Cornelio, Renata Reis.

A formulao da deciso no nvel estratgico de uma organizao

pblica: um estudo sobre o processo decisrio na SMS-R1. |Mestrado| Fundao Oswaldo Cruz,
Escola Nacional de Saude Publica; 1999. 131 p.
CAPTULO 1: PROCESSO DECISRIO. DEFINIO E PRINCIPAIS ABORDAGENS.
1.1 DEFININDO O PROCESSO DECISRIO:
O Processo Decisrio tem sido objeto de estudo de vrios autores com abordagens
bastante diferenciadas que vo desde as teorias clssicas da administrao at reas da
psicologia. As explicaes divergem com relao aos pressupostos considerados, com
mais nfase ora aos aspectos racionais do processo, ora aos aspectos organizacionais,
ora aos aspectos polticos, e mais recentemente aos aspectos relacionados com o
psicolgico, e a intuio.
Pensando a administrao sob uma perspectiva cientfica, a influncia da Teoria Clssica
da Administrao, dominada principalmente pela racionalidade econmica, tem tratado do
estudo da deciso atravs de aes prescritivas e normativas, estabelecendo regras e
modelos para que o tomador de deciso faa uma escolha racional baseada no melhor
curso de ao dentre as alternativas que se apresentam.
Para a Teoria Clssica, a tomada de deciso dever ser baseada em um processo de
seleo e escolha que conduza quela alternativa que for considerada tima para a
organizao.
Esta perspectiva vinha se afirmando at que, na dcada de 80, a Teoria Administrativa,
influenciada pelas mudanas preconizadas pelo desenvolvimento da economia, passa a
receber influncia direta de estudiosos da administrao que atravs de pesquisas sobre
a prtica gerencial vem produzindo uma grande quantidade de propostas alternativas,
acompanhadas de inmeros e inovadores relatos de experincias de grandes dirigentes
(PETERS E WATERMAN,1983; ACOCCA, 1985; MORTA, 1986; SEMLER, 1988;e
outros), de modo a provocar o aumento da eficcia empresarial, avanando alm dos
limites da teoria da racionalidade econmica.
A recente literatura administrativa tem se originado mais da anlise e reflexo sobre a
experincia profissional de dirigentes de grandes empresas, voltada para a viso da
simplicidade e do intuitivo na gerncia, desvinculando-se de sua origem acadmica e da
perspectiva da complexidade organizacional da racionalidade gerencial, cuja nfase
dada aos modelos matemticos de deciso.
A Teoria Contempornea da Deciso Gerencial tem valorizado elementos como o senso
comum, a simplicidade, o juzo das pessoas, a negociao poltica, alm de aspectos
comportamentais, presentes no processo decisrio; o que no significa a total excluso da
racionalidade gerencial, apenas uma ampliao de conceitos.
No h a pretenso de se esgotar os limites da abrangncia deste assunto,
principalmente porque se trata de uma temtica cujo paradigma tem sido repensado em
funo das novas abordagens das Teorias Organizacionais que comportam noes e
conceitos tais como: comportamento, mudana, processo, poder, complexidade, contexto,
negociao e interconexo.
Herbert Simon, (SMON, 1970), ainda nos anos 60, um dos primeiros autores a inovar a
Teoria Clssica da Organizao, que considera os empregados como instrumentos.
Simon (1970), prope contemplar a existncia de novos elementos no processo decisrio,
onde a escolha de alternativas permeada por um conjunto de aes e comportamentos
que iro conduzir opo mais satisfatria correspondente aos interesses do decisor, e
no aquela que seja tima para a organizao.
O autor aponta que a seleo dos dados e informaes que vo subsidiar a deciso
sofrem uma srie de influncias, tanto do ambiente interno quanto externo da
organizao.
De uma maneira geral, a definio de processo decisrio pode ser apresentada como
uma sucesso de etapas que levam tomada de deciso e garantem sua implementao.
(CAMPOS, 1988).
Esta sucesso de etapas no se d de maneira linear e formalizada. Ao contrrio, h em
seu bojo, diversos fatores que precisam ser considerados quando se pretende estudar a
deciso.
Lindblon (LNDBLON,1981), em sua abordagem poltica da deciso afirma que, o
processo decisrio extremamente complexo, sem princpio nem fim, cujos limites so
incertos. Para seu estudo, preciso antes de mais nada entender as caractersticas do
participantes, os papis que desempenham, a autoridade e os outros poderes que detm,
como lidam uns com os outros e se controlam mutuamente.
Desta forma, um dos primeiros passos para compreender o processo de deciso
organizacional a "identificao qualitativa de comportamentos comunicativos de
indivduos engajados em processo de deciso". (BRAGA, 1987: 35)
O sistema de deciso poltica, segundo Lindblon (1981), tem um importante efeito sobre
as aspiraes, opinies e atitudes que respondam s polticas. Seu funcionamento no
como de uma mquina que alimentada com demandas para produzir decises. a
prpria mquina que fabrica necessidades e demandas. Modelando as aspiraes dos
cidados que formam parte da organizao, ela pe alguns temas na agenda do debate
poltico e rejeita outros; apresenta certas polticas aos cidados e aos formuladores de
polticas e informa as opinies que vo condicionar tais escolhas.
