Memorandum N°2

Carlos Peña González.

Para uso exclusivo de los miembros de la Comisión.

En lo que sigue, y a la luz del diálogo sostenido en la reunión del día 23 de Junio del
año 2006, se allega alguna información general y se sugieren caminos de convergencia
en el tema del marco regulatorio de la educación chilena1.

Por lo pronto, este conjunto de notas se refiere principalmente al sistema escolar

(aunque algunas de sus conclusiones son susceptibles de extenderse al sistema de
educación superior).

En la primera parte (I) se provee alguna información básica sobre el tipo de reglas que
integran el marco regulatorio y su respectiva jerarquía y se avanza alguna respuesta a la
pregunta de por qué resulta importante ocuparse de ellas. Si bien algunos integrantes del
Consejo son de la opinión que la ley orgánica constitucional de enseñanza no ha tenido
gran incidencia en los actuales problemas de la educación chilena (punto de vista, en
cualquier caso, que no es el que poseen otros integrantes) igualmente es nuestro deber
proceder a examinar algunos de sus principales aspectos.

En la segunda parte (II) se contienen algunos puntos relativos a la libertad de enseñanza

y el derecho a la educación que es una de las dimensiones del problema que el Consejo
en pleno sugirió analizar. Como se verá, el memorandum enfatiza los aspectos en los
que la mayoría de los integrantes se mostró (en principio y sin perjuicio de ulteriores
precisiones) de acuerdo. En esta parte se sugiere también alguna metodología para
avanzar en los aspectos técnicos de ese acuerdo.

En la tercera parte (III) se provee alguna información general acerca de el sistema de

financiamiento de la educación pública existente en Chile que es otra de las
dimensiones que, conforme a las instrucciones del Consejo en pleno, es nuestro deber
examinar.

Hacia el final (IV) se indican los temas que habrá de ser analizado en las sesión que
sigue.

Aparte, se adjunta un archivo con las dos principales fuentes del marco regulatorio de la
educación chilena. La ley orgánica constitucional de enseñanza y el DFL que regula el
sistema de subvenciones.

(I)

Cuestiones generales.

El marco regulatorio de la educación –es decir, el conjunto de reglas y de principios que

configuran el entorno institucional en el que se desenvuelve la actividad educativa- está
compuesto de normas de diversa jerarquía.
1
No se trata propiamente de un acta, sino de un documento de trabajo sugerido por ese diálogo.
Existen, desde luego, normas de rango constitucional –los números 10 y 11 del artículo
19 de la Constitución Política de 1980- y diversas reglas de carácter internacional que,
una vez ratificadas y promulgadas, se incorporaron al derecho doméstico. Entre estas
últimas, revisten particular importancia las contenidas en el artículo 13 del Pacto
Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que forman parte del
Sistema de Derechos Humanos de Naciones Unidas2, y los artículos 28, 29 y 30 de la
Convención Internacional de Derechos del Niño, también de Naciones Unidas3. En el
derecho nacional no está del todo claro cuál sea la precisa jerarquía de esas reglas de
carácter internacional. Aunque parece ser mayoritaria la opinión según la cual se trata
de normas que, una vez incorporadas al ordenamiento jurídico interno, pasan a adquirir
rango o jerarquía constitucional.

Con todo, y sin perjuicio de esas reglas de carácter constitucional, se encuentran además
las normas que poseen la jerarquía de una ley orgánica constitucional. La leyes orgánico
constitucionales (para cuya aprobación, modificación o derogación son necesarios los
votos conformes de los cuatro séptimos de los diputados y senadores en ejercicio) tienen
la función de desarrollar las bases de un derecho fundamental. En el caso de la
educación esta función la cumple la Ley Orgánica Constitucional de Educación
(LOCE)4.

Se encuentran luego –en el caso de la educación- las normas de rango simplemente legal
o leyes ordinarias. En este nivel cabría citar las reglas sobre subvenciones.

Así entonces el marco regulatorio de la educación se configura, como vengo diciendo,

por reglas de diversa índole, a saber: reglas internacionales incorporadas al
ordenamiento jurídico interno, reglas constitucionales, reglas simplemente legales
(contenidas en leyes ordinarias o en Decretos con Fuerza de Ley), reglas pertenecientes
a la potestad reglamentaria (reglamentos y decretos).

