Gestin de riesgo de amenazas naturales en proyectos de desarrollo Lista de preguntas de verificacin (Checklist)

Kari Keipi Sergio Mora Castro Pedro Bastidas

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C.

Serie de informes de buenas prcticas del Departamento de Desarrollo Sostenible

Catalogacin (Cataloging-in-Publication) proporcionada por Banco Interamericano de Desarrollo Biblioteca Felipe Herrera Keipi, Kari Juhani Gestin de riesgo derivado de amenazas naturales en proyectos de desarrollo : lista de preguntas de verific acin (Checklist) / Kari Keipi, Sergio Mora Castro, Pedro Bastidas. p.cm. (Sustainable Development Department Best practices series ; ENV-144) Includes bibliographical references. 1. Risk assessmentLatin America. 2. Economic development projectsLatin AmericaEvaluation. 3. Natural disasters. 4. Emergency management. I. Mora Castro, Sergio. II. Bastidas, Pedro. III. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. Environmental Division. IV. Title. V. Series. 333.714 K476dc22 El proyecto del Checklist y el proceso de la elaboracin del presente documento sobre la gestin de riesgo de amenazas naturales han sido dirigidos por Kari Keipi, Especialista en Recursos Naturales de la Divisin de Medio Ambiente del BID. El informe final fue elaborado mayormente en base al texto preparado por Sergio Mora Castro, Especialista en la Representacin del Banco en Bolivia. Pedro Bastidas, ex - funcionario de la OEA, incorpor al documento elementos esenciales de los trabajos realizados por consultores especialistas en los sectores de transporte, agua y saneamiento, educacin, energa, salud y vivienda, quienes participaron en la elaboracin inicial de las listas de preguntas de verificacin. Entre ellos se debe destacar especialmente a Jaime Baraqui, Claudia Crdenas, Jos Meja y John Florez. Los autores agradecen la colaboracin de unos 40 especialistas del Banco en la preparacin de este documento mediante comentarios p ersonales o emitidos en diferentes talleres. Un agradecimiento especial es para la GTZ as como a los representantes de ocho pases que participaron en los seminarios de trabajo en Antigua, Guatemala (2003) y Quito, Ecuador (2004). Adems, contribuyeron a la elaboracin final del checklist , Ricardo Zapata de CEPAL, Roberto Meli de UNAM de Mxico y Paul Freeman de la Universidad de Denver, con los especialistas del BID, en un taller celebrado en Washington (2004). Se agradece a Christina Bollin de GTZ, Omar Daro Cardona de la Universidad Nacional de Colombia, Claudio Osorio de la PAHO, Stephen Bender de la OEA, Justin Tyson actualmente del Ministerio de Finanzas del Reino Unido, y Caroline Clarke, Morgan Doyle, Victoria Imperiale y Nils Holm-Nielsen del BID, entre otros, por la activa participacin en la elaboracin y revisin del presente documento. Las opiniones expresadas son responsabilidad de los autores y no representan necesariamente la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo. Febrero de 2005 Esta publicacin (No. de referencia ENV-144) puede obtenerse dirigindose a: Divisin de Medio Ambiente Departamento de Desarrollo Sostenible 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 Email: infoenv@iadb.org Fax: 202-623-1786 Web Site: www.iadb.org/sds/env

Prefacio
En las ltimas dcadas, la vulnerabilidad a los impactos de las amenazas naturales ha aumentado dramticamente en Amrica Latina y el Caribe, entre otros, como consecuencia de una expansin urbana rpida y desordenada. En muchos casos no se han tomado en cuenta las medidas preventivas adecuadas en el diseo de la infraestructura y en el desarrollo de la produccin de bienes y servicios, as como en su ubic acin, en el control de la calidad de la construccin o en su mantenimiento. Debido a la falta de conocimientos sobre el riesgo, se sigue ubicando a las inversiones en reas peligrosas y sin aplicar las prcticas adecuadas de prevencin y mit igacin. El problema fundamental estriba en que en Amrica Latina y el Caribe los incentivos para aplicar polt icas proactivas para la reduccin del riesgo son en general dbiles, pues la escasa y deficiente informacin sobre las amenazas naturales nubla crnicamente las posibilidades de consenso en el quehacer. Las polt icas actuales dan nfasis casi solamente a las actividades de respuesta a emergencias, las cuales gozan de una mayor visibilidad pblica que la prevencin. Los recursos son limitados y, en muchos casos, la ayuda post-desastre para la reconstruccin, proveniente de fuentes externas, ha actuado como un de sincentivo para invertir en la reduccin del riesgo. La gestin del riesgo en los pases slo es viable si se logra el fortalecimiento de las acciones en los mbitos tanto nacional como local, con la participacin del sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil. Por ello, se hace necesario establecer no una entidad sino un sistema interinstitucional de gestin engranado por entidades ya existentes de los sectores pblico y privado de cada pas. Su labor es evitar la duplicacin u omisin de esfuerzos que comnmente se presentan a causa de la visin actual, fragmentada y en muchos casos ineficiente, de la reduccin del riesgo. El BID puede ofrecer apoyo durante el proceso de anlisis, ejecucin y evaluacin de proyectos, a fin de que los pases tomen acciones proactivas para reducir el riesgo de desastres. Por medio del diseo y ej e cucin adecuados de polticas y programas, los pases pueden abordar los aspectos fundamentales para la identificacin del riesgo, la prevencin y la mitigacin, para proteger a la poblacin y bienes tales como la infraestructura y la capacidad productiva. Es de esperar que este documento sea beneficioso para los especialistas del BID y los profesionales responsables del desarrollo de los proyectos financiados por el Banco en los pases prestatarios, tanto para aplicar la gestin del riesgo en el ciclo de preparacin e implementacin de los programas de desarrollo, como para que su aplicacin estimule la prctica general de l reduccin de los impactos devastadores de a los desastres en Amrica Latina y el Caribe. Por el inters internacional mostrado en el tema, se presenta la lista de preguntas de verificacin (checklist) tambin en ingls como parte del presente documento.

Janine Ferretti Jefe Divisin de Medio Ambiente Departamento de Desarrollo Sostenible

ndice

Resumen Propsito del documento Por qu una lista de preguntas de verificacin? Impacto de las amenazas naturales Gestin del riesgo Polticas y prcticas en la regin Proteccin financiera Gestin del riesgo dentro del ciclo de proyectos: la lista de preguntas de verificacin Conclusiones Referencias Anexos * Anexo en Ingls: A Checklist for Disaster Risk Management within Project Cycle

1 3 5 8 14 20 23 31 33 35 43

Resumen
El riesgo es una funcin de dos variables: la amenaza y la vulnerabilidad. La gestin del riesgo, cuyo sentido es la reduccin anticipada de las prdidas que podran generar los desastres en el futuro, se define como el proceso de identificar, analizar y cuantificar las probabilidades de prdidas que pueden originar los desastres, para con ello emprender las acciones preventivas, correctivas y reductivas correspondientes. No obstante, en Amrica Latina la informacin disponible sobre las causas, variables y consecuencias del riesgo es deficiente y escasamente concuerda con las necesidades de sus evaluadores y de los tomadores de decisiones. En montos absolutos, las prdidas anuales promedio caus adas por las amenazas naturales en Amrica Latina y el Caribe han sido estimadas en US$ 3.200 millones entre 1975 y 2002. Los aos de prdidas ms severas durante este perodo fueron 1983 (inundaciones en Argentina, Bolivia, Brasil y Per; t e rremotos en Chile y Colombia), 1985 (terremoto en la Ciudad de Mxico) y 1998 (inundaciones y deslizamientos causados por los huracanes Georges y Mitch en Centroamrica y el Caribe). Durante este mismo perodo se han registrado cerca de 250.000 muertes. Debe destacarse que estas estadsticas son solamente el resultado de los efectos de los desastres mayores. Si se consideraran los sucesos de menor extensin y envergadura (desastres menores), el impacto agregado sera an mayor. Los desastres ponen as en evidencia la vulnerabilidad de los pases ante las amenazas naturales. Generan un impacto severo sobre el desempeo econmico y el bienestar social, pues las prdidas de capital, infraestructura, capacidad productiva y mercadeo pueden ser muy importantes al afectar, por ejemplo, los caminos, sis temas de irrigacin, la generacin y transmisin elctrica, la educacin, los acueductos, el saneamiento, la salud, las viviendas, el ambiente en general, y los bienes y servicios ambientales. Muchas veces, las prdidas afectan principalmente a la economa y a la calidad de vida de las poblaciones ms desposedas, quienes adems ven reducida su productividad y acceso a los servicios sociales bsicos. La vulnerabilidad es, por lo tanto, un problema econmico con profundas races sociales y que debe resolverse con rapidez. De lo contrario, al suceder un desastre, las inversiones para reparar o reponer las obras, bienes y servicios destruidos llegan a ser inmanejables y costosas. En la regin, las circunstancias que influyen en el proceso de toma de decisiones en la dimensin ex ante no han sido favorables, ni se obtiene de los involucrados una adecuada gestin participativa y local que induzca a la reduccin del riesgo. Si bien en los ltimos aos se han realizado esfuerzos para lograr la descentralizacin, as oficinas l de defensa civil siguen mayormente centralizadas en sus acciones y decisiones. Se deberan aumentar la delegacin de tareas y responsabilidades a los organismos de planificacin nacional, a los municipios y las comunidades. En los pases de Amrica Latina, la conciencia de la poblacin sobre el nivel de riesgo que se enfrenta suele ser deficiente. Las consecuencias que surgen en caso de un desastre invariablemente recaen sobre las poblaciones, las cuales en la mayora de los casos no participaron en la definicin ni estaban informadas acerca del nivel de riego ni como reducirlo. Este panorama tan sombro ha provocado respuestas por parte del Banco. Su Poltica OP-704 sobre desastres naturales e inesperados, aprobada en 1998, establece que todos los proyectos financiados por el Banco deben incluir criterios para reducir el riesgo de las inversiones, para potenciar a travs de stas su manejo integral y el desarrollo de los pases. Asimismo, el Plan de Accin del BID de 2000 ha establecido que el B anco debe colocar la gestin del riesgo a la cabeza de su agenda. Uno de los puntos claves de dicho plan de accin es la reduccin del rie sgo dentro del ciclo de los proyectos. Para cumplir con las expectativas indicadas, se ha desarrollado la herramienta de la lista de preguntas de verificacin (tambin denominada chec-

klist), a ser usada por los especialistas del Banco y de los pases responsables de la preparacin y ejecucin de proyectos financiados por el BID. Este documento desarrolla los criterios para verificar que los elementos sobre la gestin del riesgo sean incorporados en los proyectos de inversin. La intencin no es crear guas obligatorias ni forzar la implantacin de criterios para el diseo de los proyectos, sino ms bien presentar una coleccin de prcticas que pueden ser tiles para que las operaciones incorporen el tema de las amenazas naturales y de la vulnerabilidad. La lista de preguntas de verificacin busca aportar elementos y criterios para asistir a los usuarios y no pretende ser un esquema rgido de tareas, sino una ayuda basada en experiencias adquiridas. El presente documento explica los motivos que inspiran el uso de la lista de preguntas de verific acin por los profesionales del Banco Interamericano de Desarrollo con el obje to de introducir la gestin del riesgo, derivado de las diversas ame-

nazas naturales y antrpicas, dentro del ciclo de proyectos. El concepto se puede aplicar directamente al impulso de un modelo de desarrollo con visin preventiva y que fomente la incorporacin de criterios efectivos para la prevencin de desastres dentro de proyectos de diferente tipo. Con el uso de esta herramienta, la prevencin debe comenzar a verse como una inversin y no como un costo. Es por esta razn que el documento pretende presentar una lista de criterios y referencias para la verificacin de los elementos sobre las causas, variables y consecuencias del riesgo a considerar en los proyectos de inversin y ofrecer sugerencias para incorporar medidas para la prevencin, mitigacin y respuesta ante los desastres. Toda esta informacin podr crear el marco conce ptual para introducir a la gestin del riesgo dentro el ciclo de proyectos del Banco, mediante el anlisis de las amenazas y de la vulnerabilidad como herramientas de apoyo.

Propsito del documento: Por qu una lista de preguntas de verificacin?

La poltica del BID sobre Desastres naturales e inesperados (OP-704), aprobada en 1998, establece que todos los proyectos financiados por el Banco deben incluir criterios para reducir el riesgo de las inversiones y as potenciar a travs de stas su manejo integral y el desarrollo. En el documento Desafo de los desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe - Plan de accin del BID (2000) se establece que el Banco debera colocar la gestin del riesgo a la cabeza de su agenda. Uno de los puntos de dicho plan de accin es la reduccin del riesgo dentro del ciclo de los proyectos al incluir el anlisis y la reduccin del riesgo en la programacin, identificacin, formulaci n, ejecucin y evaluacin de los proyectos. Para cumplir con este punto, se propuso desarrollar una herramienta (checklist) para incluir la gestin del riesgo dentro del ciclo de proyectos del Banco. El objetivo de este documento es el de desarrollar una lista de criterios para la verificacin de los elementos sobre la gestin del riesgo a considerar en los proyectos de inversin del Banco. Se incorporan medidas para la prevencin, mit igacin y respuesta ante los desastres. La intencin no es crear gua s obligatorias ni forzar la implantacin de criterios para el diseo de los proyectos, sino ms bien presentar un conjunto de prcticas que pueden ser tiles para las operaciones. La lista de preguntas de verificacin busca aportar elementos y criterio s que ayuden a los profesionales del Banco y a los equipos de proyecto de los pases en su tarea de incorporar a la gestin del riesgo dentro del ciclo de proyectos. No pretende ser un esquema rgido de tareas por hacer, sino una ayuda basada en prcticas y experiencias adquiridas en la regin. Estas listas son una herramienta de apoyo para los especialistas para que durante la preparacin, ejecucin y evaluacin de proyectos, puedan tener criterios para determinar si estos contribuirn a disminuir la vulnerabilidad del pas o, si por el contrario, la aumentarn. Tambin contribuirn a la identif icacin de medidas para disminuir el riesgo a travs de los proyectos.

Recuadro 1 Reduccin del riesgo y papel del checklist Conclusiones del taller sobre instituciones internacionales de desarrollo A pesar de que el incremento en las inversiones para reducir el riesgo tendra sentido econmico y moral, stas tienen una prioridad relativamente baja en las instituciones donantes. Las explicaciones ms frecuentes son: la escasez de conocimiento y comprensin de la naturaleza de la reduccin del riesgo, la falta de definicin de la responsabilidad institucional de la reduccin del riesgo en los proyectos financiados por los donantes, y el hecho de que la reduccin del riesgo compite con otras necesidades de desarrollo y, como resultado, no est arraigada en la labor de las agencias de desarrollo. Tambin se cree, errneamente, que el desarrollo a favor de las clases pobres por s slo reduce el riesgo de los grupos de bajos ingresos y de la sociedad en general. Para enfrentar estos factores que impiden la reduccin del riesgo por parte de los donantes se recomienda, entre otras cosas: Adquirir mayor compromiso sobre la reduccin del riesgo por parte de las altas autoridades de ayuda en los pases donantes y en los niveles polticos y estratgicos; y Desarrollar instrumentos prcticos operativos para la preparacin de proyectos, como por ejemplo el checklist, sobre la reduccin del riesgo que est desarrollando el BID. Se concluye que el desarrollo y uso amplio de herramientas prcticas como el checklist es un paso positivo hacia la comprensin, apropiacin y atencin de la reduccin del riesgo en el contexto del trabajo de los sectores del desarrollo en las organizaciones donantes.
Fuente: La Trove y Venton, 2003

El propsito de la lista de preguntas de verific acin es el de aplicar experiencias que permitan incorporar medidas de prevencin, mitigacin y proteccin financiera ante los desastres en los proyectos de inversin financiados por el Banco. Estas experiencias, se espera, podrn ser complementadas con criterios y metodologas s uplementarias, aportadas por los profesionales del Banco y de los pases, de manera que la inclusin de los criterios para reducir el impacto de las amenazas y por medio de la reduccin de la vulnerabilidad, se convierta en un procedimiento rutinario en la preparacin e implementacin de proyectos de desarrollo. Dado que los desastres pueden causar prdidas considerables en dichos proyectos y de muchas maneras, la adopcin de esta herramie nta aumentar la concientizacin, tanto de los especialistas del BID como de los funcionarios de los pases, sobre la necesidad de reducir el riesgo mediante la prevencin y la mitigacin. Los proyectos financiados por el Banco deberan ser diseados, especialmente en los pases altamente vulnerables, a fin de asegurar que las

inversiones que se construyan sean lo suficie ntemente resistentes a las amenazas naturales. Fundamentalmente se busca: (a) minimizar los d aos y prdidas fsicas a los proyectos actuales del Banco en zonas potenciales de riesgo, y (b) adoptar medidas apropiadas a fin de mitigar el riesgo y asegurar el resultado de cada proyecto. Tambin se incorporar la gestin de riesgo de desastres en el diseo y ejecucin de los prstamos sectoriales, tales como la vivienda, infraestructura, energa, agua y saneamiento y en los programas de desarrollo agrcola. Siguiendo la sugerencia de la evaluacin de la poltica de desastres (OP -704), el Banco debera incorporar la orientacin en elementos y procedimientos que permitan un monitoreo apropiado y la evaluacin de las inversiones, a fin de asegurar un mejor aprendizaje derivado de los pr oyectos. Esto incluir indicadores apropiados para evaluar los resultados de la incorporacin de la gestin del riesgo de desastres, los Informes de Seguimiento y Desempeo de Proyectos (ISDP) y otros d ocumentos administrativos relevantes, junto con las evaluaciones ex post (BID, 2004).