Para Lindblon (1981) "o processo decisrio poltico no leva a solues que possam ser
julgadas com base em padres de racionalidade; produz acordos, conciliaes e ajustes,
cuja avaliao com vistas equidade, aceitabilidade, possibilidade de reexame e
atendimento variedade dos interesses em jogo sempre inconclusiva." (LNDBLON,
1981: 110)
March e Simon (1970) na obra Teoria das Organizaes, apontam a observao do
Programa da Organizao como fundamental para perceber os aspectos
comportamentais da instituio, de seus empregados e dos tomadores de deciso.
o programa da organizao que determina como esta ordena e coordena suas
estruturas, funes, hierarquia, os canais formais e informais de informao, contribuindo,
desta forma, para o alcance de estabilidade no funcionamento das organizaes.
Os autores ressaltam a Rede de Comunicaes como um dos principais componentes do
Programa responsvel pelos "fluxos de informaes que comunicam os estmulos e dados
necessrios evocao e execuo do programa." (MARCH E SMON, 1970:232-233)
Esses canais de comunicao so, em parte, planejados de maneira deliberada e
consciente no curso da programao, em outra parte, desenvolvidos para atender a
determinadas necessidades de espcies diferentes de comunicaes, e, por ltimo, so
criados para atender as funes sociais da comunicao. (MARCH E SMON, 1970:234)
A estrutura dos canais de informao exercem grande influncia sobre os processos
decisrios.
Morgan (1996), em sua abordagem da metfora das organizaes como sistemas
polticos, entra em contraste com a viso das organizaes enquanto empreendimentos
interligados e racionais que buscam um objetivo comum, caracterizando-as como uma
rede de pessoas independentes com interesses divergentes que se juntam em funo de
oportunidades, onde o controle do processo decisrio visto como uma das fontes de
poder na organizao.
Simon, afirma que um sistema organizacional um sistema de "coligaes frouxas", onde
o processo decisrio uma situao complexa, envolvendo muitos atores, na qual o
sucesso a ser alcanado por uns pode significar a derrota de outros. (SMON, 1964 citado
por BRAGA, 1987: 38)
H um pressuposto baseado na racionalidade econmica, que afirma que as aes
possveis do processo decisrio, j so conhecidas a priori por quem decide. Simon
contesta esta afirmativa e chama a ateno para o fato de que, na maioria das situaes
reais da vida os possveis rumos da ao devem ser descobertos, designados ou
sintetizados. Para ele h uma diferenciao entre os tipos de decises agregadas, mais
comuns em altos nveis hierrquicos, e as decises do dia-a-dia tomadas geralmente nos
nveis hierrquicos mais baixos.(SMON 1964, citado por BRAGA,1987: 36-38)
O autor estabelece uma tipologia polarizada das decises entre as chamadas decises
programadas, mais rotineiras, com procedimentos e normas j elaborados para sua
execuo; e as decises no - programadas, que so pouco estruturadas, cheias de
novidade, relevantes e de natureza complexa. No existe um mtodo predeterminado
para lidar com elas.
Segundo Mintzberg (1976), os estudiosos do campo da administrao tem dado mais
ateno s decises operacionais de rotina por serem mais acessveis a uma descrio
precisa e anlise quantitativa, do que s decises polticas descritas por Simon como no-
programadas e que Mintzberg chama de decises estratgicas desestruturadas. Como
resultado, h pouca influncia acadmica/literria no trabalho dos nveis mais elevados
das organizaes e grande influncia no trabalho dos nveis baixo e mdio.
Ainda dentro desta perspectiva de anlise, Mintzberg (1976) introduz a discusso acerca
dos processos de deciso estratgica desestruturados que esto diretamente
relacionados aos nveis mais elevados das organizaes.
Para este autor, o processo de deciso estratgica "caracterizado pela novidade,
complexidade e por no ter fim, pelo fato da organizao, em geral, comear com pouco
conhecimento da situao de deciso que a espera ou o caminho para sua soluo e por
ter somente uma vaga idia de qual essa soluo possa ser, e como ela ser avaliada
quando for desenvolvida. Somente tateando um processo descontnuo, envolvendo
muitas etapas difceis e um punhado de fatores dinmicos cobrindo um perodo
considervel de tempo, que a escolha final feita." (MNTZBERG, 1976: )
Campos (1988), ressalta a existncia de uma hierarquia decisria nas organizaes, no
sentido de que as decises tomadas no primeiro nvel condicionam as decises tomadas
ao nvel imediatamente inferior.
A mesma autora entende as organizaes como "um conjunto integrado de pontos
decisrios" (CAMPOS, 1988: ) com nveis hierrquicos distintos:
O no nvel superior h o predomnio das decises estratgicas que tratam das
ligaes entre a organizao e o ambiente externo. O nvel de incerteza bastante
alto. Os chamados mtodos de julgamento so baseados na experincia,
sensibilidade, intuio e criatividade;
O no nvel operacional as decises tendem a ser mais rotineiras, repetitivas. Os
problemas so mais estruturados, com um controle maior sobre as variveis. As
decises so facilmente programveis, com horizontes de tempo mais curtos. Este
nvel hierrquico situa-se na base das organizaes;
O no nvel intermedirio as decises so de integrao entre os nveis estratgico e
operacional, articulando os horizontes de longo e curto prazos.
Para fins de uma primeira aproximao com o objeto de estudo, que aborda uma deciso
tomada no nvel superior de uma organizao de sade pblica, cabem aqui algumas
reflexes iniciais.
