culmina na escolha racional e coletiva de prioridades, para a definio dos interesses pblicos reconhecidos pelo direito23. Entre os interesses pblicos reconhecidos pelo direito encontra-se o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, englobando o meio ambiente urbano.

A) Objetivos e metas das polticas pblicas: sustentabilidade urbana

A expresso sustentabilidade remete ao conceito de gesto durvel dos recursos ambientais no espao e no tempo. O espao ao qual se refere este estudo o urbano. A Constituio Federal de 1988 consagra, no caput do seu art. 225, o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado inclusive o meio ambiente urbano , bem de uso comum do povo, cabendo ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Ressalte-se que a Constituio do Estado do Amazonas, alm de proclamar o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, determina que o desenvolvimento econmico e social, na forma da lei, dever ser compatvel com a proteo do meio ambiente, para preserv-lo de alteraes que, direta ou indiretamente, sejam prejudiciais sade, segurana e ao bem-estar da comunidade, ou ocasionarem danos fauna, flora, aos caudais ou ao ecossistema em geral (art. 229, 1).

22 23

Art. 174 da Constituio Federal de 1988. BUCCI, Maria Paula Dallari, op. cit, p. 264.

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

A qualificao do meio ambiente como urbano no significa que haja compartimentalizao do meio ambiente. O adjetivo urbano apenas vem delimitar a problemtica ambiental em um espao geogrfico determinado, as cidades. Mas o estudo do meio ambiente urbano no pode olvidar que as cidades esto inseridas em outras dinmicas territoriais, sociais e ambientais, como j se ressaltou neste estudo. A adoo de polticas pblicas buscando a sustentabilidade urbana implica, portanto, repensar o modelo de desenvolvimento, repensar o desenvolvimento das relaes sociais e econmicas na cidade e o papel do direito como propulsor do direito cidade sustentvel. Trata-se, portanto, de gesto sustentvel do espao urbano, tendo em vista estratgias de incluso social, eqidade no acesso aos recursos ambientais e a realizao da justia ambiental. Atualmente, a situao do pas encontra-se distante desse iderio, ou seja, de um meio ambiente equilibrado para todos. Como destaca o Relatrio Brasileiro sobre Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais de 2003, no Brasil, combinam-se
formas predadoras de ocupao e de explorao do territrio praticadas desde o descobrimento e um desenvolvimento dito moderno, mas que no encontrou uma sociedade suficientemente organizada para que se coloquem limites efetivos explorao do que ele faz dos recursos naturais e do meio ambiente. Os ecossistemas foram e continuam sendo sistematicamente destrudos pelo avano da frente de explorao da madeira e da agropecuria que destri as comunidades tradicionais que se encontrem no seu caminho24.

Pensar o meio ambiente urbano repensar tambm as relaes do homem tanto na cidade quanto no campo, repensar a poltica de reforma agrria. H de se considerar que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sustentabilidade urbana no deve ser contemplado como uma situao ideal, mas como um direito de realizao progressiva no espao e no tempo. Um outro aspecto da sustentabilidade a gesto das cidades no tempo, ou seja, a administrao presente e futura dos recursos ambientais da e na cidade associada gesto social. Trata-se de buscar solues para alcanar a sustentabilidade para as geraes presentes e vindouras. Nesse sentido, os objetivos de interesse pblico no podem ser sacrificados pela alternncia no poder, essencial democracia25. Seria possvel ento exigir dos Poderes Pblicos a implementao de polticas pblicas para a preservao do meio ambiente urbano? Essa indagao conduz distino: a) da escolha das diretrizes da poltica pblica para concretizao de determinadas metas, ou seja, da formulao de determinadas polticas pblicas; e b) dos prprios objetivos que a poltica pblica visa alcanar, quer dizer, sua efetiva execuo. Por um lado, no cabe ao Judicirio a formulao de polticas pblicas no meio ambiente urbano. Cabe aos representantes do povo, quer dizer, ao Poder Legislativo, organizar as grandes linhas das polticas pblicas e ao Poder Executivo sua execuo. Ressalte-se que essa separao das funes estatais no absoluta, pois para a concretizao das polticas pblicas o prprio carter diretivo do plano ou programa implica a permanncia de uma parcela da atividade formadora do
24 LIMA JR., Jayme Benvenuto (Coord. e Org.). Relatrio Brasileiro sobre Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais. Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais/Projetos Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, 2003. p. 9. 25 BUCCI, Maria Paula Dallari, op. cit., p. 271.

