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INSTITUTO DE ESPECIALIZACION PARA EJECUTIVOS DOCTORADO EN CIENCIAS DE LO FISCAL

MATERIA: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LAS CONTRIBUCIONES MAESTRO: DR. ROBERTO ELAS HERNNDEZ

TRABAJO: EL ACTO ADMINISTRATIVO

LIC. JOSE LUIS CUBILLAS DE LEON

Noviembre 2010
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ndice Introduccin. Captulo I.- Concepto de acto jurdico I.1 Hechos y actos jurdicos I.2 Concepto de acto jurdico I.3 Elementos esenciales del acto jurdico I.4 Inexistencia del acto jurdico. I.4.1 Caractersticas de la inexistencia I.4.2 De la inexistencia y nulidad I.5 Elementos de validez del acto jurdico Captulo II.- El acto administrativo II.1 Concepto II.2 Anlisis de la definicin de acto administrativo II.2.1 a) declaracin II.2.2 b) unilateral II.2.3 c) autoridad competente II.2.4 d) con la finalidad de afectar la esfera jurdica del gobernado II.3 Elementos del acto administrativo II.3.1 Elemento subjetivo II.3.2 Elemento objetivo II.3.3 elemento formal II.4 Perfeccionamiento del acto administrativo II.5 Caractersticas del acto administrativo II.5.1 La presuncin de legalidad II.5.2 Ejecutividad y ejecutoriedad II.5.2.1 Suspensin de la ejecucin II.5.3 Estabilidad II.5.4 Impugnabilidad II.5.5 El silencio administrativo II.5.5.1 La negativa ficta II.5.5.2 Distincin entre negativa ficta y derecho de peticin II.5.5.3 La afirmativa ficta II.6 Clasificacin de los actos administrativos II.6.1 mbito de aplicacin II.6.2 Sujetos que intervienen II.6.3 Margen de libertad para su creacin II.6.4 Efectos que producen II.6.5 Lo que hacen constar II.6.6 Por el rgano que lo emite II.6.7 En cuanto a su forma de expresin II.6.8 Al sujeto que se refieren

II.7 Extincin del acto administrativo II.7.1 Medios normales II.7.2 Medios anormales II.7.2.1 Revocacin administrativa II.7.2.2 Rescisin II.7.2.3 Prescripcin II.7.2.4 Caducidad II.7.2.5 El trmino y la condicin II.7.2.6 La renuncia de derechos II.8 Irregularidades e ineficacias del acto administrativo II.9 La anulacin de los actos administrativos. Bibliografa.

Introduccin El estudio del acto administrativo, incluyendo sus elementos, perfeccionamiento, eficacia, caractersticas, clasificacin, extincin, etc., se logra comprendiendo en primer trmino el concepto de acto jurdico, toda vez que el acto administrativo constituye una especie de los mismos. Con esa finalidad en este trabajo se atender, en primer trmino, de manera breve a presentar un estudio sencillo del concepto acto jurdico. Posteriormente analizaremos el concepto de acto administrativo, sus elementos, subjetivos y objetivos, sus caractersticas, su perfeccionamiento, es decir, si rene todos los requisitos necesarios para su validez y eficacia; su clasificacin y por ltimo sus formas de extincin, sus irregularidades y la anulacin de los mismos, correlacionando estos conceptos con las disposiciones fiscales en vigor. Con lo anterior esperemos obtener los conocimientos necesarios e indispensables para impugnar con xito los actos administrativos emitidos por las distintas autoridades, sobre todo las fiscales.

CAPITULO I CONCEPTO DE ACTO JURDICO I.1 Hechos y actos jurdicos. Antes de iniciar el estudio de los actos jurdicos es necesario hacer la distincin entre hechos y actos jurdicos, y as, por hechos jurdicos entenderemos que son todos aquellos acontecimientos naturales o del hombre, en estos ltimos existen los voluntarios, los involuntarios y los ejecutados contra la voluntad, en los que no interviene la intencin de generar consecuencias de derechos, la ley se las atribuye, ejemplos, el nacimiento, la mayora de edad, la muerte, etc., dentro de estos hechos jurdicos voluntarios quedan comprendidos los lcitos y los ilcitos que son los delitos. I.2 Concepto de acto jurdico. En relacin a este concepto el Lic. Rafael Rojina Villegas 1, expresa lo siguiente:El acto jurdico es una manifestacin de voluntad que se hace con la intencin de producir consecuencias de derecho, las cuales son reconocidas por el ordenamiento jurdico. Para el Maestro Garca Maynez2, las acciones lcitas del hombre que tienen como finalidad la creacin, la transmisin, la modificacin o extincin de derechos y obligaciones, se llaman actos jurdicos. Por su parte el Diccionario Jurdico Mexicano3, define al acto jurdico como la manifestacin de voluntad de una o ms personas encaminada a producir consecuencias de derecho (que pueden consistir en la creacin, modificacin, transmisin o extincin de derechos subjetivos y obligaciones) y que se apoya para conseguir esa finalidad en la autorizacin que en tal sentido le concede el ordenamiento jurdico. Coincido con las tres opiniones anteriormente mencionadas ya que en mi opinin las tres expresan el concepto de acto jurdico, destacndose entre ellas la del Diccionario Jurdico Mexicano que lo define en una forma ms detallada. Considero que los contratos constituyen los ejemplos ms representativos del acto jurdico.
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Rojina Villegas, Rafael. Compendio de derecho Civil, Introduccin, personas y familia. Sptima Ed. Editorial Porra, Mxico, 1972, pg. 115 2 Garca Maynez, Eduardo. Introduccin al estudio del derecho. 51. Ed. Editorial Porra, Mxico, 2000, pg.183 3 Universidad Nacional Autnoma de Mxico, diccionario Jurdico Mexicano, Sptima Ed. Editorial Porra, Mxico, 1994,

I.3 Elementos esenciales del acto jurdico Tres son los elementos esenciales del acto jurdico. a) Una manifestacin de voluntad que puede ser expresa o tcita. Es expresa cuando se exterioriza por el lenguaje: oral escrito o mmico. Es tcita, cuando se desprende de hechos u omisiones que de manera necesaria e ineludible revelan un determinado propsito. b) Un objeto fsica y jurdicamente posible. En los actos jurdicos se debe distinguir un objeto directo y en ocasiones un objeto indirecto. El objeto directo consiste en crear, transmitir, modificar o extinguir derechos y obligaciones y el indirecto consiste en la cosa o en el hecho materia del acto. c) El reconocimiento que haga la norma jurdica de los efectos deseados por el autor del acto. Si la norma no reconoce cierta manifestacin de voluntad o si el objeto no es fsica y jurdicamente posible entonces no hay acto jurdico.

I.4 Inexistencia del acto jurdico Los tres elementos mencionados en el prrafo anterior se denominan esenciales o de existencia, porque sin ellos no existe el acto jurdico. Cuando falta alguno de ellos decimos que el acto es inexistente, es la nada jurdica y as un acto jurdico inexistente no puede producir efectos jurdicos. I.4.1 Caractersticas de la inexistencia. Las caractersticas de la inexistencia son: a). Oponible por cualquier interesado que tenga un inters jurdico en que se declare. b). No puede surtir efectos por prescripcin, el tiempo no puede convalidar el acto jurdico inexistente. c). El acto jurdico inexistente es inconformable, no puede ser convalidado por ratificacin expresa o tcita. La inexistencia es reconocida por el Cdigo Civil Federal, aplicable supletoriamente a las disposiciones fiscales, y as en su artculo 2224 dispone lo siguiente: El acto jurdicamente inexistente por la falta de consentimiento o de objeto que pueda ser materia de l no producir efecto legal alguno. No es susceptible de valer por confirmacin, ni por prescripcin, su inexistencia puede invocarse por todo interesado.