Em primeiro lugar, importante ressaltar a parca existncia de estudos que tratam da
tomada de deciso nos nveis mais elevados das organizaes. As decises estratgicas
desestruturadas, tornam-se, do ponto de vista de uma descrio mais precisa de seu
processo, e da possibilidade de elaborao de uma anlise quantitativa de seus
resultados, menos acessveis de serem realizadas.
A relevncia das decises estratgicas, que envolvem uma srie de variveis,
principalmente quelas relacionadas ao carter financeiro e poltico da organizao,
somando-se ainda, a marca fragmentada de seu processo de escolha, so fatores
determinantes que imprimem uma certa dificuldade em optar por um enfoque terico que
possa guiar a descrio analtica proposta por este trabalho.
Em segundo lugar, quando se trata de decises estratgicas desestruturadas tomadas em
organizaes classificadas como burocracias profissionais; no caso das organizaes
pblicas de sade; encontram-se uma srie de especificidades que esto relacionadas
prpria estrutura destas organizaes, altamente tcnicas e, ao mesmo tempo, polticas.
Em terceiro lugar, deve-se considerar os desafios colocados frente gesto das
organizaes de sade pblica, principalmente quando se trata de um sistema de sade
local, cujas decises precisam ser tomadas em meio a uma realidade altamente
complexa, permeada por uma srie de problemas desestruturados, onde no basta ter um
sistema de informaes sistematizadas como preconizam os critrios da racionalidade.
necessrio conciliar ainda os diversos interesses polticos, bem como, a questo do
financiamento para que o sistema possa funcionar de maneira eficaz.
Na busca por um enfoque que permitisse analisar como se formulam as decises
tomadas no nvel estratgico das organizaes, optou-se pela Estrutura Bsica da
Tomada de Deciso de Mintzberg (1976). O autor prope uma categorizao das
decises que possibilita observ-las considerando o estmulo que as provocou e o
processo usado para atingi-las.
Mintzberg (1976), define a estrutura bsica da tomada de deciso dividida em trs fases:
1)dentificao, 2)Desenvolvimento e 3)Seleo. Estas esto descritas em sete rotinas
principais:
1)Fase de identificao: compreende duas rotinas nesta estrutura: Reconhecimento da
Deciso, na qual oportunidades, problemas e crises so identificados e requerem uma
atividade de deciso; e o Diagnstico, onde a gerncia procura compreender o estmulo
inicial e definir o relacionamento causa-afeito para a situao de deciso.
Na rotina de reconhecimento da deciso, a maioria das decises estratgicas no se
apresenta a quem decide de maneira bvia. Os problemas e oportunidades devem ser
identificados em meio a uma multiplicidade de dados ambguos e em grande parte
verbais, que os que decidem sempre recebem. Os tipos de decises nesta rotina podem
ser classificados como: decises de problemas, que requerem mais de um estmulo;
geralmente quando os tomadores de deciso querem sentir a situao antes de tomar
uma atitude; decises de oportunidade, invocadas por um estmulo ou uma simples idia
e as decises de crise, que so geralmente desencadeadas por um nico estmulo,
aparecendo de repente e requerem uma ateno imediata. As organizaes tendem a
reagir aos problemas e a se esquivar mais das incertezas do que a procurar
oportunidades que ofeream risco. O processo de deciso estratgica compreende tanto
a explorao de oportunidades como a reao a problemas e crises.
Na rotina do diagnstico, obtm-se os canais de informao e a abertura de novos canais
a fim de esclarecer e definir os assuntos envolvidos.
2)Fase de Desenvolvimento: nesta fase so consumidos uma grande quantidade de
recursos destinados deciso. Pode ser descrita em termos de duas rotinas bsicas: a
Procura, que utilizada a fim de encontrar solues j prontas e a Formulao, utilizada
para desenvolver solues especiais ou para modificar as j prontas.
3)Fase de Seleo: considerada a ltima etapa no processo de deciso. Esta fase deve
ser um processo de vrios estgios, interativos, envolvendo investigaes cada vez mais
profundas das alternativas. Um processo de deciso pode envolver um grande nmero de
etapas de seleo, muitas delas totalmente envolvidas pela fase de desenvolvimento, j
que esta pode envolver a subdiviso de uma deciso em uma srie de subdecises, cada
uma requerendo pelo menos uma etapa de seleo. Nesta fase esto envolvidas trs
rotinas: a de Seleo, Avaliao - Escolha e Autorizao.
A Seleo necessria quando se espera que seja gerado um maior nmero de
alternativas prontas para serem cuidadosamente avaliadas, com maior preocupao em
eliminar o que impraticvel do que determinar o que apropriado. Parece achar
alternativas que nunca foram usadas antes, inapropriadas, e reduzi-las a um menor
nmero, de modo que possam ser guardadas e posteriormente manuseadas por
tomadores de deciso que tm seu tempo limitado.
A Avaliao - Escolha, abrange trs formas distintas: julgamento, negociao e anlise.
No julgamento, o indivduo faz uma escolha por si s, baseado em procedimentos que ele
no explica talvez e nem possa explicar. Na negociao a seleo feita por um grupo de
tomadores de deciso com sistemas de objetivos conflitantes, cada um exercendo o seu
julgamento. Na anlise feita uma avaliao dos fatos, geralmente por tecnocratas,
seguida por uma escolha feita pela gerncia, por um julgamento ou negociao.
E, finalmente, a rotina da Autorizao, quando o indivduo que faz a escolha no tem
autoridade para comprometer a organizao a um curso de ao. A deciso deve seguir
um grupo de aprovao fora da organizao em si, mas que tenha autoridade para vet-la
ou legitim-la (no caso de organizaes privadas so os patrocinadores, nas
organizaes pblicas o Parlamento ou a Cmara de Vereadores).
