Desafos de las polticas sociales

Gabriel Ortiz de Zevallos Instituto Apoyo

Hablar de desafos de las polticas sociales obliga a priorizar. La lista de problemas a resolver en el campo social en el Per es extensa e implica decisiones polticamente difciles de tomar. Aunado a ello, se tiene que la disponibilidad de equipos gerenciales de calidad en el sector pblico es muy limitada. La calidad de los servicios que brinda el Estado en el campo social a las personas de menores ingresos es en promedio deficiente, aunque desigual, y puede verse afectada por una multiplicidad de factores. Por lo tanto, resulta imprescindible escoger algunas prioridades fundamentales y concentrar la atencin en asegurar mejoras en esos desafos centrales, ms que intentar hacer un listado de todas las cosas que debieran mejorar, que son demasiadas para que sea posible volverlas realidad. La pobreza de ms de la mitad de peruanos requiere de una visin muy pragmtica, pero informada respecto de qu hacer. Si bien toda priorizacin es arbitraria, es una manera de alimentar el debate. Combatir la pobreza en el Per implica hablar de crecimiento econmico y generacin de empleo descentralizado, tanto o ms que sobre la efectividad de las polticas sociales. Sin embargo, eso ha sido materia de otras presentaciones. Si se trata de establecer prioridades, creo que los tres desafos centrales seran los siguientes: 1. Mejorar la calidad de la educacin? 2. Cmo impactar la descentralizacin en los programas sociales?

3. Lograremos, por fin, un sistema de monitoreo y evaluacin de programas sociales que permita mejorarlos en el tiempo?

Mejorar la Educacin Bsica?

Es conocido el avance de la cobertura en educacin en el caso peruano, con la excepcin de la educacin inicial (50,4 por ciento de asistencia) y secundaria (65,6 por ciento), adems de las brechas referidas al sector rural, donde los nios y las nias completan la mitad de aos de educacin que en el rea urbana y donde el ao escolar apenas implica 250 horas de clase, cuando el promedio urbano es algo ms del doble y el mnimo recomendable es 1.050. Resulta claro, entonces, que hay tareas por hacer en el campo de la ampliacin de la cobertura inicial y secundaria, y reducir as las brechas con el sector rural. Sin embargo, sostendra que la prioridad en el sector es mejorar la calidad de los servicios en las unidades existentes. La razn de ello es que en las condiciones actuales, la educacin no est cumpliendo con generar capacidades suficientes para competir; es decir, en cierta medida podemos estar generando nuevos pobres. La medicin de la calidad educativa es un tema complejo. Aun as, resulta claro que el Per enfrenta un gravsimo problema de calidad de su educacin bsica, tal como lo demuestran los resultados encontrados en una prueba similar desarrollada en los pases que se presentan en el cuadro 1.

...resulta imprescindible escoger algunas prioridades fundamentales y concentrar la atencin en asegurar mejoras en esos desafos centrales, ms que intentar hacer un listado de todas las cosas que debieran mejorar...

Como se puede ver en dicho cuadro, nuestro pas aparece siempre a la cola de la regin y ocupa el peor lugar en el mbito rural, incluso por debajo de pases de menor desarrollo relativo. Otros pases logran mejores resultados, con recursos igualmente magros para el sector o con problemas de pobreza (Bolivia, por ejemplo). Evidentemente, el Per debiera aumentar en lo posible los recursos que se destinan al sector, pero el problema de gestin y mejora de la calidad resulta crtico para que tales recursos rindan el fruto debido. En tal sentido, las reas que debieran ser materia de gran inters son: El fortalecimiento de los sistemas de medicin de calidad y difusin de resultados (generacin de conciencia social sobre el problema).