Impacto de las amenazas naturales

Ao tras ao, la combinacin de las amenazas naturales 1 con la realidad social, econmica y ambiental de las poblaciones de los pases de Amrica Latina y el Caribe ocasiona numerosos desastres. Las elevadas prdidas de vidas humanas, de infraestructura econmica y social y de oportunidades de desarrollo profundizan los problemas de fragilidad social de las comunidades afectadas, que generalmente son las ms empobrecidas, lo que genera un crculo vicioso de causa y efecto.
Figura 1. Evolucin de los desastres en Amrica Latina y el Caribe (ALC); comparacin con el resto del mundo, 1900-99
350 300 250 200 150 100 50 0

el umbral de daos, prdidas y muertes. Entre 1900 y 1998 se registraron 1.069 desastres (36 por ao), casi 400.000 muertos y 151 millones de personas afectadas. Prcticamente todos los pases de Amrica Latina y el Caribe han sido afectados (CEPAL, 1998, 1999; Mora y Barrios, 2000):

Los daos y prdidas causados por El Nio (1997-98) se han estimado en al menos US$ 15.000 millones. El huracn Georges (1998) afect a cinco pa ses del Caribe; en Repblica Dominicana caus daos por US$ 2.300 millones. Los deslizamientos y flujos torrenciales en Venezuela (diciembre 1999) dejaron prdidas por US$ 3.500 millones y causaron entre 20.000 y 50.000 muertes A partir de 2000, nuevos sucesos han agravado an ms el panorama: inundaciones en Chiapas (Mxico), Tchira (Venezuela), Santa F y otras provincias (Argentina), y varias zonas en Brasil, Bolivia, Chile, Colombia y Hait; terremotos en Pereira (Colombia) y El Salvador; erupcin de volcanes en Ecuador, Nicaragua, Chile y Guatemala; flujos torrenciales (hua icos) en Per; y deslizamientos en Costa Rica y Bolivia, entre otros.

MUNDO

ALC

70 60 50 40 30 20 10 01900

1948 ALC

1999 Mundo

Fuente: Charvriat, 2000

En Amrica Latina y el Caribe, la frecuencia con que suceden los desastres posee una indudable tendencia al aumento (Figura 1). Esto no necesariamente quiere d ecir que se ha aumentado la intensidad y recurrencia de los procesos naturales, sino ms bien que se ha incrementado la vulnerabilidad. Cada vez se requiere de menor intensidad en los sucesos naturales para alcanzar
1

Para los fines de este documento, han sido consideradas como amenazas naturales aquellas derivadas de la sismicidad, el volcanismo, los deslizamientos de tierras y la hidrometeorologa (como, por ejemplo, ciclones, inundaciones, sequas e incendios forestales; El Nio). Como desastres antrpicos, se incluyen aquellos derivados exclusivamente de la actividad humana (conflictos violentos, accidentes tecnolgicos y derrames de sustancias contaminantes).

En montos absolutos, las prdidas anuales promedio causadas por los desastres en Amrica Latina y el Caribe han sido estimadas en US$ 3.200 millones entre 1975 y 2002 (Cuadro 1). A pesar de que las prdidas totales debidas a los desastres producidos entre 1975 y 2002 fueron mayores en Amrica del Sur en valores absolutos, los pases en el Caribe sufrieron las mayores prdidas per cpita.

Cuadro 1. Prdidas causadas por desastres en Amrica Latina y el Caribe (1975-2002), en millones de US$ Subregin El Caribe Amrica Central* Mxico Amrica del Sur Total
*Incluye Panam, Fuente: EM -DAT 2003.

Prdidas totales 7.070 15.430 15.690 53.840 92.030

Prdidas totales per cpita en 2001 322 268 158 65

Prdidas anuales mayores 2.540 3.300 6.670 8.560 (1998) (1998) (1985) (1983)

Promedio de prdidas anuales 470 770 920 1.920 3.200

La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) ha establecido un sistema de valoracin de los impactos de los desastres naturales en Amrica Latina y el Caribe desde 1997 (CEPAL, 2003). En el caso de los huracanes Georges y Mitch, la intervencin antrpica previa (por eje mplo, degradacin del ambiente y de los recursos naturales) contribuy a amplif icar la exposicin y fragilidad (vulnerabilidad) de la poblacin. Segn el anlisis del efecto del huracn Georges en Repblica Dominicana (CEPAL, 1998), confirmado luego por los estudios financiados por un prstamo del BID (1152/OC-DR), el mayor impacto (cerca del 75% del dao econmico) fue producido por la utilizacin incorrecta del espacio, resultando esto en una exposicin adicional e innecesaria a las amenazas naturales (inundaciones, deslizamientos y erosin intensa de suelos). El diseo incorrecto, la calidad deficiente de las construcciones y su mantenimiento insuficiente fueron la segunda causa importante de debilidad. Se puede resumir que l carencia de vnculos entre la a planificacin del desarrollo, el uso del territorio, los diseos inadecuados de las inversiones y la ausencia de una gestin ant icipada del riesgo conforman un panorama poco halagador que refuerza el crculo vicioso de los desastres. Algunos de los problemas principales se detallan a continuacin.

de comunicacin durante las acciones postdesastre. La prevencin est lejos de ocupar un lugar dentro de las polticas de Estado.

La centralizacin, con poca participacin del sector privado, la sociedad civil y los gobie rnos locales, hace ineficiente la prevencin, la preparacin y la atencin de los desastres. No se ha logrado que la comunidad cientfica transmita adecuada y convincentemente su l a bor como argumento persuasivo en favor de la prevencin. Por ello, no se captura ni cautiva la atencin y el compromiso de los tomadores de decisiones y de la poblacin. El flujo de informacin y los procesos educativos han sido ni eficientes y, por ello, el resto de los involucrados no prestan suficiente atencin a las advertencias y a la necesidad de adelantar las acciones preventivas. El crecimiento demogrfico es acelerado y se extiende hacia reas peligrosas. La ausencia de opciones para los segmentos ms pobres de la poblacin los hace cada vez ms vulnerables, pues el costo de los daos que sufren es proporcionalmente mayor que en otros segmentos socioeconmicos. En la mayora de los casos pierden la totalidad de sus haberes y activos durante los desastres, ven reducido el acceso a los servicios bsicos y terminan por internalizar la mayor proporcin de las prdidas cuando la reconstruccin oficial se retrasa.

La prevencin no forma parte esencial ni del discurso ni de la accin de los lderes polt icos, al menos ms all de esfuerzos aislados, retricos o de la figuracin ante los medios

La degradacin ambiental y a pobreza son l factores determinantes en el incremento de la vulnerabilidad. Hasta ahora, no se ha comprendido adecuadamente el verdadero impacto socioeconmico, financiero y ambiental de los desastres. Se sigue considerando a la prevencin como un costo y no como una inversin, adems de esperarse que de todas maneras los gobiernos amigos, donantes y organismos financieros internacionales contribuirn para reponer las prdidas en caso de un desastre. Cuando se realiza la transferencia de la prestacin de servicios bsicos (telecomunic a-

ciones, agua, saneamiento, electricidad y salud, entre otros) al sector privado o a los gobiernos locales, no se toma en cuenta la transferencia simultnea del riesgo ni se definen las responsabilidades de la gestin de dicho riesgo.

Las metodologas adecuadas para el anlisis del riesgo en los proyectos son escasas y poseen un grado de desarrollo insuficiente, lo cual dificulta su comprensin y aplicacin prctica. Hasta ahora, las pocas herramientas e instrumentos metodolgicos disponibles se han concentrado prioritariamente en el estudio de las amenazas y, adems, son muy escasas la informacin y las metodologas analticas relacionadas con los factores de vulnerabilidad.

Gestin del riesgo

RIESGO Y AMENAZA La gestin del riesgo se define como el proceso de identificar, analizar y cuantificar las probabilidades de prdidas y efectos secundarios que se desprenden de los desastres, as como de las acciones preventivas, correctivas y reductivas correspondientes que deben emprenderse. El riesgo es una funcin de dos variables: la amenaza y la vulnerabilidad (Figura 3). Ambas son condiciones necesarias para expresar al rie sgo, el cual se define como la probabilidad de prdidas, en un punto geogrfico definido y dentro de un tiempo especfico. Mientras que los sucesos naturales no son siempre controlables, la vulnerabilidad s lo es. El enfoque integral de la gestin del riesgo pone nfasis en las medidas ex-ante y ex-post y depende esencialmente de: (a) la identificacin y anlisis del riesgo; (b) la concepcin y aplic acin de medidas de prevencin y mitigacin; (c) la proteccin financiera mediante la transferencia o retencin del riesgo; y (d) los preparativos y acciones para las fases posteriores de atencin, rehabilitacin y reconstruccin. Aunque existen avances sustantivos en el estudio de los fenmenos ssmicos e hidrometeorolgicos en Amrica Latina, la informacin disponible sobre amenazas naturales y vulnerabilidad sigue siendo deficiente y escasamente concuerda con las necesidades de los evaluadores del riesgo y tomadores de decisiones. No obstante, se conoce que la mayor incidencia de los desastres principales en Amrica Latina proviene de las inundaciones, ciclones, deslizamientos, terremotos y sequas. Los daos causados por los procesos naturales se ven agravados por factores antropognicos: la deforestacin, el sobrepastoreo, la alteracin de los lechos fluviales, la agricultura no tecnificada en laderas, la expa nsin urbana e infraestructura caticas y la inadecuada utilizacin del espacio, entre otras (Figura 4; Mora, 1995; Mora y Barrios, 2000). Existen numerosas definiciones de la vulnerabilidad. De manera general y resumida es posible decir que consiste en la exposicin, fragilidad y susceptibilidad al deterioro o prdida de los elementos y aspectos que generan y mejoran la existencia s ocial (Mora y Barrios, 2000). La vulnerabilidad aceptada significa tambin la sustitucin de un d iseo adecuado por uno menos desarrollado, lo que

Figura 3: Amenaza, vulnerabilidad y riesgo AMENAZA NATURAL (A) Procesos o fenmenos naturales con suficiente intensidad, en un espacio y tiempo especficos, para causar daos VULNERABILIDAD (V) Condiciones resultantes de factores fsicos, socioeconmicos y ambientales que aumentan la susceptibilidad de la comunidad a los impactos de amenazas

NO CONTROLABLE O PARCIALMENTE CONTROLABLE

CONTROLABLE

RIESGO (A, V) Probabilidad de prdidas fsicas, socioeconmicas y ambientales como resultado combinado de la amenaza y la vulnerabilidad

Figura 4: Efectos potenciales de amenazas naturales

Fuente: Mora, 1995

puede resultar en prdidas humanas y de asentamientos, infraestructura y actividades productivas. La vulnerabilidad tambin puede interpretarse como un problema econmico con profundas races sociales y que debe resolverse pronto, o de lo contrario la inversin para reparar o reponer las obras, bienes y servicios destruidos por los desastres se har inmanejable y costosa. En los ltimos decenios, la vulnerabilidad a mbiental y ante las amenazas ha aumentado dramticamente en Amrica Latina y el Caribe, como consecuencia de la degradacin ambiental, la expansin urbana, rpida y desordenada, el aumento de la pobreza y la marginalidad, el desarrollo de la i fraestructura y la produccin n de bienes y servicios sin tomar en cuenta las medidas preventivas adecuadas (diseo, ubic acin, control de calidad de la construccin y mantenimiento), y el uso incorrecto del espacio (Figura 5). Debido a todo lo anteriormente expuesto, se impone entonces un cambio de paradigma. As, en lugar de focalizar la atencin en los desastres ocurridos, la prioridad estara centrada en el an lisis y solucin ex-ante de las causas y efectos que los generan. Los conceptos

y acciones pueden fundamentarse en las fases de un ciclo para la reduccin de los factores de la vulnerabilidad (Figura 6). En la actualidad, en los pases de Amrica Latina y el Caribe muchos de los pobladores y su infraestructura econmica y social son vulnerables a las amenazas naturales. Ello se debe a la falta de conocimientos sobre el riesgo incurrido al ubicar sus viviendas en los lugares que hoy ocupan, por la aplicacin de prcticas inadecuadas de diseo y construccin, por las modificaciones improvisadas y el alto nivel de deterioro de las edificaciones y de la infraestructura en general, y por la falta de una cultura de mantenim iento. La consideracin de estos aspectos requiere de la formulacin y realizacin de actividades destinadas a evaluar el riesgo y generar medidas de prevencin y mitigacin, para lo cual el Banco dispone de un conjunto de herramientas vigentes y otras ms en vas de actualizacin e implantacin (ver Anexos 1 y 2 y la Figura 7). Algunas de estas medidas son, por ejemplo: la creacin de polticas, normas, marcos regulatorios y protocolos instituci nales o para reducir el riesgo. Una sociedad consciente

Figura 5. Reduccin de la reduccin de la vulnerabilidad dentro del proceso de planificacin para el desarrollo

Fuente: Mora, 2003

de su responsabilidad frente al riesgo, y que toma las acciones apropiadas, reducir con mayor eficacia su vulnerabilidad. Conocimiento y an lisis de la zona y de las amenazas presentes en el rea de un determinado proyecto, tenindose en cuenta que su influencia puede extenderse mucho ms all de su punto de origen.

Identificacin de la infraestructura econmica y social vulnerable y consideracin de criterios adecuados para sus procesos de planificacin, diseo, ubicacin, ampliacin, refuerzo y construccin. Identificacin de planes o sistemas de vig ilancia, alerta y alarma de las amenazas que pueden afectar a cada sector.

Figura 6. Ciclo para reducir los factores de vulnerabilidad

Reconocer y priorizar los factores del riesgo
Identificar potencial impacto de las amen azas

Principios del Proceso de Planificacin del De sarrollo -Subsidiar idad -Participacin -Transpare ncia -Descentralizacin

Planificacin del desarrollo

Analizar los factores de la vulnerabil idad

Entender las causas y efectos relacionados con los factores de la vulnerabilidad

Tomar la decisin de reducir los factores de vulnerabil idad

Actualizar permanenteme nte los instrumentos de planificacin incorporando el enfoque de gestin del riesgo: Planes Estratgico de Desarrollo, Ordenamie nto Territorial y de Contingencias Dar seguimiento a los avances de inversiones en prevencin, mitigacin, prepar acin, respuesta y rehabilitacin rehabilitacin

Form ular opci ones correctivas y prospectivas

Formular opciones asociadas con los escenarios de riesgo analizados: correct i vas (mitigacin) y prospecti vas (prevencin)

Concertar inversiones/ Evaluar recu rsos disponibles

Promover intercambio institucional para inve rsin Articular las decisiones de inversin con los procesos de planificacin

Fuente: Bollin, com. pers; 2004

10

Figura 7. Las herramientas del Banco para fomentar la gestin del riesgo en sus programas y proyectos

ANTES

EMERGENCIA

DESPUS

Instrumentos del Banco

Facilidad para la prevencin de desastres: US$5 millones Operaciones con componentes o actividades p a r a l a r e d u c c i n d e riesgo

Facilidad de Respuesta Inmediata de Emergencia: US$20 millones Reorientacin de prstamos en ejecucin

Prstamos para la reconstruccin

Reorientacin de prstamos en ejecucin

Documento del pas y ejercicios de programacin

Cooperacin Tcnica para Emergencia US$200,000

Cooperacin tcnica

Cooperacin Tcnica

Fuente: Keipi, et al. 2004

Fomento de la participacin de actores relevantes en las decisiones sobre el riesgo aceptable y el manejo por la poblacin de su infraestructura econmica y social. Diseo e incorporacin de indicadores, d entro del marco de los sistemas de vigilancia, seguimiento y observacin de impactos, lo cual permitira evaluar las amenazas y los factores de vulnerabilidad, y asegurar las inversiones futuras.