I.4.2 De la inexistencia y nulidad. Del anlisis que se haga al concepto de acto jurdico se observar que ste contiene dos elementos esenciales que son: la manifestacin de la voluntad encaminada a un objeto jurdico, y en ese objeto est el segundo elemento esencial del acto jurdico, el que debe estar destinado a producir consecuencias de derecho, por lo tanto no podr concebirse el acto jurdico faltando la manifestacin de la voluntad o el objeto y en tal sentido el acto jurdico ser inexistente, sin que pueda producir consecuencias de derecho, segn lo dispone el artculo 224 del Cdigo Civil Federal antes transcrito y la sentencia que declare esa inexistencia que ser de pleno derecho, que opera por ministerio de ley, deber sealar que el mismo no produce efecto legal alguno por inexistente. Ahora bien, junto a los elementos de existencia del acto jurdico, a su lado tenemos los elementos de validez, a los que me referir en el siguiente prrafo, mismos que le vienen a dar una existencia perfecta al acto y en ausencia de los cuales el acto existe pero de manera imperfecta, ocasionando su nulidad que es la existencia imperfecta del acto. Respecto de estos elementos esenciales del acto jurdico, cabe decir que tambin lo son del acto administrativo, pero que con demasiada frecuencia no son observados por las autoridades fiscales y as proceden a emitir requerimientos, multas, mandamientos de ejecucin, rdenes de visita domiciliaria, etc., sin que conste de manera expresa la voluntad de la autoridad competente, lo mismo sucede con el objeto del acto administrativo, en virtud de que en demasiadas ocasiones las autoridades fiscales requieren del contribuyente informacin y documentacin que no forma parte de su contabilidad y con base en ella determinar y liquidar contribuciones a su cargo, por ejemplo cuando requieren los estados de cuenta bancarios del contribuyente mismos que no integran su contabilidad. Abundaremos en el tema al analizar el acto administrativo. I.5 Elementos de validez del acto jurdico Los elementos de validez del acto jurdico y en mi opinin tambin del acto administrativo son: a). Que el acto tenga un fin, motivo, objeto y condicin lcitos. b). Que la voluntad se exteriorice de acuerdo a las formas legales. c). Que la voluntad se exprese sin vicio alguno. (Error, dolo, violencia o lesin). d) Que la voluntad se exprese por persona capaz.

Los actos jurdicos existentes pueden tener una existencia perfecta y entonces se denominan actos vlidos. La validez se define como la existencia perfecta del acto por reunir tanto sus elementos de existencia como los de validez, pero existen actos a los que les faltan requisitos de validez y en estos casos el acto tiene una existencia imperfecta y en consecuencia estn afectados de nulidad. Al respecto los siguientes artculos del Cdigo Civil Federal expresan lo siguiente. Art. 225. La ilicitud en el objeto, en el fin o en la condicin del acto produce su nulidad, ya absoluta, ya relativa, segn lo disponga la ley. Art. 226. La nulidad absoluta por regla general no impide que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los cuales sern destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse todo interesado y no desaparece por la confirmacin o la prescripcin. Art. 227. La nulidad es relativa cuando no rene todos los caracteres enumerados en el artculo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos. Ahora bien, en materia fiscal el artculo 38 del Cdigo Fiscal de la Federacin en vigor seala con meridiana claridad los requisitos mnimos de los actos administrativos que se deban notificar a los gobernados, de ellos nos encargaremos a continuacin en el estudio del acto administrativo.

CAPTULO II EL ACTO ADMINISTRATIVO. II.1 Concepto. Miguel Acosta Romero4 menciona que en su opinin, el acto administrativo es una manifestacin unilateral y externa de voluntad, que expresa una decisin de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pblica. Esta decisin crea, modifica, transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el inters general. Para Gabino Fraga5 el acto administrativo es aquel que el Estado realiza en el desarrollo de la funcin pblica, que puede estar formado por una o varias voluntades y que determinan situaciones jurdicas para casos individuales. Para Luis Humberto Delgadillo Gutierrez y Manuel Lucero Espinoza6 el acto administrativo es una declaracin unilateral de voluntad, conocimiento o juicio, de un rgano administrativo, realizada en el ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos concretos en forma directa. Por su parte el Diccionario Jurdico Mexicano7 seala que el acto administrativo es el que realiza la autoridad administrativa, expresando su voluntad, creando situaciones jurdicas individuales, a travs de las cuales se trata de satisfacer necesidades de la colectividad o la comunidad. El Diccionario8 en cita menciona que en la doctrina prevalece la distincin formal y material del acto administrativo. En sentido formal, acto administrativo es todo acto del Poder Ejecutivo. En sentido material, es el acto del Estado intrnsicamente administrativo, sin importar que el rgano estatal que lo realice sea el legislativo, el judicial o el administrativo. Lo anterior para salvar los inconvenientes del aspecto formal, que lleva necesariamente a considerar como acto administrativo, el reglamento, las reglas de carcter general en materia fiscal o cualquiera otra disposicin del Ejecutivo, as la doctrina procura el concepto material y en ese sentido se han pronunciado diferentes tratadistas, por ejemplo, Andrs Serra Rojas, quien define el acto administrativo como: una declaracin de voluntad, de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva que constituye una decisin ejecutoria que emana de la Administracin Pblica, en el ejercicio
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Acosta Romero, Miguel. Teora General del Derecho Administrativo. 4ta Edicin Actualizada Editorial Porra, S.A., Mxico 1981, pg. 357. 5 Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. 11a. Edicin. Editorial Porra, S.A., Mxico 1966, pg. 240. 6 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinoza, Manuel. Compendio de Derecho Administrativo. 2da. Ed. Editorial Porra, S.A., Mxico 1997, pg. 256. 7 Op. Cit. Pg. 76. 8 Op. Cit. Pg. 77.

de su potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite una situacin jurdica subjetiva y su finalidad es la satisfaccin del inters general. Agustn A. Gordillo, dice: acto administrativo es el dictado en el ejercicio de la funcin administrativa, sin interesar que rgano la ejerce. Manuel Mara Dez, expresa: acto administrativo puro es una declaracin unilateral y concreta de voluntad de un rgano de la administracin activa en ejercicio de la potestad administrativa. El Repertoire de droit public et administaratif de Francia, llega finalmente a la siguiente definicin: un acto jurdico unilateral, realizado por una autoridad administrativa francesa en el ejercicio de un poder administrativo, creando derechos y obligaciones para los particulares. En mi opinin, todos los conceptos del acto administrativo antes vertidos son vlidos y solamente, sin intentar crear nuevo concepto, expongo que: el acto administrativo es una declaracin unilateral de voluntad de autoridad competente con la finalidad de afectar la esfera jurdica del gobernado En el concepto anterior no sealo que el acto debe ser emitido exclusivamente por una autoridad administrativa, toda vez que los actos administrativos tambin pueden ser emitidos por los Poderes Legislativo y Judicial, tampoco menciono que el acto administrativo es ejecutivo, es decir, que el Estado tiene la facultad y los medios de hacerlo efectivo ante el incumplimiento por parte de los gobernados, porque esa es una caracterstica del acto, no uno de sus elementos, y por ltimo tampoco menciono que la finalidad del acto sea la satisfaccin del inters general, porque esa es la finalidad del Estado, que de antemano queda entendida, toda vez que esa finalidad es el origen del nacimiento del Estado. II.2 Anlisis de los elementos de la definicin del acto administrativo. 11.2.1 a). Declaracin. Es una manifestacin de la voluntad de la autoridad, de diverso contenido, pero siempre trascendente jurdicamente. As la declaracin puede ser: a) de voluntad, cuando va dirigida a un fin, por ejemplo: las visitas domiciliarias, los oficios liquidatorios resultantes del ejercicio de las facultades de comprobacin por las autoridades fiscales, etc., b) de conocimiento, cuando la autoridad certifica un hecho de relevancia jurdica, ejemplo: certificacin de inscripcin al RFC, certificacin del cumplimiento total del pago de todas las parcialidades, cuando el contribuyente haya solicitado pagar las contribuciones mediante esa forma, etc., y c) de opinin o juicio; por ejemplo: cuando la autoridad emite su opinin respecto a una consulta sobre situacin real y concreta planteada por el contribuyente. En materia fiscal esta manifestacin de voluntad debe cumplir con el requisito sealado en el artculo 38, fraccin V del Cdigo Fiscal de la Federacin en vigor que seala que los actos administrativos que se deban notificar debern contener por lo menos los siguientes requisitos, y en la fraccin en cita, seala que deben contener la firma del funcionario competente, en tal sentido nos abocaremos en este apartado exclusivamente a la firma, dejando el anlisis de la competencia para el
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apartado correspondiente, y as mencionaremos que la firma autgrafa del funcionario emisor del acto administrativo es de vital importancia toda vez que con ella manifiesta su voluntad, es decir, cumple con el primer requisito de existencia del acto, por lo tanto, si el acto administrativo contiene firma facsimilar entonces debemos entender que no existe el acto administrativo, no hay voluntad del funcionario emisor, sino la de un tercero que utiliz el facsmil, esta situacin debemos hacerla valer al utilizar los medios de defensa. II.2.2 b). Unilateral. Porque la declaracin de voluntad, por su naturaleza no requiere el acuerdo de otro, por ejemplo, tratndose de una visita domiciliaria o de una orden de clausura por incumplimiento a las normas relativas a la expedicin de comprobantes fiscales, la autoridad no requiere el consentimiento del contribuyente. II.2.3 c). Autoridad competente. Miguel Acosta Romero9, seala que siguiendo la doctrina del doctor Gabino Fraga, consideramos que rgano de autoridad es todo aqul que tiene facultades de decisin y ejecucin o alguna de ellas por separado. Ignacio Burgoa10 se orienta tambin en sentido parecido, al decir que autoridad es el rgano estatal investido de facultades de decisin o ejecucin, cuyo ejercicio engendra la creacin, modificacin o extincin de situaciones en general o de hecho o jurdicas, con trascendencia particular y determinada de una nueva imperativa. En Materia Fiscal las autoridades la encontramos sealadas en la Ley del Servicio de Administracin Tributaria y en su Reglamento, sin embargo en ocasiones nos encontramos en la prctica con actos administrativos que son dictados por autoridades de facto, es decir por personas que de hecho se ostentan como autoridad sin serlo, toda vez que no existe un nombramiento que as lo haga saber, como es el caso de ordenes de visita domiciliaria donde el Administrador Local de Auditora Fiscal carece de nombramiento oficial alguno y en tal circunstancia la visita domiciliaria es legal toda vez que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se declara incompetente para conocer de esos asuntos, los dictados u ordenados por autoridades de facto, teniendo el gobernado la obligacin de acudir a otras instancias difciles para obtener justicia. En relacin a la competencia el Diccionario Jurdico Mexicano11 seala: en un sentido jurdico general se alude a una idoneidad atribuida a un rgano de autoridad para conocer o llevar a cabo determinadas funciones o actos jurdicos.
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Op. Cit., pg. 77 Burgoa Orihuela, Ignacio. El Juicio de Amparo., 5a. Ed., Editorial Porra, S.A., Mxico 1996, pgs. 298 y 299. 11 Op. Cit., pg. 542.
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Por su parte Luis Humberto Delgadillo Gutirrez y Manuel Lucero Espinoza12 opina. En cuanto a la competencia, los rganos administrativos para su debida actuacin debern contar con las facultades que el ordenamiento jurdico les confiere, el cual puede ser en razn de materia, grado, territorio tiempo y cuanta. Daniel Diep Diep y Mara del Carmen Diep Herrn 13 sealan en relacin a la competencia lo siguiente: Ahora bien, conforme a la doctrina y la jurisprudencia, inducen a supone que existen, por lo menos, dos clases de competencia: la subjetiva, o sea la relativa a quienes la detentan y la objetiva, o sea la relativa al medio en el que se ejercen. Veamos enseguida, su conformacin, de acuerdo con el criterio que aqu se propone: A.- Subjetiva: a). Originaria: la sustentada en ley para respaldar los actos del titular de un rgano de gobierno. b). Delegada: la sustentada en acuerdos del titular originario a favor de subalternos. c) Por ausencia: la que se subdelega, por razn de ley o reglamento, en funcionarios de menor jerarqua, pero slo ante la ausencia de los originarios o delegados. B.-Objetiva: a). territorial: la que, por razn de ley y su correspondiente precepto, acuerdo o decreto, determine el mbito geogrfico de actuacin de los funcionarios pblicos. b). Temporal: la que, por razn de ley y su correspondiente precepto, acuerdo o decreto, determine el momento jurdico de actuacin de los funcionarios pblicos. c). Material: la que, por razn de ley y su correspondiente precepto, acuerdo o decreto, determine el entorno jurdico de actuacin de los funcionarios pblicos. La anterior clasificacin de la competencia especficamente de la subjetiva, puede observarse de la lectura de la siguiente jurisprudencia, de la cual solo mencionar el nombre: COMPETENCIA ORIGINARIA, COMPETENCIA COMPETENCIA POR AUSENCIA.- SU DISTINCIN. DELEGADA Y