Ese conjunto de reglas son muy relevantes a la hora de mejorar la educación.

Desde luego, en ellas se contiene la respuesta a las preguntas fundamentales que

configuran la fisonomía del sistema educacional en todos sus niveles: ¿Quién financia la
educación? ¿De qué manera se efectúa ese financiamiento? ¿quiénes pueden proveer la
educación? ¿dónde radica la autoridad educacional?

Pero su importancia no se detiene allí.

Esas reglas configuran también un cierto entorno de incentivos a la tarea educativa.

Estimulan cierto tipo de decisiones e inhiben otras. Por lo mismo, el marco regulatorio
de la educación no sólo tiene importancia a la hora de fijar su fisonomía. También la
tiene cuando se trata de precisar su grado de eficiencia5.

2
Ver el texto en el anexo del final.
3
El texto en Anexo.
4
Cabría señalar que sólo la regulación de la libertad de enseñanza requiere una ley orgánica
constitucional. No ocurre lo mismo con el derecho a la educación.
5
La importancia de las reglas para cualquier actividad humana ha sido destacada por la literatura de
manera casi unánime. En economía (si descontamos a Coase) el caso más relevante es quizá el de
Douglas North.
Son obvias entonces las razones que justifican que la Comisión Asesora se ocupe de ese
marco regulatorio.

En lo que sigue, comenzaremos –a la luz de lo debatido en la segunda sesión- por el

primero de esos niveles: el relativo a los derechos fundamentales que son, como es
sabido, la base y el fundamento del marco regulatorio.

Sea cual fuere la opinión que cada uno guarda respecto de este tema, pronunciarse
acerca de él resulta ineludible.

(II)

La libertad de enseñanza y el derecho a la educación6.

La opinión general de la Comisión –alcanzada luego de un amplio diálogo en el que

cada uno expuso razonadamente sus puntos de vista- es que entre la libertad de
enseñanza y el derecho a la educación no existe propiamente una colisión –un choque
irreconciliable- que obligue a escoger o a elegir uno de ellos en perjuicio del otro.

La opinión general de la Comisión fue que no existía entre ambos derechos un juego de
suma cero que obligara a la autoridad política a fortalecer uno de ellos a costa de
estropear o minusvalorar al otro. Se llamó en especial la atención acerca del hecho que
ambos derechos poseen el mismo titular –la persona- y ambos también se orientan a su
más pleno desarrollo.

Por supuesto, entre los integrantes de la Comisión –que en su conjunto representa la

diversidad de la sociedad chilena- hubo diversas opiniones respecto del sentido preciso
que ha de poseer la educación. Pero todos estuvieron de acuerdo en que la educación se
orienta al más pleno desarrollo de la persona, sea que ese desarrollo se conciba como un
aumento de la autonomía personal, sea que se la conciba como el acceso a un conjunto
de principios emanados de la naturaleza humana.

Se trata, entonces, de derechos que poseen un mismo fundamento y una misma

orientación.

Pero si no existe una colisión entre ambos derechos, la Comisión en cambio observa una
evidente asimetría entre ellos, en el sentido preciso que mientras uno de esos derechos –
la libertad de enseñanza- está acabadamente definido en la Constitución,
pormenorizadamente analizado en el Tribunal Constitucional y ampliamente protegido,
ello no ocurre con el derecho a la educación que se encuentra definido como un derecho
de acceso, sin referencia alguna a estándares mínimos de calidad, desprovisto del
6
La relación entre la actividad educativa y los derechos fundamentales es muy estrecha. Por lo pronto,
pueden señalarse los siguientes niveles en que se encuentran relacionados:
i)La educación –según veremos luego- configura el contenido de algunos derechos fundamentales
específicos, en particular de la libertad de enseñanza y el derecho a la educación en sentido estricto;
ii)La educación es también una práctica social en la que se aprenden las virtudes que son imprescindibles
para que esos derechos sean respetados y gocen de legitimidad;
iii) La educación es una práctica social que también puede infringir o violar derechos
fundamentales.
Con todo, en el debate acerca del marco regulatorio reviste especial importancia lo que aquí se ha
identificado como el primer nivel: el derecho a la educación y la libertad de enseñanza.
recurso de protección y sin un desarrollo jurisdiccional semejante al que en cambio
posee la libertad de enseñanza.