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

direito nas mos do governo (Poder Executivo), perdendo-se a nitidez da separao entre os dois centros de atribuio26. Por outro lado, cabe o controle judicial de omisses do Poder Pblico na execuo das polticas pblicas no meio ambiente urbano. Isso significa que cabe ao Judicirio, por meio de aes judiciais, determinar que os governos adotem medidas de preservao do meio ambiente, tais como a implantao de sistema de tratamento de esgotos27 ou de resduos slidos urbanos28 ou, ainda, a implantao definitiva de espao territorial protegido, j institudo por norma, ou a preservao de um bem de valor cultural29. Em realidade, o Judicirio impe a execuo das polticas pblicas que j foram estabelecidas na Constituio, em leis ou formuladas e adotadas pelo prprio governo. Em matria ambiental no h mais, propriamente, liberdade efetiva do administrador na escolha do momento mais conveniente e oportuno para a adoo de medidas especficas de preservao30. O Poder Pblico tem, portanto, o dever de agir para alcanar os objetivos e metas previstos em normas constitucionais e infraconstitucionais. O inciso I do art. 2 do Estatuto da Cidade Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001 , por exemplo, consagra entre as diretrizes gerais da poltica urbana a garantia do direito a cidades sustentveis. Esse direito entendido como o direito terra, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. O desenvolvimento das cidades dever, portanto, respeitar os limites da sustentabilidade, ou seja, o desenvolvimento urbano deve ocorrer com ordenao, sem caos e destruio, sem degradao, possibilitando uma vida urbana digna para
Idem, p. 270. AO CIVIL PBLICA Meio idneo para compelir o Poder Pblico a tratamento de esgoto Arbitramento de prazo para cumprimento da obrigao determinado na sentena luz da prova tcnica Providncia sensata, tendo em vista a fora oramentria do Municpio Recurso no provido (TJSP 2 Cmara Civil Apelao Cvel 158.646-1/0 j. 26.5.1992 v.u. rel. Des. Cezar Peluso). AO CIVIL PBLICA Demanda proposta pelo Ministrio Pblico visando obrigar a Municipalidade a efetuar prvio tratamento antes de lanar o esgoto em cursos dgua, com restaurao do ambiente degradado Carncia da ao decretada em primeira instncia, sob o fundamento de interferncia no Poder Executivo Possibilidade da demanda e da atuao ministerial na forma do artigo 129, III, da Constituio Federal e Lei n. 7.347/85 Pretenso buscando coibir degradao de meio ambiente e de danos sade pblica, no podendo ser obstada sob o manto da discricionariedade administrativa Sentena de carncia afastada, com determinao para prosseguimento da ao Recurso ministerial provido. Possvel o ajuizamento de ao civil pblica, pelo Ministrio Pblico, visando obstar ato de Municipalidade de despejar esgoto, sem tratamento, em curso d'gua, evitando-se a degradao do meio ambiente e danos sade pblica (Apelao Cvel n. 47.991-5 General Salgado 1 Cmara de Direito Pblico rel. Lus Ganzer 16.11.1999 v.u.). MUNICPIO Lanamento de esgoto in natura Possibilidade jurdica do pedido Existncia admissvel ao civil pblica para obstar que municpio, comissiva ou omissivamente, continue lanando esgoto in natura em corpo de gua, por estar tal medida prevista em lei, notadamente contra aquele que tem o dever legal de proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas Ilcita, porm, determinao judicial para que reative ele estao de tratamento de esgoto, por descaber ao Poder Judicirio, sob pena de inverso de competncia, dizer qual obra deva ou no o Executivo realizar, para impedir ou minorar a poluio ambiental Inteligncia da Constituio Federal de 1988, artigos 2, 23, inciso VI, e 225, da Constituio Bandeirante, artigo 208, e da Lei n. 7.347, de 24.7.1965, artigo 1, inciso I Recurso parcialmente provido (Agravo de Instrumento n. 271.588-5 So Jos do Rio Pardo 5 Cmara de Direito Pblico Relator: Xavier de Aquino 3.10.2002 v.u.). 28 AO CIVIL PBLICA Meio Ambiente Degradao Comprovao Alegao de impossibilidade financeira do Municpio para regular destinao final de lixo urbano Irrelevncia Aterro instalado sem observncia das medidas devidas Art. 225, 1, IV, da Constituio Federal e do Decreto Estadual n. 8.468/76 Prioridade social da Administrao Publica Recurso no provido (TJSP 7 Cmara Civil Apelao Cvel 229.105-1/3 j. 9.8.1995 v.u. rel. Des. Leite Cintra). 29 Cf. a viso inovadora e mais atualizada sobre a preservao da qualidade ambiental que prestigia a ampliao do controle judicial tendente supresso da omisso administrativa lesiva ao meio ambiente, MIRRA, lvaro Luiz Valery. O problema do controle judicial das omisses estatais lesivas ao meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, n. 15, p. 77, jul./set. 1999. 30 Idem, p. 73.
27 26