vencin y mit igacin, y la adopcin de medidas financieras alternas ex-ante para asegurar la reposicin rpida, segura y eficiente de los bienes y servicios que podran perderse durante un prximo suceso. Se crea de esta manera ms flexibilidad fiscal y se evita el endeudamiento adicional y el desvo de los objetivos prioritarios del desarrollo. Debe admit irse entonces que el conocimiento insuficiente sobre el problema del riesgo y las posibilidades de modificar sus condiciones constituye tambin uno de los elementos determinantes que inciden en la magnitud de los daos ocasionados por los desastres. Por ejemplo, los Ministerios de Educacin tienen la responsabilidad de crear campaas de concientizacin para la reduccin del riesgo en la educacin formal. Una tarea perentoria en el funcionamiento del resto de los sectores es el desarrollo de polticas, herramientas y capacidades que permitan la concientizacin de los tomadores de decisin y de la poblacin afectada sobre la prevencin y respuesta ante los desastres. Por un lado, la inclusin de estos criterios en las actividades propias de cada sector, la formacin de su pe rsonal y la transmisin de valores, visiones y actitudes preventivas en la poblacin en general, debe ser un eje prioritario en la poltica de cada sector, de manera que pasen de ser sujetos impactados por el problema a ser actores fundamentales para su solucin. Por otra parte, existe la necesidad de reducir su propia vulnerabilidad, as como de establecer los enlaces y coordinaciones multisectoriales que facili-

Los pases son financieramente vulnerables a los desastres y los gobiernos enfrentan el reto inmediato de responder a dichas situaciones, para lo cual tienen que movilizar importantes recursos a fin de mitigar la adversidad y reactivar la economa nacional. A pesar de la asistencia internacional, por lo general se vuelve inevitable ni crementar la deuda externa y reorientar recursos y crditos vigentes destinados a sustentar el proceso de desarrollo en otros sectores y regiones de los pases. Esto trae como resultado la generalizacin del impacto del desastre, paradjicamente an en sectores y poblaciones que no haban sido directamente afectados. Algunas veces los pases afectados reconstruyen la vulnerabilidad y no realizan inversiones en mitigacin. Todo lo anterior coloca a los pases ante un doble reto: dar continuidad a los procesos para reducir la vulnerabilidad, con nfasis en la pre-

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Recuadro 2 Disminucin de vulnerabilidad a amenazas en el proceso de planificacin: No generar nuevas vulnerabilidades. Lo ya construido pero vulnerable debe ser mejorado, de acuerdo con niveles de riesgo aceptados. En caso de no poder reducir completamente la vulnerabilidad, debe prepararse para financiar prd idas. Tener presente que el post de un desastre es inevitablemente el pre del prximo.

ten el acceso a la informacin tcnico-cientfica necesaria para ello. CONCIENTIZACIN REGIONAL El aumento del riesgo en Amrica latina y el Caribe no slo proviene de la accin de la naturaleza, sino de la vulnerabilidad elevada y manifiesta del tejido socioeconmico y del deterioro del ambiente y los recursos naturales, empeorado por el crecimiento demogrfico, el desorden urbano y la visin de corto plazo en que actualmente se inspiran los me rcados, y que promueve el actual modelo de desarrollo. Es urgente, entonces, impulsar un modelo con visin preventiva y la concientizacin que incorpore criterios efectivos de prevencin de desastres dentro de la planificacin territorial, sectorial y socioeconmica. Desde la dcada de los ochenta, la Organizacin de Estados Americanos (OEA) ha liderado una gran cantidad de actividades, acciones y estudios para comprender el significado del rie sgo y de las vas y opciones para reducirlo. La CEPAL es reconocida por sus evaluaciones acerca del impacto econmico, social y ambie ntal de los desastres, las cuales se han utilizado para fundamentar estrategias y planes de accin. El trabajo subregional ms avanzado, orientado a reducir el riesgo, est siendo realizado en los niveles supra-nacional y subregional por medio de instituciones tales como CEPREDENAC, el Centro de Coordinacin para la Prevencin de Desastres Naturales en Amrica Central, y CDERA, la Agencia Caribea para la Respuesta ante las Emergencias causadas por Desastres. En ambas subregiones ha crecido la conciencia acerca de la necesidad de mayores acercamie ntos a la gestin del riesgo, con un enfoque en la

dimensin ex-ante, despus de los desastres recie ntes. Sin embargo, la implantacin de las prcticas no est siempre a la par de los pronu nciamientos en los discursos polt icos. La conciencia gubernamental en los pases andinos est evolucionando hacia la admisin de la necesidad de una gestin del riesgo ms proactiva y en donde se fomente el beneficio pblico de un entendimiento compartido ms amplio de las opci nes de o polticas. Despus de la secuencia de sucesos relacionados con El Nio de 1997-98, el programa de la regin andina para la prevencin de desastres y reduccin del riesgo (PREANDINO) fue creado bajo el amparo de los presidentes de los cinco pases, seguido por el establecimiento, en 2002, del Comit Andino para la Prevencin y Respuesta a los Desastres (CAPRADE). Tambin, como innovacin, se puede observar en algunos pases el involucramiento creciente de los Ministerios de Planificacin, o sus equivalentes, en las organizaciones regionales que promueven la gestin del riesgo, ampliando el enfoque centrado tradiciona lmente en la respuesta por parte de las defensas civiles. Sin embargo, queda por demostrar su eficacia por medio de productos tangibles. Las organizaciones regionales antes mencionadas intentan promover la identificacin y dis eminacin de la informacin acerca de las amenazas naturales, las polticas de prevencin y la promocin de buenas prcticas para la gestin del riesgo por medio del trabajo multisectorial. Otros esfuerzos de carcter internacional que pueden mencionarse son promovidos por instituciones como las Naciones Unidas (Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastres-EIRD) que ha creado la Red de Estudios Sociales para la Prevencin de Desastres en Latinoamrica (RED), consistente en u grupo i n n

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terconectado de instituciones e invest igadores que trabajan en el rea de la reduccin de la vulnerabilidad, con el fin de crear una plataforma para la promocin de la gestin del rie sgo. Tambin existen otras instituciones especializadas en diversos tpicos, como el Centro Regional de Sismologa para Sur Amrica (CER ESIS),

el Centro Sismolgico de Amrica Central (CSAC) y el Centro Internacional de Huracanes (CIH), el Centro Regional de Informacin sobre Desastres (CRID) y el sistema OPS/OMS, las cuales han comenzado a construir bases de informacin muy importantes acerca de las amenazas naturales y la vulnerabilidad.

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Polticas y prcticas en la regin

POLTICAS PARA LA GESTIN DEL RIESGO En Amrica Latina y el Caribe, los incentivos para aplicar polticas proactivas para la reduccin del riesgo son en general dbiles por varias razones: (a) limitaciones en el conocimiento tcnico-cientfico que permita la gestacin de soluciones social y financieramente eficientes para la reduccin del rie sgo; (b) problemas de informacin que dificultan el consenso en el quehacer; (c) la tradicin de la visibilidad polt ica y pblica mayor de la respuesta a desastres que de su prevencin; (d) las estructuras institucionales que han enfatizado la respuesta; (e) el tema del riesgo no ha sido incluido dentro de las polticas de gestin ambiental en los pases ni dentro de los procedimientos analticos aportados por sus instrumentos respectivos tales como los estudios de impacto ambiental; y (f) la posibilidad de obtener recursos y ayuda postdesastre para la reconstruccin, provenientes de fuentes externas, ha actuado como un desincentivo para la inversin ex-ante en la reduccin del riesgo. Histricamente, los gobiernos han preferido limitarse a responder a los desastres, sntoma de que stos son percibidos como eventos fortuitos, o de fuerza mayor, que se colocan ms all del control humano. Incluso han inspirado la gestacin de legislaciones que eximen de responsabilidades especficas a los operadores y concesionarios de los servicios bsicos y, por lo tanto, desincentivan la gestin del riesgo. El vnculo entre las actividades humanas y las prdidas inducidas por los desastres no ha figurado prominentemente en la conciencia pblica. Los sistemas institucionales y los instrumentos de polt ica, como por ejemplo los fondos para emergencias, reasignacin de gastos pblicos y la flexibilizacin de los procesos de adquisiciones, han favorecido una posicin reactiva. Por otra parte, no se han aprovechado las ocasiones brindadas durante los procesos de construccin y reconstruccin luego de algunos desastres para implantar acciones y medidas que reduzcan la vulnerabilidad. Adems, el tema del riesgo no ha sido incluido dentro de las polticas de gestin ambiental de todos los pases ni dentro de los procedimientos analticos aportados por sus instrumentos respectivos. Dado que la capacidad preventiva y de respuesta de los pases se ha visto inhibida por el conocimiento tcnico insuficiente, el pobre desarrollo institucional y la aplicacin incompleta de instrumentos preventivos, el paradigma imperante ha estado orientado hacia los planes de emergencia con inspiracin reactiva, los cuales se aplican a los efectos y no a las causas. La gestin del riesgo ser entonces ynicamente viable si converge del trabajo tcnico-cientfico, la voluntad poltico-administrativa y la participacin comunitaria, por lo que su efectividad y sostenibilidad se lograrn solamente si se fundamenta en: (a) la descentralizacin y el fortalecimiento de las a cciones al nivel local; (b) la participacin del sector productivo privado y organizaciones de la sociedad civil; (c) la transparencia en el manejo de la informacin; y (d) la auditora de los resultados. Por lo tanto, se hace necesario establecer una poltica para la gestin del riesgo y crear, no una entidad, sino un sistema interinstitucional, organismo coordinador, no ejecutor, integrado por entidades ya existentes de los sectores pblico, privado y de la sociedad civil. Su labor es evitar la duplicacin u omisin de los esfuerzos que comnmente se presentan a causa de la visin actual, fragmentada, desarticulada y reduccionista. Cada entidad participa de acuerdo a su mbito de competencia y jurisdiccin territ orial (BID, 1999-2003). EJECUCIN DE LAS POLTICAS Y LEGISLACIN Una poltica para la gestin del riesgo integrada fomentara un proceso equilibrado de desarrollo que refuerce la estrategia preventiva, la reduccin de la vulnerabilidad y la transferencia del riesgo. La configuracin de un sistema interinstitucional sinrgico,

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descentralizado, participativo y con suficiente respaldo poltico, social y econmico, permitir racionalizar los esfuerzos, sin concentrar poderes polticos o recursos financieros en una sola entidad y escogiendo las prioridades por medio de evaluaciones transparentes y segn las necesidades fundamentadas en el proceso de planificacin nacional.

zado de distribucin de tareas, autoridades y responsabilidades institucionales, con amplia partic ipacin del sector productivo privado y la sociedad civil. La plataforma conceptual y operativa de la gestin del riesgo y su vnculo con la gestin del ambiente y los recursos naturales, deben cimentarse en un

Recuadro 3 Objetivos de la poltica: Evitar o reducir los efectos de los desas tres (prdidas de vidas humanas y econmicas, sociales y ambientales). Ello requiere: Introducir y socializar la prevencin dentro de la cultura por medio de la educacin formal e informal. Permitir y aceptar la viabilidad de una convivencia adecuada con las amenazas, de acuerdo con un nivel aceptable de riesgo. Reducir el riesgo por medio de la mitigacin de la vulnerabilidad y, cuando sea posible, atenuando sus causas naturales. Apoyar la gestin del riesgo dentro de los parmetros nacionales, regionales, locales y sectoriales para la planificacin del desarrollo. Desarrollar la capacidad efectiva de respuesta ante las emergencias y desastres, recuperar la calidad de vida de la poblacin afectada, y rehabilitar y reconstruir los bienes y servicios de manera rpida, eficiente y segura. Influir sobre los procesos de planificacin para el desarrollo, sin generar procesos paralelos, mediante un enfoque transversal.

En contraste con los esquemas existentes, en este documento se presenta a la prevencin no como un costo, sino c omo una inversin, formando parte de la estrategia y como un concepto ineludible del desarrollo. Por ello, es imprescindible que estos enfoques sean integrados a la planificacin naci nal, desde el nivel de mayor o capacidad de convocatoria y voluntad poltica, hasta el nivel local y comunal. De esta manera, se debe hacer explcita la identificacin, intervencin y reduccin de la vulnerabilidad tanto de la poblacin, como de los asentamientos humanos, de las lneas vitales, de las actividades productivas de bienes y servicios, y del ambie nte. Un primer paso consiste en la adopcin e i m plantacin de una poltica y un plan nacional para la gestin del riesgo como elementos fundamentales para el desarrollo sostenible, aplicando para ello una visin sistmi a y multisecc torial que vincule los actores en los mbitos nacional y local. La poltica debe proclamar una gestin oportuna de los recursos tcnicos, administrativos y financieros en los diversos sectores y el establecimiento de un proceso descentrali-

conjunto de figuras legislativas que ofrezcan suficiente sustento y estabilidad. Es necesario establecer, para ello, un equilibrio adecuado de criterios y elementos de comando, control, persuasin e incentivo y, sobre todo, su adaptacin a la tradicin jurdica del pas y a sus realidades sociales, polticas, econmicas y ambientales. Entre estas figuras se puede mencionar u ley marco para la gestin del na riesgo vinculada a la legislacin ambiental y a las leyes sectoriales. Por otra parte, se requerirn los reglamentos, normas, estndares, cdigos, planes y otras bases de regulacin, adecuacin e intervencin para operativizar dicha legislacin.
MECANISMOS INSTITUCIONALES

EN LOS PASES Desde hace algunos aos, la reduccin del riesgo se encuentra en la agenda de numerosos gobie rnos de Latinoamrica y el Caribe, en muchos de ellos por primera vez. Los pases han reconocido que requieren de un nuevo marco institucional que les permita responder ante los retos de la prevencin de desastres y no nicamente en su respuesta cuando ya han sucedido. La mayora de los sistemas nacionales en Amrica Latina y el Caribe se iniciaron como enti-

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Figura 8. Esquema funcional de un sistema nacional para la gestin del riesgo

Modelo de un sistema
Politicas nacionales de desarrollo: Ordenamiento territorial, educacin, estrategias financieras Planificacin de prevencin y mitigacin

Presidencia de la Repblica
Ministro Presidencia Presidencia
Consejo Nacional G.R. * Preparacin y respuesta a emergencias, rehabilitacin y reconstruccin.

Soporte tcnicotcnicocientfico.

Oficina Nacional Gestin del Riesgo**

Defensa Civil
CENTRO DE OPERACIONES EMERGENCIA (COE)

Preparacin Preparacin
Comit Tcnico Comit Operativo

*** ***

(*) Formado por jefes de instituciones: Planificacin, Obras Pblicas, Ambiente+RRNN, Agua, instituciones:
Educacin, Salud, Cruz Roja, Defensa Civil-CNE, Finanzas, Ayuda internacional; sociedad civil, etc. Civil(**) Secretara permanente del Comit Nacional de Gestin del Riesgo **) (*** ) Comit Operativo Nacional: Presidido por Director de la DC; Polica, FFAA, Salud, Cruz Roja, Obras *** Nacional: Roja, Pblicas, etc.

Fuente: Mora, 2003

dades gubernamentales enfocadas en la respue sta a los desastres. Algunos pases como Ecuador, Per y Venezuela an continan dependiendo casi exclusivamente de sus sistemas de defensa civil. Otros pases, sobre todo despus de haber sido afectados por desastres mayores, han respondido mediante la creacin paulatina de sistemas ms i tegrados, a los que eventualmente n les han incorporado algunos elementos de prevencin, mitigacin, preparacin y actividades de reconstruccin y rehabilitacin, como por ejemplo Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, C olombia, El Salvador, Nicaragua, Guatemala, Honduras y Mxico. En la figura 8 se presenta un esquema idealizado del funcionamiento de un sistema nacional para la gestin del riesgo y sus funciones respectivas durante los perodos de paz, es decir, cuando no se est en proceso de atencin de una emergencia mayor. El esquema funcional, durante un perodo de crisis, es esencialmente el mismo, con la diferencia de que el segmento de planif icacin del esquema (Oficina Nacional de Gestin de Riesgo), evoluciona temporalmente para convertirse slo en u elen mento de asesora y asistencia al segmento operativo de la emergencia (Defensa Civil).

Los pases de Amrica Latina y el Caribe que han ampliado el alcance de sus sistemas nacionales de atencin de desastres para incluir actividades de preparativos, mitigacin, alivio, rehabilitacin y, en algunos casos, las opciones de financiamiento pre y post-desastre, han tomado caminos diferentes. La Figura 9 ilustra tres e nfoques generales: Chile y Colombia han incrementado el alcance de la gestin de desastres expandiendo las responsabilidades de instituciones de respuesta previamente existentes. El Salvador ampli el mandato gubernamental para la gestin del riesgo creando una institucin paralela, responsable de la mitigacin y preparativos. Mxico, por otra parte, fortaleci y reforz su red de instituciones claves. No obstante, la mayora de estos pases sigue enfrentando obstculos importantes relacionados con la resistencia de las instituciones originales de respuesta a prolongar sus funciones ms all de las emergencias y a hacer partcipes a otras instituciones y sectores en los verdaderos procesos de gestin del riesgo. Adems, se debe destacar que la sociedad civil y el sector productivo privado estn poco involucrados en el tema y que la previsin ex-ante para financiar la reconstruccin es insuficiente.