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Cuadro 1 Mediana de puntajes en las pruebas de lenguaje y matemticas, por tamao de conglomerado poblacional y por modalidad de gestin del tercer grado de primaria, segn curso (o rea de desarrollo) y pas
Pas Lenguaje Tamao de conglomerado poblacional Total Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Honduras Mxico Paraguay Per R. Dominicana Venezuela Prom. Pases 263 232 256 259 238 343 216 224 229 222 220 242 245 Gran ciudad 278 246 264 257 258 346 232 242 n.d. 250 246 250 261 Urbano 263 242 256 265 228 347 224 230 240 224 212 241 248 Rural 244 217 237 233 234 333 209 216 222 207 217 241 234 Modalidad de gestin Pblico 261 242 254 253 230 346 225 228 235 227 221 240 247 Privado 287 246 284 274 263 n.d. 250 273 256 256 230 253 261 Matemticas Tamao de conglomerado poblacional Total 251 240 247 242 240 351 218 236 232 215 225 220 243 Gran ciudad 271 245 253 240 242 351 229 251 n.d. 221 234 227 251 Urbano 251 245 247 245 235 354 230 238 237 220 222 219 245 Rural 235 233 228 227 245 345 212 231 229 205 222 215 236 Modalidad de gestin Pblico 250 243 245 237 233 353 229 238 234 217 229 219 244 Privado 272 253 275 251 251 n.d. 230 268 244 242 224 226 249

n.d.: informacin no disponible. Fuente: Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad Educativa (2000). Primer estudio comparativo sobre Lenguaje y Matemticas y factores asociados, para alumnos del tercer y cuarto grado de la Educacin Bsica. Informe tcnico. Manuscrito. Lima: Ministerio de Educacin, UNESCO, pp. 25660.

La carrera docente, para introducir mecanismos de seleccin, ascenso y cese que incentiven un mejor desempeo. El sistema de gestin de los centros educativos, de manera que los directores tengan mayores atribuciones y mecanismos de rendicin de cuentas. Los sistemas de asignacin de recursos, que sean ms equitativos y transparentes. En el campo de la educacin superior, es necesario mejorar la educacin tcnica y universitaria mediante un proceso de acreditacin que reduzca la oferta de educacin superior de mala calidad, que hoy abunda. Si el Per no mejora sustantivamente la calidad de su sistema de educacin, la poblacin de bajos ingresos (ni siquiera la poblacin en pobreza extrema) no tendr los instrumentos para salir de la pobreza. Ello se agravar por los mayores requerimientos de capital humano, que sern necesarios

para competir en una economa ms exigente. Un pas pobre como el Per tiene que dirigir su atencin a la educacin bsica, y los resultados de las pruebas de rendimiento indican que hay mucho por recuperar.

se plantean propuestas de descentralizacin de diversos programas sociales. Naturalmente, estos programas y proyectos tienen un gran atractivo poltico, por lo que es predecible que sean parte del debate poltico y de la disputa entre niveles de gobierno.

Implicancias de la descentralizacin para las polticas sociales

El proceso de descentralizacin implica la transferencia de un conjunto de atribuciones y recursos a los gobiernos regionales y locales. En principio, el marco legal para dicha transferencia es todava incierto porque todava no son conocidos elementos importantes de dicho marco, como, por ejemplo, la Ley Orgnica de Municipalidades o la Ley de Acreditacin a la que hace referencia la Ley Orgnica de Regiones. En adicin a ello, en el escenario poltico regional e incluso en el Congreso,

...en las condiciones actuales, la educacin no est cumpliendo con generar capacidades suficientes para competir; es decir, en cierta medida podemos estar generando nuevos pobres

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Tanto la teora como la experiencia internacional identifican que la descentralizacin puede mejorar o empeorar el desempeo de las polticas sociales. Todo depende de las caractersticas de cada programa social y de los elementos que se busca descentralizar...

luego de las experiencias con resultados mixtos que se han tenido en diversos pases.