Alm das sete rotinas descritas acima, Mintzberg (1976), prope trs grupos de rotinas
que apoiam as fases centrais do processo de deciso: Controle de deciso, Comunicao
e Poltica
As rotinas de controle da deciso orientam o prprio processo de deciso. As rotinas de
comunicao, fazem a entrada e sada de informao necessria para manter o processo
de deciso e subdividem-se em: rotina de explorao, que a procura de informaes;
rotina de investigao que significa uma procura mais concentrada, com pesquisa de
informaes com finalidades especficas, baseando-se em canais de comunicao
informal e verbal; e a rotina de disseminao, pois quanto maior o nmero de pessoas
envolvidas ou interessadas na deciso, mais tempo dispensado pelos tomadores de
deciso para comunicar e disseminar quanto ao seu progresso.
Finalmente a rotina poltica, que um elemento chave na deciso estratgica, pois reflete
a influncia dos indivduos que procuram satisfazer suas necessidades pessoais e
institucionais atravs das decises tomadas na organizao. As rotinas polticas podem
ou no pertencer organizao, mas esta certamente ser afetada por seus resultados.
Suas atividades polticas podem esclarecer os relacionamentos de influncia na
organizao; podem tambm ajudar a trazer concordncia geral e a mobilizar as foras
existentes para a implantao das decises.
No h uma progresso contnua e sem distrbios de uma rotina para outra; o processo
dinmico funcionando em um sistema aberto, sujeito a interferncias, retorno das
informaes ou finalizaes sbitas.
Mintzberg (1976) chama a ateno para duas outras questes importantes do processo
decisrio referentes demora de retorno das informaes, fato j esperado, pois cada
etapa do processo de deciso estratgica demanda tempo e requer uma reao; e a
possveis atrasos e aceleraes de acordo com a ocasio. Os gerentes podem acelerar
ou atrasar propositadamente um processo de deciso e aproveitar certas circunstncias
para esperar apoio ou melhores condies, ou para sincronizar o processo com uma outra
atividade. Para usarem a surpresa, tentam escolher a ocasio para o incio das etapas de
deciso, a fim de facilitarem a sua execuo.
importante ressaltar que os fatores integrantes do processo decisrio devem ser
considerados como um conjunto indissocivel, j que as relaes existentes entre vrios
deles formam estruturas interagentes. essa viso integrada que possibilita notar os
efeitos que essas estruturas de relaes causam, o sentido da deciso em anlise.
1.2. PRINCIPAIS MODELOS DO PROCESSO DECISRIO.
Diante da proposta de estudar o processo decisrio em organizaes, parece adequado
considerar a utilizao de quatro grandes abordagens: a racional, a organizacional, a
poltica, e por ltimo, a abordagem intuitiva.
Estas quatro grandes reas so as mais referenciadas na literatura sobre tomada de
deciso "... oferecem subsdeos que auxiliam a compreenso da intrincada realidade
decisria das organizaes, apresentam tambm limitaes a essa mesma apreenso.
Cada um dos modelos, ao privilegiar determinado ngulo de anlise, acaba sempre por
obscurecer outros ngulos, talvez to importantes quanto aquele enfocado." (LEMOS,
1997: 267)
Essa afirmao pretende deixar claro os limites da teoria frente realidade concreta,
considerando que a interpretao de uma situao decisria pode ser pertinente medida
em que se reconhea suas limitaes, e no pretenda ser definitiva.
No modelo Racional, ou "modelo do ator nico" (NOCHE, 1993: 297), a organizao
confunde-se com um ator nico, homogneo, racional, consciente de si prprio e de seu
contexto, dotado de objetivos e preferncias relativamente estveis, que existe e se
justifica para atingir objetivos.
A deciso provocada unicamente pela deteco de um problema. O processo decisrio
se constituir de um fluxo de produo e anlise de informao que, criteriosamente
coletada e analisada, resultar em identificao e opo de alternativas para o alcance
dos objetivos organizacionais. Este fluxo ocorrer em um processo seqencial onde os
participantes contribuiro de maneira eficiente e desinteressada para o melhor
desempenho organizacional. (MOTTA, 1996: 53)
De acordo com March e Simon (1970), o homem racional faz escolhas timas em um
ambiente detalhadamente especificado e definido.
O processo decisrio delineia-se da seguinte forma: quando o indivduo precisa tomar
uma deciso, j dispe de um grupo de alternativas entre as quais far sua escolha. Cada
alternativa possui um conjunto de consequncias que podem ser de trs tipos: certeza,
risco e incerteza. O indivduo que vai decidir estabelece uma classificao das
alternativas de acordo com as provveis consequncias em uma sequncia preferencial.
A alternativa escolhida aquela que apresenta um conjunto de consequncias de sua
preferncia. No caso da certeza, no h ambiguidade na escolha, nos casos de risco,
ser escolhida a alternativa de maior utilidade, e nos casos de incerteza, opta-se pela
menos pior.
A racionalidade organizacional exerce um certo fascnio em uma perspectiva do senso
comum, pois insinua a possibilidade de domnio de fatores no controlveis e eliminao
de riscos e incertezas, se justificando como forma de diminuir os riscos no processo
decisrio.