Esa asimetría –en opinión unánime de la Comisión- debe ser prontamente corregida.

Al corregirla se favorecerá el tránsito desde la igualdad en el acceso al sistema escolar

que nuestro país ya ha alcanzado, a una igualdad en los resultados del aprendizaje.

Median fuertes razones a favor de ese tránsito entre la igualdad de acceso a la igualdad
de resultados:

i) Desde luego, se trata de un esfuerzo que nuestro país está en condiciones de alcanzar
y que si no se realiza con prontitud acabará perjudicando el bienestar que hemos
logrado. Los niveles de bienestar social disponibles son función del capital humano y
este, por su parte, depende de la educación existente;

ii) Se trata además de un esfuerzo demandado por la índole de una sociedad

democrática. Una sociedad democrática se esmera en que los recursos y las
oportunidades se distribuyan en base al mérito y al esfuerzo personal de sus miembros y
no en base a circunstancias o condiciones –como la cuna- que no dependen de la
voluntad personal. En otras palabras, una sociedad que trata con justicia a sus miembros
distribuye las oportunidades en base al esfuerzo personal; pero para eso es
imprescindible ofrecer a los niños y a los jóvenes condiciones similares de calidad en el
sistema escolar.

iii) Corregir esa asimetría ayudará también a fortalecer la libertad de enseñanza. Porque
la libertad de enseñanza –concebida, en una de sus dimensiones, como el derecho de los
padres a escoger la educación que prefieren para sus hijos- está condenada a ser letra
muerta para los sectores más pobres (una mera libertad formal se dijo por algunos de
los integrantes de la Comisión) si el estado no hace esfuerzos para garantizar un mínimo
de calidad relativamente uniforme en el sistema escolar. Reconocer el derecho de los
padres a escoger la educación que prefieren para sus hijos y dejar entregada esa elección
a la fortuna familiar sin preocuparse de garantizar mínimos de calidad, significa, al
cabo, perjudicar también la libertad de enseñanza.

En síntesis, corregir la asimetría a nivel de los derechos constitucionales entre la

libertad de enseñanza y el derecho a la educación debe ser, en opinión de la Comisión,
uno de los objetivos fundamentales para la mejora de la educación chilena.

A fin de precisar mejor cuál es la forma de corregir esas asimetría, la Comisión tiene a
la vista los siguientes antecedentes:

Desde luego, la Comisión desea declarar que ambos derechos son valiosos para una
sociedad democrática. Y piensa que es deber de la comunidad política preservar ambos.
La libertad de enseñanza reconoce el derecho preferente de los padres a educar a sus
hijos -un derecho que parece estar anclado en la condición humana-; y el derecho a la
educación expresa, por su parte, el compromiso de la comunidad en su conjunto por
proveer a cada uno de sus miembros de oportunidades iguales.
Una sociedad abierta, sugiere la Comisión, debe estar abierta a garantizar ambos
derechos:

-El derecho de los padres a escoger la educación que prefieren para sus hijos es valiosa
porque estimula la diversidad y el pluralismo, a la vez que reconoce el importante sitio
que ocupa la familia en la condición humana.

-Pero también es valioso el derecho a la educación: en él se expresa el compromiso de

la comunidad por garantizar a cada uno de sus miembros la igualdad de
oportunidades.

La Comisión piensa que la sociedad chilena debe hacer esfuerzos por promover ambos
derechos sin ahogar o inhibir ninguno de ellos a favor del otro.

Con todo, si bien ambos derechos tienen un mismo titular (como se insistió
reiteradamente en el debate habido en la comisión) y una importancia similar, median
entre ellos (a la luz del texto constitucional en actual vigencia) algunas diferencias que
cabe tener en consideración:

Existe en primer lugar una diferencia técnica que si bien es objeto de un amplio debate
en la literatura jurídica, es imprescindible tener en cuenta. Ocurre que la libertad de
enseñanza (entendida como la facultad que se reconoce a las personas de abrir y
mantener establecimientos educativos y la facultad que asiste a los padres de escoger el
que consideren más adecuado para sus hijos) impone deberes negativos al Estado (el
deber de no interferir el ejercicio de esa libertad), en tanto que el derecho a la educación
(concebido como el derecho de acceso a ciertos niveles de enseñanza) impone al estado
deberes positivos (el de financiar un sistema al que se pueda acceder). En otras palabras,
y a primera vista, la libertad de enseñanza se infringe por parte del estado cuando el
estado interfiere, en cambio el derecho a la educación se infringe cuando el estado no
asegura una posibilidad de acceso7.