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Las fortalezas y debilidades de estos enfoques institucionales dependen de la amplitud del contexto en el que operan, ya sea centralizado, ligeramente centralizado o en una red o sistema. Los programa s pblicos deben operar con suficientes aportes y retroalimentacin por parte del sector productivo privado y de la sociedad civil. La prctica ha demostrado que, en la mayora de los casos, las instituciones creadas ad hoc no han resultado tan eficientes como se esperaba, dada su relativa inexperiencia, su superposicin con las instituciones vigentes y por no colaborar con la solucin real de las causas de la problemtica y desinteresarse casi i mediatamente de los asn pectos preventivos al finalizar la cobertura meditica del desastre. Los recelos interinstitucionales pueden establecer obstculos importantes en cualquiera de los sistemas. En general, se han seguido tres cursos de accin diferentes en cua nto a la institucionalidad de la gestin del riesgo, a saber: (a) la expansin del mandato de las entidades existentes, (b) la creacin de entidades paralelas, y (c) el fortalecimiento de los vnculos interinstitucionales, tal y como se ilustra en la Figura 9 (Freeman et al., 2003). Argentina La Constituci n Argentina cre en 1998 el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) para coordinar los esfuerzos nacionales en la reduccin del riesgo, el desarrollo de un plan de respuesta a los desastres y el apoyo a la rehabilitacin en reas afectadas, aunque, a consecuencia de los frecuentes cambios en el gobierno, este

sistema en realidad nunca ha alcanzado a implantarse en las provincias. En ese mismo ao se cre el Comit Nacional para la Recuperacin de las regiones afectadas por los desastres (CONAREC), cuyo objetivo es la supervisin de las labores de rehabilitacin y la reconstruccin, adems de ser el intermediario entre los esfuerzos nacionales y provinci a les. Dada la limitada penetracin del mercado de los seguros, Arge ntina depende principalmente de los crditos nacionales e internacionales para enfrentar el efecto de los desastres. Brasil La respuesta ante los desastres es altamente descentralizada y procede con una mnima partic ipacin del gobierno federal. Al suceder un desastre, la municipalidad afectada se hace cargo de su respuesta. Si la magnitud del desastre excede su capacidad, se acude a la oficina regional, luego a los organismos estatales y finalmente a los nacionales. Este tipo de organizacin responde a la estructura legal de Brasil, la cual ofrece mucha autonoma a los gobiernos estatales y locales. Bolivia La estructura de gestin del riesgo se fundamenta esencialmente en el organismo de defensa civil. Un proceso legislativo con visin moderna, implantado a finales del decenio de los n oventa, incorpor el concepto sistmico dentro de las atribuciones del organismo de planificacin n acional. Un cambio sbito en la legislacin nacional traslad estas atribuciones a la Defensa Civil, la cual adquiri el ran-

Figura 9. Enfoques aplicados en los sistemas de gestin de desastres en Amrica Latina y el Caribe cuando se ha intentado extender su mandato para implantar la gestin del riesgo

Se crea una institucin para realizar nuevas actividades, con un nuevo foco de ate ncin, mientras que la anterior contina ejecutando actividades de respuesta.

La organizacin existente para la atencin de desastres ampla el campo de accin e incluye nuevas actividades y focos de atencin.

El abordaje en red o sistema vincula a varias instituciones y asigna distintas responsabilidades para la gestin del riesgo.

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go de Viceministerio, dentro de la estructura de la Defensa Nacional, dejando una serie de elementos importantes indefinidos. Como resultado, una operacin del Banco, destinada al apoyo del proceso de consolidacin del sistema nacional, ha sido puesta en peligro inminente de cancelacin. Chile Existe un sistema nacional que ha evolucionado a travs del tiempo para dar responsabilidades cada vez ms completas a una entidad nacional nica. Se trata de la Oficina Nacional de Eme rgencia (ONEM), administradora y coordinadora del sistema nacional chileno, creada en 1965 con posterioridad al terremoto de la regin central de Chile. Colombia El Sistema Nacional para Mitigacin del Riesgo y Preparacin para Desastres (SNPAD) se cre en 1985, despus de la erupcin del Volcn del Nevado del Ruiz, la cual caus la destruccin de la poblacin de Armero. El modelo colombiano ha inspirado a otros pases de Latinoamrica y, aunque las actividades de reconstruccin son an predominantes, la reduccin del riesgo comienza a colocarse en una posicin prioritaria. Despus del terremoto de 1999, la Presidencia de la Repblica cre una nueva entidad (FOREC) para supervisar los esfuerzos de reconstruccin. Repblica Dominicana Entre 1998 y 2002, con ayuda del BID (1408/OC-DR) y con posterioridad al impacto del huracn Georges, se intent iniciar el desarrollo de un moderno sistema nacional para la gestin del riesgo, enfocado hacia las labores de prevencin. Sin embargo, dado que segn la propuesta el sistema actuara como un complemento ex-ante al sistema ex-post de Defensa Civil, este no fue bien recibido por las jerarquas de esta ltima entidad y la operacin no pudo ser ejecutada a causa de cambios sbitos y sesgos en la institucionalidad y la legislacin nacional, por lo que fue cancelada.

El Salvador El Comit de Emergencias Nacionales (COEN) ha sido la principal organizacin para el manejo de los desastres, enfocndose casi nicamente en la respuesta a las emergencias ya declaradas. Con posterioridad al impacto del huracn Mitch, y sobre todo luego de los terremotos del ao 2001, se cre el Servicio Nacional de Estudios Territoriales, entidad tcnica para la gestin del riesgo, que trabaja en forma paralela con COEN y cuyos resultados concretos resta an evaluar, dado que en realidad no existe una verdadera a rmonizacin de sus funciones. Guatemala En 1996 se cre la Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres (CONRED). Su Consejo Directivo involucra a las organizaciones responsables de atender los desastres, las agencias de desarrollo y los representantes de la sociedad civil, con el mandato de llevar a cabo actividades de reduccin del rie sgo, aunque sin soporte financiero ni recursos humanos suficie ntes. Honduras Con ayuda del Banco Mundial, ha sido ampliado el sistema existente para abarcar actividades ms all de la respuesta a las emergencias. Para ello, la Comisin Permanente de Contingencias (COPECO) explora nuevas estrategias de manejo para ofrecer un mayor nfasis en la prevencin. Mxico El papel del sector pblico en el manejo del riesgo fue ampliado mediante la creacin, en 1986, del Sistema Nacional de Proteccin Civil (SINAPROC), organismo coordinador de agencias responsables en el caso de las amenazas geolgicas. El gobierno mexicano asigna recursos de su presupuesto al Fondo para Desastres Naturales (FONDEN), los cuales se orientan hacia la reparacin de la infraestructura no asegurada, la asistencia inmediata para restablecer la productividad de la agricultura de subsistencia y el alivio a las vctimas de bajos ingresos. No existen evidencias claras que demuestren el funcionamiento ef iciente de este Fondo.

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GESTIN LOCAL DE RIESGO La gestin local del riesgo tiene, entre sus razones y fundamentos, el hecho evidenciado de que, en caso de cualquier tipo de desastre, quienes reaccionan en primer lugar y conocen mejor sus amenazas son los pobladores y autoridades loc ales. Adems, son los ms interesados en promover su propio desarrollo y bienestar.

Para garantizar la participacin activa de la poblacin deben crearse estructuras locales de consulta y consenso. De esta manera puede desarrollarse su capacidad para determinar las necesidades propias, con criterios, conocimiento y soluciones locales. Considerando que el impacto de los desastres no necesariamente se limita a las jurisdicciones administrativas, sino que puede cubrir cuenc as y reas geogrficas ms e xtensas, es importante fortalecer

Recuadro 4 La gestin local del riesgo requiere: Crear, promover y ampliar los marcos jurdicos de descentralizacin que fortalezcan las capacidades locales. Identificar y dar seguimiento a las amenazas locales. Apoyar la ejecucin de programas que, dentro del proceso estratgico de desarrollo, incorp oren la prevencin dentro de la cultura de las comunidades. Fomentar que los actores pblicos y privados se involucren en el mbito local.
Fuente: Bollin et.al., 2003

Los actores institucionales, sectoriales y comunitarios deben concertar esfuerzos bajo la coordinacin de comisiones municipales para la ge stin del ambiente y del riesgo 2 , y canalizar las acciones.La capacitacin en todos los aspectos de la gestin del riesgo, el fortalecimiento de las capacidades tcnicas sectoriales en el mbito local, sobre todo aque llas en que los municipios tienen responsabilidades y autoridad (servicios bsicos, infraestructura, vialidad, administracin de recursos) permitiran determinar y dar seguimiento a las amenazas, la vulnerabilidad y la zonificacin de las reas peligrosas. Los productos (mapas, clculos, textos) reflejarn los escenarios y mecanismos con que cuentan las comunidades para enfrentar las amenazas, lo cual constituye una herramienta analtica primaria para concebir y desarrollar, dentro el proceso estratgico de desarrollo regional y municipal, el anlisis del riesgo y un plan de accin para su reduccin. El proceso municipal deber incluir propuestas para incorporar partidas presupuestarias que incluyan la gestin del riesgo de manera transversal a travs de proyectos especficos, a fin de reducir la vulnerabilidad y asegurar las acciones de respuesta a las emergencias.
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las capacidades locales dentro del contexto regional. La descentralizacin de la gestin requerir de capacidad institucional local. No es conveniente trasladar responsabilidades a los gobiernos locales sin que exista una estrategia definida, suficientes recursos, preparacin y capacidad gerencial. Durante el proceso de descentraliza cin, la transferencia de responsabilidades a los gobiernos locales debe ser progresiva, a medida que se crean y fortalecen las capacidades y dentro de una estrategia de asistencia tcnica. El traslado de responsabilidades puede ser muy lento en los pases cuyos gobiernos funcionan con un elevado nivel de centralismo en su proceso de toma de decisiones. Para apoyar a los municipios pequeos en sus actividades de gestin del rie sgo, puede comenzarse por la integracin de asociaciones regionales municipales. Aunque en los ltimos aos se notaron esfuerzos hacia la descentralizacin, el proceso ha sido lento. En los mu nicipios en donde se ha recibido asistencia tcnica adecuada y financiamiento nacional o internacional, se han registrado avances importantes en la planificacin y el ordenamiento territorial con miras a la prevencin. Sin embargo, la ejecucin de los planes es dbil cuando no se def inen los niveles de responsabilidad de los municipios, el sector privado y la comunidad.

Las comisiones deben incluir representantes de las entidades pblicas (nacionales, provinciales y municipales), sociedad civil, organizaciones comunitarias, ONG y sector productivo privado.

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Proteccin financiera
Para identificar correctamente las opciones de proteccin financiera de un pas frente a los desastres es necesario conocer su tolerancia al riesgo. Se debe buscar un equilibrio entre las inversiones en prevencin y mitigacin y el financiamiento de las prdidas, segn dicha tolerancia. La gestin del riesgo asume, en este caso, la tarea de buscar un nivel adecuado de riesgo aceptable que permita optimizar las inversiones preventivas. La estrategia financiera tiene la intencin de desarrollar escenarios de prevencin y mit igacin, tomando en cuenta la relacin costo/beneficio de las opciones. Para convertirlos en herramientas para la toma de decisiones, se incluiran la estimacin de los costos de una catstrofe eventual, su impacto sobre el crecimiento econmico y el efecto fiscal de su financiamiento por medio del presupuesto nacional. Asimismo, durante el proceso de financiacin las entidades involucradas y los tomadores de decisiones debern responsabilizarse de la inclusin de los propietarios, concesionarios y beneficiarios respectivos durante la definicin del nivel aceptable del riesgo. Cuando se formula u proyecto para su fina nn ciamiento por parte del Banco, las prioridades de los pases prestatarios deberan estar reflejadas en el documento respectivo. La Lista de preguntas de verificacin (checklist) que se presenta en el sexto captulo de este documento considera las opciones disponibles. Los g obiernos de la regin debern analizar las diferentes opciones en base a su nivel de aversin al riesgo y a aquellas restricciones i ternas y externas que afectan n su comportamiento econmico y financiero, con vista a adoptar la proteccin ms adecuada para transferir o asumir el riesgo y asegurar la disponibilidad de financiamiento despus de un desastre (Keipi, 2001). Existen varios mecanismos que pueden utilizarse con el fin de proteger las inversiones del pas y para transferir o retener el riesgo. En los pases industrializados, el ms frecuente consiste en el uso de los seguros. Tambin existen los fondos de cobertura (hedge funds), indexados segn las condiciones meteorolgicas (aplicables a la agricultura, por ejemplo), los fondos de garanta, la disponibilidad de fuentes complementarias de financiamiento (como los fondos de desarrollo rural o urbano), el microcrdito, los fondos de inversin social y los fondos ambientales. F inalmente, puede evaluarse la disponibilidad de financiamiento especializado mediante la aplicacin de fondos de emergencia y crditos contingentes. En cada caso deben especificarse los criterios de elegibilidad y evitar el uso incorrecto de los fondos por parte de posibles free riders (especialmente en el caso de los seguros y los fondos de garanta). El BID puede ofrecer una ayuda importante para analizar la factibilidad de los diferentes mecanismos de financiamiento, segn las diversas circunstancias econmicas y los niveles de exposicin al riesgo de cada pas, con el fin de posibilitar la transferencia y distribucin del riesgo a travs del tiempo y entre las diversas partes involucradas (ver Anexos 1 y 2). Adems, por medio del financiamiento de estudios bsicos, los pases pueden abordar los aspectos fundamentales, a saber: (a) la identificacin del riesgo, (b) la prevencin y mitigacin para proteger la infraestructura y capacidad productiva a costos razonables, (c) la respuesta efectiva en caso de desastre y (d) los mecanismos de proteccin financiera ms apropiados. A continuacin, se mencionan algunas posibles opciones. CRDITOS DE CONTINGENCIA Este tipo de acuerdos crediticios requiere del pago anticipado de un canon ex-ante, comparativamente reducido, con el objeto de tener acceso a posteriori a fuentes crediticias blandas y prenegociadas. Sin embargo, esta opcin obliga a realizar desembolsos durante plazos previos indefinidos e incrementa la carga fiscal tras un desastre. An as, los acuerdos de crdito contingente pueden ser una va ms atractiva que el endeudamiento normal, por cuanto tienen la ventaja, respecto de los prstamos regulares, de que las tasas pueden preestablecerse y no

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estn sujetas a perodos dilatados de negociacin y procesamiento. FONDOS DE RESERVA Y EMERGENCIAS Varios pases han explorado el empleo de fondos de reserva como mtodo para suministrar recursos y hacer frente a los desastres. La experiencia indica que estos fondos empleados por s solos no parecen constituir la forma ms eficiente de reducir el posible dficit de recursos en caso de un desastre. Su problema intrnseco reside en que el tiempo requerido para acumular un capital suficiente puede ser muy extenso y rara vez se alcanza la meta de reponer todos los costos, sobre todo durante los p rimeros aos de acumulacin. Adicionalmente, estos fondos ocasionan una ociosidad inaceptable en los recursos almacenados y, cuando existen, muchas veces terminan utilizndose para atender necesidades fina ncieras de v ariada ndole, no solamente aquellas causadas por los desastres. El tamao del pas y el de su economa, as como su grado de desarrollo institucional y de transparencia, influyen en la dimensin de los fondos de reserva y, al mismo tiempo, en la efectividad de la forma en que sern empleados p reducir el impacto de ara los desastres. En el caso de Mxico, el fondo para la atencin de desastres, FONDEN, creado en 1996, depe nde de recursos fiscales y contempla la posibilidad de recibir ingresos por todas las fuentes posibles. Originalmente creado para solventar problemas presupuestarios y proteger la infraestructura federal, luego le fueron agregados propsitos para atender las consecuencias de los desastres en diversos sectores (por ejemplo, agricultura y damnificados), lo que ha ampliado sus usos y, al mismo tiempo, complicado su administracin. Otros pases tienen, a lo sumo,

experiencias anlogas del uso de fondos similares pero ms reducidos, con resultados que no varan sustancia lmente del caso mexicano. Se considera prioritaria la implantacin de una estrategia financiera que determine el costo y la operacin de un sistema nacional de gestin del riesgo, dado que en muchos pases an no existe un fondo para la gestin del riesgo. El primer paso consistira en evaluar el papel que juegan la s entidades involucradas, particularmente las entidades pblicas, examinando sus responsabilidades, estructura financiera, presupuestos anuales, ejecucin y fuentes de financiamiento. MERCADOS DE SEGUROS Y REASEGUROS Los seguros, en funcin de su costo, constituyen una opcin eficiente para reducir la probabilidad de un dficit de recursos durante la reconstruccin o rehabilitacin de los elementos daados despus de un desastre, por lo que es entonces vlido preguntarse por qu no estn ms difundidos en Amrica Latina. Pareciera que prevalece la conviccin de que resulta ms conveniente conseguir recursos especiales para enfrentar emergencias. Segn Charvriat (2000), la proporcin de las prdidas econmicas en Amrica Latina y el Caribe que han tenido respaldo y recuperacin por haber estado aseguradas es proporcionalmente una de las ms reducidas del mundo (Figura 10). En Amrica Latina y el Caribe, los gobiernos son los dueos de la mayora de los bienes pblicos (edificios, infraestructura y servicios) y casi nunca estn asegurados. De la misma manera, es necesario advertir que, si bien es cierto que los seguros protegen contra un deterioro de la posicin fiscal de los pases despus de un desastre, pueden tambin crear imgenes de falsa seguridad y d esincentivar las inversiones en prevencin y mit igacin.

