LAPORAN KEUANGAN SEKTOR PUBLIK

Oleh : M. Soleiman Abdulah 1. PENDAHULUAN 2. KERANGKA ACUAN KONSEPTUAL 3. PRAKTIK PELAPORAN KEUANGAN SEKTOR PUBLIK 4. PENGEMBANGAN LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH INDONESIA 6. SIMPULAN DAN PENUTUP

PENDAHULUAN
Perkembangan informasi berlanjut sangat cepat, dalam era globalisasi batasan dunia makin tidak jelas, hubungan antar organisasi tidak terbatas hanya dalam satu negara tetapi antar negara. Informasi-informasi dalam berbagai bentuk dibutuhkan makin cepat dan lengkap, antara lain adalah informasi yang diperoleh dari laporan-laporan keuangan. Laporan keuangan menyajikan informasi yang dibutuhkan berbagai pihak seperti pemerintah, rakyat, pemegang saham, penanam modal dan kreditur untuk pengambilan keputusan-keputusan yang harus dilakukan dengan cepat berdasarkan informasi yang memadai. Karena itu baik sektor publik maupun sektor swasta semakin dituntut untuk menyajikan informasi keuangan yang diperlukan untuk menilai pertanggung jawaban dan pelaksanaan manajemen. Di sisi lain, kegiatan sektor publik maupun swasta semakin luas dan kompleks, terutama sektor publik yang melaksanakan berbagai program sesuai tuntutan masyarakat. Akibatnya makin sulit untuk menyajikan informasi-informasi dalam laporan keuangan yang dapat memenuhi kebutuhan berbagai pihak. Makalah ini membahas mengenai laporan keuangan sektor publik, baik dari segi konsepsual teori mengenai bagaimana laporan keuangan sektor publik yang baik, maupun mengenai praktek pelaporan keuangan di beberapa negara yang dianggap baik dan di Indonesia sendiri. Di samping itu dibahas pula usahausaha yang sedang dilakukan pemerintah Indonesia untuk meningkatkan kecepatan dan keandalan informasi yang disajikan dalam laporan keuangan pemerintah, baik untuk keperluan intern pemerintah, DPR, kreditur maupun pemakai lainnya yang kompeten.

KERANGKA ACUAN KONSEPTUAL LAPORAN KEUANGAN SEKTOR PUBLIK

PENGERTIAN SEKTOR PUBLIK Dimaksudkan dengan sektor publik adalah pemerintah dan unit-unit organisasinya, yaitu unit-unit yang dilelola pemerintah dan berkaitan dengan hajat hidup orang banyak atau pelayanan masyarakat seperti kesehatan, pendidikan, dan keamanan. Berdasarkan independensi, kompleksitas maupun pertimbangan lainnya, unit-unit organisasi pemerintah tertentu perlu membuat lapporan keuangan agar pihak-pihak yang berkepentingan dapat menilai kondisi keuangan dan pengelolaan unit tersebut. Pada saat ini sektor publik telah mengalami perkembangan yang sangat pesat, misalnya pada pemerintah Indonesia hal ini dapat dilihat dari jumlah APBN yang dikelola. Pada awal PJP I tahun anggaran 1969 /1970, APBN adalah sebesar Rp. 327 milyar, pada akhir PJP I tahun anggaran 1994 / 1995, jumlah APBN telah menjadi Rp. 69,749 trilyun, atau 213 kali lebih bessar. Pada tahun anggaran 1996 / 1997 ini, telah meningkat lagi menjadi Rp. 90,616 trilyun. Karena itu laporan keuangan sektor publik makin penting untuk menginformasikan pengelolaan kegiatan dan keuangan sebaik mungkin.
8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 6970 9495 9697

3-D Column 1 3-D Column 2 3-D Column 3

LINGKUNGAN SEKTOR PUBLIK Sektor publik yang memegang peran utama dalam pemberian jasa dan pelayanan kepada masyarakat mempunyai lingkungan yang berbeda dengan sektor swasta. Hal ini menjadi pertimbangan dalam penyusunan laporan keuangan sektor publik. National Council on Governmental Accounting ((NCGA) Statement 1, yang dikukuhkan kembali dalam Governmental Accounting Standards Board (GASB) Statement 1, menyatakan dalam mengevaluasi sistem

pelaporan yang ada dan praktek-praktek yang dikembangkan dalam sistem akuntansi dan pelaporan keuangan pemerintah perlu dipertimbangkan sasaran dan lingkungannya. Dalam buku Governmental Accounting, auditing and Financial Reporting yang disusun oleh Governmental Financial Officers Association dikemukakan bahwa untuk dapat memahami model lapporan keuangan pemerintah dengan tepat, perlu mempertimbangkan tiga hal sebagai berikut :
STRUKTUR PEMERINTAHAN SIFAT SUMBER DAYA

LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH

PROSES POLITIK

Struktur Pemerintahan Umumnya struktur pemerintahan diperlukan untuk melindungi dan melayani kebutuhan warga negaranya. Pada pemerintah yang demokratis biasanya dilakukan pemisahan fungsi, antara fungsi eksekutif, legislatif dan yudikatif untuk pengecekan dan keseimbangan (checks and balances). Ketiga kelompok ini bisa mempunyai kesimpulan yang berbeda mengenai bagaimana warga negara dilindungi dan dilayani. Keberhasilan pemerintah diukur dengan pelayanan dan efisiensi penggunaan sumber daya, berbeda dengan sektor swasta yang pengukuran utamanya pada perolehan laba. Sifat sumber daya Di sektor swasta terdapat hubungan langsung antara barang / jasa yang yang diberikan dengan harga yang harus dibayar. Di sektor pemerintah, hal ini tidak ada, sangat sulit mengidentifikasikan hubungan pertukaran antara pajak yang dibayar seseorang dengan jasa yang diterma secara proposional.

Proses politik Politik memegang peranan penting dalam negara demokrasi rakyat melalui wakil-wakilnya dapat mempengaruhi pemerintah. Rakyat dapat menekan pemerintah agar memberikan jasa yang maksimum dengan pembayaran pajak yang minimum, termasuk menyediakan fasilitas-fasilitas umum yang tidak secara langsung menghasilkan pendapatan seperti taman, jalan dan bangunan umum lainnya. Hal-hal ini merupakan alasan perlunya akuntansi pemerintah tersendiri yang terpisah dari akuntansi komersial, baik dalam pelaporan maupun standar akuntansinya.

KONSEP PELAPORAN KEUANGAN SEKTOR PUBLIK Pada sektor publik sebagian besar unit organisasinya dibiayai dari pajak, transaksi-transaksi tertentu dan ada pula yang memperoleh pendapatan dari penggunaan fasilitas dan pelayanan. Agar kegiatan unit-unit pemerintah dapat dipertanggungjawabkan kepada rakyatnya, maka harus ditetapkan cara pemerintah mempertanggungjawabkan kegiatannya. Cara untuk menunjukkan pertanggungjawaban antara lain adalah dengan menerbitkan laporan keuangan secara periodik kepada rakyat. Agar laporan dapat dimengeri dan disajikan sesuai dengan ketentuan, diperlukan adanya standar akuntansi yang umum. Tujuan laporan keuangan sektor swasta untuk mengukur laba, sedangkan tujuan laporan sektor publik lebih rumit karena menyangkut masalah-masalah hukum, ekonomi, sosial dan politik. Sulit untuk menilai apakah sektor publik telah memberikan pelayanan secara efisien dan efektif kepada rakyatnya. Menurut GASB, tujuan laporan sektor publik adalah : 1. 2. 3. 4. Mempertanggungjawabkan pelaksanaan fungsinya (Demonstrating accounibility) Melaporkan hasil operasi (Reporting operating results) Melaporkan kondisi keuangan (Reporting financial condition) Melaporkan sumber daya jangka panjang (Reporting long live resources)

Jadi laporan keuangan sektor publik harus dapat memenuhi tujuan pertanggungjawaban disamping tujuan manajerial. Hal ini berarti beban yang ditanggung suatu laporan keuangan sektor publik lebih berat dan bervariasi dari pada laporan keuangan sektor swasta karena banyak informasi yang dibutuhkan,

baik untuk para manajemen pemerintah, politikus dan rakyat. Kebutuhan informasi tersebut dilatarbelakangi tujuan yang berbeda-beda, bisa untuk tujuan hukum, ekonomi, sosial dan politik. Tujuan pelaporan keuangan menurut GASB, dibagi dalam dua konsep dasar yaitu : konsep akuntabilitas (accountibility concept) dan konsep ekuitas antar periode (interperiod equity concept). Dalam konsep akuntabilitas dinyatakan bahwa laporan keuangan pemerintah harus memberikan informasi pemakai dalam hal : a) Menetapkan akuntabilitas b) Membuat keputusan ekonomi, sosial dan politik Akuntabilitas digunakan secara dalam kebijakan publik, tetapi seringkali dalam konteks akuntansi pemerintah, akuntabilitas meliputi : ! Penyedia informasi mengenai keputusan dan tindakan yang telah diambil selama suatu periode ; ! Adanya pihak luar yang mereview informasi yang disajikan ; ! Pengambilan tindakan koreksi bila diperlukan. Sebenarnya akutabilitas mengandung arti yang lebih luas pada sekedar ketaatan terhadap peraturan, tetapi juga keharusan bertindak bijaksana dalam penggunaan sumber-sumber daya. Konsep ekuitas antarperiode merupakan suatu dasar tujuan pelaporan keuangan, dimana pendapatan yang dihasilkan selama periode tertentu, dapat mencukupi untuk menutup belanja selama periode tersebut. Seperti yang dijelaskan oleh GASB, ekuitas antar periode adalah Suatu ingkatan dimana jasa yang ada selama periode pelaporan tertentu, telah dibayar untuk jasa-jasa yang digunakan dalam periode tersebut. Dinyatakan pula bahwa ekitas antarperiode dapat timbul karena : 1. Adanya permintaan anggaran berimbang; 2. Adanya permintaan bahwa setiap defisit yang terjadi dalam suatu periode ditutup pada tahun berikutnya ; 3. Adanya penentuan batas waktu untuk persoalan-persoalan hutang.

MANFAAT LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH Manfaat laporan keuangan pemerintah menurut GASB, adalah : 1. Membandingkan realisasi laporan keuangan dengan anggaran yang telah ditentukan ;

2. Menentukan ketaatan terhadap hukum, peraturan dan keputusan yang berhubungan dengan keuangan ; 3. Mengetahui kondisi keuangan dan hasil operasi ; 4. Untuk mengevaluasi efisiensi dan efektifitas Manfaat pertama dan kedua lebih menitikberatkan pada masalah akuntabilitas. Berapa banyak yang dapat dibalanjakan dalam hubungannya dengan jumlah yang disetujui ? Apakah operasinya telah sesuai dengan hukum dan peraturan ? Dua manfaat terakhir memungkinkan pemakai untuk mengevaluasi ekuitas antarperiode, seperti halnya kinerja yang dimiliki entitas pada saat ini. Dapat diinterprestasikan bahwa manfaat-manfaat tersebut memberikan dasar tujuan pelaporan keuangan yang nantinya akan memperluas batas-batas tanggungjawab yang ada. Laporan keuangan, dalam hal ini laporan keuangan tujuan umum (general purpose financial statement) bukan merupakan satu-satunya sumber informasi keuangan. Dalam banyak hal pemakai laporan perlu tambahan informasi lainnya. Untuk memuaskan kebutuhan informasi dari berbagai pihak secara individual, maka perlu untuk menggabungkan dan melaporkan informasi keuangan dan non keuangan. Seringkali dengan menggabungkan inormasi mengenai pemerintah dengan informasi mengenai aspek-aspek masalah nasional yang diperlukan ntuk menilai kegiatan pemerintah yang sedang direncanakan maupun yang lalu. Misalnya informasi mengenai jumlah orang yang bekerja setelah mengikuti program pendidikan tertentu, adalah merupakan informasi yang penting untuk menilai biaya pelatihan yang telah dikeluarkan pada waktu yang lalu maupun untuk perencanaan biaya peatihan yang akan datang.

PRAKTIK PELAPORAN KEUANGAN SEKTOR PUBLIK

Praktik-praktik laporan keuangan sektor publik di beberapa negara selain mempunyai persamaan juga menunjukkan perbedaan-perbedaan. Belum dijumpai adanya negara-negara yang mempunyai standar akuntansi dan pelaporan keuangan yang sama. Standar akuntansi dikembangkan dan digunakan sesuai denngan kebutuhan masing-masing, dan mengikuti kespesifikan operasi keuangan pemerintah dan peraturan perundang-undangan yang mendasarinya. Namun demikian keseluruhan peraturan perundangundangan tersebut umumnya merupakan upaya untuk dapat menyajikan laporan keuangan yang memenuhi pertanggungjawaban, serta mencerminkan upayaupaya dalam jangka panjang untuk menyempurnakan kredibilitas laporan keuangan pemerintah kepada rakyatnya. Laporan Keuangan Pemerintah Federal Amerika Serikat

Ketentuan untuk menyajikan laporan keuangan untuk setiap entitas pelaporan dalam pemerintah federal diatur berdasarkan ketentuan the Chief Financial Officer Act tahun 1990. federal Accounting Standards Advisory Board (FASAB) memberikan informasi kepada Office of Management Budget (OMB), Departement of Treasury dan General Accounting Office (GAO) yanng mengatur peryaratan dan standar pelaporan keuangan instansi-instansi pemerintah federal. Instansi tersebut mempunyai fleksibilitas dalam menetapkan entitas pelaporan keuangannya, agar dapat menyajikan informasi keuangan yang berdaya guna. Adapun format dan instrusi-instruksi yang berhubungan dengan penyajian laporan keuangan lebih dimaksudkan untuk penyempurnaan laporan keuangan, agar lebih bermanfaat. Hal-hal penting yang harus diungkapkan adalah : ! Klarifikasi dan pengelompokan hutang berdasarkan adanya jaminan dana dan yang tidak ada jaminan dana. ! Kebutuhan pendanaan di masa depan. ! Pelaporan biaya operasi program. ! Laporan anggaran dan relasinya. Penyajian laporan keuangan tahunan merupakan manajemen instansi. Masing-masing laporan harus berisi : 1) 2) 3) 4) tanggungjawab

Gambaran umum mengenai entitas yang menyajikan laporan Laporan keuangan pokok dan catatan atas laporan keuangan Laporan-laporan gabungan (apabila diperlukan) Informasi tambahan

Format dan pedoman ditetapkan hanya untuk memberikan kerangka dan petunjuk secara garis besar, sehingga masing-masing instansi mempunyai fleksibilitas untuk memodifikasi dan mengembangkan laporan keuangannya sendiri sesuai dengan kondisi instansi agar informasinya dapat lebih bermanfaat. Laporan Keuangan Pokok yang disebut di atas terdiri dari : 1) 2) 3) 4) Laporan posisi keuangan / neraca Laporan operasi dan perubahan posisi keuangan Laporan arus kas Laporan realisasi anggaran

Laporan-laporan keuangan pokok tersebut di atas dilengkapi dengan : ! Informasi mengenai instruksi-instruksi umum untuk penyusunan laporan keuangan dan catatan atas laporan keuangan ! Instruksi-instruksi untuk penyusunan laporan posisi keuangan, baik mengenai aset, kewajiban dan saldo dana.

! Catatan atas laporan keuangan pokok, menguraikan kebijakankebijakan akuntansi yang penting, rincian saldo dan kas, serta penjelasan perkiraan yang dianggap penting. Departement of Treasury bertanggungjawab untuk menyajikan laporan keuangan konsolidasi (Consolidated Financial Statement of US Gvernment), yang terdiri dari : ! ! ! ! ! Laporan posisi keuangan konsolidasi Laporan operasi konsolidasi Laporan arus kas konsolidasi Laporan penerimaan dan pengeluaran anggaran Laporan rekonsiliasi hasil operasi anggaran basis akrual terhadap basis kas ! Catatan atas laporan keuangan Laporan Keuangan Negara Bagian Amerika Serikat Kentucky Untuk tujuan pelaporan keuangan, pemerintah negara bagian Kentucky menyelenggarakan pencatatan untuk seluruh jenis dana, kelompok perkiraan, departemen atau instansi, perusahaan, perguruan tinggi dan badan-badan di lingkungan negara bagian dimana cabang-cabang eksekutif, legislatif dan judikatif melaksanakan fungsinya. Oleh karena cakupan laporan keuangan tersebut sangat luas, maka laporan keuangan disebut Coprehensive Annual Financial Report (CAFR). Berdasarkan ketentuan perundang-undangan negara bagian Kentucky, pemerintah harus menyajikan CAFR dengan pengungkapan yang memadai agar pembaca laporan dapat memahami transaksi-transaksi keuangan negara bagian Kentucky dengan baik. laporan keuangan disajikan menurut prinsip-prinsip akuntansi yang diterima umum sebagaimana yang ditetapkan oleh GASB. Terhadap laporan keuangan perguruan tinggi disajikan menurut prinsip-prinsip akuntansi yang diterima umum yang ditetapkan oleh AICPA Audit Guide, Audit of Colleges and Universities. Untuk tujuan pelaporan keuangan, harus dicantumkan semua dana, kelompok perkiraan dan komponen unit dikendalikan dan dikelola oleh pemerintah Kentucky Agricultural Finance Authority, Kentucky Local Correctional Facilities. Laporan keuangan tujuan umum pemerintah negara bagian Kentucky terdiri dari : ! Naraca gabungan ! Laporan pendapatan, balanja dan perubahan saldo dana gabungan ! Laporan pendapatan, belanja dan perubahan laba ditahan gabungan

! Laporan arus kas gabungan ! Lapporan pendapatan, belanja dan perubahan-perubahan lainnya gabungan universitas dan sekolah tinggi ! Laporan perubahan saldo dana gabungan universitas dan sekolah tinggi ! Catatan atas laporan keuangan gabungan Dalam CAFR, selain disajikan laporan keuangan tujuan umum, juga disajikan laporan keuangan per dana (individual fund financial statement) yang merupakan dana-dana yang berdiri sendiri. Laporan Keuangan Pemerintah Kanada Tujuan utama dari laporan keuangan yang disajikan oleh pemerintah Kanada adalah untuk memberikan informasi kepada parlemen, dengan cara memberikan perangkat untuk mengevaluasi dan memahami sifat dan besarnya sumber-sumber dan transaksi keuangan yang menjadi tanggungjawab pemerintah. laporan keuangan mencerminkan posisi keuangan pemerintah pada suatu saat, hasil operasi, serta perubahan-perubahan yang terjadi selama tahun pelaporan. Seperti yang tercantum dalam Costitution Acts (undang-undang dasar pemerintah Kanada) terdapat dua konsep dasar yang menjadi landasan sistem akuntansi pemerintah Kanada itu : 1. Semua penerimaan-penerimaan yang diterima oleh pemerintah (kecuali untuk propinsi), harus dicatat dalam satu dana pendapatan konsolidasi (Consolidated Revenue Fund) 2. Saldo atau jumlah, harus di appropriasikan oleh parlemen.

Penjabaran dari pada ketentuan konstitusi tersebut adalah adanya lima bentuk laporan serta catatan penjelasannya, yaitu : Laporan transaksi-transaksi (statement of transacftions). Laporan ini menyajikan seluruh penerimaan dan pengeluaran dalam satu tahun, sehingga dapat diketahui defisit atau surplusnya. Diklasifikasikan menurut transaksi anggaran, transaksi non anggaran, transaksi pertukaran valuta asing dan transaksi hutang yang belum jatuh tempo. Laporan akumulasi defisit (statement of accumulated deficit). Sesuai denngan judulnya, laporan ini menyajikan akumulasi defisit atau surplus tahunan. Laporan pendapatan dan belanja (statement of revenue and expenditures). Laporan ini menyajikan rincian penerimaan pajak dan penerimaan bukan pajak serta pengeluaran-pengeluaran anggarannya.

Laporan Aset dan Kewajiban (Statement of Assets and Liabilities). Laporan ini mengungkapkan saldo kas dan investasi pemerintah, jumlah yang dipinjam dan dipinjamkan oleh pemerintah. Laporan ini berbeda dengan laporan posisis keuangan di sektor swasta yang disebut neraca, karena tidak mencatat aset tetap yang dianggap sebagai belanja, dan pendapatan pajak dicatat atas dasar basis kas. Dengan demikian perbedaan antara total aset dan total kewajiban mencerminkan surplus atau defisit anggaran tahunan. Laporan Perubahan Posisi Keuangan (statement of Changes in Financial Position). Laporan ini memberikan informasi mengenai perubahan kas pemerintah untuk kegiatan operasi dan investasi serta bagaimana kegiatan tersebut dibelanjai. Laporan Keuangan Pemerintah Selandia Baru Berdasarkan the Public Finance Act 1989 yang diamandemen dengan the public Finance Act 1992, pemerintah harus menerbitkan laporan keuangan pemerintah tengah tahunan dan tahunan. Adapun yang diwajibkan menyajikan laporan keuangan adalah apa yang disebut entitas pelaporan pemerintah (Crown reporting entity). Istilah ini menunjukkan instansi-instansi dimana laporan keuangannya digabungkan untuk menghasilkan Laporan Keuangan Pemerintah Selandia Baru (Crown Financial Statements). Ketentuan tersebut menetapkan bahwa dalam laporan keuangan pemerintah hendaknya mencakup semua kantor Parlemen, badan usaha milik negara, semua entitas di lingkungan pemerintah dan the Reserve Bank of New Zealand. Laporan keuangan disajikan sesuai dengan praktek-praktek akuntansi yang diterima umum, yang disahkan oleh asosiasi profesi akuntan Selandia Baru yang relevan dengan laporan keuangan di lingkungan pemerintah. Tujuan utama dari laporan adalah untuk membantu Parlemen dalam menilai pertanggungjawaban terhadap penyelenggaraan sumber-sumber dana yang dikelola oleh Pemerintah. Kompilasi semua laporan dilakukan untuk meyakinkan bahwa para pengelola pemerintahan, selalu tanggap terhadap keperluan untuk melaporkan aset dan kewajiban pemerintah secara cermat dan mengelolanya secara efisien. Laporan keuangan Pemerintah Selandia Baru secara ringkas adalah sebagai berikut : Laporan Pertanggungjawaban (Statement of Responsibility). Laporan ini berisi pernyataan tanggung jawab Menteri Keuangan atas keterpaduan, informasi yang disajikan dan ketaatan laporan keuangan kepada Undangundang. Selain itu juga mencakup pernyataan tanggung jawab sekretaris

perbendaharaan negraa atas penyusunan laporan keuangan dan ketaatannya kepada standar akuntansi yang lazim serta sistem pengendalian intern yang ada. Laporan Kinerja Keuangan (Statement of Financial Performance). Laporan ini menunjukkan sumber-sumber pendapatan yang utama, belanja, surplus/deficit kotor, dividen dan pembagian surplus selain dividen, surplus bersih yang dibagikan dan saldo dana operasi. Laporan Posisi Keuangan (statement of Financial Position). Laporan ini menunjukkan jumlah aset, kewajiban, dan saldo ekuitas dana pemerintah. Dalam saldo ekuitas dana disajikan akumulasi saldo dana operasi dan cadangan revaluasi, sampai diperoleh saldo ekuitas dana pada akhir tahun anggaran. Laporan arus kas (statement of cash flows). Laporan ini menunjukkan arus kas dari operasi seperti dari pajak langsung dan tidak langsung, denda dan pendapatan lain-lain serta penggunaaan kas sehingga diperoleharus kas bersih dari operasi. Arus kas bersih ini ditambah / dikurangi denngan penerimaan / pengeluaran kas dari investasi dan aktivitas keuangan lainnya, sehingga diperoleh saldo kas akhir tahun. Laporan pinjaman (statement of borrowings). Laporan ini menyajikan jumlah seluruh pinjaman pemerintah dengan surat-surat berharga dan deposito yang dimiliki sehingga jumlah pinjaman bersih. Laporan ini terdiri dari tiga jenis, yaitu laporan analisis pinjaman, laporan mutasi pinjaman dan laporan profil jatuh tempo pinjaman. Laporan perikatan (statement of commitments). Laporan ini menyajikan perikatan-perikatan modal dan operasional menurut jenis dan prasyaratnya masing-masing. Laporan kewajiban kontijennsi (statement of contigent liabilities). Laporan ini menyajikan kewajiban kontinjensi yang dapat dikuantifikasikan seperti kewajiban jaminan, asuransi kerugian dan kewajiban yang berkaitan dengan perselisihan hukum. Disajikan pula kewajiban yang tidak dapat dikuantifikasikan seperti kewajiban berkaitan denngan komisi bencana alam, kemungkinan kerugian dari badan-badan perwalian pemerintah sesuai dengan undang-undang yang berlaku. Laporan pengeluaran dan belanja yang belum diprosiasikan (statement of unappropriated expenditures and expenses). Laporan ini menyajikan pengeluaran atau belanja yang melampai apropriasi atau tanpa apropriasi dari parlemen. Hal ini sesuai ddengan peraturan yang memungkinkan menteri keuangan melakukan pengeluaran-pengeluaran tertentu tanpa apropriasi. Ditunjukkan jumlah pengeluaran atau belanja yang tidak diapropriasikan yang ada dalam batasan wewenang menteri keuangan, serta

jumlah yang tidak diapropriasikan yang perlu pengesahan lebih lanjut dari parlemen. Laporan pengeluaran atau belanja darurat (statement of emergency expenditures or expenses). Sesuai dengan peraturan yang berlaku, pemerintah dapat melakukan pengeluaran untuk keperluan-keperluan darurat atau bencana, baik untuk yang sudah diapropriasikan maupun tidak diapropriasikan oleh parlemen. Pengeluaran-pengeluaran ini, terjadi maupun tidak, harus diungkapkan dalam laporan keuangan dan diteliti oleh parlemen sesuai dengan ketentuan. Laporan dana perwalian (statement of trust money). Laporan ini menyajikan posisi keuangan awal dan akhir, kontribusi, distribusi, pendapatan dan belanja yang dilakukan oleh badan-badan perwalian milik pemerintah. Ditunjukkan keuangan masing-masing badan perwalian menurut kelompok kegiatannya, misalnya di bidang pertanian, perikanan dan kesehatan. Laporan atas kebijaksanaan akuntansi (statement of accounting policies). Dalam laporan ini disajikan kebijakan-kebijakan akuntansi yang digunakan dalam penyusunan laporan keuangan. Misalnya mengenai kesatuan akuntansi, kebijakan akuntansi umum dan khusus, basis penggabungan laporan keuangan, pengakuan pendapatan dan belanja, penilaian aset, kewajiban maupun perubahan kebijakan akuntansi yang dilakukan. Catatan atas laporan keuangan (notes to the financial statements). Dalam laporan ini, perkiraan-perkkiraan utama dari laporan kinerja keuangan, laporan posisi keuangan dan laporan arus kas diuraikan lebih lanjut. Demikian pula hal-hal yang dianggap penting lainnya seperti resiko manajemen, kejadian penting setelah tanggal laporan dijelaskan secara singkat sehingga pemakai mendapatkan informasi yang lebih lengkap. Laporan badan pemeriksa (report of the audit office). Laporan ini merupakan laporan badan pemeriksa keuangan (conroller & auditor general) mengenai laporan keuangan yang disajikan. Diinformasikan mengenai ruang lingkup pemeriksaan yang dilakukan dan opini dari badan pemerikssa terhadap kewajaran penyajian laporan keuangan. Laporan Keuangan Pemerintah Indonesia Berdasarkan undang-undanng tentang anggaran pendapatan dan belanja negara ditetapkan setiap tahun, pemerintah wajib menyusun perhitungan anggaran negara (PAN) selambat-lambatnya delapan belas bulan setelah tahun anggaran berakhir. Menurut ketentuan, PAN ini disusun oleh pemerintah berdasarkan perhitungan anggaran (PA) dari setiap bagian anggaran (depertemen /LPND), penggabungannya dilakkukan oleh departemen keuangan. Pada prakteknya hal ini sulit dilaksanakan, karena bila terdapat Departemen /

LPND yang terlambat menyampaikan PA, maka PAN tidak dapat disusun. Untuk menyusun PAN sesuai waktu yang ditentukan, maka departemen keuangan harus menggunakan data realisasi anggaran yang ada di departemen keuanngan sendiri, yang belum direkonsiliasikan dengan data dari bagian anggaran yang bersangkutan. Rancangan PAN sebelum disampaikan oleh pemerintah kepada dewan perwakilan rakyat, terlebih dahulu diperiksa oleh bedan pemeriksa keuangan (Bapeka). UU PAN sendiri sebenarnya singkat, terdiri dari dua pasal. Pasal pertama menyebutkan total realisasi pendapatan, belanja, saldo anggaran lebih / saldo anggaran kurang (SAL / SAK) dan menyebutkan bahwa rinciannya terdapat pada lampiran. Pasal kedua menyebutkan tentang berlakunya UU PAN tersebut. Lampiran UU PAN memuat tentang : ! ! ! ! ! Perhitungan anggaran negara (gabunngan) Perhitungan anggaran pendapatan rutin Perhitungan anggaran pendapatan pembangunan Perhitungan anggaran belanja rutin Perhitungan anggaran belanja pembangunan tanpa bantuan proyek / teknis ! Perhitungan anggaran negara belanja pembangunan bantuan proyek / teknis Lampiran ini seluruhnya terdiri dari angka-angka anggaran dan realisasinya, tidak disertai penjelasan, penjelasan disajikan dalam nota PAN. Dari nota PAN dapat diketahui sebab-sebab terjadinya selisih anggaran dan realisasinya, baik kenaikan maupun penurunannya. Hasil pemeriksaan Bapeka atas PAN dan tanggapan atas hasil pemeriksaan Bapeka atas PAN juga disajikan dalam Nota PAN. Bila diamati dapat diketahui bahwa PAN merupakan laporan realisasi anggaran sesuai dengan tuntutan pertanggungjawaban dalam UU APBN yang ditetapkan setiap tahun anggaran. Jadi hanya merupakan laporan operasional dan SAL / SAK, belum memuat informasi keuangan lainnya untuk keperluan manajerial.

PENGEMBANGAN LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH INDONESIA

DASAR PERTIMBANGAN Praktek pelaporan keuangan pemerintah di Indonesia saat ini masih berdasarkan konsep dan sistem yang berasal dari beberapa dasawarsa lalu, bnelum pernah dilakukan perubahan-perubahan secara fundamental.

Pencatatan terhadap pelaksanaan anggaran masih diselenggarakan secara tata buku tunggal, dan diselenggarakan oleh instansi-instansi secara terpisah-pisah dengan jenis akuntansi yang berbeda-beda pula. pelaporan keuangan masih sederhana yaitu untuk pertanggungjawaban saja, belum dapat menyajikan informasi untuk tujuan manajerial. Menyadari kelemahan-kelemahan yang ada, saat ini pemerintah sedang mengembangkan sistem akuntansi pemerintah yang baru. Dalam merancang sistem akuntansi pemerintah yang baru tersebut, pendekatan yang ditempuh adalah menempatkan pemerintah pusat sebagai suatu kesatuan akuntansi dan ekonomi tunggal, yang meliputi seluruh lembaga-lembaga tertinggi dan tinggi negara, departemen-departemen, lembaga-lembaga non departemen termasuk unit-unit organisasi seperti kantor-kantor dan proyek-proyek yang berada di dalamnya (tidak termasuk BUMN), dimana presiden sebagai pengelola utama dan DPR sebagai penelaah dan mengevaluasi pelaksanaannya. Dengan perspektif tersebut, sistem akuntansi dan pelaporan keuangan dikembangkan sebagai sistem yang terpadu yang terdiri dari berbagai subsistem. Subsistemsubsistem dikembangkan dan dirancang sedemikian rupa sehingga masukanmasukan, prosedur-prosedur dan keluaran-keluaran dari masing-masing subsistem konsisten dan merupakan bagian integral dari sistem yang menyeluruh. Untuk meningkatkan kecermatan digunakan sistem tata buku berpasangan (double entry) dan komputerisasi akuntansi. PENGEMBANGAN PELAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH PUSAT SAAP

SAI

SAP

SATK

SATE

SATD/L

SATP

Pemerintah pusat melalui departemen keuangan saat ini sedang mengembangkan suatu sistem akuntasi pemerinta untuk pengelolaan APBN, yang disebut sistem akuntansi pemerintah pusat (SAPP). SAPP ini dirancang selain untuk memenuhi fungsi pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran pemerintah pusat, juga untuk memenuhi fungsi manajerial (perencanaan, penganggaran, pelaksanaan dan pengawasan) bagi berbagai pihak yang bekepentingan di dalam pemerintahan maupun di luar pemerintahan. Untuk kebutuhan informasi akuntansi dan pengawasan, baik untuk seluruh pemerintah pusat maupun instansi, dikembangkan dua sistem utama yang terpadu dalam SAPP, yaitu sistem akuntansi pusat yang diselenggarakan oleh BAKUN departemen keuangan dan sistem akuntansi instansi yang diselenggarakan oleh departemen / lembaga pemerintah non departemen. Sistem akuntansi pusat (SAP) terdiri dari beberapa sub sistem yang melaporkan secara terpusat perkiraan dan transaksi keuangan seluruh pemerintah pusat sebagai suatu entitas dan arus kas pemerintah pusat yang dikendalikan oleh unit-unit DJA. SAP ini didesentralisasikan pada kantor akuntan regional(KAR) yang merupakan perwakilan BAKUN di propinsi dan sistem kantor akuntansi regional khusus (KAR-K) di kantor pusat BAKUN. Laporan konsolidasi disusun di kantor pusat BAKUN berdasarkan arsip data komputer dari setiap KAR. Sistem akuntansi instansi (SAI) terdiri dari beberapa sub sistem yang disesuaikan dengan struktur organisasi departemen / LPND pada umumnya, yaitu : 1) Sistem akuntansi tingkat departemen / lembaga, membuat laporan gabungan untuk seluruh departemen / lembaga berdasarkan arsip data komputer dari semua unit akuntansi eselon 1 dibawahnya. 2) Sistem akuntansi tingkat eselon 1, melaporkan transaksi keuangan di kantor eselon 1 sehubungan dengan daftar isian kegiatan / proyek (DIK / DIP) nya dan membuat laporan gabungan untuk seluruh unit organisasi eselon 1 berdasarkan arsip data komputer dari seluruh wilayah. 3) Sistem akuntansi tingkat kantor, melapokan mengenai transaksi keuangan di setiap kantor / satua wilayah yang mencakup semua kantor dan proyek wilayahnya. 4) Sistem akuntansi tingkat proyek, melaporkan transaksi-transaksi keuangan proyek sehubungan dengan daftar isian proyek (DIP)nya. Ciri-ciri SAPP adala sistem yang terpadu, akuntansi dana, sistem tata buku berpasangan, basis kas untuk pendapatan dan belanja, penggunaan bagan perkiraan standar, standar akuntansi keuangan, serta desentralisasi pekerjaan akuntansi.

Standar Akuntansi Keuangan Pemerintah Dalam sistem akuntansi dan pelaporan keuangan pemerintah, akan diperkenalkan penggunaan standar akuntansi keuangan pemerintah. Standar akuntansi tersebut merupakan aturan main dalam proses akuntansi dan penyajian laporan. Dengan adanya pelaporan yang tertib, andal dan tepat waktu, maka pengurusan dan pengelolaan keuangan negara akan lebih transparan dan dapat memenuhi persyaratan akuntabilitas laporan sebagaimana diharapkan oleh DPR. Kondisi tersebut juga akan menciptakan situasi yang dapat mendorong berfungsinya pengawasan. Standar akuntansi Keuangan Pemerintah yang saat ini masih dalam pengumpulan data, direncanakan akan mengatur antara lain Standar Akuntansi Umum, mencakup entitas akuntansi pemerintah, akuntansi dana, perkiraanperkiraan anggaran, akuntansi basis kas, sistem tata buku berpasangan, struktur perkiraan dan bagan perkiraan standar; Standar Akuntansi Khusus, mencakup pengukuran hasil operasi keuangan/realisasi anggaran, pengukuran posisi keuangan/neraca dan pelaporan keuangan. Laporan keuangan yang dihasilkan dari SAPP merupakan laporan keuangan tujuan umum. Unit-unit organisasi yang spesifik (seperti rumah sakit dan perguruan tinggi), sepanjang yang memperoleh dana dari APBN melalui SKO, DIK, DIP atau dokumen lainnya yang dipersamakan, tetap harus mengikuti SAPP untuk laporan keuangan tujuan umumnya. Untuk laporan keuangan dapat dikembangkan sistem akuntansi yang sesuai kebutuhan masing-masing dengan mengacu kepada SAPP sesuai dengan pengarahan departemen / LPND yang membawahinya. Misalnya saat ini departemen kesehatan telah mengembangkan standar akuntansi keuangan rumah sakit pemerintah, yang diberlakukan terutama untuk rumah sakit swadana. Pola swadana agak berbeda dengan unitunit organisasi pemerintah lainnya. Karena pendapatan fungsional unit swadana dapat langsung digunakan untuk kegiatan operasionalnya, tidak harus langsung disetor ke kas negara. Standar akuntansi rumah sakit pemerintah ini telah diberlakukan mulai tahun anggaran 1995 / 1996 ini, keluaranya saat ini masih akan diteliti lebih lanjut untuk mengetahui kecukupan informasinya. Departemen pendidikan dan kebudayaan juga telah merancang suatu sistem akuntansi untuk perguruan-perguruan tinggi pemerintah yang merupakan unit pengguna penerimaan negara bukan pajakj (pengguna PNBP) yang kegiatannya spesifik. Departemen pekerjaan umum sehubungan dengan kebutuhannya untuk mengetahui biaya per unit pekerjaan konsruksinya, telah merancang sistem akuntansi biaya. Implementasi Sistem Akuntansi Pemerntah Pusat

Karena beragamnya program dan luasnya organisasi pemerintah pusat, dimana terdapat 30 Bagian Anggaran ( Departemen / LPND) yang mempunyai kantor-kantor wilayah tersebar pada 27 propinsi di seluruh Indonesia, serta terbatasnya sumber daya manusia di bidang akuntansi yang ada di sektor publik, maka implementasinya SAPP dilakukan secara paralel dan bertahap, artinya dalam pembuatan PAN masih menggunakan sistem lama dan sistem yang baru diimplementasikan secara bertahap. Sepanjang sistem akuntansi yang baru belum diterapkan sepenuhnya, sistem yang lama masih tetap dijalankan. Karena pelaksanaan implementasi dilaksanakan secara desentralisasi, maka pada propinsi-propinsi tertentu dibentuk kantor akuntansi regional (KAR), yang merupakan kantor perwakilan BAKUN. Pada tahun anggaran 1996 / 1997 SAPP telah diimplementasikan pada 17 bagian anggaran di 17 propinsi. Bagian anggaran dan propinsi ini secara bertahap akan ditambah pada setiap tahun anggaran, sehingga diharapkan pada tahun 1998 / 1999 seluruh 30 bagian anggaran pada 27 propinsi di Indonesia telah dicakup, termasuk kantor-kantor kedutaan / perwakilan Indonesia di luar negeri. Dengan demikian menjelang ahkir abad 20 diharapkan akan dapat diterbitkan laporan keuangan pemerintah pusat yang lengkap, akurat, dan andal serta memenuhi syarat akuntabilitas maupun kebutuhan manajerial. Rencana implementasi SAPP disajikan pada lampiran 1. Dalam rangka penyebarluasan SAPP, pada saat ini BAKUN departemen keuangan telah melakukan kerja sama dengan berbagai pihak untuk pengembangan akuntansi pemerintah. Antara lain dengan lembaga administrasi negara (LAN) dengan memasukkan modul sistem akuntansi pemerintah untuk pendidikan dan pelatihan struktural adum, spama dan spamen.

PENGEMBANGAN PELAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH DAERAH

Departemen dalam negeri melalui direktoral jendral pemerintah umum dan otonomi daerah (PUOD), saat ini telah pula melakukan pengembangan pelaporan keuangan pemerintah daerah untuk dana-dana yang berasal dari APBD. Sistemnya dikenal dengan nama sistem akuntansi dan pengendalian anggaran (SAPA). SAPA dirancang menggunakan sistem tata buku berpasangan dan akan dilakukan dengan komputerisasi. Uji coba implementasi telah dilakukan di propinsi Jawa Timur dan Bali, melibatkan unit-unit organisasi di pemerintah daerah tingkat 1 dan II. Dari sistem tersebut diharapkan dapat dihasilkan laporan keuangan pokok yang terdiri dari neraca, laporan surplus / deficit, laporan realisasi arus kas dan lapporan posisi kas. Implementasi SAPA ini juga dilakukan secara bertahap karena banyaknya unit organisasi yang tercakup. Keluaran uji coba SAPA ini juga sedang banynak diteliti dan penyempurnaan-penyempurnaan terus dilakukan.

SIMPULAN DAN PENUTUP

Mengamati konsep-konsep, peraturan dan praktik-praktik pelaporan keuangan sektor publik, dapat kita simpulkan bahwa : 1. Aktivitas sektor publik berbeda dengan sektor swasta, sehingga diperlukan sistem pelapporan keuangan yang berbeda pula dengan kespesifikakan sektor yang bersangkutan. 2. Tujuan utama laporan keuangan sektor publik adalah untuk pertanggunjawaban (akuntabilitas) dan manajerial. Beban informasi yang harus disajikan dalam lapporan keuangan pemerintah lebih berat karena menyangkut faktor-faktor hukum, ekonomi, sosial dan politik. 3. Pada umumnya, pelaporan keuangan sektor publik yang akuntansinya telah baik setidaknya mencakup laporan keuangan pokok yang terdiri dari laporan operasional, lapporan posisi keuangan / neraca, laporan posisi keuangan atau laporan arus kas, dan catatan atas laporan keuangan. 4. Pada saat ini, laporan keuangan pemerintah Indonesia baru merupakan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN, yaitu mengenai perhitungan anggaran negara. 5. Pengembangan pelapporan keuangan sektor publik di Indonesia saat ini telah dilakukan oleh pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Kesamaan mendasar dalam pengembangan tersebut adalah digunakannya tata buku berpasangan dan komputerisasi akuntansi. 6. Pengembangan tersebut harus dilakukan secepatnya untuk mengejar ketinggalan-ketinggalan, standar akuntansi keuangan pemerintah perlu segera disusun. Profesi akuntan baik sektor publik maupun sektor swasta diharapkan peran sertanya dalam pengembangan tersebut.