Esa diferencia justificaría todavía otra: mientras la libertad de enseñanza se encuentra

amparada por el recurso de protección; ello no ocurre con el derecho a la educación que
carece de esa protección. La justificación que se dio en su momento (a favor de ese
diverso tratamiento) fue que no cabía garantizar mediante el recurso de protección un
derecho (como el derecho a la educación) cuyo logro dependía de los niveles de
bienestar que el país alcanzara.

Ambos derechos tienen dos dimensiones; pero de contenidos distintos: la libertad de

enseñanza supone el derecho de las personas a: a) organizar y mantener
establecimientos educacionales ; b) escoger el establecimiento que juzguen más
adecuado para sus hijos. El derecho a la educación, por su parte, supone: a) el deber del
estado de financiar educación básica y media gratuíta; b) el derecho de los padres a
educar a sus hijos.

En el caso de la libertad de enseñanza, la consagración de ella en el artículo 19, número

10 de la Constitución Política no difiere de la que consagra el artículo 13 del Pacto

7
En la literatura se discute esa distinción. Se dice, por ejemplo, que todos los derechos exigen deberes
positivos del estado, incluso los derechos más clásicos de no interferencia. Pero podemos dejar en
paréntesis ese debate y utilizar de todas maneras esa distinción conceptual.
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el que en la parte
pertinente establece:

3. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a

respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores
legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de
las creadas por las autoridades públicas, siempre que aquéllas
satisfagan las normas mínimas que el Estado prescriba o apruebe
en materia de enseñanza, y de hacer que sus hijos o pupilos
reciban la educación religiosa o moral que esté de acuerdo con
sus propias convicciones.

4. Nada de lo dispuesto en este artículo se interpretará como una

restricción de la libertad de los particulares y entidades para
establecer y dirigir instituciones de enseñanza, a condición de
que se respeten los principios enunciados en el párrafo 1 y de que
la educación dada en esas instituciones se ajuste a las normas
mínimas que prescriba el Estado.

Lo mismo ocurre con el artículo 29 de la Convención Internacional de Derechos del

Niño, la que luego de establecer el derecho a la educación –al que se aludirá de
inmediato- agrega:

2. Nada de lo dispuesto en el presente artículo o en el artículo 28

se interpretará como una restricción de la libertad de los
particulares y de las entidades para establecer y dirigir
instituciones de enseñanza, a condición de que se respeten los
principios enunciados en el párrafo 1 del presente artículo y de
que la educación impartida en tales instituciones se ajuste a las
normas mínimas que prescriba el Estado.

De manera que puede afirmarse que la libertad de enseñanza forma parte de las reglas
generales del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La razón parece obvia:
si la educación –como vimos en el memorandum número 1- cumple funciones tan
importantes como las de reproducir una cierta conciencia moral, una cierta historia de la
comunidad a la que uno pertenece y si mediante ella se esparcen los valores y los
principios en los que uno cree, entonces es natural que una sociedad respetuosa de la
pluralidad de sus miembros asegure esa libertad para que cada uno pueda propagar sus
creencias y sus principios.

El sistema de subsidios a la demanda (school vouchers) ha sido ampliamente justificado

como un mecanismo que permite la libertad de elección a los padres que no pueden, por
sí mismos, financiar la educación de sus hijos8.

¿Qué ocurre por su parte con el derecho a la educación?