Respecto al trmino competencia diremos que sta constituye el lmite a la jurisdiccin, dicho lmite est marcado por la materia, el grado, el territorio,
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Op. Cit., pg. 258. Defensa Fiscal, Tratado terico prctico, Primera Ed., Editorial Pac. Mxico, 1999, pg. 73.

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las autoridades est expresamente sealada en el Reglamento Interior del Servicio de Administracin Tributaria. Respecto a la competencia de las la cuanta y en ocasiones por el tiempo. En materia fiscal, la competencia de autoridades fiscales, al emitir sus actos administrativos deben tener en cuenta el principio de legalidad que los rige, conforme al cual la autoridad administrativa slo puede realizar los actos que la Ley le autorice, este principio, que tratndose de actos de molestia, est expresamente consagrado en el artculo 16 Constitucional, mismo que ordena que los actos de molestia deben estar debidamente fundados y motivados, entendindose que se debe fundamentar tanto la competencia del rgano como del funcionario emisor del acto de molestia. No obstante lo expuesto en prrafo anterior, es frecuente observar que las rdenes de visita domiciliaria, as como los actos administrativos posteriores, como lo son los requerimientos de informacin y hasta el mismo oficio liquidatorio, con frecuencia son emitidos, en ausencia por suplencia, por subadministradores de la Administracin Local de Auditora Fiscal, mismos que no siguen el orden de suplencia por ausencia a que se refiere el reglamento Interior del Servicio de Administracin Tributaria, provocando con ello la nulidad de la resolucin combatida en juicio de nulidad. II.2.4 d). Con la finalidad de afectar la esfera jurdica del gobernado. La declaracin unilateral y concreta del rgano administrativo se manifiesta en la produccin de efectos jurdicos, es decir, la creacin, modificacin, transmisin reconocimiento, declaracin o extincin de derechos y obligaciones, con efectos directos. As tenemos como ejemplos: de creacin de derechos, el otorgamiento de una concesin; de modificacin de derechos, las restricciones que imponga la autoridad al uso de la concesin otorgada; de transmisin de derechos, en el caso de una expropiacin, de reconocimiento de derechos; una inscripcin en el Registro Pblico de la Propiedad; de creacin de obligaciones, un oficio liquidatorio derivado del ejercicio de facultades de comprobacin, etc. II.3 Elementos del Acto Administrativo. El acto administrativo est constituido por elementos que le dan existencia, forma y validez, por lo que su conocimiento es de suma importancia, ya que las irregularidades que puedan presentarse en su formacin, constituyen vicios que afectan su existencia y validez. II.3.1 Elemento subjetivo Este est integrado por el rgano administrativo que emite el acto, que en ejercicio de la funcin administrativa establece situaciones jurdicas de manera particular y concreta. Para que el acto administrativo tenga existencia jurdica se requiere que el sujeto emisor tenga dos elementos importantes: la voluntad y la competencia, a ambos requisitos ya hice referencia en apartados anteriores, slo mencionare ahora que esta voluntad es diferente a la del derecho
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privado, ya que no se refiere a una voluntad con fines personales, se refiere a una voluntad relacionada con la funcin que lleva a cabo el funcionario emisor del acto, se encuentra integrada por dos elementos que son: la voluntad de los titulares de los rganos que actan, por lo tanto la voluntad del funcionario est en funcin de las labores que desarrolla y los procedimientos de elaboracin que preparan esa voluntad, por ejemplo antes de emitir la orden de visita domiciliaria, generalmente se atiende al procedimiento de programacin de la misma para observar los antecedentes del caso. II.3.2 Elemento Objetivo. En opinin de Luis Humberto Delgadillo Gutirrez y Manuel Lucero Espinoza14 son tres los elementos objetivos del acto administrativo, el objeto, el motivo y el fin. El objeto es la materia o contenido del acto, es aquello sobre lo que se incide con l, en consecuencia, el objeto del acto administrativo est constituido por los derechos y obligaciones que el mismo establece. Un objeto mediato se referir a una cosa (que se expropia), una actividad (concesionar un servicio pblico), un status ( nombramiento de un servidor pblico), etc. El objeto del acto administrativo debe contener ciertos requisitos: ha de ser licito, posible y determinado o determinable, es decir, que el contenido a que se refiere el acto sea real y pueda ser materia de la actuacin de la administracin de acuerdo con la ley, y que sea posible su realizacin y expresar de manera clara y precisa a fin de que el gobernado, a quien se le dirige el acto, est en posibilidad de conocer plenamente su contenido. El motivo, tambin llamado presupuesto de hecho y causa est constituido por las circunstancias de hecho y de derecho que la autoridad toma en cuenta para emitir el acto; es decir, son los antecedentes que preceden y provocan el acto y, por ello se ha dicho que el motivo constituye la razn de ser del mismo. Por otro lado, es conveniente sealar que no es lo mismo motivo que motivacin, puesto que entre ambos conceptos existen diferencias, ya que la motivacin es un elemento formal del acto y constituye la expresin del motivo del mismo. El fin es el propsito que se persigue con la emisin del acto, es el para que de su emisin, que en materia administrativa siempre corresponde a la satisfaccin del inters pblico concreto. Ejemplo: en el caso de las visitas domiciliarias el fin es verificar si el visitado est cumpliendo o no con las disposiciones fiscales.