As organizaes tal qual como prope H. Simon (1970), "... so sistemas de
comportamento cooperativo, onde se espera que os seus membros orientem seu
comportamento de acordo com certos fins que so considerados como objetivos da
organizao" (SMON, 1970: 75)
Nesta perspectiva de anlise, as organizaes so comparadas a organismos. O
comportamento dos indivduos, neste sentido, deve se adequar aos meios que levam ao
alcance dos fins; sempre com uma inteno de racionalidade. Trata-se de uma mono-
racionalidade que exclui qualquer conflito sobre os objetivos e o modo de decidir.
(NOCHE, 1993)
O modelo racional prope quatro etapas lgicas sucessivas para o processo de deciso:
1. diagnstico do problema;
2. identificao e explicitao de todas as aes possveis;
3. avaliao de cada eventualidade por critrios derivados dos objetivos ou das
preferncias;
4. escolha da soluo que maximiza o resultado. (NOCHE, 1993: 297)
Neste contexto podem at ser acrescentados outros elementos presentes na teoria
econmica tais como probabilidades, avaliao do risco ou custo da informao. A
essncia do raciocnio, porm, mantm-se a mesma.
March e Simon (1970) asseveram que a teoria clssica da administrao assim como a
teoria econmica clssica, deixam algumas lacunas na teoria da racionalidade por no
levarem em conta aspectos subjetivos relativos prpria racionalidade:
"O ambiente organizacional e social em que se encontra o tomador de deciso determina
quais as consequncias que ir antever e quais as que no prever; quais as alternativas
que vai considerar e quais as que vai ignorar. Numa teoria de organizao, essas
variveis no podem ser tratadas como fatores independentes inexplicados, mas tem que
ser determinadas e previstas pela teoria." (MARCH E SMON, 1970: 196)
Desta forma, os autores prope a Teoria da Escolha Racional que incorpora duas
caractersticas fundamentais:
"a) a escolha sempre feita em funo de um modelo da situao real, restrito,
aproximado e simplificado. Esse modelo representa a definio da situao, por parte da
pessoa que faz a escolha;
b) os elementos da definio da situao no so dados - isto , no os tomamos por
pressupostos de nossa teoria - mas constituem o produto de processos psicolgicos e
sociolgicos que incluem as atividades da pessoa que faz a escolha e as de outros
integrantes do ambiente."
(MARCH E SMON, 1970: 196)
Este modelo ainda o dominante nas Teorias Organizacionais, pois corresponde
imagem natural da ao para a cultura ocidental, permitindo formalizaes elaboradas, o
uso de instrumentos matemticos e de anlises quantitativas, permitindo uma
esquematizao rpida da realidade, favorecendo compreenses e antecipaes a partir
de dados menos acessveis e em menor quantidade. Seu emprego geralmente
considerado possvel, com poucos riscos, legtimo e em muitos casos imperativo.
(NOCHE, 1993: 301)
Por outro lado, o modelo racional, na maior parte das vezes do tipo normativo, e no
explicativo, negando a importncia do prprio processo de deciso: reconhecimento de
um problema, desenvolvimento e seleo, supondo que as mudanas observadas so
resultados de escolhas voluntrias e livres de um decisor individual ou coletivo sem
considerar os conflitos e estratgias dos indivduos e dos grupos, partindo do princpio de
que h uma relao direta entre a importncia dada a uma deciso, quando esta
tomada, e a importncia dos seus resultados. (NOCHE, 1993: 302)
No modelo Organizacional, a organizao constituda de sub-unidades; cada uma com
regras e procedimentos especficos, que condicionam sua percepo e orientam seu
comportamento. O conjunto de sub-unidades responde a uma direo e suas relaes
so tambm definidas por regras e procedimentos, bem como seus objetivos so
atribudos pela direo. Os objetivos tendem a ser tratados como exigncias da direo
que tem de ser satisfeitas, mas sem abrir mo de seus prprios objetivos ou prticas.
Os procedimentos utilizados por este modelo, orientam a busca de soluo at que seja
encontrada uma primeira considerada satisfatria e aceitvel pela direo. A soluo
ento adotada sem que se avance na procura de outras. importante deixar claro que
no se trata aqui de uma busca exaustiva de solues e da escolha mais satisfatria entre
elas, que caracterizam o modelo racional.
A mudana nestes casos problemtica e dificilmente controlvel, pois a organizao
tende a reproduzir os mesmos comportamentos e, consequentemente afasta-se
parcialmente de seu contexto, pois o processo organizacional reconduz as questes a um
nmero limitado de problemas conhecidos, atribuindo-lhes um nmero restrito de
solues j experimentadas.
O autor cita dois exemplos de modelos organizacionais: a Teoria da Racionalidade
Limitada e a Teoria Comportamental da Empresa, ambas oriundas da corrente de
pensamento de Herbert Simon. (NOCHE, 1993)
Na teoria da racionalidade limitada, faltam ao decisor conhecimentos. Ele apenas se
recorda parcialmente das escolhas anteriores, e difcil para ele antecipar os
acontecimentos futuros. Diante de um problema ele no procura escolher a melhor
soluo, pois no dispe de informao nem de capacidades intelectuais que lhe permita
avaliar todas a solues possveis e as respectivas vantagens ou inconvenientes.
Portanto, deve limitar-se com a primeira soluo considerada satisfatria, quer seja ela
uma soluo antiga; j utilizada na resoluo de problemas similares; ou nova, caso as
antigas no se mostrem adequadas.