Qu riesgos y potencialidades implica la descentralizacin para una mejor aplicacin de programas sociales?
Recursos: el ao 2003 se inicia con requerimientos de financiamiento del orden de los US$ 2.700 millones. Si bien es probable que se pueda manejar la situacin fiscal, cada vez es ms complejo hacerlo por la mayor incidencia de pagos de deuda, especialmente por el incremento en el servicio de la deuda interna. Todos los procesos de descentralizacin implican situaciones fiscales complejas que, aunque hayan sido previstas inicialmente en la legislacin peruana, dependen en realidad del equilibrio poltico. En tal sentido, el mayor gasto que implique el proceso de descentralizacin per se, puede traducirse en una menor disponibilidad de recursos para los programas sociales. Si bien en teora podra pensarse en un efecto inverso en trminos de lograr mayores niveles de costoeficiencia mediante la descentralizacin, ello presupone un esquema ordenado de descentralizacin para transferir aquellos elementos que cumplen con este requisito. Asimismo, en el caso peruano, la descentralizacin en 25 gobiernos regionales puede contener problemas de escala. Focalizacin y diseo: las formas en que una descentralizacin puede afectar la focalizacin y el diseo de programas sociales varan mucho. De hecho, si se siguen pautas bien establecidas, la des-

centralizacin podra llegar a ser una herramienta para mejorar estos elementos. Sin embargo, si se confa simplemente en la descentralizacin y participacin de la poblacin, los resultados no son suficientes. En un estudio reciente del Instituto Apoyo, se detect que en el programa del Vaso de Leche, posiblemente el ms descentralizado de los programas sociales, el 29% de los recursos llegaba a los beneficiarios tericos del programa. Las mayores filtraciones ocurran entre el municipio y los comits locales del vaso de leche, entre el comit y los hogares, y al interior del hogar. Formacin de capacidades institucionales: la descentralizacin, realizada con soporte tcnico suficiente y en un ritmo progresivo, permite la generacin de capacidades locales. Una descentralizacin ordenada y ajustada a criterios tcnicos, permitira combinar los beneficios que tienen para ciertos elementos la gestin centralizada/ descentralizada de los programas sociales. Por ejemplo, la focalizacin geogrfica tiene que ser un criterio nacional, mientras que la focalizacin individual, que permitira ahorros importantes, es ms viable de ejecutar de manera local, si se sigue pautas tcnicas definidas centralmente, adaptables a las distintas realidades locales. La descentralizacin abrupta usualmente implica un bache en la calidad de los servicios sociales.

Tanto la teora como la experiencia internacional identifican que la descentralizacin puede mejorar o empeorar el desempeo de las polticas sociales. Todo depende de las caractersticas de cada programa social y de los elementos que se busca descentralizar, as como del cuidado en la transferencia de responsabilidades y recursos. Como elementos positivos se seala la capacidad de mejorar la seleccin de obras o programas, as como elementos de diseo de los mismos, o mejoras en la sostenibilidad. Usualmente, la focalizacin o la eficiencia en escala pueden verse perjudicada y, a la vez, pueden generarse situaciones de iniquidad (centralismo descentralizado), cooptacin por elites locales, etc. La literatura del desarrollo internacional ha cambiado drsticamente respecto de sus posiciones con relacin a la descentralizacin. De una activa promocin de la descentralizacin a comienzos de 1990, ha pasado a una posicin bastante ms cauta,

Institucionalizacin de sistemas de monitoreo y evaluacin

El siguiente desafo priorizado en este documento responde a la necesidad urgente de establecer, a la brevedad posible, requisitos legales referidos a los sistemas de

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monitoreo y evaluacin y obtener compromisos polticos sostenibles para su puesta en vigencia efectiva. El Per no puede seguir gastando dinero en programas sociales, sin que la sociedad en su conjunto cuente con mecanismos para saber cul es el efecto del dinero invertido. El sistema poltico ni la sociedad muestran indicios de aprender sobre estos temas, identificando mejor qu funciona y qu no. La discusin permanece relegada a un grupo de tcnicos, cuyo impacto en las decisiones de poltica es limitado. El Per ya tiene ms de la mitad de sus habitantes en situacin de pobreza, una proporcin bastante considerable de su presupuesto asignado al rea social y no tiene los mecanismos institucionales para saber si lo que gasta sirve de algo o no, qu parte sirve y cul no, y por qu sirvi y por qu no. Las decisiones de poltica se toman con informacin incompleta y sin suficiente anlisis, lo que favorece que los actores polticos tomen posiciones sobre la base de prejuicios o ideologa. Los programas sociales tienen, en el Per como en cualquier otro pas, un gran nivel de inercia y son difciles de gerenciar. Lograr implantar acciones que sean de verdad una ayuda efectiva para sacar a peruanos pobres de su situacin, de una manera sostenible, es difcil. Los programas sociales son, intrnsecamente tambin, muy polticos porque afectan a un nmero significativo de la poblacin y la tocan de manera muy gravitante. Otro rasgo caracterstico es que cada programa social crea beneficiarios que luego presionan para que dicho programa permanezca inalterado. En ese sentido, los malos diseos iniciales arrastran cola, y larga. En un pas con pocos recursos como el Per, con una gran proporcin de pobres, darse el lujo de no tener un de-