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Op. Cit., pg. 259.

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II.3.3 Elemento formal. El elemento formal del acto administrativo est integrado por la observancia del procedimiento prescrito para la elaboracin del acto, su expresin y su comunicacin a los interesados. Es decir, por los medios de produccin, los medios de instrumentacin o exteriorizacin de la voluntad administrativa, y los medios de publicidad del acto. Del prrafo anteriormente transcrito se deduce que si para la emisin de un acto administrativo, ejemplo: la resolucin determinante de contribuciones omitidas, la autoridad debi haber seguido un procedimiento establecido en ley, que puede ser la revisin de gabinete, la visita domiciliaria o la revisin de dictamen, de no haber seguido ese procedimiento el acto administrativo estara viciado de nulidad conforme lo dispone el artculo 51, fr.III de la Ley Federal del Procedimiento Contenciosos Administrativo. Respecto a la exteriorizacin del acto administrativo, en materia fiscal se expresa en el artculo 38, fr. I, del Cdigo Fiscal de la Federacin, que debe ser en documento escrito o digital, en otras materia existen otras formas de exteriorizacin como pueden ser verbal, por signos o seales, los tcitos y los presuntos. En conclusin los actos administrativos pueden expresarse en forma expresa, que puede ser oral, escrita, digital, tcita y presunta. Son actos tcitos aquellos que como consecuencia de la emisin de un acto expreso, surjan consecuencias que presuponen la existencia de otro acto, ejemplo. Una licitacin legal y la contratacin directa de la administracin con otro proveedor, sin haber dejado sin efectos la licitacin. Los actos presuntos son aquellos en los que el ordenamiento jurdico le asigna un efecto determinado a la conducta administrativa. En ellos no existe ni una declaracin de voluntad, ni una conducta a la que racionalmente y en va de interpretacin tenga que drsele algn efecto, sino que se trata de una presuncin legal que determina la existencia de un acto administrativo, dentro de esta conducta est el silencio administrativo, y con l la negativa y la afirmativa fictas. Respecto a los elementos del acto administrativo, la legislacin, en materia fiscal, establece en el artculo 38 del Cdigo Fiscal de la Federacin en vigor los elementos que deben contener dichos actos y as se refiere a: a) los subjetivos, al disponer en su fraccin II, que se debe sealar la autoridad que lo emite, en su fraccin IV que estn fundados, es decir, que se fundamente la competencia tanto del rgano emisor como la del funcionario que lo emite, y en su fraccin V, que ostente la firma del funcionario que lo emite, aqu debemos observar que para la expresin de la voluntad el citado cdigo exige que la misma se exteriorice mediante la firma la que deber ser autgrafa; b) los objetivos, al referirse en su fraccin IV, que estn motivados y que expresen la resolucin, objeto o propsito de que se trate, al respecto debemos considerar que en materia fiscal existen actos que expresan
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resoluciones, como puede serlo una respuesta a una consulta sobre situacin real y concreta del contribuyente, tambin otro tipo de resolucin la constituyen las liquidaciones de contribuciones omitidas, etc., otros pueden expresar conjuntamente el objeto o propsito y as en las ordenes de visita domiciliaria el objeto indirecto es la revisin de la contabilidad por los visitadores y el propsito lo constituye la comprobacin de que si el contribuyente cumpli o no con lo dispuesto en las disposiciones fiscales por el ejercicio sujeto a revisin y c)los formales, en su fraccin I, se refiere a que deben constar por escrito en documento impreso o digital, al respecto slo cabe mencionar que dicho documento impreso deber serlo en papelera oficial del rgano emisor. II.4 Perfeccionamiento del acto administrativo. Luis Humberto Delgadillo Gutirrez y Manuel Lucero Espinoza15 sealan que: Acto perfecto es aquel que tiene todos sus elementos integrantes y que ha cumplido con el procedimiento de formacin establecido para su existencia. Adems, para que el acto sea perfecto debe reunir los requisitos necesarios para su validez y eficacia. Es vlido el acto que ha sido elaborado de acuerdo con el ordenamiento jurdico en vigor; y es eficaz cuando, siendo vlido, puede ser cumplido, caracterstica que adquiere por la participacin de conocimiento al interesado a travs de su notificacin; por ello la eficacia del acto se vincula con su ejecutividad. El acto puede ser vlido pero no eficaz, situacin que se puede presentar en los siguientes casos: a) cuando no ha sido notificado al interesado, b) cuando requiera aprobacin por otro rgano, y sta no se ha otorgado, y c) cuando est sujeta a plazo o condicin Por su parte, Miguel Acosta Romero16 seala: Sobre este aspecto, la doctrina acto administrativo perfecto a aqul que est completamente formado, es decir, que todos sus elementos son regulares y sus modalidades o requisitos se han cumplido y, por lo tanto, tiene una existencia jurdica plena. Pero no basta que el acto sea perfecto para que sea eficaz, y se entiende por acto eficaz aqul que sea realiza jurdica y materialmente. Puede suceder que el acto perfecto no sea eficaz, porque est sujeto a trmino o condicin y durante los lapsos en que stos se cumplan, el acto administrativo no tenga eficacia, pues sta entraa la realizacin del contenido del acto. Para que el acto sea eficaz se necesita una serie de actos subsecuentes o posteriores que generalmente inician con la notificacin
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Op. Cit., pg. 268. Op. Cit., pg. 371.

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Coincidiendo con lo expuesto por estos autores, y por la importancia que tienen las notificaciones para que el acto administrativo sea eficaz, proceder a mencionar algunos aspectos relevantes de la misma conforme a lo dispuesto en Cdigo Fiscal de la Federacin en vigor. As, tenemos que por notificacin debemos entender, segn lo dice el Diccionario para Juristas17 como sigue: Notificacin. F. Medio legal por el que se da a conocer a las partes o a un tercero el contenido de una resolucin judicial. En materia administrativa ser el medio legal en que se da a conocer al gobernado alguna resolucin de carcter administrativo. El Cdigo Fiscal de la Federacin en vigor, en sus artculos 134 a 140 seala las reglas para las notificaciones en materia fiscal y as tenemos que: El art. 134 se refiere a los diferentes tipos de notificaciones para notificar los actos administrativos. El artculo 135 se refiere a los efectos y formalidades de las notificaciones. El artculo 136 se refiere al lugar para la prctica de notificaciones. El artculo 137 se refiere a las reglas para llevar a cabo las notificaciones personales y las relativas al procedimiento administrativo de ejecucin. El artculo 138 se refiere a las notificaciones ilegales. El artculo 139 se refiere a las reglas aplicables a las notificaciones por estrados. El artculo 140 se refiere a las reglas de las notificaciones por edictos. Para el postulante en materia fiscal es muy importante el estudio de las notificaciones de los actos administrativos, por lo tanto se sugiere se profundice ms en este estudio. II.5 Caracteres del acto administrativo. Para Luis Humberto Delgadillo Gutirrez y Manuel Lucero Espinoza18 los caracteres jurdicos del acto administrativo son: la presuncin de legalidad, la ejecutividad y la ejecutoriedad y que algunos otros autores incluyen adems la estabilidad y la impugnabilidad. II.5.1 La presuncin de legalidad La presuncin de legalidad, denominada tambin presuncin de validez, consiste en una suposicin legal de que el acto administrativo fue emitido conforme a derecho.
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Palomar de Miguel, Juan. Diccionario para Juristas, 1. Ed. Editorial Mayo Ediciones, S. de R. L.,, Mxico, 1981, pg. 917. 18 Op. Cit. Pg., 269.