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

todos31. Trata-se de um direito coletivo da populao a cidades sustentveis, ou seja, o direito ao acesso a condies de vida urbana digna, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e aos equipamentos e servios pblicos.

B) Estratgias de sustentabilidade urbana

A Agenda 21, documento aprovado na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992, no Rio de Janeiro, estabeleceu diretrizes para mudana do padro de desenvolvimento global para o sculo XXI. Trata-se de uma tentativa de promover, em todo o planeta, um padro de desenvolvimento que venha a conciliar os instrumentos de proteo ambiental, eqidade social e eficincia econmica. No Brasil, o Decreto Federal de 26 de fevereiro de 1997 criou a Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda XXI Nacional, com a finalidade de propor estratgias de desenvolvimento sustentvel e coordenar, elaborar e acompanhar a implementao da Agenda 21. Entre os temas centrais desse documento encontram-se as cidades sustentveis. No decorrer de discusses sobre a Agenda 21 brasileira, buscou-se diagnosticar os problemas urbanosambientais e as estratgias de sustentabilidade urbana32. De acordo com a anlise realizada, a rede urbana brasileira caracteriza-se por diferentes escalas de cidades, tais como as regies metropolitanas e grandes, mdias e pequenas cidades. certo que cada uma dessas cidades possui desafios prprios para o desenvolvimento sustentvel. Se, por um lado, as cidades brasileiras apresentam problemas similares, em maior ou menor escala, problemas intraurbanos que afetam sua sustentabilidade, particularmente os decorrentes de: dificuldades de acesso terra urbanizada, dficit de moradias adequadas, dficit de cobertura dos servios de saneamento ambiental, baixa qualidade do transporte pblico, poluio ambiental, desemprego e precariedade de emprego, violncia/precariedade urbana e marginalizao social33, por outro lado, essas cidades tambm apresentam sinais positivos de desenvolvimento, como, por exemplo, maior dinamismo econmico e social, articulao mais ampla entre governo e sociedade, democratizao da esfera pblica, fruto de experincias inovadoras e boas prticas de gesto local34. Para que as cidades brasileiras do sculo XXI possam vir a ser palco de uma vida urbana enriquecida, ser necessrio que se operem transformaes dos padres insustentveis de produo e consumo que resultam na degradao dos recursos naturais e econmicos do pas, afetando as condies de vida da populao nas cidades35. Entre as propostas estratgicas de sustentabilidade urbana, identificadas como prioritrias para o desenvolvimento sustentvel das cidades brasileiras, encontram-se as seguintes36:

31 MEDAUAR, Odete. Comentrios dos arts 1 a 3. In: ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de; MEDAUAR, Odete (Coord.). Estatuto da Cidade: Lei n. 10.257, de 10.07.2001. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. p. 18. 32 MMA/IBAMA/CONSRCIO PARCERIA 21. Cidades sustentveis: subsdios elaborao da Agenda 21 brasileira. Braslia: MMA/IBAMA, 2000. 33 Idem, p. 14. 34 Idem, ibidem. 35 Idem, ibidem. 36 Idem, p. 15.