8
Así se ha sostenido en el debate en USA. Se discutió también en algún momento si acaso derivar el
financiamiento público a escuelas religiosas (algo que el sistema de school vouchers permite) no infringe
la neutralidad religiosa del estado. La jurisprudencia (el fallo más conocido en esta materia es Zelman vs
Simmon-Harris) rechaza ese punto de vista: se violaría la neutralidad religiosa del estado si hubiera
subsidios a la oferta de educación religiosa; pero no se la viola cuando son los padres quienes, en
ejercicio de su derecho a escoger, derivan esos fondos.
En el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho a la educación se
encuentra concebido como un derecho de acceso a un sistema escolar gratuíto y
obligatorio cuya calidad depende de los recursos disponibles en cada estado. Así el
artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
establece:

2. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con

objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho:

a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a

todos gratuitamente;

b) La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la

enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser
generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios
sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva
de la enseñanza gratuita;

c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a

todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos
medios sean apropiados, y en particular por la implantación
progresiva de la enseñanza gratuita;

d) Debe fomentarse o intensificarse, en la medida de lo posible,

la educación fundamental para aquellas personas que no hayan
recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria;

e) Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema

escolar en todos los ciclos de la enseñanza, implantar un sistema
adecuado de becas, y mejorar continuamente las condiciones
materiales del cuerpo docente.

Por su parte, el artículo 28 de la Convención Internacional de Derechos del Niño,

señala:

1. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a la

educación y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en
condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, deberán
en particular:
a) Implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para
todos;

b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la

enseñanza secundaria, incluida la enseñanza general y
profesional, hacer que todos los niños dispongan de ella y tengan
acceso a ella y adoptar medidas apropiadas tales como la
implantación de la enseñanza gratuita y la concesión de
asistencia financiera en caso de necesidad;
 c) Hacer la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base
de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados;

d) Hacer que todos los niños dispongan de información y

orientación en cuestiones educacionales y profesionales y tengan
acceso a ellas;

e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las

escuelas y reducir las tasas de deserción escolar.

Si bien desde el punto de vista puramente formal, el texto del artículo 19, número 10 de
la Constitución Chilena se asemeja, en lo fundamental, a lo previsto en esos
instrumentos internacionales, la opinión general sostenida en la Comisión es que
nuestro país cuenta con un nivel de desarrollo y con unas condiciones materiales de
existencia que permiten mejorar ese estándar mínimo previsto en los instrumentos
internacionales, para, en cambio, asegurar el derecho de acceso a una educación de
calidad.

Después de todo –constata la Comisión- los estándares contenidos en los instrumentos

internacionales son criterios mínimos y no máximos.

Con todo, opina la Comisión, cuál sea el nivel de calidad que la comunidad ofrece a
cada uno de sus miembros, es un asunto cuya definición debe quedar entregado a la ley,
tal como lo sugiere la reforma constitucional en actual trámite.

Sin embargo, a juicio de la Comisión, ha de tenerse presente que una definición de

calidad mínima efectuada por la ley, obliga a establecer:

i) Estándares mensurables y exigibles por parte de los alumnos y sus padres. Esos
estándares pueden (desde el punto de vista puramente conceptual y al margen de
cuál sea su eficiencia) ser relativos a los insumos del proceso educacional y ser
establecidos como barreras de entrada al sistema; pueden ser relativos al proceso
educativo; o pueden referirse a los resultados.
ii) Un financiamiento público acorde con esos estándares, lo que supone
incrementar el subsidio y en ciertos casos diferenciarlo;
iii) Mecanismos expeditos –al alcance de padres y de alumnos- que garanticen su
cumplimiento.

En el actual marco regulatorio de la educación chilena, cada uno de esos aspectos son
seriamente deficitarios.

La ley orgánica constitucional de enseñanza (LOCE) no establece estándares de calidad

sino que simplemente consagra los objetivos generales del proceso educativo; existe un
acuerdo general en el sentido que los subsidios son bajos y no se diferencian en atención
al capital cultural probable de los alumnos (esta materia, sin embargo, no está contenida
en la LOCE); y se constata una fuerte asimetría de información entre quienes proveen
educación y quienes la solicitan.

(Sugerencia metodológica: si estamos de acuerdo en los puntos que se

acaban de señalar ¿será posible encargar a dos pequeños grupos de trabajo
la tarea de elaborar –con auxilio de la secretaría técnica, la que debiera
revisar la experiencia internacional- cada uno de esos principales aspectos,
a saber: estándares para una educación de calidad mínima y mecanismos de
garantía? Si estamos de acuerdo debiéramos someter luego las sugerencias
a la Comisión.)

(III)

El problema del financiamiento de la educación pública.