Para a teoria da racionalidade limitada, a organizao determina amplamente o ambiente
psicolgico de seus membros. Os componentes do processo psicolgico que precedem a
deciso so: a aprendizagem, a memria, o hbito, os estmulos e a natureza desses
estmulos. A organizao proporciona estmulos de carter geral e direes especficas
que orientam o comportamento dos indivduos no sentido desejado pela direo. Por
outro lado, os estmulos e direes permitem a cada indivduo prever o comportamento de
outros membros da organizao.
A organizao pode influenciar os indivduos de diversas maneiras: atravs da diviso do
trabalho, definindo o modo como as tarefas devem ser executadas e os problemas
resolvidos, pela autoridade, pela comunicao e pela identidade e lealdade. (NOCHE,
1993: 304)
Os indivduos ento, aceitam tornar-se membros da organizao, se esta corresponder
direta ou indiretamente satisfao de seus objetivos pessoais. Portanto, a organizao
, neste caso, um sistema em equilbrio, que oferece em contrapartida lealdade de seus
membros, vantagens financeiras, sociais ou ideolgicas (status social, prestgio, poder).
A deciso aqui apresentada como "literalmente" organizacional, pois o indivduo ao
mesmo tempo em que v a sua racionalidade limitada e influenciada pela organizao, se
insere no contexto organizacional onde as decises so interdependentes pela hierarquia
e pelas condutas atuais que so resultados de decises passadas, e que
consequentemente vo limitar o horizonte de decises futuras
Na teoria comportamental da empresa, a organizao vista como uma coligao de
indivduos que tem objetivos diferentes. Estes so tratados pelos indivduos como
obrigaes a serem satisfeitas, enquanto que a organizao deve fazer frente, de maneira
permanente aos potenciais conflitos. Para resolv-los os problemas so divididos e
distribudos sub-partes, as quais do o tratamento que acharem mais conveniente,
respeitando contudo, o objetivo obrigatrio.
Desta forma, a organizao funciona com uma justaposio de racionalidades locais,
definida em funo de um nvel de performance, sem qualquer otimizao global,
privilegiando a reao a curto prazo, para responder a problemas urgentes, em detrimento
da antecipao a longo prazo, negociando com o contexto condies estveis de
atividade.(NOCHE, 1993: 304-305)
O processo de deciso na teoria comportamental da empresa, pode ser resumido da
seguinte forma: desencadeado por um problema nascido da comparao entre a
informao que vem do contexto e os objetivos; o problema dividido em subproblemas,
tratados por sub-partes da organizao de acordo com os objetivos que lhe so
atribudos; cada sub-parte trata do problema de acordo com seus procedimentos
habituais, desenvolvendo uma investigao para a soluo apenas se os procedimentos
forem considerados inadequados; a investigao pra assim que se encontra uma
soluo satisfatria; a soluo global do problema constituda pelo conjunto das
solues apresentadas pelas sub-partes, levando em conta a aceitao de solues
consideradas satisfatrias.
A contribuio fundamental do modelo organizacional que ele coloca em evidncia a
importncia do prprio processo de determinao das escolhas: o contedo das escolhas
afetado pela maneira como so feitas.
Para a abordagem poltica, a organizao vista como um conjunto de jogadores, que
podem ser indivduos ou grupos, dotados de interesses e objetivos prprios, controlando
diferentes recursos como: autoridade, status, recursos, idias e informaes. A
organizao no tem objetivos claros a priori. Os indivduos ou grupos conduzem
estratgias particulares a partir de sua situao prpria. (NOCHE, 1993: 307)
As organizaes na perspectiva poltica so encaradas como estruturas de poder. Os
objetivos organizacionais so na verdade objetivos de indivduos que tm poder suficiente
para impor sua preferncia a outros. Neste sentido, o processo decisrio um grande
sistema de negociao "visto como um jogo em que uns ganham e outros perdem e assim
uns apoiam e outros rejeitam" (MOTTA, 1996: 61)
Como a organizao possui diferentes grupos de interesse, o processo decisrio no nvel
estratgico, vai refletir uma constante negociao de interesses para manter, reforar ou
modificar a coalizo de poder.
Nesta lgica, as informaes para as tomadas de decises no so coletadas apenas
para a soluo racional dos problemas, mas tambm em funo da necessidade de
conhecer os diversos interesses da coalizo de poder.
So elementos do processo poltico o poder, a influncia, as alianas e o conflito.
Fruto da teoria contempornea da deciso gerencial, a abordagem intuitiva da tomada de
deciso identifica como elementos principais a intuio, o senso comum, os instintos e
percepes individuais, valorizando a prtica e a experincia profissional dos gerentes; o
que se aprende no dia-a-dia; como um importante recurso para a tomada de deciso.
Autores como Mintzberg (1976), Motta (1996), Vergara (1993), vem dando cada vez mais
importncia s decises baseadas no intuitivo, medida em que identificam o processo
decisrio como fragmentado, ao contrrio da teoria racional.
Para a abordagem intuitiva, as interligaes entre os problemas e solues ocorrem de
maneira assistemtica e quase sempre ao acaso. Alm disso, como argumenta Motta
(1996) a diversificao do trabalho do dirigente moderno, em um ambiente de rpidas
mudanas e surpresas constantes, tem colocado questes que no so mais passveis de
serem resolvidas atravs de mtodos pr estabelecidos que descrevem a funo
gerencial como racional e programada no sentido da definio de objetivos e do controle
de resultados.