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Esta presuncin implica que el acto fue realizado de acuerdo con lo dispuesto en la ley, y es vlido en cuanto a los efectos que produce, tienen como fundamento el hecho de que las garantas subjetivas y objetivas de los gobernados, que preceden a la formulacin del acto administrativo han sido respetadas en cuanto que previamente las autoridades administrativas han instruido un procedimiento en el cual se contienen los hechos, circunstancias y dems elementos materiales y jurdicos que debe reunir todo acto de administracin. La validez deriva de una presuncin legal o humana, que la ley establece a favor de los actos de autoridad y que subsiste mientras no se demuestre lo contrario. En consecuencia, la presuncin de legalidad no es absoluta, sino relativa, es decir, admite prueba en contrario. Esta presuncin de legalidad en materia fiscal la encontramos en el artculo 68 del Cdigo Fiscal de la Federacin en vigor, que dispone que los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirn legales. Dichas autoridades debern probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmacin de otro hecho. Como podr observarse en el artculo en cita se establece una presuncin iuris tantum a favor de las autoridades fiscales y que adems el artculo 46 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo la fortalece al sealar en su artculo 46 que hacen prueba plena, entre otros, los hechos legalmente afirmados por autoridad en documentos pblicos. Le corresponde al postulante su impugnacin en el medio de defensa que haya utilizado aportan todo tipo de prueba autorizado y pertinente para destruirla y observar las distintas jurisprudencia que con relacin al mencionado artculo 68 del Cdigo en comento se han publicado. II.5.2 Ejecutividad y ejecutoriedad. La ejecutividad consiste en que el acto administrativo perfecto legalmente notificado produce todos sus efectos jurdicos y, por lo tanto, debe ser cumplido an en contra de la voluntad del destinatario, es decir, es la cualidad de producir efectos sin necesidad de una autorizacin posterior. Por su parte, la ejecutoriedad consiste en la posibilidad de que la Administracin, por s, y ante s, haga efectivos los efectos de ese acto sin necesidad de recurrir a otra autoridad. Por lo tanto, es conveniente no confundir la ejecutividad, fuerza intrnseca del acto con la caracterstica de ejecutoriedad, que es la facultad de ejecutarlo, incluso en contra de la voluntad del destinatario, de lo que se desprende que la ejecutividad es un atributo del acto mientras que la ejecutoriedad lo es de la autoridad. En materia fiscal la autoridad tiene distintos medios para ejercer coaccin sobre el contribuyente que no ha cumplido con lo establecido en los actos administrativos que se le hayan notificado y los encontramos en los diversos artculos 40, medios de apremio, aseguramiento de bienes o de la negociacin; 145 a 196 Aseguramiento de bienes, embargo precautorio y

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embargo definitivo, avalo, remate, etc. Y en los relativos a infracciones y sanciones. II.5.2.1 Suspensin de la ejecucin. La suspensin de la ejecucin del acto administrativo puede efectuarse a peticin del interesado, siempre y cuando la ley lo autorice expresamente, generalmente por la interposicin de un medio de defensa, siempre y cuando la suspensin del acto no afecte el inters de particulares o el inters pblico. As en materia fiscal el artculo 144 del Cdigo Fiscal de la Federacin en vigor, establece en primer trmino que no se ejecutarn los actos administrativos cuando se garantice el inters fiscal satisfaciendo los requisitos legales. Respecto a los medios para garantizar el inters fiscal, el monto de la garanta y el trmino que tiene el contribuyente para ofrecerla, el artculo 141 del citado Cdigo los seala con precisin. II.5.3 Estabilidad. La estabilidad del acto administrativo consiste en la prohibicin que tiene la administracin de revocar de oficio el acto que crea, reconozca o declare un derecho a favor del gobernado. La estabilidad constituye un aspecto de la seguridad jurdica, que rige la actuacin administrativa, en tanto que impide que le sean revocados o anulados los derechos otorgados al particular por el acto administrativo que le es favorable. En materia fiscal esto se puede observar de la lectura al artculo 36 del Cdigo en cita, que dispone que las resoluciones administrativas de carcter individual favorables a un particular solo podrn ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales. De la lectura al prrafo anterior se desprende la prohibicin para las autoridades fiscales de revocar las resoluciones favorables a los particulares y la obligacin para las mismas de iniciar el juicio de lesividad en contra del particular que obtuvo la mencionada resolucin favorable. II.5.4 Impugnabilidad. Todo acto administrativo, regular o irregular, es impugnable en sede administrativa o jurisdiccional, mediante recursos administrativas o acciones judiciales, respectivamente, en ejercicio del derecho de defensa establecido en artculo 14 constitucional. La cualidad del acto administrativo consistente en producir efectos jurdicos directos, trae como consecuencia que estos puedan ser controvertidos por el interesado, ya que sera contrario al estado de derecho que el acto fuera ininpuganble. La impugnacin en sede administrativa, en la especie fiscal, procede a travs de los recursos administrativos, como los son el recurso de revocacin, regulado por el Cdigo Fiscal de la federacin, arts. 116 al 133A y el recurso de inconformidad establecidos en la Ley del Seguro Social, y
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especialmente en su Reglamento del Recurso de Inconformidad y en la Ley del Infonavit. II.5.5 El silencio administrativo. La manifestacin de la voluntad de la administracin se realiza a travs de un procedimiento que genera un acto vlido y eficaz, por lo que debe producir efectos jurdicos. Sin embargo, pueda darse el caso de que la administracin no emita el acto correspondiente, lo que, en principio, provocara un estancamiento de los efectos jurdicos, situacin que no debe darse en las relaciones jurdicas, ya que stas no pueden quedar paralizadas. Esto ha dado lugar a la necesidad de determinar en qu sentido debe interpretarse el silencio de la administracin, ya que los gobernados no pueden esperar indefinidamente el pronunciamiento de la autoridad administrativa respecto a sus pretensiones, lo cual ha llevado al Derecho y a la legislacin, a interpretar el silencio administrativo cuando existiendo la obligacin de resolver dentro de un plazo, la autoridad no responde. Dos elementos que permiten interpretar el silencio de la administracin son: 1. Que la administracin tenga obligacin de pronunciarse; 2. Que transcurra un plazo determinado, sin que la autoridad emita su resolucin. El silencio administrativo puede ser de dos tipos: negativo, denominado negativa ficta; y positivo, llamado afirmativa ficta. II.5.5.1 La negativa ficta. En virtud de esta figura se considera que si transcurre el trmino previsto en la ley para que la autoridad administrativa resuelva alguna instancia o peticin promovida acerca de cuestiones reales o concretas, sin que la autoridad emita resolucin, debe presumirse que ha resuelto en forma adversa a los intereses del promovente, es decir, que le ha sido negado lo solicitado. En materia fiscal el Cdigo Fiscal de la Federacin en vigor establece esta figura en su artculo 37, para que las autoridades fiscales resuelvan en un trmino de tres meses las instancias o peticiones de los particulares o de ocho meses tratndose de consultas relacionada con la metodologa utilizada en la determinacin de los precios o las contraprestaciones, en operaciones efectuadas con partes relacionadas, y en forma especial slo para el recurso de revocacin en el artculo 131. Aunque la figura de la negativa ficta tiene por efecto considerar que la autoridad resolvi negativamente el fondo del asunto, ello no puede dar base para determinar que estamos en presencia de un acto ejecutorio, toda vez que para que ella quede constituida resulta necesario que el particular demande su nulidad y se emita sentencia que declare su validez, puesto que mientras el gobernado no la impugne, la autoridad est en posibilidad de emitir resolucin expresa. La afirmacin anterior permite establecer que no obstante que la existencia de esta figura requiere de los dos elementos ya enunciados. Que la autoridad tenga la obligacin de de pronunciarse y que transcurra el plazo
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sealado por la ley, existe un elemento adicional, constituido por el ejercicio de la accin en su contra, puesto que no obstante que se hayan cumplido los dos primeros elementos, si el particular no impugna dicha resolucin negativa ficta, la autoridad puede emitir su resolucin expresa. Por otra parte, si la autoridad mantiene su silencio y el particular presenta su medio de defensa, recurso de revocacin o juicio de nulidad, la autoridad estar impedida para pronunciarse en forma expresa, toda vez que la instancia ya qued resuelta en forma negativa, por disposicin de la ley. Finalmente, resulta conveniente establecer que la resolucin negativa ficta, en sentido estricto no tiene el carcter acto administrativo pues no contiene los requisitos a que se refiere el artculo 38 del Cdigo Fiscal de la Federacin, por tal motivo carece tambin de ejecutividad y la autoridad no puede hacerlo efectivo mientras no haya sido impugnado y en la sentencia reconocida su validez. II.5.5.2 Distincin entre el silencio administrativo y el derecho de peticin. Miguel Acosta Romero19 seala: el artculo 8. Constitucional ordena que los funcionarios y empleados pblicos respeten el ejercicio del derecho de peticin, siempre que ste se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa; y que a toda peticin debe recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene la obligacin de darlo a conocer en breve trmino al peticionario. Como puede apreciarse, el contenido del derecho de peticin obliga a la autoridad a que d contestacin en breve trmino, pero no supone una negativa ficta en caso de que no se obtenga respuesta, es decir, la autoridad est obligada a contestar, en el supuesto que la autoridad no conteste, no se configura el silencio de la administracin, sino ms bien una violacin a una garanta constitucional. Por otra parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha estimado que las garantas del artculo 8. Constitucional tienden a asegurar un provedo sobre lo que se pide y no a que se resuelvan las peticiones en determinado sentido II.5.5.3 La afirmativa ficta. Otra de las formas que frente al silencio administrativo ha adoptado nuestro sistema jurdico es la considerar que transcurrido el trmino legal sin que la autoridad resuelva alguna instancia o peticin de un particular, debe entenderse que la resuelve de manera afirmativa.
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Op. Cit. Pg., 376.