En la minuta que orienta el trabajo de la Comisión sobre marco regulatorio, se establece

la necesidad que esta Comisión analice y se pronuncie sobre el problema de las formas
de financiamiento de la educación obligatoria y en especial sobre la relación entre la
educación municipalizada y la educación subvencionada y, dentro de esta última, se
sugirió examinar, en especial, lo que ocurriría con lo que esa misma minuta denomina
“educación con fines de lucro”.

A ese tema se dedicará la tercera parte de este segundo memorandum.

Desde luego, parece haber un acuerdo fundamental en el hecho que el estado debe
financiar con cargo a rentas generales (impuestos) todos los niveles de educación que
declare como obligatorios. Ese es también el principio general en los sistemas
educativos comparados.

Sin embargo, no parece existir acuerdo en torno a quién debe proveer la educación: si
acaso sólo instituciones estatales o municipales o si también el financiamiento público
puede derivarse a instituciones privadas y en este último caso también suele discutirse si
acaso esas instituciones han de ser necesariamente sin fines de lucro (corporaciones o
fundaciones, religiosas o no) o si en cambio puede tratarse de organizaciones orientadas
por la búsqueda del lucro.

En otras palabras, el acuerdo existente en torno a quién debe financiar la educación, no

se extiende a quién debe ofrecerla.

Porque ocurre que una cosa es establecer quién debe financiar la educación que la
sociedad ha definido como obligatoria para el conjunto de sus miembros, y otra cosa,
distinta, es decidir quién debe proveerla.

A este respecto, y según se expuso ya en el memorandum número 19, cuatro alternativas

son aquí posibles, a saber.

i) Que la educación sea financiada por el estado y proveída por escuelas

controladas directamente por el Estado. En este caso el Estado financia y produce
directamente la educación (fue el caso del sistema de educación de masas de buena
parte del siglo XX y es todavía el sistema mayoritario en el mundo);

9
Vid. memorandum número 1, pp. 15 y 16.
ii) Que la educación sea financiada por particulares y proveída por particulares. En
este caso, los particulares financian y, al mismo tiempo, producen la educación (como
ocurre hoy con la educación particular no subvencionada. Se trata de un sistema
minoritario en los sistemas educativos comparados);

iii) Que la educación sea financiada por el estado y proveída por particulares o por
agencias públicas a elección de los padres. (Es el caso de la educación subvencionada.
Se trata de un sistema cuya aplicación a nivel nacional posee como única experiencia el
caso de Chile; pero que hoy se promueve incluso en países que, como Suecia, poseían
un fuerte y casi unánime sistema estatal10);

iv) Que la educación sea financiada por particulares y proveída por el estado (como
ocurre hoy con algunas instituciones del sistema de educación superior de orígen estatal
en las que el estudiante internaliza los costos de su enseñanza por la vía de pagar la
matrícula con renta presente o futura, según sea el caso).

En la actualidad en Chile –y sin ninguna duda a nivel del sistema escolar- se distingue
con claridad entre el financiamiento de la educación, por una parte, y la provisión de la
educación, por la otra. En otras palabras, en nuestro país una cosa es la respuesta a la
pregunta ¿quién debe pagar la educación obligatoria? y otra la respuesta a la pregunta
¿quién debe educar?

Como el sistema escolar existente en nuestro país parece ser el único sistema nacional
concebido con subsidios a la demanda de uso virtualmente universal, conviene
detenerse en sus bases.

El diseño básico del sistema suele atribuírse a Friedman (en su principal obra
Capitalismo y Libertad, 1962; aunque lo planteó por primera vez en un paper del año
1955)11. Friedman sugirió que el problema de la educación obligatoria consistía en dar
respuesta a la siguiente pregunta ¿cómo asegurar a las familias de menores recursos las
actuales fuentes de financiamiento dándoles, al mismo tiempo, libertad de elegir la
escuela para sus hijos? En otras palabras ¿cómo mantener el financiamiento estatal sin
que los padres se vieran obligados a enviar a sus hijos a una escuela igualmente estatal?

Friedman sugirió que el asunto podía resolverse si se entregaba a los padres un vale
(“voucher”) que pudiesen gastar en el sistema público o privado, a elección suya 12. Él
sugirió que la propensión natural de los padres a gastar en la educación de sus hijos; la
diversidad de la formación educativa; y la calidad, se incrementarían de esta manera.