bate poltico y presupuestal ms informado sobre qu programas sociales deben o no crecer, cmo se deben mejorar, cules deben dejarse a un lado, etc., es un absurdo. Las decisiones para mejorar la efectividad de las polticas sociales son, casi siempre, polticamente difciles. Solo ocurrirn (y se mantendrn) si hay suficiente respaldo poltico a lo largo del tiempo, lo que requiere que una mayor cantidad de actores est consciente de las opciones disponibles y de las consecuencias previsibles de cada opcin. Cabe reiterar aqu elementos de un estudio realizado por el Instituto Apoyo para el CIES, con respecto al grado de atraso en la implantacin de sistemas de monitoreo y evaluacin de polticas y programas sociales en el Per. De un total de 20 proyectos que implicaban un monto de US$ 700 millones en el ao 2000, apenas la mitad tena cierto avance en este rubro. Increblemente, solo 3 de los veinte proyectos analizados, que solo implicaban US$ 17 millones de los US$ 700 millones, contaban con manuales para sus sistemas de evaluacin y monitoreo. Esa realidad no puede seguir as, menos an ad portas de un proceso de descentralizacin en el que no se puede descartar una transferencia apresurada de algunos programas sociales. La evaluacin independiente de los programas y proyectos sociales debe ser obligatoria, as como la publicacin de los resultados, que deben alimentar el proceso de asignacin presupuestaria. Esa tarea tiene que ser impulsada de manera sostenible por el Gobierno Central. Al respecto, la Direccin de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros tiene planteado definir esquemas de seguimiento y monitoreo que permitan realizar un seguimiento a los indi-

Increblemente, solo 3 de los veinte proyectos analizados, que solo implicaban US$ 17 millones de los US$ 700 millones, contaban con manuales para sus sistemas de evaluacin y monitoreo

cadores definidos como parte del proceso de diseo, que son requisitos ante el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SNIP). Ello debe concretarse a la brevedad posible. Adems, se debe establecer legalmente la obligatoriedad de estudios de impacto independientes, anual o bianualmente, como parte del proceso presupuestario. Los informes deben ser abiertos al pblico y a la prensa, y servir para la discusin en la Comisin de Presupuesto. Se requiere promover su difusin activamente, para fortalecer el proceso de toma de decisiones y mejorar el gasto social. Solo as se empezar un camino ms o menos sostenible para mejorar la eficacia y eficiencia del gasto e inversin social, sobre la base de criterios tcnicos y pragmticos. Los pobres del Per no merecen que se tomen decisiones respecto de los programas que le deben dar oportunidades de salir de su pobreza de manera poco informada, sin evaluaciones sistemticas e independientes. La incorporacin de estos estudios al proceso poltico de decisin presupuestaria es todava ms ne-