Figura 10. Prdidas aseguradas, por regin (1985-99) Prdidas aseguradas (US$ millones) 116.950 29.990 4.330 610 17.640 420 % de las prdidas totales 34,45 26,69 25,71 8,9 4,30 3,85

Norte Amrica Europa Oceana frica Asia Amrica Latina y el Caribe Fuente: Charvriat, 2000.

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Adems de inconvenientes en las reglamentaciones, existen obstculos relacionados con la estructura fundamental del mercado de seguros. Muchos pases son demasiado pequeos como para brindar una diversificacin adecuada y sustentar un mercado nacional de seguros. An as, en varios pases europeos (como Espaa y Noruega) se han establecido consorcios de aseguradoras con la participacin del sector pblico para facilitar la proteccin financiera. Se espera as que la creacin de mercados aseguradores regionales y la contratacin de reaseguros internacionales aumenten la diversificacin y logren que el mercado sea ms atractivo y que los costos de los seguros disminuyan. En el caso de los sismos, la sit uacin es un poco ms compleja, pues en Amrica Latina y el Caribe existen reas geolgicas con ndices de sismicidad muy diferentes, por lo que las plizas pueden inducir primas anuales de 2 a 4/1.000/ao del valor del activo a cubrir. Algo similar ocurre con los seguros en reas amenazadas por inundaciones, pues las primas son igualmente altas y las aseguradoras normalmente aplican deducibles muy elevados. Amrica Latina y el Caribe han experimentado una transformacin importante en su mercado de seguros y en los beneficios de la transferencia

del riesgo, pues en la ltima dcada sta ha crecido tres veces ms rpidamente que en el mu ndo industrializado. Sin embargo, este crecimie nto est basado en un mercado inicial muy p equeo. Las barreras existentes siguen influyendo en los altos costos asociados a las plizas, y persisten los conocimie ntos limitados de las amenazas y la vulnerabilidad, y el menor desarrollo de las leyes, reglamentaciones y agencias administrativas y reguladoras. Asimismo, an prevale cen la diversidad y la heterogeneidad de criterios y de lineamientos en la adquisicin de los seguros. Tampoco hay polticas ni estudios generalizados acerca de la exposicin y se o bserva una dbil planificacin centralizada que no permite negociar las primas con volmenes mayores de bienes y coberturas ms amplias. De esta manera, es evidente la necesidad de establecer modelos de transferencia y retencin del riesgo que combinen un equilibrio entre la oferta y la demanda de seguros, con la aplicacin ef ic iente de otras herramie ntas financieras complementarias. La Figura 11 compara las ventajas y desventajas de los fondos de reserva, los seguros y los crditos contingentes, aunque, como se ver ms adelante, bajo una perspectiva sesgada que favorece a los me rcados de seguros, pues es evidente que estos ltimos no son capaces de reducir la vulnerabilidad fsica de las estructuras y servicios esenciales.

Figura 11. Costos y disponibilidad de recursos de distintos instrumentos financieros Fondos de reserva Costos pre-desastre Disponibilidad de recursos post-desastre Costos post-desastre Aportes durante los aos previos al desastre Recursos reservados e intereses disponibles, hasta que se agote el fondo Ninguno Seguros Primas durante los aos previos al desastre Los fondos disponibles (tambin para prdidas recurrentes) Posible aumento de prima segn la cobertura del seguro Crditos contingentes Costo de mantenimiento durante los aos previos al desastre Los fondos de crdito comprometidos. Servicio de deuda y menor capacidad de contraer deudas futuras

Fuente: Ajustado en base a Freeman et al., 2003.

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Gestin del riesgo dentro del ciclo de proyectos: La lista de preguntas de verificacin
EL CICLO DE LOS PROYECTOS DEL BID Y EL ANLISIS DE LAS AMENAZAS Y DE LA VULNERABILIDAD Los desastres pueden causar daos a los proye ctos que el Banco est financiando. Las prcticas no sostenibles, y que a la vez no consideran las amenazas a los proyectos y su entorno, pueden contribuir al aumento de la vulnerabilidad de las comunidades y tambin de otras poblaciones como un efecto secundario. Generalmente, los beneficiarios de los proyectos del Banco se han preocupado muy poco por considerar el riesgo y las posibles prdidas socioeconmicas que p odran resultar. La poltica del BID, aprobada en marzo de 1998, establece que todos los proyectos financiados por el Banco deben incluir criterios para reducir el riesgo en las inversiones, a fin de potenciar mejor su manejo integral a travs del desarrollo. Para ello se debern incorporar los elementos necesarios, en cada paso y cada operacin, a fin de proveer a los ejecutores y beneficiarios la informacin e instrumentos necesarios para una adecuada toma de decisiones (Figura 12). En la actualidad, muchos de los proyectos de inversin para el desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe carecen de suficiente respaldo como para permitirles reducir el riesgo, pues no han considerado las amenazas y vulnerabilidades durante su formulacin, ejecucin y seguimiento. Estas se ven intensificadas por las prcticas inadecuadas de utilizacin del suelo, la inexistencia de cdigos de construccin o la negligencia en su cumplimiento. La prevencin en muchos casos no forma parte de la cultura de las comunidades ni de los tomadores de decisiones. La consideracin de estos aspectos induce a tomar en cuenta la necesidad de proponer las actividades de evaluacin del riesgo y generacin de medidas de prevencin y mitigacin pertinentes. Las acciones deberan ser respaldadas por polt icas apropiadas para la reduccin del riesgo, el conocimiento y anlisis de las amenazas, la identif icacin de los factores y actividades que aumentan y reducen la vulnerabilidad, y la participacin de los actores relevantes para definir el riesgo aceptado y el riesgo aceptable para los proyectos.

Figura 12. Ciclo de los proyectos

Programacin

Documento conceptual

Informe de proyecto

Ejecucin del proyecto

Evaluacin

Anlisis de amenazas y vulnerabilidad

Evaluacin de las amenazas naturales en cada pas

Identificacin de la vulnerabilidad especfica en el proyecto

Evaluacin del riesgo y opciones de reduccin

Ejecucin de medidas de gestin del riesgo

Evaluacin de la redu ccin del riesgo y seguimiento del desempeo durante un desastre

Fuente: BID 2000, ajustado por Mora, 2003 23

El documento de la OEA sobre la incorporacin de la evaluacin de las amenazas naturales y su prevencin dentro de la preparacin de proye ctos (OEA, 1987) afirma que:

prueba y luego se podrn plantear modificaciones para incorporar otros criterios y parmetros o s uprimir algunos que se estimen innecesarios. A continuacin se realizar un anlisis de l s prea guntas que figuran en el Checklist, agrupadas en sus tres etapas. I- ANTECEDENTES Esta primera pregunta permite identificar y evaluar las amenazas en el rea geogrfica del programa:

La disponibilidad de informacin sobre el riesgo es crtica para formular proyectos de prevencin y mitigacin. Con el conocimiento de buenas prcticas de prevencin y mitigacin, sus costos y beneficios, ser posible evaluar la viabilidad de los proyectos. Con la participacin de las comunidades, planificadores y beneficiarios locales, los proyectos que incorporen elementos de ge stin del riesgo sern ms exitosos.

El rea geogrfica y el sector del programa se consideran exentos de amenazas y en donde no hayan ocurrido desastres con impactos importantes.

LA LISTA DE PREGUNTAS DE VERIFICACIN (CHECKLIST) COMO HERR AMIENTA DE APOYO El checklist que se presenta en este captulo se divide en tres etapas. En primer lugar, existe una pregunta inicial (Antecedentes), si el rea geogrfica y el sector en que se desarrollar el proyecto estn exentos de amenazas naturales. Si dicha pregunta se responde negativame nte, se debe continuar con la siguiente etapa, (Marco de referencia), que analiza la existencia o no de un mbito institucional adecuado para la preve ncin, rehabilitacin y reconstruccin en caso de desastres. La existencia de p lo menos una or respuesta negativa a esta segunda etapa, indicar la necesidad de continuar con especial cuidado, con la tercer etapa del cuestionario, que contiene una serie de preguntas especficas sobre temas incluidos en los diferentes captulos del d ocumento conceptual y del informe de proyecto: A) El Programa, B) Ejecucin del Programa, y C) Viabilidad. Los documentos de los proyectos no necesariamente presentan la informacin de la manera estipulada en la lista, pero utilizar ese orden facilitar l incorporacin de los datos solicitaa dos durante la preparacin del programa. Slo el buen juicio de los especialistas de los equipos de proyecto de los pases y del Banco determinar si el proyecto cumple, y en qu grado, con los requisitos mnimos de calidad. Consecuenteme nte, el contenido de esta lista ser sometido a

La pregunta implica la necesidad de identificar las amenazas, la poblacin bajo peligro y las reas geogrficas de mayor exposicin. Asimismo, un anlisis pormenorizado destinado a responder esta primera pregunta, implicara sealar las formas ms visibles de vulnerabilidad de los afectados, los tipos de desastres posibles, su intensidad probable y los perodos de recurrencia probables. Sobre la base de la respuesta a esta pregunta se definir el nivel de detalle con el cual se deber contestar las preguntas siguientes. Si la respuesta a la pregunta es negativa, deber pasarse a la segunda etapa del cuestionario. II- MARCO DE REFERENCIA El Marco de Referencia se encuentra compuesto por cuatro preguntas que evalan si las polticas, las instituciones y las estrategias del pas relacionadas con la reduccin de la vulnerabilidad, en particular las del sector especfico en donde interviene el programa y la informacin disponible a los tomadores de decisiones, son adecuadas para la prevencin de los desastres, la mitigacin de sus daos, y la rehabilitacin y reconstruccin. Para establecer este marco de referencia, se considera necesario evaluar si:

Las polticas gubernamentales, normas tcnicas y reglamentacin existen y son adecuadas Las instancias nacionales, locales y sectoriales existen y administran adecuadamente la gestin del rie sgo;

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Existencia de estrategias financieras para la gestin del riesgo en el pas, aplicables p ara la situacin del proyecto; Se cuenta con la informacin necesaria para determinar la existencia de las amenazas, su frecuencia y potencial impacto en los componentes del proyecto.

sectorial del programa. Se debern considerar los siguientes aspe ctos:

Las preguntas implican si las polticas, instituciones y estrategias del gobierno, y la informacin disponible, relacionadas con la gestin de riesgo son adecuadas. Sobre la base de la respuesta a esas preguntas se definir si se justifica continuar con el Marco de Referencia. Cuando la respuesta a alguna de las preguntas es negativa, debern ser contestadas con un cuidado especial las preguntas del resto del cuestionario. III- PREGUNTAS ESPECFICAS

Identificacin en el cuadro de costos del proyecto, de los rubros que permitan la puesta en marcha de las actividades no estructurales para la gestin del riesgo, segn el nivel de riesgo aceptable de cada operacin; Planificacin para responder a emergencias (alerta, planes de contingencia, respuesta inmediata y rehabilitacin).

B) Ejecucin del programa Esta seccin incluye preguntas sobre la institucionalidad, mecanismos de coordinacin y planificacin, incentivos y seguimiento del programa. Considera los siguientes aspectos:

A) El Programa Dentro de esta seccin se analizan las medidas estructurales y no estructurales para la reduccin del rie sgo. L primeras consisten en aquellas as inversiones que procuran mejorar la calidad de las obras de infraestructura, de manera de facilitar una reduccin efectiva de la vulnerabilidad ante los diferentes tipos de amenazas. Para determinar las medidas estructurales es necesario conocer los siguientes aspectos:

Tipos de amenazas que han sido considerados como condicionantes durante la planif icacin de las actividades del proyecto: inundaciones, huracanes, sismos, volcanes, de slizamientos, s equas, e incendios forestales, entre otras; Adecuacin de las actividades del proyecto considerando las medidas para reducir la vulnerabilidad a fin de alcanzar los niveles aceptables de riesgo; Identificacin en el cuadro de costos del proyecto, de las inversiones estructurales para la gestin de riesgo, segn el nivel aceptable de riesgo para la operacin.

Establecimiento de las responsabilidades de las entidades ejecutoras, prestadores de servicios y operadores del proyecto en cuanto a las activ idades de prevencin y mitigacin de la vulnerabilidad frente a las amenazas, de acuerdo con el nivel de riesgo en que se encuentre el proyecto; La capacidad de las entidades responsables del proyecto segn los requisitos de la gestin del riesgo de la operacin; Incentivos econmicos, financieros, fiscales y morales, entre otros, a fin de fomentar la prevencin y la mitigacin en el programa; Promocin de la participacin de los benefici a rios y afectados del proyecto en la gestin del riesgo; Incorporacin de medidas para la gestin del riesgo en los contratos y concesiones para la prestacin, transferencia y concesin de los servicios; Seguimiento y supervisin de las actividades de gestin del riesgo en el sistema de seguimiento y evaluacin del proyecto.

C) Viabilidad La viabilidad debe contemplar la evaluacin tcnica relacionada al riesgo y el anlisis tcnico, institucional, socioeconmico y financiero. Este ltimo verifica la factibilidad de la proteccin financiera contra los daos, es decir, la disponibilidad de fondos propios, seguros contratados, fondos pblicos y

Las medidas no estructurales se refieren a los planes de accin para el ordenamiento territorial, la concientizacin y la planificacin para la reduccin de riesgo en el mbito geogrfico y

25

otros, y la evaluacin de la vulnerabilidad fina nciera del organismo ejecutor frente a los desstres. El anlisis de viabilidad incluye los siguie ntes aspectos: Viabilidad tcnica: Medidas necesarias para reducir el riesgo a un nivel aceptable; Desarrollo de planes de contingencia durante la ejecucin y vida til del programa y sus productos. Viabilidad institucional: Mecanismos administrativos y legales giles analizar las acciones de gestin del riesgo; Mecanismos administrativos giles para enfrentar una emergencia que pueda afectar el sector de la institucin ejecutora del proye cto. Viabilidad socioeconmica: Anlisis de sensibilidad de la viabilidad del proyecto frente a posibles situaciones de desastre. Viabilidad financiera: Existencia de fondos de reserva especiales para atender desastres, fondos sociales u otros tipos, como fuentes de financiamiento de la prevencin y respuesta ante los desastres; Seguros u otras medidas de proteccin financiera y transferencia del riesgo; Evaluacin de la vulnerabilidad financiera que podran causar los desastres para la institucin a cargo del proyecto. Al haber completado el checklist, los funcionarios responsables tendrn criterios suficientes como para considerar los documentos de proye cto3 en su etapa respectiva de elaboracin, clasif icndolos como adecuados o insuficientes, de acuerdo a la relevancia que tienen las amenazas naturales para el programa. En todo caso, en las respuestas al checklist, prcticamente estara contenida la informacin necesaria para orientar las recomendaciones para la revisin y conside3

racin por parte de los formuladores del proyecto (pas y equipo de proyecto del BID). IV- INTERPRETACIN DEL RESULTADO Una vez obtenidas todas las respuestas al checklist, se procede a sumar las respuestas segn su naturaleza (S, No y Parcial) y se colocan dentro de una escala relativa de valores porcentuales (figura 13). Cuando la suma de las respuestas negativas No (con excepcin de la primer pregunta) es inferior al 25%, la posibilidad de que las amenazas y la vulnerabilidad del programa y de su entorno puedan inducir a situaciones que pongan en peligro el cumplimiento de los fines, objetivos, procesos de la planificacin y ejecucin, es baja. En este caso, la inversin se encuentra dentro de un camino adecuado en lo que respecta a sus esfuerzos de desarrollo y a la sostenibilidad de las acciones. Independientemente de ello, no deben descuidarse las particularidades y especificidades del programa y su entorno. Si la suma de las respuestas negativas No es m ayor al 75%, las amenazas y la vulnerabilidad del programa y su entorno puedan inducir a situaciones que pongan en peligro los logros en cuanto a sus fines, objetivos, diseo, planificacin y ejecucin adecuados. En esta situacin debern establecerse medidas preventivas adicionales en el diseo del programa, guardando para ello una adecuada definicin de la relacin costo/beneficio y el nivel racional de riesgo aceptado. De lo contrario, la inversin y su efectiv idad estaran en serio peligro. Cuando la suma de las respuestas positivas y negativas se encuentra entre los valores de 25 y 75%, respectivamente, esto indica que existen deficie ncias en una o ms reas evaluadas y que deben discernirse de manera adecuada las medidas para su mejoramiento en funcin de su rentabilidad, eficiencia y el nivel ms adecuado posible de rie sgo aceptado seleccionado.