10
Sistemas de subsidio a la demanda (vouchers en el más amplio sentido) se usan parcialmente en
algunos estados de USA, en Suecia, Noruega, Canadá, Colombia, Bangladesh. En todos esos países existe
un fuerte sistema público y los vouchers (con la excepción de Colombia) no tienen por objeto aumentar la
cobertura, sino simplemente favorecer la elección de los padres y transferir recursos o fondos públicos a
las minorías.
11
Una selección de escritos de Friedman en español, puede consultarse en Estudios Públicos, CEP,
número 60, 1995 (Compilación y notas de Harald Beyer). Las tesis de Capitalismo y Libertad se
encuentran expuestas con sencillez en Libertad de Elegir, Barcelona: Grijalbo, 1980.
12
El sistema no necesita, como es obvio, operar con un sistema de vales físicos (un sistema tal existe,
hasta donde alcanzan mis noticias, en Suecia). En rigor, se trata de un sistema de subsidios a la demanda:
por cada niño matriculado y que asiste efectivamente a la escuela, el estado transfiere una cierta cantidad
de dinero. Si el niño, por decisión de sus padres, se cambia de colegio, entonces la suma de dinero
aportada por el estado se traslada con él.
Un sistema como ese supone que los particulares (sean empresarios, minorías
interesadas en promover sus puntos de vista, organizaciones filantrópicas o Iglesias)
pueden crear o abrir escuelas cumpliendo un conjunto de requisitos mínimos (esta es,
según vimos, una de las dimensiones de la libertad de enseñanza) y ofrecer matrícula:
recibirán una cantidad de subsidio público proporcional al número de estudiantes que
asistan efectivamente a sus aulas. Si el número de estudiantes disminuye, entonces el
subsidio disminuirá también. Y viceversa. Con todo, y en la definición originaria de
Friedman, el sistema establecería incentivos para el mejor funcionamiento tanto de
establecimientos públicos (municipales) como privados (privados subvencionados).

Existe un amplio acuerdo –sustentado en una amplia evidencia- de que el sistema, al

menos en el caso de Chile, contribuyó a ampliar la cobertura de la educación básica y
media hasta hacerla virtualmente universal (cada niño en edad de ir a la escuela,
efectivamente asiste).

El problema es que el éxito a nivel de la cobertura no fue acompañado de un éxito de

igual magnitud a nivel de los resultados del aprendizaje que en el sistema municipal y
particular subvencionado se juzgan, en general, malos. En suma, la calidad no es buena
y se distribuye además desigualmente.

Son varias las razones que, desde un punto de vista general, podrían haber contribuído a
ese mal rendimiento. Para echarles un vistazo es necesario volver sobre sus
características conceptuales.

En un sistema de subsidios a la demanda (de vouchers no físicos, como es el caso de

nuestro país) en los que uno de los partícipes posee fines de lucro, el principal (“el que
manda” en la relación) es la familia del estudiante. En términos idealizados, los padres
pagan por un bien, la educación de sus hijos, y dado un sistema de competencia el
proveedor (o sostenedor), tendrá fuertes incentivos para proveer un bien de buena
calidad (a un costo que esté por debajo del precio que recibe).

Esa descripción idealizada de la relación educativa posee en el mundo real múltiples

problemas que una regulación bien diseñada debe tener en cuenta.

a) En principio, para que una relación como la descrita funcione bien, debiera
establecerse en función de resultados. Pero ocurre que los resultados en educación no
siempre son facilmente mensurables13 y a veces ni siquiera es posible conceptualizarlos
bien (menos para las familias de escasos recursos que son aquí el principal). A cambio
de eso es necesario a veces escoger un indicador indirecto (un sustituto) de los
resultados (por ejemplo, suponemos que un buen puntaje en pruebas estandarizadas es
sinónimo de buena educación14). El peligro es obvio: si el sustituto no se encuentra
perfectamente conectado con el bien que en verdad deseamos (conocimiento,
integración social, virtudes ciudadanas, en el caso de la educación) el agente o
sostenedor podría acabar poniendo todos sus esfuerzos en el sustituto y escamoteando el
producto que preferimos;
13
Un estudio sobre los costos de medir los resultados, puede verse Hoxby, C. The cost of accountabiity,
en: www.posteconomic.harvard.edu
14
Un estudio que controló esos resultados por nivel socioeconómico, barreras geográficas y otros
factores, no encontró ventajas significativas en la educación privada versus la municipal, vid.
Rendimiento educacional, brecha de desiguadad y desempeño público/privado, Chile 1982-1987, Bravo
et al, Departamento de Economía Universidad de Chile, 1999.
b) Existen también riesgos asociados. En general, el resultado no depende sólo del
empeño del agente o proveedor (sostenedor en nuestro caso) sino también de factores
externos que no podemos contabilizar (riesgo). En ese caso, el proveedor puede
pretender que para asumir el riesgo debe subirse el precio o, en cambio, el principal ya
no exigirá un bien a cambio de resultados.