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cesaria, si se toma en cuenta el proceso de descentralizacin en marcha, cuyos riesgos ya han sido esbozados en el punto anterior. Cabe anotar tambin aqu que los esfuerzos de participacin de la sociedad civil, que se vienen promoviendo en el campo social y de lucha contra la pobreza, no pueden ser tomados como garanta suficiente de un buen desempeo de las polticas sociales. Aunque deseable, la participacin puede ser de distinta utilidad, dependiendo de las caractersticas del programa y de los objetivos y procesos establecidos para la participacin. El Vaso de Leche ha sido presentado muchas veces como un ejemplo paradigmtico de participacin y organizacin popular; sin embargo, un estudio reciente del Instituto Apoyo encontr que las mayores filtraciones no son responsabilidad del gobierno central o municipal, sino que se dan entre los Comits del Vaso de Leche y los hogares beneficiarios (28% de filtracin) y al interior del hogar (42% de filtracin). A la hora de hacer polticas sociales, no bastan las buenas intenciones o los clichs de moda. La evaluacin independiente es, por lo tanto, fundamental para asegurar que los escasos recursos con los que cuenta el Estado, para intentar ayudar a ms de la mitad de los peruanos, se use de la mejor manera posible. Toda priorizacin es arbitraria, pero si en el ao 2003 se logran avances en las reas que afectan de manera directa la calidad de la educacin bsica carrera docente, gestin educativa, medicin y difusin, dotacin de recursos, se tiene la tranquilidad de que el proceso de descentralizacin en el campo social habr sido manejado con selectividad tcnica. As, se habr instaurado, en el proceso de debate poltico, los mecanismos para que diversos actores acumu-

len conocimiento sobre cules opciones son mejores que otras y se habr avanzado significativamente en la lucha contra una pobreza que es intrnsecamente difcil de combatir.

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Comentarios
Pedro Francke PUCP

El gasto social en educacin y salud est por debajo de los estndares regionales. No ha habido una mejora sustancial en el ltimo ao y mucho de esto se debe a la escasa recaudacin tributaria. A pesar de que la recaudacin viene mejorando los ltimos meses, es todava ms baja que en algunos aos anteriores. Por ello, los recursos que se estn destinando a la educacin y salud son pocos, lo cual est afectando el futuro rendimiento del pas, ms an ahora que el mundo est globalizndose. En el Per hay un serio problema con la definicin, las prioridades, la gestin y el diseo de las polticas sociales. Adems, hay un problema en el monitoreo y la evaluacin de dichas polticas, aunque tambin es cierto que, en algunos casos, es suficiente con conocer el diseo del programa para saber que no tendr impactos significativos, como es el caso del vaso de leche y su efecto sobre la desnutricin infantil. Un programa nutricional como el mencionado debera, adems, capacitar a las madres y ensear sobre la higiene, as como asegurar la promocin y atencin de la salud. La Ley del Vaso de Leche lo impide, y establece que lo nico que se puede hacer con el presupuesto es repartir la leche. Por otro lado, es positivo que, hoy, la Ley Orgnica de regiones establezca que los directores regionales de educacin, salud y otros sectores sern elegidos por concurso pblico. Otro paso importante que se ha dado es el nombramiento de maestros por concurso, puesto que antes se les nombraba a dedo.

Un programa nutricional... debera, adems, capacitar a las madres y ensear sobre la higiene, as como asegurar la promocin y atencin de la salud

en cuanto a salud, educacin y programas sociales. Se debera tener mucho cuidado y precisar las funciones del gobierno central, del gobierno regional, del gobierno local; as como, determinar cules son los mecanismos de la participacin social. Las leyes dicen muy poco al respecto y generan una gran incertidumbre. Estamos entrando en un proceso de descentralizacin, con el riesgo que los gobiernos regionales sean nuevos centralismos y se reduzca la participacin popular en la administracin de los servicios sociales, si estas leyes no son claras y puntuales.