El Documento Conceptual (como perfil) y el Informe de Proyecto (documento completo, pero anterior al anlisis del programa en el Comit de Prstamos del Banco).

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CHECKLIST (LISTA DE PREGUNTAS DE VERIFICACIN) Nota: Segn el pas, el entorno, el tipo de amenaza y el proyecto, las preguntas pueden ser ponderadas de acuerdo con un peso especfico particular. DC = Documento conceptual (con menor detalle), IP = Informe de proyecto, N/A = No se aplica
I
Identificacin y evaluacin sobre las amenazas naturales

ANTECEDENTES
1. El proyecto opera en un rea geogrfica o sector exento de amenazas y en donde no han sucedido desastres con impactos importantes?

Respuesta
S No

Documento
DC - IP

Comentarios

En el caso de ser negativa la respuesta a la pregunta 1 anterior, deber completarse el resto del for mulario II MARCO DE REFERENCIA 1. Existen y son adecuadas las polticas, reglamentos y normas de gestin del riesgo de desastres?. 2. Existen y son adecuadas las responsabilidades institucionales asignadas para la gestin del riesgo en los mbitos regional, nacional y sectorial? 3. Cuentan el gobierno, sus instituciones sectoriales y el sector productivo privado relevantes para el proyecto, con estrategias financieras para la prevencin, rehabilitacin y reconstruccin en caso de desastres? 4. Hay informacin disponible acerca de la frecuencia, intensidad, ubicacin y rea de influencia de las amenazas que pudiesen afectar los componentes del proyecto a niveles mayores de riesgo aceptable? S S Respuesta No No Documento DC IP IP Comentarios Explicar: Especificar:

No

IP

Especificar:

Marco de polticas e instituciones

No

IP

En caso de ser negativa la respuesta a una o varias de las 4 preguntas anteriores, deber completarse, con especial cuidado, el resto del form ario ul III PREGUNTAS ESPECFICAS A) El Programa 1. Cules tipos de amenazas han sido considerados como condicionantes para la planificacin de las actividades del proyecto? En el parntesis, ( ) Volcanismo indique el orden ( ) Deslizamientos relativo de importan- ( ) Sequas cia de las amena zas: ( ) Incendios forestales ( ) Inundaciones ( ) Otras ( ) Huracanes ( ) Sismicidad 2. Las actividades del proyecto fueron diseadas para contribuir con la reduccin de su vulnerabilidad y la de las poblaciones beneficiarias? 3. El cuadro de costo incluye inversiones en medidas estructurales de mitigacin destinadas a disminuir la vulnerabilidad del proyecto y del entorno? DC IP Respuesta Documento Comentarios

Medidas estructurales

S Parcial

No N/A

DC - IP

Explicar

S No Parcial N/A

IP

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Medidas no estructurales

1. El cuadro de costos del proyecto identifica ru bros que permitan el financiamiento de actividades no e structurales (capacitacin, concientizacin, zonificacin y estudios) para la gestin del riesgo? 2. El proyecto incluye inversiones y planes encaminados a responder ante las emergencias (por ejemplo, alerta y planes de contingencia, respuesta inmediata)? B) Ejecucin del Progr ama 1. Estn claramente establecidas las responsabilidades de la gestin del riesgo en las entidades ejecutoras y operadoras del proyecto? 2. Existe la capacidad institucional adecuada en las entidades responsables del proyecto para la gestin del rie sgo? 3. Contempla el proyecto la aplicacin de incentivos (econmicos, ambientales, sociales, fiscales y morales) para fomentar la gestin del riesgo en el mbito del proyecto? 4. El proyecto promueve la participacin de los beneficiarios y afectados en la gestin del riesgo? 5. Los contratos y concesiones para la prestacin, transferencia y concesin de los servicios incorp oran medidas para la gestin del riesgo? 6. El sistema de seguimiento y evaluacin del proyecto incorpora las actividades y resultados de la gestin del riesgo? C) Viabilidad 1. Se han tomado las medidas necesarias para reducir el riesgo del proyecto a niveles tcnicame nte aceptables y as alcanzar sus objetivos? 2. El proyecto contempla un plan de contingencias operativo y eficaz? 1. Cuenta la institucin ejecutora con mecanismos administrativos giles para realizar las tareas de gestin del riesgo? 2. Cuenta la institucin ejecutora con mecanismos administrativos giles para atender eme rgencias? 1. Se ha realizado un anlisis comparativo y de sensibilidad de la viabilidad del proyecto frente a diferentes escenarios de desastres, con y sin las actividades de gestin del riesgo? 1. Existen fondos de reserva especiales o fondos de desarrollo urbano, rural, social o ambiental para invertir en la gestin del riesgo dentro del mbito del proyecto? 2. Se han previsto seguros, lneas de crdito contingentes u otros instrumentos de proteccin financiera para el proyecto? 3. Existe una evaluacin de la vulnerabilidad financiera, en caso de desastres, de la institucin a cargo del proyecto?

S No Parcial N/A

IP

Especificar:

S No Parcial N/A

DC IP

Especificar:

S No Parcial N/A S No Parcial N/A S Parcial No N/A

IP

IP

IP

Especificar:

Administracin, adquisiciones, seguimiento y e valuacin

S Parcial S Parcial S Parcial

No N/A No N/A No N/A

IP IP Especificar:

IP

Viabilidad tcnica

S Parcial S Parcial S Parcial S Parcial S Parcial

No N/A No N/A No N/A No N/A No N/A

IP

IP IP Especificar:

Viabilidad institucional

IP

Especificar:

IP

Especificar:

Viabilidad socioeconmica

S Parcial

No N/A

IP

Viabilidad financiera

S Parcial S Parcial

No N/A No N/A

IP

Especificar:

IP

Especificar:

28

Figura 13. Medida de riesgo del proyecto a amenazas naturales en base a las respuestas a la lista de preguntas de verificacin Porcentaje de respuestas positivas (S)
25%

50%

75%

Muy alta
75%

Alta
50%

Mediana
25%

Baja

Porcentaje de respuestas negativas (No) Fuente: Adaptado de Bollin, 2004

LA EJECUCIN DE LOS PROYECTOS SIGUIENDO EL MARCO LGICO El marco lgico es una de las herramientas ms importantes de cualquier programa y operacin. Es el instrumento ideal para iniciar el diseo de la operacin y orientarla, segn sus elementos, procesos y productos esperados, y luego para darle seguimiento y evaluarla a mediano y largo plazo. Se recomienda realizar su composicin como primer paso y al mismo tiempo que la preparacin del documento conceptual o, a ms tardar, al inicio de la formulacin del Informe de Proyecto. Idealmente, debe ser el producto de un proceso (taller, consulta o procedimiento participativo), en donde se otorgue a todos los involucrados la oportunidad de expresar sus ideas y de apropiarse del proyecto.

Este instrumento es esencial, pues conlleva la creacin y el desarrollo de una lnea de base de informacin para los indicadores y luego permitir un control oportuno de la operacin al integrarla al sistema de seguimiento gerencial. Al final, permit ir generar la base para la formulacin del informe de conclusin y cierre de la operacin por parte del Banco. A ttulo de ejemplo se muestran algunas sugerencias e indicaciones acerca de la informacin sobre gestin del riesgo que debe figurar en la matriz general del marco lgico de un proyecto donde el objetivo central es la gestin de riesgo (los objetivos, indicadores y supuestos pueden ser de diferente tipo para proyectos donde la gestin de riesgo es slo un elemento secundario):

MATRIZ INDICATIVA DEL MARCO LGICO (DE UN PROGRAMA CON IMPORTANTES COMPONENTES DE GESTIN DE RIESGO) Objetivo Indicadores para la gestin del riesgo 1. Al final del programa el riesgo en el rea y sector del proyecto ser actualizado y se han designado los responsables para disminuirlo con una estrategia para la gestin; 2. Al final del programa se habrn aplicado las lecciones aprendidas sobre la gestin del riesgo del Banco y del pas en el proyecto; 3. Al final del programa la gestin del riesgo ser uno de los problemas aliviados por el proyecto. Medio de verificacin para gestin del riesgo 1. Informe al pas y al BID sobre estrategia y lecciones aprendidas de gestin del riesgo del programa; 2. Informes del prestatario y evaluacin de los escenarios de riesgo y desastres. Supuestos para la gestin del riesgo 1. Existe informacin sobre amenazas y vulnerabilidad; la estrategia para la gestin ser consultada y consensuada; 2. Disponibilidad de informacin acerca de buenas prcticas, lecciones aprendidas, criterios y conceptos para la reduccin del riesgo;

Propsito: Propsito del proyecto en trminos de su gestin del riesgo.

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MATRIZ INDICATIVA DEL MARCO LGICO (DE UN PROGRAMA CON IMPORTANTES COMPONENTES DE GESTIN DE RIESGO) Objetivo Indicadores para la gestin del riesgo Medio de verificacin para gestin del riesgo Supuestos para la gestin del riesgo 3. El prestatario continuar apoyando al programa despus de los desembolsos del Banco, y se interesar en la gestin del riesgo. 1. Los involucrados del sector pblico y privado y los beneficiarios, se interesan y participan en la gestin del riesgo asociado al programa.

1. Al final del programa se habrn cumplido los objetivos de la gestin del riesgo esProductos: pecificados en cada uno de los subproPor subprogragramas y componentes; mas y por com- 2. Al final del programa, existir la garanta ponentes. de que las amenazas y la vulnerabilidad del programa y su entorno no ocasionarn inconvenientes mayores para alcanzar los productos esperados. 1. Cuantificacin y calificacin de los planes e inversiones aprobados, en los que se incluye el anlisis del riesgo en el diseo y ejecucin del proyecto, de acuerdo a sus objetivos, sector y beneficiarios respectivos; Actividades: 2. Al final del programa, el financiamiento Acciones, insuprevisto ha cubierto los costos de cada mos, costos, una de las actividades para la gestin del financiamiento y riesgo originalmente identificadas; cronogramas. 3. Al final del programa, las amenazas y la vulnerabilidad han sido identificadas, caracterizadas y atendidas para cada elemento del programa; 4. Al final del programa es posible verificar que no se ha aumentado la vulnerabilidad sino que habra una reduccin del riesgo.

1. Informes del prestatario; 2. Informes tcnicos especficos y especializados; 3. Auditoras y due diligence tcnicas y financieras. 1. Informe de avance y final de la ejecucin financiera y fsica; 2. Informes de avance y final de los equipos tcnicos y consultoras; 3. Informes y estadsticas acerca de las diversas amenazas, las evaluaciones de vulnerabilidad y los escenarios de riesgo.

1. Existen capacidades y destrezas tcnicas y administrativas para asimilar la informacin, y e xperiencias sobre las amenazas, vulnerabilidad y escenarios de riesgo, aplicados al programa, sector y su entorno; 2. Existe informacin bsica sobre amenazas y vulnerabilidad aplicables al rea geogrfica y sector del proyecto.

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Conclusiones
Las amenazas naturales, combinadas con la situacin social, econmica y ambiental de los pases de Amrica Latina y el Caribe, han producido desastres de devastadoras consecuencias. Las prdidas de vidas humanas, infraestructura econmica, social y oportunidades de progreso desaparecidas han sido muy elevadas y profundizan los problemas socia les y las dificultades en el proceso de desarrollo. La gestin del riesgo, como esfuerzo anticipado para reducir las prdidas en el futuro, se define como el proceso de identificacin, anlisis y cuantificacin de las vas adecuadas para emprender acciones preventivas, correctivas y reductivas. Una vez que se ha producido un desastre y el pas decide destinar recursos a la gestin del riesgo, pueden surgir problemas porque las prioridades cambian sin que las medidas de reconstruccin hayan sido totalmente completadas. Puede ocurrir que los recursos comprometidos sean insuficientes para reponer las p rdidas o realizar las inversiones preventivas y evitar la reconstruccin de la vulnerabilidad. Este documento ha intentado explicar las razones y motivos que inspiran la aplicacin de una lista de preguntas de verificacin (checklist), cuyo objeto es introducir la gestin del riesgo dentro el ciclo de proye ctos financiados por el Banco, con fundamento en los instrumentos disponibles (polticas y normas en los procesos operativos). El fin ltimo es contribuir a la promocin de un modelo de planific acin para el desarrollo de los pases con visin preventiva y fomentar la incorporacin de la gestin del riesgo, dentro de la planificacin territorial, sectorial, ambiental y socioeconmica. La incorporacin de acciones proactivas del m anejo de desastres en las inversiones no ha sido una prctica comn en Amrica Latina. En la regin, los incentivos han sido dbiles, pues la informacin sobre las amenazas naturales y los factores de vulnerabilidad ha sido escasa y deficiente para la prevencin. Las polticas vigentes dan nfasis casi slo a las actividades de preparacin y respuesta, pues son las que g ozan de visibilidad pblica y respaldo financiero. Las acciones de prevencin y mitigacin enfrentan serias limitaciones, pues los recursos de ayuda post-desastre para la reconstruccin, provenientes de fuentes externas, han actuado, en muchos casos, como un desincentivo para la inversin en la reduccin del riesgo. Debe quedar claro que la gestin del riesgo slo ser viable si converge el fortalecimiento de las acciones en el mbito local y por medio de la participacin vinculada del sector productivo privado y las organiz aciones de la sociedad civil. Por ello, se hace necesario establecer una poltica apoyada en una visin moderna de la gestin del riesgo y crear, no una entidad, sino un sistema interinstitucional integrado por organismos ya existentes. Su labor es evitar la duplicidad u omisin de esfuerzos, las que comnmente se presentan a causa de la visin actual fragmentada. El BID tiene la capacidad de ofrecer financiamiento para la prevencin, mitigacin o respuesta, segn las circunstancias econmicas y niveles de exposicin a las amenazas en cada pas (Anexos 1 y 2). Adems, puede apoyar el establecimiento de mercados de transferencia del riesgo y, mediante el financiamiento de estudios bsicos, los pases pueden abordar los aspectos fundamentales para identificar las causas del riesgo y las medidas para reducirlo, proteger la infraestructura y la capacidad productiva. Es por esta razn que el documento ha pretendido mostrar una lista de criterios y referencias para la verificacin de los elementos bsicos sobre la gestin del riesgo que se deben considerar en los proyectos de inversin del Banco. No obstante, la intencin no ha sido crear una gua obligatoria ni forzar la implantacin de criterios para el diseo de los proyectos, sino ms bien gestar una serie de procesos y prcticas tiles para las operaciones dentro el ciclo de proyectos del Banco. Los proyectos financiados por el Banco deben ser diseados, especialmente en los pa ses altamente

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vulnerables, de tal manera que sean suficientemente resistentes a las amenazas. Fundamentalmente se busca: (a) minimizar los daos y prdidas fsicas en los proyectos actuales del Banco en reas peligrosas; (b) adoptar medidas apropiadas a fin de reducir el riesgo; (c) asegurar el resultado de cada proyecto; y (d) incorporar la gestin del riesgo en el diseo y ejecucin de prstamos sectoria les: vivienda, infraestructura, energa, salud, agua, saneamiento y desarrollo agropecuario, etc. Siguiendo las recomendaciones de la evaluacin de la poltica actual de desastres del BID (documento OP-704), el Banco deber incorporar la orientacin en elementos y procedimientos que permitan un seguimiento apropiado y la evaluacin de las inversiones, a fin de asegurar un mejor aprendizaje derivado de los proyectos. Esto incluir indicadores para evaluar los resultados de la gestin del riesgo, los Informes de Seguimiento y Desempeo de Proyectos (ISDP), las evaluaciones ex-post (BID, 2004) y otros documentos administrativos relevantes. El checklist se aplicar especialmente durante la fase de preparacin de los proyectos, pero los resultados se reflejarn a lo largo todo su ciclo: marco lgico, reglamento operativo, sistema de seguimiento gerencial por resultados e impactos y en las evaluaciones (medio trmino, final y expost). Durante la fase inicial es posible que no todas las preguntas puedan ser respondidas para el documento conceptual de proyecto (DC), pero s lo debern ser para el informe de proyecto (IP). El checklist ser aplicado por el equipo de proyecto con la conduccin de su lder. Es imprescindible integrar a los profesionales responsables del desarrollo de los proyectos financiados por el Banco en los pases prestatarios y un especialista de la Representacin en el pas prestatario desde el inicio de la formulacin del proyecto y durante el proceso de respuesta a las preguntas. Para contar con la suficiente informacin requerida, el equipo podr utilizar diferentes fuentes de informacin, consultoras, talleres, consultas al gobierno y b eneficiarios del proyecto. Los resultados de la apli-

cacin de las preguntas debern integrarse ta mbin a las secciones de Impacto Ambiental y Social y Riesgos del Informe de Proyecto. Asimismo, deben aplicarse los instrumentos operativos apropiados del Banco, para contribuir con la gestin del riesgo en los proyectos. Dado que el paradigma predominante en Amrica Latina y el Caribe ha consistido en responder a las emergencias y los desastres, en vez de prevenirlos o mitigarlos mediante la intervencin de los factores que crean o agudizan la vulnerabilidad, la gestin integral del riesgo y el uso del checklist cumplir un papel fundamental. Las medidas de prevencin y mitigacin, que forman parte de la gestin del riesgo junto con las medidas de proteccin financiera, deben ser coordinadas y consensuadas entre los sectores pblico y privado, con una participacin activa de los actores locales. Es esencial, por lo tanto, que los pases con niveles de vulnerabilidad significativos desarrollen sus estrategias, programas y planes. Estos deben ser coherentes con los criterios de reduccin del rie sgo, con la participacin de los ministerios sectoriales, finanzas y planificacin, los gobiernos locales, el sector empresarial y la sociedad. Adicionalmente, y con el objeto de preparar adecuadamente las actividades de atencin a los d esastres, tambin es imprescindible estructurar previamente la respuesta a las emergencias. La provisin de mecanismos efectivos de proteccin financiera ex-ante facilitar la disponibilidad de fondos para atender las emergencias, reduciendo as la carga financiera de la rehabilitacin y la reconstruccin que deben soportar los aparatos gubernamentales y las poblaciones afectadas. Es de esperar que este documento sea beneficioso para los profesionales del Banco, como referencia para incorporar la gestin del riesgo en sus proyectos y para que su aplicacin estimule la discusin y la prctica de esta actividad en Amrica Latina y el Caribe.