As tenemos, entre otros casos, que el artculo 366 de la Ley Federal del Trabajo concede un plazo de 60 das a la autoridad ante quien se presento
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la solicitud de registro de un sindicato para que dicte resolucin, los solicitantes podrn requerirla para dicte resolucin y si no lo hace dentro de los tres das siguientes a la presentacin de la solicitud, se tendr por hecho el registro para todos los efectos legales, quedando obligada la autoridad, dentro de los tres das siguientes, a expedir la constancia respectiva. En el caso de que el servidor pblico, titular del rgano que deba expedir la constancia citada, se negara a hacerlo, podr ser denunciado ante la Contralora Interna de su Dependencia, a fin de que sea sancionado en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. II.6 Clasificacin de los actos administrativos. Los actos administrativos tienen caractersticas de muy diversa ndole, por ello, los tratadistas los han agrupado en razn de aquellas que les son comunes. Los criterios fundamentales que se han tomado como base son: su mbito de aplicacin, la naturaleza de la decisin, los sujetos que intervienen en su formacin, el margen de libertad para su creacin, los efectos que producen en la esfera jurdica de los administrados, lo que hacen constar por el rgano que los emite, en cuanto a la forma de expresin y de acuerdo con el sujeto a que se refiere el acto. II.6.1 mbito de aplicacin. En cuanto a su mbito de aplicacin se clasifican en internos y externos. Son internos aquellos cuya existencia slo se manifiesta dentro de la propia administracin, por lo que no pueden producir efectos respecto de los particulares, como por ejemplo la imposicin de una sancin disciplinaria a un servidor pblico. Son externos los que trascienden a esfera de la administracin, pues van dirigidos a particulares como puede ser una orden de visita domiciliaria. II.6.2 Sujetos que intervienen. En este caso se clasifican en simples y complejos. Un acto simple es aqul que es emitido por un slo rgano, sin importar que sean varias las personas que hayan participado en la preparacin del acto, ejemplo, una orden de visita domiciliaria, porque participa el comit de programacin sin embargo es emitida por el Administrador Local de Auditora Fiscal competente. Los actos complejos o colectivos por la concurrencia de diferentes rganos de la Administracin Pblica, identificados respecto de una misma materia y un mismo fin, por ejemplo en un tratado internacional para evitar la doble imposicin, lo celebra el Presidente de la Repblica pero requiere la aprobacin del Senado. Otro acto complejo o colectivo es el acto unin, en el cual participan diferentes sujetos, que aunque intervienen respecto de la misma materia, el fin que cada uno persigue es diferente, por ejemplo en el nombramiento de Magistrados del Tribunal federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

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II.6.3 Margen de libertad para su creacin. En cuanto al margen de libertad para su creacin los actos administrativos se clasifican en reglados y discrecionales. Los actos reglados son aquellos que la autoridad debe emitir necesariamente, cuando se dan los supuestos que la norma establece, sin dejar ningn margen de libertad para la autoridad para decidir sobre su pronunciamiento, ejemplo; el oficio liquidatorio derivado de una visita domiciliaria cuando los visitadores encuentran que existen omisiones en el pago de contribuciones. Los actos discrecionales son aquellos en los que la autoridad tiene la libre apreciacin de los elementos para determinar su emisin o no. Ejemplo, la orden de visita domiciliaria. II.6.4 Efectos que producen. En cuanto a los efectos que producen en la esfera jurdica de los administrados, se clasifican en actos que aumentan los derechos de los particulares y actos que los limitan. Los actos administrativos que aumentan los derechos de los particulares son: la concesin, la autorizacin, licencia o permiso, la dispensa y la admisin. Los actos administrativos que limitan los derechos de los particulares son: Las rdenes, los actos translativos de derechos y la sancin. II.6.5 Lo que hacen constar. En cuanto a lo que hacen constar los actos administrativos se clasifican en: a). Certificaciones. Son manifestaciones que dan validez o autenticidad a constancias de registros de la vida civil de los particulares, ejemplo certificado de libertad de gravmenes, certificados de estudios, etc. b) Registro. Que son los que el rgano administrativo procede a la inscripcin en documentos o instituciones jurdicas, de situaciones y derechos de los particulares, ejemplo, registro de marcas, patentes, nombres comerciales, etc. c). Notificaciones. Implican la participacin de conocimiento de actos y situaciones jurdicas. II.6.6 Por el rgano que lo emite. En cuanto al rgano que lo emite, los actos administrativos se clasifican en unipersonales y colegiados. Los primeros son aquellos que provienen de un rgano integrado por un sujeto, ejemplo, una revisin de gabinete. Los segundos se presentan cuando el rgano est compuesto por una pluralidad de individuos, ejemplo, las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. II.6.7 En cuanto a la forma de expresin. Tomando en cuenta la forma en que se expresa o se exterioriza el acto administrativo, ya comentamos que puede ser expreso, tcito o presunto.

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II.6.8 Al sujeto que se refiere. Desde este punto de vista, los actos administrativos pueden ser singulares o plurales. Son singulares los dirigidos a un sujeto determinado, por ejemplo, la orden de visita domiciliaria, la imposicin de una multa, etc. Los plurales son aquellos destinados a sujetos indeterminados pero identificados o identificables como es el caso de una convocatoria para una licitacin pblica. II.7 Extincin del acto administrativo. Coincidiendo con la opinin de Miguel Acosta Romero20, sealo que el acto administrativo puede extinguirse por diferentes medios que se han calificado en: a) normales y b) anormales. II.7.1 Medios normales. La realizacin fctico-jurdica del acto administrativo se lleva a cabo en forma normal mediante el cumplimiento voluntario y la realizacin de todas aquellas operaciones materiales necesarias para cumplir el objeto o contenido del propio acto. Esta realizacin voluntaria puede ser de los rganos internos de la administracin y tambin por parte de los particulares; en este caso, el acto administrativo se cumple y se extingue precisamente por la realizacin de su objeto. a). Cumplimiento voluntario por rganos internos de la administracin, la realizacin de todos los actos necesarios; b). Cumplimiento voluntario por parte de los particulares; c). cumplimiento de efectos inmediatos cuando el acto en si mismo entraa ejecucin que podramos llamar automtica, o cuando se trate de actos declarativos. d). Cumplimiento del plazo, en aquellos casos que tengan plazo. Ejemplo: licencias, permisos temporales, concesiones, etc. II.7.2 Medios anormales. El acto administrativo puede extinguirse por una serie de procedimientos o medios que llamamos anormales, porque no culminan con el cumplimiento del contenido del acto, sino que lo modifican, impiden su realizacin, o lo hacen ineficaz. Estos procedimientos o medios son los siguientes: a). Revocacin administrativa. b) rescisin. c). Prescripcin. d). Caducidad. e). Trmino y condicin. f). renuncia de derechos. g). Irregularidades e ineficacias del acto administrativo.
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Op. Cit., Pg., 379.

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h) Extincin por decisiones dictadas en recursos administrativos o en procesos ante tribunales administrativos y federales en materia de amparo. II.7.2.1 Revocacin administrativa. Es el acto por medio del cual el rgano administrativo deja sin efectos, en forma total o parcial, un acto perfectamente vlido, por razones de oportunidad, tcnicas, de inters pblico o de legalidad. La revocacin administrativa constituye un nuevo acto administrativo, tambin perfectamente vlido, que deja sin efectos el anterior, pero exclusivamente a partir del nuevo acto, no modificando los efectos que ya se produjeron en el pasado. Es importante destacar lo asentado con anterioridad que las resoluciones favorables a los particulares no podrn ser revocadas por las autoridades administrativas, sino que conforme a los dispuesto por el artculo 36 del Cdigo fiscal de la federacin, stas tendrn que acudir al tribunal federal de Justicia fiscal y Administrativa en juicio de lesividad. II.7.2. La Rescisin. Consiste en la facultad que tienen las partes en un contrato de resolver o dar por terminadas sus obligaciones, en el caso de incumplimiento de la otra parte. Este modo de extincin slo aplica en aquellos actos administrativos que revisten el carcter de contratos o convenios. II.7.2.3 Prescripcin La prescripcin es la extincin de las obligaciones o derechos por el simple transcurso del tiempo. Los actos administrativos prescribirn de acuerdo con lo que dispongan las leyes en cada caso; en materia fiscal, se extinguen por prescripcin en el trmino de cinco aos, segn lo dispone el artculo 146 del Cdigo Fiscal de la Federacin en vigor. II.7.2.4 Caducidad. Es un medio de extincin de los actos administrativos, por la falta de cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en el acto administrativo para que se genere o preserve un derecho. Se distingue de la prescripcin en que en la caducidad es necesario realizar actos positivos para preservar o generar el derecho y en la prescripcin exclusivamente se trata del simple transcurso del tiempo, ejemplo de caducidad, en las concesiones, cuando se obliga al concesionario a realizar determinadas obras en cierto plazo y no las realiza, incurriendo as en caducidad. Lo mismo sucede cuando se obliga al particular a presentar avisos, de los que depende el nacimiento de un derecho u obligacin, tambin dentro de cierto plazo.