No dia-a-dia do executivo, segundo Mintzberg (1976), as informaes para a tomada de
deciso no se mostram de forma clara e precisa. Estas aparecem em meio a uma
confuso de tarefas onde os problemas acabam por ser mal estruturados, dificultando o
uso somente de critrios racionais.
Os dirigentes tm a necessidade de aprender a tomar decises num processo
organizacional limitado e fragmentado, onde no funciona a racionalidade total. Frente
necessidade de respostas rpidas, o processo decisrio se torna bem diferente daquele
baseado na proposta racional. Desta forma, a intuio vem desempenhando um papel
fundamental.
A construo cientfica desta abordagem tem como base a filosofia, psicologia,
matemtica e fsica, influenciando as novas teorias da administrao e propondo o
lanamento de uma nova teoria gerencial.
( MELLER et all, 1993)
Esta nova teoria sugere a necessidade de resgatar o homem em sua totalidade, e a
organizao entendida como um ambiente holstico e no-mecanicista.
Sylvia Vergara (1993), faz uma comparao entre a sensao e a intuio. A sensao
possvel pelo rgo dos sentidos, permite perceber as fragmentaes. E a intuio,
possvel pela conscincia, permite perceber o todo.
A intuio concebida como uma experincia interna, que no pode ser descrita por meio
de palavras. O conhecimento, pela intuio se daria de forma imediata, onde o indivduo
sabe que chegou a uma descoberta, mas no pode explicar aos outros e a si mesmo
como chegou a tal .
A autora baseia-se em tericos como Kant, Descartes, Bergson e Jung para fazer um
contraponto entre razo e intuio: "A razo passa pela sensao (embora nela no se
esgote); depende do tempo-espao definidos, privilegia a relao causa e efeito,
analtica, parcelada, produz e produzida pela segmentao, vem do mundo externo;
pertence-lhe a explicao e necessita de provas. Ao contrrio, a intuio no passa pelos
sentidos, independe de tempo e espao definidos e de explicaes causais; sinttica,
holstica, vem de dentro do indivduo, prescinde de provas e no necessariamente
condicionada pelo mundo exterior, porque j est l, no indivduo. O intelecto produz o
saber racional; a conscincia (no sentido filosfico), ou o inconsciente (no sentido
junguiano) produzem o saber intuitivo. Se a razo condicionada ao que se pode
designar como elementos do mtodo cientfico, a intuio os transcende, parecendo Ter
emancipao relativa (certa liberdade)." (VERGARA, 1993: 132)
Neste sentido, a tomada de deciso intuitiva um insight que vem mente do gerente
fundamentado em sua experincia e prtica profissionais, trazendo solues para o
enfrentamento de possveis obstculos que podem atrapalhar a tomada de deciso.
A recente literatura administrativa vem carregada de depoimentos de administradores que
afirmam que suas decises no tem sido baseada em dados objetivos, mas em algo que
indicava uma direo e, de maneira inexplicvel, uma certeza, segurana de que estava
no caminho certo.

Desta forma, a intuio do gerente, baseado no conhecimento e experincia do contexto
pode levar tambm a decises eficazes.
A aceitao destes pressupostos, no implica, em absoluto na anulao das demais
vertentes da teoria da deciso.
O que se prope hoje, um maior equilbrio entre todos os recursos disponveis para a
ao e a tomada de deciso gerencial. Esse equilbrio, como assevera Paulo Motta, "no
significa sntese entre posies opostas, mas a convivncia com as contradies e os
paradoxos da realidade organizacional." (MOTTA, 1996, 71)
Este um dos grandes desafios colocados na atualidade no que se refere gesto
organizacional: ir alm da objetividade, sem deixar de consider-la, porm, valorizando o
carter subjetivo presente nas organizaes, os diversos interesses que perpassam os
relacionamentos interpessoais, os conflitos, produzir novas perspectivas e relaes,
criando espaos para novos valores e prticas na busca de novas bases para a deciso.
1.3 A DECISO EM ORGANIZAES PBLICAS: CONFLUNCIA DA
ADMINISTRAO COM A POLTICA.
O setor pblico de sade se constitui em um espao de articulao de duas lgicas
fundamentais: administrativa e poltica.
Como j explicitado anteriormente, as organizaes pblicas de sade podem ser
caracterizadas como burocracias profissionais, onde os gestores operam suas aes a
partir de um arcabouo altamente tcnico e so tambm negociadores polticos.
Ribeiro (1996), destaca "a relevncia do corpo tcnico e burocrtico da administrao
pblica na estruturao, formao da agenda e defesa dos interesses no SUS. O estudo
destas estruturas e grupos remete-nos formao da tecnoestrutura de Estado, que
participa da elaborao de problemas e de solues no processo de tomada de decises
na poltica de sade, e a como ela responde entrada em cena de grupos de interesses
emergentes ao processo decisrio atravs dos Conselhos de Sade." (RBERO, 1996:
55)
O surgimento da tecnoestrutura estatal no Brasil, na dcada de 30, na transio do
Estado Oligrquico, clientelista para o Estado Burgus, meritocrtico, d-se a partir da
necessidade de reduzir a relao investimento/produto, adotando para isso tcnicas de
poltica econmica mais racionais. (ANN, 1991)
So introduzidos novos auxiliares diretos do governo (economistas, engenheiros,
estatsticos, etc) que passam a fazer parte dos rgos atravs dos quais a poltica
econmica governamental formulada e posta em prtica.