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Referencias
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Anexos

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Anexo 1 Plan de Accin del Banco

El Banco prepar en 2000 el Plan de Accin para Enfrentar el Desafo de Desastres Naturales en Amrica Latina y el Caribe (BID, 2000). En el documento identifica la necesidad de brindar ayuda financiera a los pases en los siguientes aspectos:

Sistemas nacionales de prevencin e intervencin en casos de desastre: Crear marcos jurdicos y regulatorios nacionales y programas que renan a los organismos de planificacin, los gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil, formular estrategias nacionales para reducir el rie sgo, y eva luar las prioridades intersectoriales, respaldadas por sus respectivos presupuestos. La prevencin dentro de la cultura: Obtener y difundir informacin sobre el riesgo y ofrecer la oportunidad a los ciudadanos y otras partes interesadas para que tomen medidas para reducirlo. Reduccin de la vulnerabilidad de los pobres: Apoyar a las familias y las comunidades pobres a reducir su vulnerabilidad y acelerar su recuperacin, y brindar mecanismos de proteccin tras los desastres por medio de la asistencia en la reconstruccin. Fomento de la participacin del sector privado: Crear condiciones propicias para el desarrollo de mercados de seguros, promover el uso de otros instrumentos financieros de distribucin y transferencia del riesgo en los casos en que corresponda, y ofrecer incentivos econmicos y regulatorios. Informacin sobre el riesgo para facilitar las decisiones: Evaluar los mtodos vigentes de determinacin del riesgo, establecer indicadores de la vulnerabilidad y del progreso de su reduccin, y promover una amplia difusin de la informacin. Fomento del liderazgo y la cooperacin en la regin: Estimular una accin coordinada y movilizar recursos regionales para las inversiones destinadas a la reduccin del riesgo.

El Plan de Accin seala, adems, las siguientes acciones para internalizar la gestin del riesgo en las operaciones del Banco:

Mecanismos de prevencin de desastres: Crear mecanismos financieros para ayudar a los pases a tomar y fortalecer medidas para la prevencin de desastres y la gestin del riesgo. Reduccin del riesgo como componente del dilogo con los pases prestatarios del Banco: Fomentar el dilogo sobre la determinacin del riesgo, estrategias para su gestin y el uso de los instrumentos disponibles en el BID para financiar inversiones relacionadas con la reduccin del impacto de los desastres. Reduccin de riesgos en el ciclo de los proyectos: Incluir el anlisis y la reduccin del riesgo en la programacin y en la identificacin, formulacin, ejecucin y evaluacin de proyectos. Puntos focales en el Banco para la gestin del riesgo: Apoyar a los pases en la preparacin de programas de reduccin del riesgo y coordinacin de las actividades de prevencin y respuesta entre las divisiones sectoriales y las representaciones del Banco.

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Alianzas: Crear una red integrada de informacin y respuesta que incluya la preparacin de estudios de preinversin, financiar inversiones en prevencin y reconstruccin y establecer protocolos interinstitucionales para la respuesta a los desastres.

El anlisis sobre la poltica y el plan de accin realizado por la Oficina de Evaluacin (OVE) indica que los prstamos han conformado la parte ms visible de la actividad del Banco relacionada con los desastres (BID, 2004). En el perodo de 1995 a 2002, la composicin aparente de los montos totales de estos programas de crdito con relacin a desastres ha sido: 53% para la reconstruccin, mayoritariamente de la infraestructura fsica afectada (carreteras, agua, alcantarillado y energa), 41% para inversiones en prevencin y mitigacin, y 6% de prstamos de emergencia. Con respecto a las cooperaciones tcnicas relacionadas con los desastres, el financiamiento para prevencin y mitigacin correspondi al 78%, el financiamiento de rehabilitacin al 17% y el financiamiento de emergencias al 5% de los montos totales (BID, 2004). Como resultado de su evaluacin, la oficina de OVE est proponiendo una revisin de la poltica actual del Banco, que se espera llevar a cabo entre 2004 y 2005.

Facilidad Sectorial para la Prevencin de Desastres (GN-2085-4) En marzo de 2001, el Banco aprob un mecanismo financiero para llevar a cabo y fortalecer acciones orientadas a la prevencin y mitigacin de los desastres. Este mecanismo apoya el establecimiento de programas piloto para adquirir experiencia en la gestin integral del riesgo y la prevencin de desastres. Estos programas ayudan tambin a reforzar la capacidad institucional antes de que se lleven a cabo programas de mayor escala. Este instrumento cuenta con recursos de carcter reembolsable por hasta US$ 5 millones por proyecto. Estas inversiones pueden cubrir diversas reas: (i) desarrollo institucional y de polticas relacionadas con sistemas de prevencin y atencin de desastres; (ii) establecimiento o adaptacin de instrumentos financieros innovadores (fondos para reducir el riesgo, acuerdos de financiamiento contingente y esquemas de seguros); (iii) pronstico y monitoreo de las amenazas; (sistemas de alerta y alarma), y (v) estrategias e inversiones prioritarias de mitigacin. Otras reas incluyen a la educacin y capacitacin, el desarrollo de tecnologas para la reduccin del riesgo y sistemas de informacin para el seguimiento y la evaluacin.
Fuente: BID, 2001.

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Anexo 2 Financiamiento despus de un desastre

Segn el estudio de Freeman et al. (2003), el anlisis de los casos sugiere que los pases pequeos con alta incidencia histrica de desastres naturales pueden enfrentar la posibilidad de recortes significativos en su capacidad para financiar la reconstruccin despus de un desastre. Esta es la situacin en la Republica Dominicana y El Salvador. Para los pases de mayor tamao y de menor o ms diversificada exposicin al riesgo de desastres, el modelo indica una mayor habilidad para absorber las prdidas resultantes. Este ha sido el caso de Bolivia, que adems ha tenido suficientes recursos para responder a desastres, gracias al acceso tradicional a prstamos de bajo inters de las instituciones multilaterales. Por otro lado, en Colombia, pas similar por su diversidad geogrfica, pero ms poblado y con relativamente mayores ingresos per cpita, el gobierno ha sido capaz de expandir la recoleccin de impuestos para cubrir las prdidas por desastres. Pero para cualquier pas, los cambios en su vulnerabilidad (aumento de la urbanizacin en reas propensas a desastres, por ejemplo) o en la situacin econmica los obligarn a enfrentar una reevaluacin de las soluciones financieras utilizadas con anterioridad para financiar potenciales prdidas por desastres futuros. En el caso de los desastres de gran magnitud, los gobiernos han actuado de facto como financiadores expost en ltima instancia. Estas obligaciones financieras se pueden dividir en tres categoras distintas: (a) las destinadas a cubrir el costo financiero de los daos a la infraestructura; (b) las originadas en presiones polticas para proporcionar financiamiento a los actores del sector privado con insuficiente cobertura de seguro; y (c) los subsidios para suministrar productos, principalmente a los sectores de bajos ingresos. La carencia de mercados adecuados de seguros, la falta de gestin integral del riesgo y la ausencia de capacidad, por parte de los gobiernos, para absorber las prdidas mediante la recaudacin de recursos propios, ha incidido en que el sector pblico se vea en la obligacin de asumir una carga financiera usualmente superior a sus posibilidades. La ayuda bilateral o multilateral puede entonces paliar estos inconvenientes, cuando se concede a travs de fondos reembolsables o no reembolsables y, en algunos casos, por la condonacin o reestructuracin de las deudas vige ntes. La disponibilidad del financiamiento ex-post mediante donaciones o a travs de prstamos con bajas tasas de inters, tiende a crear incentivos perversos en la medida en que los gobiernos pueden preferir depender de esos recursos blandos en vez de manejar adecuadamente su riesgo. Adems, la ayuda externa no est siempre disponible inmediatamente en la forma requerida por el pas en un momento de crisis. ltimamente se ha hecho frecuente que luego de un desastre mayor, los pases afectados convoquen a la comunidad internacional para la integracin de grupos consultivos y de apoyo. Por este medio, los pases buscan financiamientos blandos y concesiones para recuperar su infraestructura y mejorar su capacidad financiera para enfrentar las necesidades planteadas por los sectores sociales4 . Dado que las acciones de prevencin y mitigacin no podrn eliminar completamente las prdidas, siempre se requerirn algunas medidas para el financiamiento de su reposicin. Para cubrir las necesidades de la emergencia que surgen despus de un desastre, usualmente se transfieren recursos presupuestarios desde los programas existentes del gobierno y de los fondos de desarrollo (municipal, social, urbano y rural, entre otros). Tambin se busca tener la mayor cantidad posible de donaciones internacionales y, en caso
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En los ltimos aos se han llevado a cabo los Grupos Consultivos de Desastres Naturales de Estocolmo, en 2000; de Madrid, en 2001, y de Washington, en 2002. En todos estos casos, dichos eventos han sido liderados por el BID.

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de que haya acceso fcil, de crditos de emergencia (como la Facilidad de Respuesta Inmediata ante las Emergencias del BID GN-2038-12). Hasta ahora son casi excepcionales las ocasiones en que los pases han invertido recursos financieros para reponer los bienes y servicios naturales y comienzan a apreciarse algunas iniciativas para financiar a posteriori este tipo de prdidas, como por ejemplo en el caso de las pequeas inversiones realizadas para reconstruir las instalaciones de vigilancia y ecoturismo en los parques nacionales El Este y Los Haitises en Repblica Dominicana, por medio del prstamo 1152/OC-DR del BID (1999). Las acciones ex post del enfoque integral de gestin del riesgo consisten esencialmente de: (a) la atencin inmediata a la emergencia, y (b) las inversiones en rehabilitacin y reconstruccin. A continuacin se presenta n instrumentos de financiamiento externo, frecuentemente usados para las dos fases (donaciones y redireccionamiento de prstamos vigentes, respectivamente). ATENCIN INMEDIATA A EMERGENCIAS Las acciones de atencin inmediata son aquellas que se realizan normalmente entre dos y cuatro semanas despus de un desastre. El primer paso consiste en diagnosticar el estado en que han quedado la infraestructura, los bienes y servicios naturales, y el ambiente (por ejemplo, cuantificacin de daos y prd idas, accidentes tecnolgicos y contaminacin). En segundo lugar, se requiere determinar la situacin en que se encuentra la poblacin a causa de los daos a los componentes de los que depende su calidad de vida (salud, saneamiento y ambiente) y de los bienes y servicios naturales que sustentan la base productiva de los sectores de produccin natural (agua, suelo, recursos costeros), y su capacidad para reiniciar las labores productivas respectivas. Adicionalmente, se analizar la condicin operativa de las entidades ejecutoras de los proyectos del BID en ejecucin en el pas, la situacin del personal, instalaciones y equipos, y la capacidad de reiniciacin y ejecucin de labores, entre otras. El nfasis en esta fase debe orientarse hacia la respuesta inmediata y coordinada de los diferentes grupos de intervencin, a travs de un sistema que movilice los esfuerzos y canalice la ayuda hacia las vctimas y garantice el restablecimiento oportuno de los servicios bsicos esenciales, tanto para la poblacin afectada como para el programa mismo y el sector productivo que aprovecha los bienes y servicios y la calidad ambiental en general. Es conveniente haber definido previamente algunos puntos como los siguientes, a ttulo de ejemplo:

Evaluacin de los daos a la poblacin, las lneas vitales, la infraestructura, las actividades productivas de bienes y servicios, el ambiente, los recursos naturales y la calidad de vida de los beneficiarios, as como las acciones de mitigacin, costos, estrategias y planes de accin para la recuperacin. Capacidad de las entidades ejecutoras para preparar diagnsticos rpidos acerca del estado del personal, instalaciones, equipos y situacin financiera de las entidades. Capacidad tcnica y apoyo logstico necesarios para la formulacin eficaz y fundamentada de una cartera de proyectos de rehabilitacin y reconstruccin.

Facilidad de Respuesta Inmediata a Emergencias (GN-2038-12) En junio de 2003 el Banco cre la Facilidad de Respuesta Inmediata ante las emergencias (FRI), que le permite responder rpidamente ante los desastres con prstamos de hasta US$ 20 millones del capital ordinario o US$ 10 millones en recursos del Fondo para Operaciones Especiales (recursos concesionales). Su objetivo es tener una disponibilidad inmediata de los recursos necesarios para financiar un men preestablecido de actividades elegibles, que incluyen la ayuda para acelerar el restablecimiento de los servicios bsicos, el financiamiento de reparaciones inmediatas y los trabajos de limpieza de escombros en el

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Figura 12. Ayuda internacional vs. Prdidas

Ayuda = 0,0863 de las Prdidas

Prdidas (%PBI) Fuente: Freeman et al., 2003

perodo inmediato posterior a un desastre. La solicitud del pas pone en movimiento un procedimiento acelerado de aprobacin de financiamiento que puede tomar de dos a cuatro semanas. El Banco ha financiado ocho prstamos a travs de un instrumento similar anter ior a la FRI, el Mecanismo de Reconstruccin de Emergencia (MRE). Debido a una gran demanda de sus recursos, el MRE, que originalmente fue dotado con US$ 100 millones, ya se haba agotado y como resultado de una evaluacin, se estableci la FRI que no tiene un monto mximo asignado (BID, 2003). La ayuda externa se compone de donaciones pblicas y privadas, provenientes de instituciones y organismos gubernamentales, bajo la forma de auxilio, asistencia tcnica, subsidios, productos primarios y remesas (Albala-Bertrand, 1993; en Freeman et al., 2003). La cantidad de ayuda depende de la naturaleza e intensidad del desastre y de la relacin poltica entre el pas donante y el receptor. En su mayora las donaciones se ofrecen en el momento del desastre y no para invertir en prevencin. Adems, usualmente una gran parte de los recursos donados no es utilizable por ser en especie y a veces en bienes no requeridos como prioridad o porque demoran en llegar. Igualmente, la obtencin de donaciones para la reconstruccin de largo plazo suele ser difcil. A veces, las donaciones estn acompaadas de exigencias y condiciones que pueden convertirse en obstculos que empeoran la ineficiencia heredada de las estructuras institucionales de gestin del pas. Esto se vuelve crtico cuando la capacidad gerencial es insuficiente frente a la tarea de emergencia y no puede ate nderse adecuadamente a causa del flujo intenso de recursos de corto plazo. Esta coyuntura pasa entonces a ser parte integral del riesgo y, por ello, es imperativo reforzar las capacidades institucionales de administracin, ejecucin y transparencia, pero simplificando y adaptando los procedimientos de contratacin y adquisicin a las situaciones de emergencia. Segn el anlisis de Freeman et al. (2003), la asistencia internacional recibida, en relacin con las prdidas sufridas calculadas del PIB, ha cubierto slo un 8,6% de los costos ocasionados por los desastres5. Este anlisis fue realizado a partir de la informacin disponible sobre los desastres sucedidos desde 1960 y que causaron prdidas por ms de US$ 50 millones en 16 pases de Amrica Latina 6 . Es evidente que no deben hacerse expectativas optimistas de que las donaciones son un mecanismo suficiente para resolver el problema financiero de los desastres.