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

a) o aperfeioamento e a regulamentao do uso e da ocupao do solo

urbano e a promoo do ordenamento do territrio, contribuindo para a melhoria das condies de vida da populao, considerando a promoo da eqidade, a eficincia e a qualidade ambiental; b) a promoo do desenvolvimento institucional e do fortalecimento da capacidade de planejamento e de gesto democrtica da cidade, incorporando no processo a dimenso ambiental urbana e assegurando a efetiva participao da sociedade; c) a realizao de mudanas nos padres de produo e de consumo da cidade, reduzindo custos e desperdcios e fomentando o desenvolvimento de tecnologias urbanas sustentveis; d) o desenvolvimento e o estmulo aplicao de instrumentos econmicos no gerenciamento dos recursos naturais visando sustentabilidade urbana.
Em matria de regulamentao do uso e da ocupao do solo urbano, o Estatuto da Cidade estabeleceu normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental (pargrafo nico do art. 1). A propriedade urbana tem como fundamento a sua funo social. A funo social da propriedade, como afirma Jos Afonso da Silva, no se confunde com os sistemas de limitao da propriedade, pois estes se relacionam com o respeito ao direito do proprietrio, enquanto a funo social da propriedade integra a prpria estrutura do direito de propriedade37. Como determina o 2 do art. 182 da Constituio Federal de 1988, a propriedade urbana cumprir sua funo social quando atender s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. Caso a poltica de desenvolvimento urbano municipal estabelecida no plano diretor no tenha como prioridade atender as necessidades essenciais da populao marginalizada e excluda das cidades, estar em pleno conflito com as normas constitucionais norteadoras da poltica urbana, com o sistema internacional de proteo dos direitos humanos, em especial com o princpio internacional do desenvolvimento sustentvel38. Ressalte-se, ainda, que a Constituio Federal de 1988 determinou quais instrumentos poderiam ser utilizados pelo Poder Pblico Municipal para exigir do proprietrio urbano o adequado aproveitamento de sua propriedade em razo de solo urbano no-edificado, subutilizado ou no-utilizado (art. 182, 4, I, II e III, da CF/88). O Estatuto da Cidade, ao fixar as diretrizes gerais da poltica urbana, estabeleceu os contornos dos instrumentos para garantir o cumprimento da funo social da propriedade urbana: o parcelamento e edificao compulsrios, o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo e desapropriao para fins de reforma urbana39.

SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 21. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 280-281. SAULE JR., Nelson. Estatuto da cidade e o plano diretor: possibilidades de uma nova ordem legal urbana justa e democrtica. In: OSRIO, Letcia Marques. Estatuto da Cidade e reforma urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002. p. 81. 39 GUIMARAES, Maria Etelvina B. Instrumentos de garantia da funo social da propriedade urbana: parcelamento e edificao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao para fins de reforma urbana. In: OSRIO,
38

37

10

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

No apenas a regulamentao do uso e da ocupao do solo urbano deve contribuir para a melhoria das condies de vida da populao, mas tambm a promoo do ordenamento do territrio deve buscar que a todos sejam asseguradas a eqidade no acesso aos equipamentos e servios pblicos bem como aos recursos ambientais, a eficincia na prestao dos servios e a qualidade ambiental. Nesse sentido, destaque-se o Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE), instrumento de ordenamento do territrio, que deve ser obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e atividades pblicas e privadas. Esse instrumento estabelece medidas e padres de proteo ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao40. Henri Acselrad distingue trs momentos da realizao do ZEE: a pr-compreenso do mundo da ao, a configurao do ordenamento proposto e a mediao social, destacando que o campo da interveno poltica do ZEE no se limita ao momento da deciso final, mas perpassa todo o processo [...], definindo um novo lcus de negociao e conflito em torno do acesso aos recursos ambientais41. A sustentabilidade urbana tambm enfocada sob o prisma da gesto democrtica das cidades. O Estatuto da Cidade prev, nesse sentido, que sejam utilizados os seguintes instrumentos: a) rgos colegiados de poltica urbana nos nveis nacional, estadual e municipal; b) debates, audincias e consultas pblicas; c) conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; d) iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 43, I, II, III e IV). O oramento participativo42, instrumento que j vem sendo utilizado em alguns municpios brasileiros, como Porto Alegre (desde 1989) e Belm (1997), tambm foi includo no Estatuto da Cidade como um dos instrumentos de planejamento municipal (arts. 4, III, f, e 44). justamente num processo de democratizao do Estado que as polticas pblicas so decididas pelos seus destinatrios, ou seja, a participao popular garante a escolha das prioridades em matria de polticas pblicas no espao urbano. Os organismos das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas tambm devero assegurar a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade (art. 45 do Estatuto da Cidade). Em realidade, pode-se afirmar que a gesto democrtica das cidades representa a nica possibilidade de que os instrumentos de poltica urbana no sejam apenas ferramentas a servio de concepes tecnocrticas, mas, ao contrrio, verdadeiros instrumentos de promoo