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II.7.2.5 El trmino y la condicin. El trmino es un acontecimiento futuro de realizacin cierta del que depende que se realicen o se extingan los efectos de un acto jurdico. El trmino puede ser suspensivo o extintivo; el primero suspende los efectos, el segundo los extingue. La condicin es un acontecimiento futuro de realizacin incierta, del que se hace depender el nacimiento o la extincin de derechos y obligaciones, en estos casos el trmino y la condicin tambin vienen a constituir medios a travs de los cuales se extingue el acto administrativo. II.7.2.6 La renuncia de derechos. Constituye tambin un modo anormal de extinguir el acto administrativo. En Teora General del Derecho se reconoce que el individuo tiene derecho a renunciar ciertos derechos, es decir, que mediante una declaracin unilateral de voluntad, y a partir de una fecha, deja de ejercitar, o de hacer valer, un determinado derecho que le es reconocido. As puede renunciar a una licencia, a un permiso, a una autorizacin, a una concesin. En estos supuestos consideramos que la renuncia constituye uno de los medios anormales para extinguir el acto administrativo bajo las siguientes circunstancias: a) Que se trate de un acto administrativo de tracto sucesivo, o, cuando se trate de un acto de efectos inmediatos, que stos no se hayan realizado an. b) B). que el rgimen legal permita la posibilidad de la renuncia, es decir, que se trate de derechos en los cuales pueda darse ese acto, pues existen derechos y obligaciones que son irrenunciables. c) Que la renuncia se manifieste por escrito y se notifique a la autoridad competente para que sta pueda resolver lo conducente respecto a los efectos de la renuncia. II.8 Irregularidades e ineficacias del acto administrativo. La presuncin de validez de los actos administrativos permite que produzcan sus efectos mientras no se demuestre que adolecen de vicios en alguno o algunos de los elementos que los constituyen. Esta presuncin juris tantum obliga a los afectados a promover los medios de defensa que la ley establece para combatir los actos administrativos irregulares, y demostrar que se est en presencia de un acto ilegal. La irregularidad de los actos administrativos puede manifestarse por todo tipo de violaciones a las disposiciones legales que norman su creacin, desde desviaciones en el procedimiento administrativo y en los requisitos formales, hasta ausencia absoluta de los elementos que deben integrarlo, lo cual no impide que provisionalmente produzcan sus efectos. La irregularidad del acto administrativo se encuentra ntimamente vinculada con sus elementos, puesto que cualquier vicio que se encuentre en ellos afectar su validez y eficacia, en tanto que es el resultado de la inobservancia de las normas jurdicas que regulan al acto de que se trate, ya sea en su fondo como en su forma.
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Una vez conocidos los elementos del acto administrativo, a fin de estar en posibilidad de referirnos a sus irregularidades y a los resultados que de ellas derivan, es menester analizar los diversos vicios que afecta esos elementos. Los vicios del acto administrativo son aquellos defectos o fallas con que ste se materializa en el mundo jurdico y que, de acuerdo con el sistema jurdico vigente, afectan su existencia, sea en su validez o en su eficacia, por lo que impiden su subsistencia o ejecucin. Los Vicios que se presentan en el elemento subjetivo del acto administrativo se refieren a la competencia y a la voluntad. En el primer caso, el acto se encontrar viciado cuando el rgano administrativo que lo emiti carezca de facultades para manifestarse; es decir, resulta incompetente. La incompetencia puede ser en razn de la materia, del grado, del territorio, de la cuanta o del tiempo, segn se presente la irregularidad en alguno de esos aspectos de la competencia. Por su parte, los vicios que afectan la expresin de la voluntad pueden ser de dos tipos: los subjetivos y los objetivos. Los primeros son los que ataen a la voluntad psquica del funcionario; en cambio, los segundos son los que inciden sobre el procedimiento en el que se desarrolla la voluntad de la Administracin Pblica. Tal clasificacin obedece al hecho de que en la actuacin administrativa no rige el principio jusprivatista de la autonoma de la voluntad, por ello La voluntad administrativa es, pues, el concurso de elementos subjetivos (la voluntad de los individuos que actan) objetivos (el procedimiento en que actan y las partes intelectuales que aportan a la declaracin). Los vicios de la voluntad, por lo tanto, pueden aparecer tanto en la declaracin de produccin misma, objetivamente considerada, como en el proceso de produccin de dicha declaracin, como, por fin, en la voluntad psquica del funcionario que produjo la declaracin En cuanto al vicio objetivo de la voluntad, dado que est relacionado con el procedimiento administrativo, nos referiremos a l al comentar los vicios del elemento formal del acto administrativo. Los vicios que recaen en el elemento objetivo del acto administrativo son aquellos que afectan a su objeto, motivo y fin. Respecto al objeto, en virtud de que ste debe ser lcito, posible y determinado o determinable, el vicio se manifiesta cuando el mismo es ilcito, por estar prohibido por la ley; por no ser el objeto determinado por la ley para el caso concreto; por ser impreciso u obscuro; por ser imposible de hecho; e incluso por ser irrazonable, es decir, contradictorio, desproporcionado o absurdo, y por ser inmoral. En cuanto al motivo y dado que ste consiste en los antecedentes de hecho y de derecho que preceden y provocan el acto, los vicios que le afectan se presentan en los casos siguientes: a) Cuando los hechos que lo motivan no se realizaron, fueron distintos o se apreciaran en forma equivocada;

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b) Cuando se dict en contravencin de las disposiciones aplicadas o dejaron de aplicarse las debidas; cuando entre el acto dictado y los motivos no existe correlacin lgica; c) Cuando entre los motivos aducidos y los preceptos que sirven de fundamento al acto no existe adecuacin. El vicio que afecta el fin del acto administrativo lo constituye el desvo de poder, el cual consiste en apartarse del propsito especfico que la norma prev para el acto administrativo. En otras palabras, el desvo de poder es el hecho del agente administrativo que, realizando un acto de su competencia, y respetando las formas impuestas por la legislacin, usa de su poder en casos, por motivos y para fines distintos de aqullos en vista de los cuales este poder le ha sido conferido. La desviacin de poder es un abuso de mandato, un abuso de Derecho. Puede un acto administrativo haber sido realizado por el funcionario competente con todas las apariencias de regularidad y, sin embargo, este acto discrecional realizado, puede estar afectado de ilegalidad si su autor ha usado de sus poderes para un fin distinto de aqul en vista del cual le han sido conferidos, o para retener la frmula de la jurisprudencia, para un fin distinto que el inters general o el bien del servicio. La desviacin de poder tiene como fundamento conceptual la regularidad de los fines en la conducta de los rganos administrativos. La actividad administrativa tiene una finalidad y los rganos administrativos reciben una competencia restringida con un propsito determinado; de tal manera que el agente pblico al ejercer su competencia, debe hacerlo de acuerdo con el fin contemplado por la ley, pues legalmente slo est autorizada a usarlo para la finalidad establecida en ella. La doctrina ha considerado que existe desvo de poder cuando el funcionario acta con: 1. Un fin personal. En caso el acto administrativo ha sido emitido para satisfacer las aspiraciones personales del agente pblico, y no el de la ley, como pueden ser venganza, partidismo, favoritismo, lucro, etctera. 2. Con una finalidad de favorecer a un tercero o a un grupo de terceros. 3. Con una finalidad de favorecer a la Administracin Pblica. En este caso se trata de un fin administrativo pero distinto del contemplado por la ley, El funcionario protege un inters general pero diverso al esperado por la ley. Los vicios del elemento formal se manifiestan en el procedimiento, en la forma de exteriorizacin y en la publicidad del acto administrativo.