5 6

El coeficiente de correlacin para esta regresin fue de 0,55 despus de eliminar los valores atpicos (Freeman et al., op. cit.) Datos: Centro de Preparacin para Desastres Naturales de Amrica Central; Munich Re y Organizacin de Estados Americanos. Datos sobre desastres en las dcadas de 1960 y 1970: Albala-Bertrand, The Political Economy of Large Natural Disasters, Apndice A. Para Repblica Dominicana, 1998: Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, Unin Europea, Banco Internacional para la Reconstruccin y Fomento, Organizacin de las Naciones Unidas, Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.

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INVERSIONES EN REHABILITACIN Y RECONSTRUCCIN Las actividades de rehabilitacin son aquellas que tpicamente se inician entre tres y seis meses despus de un desastre y que se concentran en mejorar la situacin del personal, infraestructura y equipos daados. En esta fase se persigue el restablecimiento de las capacidades de prestacin de servicios bsicos (comunicacin, transporte, agua, saneamiento y salud) y pretende favorecer la recuperacin de la calidad de vida de los beneficiarios, pero teniendo la prudencia de no reconstruir la vulnerabilidad. La rehabilitacin no introduce modificaciones significativas en el diseo ni en la dimensin, pero s puede incorporar mejoras en la seguridad, sobre todo en obras, bienes y servicios que, luego de una evaluacin, demuestren no haber sufrido daos estructurales mayores, y que adems no estn emplazados en lugares con elevados niveles de exposicin. Cuando los daos alcanzan grados que inducen a dudar acerca de la integridad estructural o se determina que en su emplazamiento actual puede producirse alguna situacin peligrosa en el futuro, conviene recomendar su readecuacin y traslado. Las inversiones en reconstruccin de instalaciones daadas son las que tpicamente se inician luego de unos seis meses de sucedido el desastre y que se enfocan en la recuperacin de las obras, bienes y servicios naturales y ambientales. Las instalaciones daadas deberan ser resarcidas sin reconstruir la vulnerabilidad, evitando, de paso, la incorporacin de elementos que puedan repetir las causas que originaron el desastre. Cuando la estructura o el sitio ofrecen indicios de mantener su vulnerabilidad, es preferible reubicar y mejorar el diseo. La financiacin de la reconstruccin puede incluir medidas como la prolongacin de los perodos de ejecucin de los proyectos interrumpidos, la ampliacin de las metas y montos del financiamiento, el refinanciamiento y la identificacin de proyectos de inversin nuevos. Aunque no es posible aportar orientaciones generales y es necesario evaluar cada caso en particular, el dao sucedido puede ofrecer indicaciones valiosas para el nuevo diseo, considerando las relaciones de costo/beneficio, el perodo de recurrencia del fenmeno y cualquier otro criterio tcnico, cientfico, ambiental y econmico que se considere oportuno. El redireccionamiento de prstamos vigentes, para utilizarlos como mecanismo financiero de rehabilitacin y reconstruccin, es una prctica que podra volverse inadecuada y quizs hasta peligrosa, en el caso de no aplicarse mediante procedimientos planificados de antemano. Su potencialidad de generar efectos perversos se deriva del cambio en las prioridades de desarrollo previamente establecidas, en la generacin de obstculos para la aprobacin de nuevas lneas de crdito y en el desestmulo para utilizar otros mecanismos financieros. En ocasiones puede suceder que estos redireccionamientos afecten a segmentos de la poblacin, regiones y sectores que quizs no haban sido impactados directamente por el desastre y as se extiende su efecto en el espacio y el tiempo. Debe profundizarse el papel de los organismos financieros y multilaterales en su relacin con los gobiernos, a fin de definir reglas y procedimientos adecuados ex-ante para orientar la redireccin del financiamiento vigente.

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Anexo 3 A Checklist for Disaster Risk Management Within Project Cycle

IDBS PROJECT CYCLE AND THE ANALYSIS OF HAZARDS AND VULNERABILITY Natural hazards can cause losses to projects financed by the Bank. Project development practices are unsustainable when they do not take into account hazards posed to a project and the affected populations. When hazards are not considered a project might directly or indirectly contribute to an increase in the vulnerability of adjacent communities. In the past, the direct beneficiaries of Bank projects have often not paid attention to these risks and their possible socioeconomic consequences. The current IDB Policy in this field, approved in March 1998, establishes that all projects financed by the Bank should include criteria to reduce the risk posed by natural hazards to the investment. The objective is to strengthen an integrated management of risk in the Banks d evelopment activities. To achieve this, critical elements must be identified and included in each step of the project cycle of the projects. The goal is to incorporate proactive disaster risk management in project preparation, improve the execution and facilitate project monitoring and evaluation.
Figure 1. The Project Cycle

Programming

Concept Document

Project r e port

Execution of proje ct

Evaluation

Analysis of Hazards and Vulnerabilities

Evaluation of natural hazards in each country

Identification of spe cific vulnerability related to the project

Evaluation of risk and options for risk reduction

Execution of measures for risk management

Evaluation of risk reduction measures and verification of their impact follow ing a hazardous event

Source: IDB, 2000, adjusted by Mora, 2003

Today, many development projects in Latin America and the Caribbean face high levels of disaster risk, because hazards and vulnerabilities have not been taken into account in project formulation, execution and evaluation. Risk reduction has not been part of the culture. Relevant decision make rs often do not

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understand the practices of proactive disaster risk management. This situation illuminates the need to evaluate risks, create greater awareness and generate measures of prevention and mitigation. These measures should include appropriate policies for risk reduction, hazards assessments, identification of factors and activities that increase or reduce vulnerability, and the participation of relevant stakeholders in defining the levels of acceptable risk for the projects. A report prepared by the OAS, Incorporating Natural Hazard Assessment and Mitigation into Project Preparation, (Report to CIDIE Members by the OAS, 1987), one of the first in this field, states: Major scientific information about risk and prevention-mitigation measures is essential to identify disaster-reducing investments. Incorporating good prevention and mitigation practices, with proper analysis of their costs and benefits, increase the probability of the achievement of project objectives. With the participation of planners, affected communities, and other stakeholders in project design and execution risk management will become more successful.

THE CHECKLIST AS A TOOL FOR PROJECT SUPPORT The Checklist presented in this report is divided into three stages. The initial question presented in the Background section is to establish whether the geographic area and sector in which the project is to be implemented would be exempt of natural hazards. If the answer is negative one should continue to the second stage Institutional Framework, which explore the existence or non-existence of an adequate institutional setup for prevention, rehabilitation and reconstruction in the case of a disaster. A negative answer to any of the questions in this stage would indicate the need to continue with special care to the third stage of the questionnaire that contains a series of specific questions related to the following sections in of the Banks concept documents and project reports: A) The Program, B) Execution of the Program, and C) Viability. The project documents of the Bank do not necessarily present the information exactly in the way it is introduced in the checklist, but using this order will facilitate the incorporation of the solicited information during the preparation of the project. It is left to the judgement of the project specialists and the country specialists to decide if the project complies and to what degree, with the necessary minimum quality standards. The content of the checklist will be tested and then modified to improve its usefulness as appropriate. In continuation, the questions of the Checklist are presented in the three stages.

I- BACKGROUND This first question makes it possible to identify and evaluate hazards in the geographic area of the program:
The

geographic area and sector where the project will be developed are considered to be exempt of the occurrence of hazards implying that no disasters with significant impacts have occurred in the past.

The answer to the question implies the need to identify the hazards, the population that could be in danger, exposed geographical areas and economic sectors. An analysis responding to this question would also

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imply the identification of the most visible forms of vulnerability, the possible types of disasters, their intensity, and the periodic frequency with which they may occur. Based on the answer to this question the project team defines if it is relevant to continue working through the Checklist. If the answer to the question is negative, the project team ought to continue to the second stage.

II- FRAME OF REFERENCE The frame of reference is composed of four questions that evaluate the adequacy of policies, institutions and strategies of the country government related to reduction of vulnerability, primarily in the specific sector where the project intervenes. The adequacy of the availability of information for the decision makers to prevent and mitigate disasters, rehabilitate and reconstruct after a possible event is also evaluated. To assess this framework it is necessary to evaluate if:

Adequate government policies, technical norms and rules exist; National, local and sector entities exist and have the necessary minimum capacity to manage risks; Adequate financial strategies for risk management in the country exist and are applicable for the context of the project; Sufficient information is available to determine the existence of a hazard, its frequency and potential impact related to the components of the project.

Based on the responses to these questions the project team decides if it is necessary to continue to the next stage of the Checklist. If the answer to any of the four questions is negative, the rest of the Checklist questions should be analyzed with special caution. III- SPECIFIC QUESTIONS A. The Program In this section structural and non-structural measures for risk reduction will be analyzed. The first category consists of investments directed at strengthening the physical infrastructure, in order to reduce the vulnerability to different types of hazards. To determine structural measures taken it is necessary to learn about the following aspects:

Types of hazards that have been considered during the project planning activities: floods, hurricanes, seismicity, intense erosion, debris flows, volcanism, landslides, drought, severe pollution, forest fires, and others; Adequacy of the design of project activities in order to reduce the disaster risks it faces and to decrease the vulnerability of the affected population; The inclusion of the investments of structural measures to reduce disaster risk in the cost table. Non-structural measures refer to activities such as improving land use management, awareness building and planning for risk reduction in the geographic area and the sector of the program. The following aspects should be considered:

Identification of non-structural activities in the cost table of the project to contribute to risk reduction; Inclusion of investments and plans to prepare and respond to emergencies (early warning, contingency plans, and rehabilitation).

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B) Execution of the program This section includes questions about the institutional setting, coordination and planning mechanisms, incentives, and program monitoring. The following aspects are considered:

Establishment of the responsibilities of the executing and operating entities of the project for prevention of disasters and mitigation of vulnerability to hazards in accordance with the risk scenario facing the project; The institutional and administrative capacity by the responsible entities to manage the risk related to the operation; Economic, financial, fiscal and moral incentives, among others, to generate prevention and mitigation in the program; Promotion of participation of beneficiaries and affected population in the risk management of the project; Incorporation of risk management considerations in project related contracts and concession agreements; Monitoring and follow-up system (e.g. due diligence, audit) to evaluate the attainment of the risk management goals of the project.

C) Feasibility The analysis of the project feasibility should contemplate a technical evaluation related to risk including a technical, institutional, socioeconomic and financial assessments. The financial feasibility includes elements of the financial protection against damages in the form of available private and public funding and contracted insurance. It analyses the financial vulnerability of the executing agency if faced by a disaster. The feasibility analysis includes the following aspects: Technical feasibility: Necessary technical design and implementation measures to reduces the risk to acceptable levels and thus obtain project objectives; Development of operationally sound contingency plans to be followed during the execution of the program and for the full lifespan of the project. Institutional feasibility: Adequate administrative and legal mechanisms to implement the proposed risk management activities; Sufficient administrative mechanism to deal with an emergency possibly affecting the sector of the executing institution of the project. Socio -economic feasibility: Sensitivity analysis of the resilience of the project in a variety of disaster scenarios with and without the application of the proposed risk management activities of the project. Financial feasibility: Existence of financial instruments for prevention and response in case of disasters, such as special disaster funds, social funds or other types; Insurance or other financial protection or risk transfer mechanisms; Evaluation of the financial vulnerability of the entity in charge of the project in case of a disaster.

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The answers to the Checklist questions will help project teams in the borrowing member countries and at the Bank to identify the necessary information needed to adequately address disaster risk management issues in project design and implementation. At the completion of the Checklist the project staff should have sufficient elements to deal with natural hazard risk in project documentation (Concept Paper (profile) and complete Project Report).

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CHECKLIST Note: Varying weights may be used for the questions of the checklist affecting the final score. The weights may vary depending on specific characteristics of the country, the geographical area, the types of hazards, sector and project type. CP = Concept Paper, PR = Project Report, N/A = Not applicable

I Identification and evaluation of natural hazards

BACKGROUND 1. Does the project operate within a geographical area or sector exempt of the influence of natural hazards and where no significant disasters have occurred?

Answer Yes No

Document DC - PR

Comments

If the reply to the first question is negative, you should proceed to complete the rest of the checklist II FRAME OF REFERENCE 1. Are there adequate policies, regulations and standards applicable to risk management on the project? 2. Is responsibility for all of the risk management processes identified and adequately assigned to the entities and beneficiaries on the local, national and sector levels? 3. Do Government, its sector institutions and the private sector relevant to the project have adequate financial strategies for prevention, mitigation and response to potential disasters? 4. Is there information on the frequency, intensity, location and areas of influence of potential hazards that may affect project components beyond acceptable levels of risk? Answer Yes No Yes No Yes No Document CP PR PR PR Comments Explain: Specify:

Political and Institutional Framework

Specify:

Yes No

PR

If the answer to one ore more of the previous four questions is negative the rest of the checklist should be completed with particular attention. III A) The Program Structural Measures 1. Which types of hazards have been considered as unavoidable for the project and thus affect its planning and design? Indicate between the brackets the relative order of importance of the hazards related to the project: ( ) Floods ( ) Hurricanes ( ) Seismicity ( ) Intense erosion ( ) Debris flows ( ) Volcanism ( ) Landslides ( ) Drought ( ) Pollution ( ) Forest fires ( ) Other 2. Have the components and activities of the project been designed adequately to reduce disaster risk and decrease the vulnerability of the affected population to the impacts of potential hazards? CP PR SPECIFIC QUESTIONS Answer Document Comments

Yes No Partial N/A

CP PR

Explain

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3. Does the project cost table include items allo wing the coverage of structural activities for risk management?

Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A Answer Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A Answer Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A

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Non-structural measures

1. Does the cost table of the project include items allowing the funding of non-structural activities (capacity building, awareness raising, zoning and studies, etc.) for risk management? 2. Does the project include investments and planning to prepare and respond to potential emergencies (early warning, contingency plans, and rehabilitation)?

PR

Specify

CP PR

Specify

B) Execution of the Program 1. Are the responsibilities of the executing and operating entities about risk management clearly defined and evaluated? 2. Is there sufficient and adequate institutional and administrative capacity in the responsible entities for the risk management processes of the project? 3. Does the project consider the use of incentives (economic, environmental, social, fiscal, or moral) to facilitate risk management in the project? 4. Does the project incorporate the participation of benefic iaries and potentially affected population in the risk management processes of the project? 5. Do contracts and concession agreements incorporate provisions for risk management? 6. Is there a monitoring and follow-up system (e.g. due diligence, audit) to evaluate the attainment of the risk management goals of the project? C) Feasibility 1. Has the project taken all necessary technical provisions to reduce risk to acceptable levels and thus pursuing the attainment of project objectives? 2. Does the project incorporate an adequate contingency plan for possible disasters? 1. Does the executing agency have sufficient administrative capacity to carry out the expected risk management tasks?

Document PR

Comments

PR

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Specify:

Administration, pr ocurement, monitoring and evaluation

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Specify:

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Document PR

Comments

Technical fe asibility

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Institutional feasibility

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Specify:

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2. Does the executing agency have sufficient administrative capacity to attend possible emergencies?

Socio-economic feasibility

1. Is there a sensitivity analysis of the economic feasibility of the project in different disaster?

Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A Yes No Partial N/A

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Specify:

PR

Specify:

Financial fe asibility

1. Are there financial instruments for prevention and response in case of disasters, such as special disaster funds, social or environmental funds to finance risk management in relation to the project? 2. Does the project incorporate any instruments for its financial protection (insurance, contingency credits)?

PR

PR

Specify:

3. Is there an evaluation of the financial vulnerability of the entity in charge of the project in case of a disaster?

PR

Specify:

4- INTERPRETATION OF THE RESULTS

Figure 2. Degree of natural hazard risk related to projects on the basis of checklist responses

Percentage of positive responses (Yes) 25 % 50% 75%

Very Highta
75%

High
50%

Medium
25%

Low

Percentage of negative responses (No) Source: after Bo llin, 2004

Upon completion of the checklist, the sum of negative answers is calculated as a percentage of the total number of answers (Figure 2). If the negative answers (excluding the first question) have a proportion lower than 25% of the total), the risk is considered to be low. The possibility that hazards affecting the program and the population in its geographical proximity would probably not lead to situations that endanger the achievement of the project objectives. In this case the program generally would be on an ade-

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quate path with respect to disaster risk management. Nevertheless, specific needs of improvement to the program may still exist and should not be disregarded. On the other hand, if the proportion of negative answers is above 75%, the impact of hazards on the project, as well as its impacts on affected populations might endanger its objectives and outcomes. It means that additional preventive measures have to be incorporated in project design under a suggested acceptable level of risk. If this is not done the investment and its develo pment effectiveness would be in dire jeopardy. A proportion of negative answers between 25% to 75% would indicate the existence of deficie ncies in project design that should be corrected in order to ensure that the project will reach an adequate level of resilience corresponding to an acceptable level of risk.

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