c) En el caso del sistema escolar, la situación puede complicarse todavía más. Dado el
sistema universal de vouchers o subsidios a la demanda existentes en nuestro país
(donde los padres trasladan el aporte estatal a cualquier institución reconocida que
eduque a sus hijos) el sistema, para funcionar bien, requeriría una igualdad de
condiciones iniciales entre la educación municipalizada y la educación particular
subvencionada. Pero no ocurre así (a pesar que la evidencia no es del todo clara): la
educación municipalizada parece tener desventajas iniciales (¿es posible hacer un
esfuerzo por identificarlas?) que acaban siendo una ventaja inmerecida para los
sostenedores.1516.

d) Subsiste también como problema a considerar el hecho que, en un modelo idealizado,

los padres escogen escuela; pero la escuela no debiera escoger a sus alumnos más allá
de lo que –dentro de los márgenes de los derechos fundamentales- exija su proyecto
educativo. En nuestro país, en cambio, las escuelas que reciben subvención pública
seleccionan a sus estudiantes (más allá de lo que sería lícito a la luz de su proyecto
educativo) favoreciendo así la concentración de los más deprivados (lesionando el
efecto de pares y en cualquier caso las ventajas de la integración)17.

e) La educación produce bienes públicos de importancia (cohesión social y sentido de

comunidad, virtudes éticas, etcétera) y las familias no tienen incentivos para exigirlos.
Por lo mismo, un sistema escolar cuyo principal sean nada más las familias puede ser
deficitario en la producción de esos bienes.

(IV)

15
Desde luego, en los países donde existen vouchers existe un fuerte sistema escolar público y en general
los vouchers tienen por objeto favorecer a quienes prefieren escuelas independientes.
16
Cfr. Chang-Tai Hsieh, Miguel Urquiola NBER Working Paper No. 10008 Issued in October 2003
NBER Program(s): ED LS In 1981, Chile introduced nationwide school choice by providing vouchers
to any student wishing to attend private school. As a result, more than 1,000 private schools entered the
market, and the private enrollment rate increased by 20 percentage points, with greater impacts in larger,
more urban, and wealthier communities. We use this differential impact to measure the effects of
unrestricted choice on educational outcomes. Using panel data for about 150 municipalities, we find no
evidence that choice improved average educational outcomes as measured by test scores, repetition rates,
and years of schooling. However, we find evidence that the voucher program led to increased sorting, as
the best' public school students left for the private sector.
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Bajo el derecho vigente en Chile –y lo mismo ocurre en el derecho comparado- discriminar no es, por
sí sólo, antijurídico. Sólo se proscribe la discriminación arbitraria, es decir, la discriminación en virtud de
razones no admitidas por el sistema legal. Así lo decidió por ejemplo la Corte Suprema de Chile, 12-jul-
1991. 4°) Que por “discriminación arbitraria” ha de entenderse toda diferenciación o distinción realizada
por el legislador o cualquier autoridad pública que aparezca como contraria a la ética elemental o a un
proceso normal de análisis intelectual; en otros términos que no tenga justificación racional o razonable,
lo que equivale a decir que el legislador no puede por ejemplo dictar una ley que imponga distintos
requisitos u obligaciones a personas distintas en iguales circunstancias.
En la sesión siguiente –además de acordar la metodología que se sugirió, vid. Supra II,
p. 9- debiéramos abocarnos a discutir los temas señalados en III (financiamiento) y
criterios generales de la educación pública (¿la educación es pública o privada sólo por
la índole de su financiamiento? ¿la educación pública debe a la vez ser financiada y
proveída por el estado?).