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La doctrina ha englobado dentro de un mismo concepto las formas y las formalidades del acto administrativo. Sin embargo, entre ambos conceptos existen diferencias que impiden darles el mismo tratamiento. Las formalidades del procedimiento constituyen aspectos que son parte del procedimiento administrativo y, por lo tanto, resultan requisitos anteriores o previos al acto administrativo, que en caso de haber sido transgredidos darn lugar a vicios en el procedimiento. En cambio, la forma del acto, al constituir el medio por el cual se exterioriza la voluntad administrativa, resulta concomitante al acto, que al no cumplirse se produce el vicio de forma del acto administrativo. Por otra parte, hay que tomar en cuenta que los vicios en las formalidades y en la forma del ato administrativo son de dos tipos: substanciales o relevantes y no substanciales o irrelevantes. Los primeros son aquellos que influyen en el fondo del asunto, y que de no cumplirse dan lugar a la anulacin del acto. Por el contrario, los segundos no tienen una influencia de terminante sobre el contenido del acto y, por lo tanto; no proceden a su anulacin. Los vicios de procedimiento tienen lugar en los casos en que no se cumple con los requisitos establecidos por la ley para la preparacin de la voluntad administrativa, ya que la elaboracin del acto administrativo est sujeto a una serie de formalidades establecidas por el ordenamiento jurdico. En consecuencia, cuando la autoridad no cumpla con la serie de trmites y formalidades establecidas por la ley, antes de emitirse el acto administrativo, su incumplimiento, adems de viciar la voluntad administrativa porque no se ha preparado conforme lo establece la ley, trae como consecuencia la ineficacia de la Administracin y la violacin de los derechos del gobernado. En cuanto a los vicios de forma del acto administrativo, estos se manifiestan cuando no se cumplen los requisitos que el ordenamiento jurdico establece como indispensable para la exteriorizacin de la voluntad administrativa. Como fue mencionado al estudiar este elemento del acto administrativo, los requisitos formales son: a) Que conste por escrito b) Que se seale la autoridad que lo emite c) Que est fundado y motivado y que se exprese el objeto del acto d) Que ostente la firma del funcionario competente e) Que contenga el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido En tal virtud, cuando alguno o algunos de tales requisitos no se cumplan, o se haga de manera irregular, el acto estar viciado por omisin de requisitos formales. Los requisitos formales deben ser los establecidos por la ley y no aquellos originados por la prctica o usos administrativos, ya que stos no tienen

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ninguna fuerza jurdica, por lo que las exigencias formales que tales actos deben satisfacer para ser legtimos, no pueden ser juzgados de acuerdo con tales usos, sino con base en lo establecido por las leyes que lo reglamentan. Por ltimo respecto a los vicios de la publicidad del acto, tendrn lugar en aquellos casos en que no se respeten las formas establecidas por la ley para hacer de conocimiento al gobernado interesado la existencia del acto administrativo. El incumplimiento de los requisitos de publicidad (notificacin o publicacin en los diarios o gacetas oficiales) afecta la eficacia del acto administrativo, no as la legalidad de ese acto y por ello el mismo se considera vlido pero ineficaz, puesto que ante una irregularidad en su publicidad no puede surtir efecto alguno. II.9 La anulacin de los actos administrativos. Hasta antes de 1994 en la legislacin administrativa de Mxico no exista regulacin alguna de los actos y procedimientos administrativos, se aplicaba supletoriamente la concepcin tripartita de las nulidades consignada en los artculos 2224 al 2242 del Cdigo Civil Federal, de donde muchos autores consideraban la posibilidad de que los actos administrativos pudieran presentar vicios que produjeran su inexistencia, su nulidad absoluta o su nulidad relativa. Sin embargo, la aplicacin de las nulidades civiles a los actos administrativos no resulta procedente, porque estos caractersticas, exigencias y una regulacin diferente a los actos privados, sobre todo en lo relativo al inters pblico. As por ejemplo, en lo relativo a la inexistencia del acto administrativo, las leyes administrativas no la establecen, por lo que legalmente no puede haber actos administrativos inexistentes, que seran la nada jurdica y por ello el derecho administrativo no se ocupa de su regulacin. Por tanto, algunos tratadistas del derecho administrativo consideran que el principio que rige en esta materia es el de la nulidad absoluta, por lo preceptuado en el artculo 8 del Cdigo Civil Federal, el cual establece que los actos que se realicen en contravencin a las disposiciones de orden pblico sern nulos de pleno derecho, pero es obvio que esta nulidad slo ser procedente en cuanto as lo disponga la ley administrativa. Es cierto que el artculo 2225 del Cdigo Civil Federal dispone que la ilicitud en el objeto o fin o en la condicin del acto, produce su nulidad, ya sea absoluta o relativa, sin embargo, de acuerdo a los fines que al derecho administrativo importan, el acto administrativo irregular slo podr ser nulo en los trminos de la ley administrativa que en particular la establezca en cada caso y, en su defecto, se debern aplicar los principios constitucionales que protegen los derechos de los gobernados frente a la manifestacin de la funcin administrativa. Por lo antes expuesto, tenemos que en Mxico las leyes administrativas aluden a las siguientes formas de anulacin de los actos administrativos: Actos nulos de pleno derecho, nulidad y anulabilidad de los actos administrativos.
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La nulidad de pleno derecho es una invalidez del acto de carcter excepcional, pues solo se presenta en los casos en que la ley expresamente lo consigne. En consecuencia la ineficacia del acto opera por ministerio de ley, razn por la cual no necesita ser declarada por autoridad alguna y en caso de que llegara a existir la declaracin, sera para destruir su posible apariencia de legalidad. Por su parte, la nulidad de los actos administrativos es la regla general, la cual se encuentra condicionada a una investigacin previa por parte del rgano jurisdiccional, a peticin de parte interesada, con la intencin de verificar la existencia del vicio que lo afecta. La accin para impugnar el acto anulable es imprescindible, pues de no hacerse dentro del plazo establecido para tal efecto, el acto viciado se entiende consentido y sigue produciendo todos sus efectos como acto perfecto, vlido y eficaz. La nulidad de los actos administrativos normalmente est encomendada a los rganos jurisdiccionales, aunque de acuerdo con nuestro sistema jurdico, tambin lo podr hacer la autoridad administrativa cuando as lo disponga la ley. En materia fiscal la anulacin de los actos administrativos irregulares relativos a esta materia son del conocimiento del Tribunal Federal de Justicia Fiscal, va juicio de nulidad, cuando el actor es el gobernado y juicio de lesividad cuando el actor es la autoridad fiscal. En la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo se contienen todas las disposiciones que regulan este tipo de juicios y as observamos que en su artculo 51 seala con meridiana claridad las causales de nulidad que se refieren a las irregularidad antes comentadas en el apartado anterior y en su artculo 52 establece la sancin que corresponder a el acto administrativo irregular impugnado y as proceder a declarar la nulidad lisa y llana o la nulidad para determinados efectos ,o bien, de considerar que el acto administrativo impugnado no es irregular, proceder a confirmarlo. Algunos autores consideran que la nulidad para efectos trae consigo la figura del saneamiento, lo que trae como consecuencia que la autoridad se encontrar facultada para corregir su acto remediando los vicios que el mismo pudiera tener, bien sea del mismo acto o a travs de uno nuevo, lo que implicara hacer nugatorio el ejercicio de los medios de defensa del particular, ya que constantemente ste tendra que agotar tales medios a fin de ir controvirtiendo los actos de la autoridad, lo que ocasiona mayores gastos para el gobernado. Coincido con la opinin anterior, sin embargo es de considerar que si bien es cierto que la nulidad para efectos est prevista en la Ley en comento, tambin los es el hecho que el artculo 50 del Ordenamiento en cita obliga a las Salas del referido Tribunal a examinar primero las causales de ilegalidad invocadas por el actor en su demanda que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana, sin embargo en la prctica observamos que con frecuencia y en aras de la recaudacin, las mencionadas salas proceden a declarar en sus sentencias la nulidad para efectos, en lugar de declarar la
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nulidad lisa y llana habiendo esgrimido y probado el actor irregularidades del acto combatido que lo ameritan.

BIBLIOGRAFIA Doctrina: Acosta Romero, Miguel. Teora General del Derecho Administrativo. Editorial Porra, S.A., Mxico 1981 y 1986 Burgoa Orihuela, Ignacio. El Juicio de Amparo. Editorial Porra, S.A., Mxico 1996 Delgadillo Gutirrez, Luis Humberto y Lucero Espinoza, Manuel. Compendio de Derecho Administrativo. Editorial Porra, S.A., Mxico 1997 Diep Diep, Daniel y Diep Herran, Mara del Carmen. Defensa Fiscal, Estudio Terico Prctico. Editorial Pac. Mxico 2002 Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porra, S.A., Mxico 1966 Garca Maynez, Eduardo. Introduccin al estudio del derecho. Editorial Porra, S.A., Mxico, 2000 Rojina Villegas, Rafael. Compendio de Derecho Civil. Editorial Porra, S.A., Mxico 1972

Diccionarios: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas Diccionario Jurdico Mexicano. Editorial Porra, S.A., Mxico 1994 Palomar de Miguel, Juan. Diccionario para Juristas. Editorial Mayo Ediciones, Mxico 1981

Legislacin: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

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Cdigo Civil Federal. Cdigo Fiscal de la Federacin. Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo. Ley Federal del Trabajo. Ley Federal del Procedimiento Administrativo. Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Ley del Servicio de Administracin Tributaria. Reglamento Interior del Servicio de Administracin Tributaria.

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