Letcia Marques. Estatuto da Cidade e reforma urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002. p. 121-136. 40 Art. 2 do Decreto n. 4.297, de 10.7.2002. 41 ACSELRAD, Henri. O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito. In: Cadernos IPPUR/UFRJ/Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Planejamento e territrio: ensaios sobre a desigualdade, n. 2, ago./dez. 2001/n. 1, jan./jul. 2002. Rio de Janeiro: UFRJ/ IPPUR/ DP&A Editora, 2002. p. 55 42 O Oramento Participativo (OP) uma brilhante experincia de participao popular. Mais do que decidir as obras que sero feitas no outro ano, trata-se de um processo inserido na dinmica do planejamento do desenvolvimento da cidade, organizado a partir do Congresso da Cidade e que democratiza a gesto municipal, tornando o governo transparente, permevel e, o mais importante, criando um controle da sociedade sobre o governo e sobre a execuo do que foi decidido pelo povo (NOVAES, Jurandir Santos de; RODRIGUES, Edmilson Brito [Orgs.], op. cit., p. 49-50).

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

11

do direito cidade para todos sem excluso43. Busca-se uma nova conexo entre a cidade legal e a cidade real, por meio da formulao de um novo pacto territorial. Todavia, importante sublinhar que infelizmente houve um veto na disposio do art. 52, I, desse diploma legal, que determinava que incorreria em improbidade administrativa o prefeito que impedisse ou deixasse de garantir a participao de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil. E, como afirma Marcos Jordo Teixeira do Amaral Filho, isso torna bastante evidente que sequer a liderana poltica do Pas entende ser exigvel a participao democrtica, embora inteno proclamada e reafirmada no texto constitucional44. As mudanas nos padres de produo e de consumo da cidade implicam sobretudo modificaes comportamentais. Aes em matria de educao ambiental, propiciando a conscientizao da populao, so fundamentais. S assim ser possvel a reduo de desperdcios. H que se atentar igualmente para o fomento ao desenvolvimento de tecnologias urbanas sustentveis, como em matria de construo de imveis e tratamento de resduos urbanos. A aplicao de instrumentos econmicos no gerenciamento dos recursos naturais visando sustentabilidade urbana deve estar orientada a uma melhor implementao dos princpios poluidor-pagador e usurio-pagador. Todavia, isto no pode significar pura e simplesmente a mercantilizao dos recursos ambientais e a excluso de parte da populao ao acesso a esses bens, tais como a gua e o ar em quantidade e qualidade suficiente para uma digna qualidade de vida.

Concluso
A sociedade j se encontra majoritariamente instalada em cidades, e as questes socioambientais tm e tero cada vez mais um papel predominante na determinao das polticas pblicas no meio ambiente urbano. Trata-se de assegurar condies dignas de vida urbana a todos, buscando um equilbrio social e ambiental do planeta. No se trata de abandonar os modelos clssicos de regulao do mercado ou de interveno direta na construo dos equipamentos e na prestao de servios pblicos. Mas h a necessidade de democratizao nas escolhas prioritrias de cada sociedade. Essas escolhas fundamentaro as aes e os programas governamentais, ou seja, as polticas pblicas. Ao lado da ao governamental so as parcerias entre o setor pblico e o setor privado que devem auxiliar no processo de gesto sustentvel do meio ambiente urbano.