Octavio anni (1991), assevera que a tecnoestrutura estatal envolve os seguintes
elementos e relaes:
"a) o encadeamento entre a tecnocracia e os rgos de planejamento;
b) a utilizao crescente de certas modalidades do pensamento tcnico-cientfico;
c) o fortalecimento do Poder Executivo, em detrimento do Poder Legislativo e dos
princpios da "democracia representativa";
d) o sistemtico encadeamento recproco das relaes de dominao (polticas) e
apropriao (econmicas)" (ANN, 1991: 316)
E acrescenta "O que sobressai como particularidade essencial da tecnoestrutura estatal,
o fato de que ali ocorre o sistemtico encadeamento recproco das relaes polticas e
econmicas, no nvel das decises. Mais do que em qualquer outra esfera do Estado
brasileiro, a tecnoestrutura a esfera do poder na qual se verifica (de modo mais direto e
sistemtico) o intercmbio e a metamorfose do poltico em econmico e vice -versa. Essa
posio privilegiada da tecnoestrutura estatal (relativamente s vrias esferas do Estado,
em particular ao Legislativo) decorre do fato de que em seu mbito que se tomam, em
ltima instncia, as decises sobre a poltica econmica governamental, planificada ou
no." (ANN, 1991: 317)
Os administradores encontram-se subordinados a uma srie de demandas, que vo
desde a imposio de normas tcnicas, at a ao de determinados grupos de interesses,
influenciados, portanto, por valores polticos, pessoais, governamentais, de organizao e
ideolgicos.
Segundo Viana, "... o problema central do processo decisrio reconhecer quem est
envolvido, sendo esse processo a culminncia de uma variedade de decises, algumas
de rotinas e outras no. A deciso governamental, portanto, leva em considerao os
critrios que os partidos, as normas e a opinio pblica estabelecem; os tipos de deciso
(barganha, persuaso e comando); a ao da maioria congressual; o ato de deciso do
presidente (presidencial decision-making); e o incrementalismo." (ANDERSON, 1975
citado por VANA, 1995:76)
Mendes (1996), aponta no caso particular da sade, para uma superposio de papis de
representao poltica e de discurso tcnico. O carter tcnico funciona como uma
espcie de filtro por onde passam as proposies polticas e onde so definidas sua
viabilidade.
"A ao dos tcnicos e especialistas est articulada a outros centros decisrios, da no
configurar uma tecnocracia tpica. Os especialistas devem alguma subordinao aos
polticos - na administrao pblica - e aos grupos de interesses societrios - nos
conselhos - e, por sua vez, delimitam tambm a ao destes grupamentos. (...) podemos
afirmar que o corpo tcnico-burocrtico relevante para o estabelecimento das polticas
pblicas juntamente com outros fatores, tais como as demandas sociais e polticas e a
ao dos grupos de interesses societrios." (RBERO, 1996: 56)
Sharkansky (1974), afirma que os produtos dos sistemas administrativos refletem a
interao de vrias decises diferentes, de insumos internos e de caractersticas sociais,
econmicas e polticas do ambiente.
"Os administradores no so livres para tomar decises que possam satisfazer sua
fantasia. Compreender suas decises no compreender simplesmente as predilees
pessoais que levam o funcionrio a fazer uma determinada opo. Na verdade, os
administradores esto sujeitos a numerosas demandas e a severas coaes. Estas
compreendem:
a. a considerao da cultura poltica pelos administradores pblicos e as atitudes
especficas que os cidados mantm em relao aos programas governamentais e
aos empregados pblicos;
b. demandas, recursos e apoio poltico dos cidados individuais, dos partidos polticos
e dos grupos de interesses;
c. demandas, recursos e apoio poltico dos ramos legislativo, executivo e judicirio do
governo;
d. demandas, recursos e apoio poltico provenientes de indivduos e instituies de
outros governos, por meio de relaes intergovernamentais verticais ou horizontais;
e. a formao social, as aptides e os valores dos prprios administradores;
f. as estruturas, os processos e os precedentes das unidades administrativas."
(SHARKANSKY, 1974: 40)
O autor aponta ainda algumas dificuldades estruturais das organizaes pblicas que
demonstram o seu carter poltico intrnseco e que impedem que as decises sejam
baseadas exclusivamente em critrios tcnicos e racionais:
"a) a necessidade dos administradores interagirem com os legisladores e com o chefe do
executivo, cujas prprias relaes por sua vez so afetadas pela separao dos poderes,
confrontos e equilbrios;
b) as limitaes no controle dos administradores pblicos sobre seus subordinados;
c) as normas padronizadas de operao e a burocracia dentro das unidades
administrativas que impedem as inovaes;
d) os conflitos entre os administradores em posies de execuo e os administradores
em posies de autoridade." (SHARKANSKY, 1974: 49)
A institucionalizao e operacionalizao do SUS nos municpios, trazem tona a
necessidade do cumprimento de uma srie de exigncias tcnicas preconizadas nas
NOBs, desencadeando, desta forma, um processo poltico de negociao e tomada de
decises que visam, principalmente, alcanar as fontes de financiamento para a
manuteno do sistema de sade.
nteressa saber aqui, considerando uma suposta ambigidade tcnico - poltica do
processo decisrio, como esses elementos se conformam na formulao de decises da
Secretaria de Sade do Municpio do Rio de Janeiro.
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1 - Como assevera Motta (Motta, 1996), o processo intuitivo incorpora um nmero muito maior de variveis,
j que se encontra permeado por fatores emocionais, polticos, de oportunidade e de sensibilidade
presentes tambm em todo o processo decisrio.