Tradicionalmente, los programas sociales han sido manipulados polticamente y se ha fomentado una actitud constante en la poblacin de pedir favores al gobierno. En las zonas rurales y en la sierra, son escasas las personas emprendedoras con proyectos de inversin y, en parte, se debe a las actitudes originadas por los programas alimenticios. Muchas personas que alguna vez necesitaron ayuda y ahora no, an la reciben innecesariamente; mientras que muchos que estn en la pobreza extrema, no reciben nada. Estamos viendo, entonces, que no solo hay una ineficiencia en la locacin de recursos, sino que adems se acostumbra a la poblacin a recibir, en lugar de promover y premiar su empeo. Hay muy poca definicin legal en el tema de descentralizacin,

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Jaime Johnson PCM*

La educacin es una forma de salir de la pobreza y mejorar los ingresos de las personas. Por eso se debe empezar desde la base y poner nfasis en la educacin inicial y primaria, enfrentando un problema que es bastante mayor en las zonas rurales. Las normas sobre la descentralizacin an no estn completas y, por tanto, hay un grado de indefinicin importante. En cuanto a la definicin de competencias de los distintos niveles de gobierno, se debi realizar un trabajo ms cuidadoso, en funcin de las leyes generales de actividad, y se debi determinar qu competencias son de reserva nacional, que debieran ser las menos, y cules deberan corresponder a los niveles regional y local. Sin embargo, tambin se han logrado algunos aciertos. Se ha recogido la organizacin de secretaras de la anterior experiencia de descentralizacin. Ahora, bajo la denominacin de gerencias, se plantean gerencias de asuntos sociales, econmico productivas, de infraestructura y de planeamiento y acondicionamiento del territorio. Esto permite analizar los problemas en sus diversas dimensiones, abordarlos de manera ms holstica y, por tanto, plantearse soluciones ms integrales. En el documento Bases para la estrategia de supervisin de la pobreza y oportunidades econmicas para los pobres, se plantean 20 indicadores meta para el ao 2006. Adems, se est haciendo un esfuerzo para acompaar estos indicadores con indicadores de segundo nivel, que pueden medirse en perodos ms cortos y permiten ver los avances que se realizan para alcanzar los objetivos

planteados por las polticas sociales. Estos indicadores deben servir para armonizar los planes estratgicos sectoriales e ir alineando los presupuestos, en funcin de los objetivos que plantea la estrategia de superacin de la pobreza. Para salir de la pobreza, lo fundamental es construir capacidades y que estas permitan que los pobres aprovechen las potencialidades locales y las oportunidades econmicas que se presentan. Es una falacia sostener que no es posible darle recursos a la poblacin o a los gobiernos locales, porque no tienen las capacidades para desarrollarlas. Esas capacidades solamente se generan en la medida que tienen los recursos y pueden ejercitar su derecho a decidir, ejecutar y priorizar sus propias necesidades. Este proceso es conocido como desarrollo conducido desde la comunidad. Al comienzo de este gobierno, se empez con 32 programas de alivio de la pobreza. Se ha hecho un esfuerzo al juntar 15 programas alimentarios, que ahora estn a cargo del Pronaa. Esto supone que debe emprenderse una reforma pragmtica para reorientar los programas a objetivos claramente nutricionales y de proteccin integral de la niez, donde, a la vez que se combate la desnutricin crnica, se mejora la oferta de los servicios de salud y educacin y se intensifica la demanda de estos servicios por la poblacin objetivo (nios menores de 5 aos y madres gestantes y lactantes), con el fin de romper el ciclo generacional de la pobreza. Cuando se habla de mejorar el capital humano, se debe pensar en todos los sectores en conjunto: educacin, salud, entre otros, para

La educacin es una forma de salir de la pobreza y mejorar los ingresos de las personas. Por eso se debe empezar desde la base y poner nfasis en la educacin inicial y primaria...

que se pueda visualizar concretamente la solucin del problema. La estrategia plantea la creacin de hasta tres fondos, uno de desarrollo local, orientado a la inversin local; otro de solidaridad, para apoyar a la poblacin ms vulnerable; y finalmente, uno de asistencia familiar, dedicado a atender situaciones catastrficas para la familia (por ejemplo, el fallecimiento de un familiar, la necesidad de una operacin quirrgica, etc.). Por ello, es necesario continuar avanzando en las fusiones de los mltiples programas sociales. De esta manera, con esos recursos se irn generando los fondos de segundo piso que, a la vez, se transferirn a los gobiernos locales, en funcin de sus planes y programas de desarrollo.

* Las opiniones vertidas son a ttulo personal.

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