Bibliografia
ACSELRAD, Henri. O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito. In: Cadernos IPPUR/UFRJ/Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

43 BUCCI, Maria Paulo Dallari. Gesto democrtica da cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio. Estatuto da Cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 324. 44 AMARAL FILHO, Marcos Jordo Teixeira do. Captulo IV Da gesto democrtica da cidade. In: ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de; MEDAUAR, Odete (Coords.). Estatuto da Cidade: Lei n. 10.257, de 10.07.2001. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. p. 180.

12

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

Planejamento e territrio: ensaios sobre a desigualdade. n. 2, ago./dez. 2001/ n. 1, jan./jul. 2002. Rio de Janeiro: UFRJ/IPPUR/DP&A Editora, 2002. p. 53-75.
AMARAL FILHO, Marcos Jordo Teixeira do. Captulo IV Da gesto democrtica da cidade. In: ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de; MEDAUAR, Odete (Coords.). Estatuto da Cidade: Lei n. 10.257, de 10.07.2001. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. p. 175-180. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002. . Gesto democrtica da cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio. Estatuto da Cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 322-341. FOSSA, Maria das Graas Rodrigues; FRANA, Mardone Cavalcante. Uma avaliao dos critrios de classificao da populao urbana e rural. Trabalho

apresentado no XIII Encontro da Associao Brasileira de Estudos Populacionais, Ouro Preto, MG 4 a 8 nov. 2002. GUIMARAES, Maria Etelvina B. Instrumentos de garantia da funo social da propriedade urbana: parcelamento e edificao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao para fins de reforma urbana In: OSRIO, Letcia Marques. Estatuto da Cidade e reforma urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002. p. 121-136. LIMA JR., Jayme Benvenuto (Coord. e Org.). Relatrio Brasileiro sobre Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais. Plataforma Brasileira de Direitos

Humanos Econmicos, Sociais e Culturais/Projetos Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, 2003. MEDAUAR, Odete. Comentrios dos arts. 1 a 3. In: ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de; MEDAUAR, Odete (Coords.). Estatuto da Cidade: Lei n. 10.257, de 10.07.2001. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. p. 11-27.

METZGER, Pascale. Contribution une problmatique de lenvironnement urbain. Cahiers des Sciences Humaines, v. 30, n. 4, p. 596-598, 1994.

Direito Ambiental, n. 2, p. 50-66, abr./jun. 1996.

MIRRA, lvaro Luiz Valery. Princpios fundamentais do direito ambiental. Revista de

. O problema do controle judicial das omisses estatais lesivas ao meio ambiente. Revista de Direito Ambiental, n. 15, p. 61-80, jul./set. 1999. MMA/IBAMA/CONSRCIO PARCERIA 21. Cidades sustentveis: subsdios elaborao da Agenda 21 brasileira. Braslia: MMA/IBAMA, 2000. MORAND, Charles-Albert. Le droit no-moderne des politiques publiques. Paris: LGDJ, 1999. NOVAES, Jurandir Santos de; RODRIGUES, Edmilson Brito (Orgs.). Luzes na floresta: o governo democrtico e popular em Belm (1997-2001). 2. ed. Belm: Prefeitura Municipal de Belm, 2002. RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. Cidade, nao e mercado: gnese e evoluo da questo urbana no Brasil. In: PINHEIRO, Paulo Srgio; SACHS, Ignacy; WILHEIM,

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

13

Jorge (Orgs.). Brasil: um sculo de transformaes. So Paulo: Companhia das Letras, 2001. p. 134-135. SAULE JR., Nelson. Estatuto da cidade e o plano diretor: possibilidades de uma nova ordem legal urbana justa e democrtica. In: OSRIO, Letcia Marques. Estatuto da Cidade e reforma urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002. p. 77-119. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 21. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. . Direito urbanstico brasileiro. 3. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros Editores, 2000.

SUMRIO

14

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE