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Misiones protestantes en un Estado catlico: Colombia en los aos cuarenta y cincuenta*

Christopher Abel
Profesor del departamento de Historia de la University College London.

ISSN 0121-4705

* Este artculo es una traduccin del captulo: Protestant Missions in a Catholic State: Colombia in the 1940s & 1950s, publicado originalmente en el libro: Holger Bernt Hansen & Michael Twaddle (Eds), Christian Missionaries and the State in the Third World, James Currey Publishers, Oxford & Ohio University Press, Athens, 2002.

el estudio de la religin en amrica Latina entre los aos 1920 y 1960 an est en sus albores. Es de calidad muy inferior en rangos y profundidad que el de la historia econmica y poltica de las mismas dcadas o, an ms, que los escritos sobre la poltica social y las relaciones internacionales. El debate alrededor y posterior al Concilio Vaticano Segundo no ha sentado bases para una historiografa poderosa, sea tradicional o revisionista. Al contrario, han surgido ortodoxias contrapuestas que corresponden ampliamente a la posicin adoptada por la faccin mayoritaria dentro de la Iglesia Catlica Apostlica Romana. La izquierda de la Iglesia catlica ha ensayado hasta la saciedad (quiz de una forma montona) el argumento de que la Iglesia catlica en Latinoamrica antes de los aos sesenta era la campeona y la aploga de intereses intrnsecos y estructuras monolticas anquilosadas, una perspectiva que fue eco de las caricaturas del catolicismo sacadas por viajeros protestantes anticuados del norte europeo y Norteamrica durante la segunda mitad del siglo xix. De acuerdo con este punto de vista, una exagerada identicacin de la Iglesia con las elites de terratenientes y con un autoritarismo rgido debilit su misin, hasta cuando se reconoci en sus decisiones e hizo recomendaciones a travs del Concilio Vaticano Segundo y la segunda Conferencia de Obispos Americanos de 1968 en Medelln. Del gran debate de los aos sesenta surgi una lectura de la Iglesia catlica como Pueblo Peregrino de Dios. Mujeres y laicos gozaran de una posicin enaltecida dentro de una institucin ms suelta, ms colegiada, comprometida con conocimientos de la democracia, el deber y la justicia social. Un mensaje de renovacin sera transmitido por populistas eclesisticos que se salan de las ciudades y de los seminarios para convivir con los pobres y compartir sus privaciones. La misin proselitista de la Iglesia fue reanimada por la reforma litrgica; fue fortalecida por una armacin de su compromiso con los pobres, los oprimidos y

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los desposedos (en el inequvoco lenguaje de las burocracias Catlicas: la opcin preferencial de los pobres); fue fortalecida tambin por la elaboracin de un concepto de violencia institucionalizada que era evidente en el hambre, los servicios de salud insucientes, las previsiones de educacin y vivienda; por ltimo, fue fortalecida por una ampliacin del concepto del pecado para abarcar el comportamiento colectivo, en particular las injusticias asociadas a la inequidad de la riqueza y el poder, y la violencia utilizada para perpetrarlos. Estaba subrayada por la teologa de la liberacin, que fue un factor determinante de un perodo creativo de receptividad para discusiones ecumnicas y para el dilogo marxista-catlico. El clero de la izquierda catlica llev a cabo experimentos osados a travs de formas innovadoras de culto, con el objetivo de revivir el espritu primitivo de las comunidades cristianas. Acadmicos que se identicaban con esta lnea de pensamiento podran debatir aspectos especcos de los procesos observados en los aos sesenta; por ejemplo, qu tanto instig el Concilio Vaticano Segundo cambios en Latinoamrica, y cunto sirvi tan slo para legitimar, catalizar y agilizar tendencias preexistentes. Pero el marco general del anlisis no ha sido cuestionado por la izquierda catlica. Sin duda, ha sido casi un artculo de fe el hecho de que una era de oscurantismo fue seguida, en los aos sesenta, por una de liberacin; muchos
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de aquellos conscientes de pertenecer a la vanguardia de una revolucin social liderada por el catolicismo que coincidan en que no contaban con el tiempo suciente ni el tiempo libre para reflexionar siquiera sobre el pasado reciente1. La derecha catlica desarroll una ortodoxia en la cual la luz era remplazada por la penumbra y la oscuridad en los aos sesenta. Los arreglos jerrquicos estables que salvaguardaban la preparacin espiritual, tanto de los ricos como de los pobres para una vida despus de la vida, haban sobrevivido a los retos de un regalismo articulado y cerrado a mediados del siglo xviii, anticlericalismo a mediados del siglo xix, y de un positivismo dogmtico y una indiferencia religiosa ampliamente difundida durante las ltimas dcadas del siglo xix y las primeras dcadas del siglo xx. Realmente, la Iglesia catlica, en principio, tuvo xito evitando los nuevos peligros del siglo xx: la urbanizacin, la secularizacin, el comunismo y las versiones ateas del socialismo, junto con una crisis de la ordenacin. Sin embargo, no contaba con una nueva subversin, que se haba adentrado hasta en el Vaticano, del cual recibi un malintencionado aliento y una aprobacin mal conducida. El enemigo se haba inltrado. El logro desmedido de cuatro siglos y medio de sacricio y dedicacin laboriosa de la difusin de la verdad se encontraban amenazados por un socialismo grotesco que desviaba la atencin de la decadencia moral evidente en el crimen, el trco de drogas, la prostitucin y el

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No existe un libro de introduccin adecuado que trate sobre la religin en Amrica Latina desde 1930. Los ensayos en D. H. Levine (ed.), Religion and Political Conflict in Latin America, Chapel Hill, NC, 1986 y Levine (ed.), Churches and Politics in Latin America, Londres 1990, proporcionan un punto de partida conveniente desde una perspectiva ampliamente simpatizante hacia los elementos reformistas en la Iglesia catlica de los aos 1960 y siguientes. stos pueden ser explorados fructferamente en Scott Mainwaring y Alexander Wilde (eds.), The Progressive Church in Latin America, Notre Dame, IN, 1989; Thomas Bruneau, M. Mooney y C. Gabriel (eds.), The Catholic Church and Religion in Latin America, New York, 1990; Edward L. Cleary y Hannah Stewart-Gambino (eds.), Conflict and Competition - The Latin American Church in a Changing Environment, Boulder, CO, 1992; Daniel H. Levine, Popular Voices in Latin American Catholicism, Princeton, NJ, 1992; Edward Cleary (ed.), Born of the Poor: The Latin American Church Since Medelln, Notre Dame, IN, 1990; un ensayo de Levine y Mainwaring titulado Religion and Popular Protest in Latin America: Contrasting Experiences, en: Susan Eckstein (ed.), Power and Popular Protest: Latin American Social Movements, Berkeley, CA, 1989 y Brian Smith, Religion and Social Change: Classical Theories and New Formulations in the Context of Recent Developments in Latin America, Latin American Research Review, 10, 2, verano 1975, pp. 33-34. Sobre textos estndares de la izquierda catlica, ver Enrique Dussel, A History of Church in Latin America - Colonialism to Liberation, Grand Rapids, MI, 1981 e Hiptesis para una historia de la Iglesia en Amrica Latina, Barcelona, 1967. Sobre la Iglesia colombiana entre los aos 1960 y 1990, ver Daniel H. Levine, Religion and Politics in Latin America; The Catholic Church in Colombia and Venezuela, Londres, 1981; Kenneth Medhurst, The Church and Labour in Colombia, Manchester, 1984; y, para factores institucionales, David Mutchler, The Church as a Political factor in Latin America with particular reference to Colombia and Chile, New York, 1971. El bibliogrco de ms fcil acceso sobre el protestantismo en Latinoamrica es Jos Miguez Bonino, The Protestant Churches, en: Leslie Bethell (ed.), Cambridge History of Latin America, Vol. IX, Bibliographical Essays, Cambridge, 1995, pp. 667-671, que puede ser complementado por Christopher Abel, The Catholic Church en: dem., pp. 659-667.

alcoholismo y de la crisis inducida por un debilitado patrn de la autoridad del Estado, la familia, las escuelas y la Iglesia. Un nfasis exagerado en el igualitarismo, encaminado a un anlisis econmico y social que corresponda y converga con aquel de elementos de la izquierda atea y que, por dems, debilitaba las defensas de la civilizacin catlica occidental. El argumento de la derecha catlica proporcionaba algunas de las ideologas lgicas para las doctrinas de Seguridad Nacional elaboradas en Argentina y en Brasil en los aos setenta. En la cruzada para perpetuar la desigualdad social, para defender la santidad absoluta de la propiedad privada y proteger a la civilizacin catlica de la subversin y el comunismo de las prcticas autoritarias del despiadado pisoteo de la disidencia, del encarcelamiento arbitrario, de la tortura, de los asesinatos y de las desapariciones que pudiesen ser justicadas. stas eran usadas en contra de una oposicin tenaz e insidiosa que ya haba declarado una tercera guerra mundial en Latinoamrica. Como la subversin organizada haba decidido que este nuevo encuentro sera dirigido por tendencias de una guerrilla irregular y por el terrorismo, la nica respuesta efectiva era la de adoptar medidas contrarias no convencionales. Dado que la diferencia entre la paz y la guerra era irreal ahora en el continente, se convirti en un imperativo moral y poltico para acrecentar el tren de seguridad y para reducir las libertades civiles e institucionales y representativas que se encontraban en el camino de la arremetida comunista. La derecha catlica, que se hallaba en una ofensiva conservadora y algunas veces, contrarrevolucionaria, asumi una postura en el culto: un nfasis en la liturgia latina, y una resistencia hacia un mayor sometimiento y participacin femenina en las decisiones de la Iglesia, combinadas con una sabidura que vea con desdn las tradiciones del libre pensamiento. Endosando y, a veces, acogiendo la clausura y ocupacin de universidades e institutos de investigacin por parte de las fuerzas armadas o de la polica y la supresin de los derechos a ensear, publicar y estudiar, la derecha catlica dio su bendicin a los estudios de la Iglesia catlica durante el heroico perodo colonial, pero no
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dio aliento a la investigacin original en perodos ms recientes. Un aspecto sobredimensionado de cinco siglos de historia que no toleraba las crticas y no dejaba espacio para el escepticismo, ms la obligacin de la obediencia indiscutible a las autoridades eclesisticas y civiles, caracterizaba esta poderosa banda2. La tendencia del catolicismo moderado, gran parte del cual estaba comprometido con una ideologa del comunitarismo se encamin a incorporarse a un trmino medio entre un capitalismo egosta y un comunismo materialista y ateo que se haba propagado en Latinoamrica desde los tiempos en que el papa Len XIII proclam la Encclica Rerum Novarum. El catolicismo de centro fue examinado, y a los ojos de muchos le fue encontrada una falta de intelectualismo y practicalismo debido al fracaso de su lial poltica, la democracia cristiana, al efectuar la muy alardeada revolucin en la libertad vigorosamente proclamada por Chile, su abanderado latinoamericano. El gobierno del presidente Eduardo Frei, que obtuvo una victoria electoral aplastante en las elecciones de 1964, aspiraba a ser lo que llamaba una libertad revolucionaria. sta tena cuatro objetivos conectados entre s: una tasa alta de crecimiento coherente con los negocios privados, tanto nacionales como transnacionales, con el gobierno; una redistribucin con objetivos ambiciosos que llenaba las necesidades de los desposedos tanto de la ciudad como del campo; unas medidas generosas de bienestar que no solamente mitigasen los aspectos ms duros del crecimiento capitalista sino que aseguran propuestas ms amplias de justicia social, y una cabal modernizacin de la maquinaria estatal que pudiera garantizar la consumacin de un programa audaz. Una transformacin social y econmica inspirada por la Iglesia catlica y en la formulacin y ejecucin de la inteligencia, especialmente por los incompetentes graduados de la Universidad catlica, que desempeaban un rol mayor y que sera efectuada por mtodos no violentos dentro de un marco democrtico pluralista. Las reformas socioeconmicas no se llevaron a cabo con un ritmo y a una escala acorde con la retrica de 1963-1964 y del fracaso del experi-

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Doctrine of National Security. En: Journal of Inter-American Studies and World Affairs, 1, 1, Feb. 1979, pp. 669-688; y sobre las iglesias y los derechos humanos, Brian Smith, Churches and Human Rights in Latin America: Recent Trends in the Sub-Continent, en: Journal of Inter-American Studies and World Affairs, 1, 1, Feb. 1979, pp. 89-128. Perspectivas sobre la derecha catlica se encuentran tilmente contenidas en Alfonso Lpez Trujillo, Secretario General del Celam, Medelln. Reflexiones en el Celam, Madrid, 1971 y en Opciones e interpretaciones en la luz de Puebla (n.d.).

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mento de la democracia cristiana chilena para alcanzar la mayora de sus objetivos dentro del perodo presidencial de seis aos del presidente Frei y que se hizo maniesto en los aos 19691970. Debido a esto, el catolicismo moderado qued en una condicin de confusin, de duda y de vacilacin. Y donde antes haba desplegado puntual actividad intelectual y curiosidad, hacia principios de los aos 1970, ahora la Iglesia pareca infundada. Lo que retuvo fue una ideologa de compromiso social que resaltaba la necesidad de una actividad pastoral, acompaada por el uso de la misa verncula y una reorganizacin de los horarios de las misas, junto con un compromiso de una actividad caritativa para con el prjimo, esquemas de aprendizaje, la organizacin de cooperativas vecinales y la coordinacin de programas de liderazgo civil. Cuando se estableci un autoritarismo brutal de extrema derecha en Chile (como en Brasil) que impuso polticas opresivas, activistas del catolicismo moderado tuvieron un papel importante organizando comits de derechos humanos locales que presionaban por un mecanismo para frenar las violaciones a los derechos humanos nacionales, mientras reunan y transmitan informacin sobre los abusos de derechos humanos a los medios catlicos europeos, norteamericanos y de otras partes de Latinoamrica, con miras a movilizar el apoyo de la opinin mundial por medio de los Derechos Humanos Internacionales y de otras organizaciones no gubernamentales, tanto cristianas como seglares. Nuevamente, la preocupacin por lo que era urgente e inmediato, fue rara vez propicia para la investigacin erudita3. Mientras que prevaleca un lenguaje abierto en varios crculos catlicos romanos, no se acompaaba por la prctica de abrir los archivos eclesisticos a los historiadores. En consecuencia, sea por la costumbre de mantener el secreto, o por el temor a los usos polmicos que los anticlericales (o incluso por facciones de la misma Igle3

sia) pudieran tener de los materiales de archivo demostrar desorganizacin, una confusin nanciera o incluso irregularidades presentes en los archivos eclesisticos stos se han mantenido absolutamente cerrados (tal como lo han hecho los archivos militares en Latinoamrica). En el caso particular de Colombia, la investigacin histrica tambin est obstaculizada por la destruccin del archivo arzobispal de Bogot, que al igual que numerosos conventos e iglesias, fue uno de los objetivos de las multitudes en el llamado Bogotazo, el 9 de abril de 1948 (probablemente la ciudad latinoamericana que mayor dao ha sufrido despus de la gran depresin)4. Al mismo tiempo, ha existido poco anlisis histrico en la historia reciente teniendo en cuenta que Latinoamrica est constituida como la mayor comunidad de practicantes y miembros del catolicismo. Mientras que la historiografa de la Iglesia colonial la cual ya haba adquirido un impulso impresionante antes del Concilio Vaticano Segundo, segua floreciendo, el trabajo de los historiadores sobre al perodo posterior a 1870 an est hecho de retazos5. El impacto del Concilio Vaticano Primero no ha recibido el anlisis erudito que merece, ni tampoco el cambiante carcter de la relacin entre el Vaticano y las iglesias nacionales en una poca en que las comunicaciones se han ido acelerando por medio de los barcos de vapor, el cable submarino, el telgrafo, la aviacin y el telfono, siendo brevemente interrumpidas por la Segunda Guerra Mundial. Temas tales como el de la historia de la falta de religiosidad de la benecencia catlica, de los sindicatos de comercio catlicos, y del impacto de la guerra civil espaola y del franquismo han recibido menos atencin de la que deberan tener6. Entre tanto, el impacto de las ciencias sociales sobre el anlisis histrico del siglo xx ha sido restringido en lo que se reere a la religin. Los socilogos de la religin dan una muy pequea

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Chile es un buen ejemplo en sus escritos sobre y desde la perspectiva del centro catlico. Ver Brian Smith, The Church and Politics in Chile, Princeton, NJ, 1982 y The Impact of Foreign Church Aid: The Case of Chile, en: Gregory Baum y Andrew Greeley (eds.), Communication in the Church, New York, 1978; Manuel E. Larran, Redencin proletaria, Santiago, 1945 y Escritos sociales, Santiago, 1963; Humberto Muoz Ramrez, Sociologa religiosa de Chile, Santiago, 1957; scar Domnguez, El campesino chileno y la accin catlica rural, Fribourg, 1961. Ver especialmente Herbert Braun, The Assassination of Gaitn: Public Life and Urban Violence in Colombia, Madison, WI, 1985. Para una introduccin valiosa, ver John Lynch, The Catholic Church in Latin America, 1830-1930, en: Leslie Bethell (ed.), Cambridge History of Latin America, Vol. IV, c. 1870-1930, Cambridge, 1986, pp. 527-596. Una excepcin es Mark Falcoff y Fredrick Pike (eds.), The Spanish Civil War: American Hemisferic Perspectives, Lincoln, NE 1982, que contiene un ensayo valioso sobre Colombia escrito por David Bushnell, pp. 159-202.

luz del pasado reciente, algunos evolucionando modelos estticos que permiten poco espacio para hacer un diagnstico histrico; otros presentan un anlisis de una sola tendencia de la historia contempornea que presenta la secularizacin con el concomitante de la urbanizacin y algunas veces como un proceso irreversible y nal. Los socilogos de la religin de las universidades catlicas tienden a ver sus materias como una herramienta para promover el cambio. Su preocupacin con frecuencia ha sido la de analizar las tendencias presentes (por ejemplo, en la ordenacin de sacerdotes o la distribucin de los mismos en las regiones urbanas y rurales) con miras a desarrollar frmulas polticas para el futuro, y no a desarrollar un aspecto revisionista del pasado7. Al igual que su dependencia de los tericos y, especcamente de los popularizantes y vulgarizantes angloparlantes de los Estados Unidos, varios socilogos religiosos emprendieron la interpretacin del proceso latinoamericano hacia una audiencia no latinoamericana, que desat una visin homognea del continente que adquiri su propio mpetu durante los aos setenta y principios de los ochenta. Frecuentemente apartndose de la investigacin emprica a nivel tanto nacional como local, esta propuesta tambin perdi su mpetu hacia mediados de los aos ochenta y se estanc intelectualmente a principios de los aos noventa.
A LG U N A S R E F L E X I O N E S S O B R E E L E S TA D O C O LO M B I A N O

Aunque es debatible, el Estado colombiano ha sido constantemente dbil comparado con el mexicano, el brasileo o el chileno8. El gobierno ha promovido activamente polticas de crecimiento y diversicacin en el sector de las exportaciones, y ha tomado medidas para mejorar la infraestructura (por ejemplo, la generacin de energa hidroelctrica) que ha reforzado la expansin liderada por las exportaciones. Antes de 1990, los diferentes gobiernos, independientemente de su tendencia poltica, recurrieron a
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medidas proteccionistas pragmticas y selectivas que estimularon la industria naciente; y todos hicieron uso de un lenguaje pragmtico y prcticas de nacionalismo econmico con el objeto de asegurarse una ventaja en la incorporacin al sistema econmico internacional. El Estado interactu con intereses privados hasta el punto de que no sera una exageracin hablar de interpenetracin. La poderosa Federacin Nacional de Cafeteros es el principal ejemplo de una agencia semiprivada en la cual se delegaron funciones pblicas, incluida la conduccin de la diplomacia cafetera en el exterior. Los ministerios, los gobiernos regionales y las agencias pblicas fueron percibidas a lo largo del siglo xx como recursos por conquistar por parte de productores privados y grupos profesionales, redes familiares y clanes. Durante los primeros sesenta aos del siglo, la amargura de la competencia poltica se intensic debido a un sistema de desperdicios. El remplazo de una presidencia liberal por una conservadora o viceversa signicaba no solamente un cambio en la conformacin del gabinete y de los gobiernos regionales, sino que tambin promova el cambio de toda la burocracia sustituyndola por la del partido opositor, aun con los porteros y aseadoras ms humildes. El Partido Liberal (el cual gobern de 1930 hasta 1946) y el Partido Conservador (que gobern desde 1946 hasta 1953) compartan un nfasis terico sobre un poder ejecutivo fuerte, un compromiso con un liderazgo econmico por parte del sector privado y una tradicin de impuestos bajos para estimular la iniciativa comercial. El gobierno central asumi la responsabilidad de dar forma a las condiciones que promovan el crecimiento, mientras que desarrollaba muchas responsabilidades que las autoridades regionales deban imponer. El Partido Liberal hizo nfasis en muchas reglamentaciones civiles dentro de una democracia semirrepresentativa y una franquicia masculina masiva. Ellos buscaron oportunidades limitadas para un avance poltico por parte de una clase media urbana que creca len-

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Ejemplos incluyen Isidoro Alonso, La Iglesia en Amrica Latina, Fribourg, 1964, y Alonso et al., La Iglesia en Venezuela y Ecuador, Bogot, 1962. Para una introduccin a la historia de Colombia, ver David Bushnell, The Making of Modern Colombia. A Nation in Spite of Itself, Berkely, CA, 1993. Otras introducciones incluyen Malcolm Deas, Colombia, Ecuador and Venezuela, 1880-1930, en Leslie Bethell (ed.), Cambridge History of Latin America, Vol. V, c. 1870-1930, Cambridge, 1986, pp. 41-64, y Christopher Abel y Marco Palacios, Colombia, 1930-1958 y Colombia Since 1958, en: dem., Vol. VIII, Spanish South America 1930 to the Present, Cambridge, 1991, pp. 587-628 y pp. 629-687, respectivamente. La fragilidad del Estado con respecto a la violencia est convenientemente reexaminada en Charles Bergquist, Gonzalo Snchez y Roberto Pearanda (eds.), Violence in Colombia. The Contemporary Crisis in Historical Perspective, Wilmington, DE, 1992.

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tamente y tambin una participacin poltica restringida multiclasista como un requisito para una estabilidad poltica. Empezando por un Estado que se presume obediente de la ley y una oposicin leal, el Partido Liberal se divida entre intervencionistas colectivistas e individuos no intervencionistas. Muy fraccionado y profundamente indisciplinado, el Partido Liberal se convirti en un virtuoso de negociaciones y compromisos. Perciba al sector pblico de la educacin como esencial para el cambio social, el desarrollo econmico y la evolucin de las virtudes cvicas. Por el contrario, los conservadores pusieron mucho nfasis en el orden, la disciplina y la autoridad. Si los liberales perciban la ley como un instrumento por medio del cual se generara un consenso de que se poda asegurar el orden, los conservadores vean la ley como un instrumento para asegurar el cumplimiento y la imposicin del orden. Aunque que era en su mayora anticolectivista, exista sin embargo una corriente fuerte de paternalismo dentro del Partido Conservador influenciado por el pensamiento social-demcrata, especialmente las encclicas sociales de los papas Len XIII y Po XI. Considerndose a s mismo como protector del catolicismo romano y viendo el catolicismo como el ingrediente central de una identidad nacional, el Partido Conservador generalmente resaltaba la devolucin de responsabilidades para la provisin de educacin al sector privado, especialmente la Iglesia catlica, y a la iniciativa regional y municipal. Los conservadores discutan sobre cunto deban guiarse por formulas semidemocrticas y autoritarias. Una faccin se refera a Burke y a las encclicas sociales, y acoga lazos ms estrechos con los Estados Unidos por medio del sector cafetero y del establecimiento de empresas comunes con rmas internacionales de los sectores manufactureros y mineros. La otra se refera al catolicismo autoritario que dominaba en Espaa y doctrinas de hispanidad y panhispanidad, y argumentaba, por lo menos desde la oposicin, que una pobreza autnoma era preferible a la degradacin asociada a la inltracin anglosajona. Durante la Segunda Guerra Mundial, los conservadores autoritarios, algunos de los cuales se autodenominaban falangistas asociados a la legacin espaola, civiles y militares con liderazgo clerical, haban sido vinculados con el trco de armas ilegal para desestabilizar y derrocar el rgimen liberal.

La fragmentacin y el debilitamiento del Estado colombiano eran totalmente visibles en prcticamente todas las actividades. Las iniciativas del gobierno central podan ser anuladas a nivel local y regional, porque las autoridades locales y regionales gozaban de amplios medios de decisin en lo referente al orden pblico y a las obras pblicas. El impacto estatal variaba considerablemente segn la empresa, la regin o el punto divisorio entre la zona urbana y la rural; su competencia y ecacia para mantener el orden fueron realmente reducidos debido al sectarismo dentro de la Polica Nacional, e incluso, se detect un Cuerpo de Polica Nacional exclusivamente conservador en municipios de tendencia poltica liberal a principios de los aos 1950 como una fuerza de ocupacin. Por otra parte, la intencin del rgimen conservador de politizar la polica y usarla como un instrumento partidario debilit an ms la credibilidad del Estado, conrmndole a los liberales radicales su percepcin de que el Estado era una fuerza fornea, un instrumento de una oligarqua desordenada contra un pueblo virtuoso. Mientras que el rgimen conservador abandonaba la perspectiva liberal de que el Estado es el que debe actuar como conciliador y rbitro entre los empleados y empleadores tanto urbanos como rurales, los liberales respondan al descontento rural con algo de intervencionismo paliativo, y al descontento urbano estimulando la formacin de agremiaciones comerciales; los conservadores interpretaban los dos como simples asuntos de orden pblico y algunos respondan brutalmente. Mientras Colombia se debata entre la no gobernabilidad y la descomposicin poltica (la violencia) entre los aos 1948 y 1953, el tema religioso se fortaleca.
E N F R E N TA M I E N TO S C AT L I C O S E I N C U R S I O N E S P R O T E S TA N T E S

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La Iglesia catlica colombiana de mediados del siglo xx debe ser entendida principalmente en trminos nacionales. An en la dcada de 1890, el mito catlico-conservador del ltimo medio siglo de gobierno espaol colonial como una era dorada del orden, la jerarqua y la prosperidad permaneci muy fuerte; y en intervalos hasta los aos cincuenta, los propagandistas catlicos se referan a la Conquista como un perodo en el cual el valor de los misioneros abnegados an prevaleca, y cuyo espritu deba ser acogido y retomado por las nuevas generaciones. Entre tanto, un sistema estatal independiente se en-

contraba en continua formacin a partir de los aos 1820, y hacia principios de los aos 1940 emergieron dos percepciones fuertemente contradictorias del papel de la religin dentro del Estado. Mientras que el conservatismo acoga una gama de opiniones que variaba entre aspectos como el catolicismo como religin ocial establecida por el Estado, el cual era autnomo excepto en asuntos que se referan a la fe y la moral, y una defensa beligerante de un Estado teocrtico en el cual la Iglesia sera Todopoderosa, los conservadores compartan una percepcin de la religin como parte indispensable para gobernar. Por el contrario, los liberales vean la religin como un ente separado del Estado, y las fracciones ms moderadas y pragmticas pedan una Iglesia autnoma no establecida que trabajase armoniosamente con un Estado autnomo, mientras que los grupos radicales presionaban por un Estado vigoroso y anticlerical, y ms an, por la constitucin de un Estado ateo. Estos debates han sido vistos por algunos historiadores como el hecho ms importante para poder explicar la cantidad y frecuencia de las guerras civiles y de los disturbios durante el siglo xix en Colombia y en Mxico, Ecuador y Per. La derrota de los liberales durante la ltima de las guerras civiles en 1902, combinada con la relativa tardanza, segn los estndares latinoamericanos, de la adhesin de Colombia a la economa internacional, le permiti el fortalecimiento a elementos autoritarios en las zonas andinas ms pobladas. Proclamando a voz en cuello el establecimiento de un reducto de un catolicismo verdadero basado en la teologa de la Contrarreforma y del Concilio Vaticano Primero, los catlicos autoritarios argumentaban que la pureza de la religin, combinada con la pureza de la lengua castellana, daba forma a un nacionalismo colombiano, no contaminada por el imperialismo protestante de los Estados Unidos como en Cuba, Puerto Rico y Panam, ni por el socialismo, ni por la anarqua y el comunismo que ganaban terreno en Argentina, Chile y Brasil. Colombia se destac como una esplndida fortaleza beligerante de una devocin inquebrantable hacia la versin tradicional del catolicismo. Estas actitudes fueron reforzadas por el toque de clrigos europeos importantes, por refugiados de la lucha cultural alemana y de las guerras carlistas espaolas con aspiraciones de un Estado teocrtico no satisfechas. Ellos sostenan que el estado tena necesidad de una iglesia (y no al contrario) como agente principal para asumir una autori-

dad poltica, el orden moral, una formacin selecta y una instruccin pblica. La Iglesia sera, ciertamente, un modelo para el resto de la sociedad. La Iglesia catlica colombiana sufri en los aos 1940 una profunda divisin interna agravada por la rivalidad entre los obispos de carrera y una competencia mal encarada debido a la influencia de las diferentes rdenes religiosas. El punto principal de la disputa era la posicin que la Iglesia catlica deba adoptar frente al gobierno reformista liberal que asumi el poder en 1930. Una faccin catlica, liderada por el entonces arzobispo primado de Bogot, monseor Ismael Perdomo, se guiaba por la posicin adoptada por el papa Po XI y el Vaticano, que deca que en un mundo en el cual el comunismo y el nazismo eran graves retos para la Iglesia catlica, deban hacerse intentos continuos de reconciliacin entre los liberales, en especial los liberales catlicos practicantes, el desarrollo de la educacin laica no debera ser desalentado siempre y cuando los inspectores escolares, los maestros y los currculos no estuvieran influidos por el atesmo y la masonera. La faccin rival, liderada por el arzobispo adjunto, monseor Juan Manuel Gonzlez Arbelez, que segua la tradicin del papa Po IX y del Concilio Vaticano Primero, acus al liberalismo de ser un pecador inherente, y acogi embelesado la victoria del franquismo en la guerra civil espaola. Fastidiado por la provocacin anticlerical y confrontado por las reformas de la educacin laica y la intencin de los liberales de suprimir el nombre de Dios del prembulo de la Constitucin Colombiana, la derecha radical amenaz a la repblica liberal con una insurreccin cuasi nacional en 1935. Debido a que los obispos radicales y sus aliados de las diferentes rdenes religiosas eran poderosos en los compromisos religiosos de la mayora de los catlicos, una insurreccin del clero colombiano constitua la amenaza ms seria para la estabilidad del rgimen liberal. Una guerra entre el clero y los anticlericales, ms perjudicial que la revuelta Cristero en Mxico, fue impedida nicamente por una determinacin de los grupos moderados del gobierno, la Iglesia, el Partido Conservador e intereses de la clase acaudalada para contrarrestar a las facciones beligerantes de ambos lados. La temperatura poltica haba bajado, pero la tensin entre las diferentes facciones catlicas an permaneca. Un pequeo escndalo proporcion una oportunidad para trasladar a Gonzlez Arbelez a la arquidicesis lejana de Popayn en

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el sur-occidente. Pero un debate sobre la reforma del Concordato en los aos 1942 y 1943 reabri las heridas. El lder de la oposicin conservadora, Laureano Gmez, manipul la hostilidad del ala derecha catlica hacia la reforma del Concordato negociada por el gobierno liberal, y que estaba representada en el Vaticano por un destacado masn y ex ministro de Educacin, Daro Echanda. La derecha radical, argumentando que mientras el papa Po XII se encontraba atrapado en el Vaticano por la Segunda Guerra Mundial y se le negaba informacin crucial por parte de los liberales conspiradores, atizaba la oposicin que amenazaba nuevamente con desestabilizar el gobierno. El debate entre el clero se volva ms lgido, prolongado y repetitivo. El papa Po XII orden el silencio de todos los catlicos, pero no se hizo efectivo sino en la segunda vez que lo orden. Despus del debate sobre el Concordato, monseor Perdomo busc desesperadamente razones para mantener unido al episcopado. Los temas sobre el protestantismo y el comunismo resultaron muy convenientes. Ambos eran tangibles y podan discutirse como irrelevantes9. Desde el perodo posterior a la Independencia, las iglesias anglicana y episcopal que servan a los diplomticos, comerciantes extranjeros y ms tarde a los empleados extranjeros de rmas internacionales, gozaban de un amplio grado de tolerancia, siempre y cuando no hicieran proselitismo entre los latinoamericanos. El rgimen liberal despus de 1930 demostr ser ms condescendiente con el protestantismo que sus predecesores conservadores. No acoga a las misiones protestantes con entusiasmo, pero tampoco las obstaculizaba. En consecuencia, el nmero de misioneros protestantes en Colombia casi se triplic entre los aos 1929 y 1938; haba tres peridicos protestantes en 1938; 810 nios iban a colegios protestantes y judos en 1940. Auto-proclamndose como los principales enemigos del comunismo en Latinoamrica, algunos misioneros protestantes acusaron al clero catlico de mantener a los religiosos en un estado de pobreza, ignorancia y fanatismo dentro del cual podra florecer el comunismo. A principio de los aos 1940 las denominaciones protestantes tuvieron un xito creciente porque algunos de sus predicadores establecieron la
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creencia local de que eran curanderos ecaces. La literatura protestante tena el atractivo de la fruta prohibida y, sobre todo, el protestantismo proporcionaba un medio para expresar la protesta social y daba un sentimiento de comunidad para los marginados y desterrados sin forzarlos a renunciar al simbolismo cristiano. Durante la Segunda Guerra Mundial, la prioridad principal de los ministros estadounidenses era impedir una penetracin de Axis y promover las buenas relaciones en el hemisferio. Los gobiernos liberales de los presidentes Eduardo Santos (1938-1942) y Alfonso Lpez Pumarejo (1934-1938 y 1942-1945) eran sealados por los diplomticos britnicos y estadounidenses como unos de los ms conables y no beligerantes en Latinoamrica. Su cooperacin era escogida y asegurada en reas tan diversas como la produccin y exportacin de petrleo y minerales estratgicos, la expropiacin de propiedades nacionales clave y la modernizacin del Ejrcito y la Polica Nacional; igualmente, un arreglo amistoso de las diferencias sobre las cuotas cafeteras fue incorporado en el Acuerdo Internacional Cafetero de 194010. Por eso los ministros estadounidenses tenan pocas razones para quejarse de la posicin ocial colombiana, y estaban ansiosos de que los misioneros protestantes estadounidenses no incitaran a la oposicin catlica y a la vez avergonzaran a los gobiernos colombianos. El Departamento de Estado urgi a su embajada para que tomara medidas discretas para desestimular la promocin del anticatolicismo, pero rechazaban la sugerencia de que se les negara la obtencin de un pasaporte a los misioneros o que sus peticiones fuesen cuidadosamente examinadas, aun cuando el nmero de aquellos comprometidos con actividades de trabajo socioeducativo aument de cuatro o cinco a 25 entre el mes de septiembre a octubre de 1942 y se continu incrementando. Un comit informal de protestantes de diferentes denominaciones establecido en 1937 como un cuerpo de ministros protestantes para el intercambio de informacin, de actividad coordinada y planes que eran considerados para la cooperacin activa, haba colapsado en 1940, de manera que no exista un comit al cual la embajada estadounidense le pudiera expresar sus puntos de vista cuando surgie-

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Christopher Abel, Iglesia, partidos y poltica en Colombia 1886-1953, Bogot, 1987. Ana Mara Bidegan de Urn, Iglesia, pueblo y poltica. Un estudio de conflictos de intereses, 1930-1955, Bogot, 1993. David Bushnell, Eduardo Santos and The Good Neighbor, Gainsville, FL, 1967; Marco Palacios, Coffee In Colombia. 1850-1970. An Economic, Social and Political History, Cambridge, 1980, esp. pp. 223-224.

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ron problemas en 1942. La embajada se lament de la ausencia de una voz colectiva para los protestantes estadounidenses en Colombia, pero estaba ansiosa de no involucrarse en recrear el comit para no ser identicado pblicamente con el mismo11. Sucesos en Cali y Bogot en 1942-1943 indicaban que una restringida relacin entre la embajada estadounidense y algunos misioneros protestantes de esa nacionalidad podra surgir en reas donde, en palabras del ministro estadounidense Arthur Bliss Lane: ...posteriores incursiones de misioneros protestantes bien intencionados puede la ser causa del resentimiento por parte de la poblacin local hacia los Estados Unidos. Como se pensaba que el culto a la Virgen Mara era la divergencia entre el protestantismo y el catolicismo, un misionero de la Misin Protestante de Cumberland aprovech en abril de 1942 la presencia del Congreso Mariano Nacional, antecesor de la Conferencia Episcopal, para poner en circulacin durante la misa celebrada por el nuncio apostlico, un panfleto impreso en Bogot titulado Graticacin. ste ofreca pagos en dinero efectivo a los lectores que pudiesen citar textos bblicos que pudieran contener oraciones a la Virgen Mara, e invitaba a los lectores a acudir a la Iglesia evanglica en Cali. El cnsul estadounidense en Cali, expresando su temor de que propagandistas a favor de Axis utilizaran el panfleto para atacar el panamericanismo, orden que no se imprimiesen ms panfletos hasta que el congreso no hubiese terminado. Estos hechos tuvieron una secuela en el mismo mes en Bogot, donde mujeres catlicas fueron movilizadas para protestar contra la propaganda protestante y los insultos a la imagen de Nuestra Seora de los Remedios. Hablando en una de las principales iglesias, un sacerdote catlico inconforme y un predicador eclesistico de moda, el padre Daniel Jordn, se pronunciaron ferozmente contra las denuncias protestantes hacia el culto a la Virgen Mara:
Como la Virgen Mara, de acuerdo con la eucarista augusta, es el ms sagrado y preciado tesoro de la religin catlica, el protestantismo la ataca con furia el protestantismo, una secta falta de madre, concebida por apstatas y corruptos e

introducida en nuestro pas para traicionar a nuestra patria y prepararla para ser conquistada, minando una de sus bases malcas y obedeciendo rdenes de aquel que se apoder de Panam, la porcin ms valiosa de nuestro territorio.

La referencia a Panam fue parte de un esfuerzo para revivir memorias lejanas del papel de los Estados Unidos al eliminar a Panam de Colombia y crear impuestos en el ao de 1903 para as establecer un Estado cliente. Estos sentimientos se encontraban latentes desde que Washington haba indemnizado a Colombia en 1923. Pan-hispanistas, como Jordn, influidos por las tradiciones clericales nacionales de la Espaa franquista y por el recuerdo de que un rgimen conservador, y no liberal, haba sido humillado por el expansionismo agresivo del presidente Teodoro Roosevelt, llamado Palo Grande, relacion a los protestantes con el imperialismo con el objeto de desacreditar el panamericanismo. Argumentando que una contina penetracin de los Estados Unidos poda ser identicada desde los puros comienzos del siglo xx, los propagandistas de derecha promovieron el punto de vista de que la actividad protestante formaba parte de una porcin ms amplia de una conducta estadounidense de la Segunda Guerra Mundial, la cual inclua una interrupcin de la economa colombiana, el desplazamiento de socios de importacin y exportacin europeos y la imposicin de una herencia cultural extranjera, especialmente por medio de las pelculas. De hecho, para las facciones catlicas conservadoras la libertad de culto era un disfraz velado para la expansin protestante estadounidense. Sintindose triunfantes y belicosos luego del triunfo de Franco sobre la Segunda Repblica espaola, los catlicos de derecha vean al protestantismo no solamente como una herramienta del imperialismo, sino tambin, mientras que los Estados Unidos y la Unin Sovitica eran coagresores durante la Segunda Guerra Mundial, como factor de disolucin social que favoreca la entrada del comunismo12. Un anuncio ocial de Madrid en 1942 sobre el envo de varios misioneros catlicos (trabajadores religiosos) que seran enviados por Espaa hacia Hispanoamrica, y especialmente a Cuba, Centroamrica y Colombia, caus pre-

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USA National Archives, Record Group 59 (en adelante RG. 59) 321.1163/10. Carta N 736, Lane, Bogot, agosto 1 de 1942, al Secretario de Estado. RG. 59 321.1163/8, Carta N 117, Lane, Bogot, 10 de mayo de 1942, al Secretario de Estado y adjuntos.

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ocupacin por la penetracin de la quinta columna tanto en la prensa liberal como en el Departamento de Estado. Ya se haba informado al respecto en 1941-1942 que tanto la Iglesia presbiteriana de Cumberland, con sede en Richmond, Kentucky, como las iglesias estndares de Biblia abierta con sede en Des Moines en Iowa, estaban enviando misioneros nuevos a Colombia. Basado en las sugerencias del doctor Edward G. Seel de la Iglesia protestante Union Church de Bogot, cuya actitud objetiva no dejaba nada que desear y quien lament la impresin adversa causada por algunas facciones entre los protestantes, el ministro estadounidense para Colombia, Arthur Bliss Lane, convoc una reunin con los misioneros protestantes. Lane y Bliss compartan una misma preocupacin de que los mejores representantes deban ser enviados a Colombia por parte de sus organizaciones. En su reunin con los misioneros, Lane hizo nfasis sobre la necesidad de tener tacto para evitar fricciones, en que la religin catlica era constitucionalmente la religin ocial, y que la unin era necesaria frente a las actividades de Axis. Al preguntarle sobre un brote de violencia en la ciudad cafetera de Manizales, en la cual los misioneros fueron apedreados y su casa prcticamente destruida, Lane se dispuso a mitigar el temor de que la medida de proteccin dada a los ciudadanos norteamericanos variaba segn su cargo. l insista en que todos los ciudadanos norteamericanos que informaran con prontitud a la Embajada de que eran vctimas de maltrato tenan derecho a recibir proteccin. Sin embargo, condenaba la actitud poco inteligente e incluso escandalosa asumida por un ministro protestante en Cali que haba ofendido a los catlicos en 1942. Treinta y un misioneros protestantes asistieron a la reunin. La lista de las misiones pone en evidencia la diversidad y fragmentacin de la actividad protestante: la Misin Presbiteriana de Cumberland, la Unin de Misioneros del Evangelio, la Misin Estndar de la Biblia Abierta, la Misin de la Alianza Escandinava, la Cruzada Evangelista Mundial, la Misin Pentecosts, la Misin Indgena Suramericana,
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la Misin Luterana Evanglica Colombiana de Sudamrica, la Misin Metodista de Wesleyana, la Alianza Cristiana y Misionera, la Sociedad Bblica Britnica y Extranjera, la Misin de Pentecosts de Sogamoso y una hermandad misionera de Plymouth. Las misiones eran de organizacin variada; algunas estaban controladas por organizaciones establecidas en los Estados Unidos; otras tenan solamente una organizacin nominal en ese pas y actuaban independientemente en el terreno, y algunas veces haba grupos itinerantes con un respaldo econmico, que actuaban en nombre del Espritu Santo13. Un tipo diferente de presin de la Iglesia catlica colombiana provino de un comit, el cual, en una carta dirigida al seor Frank (ataque!) D. Roosevelt, destacaba la necesidad de una poltica de vecinos, y manifestaba su preocupacin por el posible deterioro de las relaciones cordiales interamericanas, debido a la propaganda protestante y los ataques a los pontces romanos, el clero catlico, las ideas e imgenes venerados por los eles. Nuestra gente... continuaba la carta, ama su religin y est preparada para lanzar una defensa ilimitada de sus ideas religiosas. La carta haca alusin a un libro escrito por John D. White titulado La barrera de nuestra poltica del buen vecino, que prevena sobre el dao que la propaganda protestante poda hacerle a la seguridad del hemisferio en contra de los poderes de Axis14. Incidentes de agitacin y demostraciones anti-protestantes eran aislados pero preocupantes, porque se llevaban a cabo en, por lo menos, siete departamentos de Colombia: Caldas, Antioquia, Valle, Cundinamarca, Santander, Cauca y Boyac. Y cuando el signicado de estos sucesos era aumentado por los medios capitalinos, algunos de los cuales proclamaban la deteccin de un patrn nacional, esta exageracin podra tener resonancia en gran parte del altiplano. El patrn general resultante de 19421943 era sacado de contexto por propagandistas de ambos bandos, los cuales aumentaban su importancia y utilizaban cada incidente para alimentar la polmica.

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El Espectador, marzo 6 de 1942, RG. 59 321.1163/3. Carta, Mamie Wilson, Junta de Misiones Extranjeras, Iglesia Presbiteriana de Cumberland, Richmond, Kentuky, enero 13 de 1941, al Comit de Relaciones Exteriores, Washington, 321.1163/4. Carta G. S. Crookes, Open Bible Standard Churches, Inc., Des Moines, Iowa, noviembre 16 de 1942, al Departamento de Estado, RG. 54 321.1163/6. Carta N 1459, Arthur Bliss Lane (condencial) Bogot, enero 21 de 1943 al Secretario de Estado, Washington. RG. 59. 321.1163/8. Carta del Comit Pro-f, sin fecha, 1943.

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Este patrn fue ilustrado por el carcter y la respuesta a un incidente en Fontibn, un pueblo en las afueras de la capital, en el cual la propiedad de la Iglesia de la Unin del Tabernculo de Cristo de Beaumont, Texas, fue apedreada y destruida. La polica no intervino en la violencia que sigui a la decisin del ministro de convocar a reuniones religiosas los sbados por la noche en un lote baldo que quedaba entre dos bares. Lane le aconsej al ministro que adaptara su proselitismo a las costumbres del pas y no se colocara en situaciones de las cuales surgiran inevitablemente problemas debido a un exceso de entusiasmo. La revista mensual jesuita de escasa circulacin, Revista Javeriana, coment el incidente, solamente para obtener una respuesta encendida en un artculo en el peridico liberal de mayor circulacin, El Tiempo, de Bogot, escrito por el hermano del dueo, el ex presidente Santos, Calibn, un prestigioso columnista anti-clerical que haba sido excomulgado frecuente y ruidosamente. El artculo de Calibn impuls un debate con el peridico conservador El Siglo de Bogot, del cual era copropietario Laureano Gmez, y con El Pueblo de Medelln. Ahora algunos sectores de la prensa conservadora acusaron a las misiones de formar parte de un ataque por parte del capitalismo y del imperialismo.
Tierra de libertad, tierra de cristianos, no podemos tolerar aquello que nos confunde y debilita nuestra moral, que nos prostituya en el campo religioso, que nos ve ms o menos como ineles, y que nos confunde con las tribus del frica Central.

Pocas cosas podan ofender ms a aquellos que decan ser herederos de una aristocracia racista hispano-catlica tradicional que el ser confundidos con los negros africanos paganos. Durante una conversacin privada con Lane, el presidente Lpez y su ministro de Relaciones Exteriores atribuyeron estos problemas, especialmente el incidente de Fontibn, directamente a Gmez, y tambin a elementos de la derecha del clero que queran avergonzar al arzobispo Perdomo y al ala moderada de la Iglesia catlica15. Ninguno de los dos, ni la embajada ni los lderes catlicos tuvieron xito en su llamado a la moderacin Por un lado, la Cruzada de Evangeli15 16 17

zacin Mundial, una organizacin inglesa con sede en Pittsburg sigui adelante con el plan de enviar ms misioneros a Colombia. Adems, un grupo de misioneros protestantes (siete presbiterianos, dos metodistas, dos presbiterianos de Cumberland y dos misioneros independientes) decidi establecer en Medelln una escuela para el estudio de la lengua castellana de misioneros protestantes bajo el pretexto de su clima moderado y su localizacin conveniente, sin tener en cuenta que la ciudad era una fortaleza conservadora catlica. Por otro lado, el nuncio apostlico se sinti obligado a expresar su pesar por una demostracin entusiasta de apoyo a una oracin de un jesuita alabando virtudes catlicas y condenando vigorosamente al protestantismo, lo cual sucedi en un programa de discursos patrocinado por el nuncio, al cual haban sido invitados el cuerpo diplomtico y el ministro de Relaciones Exteriores16. Disturbios en Duitama, Boyac, dirigidos en contra de la misin luterana mantuvieron vivo el debate. Segn Lane, los sacerdotes catlicos incitaron a los disturbios; este suceso era ms alarmante que sus predecesores porque los luteranos no violaban las leyes colombianas y no podan ser acusados de provocar, ya que celebraban sus servicios religiosos en recintos cerrados. Las Biblias fueron rasgadas en pedazos y los muebles destruidos, y no se pudo restablecer el orden hasta que la polica fue enviada de Tunja, la capital del departamento, y el pueblo vecino de Paipa. El Siglo present una imagen distinta: la polica liberal atacando a los catlicos. Los disturbios ocasionaron quejas de Perdomo contra la prctica protestante de contratar amerindios analfabetas o casi analfabetas para ejercer el proselitismo entre sus seguidores. Lane sostuvo que la seleccin sin tacto y mala de algunos misioneros por parte de sus superiores estadounidenses era en parte responsable de los continuos problemas, pero tambin culpaba la falta de tolerancia de algunos obispos17. Entre tanto, hacia nales del ao 1943, algunos protestantes creyeron que los obispos catlicos hacan uso de la prioridad de poltica exterior estadounidense de la seguridad hemisfrica para conducir una campaa para convencer a Washington que quitara las misiones protestantes, y que los obispos estaban animando a los laicos catlicos para que pre-

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RG. 59 321.1163/10. Carta N 2192, Lane, Bogot, mayo 29 de 1943, al Secretario de Estado. RG. 59 321.1163/10. Carta N 1026, Lane, Bogot, octubre 22 de 1942, al Secretario de Estado. RG. 59 321.1163/7. Carta N 1741, Lane, Bogot, abril 27 de 1943, al Secretario de Estado y adjuntos.

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guntaran por qu los misioneros protestantes en edad de prestar servicio militar, algunos de los cuales haban sido reubicados de los pases que estaban en guerra, no estaban prestando servicio militar activo. Algunos obispos catlicos fueron directos en sus crticas al protestantismo. El arzobispo Crespo de Popayn tild a los misioneros protestantes como Ministros... sin Dios ni conciencia.... Otros notables eclesisticos, como el arzobispo primado de Bogot, Ismael Perdomo, fueron menos severos. l no dud de la sinceridad de los misioneros, pero conden sus biblias falsas y sus panfletos especiosos, y advirti que el protestantismo, invadiendo una comunidad puramente catlica, era una amenaza para las relaciones paccas entre Latinoamrica y los Estados Unidos. Los catlicos de derecha resentan la transmisin radial de propaganda de emisoras protestantes del Ecuador. La inteligencia catlica, principalmente los jesuitas, poderosos en la educacin secundaria y superior, ya haban reforzado su armamento teolgico con ideas corporativas sacadas de la dictadura Salazar de Portugal y del rgimen Dollfuss de Austria. Ellos argumentaban que la democracia liberal era poco ms que una farsa que serva de mscara para el privilegio arcaico, y que el sistema poltico se debera reorganizar de forma que los paterfamilias y grupos de inters tuvieran la representacin en lugar de particulares. Tambin respondieron al reto protestante emitiendo panfletos diseados tanto para mostrar los errores litrgicos y doctrinales del protestantismo, como para explotar casos de propaganda protestante tosca18. Un denuncio colectivo del protestantismo fue oportuno para unir al episcopado catlico en su conferencia nacional en 1943. Pero la censura episcopal fue entendida en algunos sitios como equivalente a la aprobacin de acciones represivas contra los protestantes. Diplomticos, civiles y
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eclesisticos trataron de tomar acciones preventivas en aquellos sitios donde, sin agentes moderadores, exista un peligro eminente de un choque entre el protestantismo simple, cuyos misioneros no vean las bases ticas de las costumbres catlicas, e igualmente del catolicismo intransigente. Despus de que el presidente encargado Alberto Lleras Camargo (1945-1946) tuvo conversaciones condenciales con el ministro estadounidense donde le inform que los sentimientos anti-protestantes provenan del departamento de Santander con el n de avergonzar al gobierno liberal ante los ojos de los Estados Unidos, la embajada americana luch para desalentar la actividad misionera. El ministro estadounidense, Spruille Braden, import un obispo catlico de los Estados Unidos para recordar a los colombianos que los Estados Unidos no eran exclusivamente protestantes y para proyectar una imagen favorable. El sucesor de Braden, bajo el pretexto de que los vuelos deban ser limitados durante la guerra, trat de reducir el nmero de permisos de salida de los misioneros estadounidenses; de 2.000 ciudadanos estadounidenses residentes en Colombia en 1944, 200 eran misioneros. Estas gestiones tenan poco efecto. Una protesta formal del nuncio apostlico solicitaba que en las zonas perifricas de las misiones las reas selvticas poco pobladas el gobierno, la educacin, la benecencia y la catequizacin de los amerindios fuera conada a concordatos sucesivos de las rdenes religiosas catlicas, tales como los capuchinos espaoles, conrmando los temores de persecucin de los protestantes19. El problema no tuvo solucin mientras una versin franquista intransigente del catolicismo adquira impulso. Sus representantes no queran tener trato con el liberalismo y rechazaban cualquier oferta y compromiso como si fuera evidencia de retroceso; proclamaron modernismo en todas sus formas, consideraron incluso a un gre-

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Ver Kenneth G. Grubb, The Northern Republics of South America. Review of Ten Years Evangelical Progress, Londres, 1938, p. 6; Anuario General de Estadstica 1940, Bogot, 1940, p. 235; Norman P. Grubb, Mountain-movers -A Work of Faith in Colombia, Londres, 1943, esp. pp. 12-13; Kenneth G., Colombia por un sacerdote catlico convertido del protestantismo, Bogot, 1958, p. 14; Epstola pastoral Sobre el protestantismo, noviembre 4 de 1930, reeditado en Los cien pastorales del Excmo. y Rvdmo. Sr. DD. Maximiliano Crespo promulgados durante el tiempo que ocup la Sede Arquiepiscopal de Popayn, Bogot, 1942, pp. ii, 173-174; Ismael Perdomo, Estudio sobre la campaa y penetracin protestante en Colombia, Bogot, n.d.; Mora Daz, El clarn de la victoria, Tunja, 1942, pp. 25, 146, 192; El Cruzado, Tunja, abril 19 de 1940; Eduardo Ospina, El protestantismo: su estado real a la luz de la historia y su doctrina a la luz de la Biblia, Bogot, 1942, pp. 18-20; Conflicto social creado en San Martn de Loba por el prroco Luis E. Garca, panfleto, Magangu, 1940; El Siglo, mayo 26, diciembre 5 de 1940. Foreign Relations of the United States. Diplomatic Paper 1945. The American Republics, Washington D.C., 1945, pp. vi. 8091; Ocina del Registro Pblico, London, FO 371/AS 4815/1301/1, septiembre 14 de 1944/Snow a Eden; D.S. 821.00/3440/8, marzo de 1944; 4176/ agosto 4 de 1944, Lane al Secretario de Estado.

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mio catlico como un subversivo en potencia y sensibilizaron los lazos jerrquicos de una sociedad rural. El advenimiento al poder de una coalicin gubernamental liderada por los conservadores anim las pretensiones teocrticas de los obispos derechistas para restablecer el estado privilegiado de la Iglesia catlica que existi antes del ao 1930. El prospecto de transicin de una coalicin a un rgimen exclusivamente conservador en 1950 fortaleci estas esperanzas. A medida que se acercaban las elecciones presidenciales de 1949, los obispos derechistas atizaban las llamas de la violencia, dando instrucciones a los clrigos de parroquia para amenazar a los votantes liberales con maldiciones. Interpretando la guerra fra desde su propia perspectiva, estos obispos derechistas argumentaban ferozmente que el mundo estaba dividido entre Roma y Mosc; y, observando la historia, argan que la batalla que ellos luchaban era parte de la eterna batalla contra los moros y jacobinos en la cual Dios haba sido confrontado con el mal. Ser protestante era ser liberal, y por consiguiente pecaba doblemente ante Dios y ante la patria20. Entre tanto, durante los primeros meses del ao 1948, los protestantes se enredaron nuevamente en la violencia, cuando la misin de los Andes en Garagoa, Boyac, fue destruida. La embajada norteamericana anteriormente se encontraba bajo presin directa de los misioneros, y ahora los aliados y superiores de las organizaciones misioneras en los Estados Unidos se unan en una campaa orquestada de presin dirigida al gobierno federal de Washington. Incluso haba peticiones de los protestantes para que se les permitiera tener una audiencia en la Novena Conferencia Internacional de los Estados Americanos que tendra lugar en Bogot en abril de 1948. Corresponsales californianos con el general George C. Marshall, ministro de Asuntos Exteriores, reclamaban que la polica estaba obstruyendo la entrega a los misioneros de permisos de residencia y documentos de identicacin. Despus del Bogotazo los misioneros protestantes se quejaron de persecucin cruel y despiadada por parte del clero conservador, el cual vea la insurreccin como una ver20 21

sin local de la Comuna parisina que requera un reto contrario. Un corresponsal tejano envi un artculo de un misionero de Garagoa que aseguraba que la embajada estadounidense no les proporcionaba proteccin adecuada y describi al gobierno de Estados Unidos casi como un cmplice que doblegaba sus armas cuando pandillas de ebrios eran enviadas por los sacerdotes catlicos en contra de los protestantes. Son los catlicos romanos y no los comunistas, como dicen nuestros peridicos, quienes estn agrediendo... a los misioneros21. Los catlicos mataron al gran lder liberal (Jorge Elicer Gaitn) y el pueblo se alz en armas... La gente de Latinoamrica est tratando de liberarse del cruel yugo del romanismo... La ciudad apaga sus luces y las pandillas de ebrios son enviadas y animadas por los sacerdotes a atacar las misiones. Esto era claramente una perspectiva selectiva partisana, y aunque no haba certeza de quin haba matado a Gaitn, pareca que su asesino era un fantico clerical. Pero no exista evidencia que concluyera que exista una conspiracin derechista o catlica, y grandes porciones de Latinoamrica, por ejemplo el litoral caribe de Colombia haban sido apenas rozadas por el catolicismo. En una lnea similar, un corresponsal de Illinois le escribi al presidente Harry Truman pidindole ayuda:
Estimado Presidente. Algo debe hacerse con respecto a este asunto. Yo s que usted fue criado por una santa madre bautista y conoce el valor de la oracin. As que, asegrese que el reverendo Holden (el misionero de Garagoa) reciba proteccin... Que Dios lo bendiga y lo gue.

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Los diplomticos, avergonzados, destacaron que la violencia de Garagoa era parte de un patrn ms amplio de violencia en los departamentos orientales de Boyac y los santanderes, y que la misin luterana haba desatendido el consejo de la embajada de mudarse a otro sitio porque pensaba que gozaba de la proteccin de ociales liberales (exponindola a una identicacin partidaria clara en un rea de violencia) y porque tena un centro de actividad fuerte en el densa-

Abel, Iglesia, partidos y poltica, Chs. 4, 5. RG59 321.1163/3 - 1748 CS. Carta, Sr. y Sra. Herbert F. Putney, Loos, CA, marzo 17 de 1948, al Secretario de Estado. RG. 59. 321.1163/5 - 2548. Carta, seora Arthur Yeaton, Foster Lumber Co. Retail Yard Division, Rexford, Texas, mayo 25 de 1948, al Secretario de Estado y adjuntos. RG. 59 321.1163/5 - 2248. Carta, L. Garvie Moore, Rentford, Illinois, mayo 22 de 1948, al presidente Harry S. Truman. RG. 59 321.1163/5 - 1149. Carta LeRoy M. Kopp, Calvary Temple, Los ngeles, abril 11 de 1949, al Secretario de Estado y adjuntos.

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mente poblado Valle de Tenza22. Una nueva ola de misioneros protestantes que entraba a Colombia tras la expulsin de extranjeros de China por los victoriosos insurgentes comunistas, era ms moderada que la generacin anterior. Las nuevas oleadas de violencia anti-protestante estaban dirigidas a grupos misioneros recin llegados que tenan poco conocimiento de las condiciones colombianas, como los bautistas del sur y los adventistas del Sptimo Da. La embajada estadounidense, alegando que la violencia preelectoral constitua una carga inaguantable sobre las agencias encargadas de hacer cumplir las leyes, recomendaron la evacuacin temporal de las misiones, a pesar de que el gobierno les asegur que el culto protestante poda continuar siempre y cuando se llevara a cabo en recintos cerrados. Mientras se sostuvo el punto de vista que ignoraba la participacin en la violencia de agencias encargadas de hacer cumplir la ley, la embajada mantuvo la cooperacin del Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual, sin embargo, no ejerca una influencia directa sobre los eventos domsticos. Hacia julio de 1949 se registraron incidentes anti-protestantes en los Llanos Orientales, Boyac y Santander: la Iglesia presbiteriana de Dabeiba en Antioquia fue dinamitada; varias capillas de la misin presbiteriana de Cumberland fueron destruidas en el Valle del Cauca, y la polica inspeccion los predios de la Misin Adventista del Sptimo Da en Medelln y consc la propiedad privada de un misionero, detenindolo por corto tiempo en forma ilegal. Los problemas causados a la embajada estadounidense por los misioneros que decidan operar en reas fuera de un radio de impacto efectivo del gobierno central fueron ilustradas por el caso El Secreto: la estacin misionera evanglica del Casanare, que quedaba tan lejos que no se poda llegar a ella desde Bogot sino por va area, fue asediada por (presumiblemente) varios cientos de asaltantes que obligaron a los trabajadores de la misin a adoptar una defensa de vaquero23. Mientras la cobertura del protestantismo se
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ampliaba y el nmero de adherentes protestantes aumentaba de casi 8.000 en 1948 a cerca de 12.000 en 1953, el volumen de las quejas de los catlicos de que los protestantes estaban comprometidos en una campaa anti-catlica bien orquestada aumentaron sustancialmente. Los protestantes hablaban de la lapidacin de sus iglesias y casas, de que los magistrados rehusaban realizar matrimonios civiles para conrmar su estado marital ante los ojos del Estado, de la conscacin de sus biblias y otra literatura, y de la interrupcin en sus servicios religiosos por parte de sacerdotes que arengaban a los eles y la polica para que los intimidaran. Algunos protestantes alegaban que se les negaba el tratamiento hospitalario en los pueblos pequeos porque las enfermeras de las hermanas de la caridad los obligaban a confesarse a su llegada. Catlicos de derecha contraatacaron y protestaron contra una supuesta colaboracin protestante con las guerrillas liberales durante La Violencia, y una incursin protestante en una revuelta de los amerindios en Tierradentro24. En 1951, los lderes protestantes mostraron a los diplomticos britnicos un optimismo cauteloso acerca de la reduccin de la persecucin luego de la toma de posesin del presidente Laureano Gmez, y que representaciones informales ante el Ejecutivo colombiano y el Departamento de Estado norteamericano haban tenido algunos efectos beneciosos. El doctor Stanley Rycroft de la junta presbiteriana de misiones extranjeras asegur que haba llegado a la conclusin, en las reuniones con ms de cuarenta misioneros presbiterianos, de que la persecucin haba disminuido y que los ataques no tenan un patrn consistente y no eran puramente religiosos. l era optimista sobre el aumento de la asistencia en las iglesias y colegios protestantes. El reverendo Everett Gill, Jr., de la Convencin de los bautistas del sur tambin expres optimismo de que ms misioneros estaban siendo enviados como profesores, doctores y enfermeros a las ciudades (contrariamente a las actividades de la mayora de las misiones protestantes anteriores) donde

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RG. 59 321.1163/7 849. Carta N 440 (condencial), Robert Newbegin, Charg dAffaires, Bogot, julio 9 de 1949, al Secretario de Estado. Boletn catlico, Sibundoy ao x no. 110, abril de 1947, p. 5; junio de 1947, p. 9; Benjamin Haddox, Sociedad y religin en Colombia (Bogot, 1965), pp. 42-44. Ver los escritos de un misionero protestante y secretario de la Ocina de Informacin y Relaciones Pblicas de la Confederacin Evanglica de Colombia, James Goff, The Persecution of Protestant Christians in Colombia 1948-1958. With an Investigation of its Backgoround and Causes, CIDCC Sondeos N 23, Cuernavaca, Mxico, 1968, (reedicin de ThD Disertacin, Seminario de San Francisco, 1965); Pat Symes, Action Stations Colombia, Londres, 1955, p. 52; William C. Easton, Colombian Conflict, Londres, 1954; Easton, Knights of the Colombian Way, Londres, 1959; Eduardo Ospina, Las sectas protestantes en Colombia. Breve resea histrica con un estudio especial de la llamada persecucin religiosa, Bogot, 1955; Semana, febrero 2 de 1952.

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no hubo violencia en el ltimo tiempo, se continuaba predicando en lugar de transmisiones radiales y Gill no haba sabido de violencia sistemtica desde el ataque en el Valle del Cauca dos aos atrs25. El conflicto religioso tuvo dimensiones internacionales durante un tiempo breve. La Confederacin Evanglica de Colombia, a la cual pertenecan todos los grupos activos de misioneros protestantes, intent crear un frente unido contra el gobierno y la Iglesia catlica. La Confederacin mantuvo el conflicto sofocante en 1952-1953 redactando una lista mensual del nmero de mrtires que fue entregada a la prensa norteamericana y estaba diseada para avergonzar el gobierno conservador autoritario de Gmez y del designado presidencial Roberto Urdaneta Arbelez (1950-1953). stos eran ya sujetos a crticas por parte de los Estados Unidos como resultado de una propaganda liberal. Algunos catlicos de los Estados Unidos, dudando de la validez y autenticidad de la propaganda protestante, reclamaban que los reportes de la Confederacin Evanglica haban sido publicados precipitadamente sin dar tiempo a que ni el Estado colombiano ni la Iglesia catlica pudiesen dar respuesta a las acusaciones. Algunos catlicos estadounidenses estaban enfadados por la estridencia de las crticas de los protestantes, y lo vieron como un vocabulario de una campaa difamadora que se usaba en los Estados Unidos; esto avergonz y confundi a los diplomticos estadounidenses. Por un lado, se rehusaban a antagonizar al gobierno de Gmez, el cual ofreca los trminos ms generosos a las inversiones extranjeras en Latinoamrica y como un gesto propio envi tropas para unirse a las fuerzas de las Naciones Unidas en Corea. Ms an, la faccin de Gmez estaba de acuerdo con las prioridades de los burcratas liberales del Departamento de Estado, rompiendo con las ataduras franquistas que tuvieron en la oposicin. Sin embargo, el personal del Departamento de
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Estado tena la responsabilidad de representar los intereses de sus compatriotas. En efecto, los ministros estadounidenses en Bogot hicieron repetidas insinuaciones a favor de los misioneros, y obtuvieron la respuesta respetuosa de que, en contexto de La Violencia, el gobierno no poda garantizar la seguridad de intrusos. A pesar de la intervencin diplomtica, se le orden al ltimo programa radial protestante salir del aire en 1953. El debate se propag momentneamente a Europa. Despus de que hubo preguntas en la Casa de los Comunes acerca de ataques contra misioneros britnicos, la Sociedad Catlica de la Verdad intercedi en contra de la indignacin selectiva. El Consistorio de Ginebra protest por el trato dado a los protestantes. El vocero del Vaticano LOsservatore Romano rechaz repentinamente las protestas de los protestantes aduciendo que eran propaganda falsa y tendenciosa26. Si los diplomticos estadounidenses eran a veces cortantes en sus crticas a los misioneros protestantes en 1940, sus colegas britnicos tambin fueron muy severos en 1950. En 1960, los britnicos reportaron que un boletn con amplia circulacin en los Estados Unidos, el Reino Unido y Canad, escrito por J. Goff, rector del Colegio Americano de Barranquilla y el secretario de prensa de la Confederacin Evanglica de Colombia, era responsable por la prensa violenta y la crtica pblica del gobierno colombiano, por preguntas formuladas en el Congreso de los Estados Unidos y el Parlamento britnico, y tambin por el resentimiento de los colombianos sobre lo que se consideraba una campaa maliciosa y difamatoria. Las fuentes de los diplomticos britnicos insistan en que los reportes de Goff demostraban en algunas ocasiones ser garrafalmente errneos. Informes de persecucin circularon ampliamente despus de la formacin de la Confederacin Evanglica Colombiana militante en 1950, a las cuales las iglesias anglicanas y episcopales (que no hacan

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Ocina de Registro Pblico Londres/FO. 371/908/8. Memo, The Present Situation in Colombia, noviembre 29 de 1951, Richard M. Fagley a Kenneth G. Grubb. New York Times, marzo 4 y 23, abril 2 y 20, mayo 28, junio 7, julio 6 de 1952, enero 23, 27 y 30, febrero 4 y 18, mayo 23 de 1953; Christian Science Monitor, febrero 9 de 1953; Repblica de Colombia, Conferencia del seor doctor Alfredo Vsquez Carrizosa, ministro encargado de Relaciones Exteriores... El 20 de agosto de 1952, Bogot, 1952, p. 18; Hermana Suzanne Dailey, United States Reactions to the Persecution of Protestants in Colombia During the 1950s, Saint Louis University, Tesis para optar por el titulo de PhD, 1971, pp. 105, 198-201. Schweizerische Evangelische Pressedienst, Zurich, enero 14 y 21, febrero 18, mayo 6 y 13 de 1953; Manchester Guardian, mayo 5 y 12 de 1953; Michael Derrick, Spain and Colombia -The Position of Protestants, Londres, 1955, p. 8; LOsservatore Romano, julio 17 de 1952; Cornelia Buller Flora, Mobilizing the Masses: The Sacred and the Secular in Colombia, Columbia University, Tesis para optar por el ttulo de PhD, 1970, p. 31.

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estudios

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ms que servir a las congregaciones extranjeras) y la Iglesia luterana no quisieron unirse, y se contrat a Goff para que presentara su caso ante la opinin pblica estadounidense y britnica. Muchos protestantes fueron maltratados durante La Violencia y algunos (Goff hablaba de un total de 1.216) fueron asesinados. Sin embargo, haba razn, de acuerdo con diplomticos britnicos, que crean que fueron vctimas porque estaban alineados con los liberales (como opositores de una alianza catlica-conservadora) y no porque fueran protestantes. Las causas principales de incidentes anti-protestantes eran ahora: la envidia de los catlicos al comparar la riqueza de los pastores protestantes y su uso de bienes materiales para atraer conversos y protestantes27. El fanatismo no caritativo desplegado por ambas partes era notorio. Sobrepasado por un celo proselitista, los misioneros protestantes eran inconscientes de La Violencia, y actuaban como si estuvieran trabajando en un entorno normal misionero. Ningn gobierno central posea los recursos para garantizarles que estuvieran libres de sufrir actos de violencia. Los catlogos de incidentes violentos y declaraciones anti-protestantes airadas provenientes de catlicos destacados no incrementaron las denuncias de persecucin sistemtica hechas por publicistas protestantes. La confusin caleidoscpica de La Violencia sugera completamente lo contrario: que una actividad represiva no coordinada no poda ser frenada como consecuencia de la fragilidad de la maquinaria estatal y su fraccionamiento en gran parte del pas. Si bien el gobierno tena la voluntad de sofocar la violencia en contra de los protestantes, tampoco contaba con los medios para hacerlo. Los catlicos manifestaron igualmente su insensibilidad. El reto protestante nunca mostr ser una verdadera amenaza para la supremaca catlica. El Episcopado jams lanz una campaa que no fuera ambigua para fortalecer la intolerancia religiosa. Tal accin era polticamente imposible porque los obispos no ejercan control sobre las rdenes religiosas, y porque hubieran antagonizado a los obispos falangistas para los cuales la tolerancia religiosa era en s misma un anatema. En consecuencia, los obispos catlicos fueron objeto de acusaciones de proteger en exceso a los sacerdotes de las parroquias y a los lai27

cos catlicos involucrados en actos violentos. Una campaa anti-protestante que empez como un expediente para sanear la divisin entre los obispos, se sali del control de sus instigadores. La decisin de los principales partidos de formar una coalicin gubernamental luego de un rgimen militar (1953-1958) no pudo poner n a La Violencia, pero precipit un cambio denitivo en su carcter. Mientras en 1948 las principales caractersticas de actos violentos eran intra-clase y de tipo guerrillero, para principios de los aos 1960 los actos violentos entre clases sociales aumentaron y los actos violentos entre partidos polticos tradicionales casi desaparecieron. Para entonces las circunstancias eran en cuatro aspectos propicias para dar n a la violencia contra los protestantes. Primero, la Iglesia catlica era partidaria del acuerdo bipartidista de 1958 y hasta sus obispos derechistas moderaron su lenguaje, aceptando el hecho de que durante la guerra fra los catlicos y los liberales tenan un adversario comn. Ciertamente el lenguaje franquista fue desplazado mayormente por un catolicismo social que acomodaba la mayora de los aspectos de una versin ms colectiva del liberalismo y se adaptaba a la incipiente urbanizacin; argumentaban que, si se daba una respuesta efectiva a la izquierda secular, los patrones tradicionales de la caridad tenan que ser racionalizados y complementados por polticas sociales efectivas. Segundo, muchos ex gaitanistas fueron reabsorbidos por los ideales polticos, y su hostilidad hacia los catlicos conservadores enmudeci. Tercero, el presidente de la coalicin Alberto Lleras Camargo (1958-1962), un cercano aliado de la faccin gobernante de Kennedy en Washington, fue inequvoca al condenar todas las persecuciones religiosas. Finalmente, la revolucin cubana de 1959 uni a la mayora de los catlicos y protestantes en Colombia en contra de la izquierda revolucionaria. A mediados y nales de los aos sesenta las hostilidades catlico-protestantes fueron olvidadas en medio de nuevos y reidos debates que lanz a las instituciones religiosas al desorden: el levantamiento que precipit el Concilio Vaticano Segundo (19621965); el surgimiento de los radicales y, brevemente, de la izquierda catlica revolucionaria liderada, hasta su muerte en una accin armada, por el padre Camilo Torres, y el debate de

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FO 371/148372/194236. Memorando condencial, The Position of the Catholic Church in Colombia, E. B. Howard, junio de 1960.

FECHA DE RECEPCIN: 13/05/2003 FECHA DE APROBACIN: 18/06/2003

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planicacin familiar a nales de los aos sesenta y los aos setenta. A medida que progresaba el dilogo ecumnico, las relaciones entre catlicos y protestantes se volvieron ms cordiales. No caba duda de que exista una divisin de una cultura occidental no europea en Colombia, donde prevaleca un derivado de la cultura europea. Lo que s era un hecho en Colombia era que exista una percepcin que rea con lo que era una cultura occidental y lo que era de vanguardia. Para los misioneros protestantes, los pobres de Colombia tenan derecho a compartir los benecios de la cultura occidental: alfabetizacin, educacin y salud moderna.El nacionalismo radicaba en el rechazo simultneo y en la burla de la cultura norteamericana, afro-colombiana e indgena-colombiana y en una exaltacin racista de las tradiciones aristocrticas hispnicas. Para los exponentes de los acuerdos de la coalicin despus de 1958 el nacionalismo cultural consista en mantener las tradiciones nacionales mientras se elega entre las influencias externas

(Estados Unidos, CEE, Japn, etc.). Pero en asuntos religiosos estos hechos casi nunca se presentaron, no solamente porque muchos grupos protestantes eran autosucientes nanciera y organizacionalmente, sino porque ninguno a diferencia de algunas sectas guatemaltecas a nales de los aos setenta y ochenta estaba influido signicativamente por enlaces de religin politizada en los Estados Unidos ejemplarizada por la mayora moral. La divisin catlico-protestante, que nunca fue un asunto de mayor importancia en la poltica colombiana, fue eliminada de la poltica nacional. Un asunto interesante, aunque secundario: esta divisin ilustraba el aislamiento de Colombia de la corriente dominante de la poltica internacional y latinoamericana y el cuidado con el que los diplomticos evitaban confundir el asunto religioso con otro, y para ellos existan asuntos ms importantes tales como la seguridad hemisfrica, el libre comercio y un clima favorable para la inversin econmica extranjera.

estudios

Las guerras civiles en la era de la globalizacin: nuevos conflictos y nuevos paradigmas

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Roland Marchal
Investigador del CNRS (CERI).

Christine Messiant
Investigadora del Centro de Estudios Africanos de la Escuela de Altos Estudios de Ciencias Sociales.

al terminar la guerra fra, y dada la nueva configuracin de las relaciones internacionales, ciertos analistas tuvieron por un tiempo la esperanza un tanto mesinica del logro de la paz universal y de la constitucin de un nuevo orden internacional. Sin embargo, a mediados de los aos noventa, esta esperanza se encontraba fuera de lugar, y varios tericos se esforzaban por dar cuenta de la naturaleza perenne de ciertos conflictos, o del surgimiento de nuevas guerras. Tres corrientes tuvieron un impacto significativo en el debate intelectual y universitario. La primera se encuentra bien ilustrada por las tesis del periodista Kaplan1 , o las de Enzensberger2 : la civilizacin es atacada por todas partes, por males mltiples, entre los cuales, los ms nocivos son, adems de las nuevas pandemias, el fundamentalismo y la violencia comunitaria. La segunda corriente se dio a conocer a travs de los trabajos de Collier, y propone un anlisis econmico de los conflictos civiles, en el que la depredacin por parte de los rebeldes desempea el papel explicativo principal3 . La tercera, y sin duda la ms influyente antes del 11 de septiembre de 20014 , estableci una diferencia cualitativa entre las guerras antiguas y las moder1

anlss poltco n 50, Bogot, enero-abril 2004: pgs. 20-34 anlss poltco n 50

Kaplan R. R., The Coming Anarchy: How scarcity, crime, overpopulation, tribalism and disease are rapidly destroying the fabric of our planet. En: The Atlantic Monthly, febrero, 1994. Enzensberger H. M. Civil Wars: from L.A. to Bosnia, New York, Free Press, 1994. Collier P. Greed and grievance. En Berdal M. et Malone D. (eds.), Greed and Grievance: Economic Agendas of Civil Wars, Boulder, Lynne Rienner, 2000. Esta teora ha sido criticada aqu mismo en Marchal R. et Messiant C. De lavidit des rebelles. Lanalyse conomique de la guerre civile selon Paul Collier, en: Critique internationale, N 16, julio 2002, pp. 58-69. Este artculo ha sido extrado, y parcialmente modicado, del texto Une lecture symptomale de quelques thorisations rcentes des guerres civiles, Paris, CERI, 46 pginas multigr., 6 de marzo, 2001.

ISSN 0121-4705

nas. sta se encuentra particularmente bien representada por una respetable universitaria, Mary Kaldor, a quien se dedica este artculo, as como por la posterior aparicin debida a convergencias de hecho entre estas corrientes tan diferentes de una nueva y legtima problemtica sobre los conflictos, la cual nos parece intelectualmente discutible, as como peligrosa por sus implicaciones. Mary Kaldor se inspira mayormente en el caso de Nagorny-Karabakh y de Bosnia en su obra New and Old Wars5 . Las caractersticas que le atribuye a las nuevas guerras segn ella, las que surgieron despus del principio de los ochenta con la mundializacin se encuentran tambin en otros autores que se han concentrado en el estudio de las rebeliones armadas surgidas en la periferia del mundo (Amrica Latina y Central, sur de Asia, frica) pero que sitan el corte histrico en el fin de la Guerra Fra. En nuestra lectura, seguiremos en forma global el razonamiento de Mary Kaldor, ya que ella es casi la nica en construir una argumentacin para basar este paradigma, mientras que la mayora de los dems tericos de las nuevas guerras no lo hacen y se contentan a menudo con hacer vagas referencias a estos nuevos conflictos, o a los antiguos6 . Las guerras de la era de la mundializacin, segn Mary Kaldor, as como aquellas posteriores a 1989 para los analistas de los conflictos posteriores a la Guerra Fra7 , pueden oponerse a las antiguas guerras en tres planos diferentes. Ideologa versus identidad o vaco poltico. Las nuevas guerras reposan fundamentalmente sobre movilizaciones de identidad, en oposicin a los fines ideolgicos o geogrficos de las antiguas. Mary Kaldor no niega, como lo hacen otros autores, el carcter poltico de dichas guerras (de hecho, ella habla de identity politics pero opone dichas polticas a aquellas que se basan en lo que ella llama las ideas: Las polticas de las ideas se basan en proyectos enfocados en el futuro. Tienden a ser incluyentes, es decir, a incorporar a todos aquellos que sostienen las ideas en
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cuestin [...] Las polticas de identidad, por el contrario, son ms bien fragmentadas, enfocadas hacia el pasado, y exclusivas8 . La misma oposicin se encuentra en los analistas de los conflictos posteriores a la Guerra Fra: mientras que las antiguas guerras civiles se producan por causas bien definidas, impulsadas por una ideologa progresista de transformacin poltica, basada en la bsqueda del bien comn, las nuevas son, en el mejor de los casos (es decir, cuando no estn simplemente desprovistas de toda ideologa y de todo proyecto), movilizaciones etno-nacionalistas. Estos autores les otorgan incluso las mismas caractersticas que Mary Kaldor: fragmentadas, retrgradas y exclusivas. Para decirlo en sus propios trminos, mientras que las antiguas guerras tenan lugar en el espritu del cosmopolitismo, las nuevas lo hacen en nombre del particularismo y del exclusivismo; la oposicin entre universalismo y fundamentalismo apunta entonces hacia esta divisin entre los conflictos civiles antiguos y nuevos. Guerras con y para la poblacin versus violencia contra la poblacin. Mientras que las antiguas guerras se beneficiaban de un fuerte apoyo popular, las nuevas estaran desprovistas de ste, y no se preocuparan en lo ms mnimo, adems, por la poblacin; se distinguiran, por el contrario, por su violencia, a menudo extrema, en contra de los civiles. Los mtodos de las nuevas guerras se constituiran, en efecto, en uno de sus signos distintivos ms flagrantes: por medio de una mezcla de tcnicas de guerrilla y de contra-guerrilla, dan lugar a crmenes en masa, a desplazamientos forzados, etc. Mary Kaldor pone en oposicin la construccin de una nueva sociedad modelo en las zonas liberadas por los revolucionarios de otra, y la forma en que los nuevos actores de las guerras establecen el control poltico por medio del desplazamiento forzado de las poblaciones y la eliminacin de todos los obstculos potenciales para su proyecto9 . De la misma forma, para los analistas de los conflictos posteriores a la Guerra Fra, si la mayora de los antiguos con-

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Kaldor M., New and Old Wars. Organized Violence in a Global Era, Cambridge, Polity Press, 1999. Kalyvas S. New and Old civil wars: Is the distinction valid?, Paris, Colloque La guerre entre le local et le global. Socits, tats, systmes, CERI, 29 y 30 de mayo 2000. Disponible en el sitio www.ceri-sciences-po.org y retomado en P. Hassner y R. Marchal, La guerre entre le local et le global, Paris, Karthala, 2003, por aparecer. En el resto del texto, las comillas se utilizarn para referirse a estas dos corrientes precisas. Kaldor M., 1999, Ob. cit., pp. 77-78. dem., p. 98: Todos los dems deben eliminarse [...] Es por esto que el principal modo de control del territorio no es el apoyo del pueblo, como en el caso de las guerras revolucionarias, sino el desplazamiento del pueblo: se trata de deshacerse de todos aquellos que podran convertirse en opositores.

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estudios

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flictos civiles eran centralizados y disciplinados, y si la violencia de las rebeliones se hallaba controlada, los nuevos se caracterizaran por una violencia que es a la vez anmica y extrema, ejercida menos contra los ejrcitos enemigos y ms contra las poblaciones. La economa de las guerras: movilizacin de la produccin versus ilegalidad y saqueo. Segn Mary Kaldor, el tipo de economa sera otro factor que pondra en oposicin a las nuevas guerras y las antiguas. La economa de las antiguas habra sido ms autrtica y centralizada, mientras que la de las nuevas es mundial, dispersa, transnacional, y moviliza a la vez el mercado negro, el saqueo, la ayuda externa, la dispora y la ayuda humanitaria. Con frecuencia, y de manera menos precisa, se encuentra la misma distincin entre los analistas de los conflictos posteriores a la Guerra Fra: mientras que las antiguas rebeliones podan sobrevivir con sus propias fuerzas y sin recurrir a la extorsin, las nuevas se alimentan siempre del desvo de los bienes pblicos, del saqueo y de la depredacin. Y esta depredacin se encuentra fuertemente internacionalizada, trasplantada principalmente a los circuitos del trfico internacional. Esta corriente manifiesta una agudeza en el anlisis de las guerras que se encuentra sin duda muy lejos del economicismo, y del rechazo al anlisis de los estados de Collier, con una mayor conciencia de las dinmicas polticas y sociales, y una visin ms construida de las relaciones entre las rebeliones y los estados, cuyo funcionamiento tambin se somete a interrogatorio. Muchos de los elementos que toma en cuenta son efectivamente importantes para analizar los conflictos. No por ello, sin embargo, deja de presentar incoherencias, confusiones y generalizaciones abusivas. Por esas dos razones nos detendremos a analizarla. La institucin de un corte radical entre las guerras antiguas y las modernas no soporta, efectivamente, un examen cuidadoso. Las caractersticas que se atribuyen a unas y otras no se encuentran claramente establecidas, y no pueden adems atribuirse en forma rigurosa a los cambios ocurridos en el perodo en que stas se circunscriben. Luego de un anlisis, parece que las guerras antiguas y nuevas constituyen ms bien dos sndromes, es decir, se puede mencio10

nar aqu la definicin del diccionario Petit Robert: Dos conjuntos de sntomas, que si bien claramente definidos, pueden observarse en diversos estados (patolgicos) diferentes, y que por s solos no permiten determinar la causa y la naturaleza [de la enfermedad].
S O N L A S N U E VA S G U E R R A S C I V I L E S TA N D I F E R E N T E S D E L A S A N T I G UA S ?

Notemos en primer lugar que este paradigma se ha establecido considerando las guerras que se benefician del inters de la comunidad internacional; corriendo el riesgo de dejar por fuera del anlisis (como ya lo han hecho ciertos trabajos tericos de la poca de la Guerra Fra, que tambin haban olvidado algunos conflictos) ciertas guerras que sobrevivieron al cambio de perodo u otras recientes, pero que parecen inclasificables. Es cierto que dicho procedimiento no resulta ilegtimo en la construccin de un modelo, pero aun as, es necesario justificarlo. Sin llegar a reproducir la crtica expresada por S. Kalyvas a partir de varios ejemplos de conflictos10 , sealemos en primer lugar cmo la oposicin entre las guerras antiguas y modernas se basa en una visin simplificadora o mitificada, a veces errnea, de unas u otras. Esto permitir aclarar ciertas transformaciones reales del ltimo perodo, que no nos parecen ni bien descritas ni bien explicadas por parte de nuestros autores.
De la ideologa universalista en las guerras antiguas, y de su ausencia en las nuevas

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La gran brecha introducida por la Guerra Fra, y los dos discursos de legitimacin que la sostuvieron han desempeado sin duda un papel importante en el posicionamiento internacional de muchos movimientos insurrectos, as como de algunos gobiernos. Un gran nmero de rebeliones armadas realizadas por la independencia nacional, o contra las dictaduras, lo han sido en nombre de un ideal universalista: socialista o socializante, cuando los poderes eran pro-occidentales, y de libertad y de democracia cuando dichos regmenes se decan progresistas o socialistas. Eran conducidas por directivas a menudo convencidas de que dichas ideologas podran asegurar la libertad y la felicidad de su pueblo, y con frecuencia intentaron poner en prctica durante la lucha, e incluso

Kalyvas S., Ob. cit., construye un modelo con cuatro modalidades, separando las dos cuestiones del apoyo popular y de la violencia, que nosotros hemos reunido para seguir a Mary Kaldor. Sin embargo, vemos que las dos construcciones coinciden.

despus de su ascenso al poder de Estado, sus ideales proclamados. Sin embargo, la posterior sinceridad de esta conviccin no autoriza de ninguna manera a pasar por alto varios rdenes de realidad durante el anlisis. La necesidad de los movimientos armados de alinearse en uno u otro campo de la Guerra Fra, a fin de recibir apoyos indispensables para su reconocimiento, su supervivencia y su eventual victoria, se traduce en un discurso ligeramente estereotipado, siempre universalista, aun cuando por lo menos grandes fracciones de las directivas de dichos movimientos pudieran ser primera y esencialmente nacionalistas, e incluso tan etnonacionalistas como otros que as se catalogan hoy. Aun si la adopcin de dicho discurso no fuera solo el efecto de las presiones externas, sino que tradujera tambin una apropiacin debida a las necesidades de legitimacin propias, y aun a menudo, a una verdadera adhesin, resulta claro que varios de los movimientos del tercer mundo hayan utilizado el lenguaje necesario entonces (como lo es hoy en da el del Estado de derecho y del buen gobierno) sin sentirse obligados a llevarlo a cabo. Siempre han coexistido varios lenguajes diferentes de las organizaciones armadas o de los gobiernos, que van del discurso universalista de las relaciones internacionales, de uso externo, al que se maneja ante las poblaciones o los guerrilleros, a pesar de que se haga un esfuerzo por politizar este ltimo. Las grandes ideologas de liberacin siempre han sido objeto de una traduccin a los idiomas polticos ms autctonos y, al ignorar este importante trabajo de reformulacin, se pierde uno de los recursos de la movilizacin en una guerra civil. La adhesin por parte de la poblacin a la causa justa del conflicto es en efecto mucho ms compleja. Revela mltiples racionalidades que a menudo tienen poco que ver con las oposiciones globales que se supone debera expresar. Aun cuando el propsito social y nacional de la rebelin resulte innegable, no son solo ni naturalmente los miembros de las categoras sociales que tengan inters en ella (intelectuales, jvenes, los oprimidos, los socialmente menores) los
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que se le unen a escala nacional o local. Son tambin las elites rivales que se enfrentan, y las comunidades cuya razn para entrar en la rebelin revelan poco de un acuerdo sobre las reivindicaciones de tal o cual movimiento, y ms la convergencia de sus reivindicaciones y esperanzas propias con stas. Aparte de que, localmente, las opciones que se ofrecen concretamente a las poblaciones son a menudo limitadas, los modos de movilizacin siempre han sido locales, y los conflictos por las grandes causes siempre se han unido con otros que nos llevan a historias de territorio, ms que a movilizaciones universalistas, y segn, en forma particular, la tradicin de las relaciones de dicha comunidad con el Estado y con otros grupos, en especial con las comunidades vecinas. La adhesin voluntaria nos lleva a la vez a esos otros intereses concretos, y a la adecuacin real o supuesta de la ideologa universalista de la rebelin o simplemente de la lucha en s, o de la disidencia que sta permite a los valores de la economa moral11 propia de las poblaciones12 . No parece posible establecer una diferencia en cuanto a la naturaleza de las ideas universalistas de las antiguas guerras y los marcadores (labels13 ) de identidad de las nuevas, ni en su base, al nivel de los guerrilleros y de las poblaciones, ni aun totalmente al nivel de las directivas. O, adems, hace falta trazar la lnea de separacin, y a qu grado de universalismo o de particularismo? Afirmar una oposicin tan marcada lleva, por un simple juego semntico, a poner en ltimo lugar a la calidad de las ideas de estas ideologas, y a enviar a los defensores de las reivindicaciones localistas a las mismas tinieblas que las de las bandas de depredadores puros, o de liquidadores tnicos, y a privar en forma arbitraria a estos marcadores de toda posible legitimidad como expresin de una exigencia de dignidad o de una protesta en contra de las discriminaciones. Qu sera, entonces, de la situacin de los Kosovares bajo el dominio de Milosevic, por ejemplo? Una descalificacin tan perentoria es tan discutible cuando por el contrario se les reconoce una legitimidad a las antiguas rebeliones que precisamente luchaban, en

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Sobre esta pregunta, referirse especialmente a los trabajos de Scott J., The Moral Economy of the Peasant: Resistance and Subsistence in South East Asia, New Haven, Yale University Press, 1976; as como Berman B. y Lonsdale J., Unhappy Valley, Londres, James Currey, 1992. El papel de los spirit mediums en la movilizacin campesina contra el rgimen de Ian Smith no es sino un ejemplo de ello: Lan D., Guns and Rain. Guerrillas and Spirit Mediums in Zimbabwe, Londres, James Currey, 1985. Ver tambin Young J., Peasant Revolution in Ethiopia, Cambridge, Cambridge University Press, 1997. Kaldor M, 1999, Ob. cit., p. 98.

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nombre del derecho a la auto-determinacin, por objetivos del mismo orden en contra de los poderes coloniales que negaban la identidad y los derechos a las poblaciones dominadas. Mas an, hoy en da se acusa de exclusivismo a ciertos movimientos en funcin de consideraciones no intelectuales, sino estratgicas. Y se ve bien claro cmo la etiqueta del oscurantismo y del fundamentalismo resulta adecuada para descalificar al enemigo: mostrando la ventaja de lograr la unidad de todos los nuevos demcratas que somos, sta ya se haba utilizado en numerosos movimientos de liberacin por facciones que se llamaban modernistas, y rivaliza con todos los gobiernos que, frente a su rebelin, dicen ser representantes del orden democrtico. Sin detenernos mucho sobre Argelia, mencionaremos la despiadada guerra de limpieza llevada a cabo en Chechenia contra el terrorismo fundamentalista por Mosc.
Del apoyo popular a los antiguos conflictos y de la barbarie de los nuevos

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Las imgenes de amputaciones y de cadveres aparecen de manera recurrente en las pantallas de televisin, resumiendo genocidios, limpiezas tnicas, masacres y asesinatos salvajes. Este horror no puede impedir a los investigadores el dar muestra de rigor analtico y de prudencia metodolgica. Primero, porque la obra En el corazn de las tinieblas de Joseph Conrad sirve de inspiracin sumaria a bastantes descripciones brutales de la violencia, acompaadas a su vez de consideraciones tambin sumarias sobre los nuevos brbaros14 . Adems, porque este discurso sobre la barbarie es, como el del fundamentalismo, uno de los medios ms sencillos de criminalizar de buena cuenta a los actores armados. Fue utilizado durante y despus de la Guerra Fra, por toda la propaganda, incluso la democrtica y universalista. Dicha descalificacin de los nuevos actores del conflicto por el furor de su violencia se ve acompaada de una extrema eufemizacin de
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las guerras antiguas. La inconcebible carnicera de la Primera Guerra Mundial15 , el genocidio de los judos y de los gitanos16 , las muertes de Hiroshima y de Nagasaki, las prcticas de las guerras coloniales o casi-coloniales en Argelia o en Indochina, y aun los millares de muertos iraques en la guerra del Golfo deberan incitarnos a tomar un poco ms de distancia. Basta con retomar los grandes ejemplos de los aos 19451989, ya sea de las guerras entre Estados (IrnIrak), las guerras civiles (Grecia, Sudn) o regionales (Vietnam, Afganistn), para comprobar que las masacres perpetradas por los movimientos insurgentes, y tambin por los ejrcitos de gobiernos democrticos incluso, constituyen una prctica bien establecida. Ms all de esta barbarie hasta hace poco todava muy compartida, parece que existe, tanto para Mary Kaldor como para los dems tericos de las nuevas guerras, una cierta mitificacin del apoyo popular del que se beneficiaron las antiguas rebeliones, omitiendo o minimizando los medios de coercin y de enmarcacin de los combatientes, y de las poblaciones objeto de ellas. Numerosos movimientos (por no hablar de Estados) revolucionarios han eliminado en forma violenta a sus opositores, incluyendo a los civiles annimos susceptibles de apoyarlos. La represin interior, a menudo despiadada, es ms bien la regla que la excepcin17 . Los levantamientos en masa organizados tanto por los gobiernos como por los grupos rebeldes, corresponden pocas veces a la imagen clsica de las multitudes entusiastas que agitan banderas. Tanto las rebeliones como los Estados en guerra han recurrido a la conscripcin forzada, que es una realidad mayor en gran parte de los conflictos durante y posterior a la Guerra Fra, as como lo son las deserciones y su represin mortfera. Esta movilizacin coercitiva era y sigue siendo una de las grandes causantes de los desplazamientos, y de los refugiados que tratan de escaprsele. La lucha por el acceso a las poblaciones refugiadas fuera de las fronteras, y que es-

Ver la introduccin de Richards P., Fighting for the Rain Forest, Londres, James Currey, 1996. De nueve a diez millones de muertos. En promedio, para no mencionar sino las dos potencias ms afectadas, cerca de novecientos franceses y mil trescientos alemanes por da murieron entre 1914 y 1918. Ver por ejemplo Audoin-Rouzeau S. y Becker A., 14-18, Retrouver la guerre, Paris, Gallimard, 2001, primer captulo. Segn el politlogo norteamericano Rudolf Rummel, las guerras de 1900 a 1985 (incluyendo las dos guerras mundiales) dejaron 35 millones de muertos, mientras que el nmero de vctimas de los genocidios, del gulag y de los campos de concentracin se eleva a 150 millones. Wickham-Crowley T., Terror and guerrilla warfare in Latin America, 1956-1970, en: Comparative Studies in Society and History, 32 (2), 1990.

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tn al cuidado de organizaciones humanitarias, su transformacin en terrenos de extorsin y de reclutamiento ms o menos forzado, la existencia, en el seno de los movimientos de liberacin, de organizaciones policivas encargadas a menudo con la ayuda de la polica de los pases aliados del reclutamiento para la guerra, son prcticas antiguas, aun si dicho movimiento humanitario o tal organizacin humanitaria las han descubierto hasta ahora solamente. Mientras que la guerra pone en cuestin en forma radical la seguridad y el derecho a la vida de las poblaciones, el apoyo por parte de una comunidad al gobierno o a la rebelin conlleva, ayer como hoy, no slo razones ideolgicas sino una bsqueda de mayor seguridad; y las relaciones entre la guerrilla revolucionaria o no y los campesinos aliados en contra de un enemigo comn estn lejos de haber sido alguna vez idlicas18 . Adems, no nos parece que la violencia extrema pueda definirse como caracterstica de las nuevas guerras en oposicin a las antiguas, a menos que se ignore el empleo del terror como poltica deliberada antes de la globalizacin y al trmino de la Guerra Fra, y, desde entonces, no solamente por parte de los salvajes de los machetes de Ruanda, los Rambos drogados con cocana y con pelculas de Kung-fu de Sierra Leona o de Brazzaville, o de los siniestros milicianos serbios. Dichas prcticas tambin han sido ejecutadas desde hace mucho tiempo por las fuerzas elite, con el consentimiento e incluso la iniciativa tanto de los Estados mayores (incluyendo los de los grandes pases democrticos) que han considerado necesario el aterrorizar a los terroristas, como de las guerrillas revolucionarias preocupadas por castigar a los enemigos del pueblo, o de llevar a las poblaciones a escoger el campo correcto.
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Tambin debemos interrogarnos sobre los aspectos culturales de la violencia y sus usos, as como sobre los juicios con respecto a su barbarie. Las muertes a machetazos, son claramente ms brbaras que los bombardeos con napalm? Ms all, la visin tan racional y uniforme de la violencia que se expresa en los anlisis de las nuevas guerras no toma en cuenta el que como lo han mostrado diversos estudios sta se ejerce a menudo y sobre todo para controlar el mundo de lo invisible, y sirve en ocasiones para demostrar el dominio de los espritus, y por tanto, la invencibilidad de los que la utilizan19; y que sta nos refiere, en los diferentes casos, a configuraciones culturales particulares. Algunos trabajos relacionan a la violencia tnica con una forma de conocimiento, pues los cuerpos de personas individuales se hallan ahora metamorfoseados y convertidos en ejemplares de la categora tnica a la que se supone que pertenecen20 . Otros hacen nfasis en la duda, la indeterminacin en cuanto a la identidad del enemigo que merece la muerte21 . Sin estar obligado a adherir a esas tesis, hay que anotar que la violencia irracional o arbitraria es en primer trmino la que no se comprende, es la violencia del otro. Sobre este tema de la violencia, de sus modos y sus fines, as como sobre el de las ideas, resulta claramente necesario establecer diferencias entre las rebeliones, pero dichas diferencias no pueden ser cualitativas con respecto a un antes y un despus.
De la movilizacin de recursos en las antiguas guerras, y la depredacin de las nuevas

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Los analistas de las nuevas guerras comparten una visin de la economa de los antiguos conflictos como caracterizada por la centralizacin, incluso la autosuficiencia de una produc-

Si en Zimbabwe los campesinos aceptaron por aos el maltrato y la depredacin de los combatientes de la libertad, fue con la esperanza estratgica de que el cambio de poder conllevara una reforma agraria de contornos imprecisos, pero que les dara los medios para subsistir. Ver Kriger N., Zimbabwes Guerrilla War. Peasant Voices, Cambridge, Cambridge University Press, 1992. Para otro estudio minucioso, ver Le Bot Y., La guerre en pays maya, Paris, Karthala, 1992. De ah la Renamo, cuya fortaleza provena tambin del hecho de que se le atribua un dominio de los espritus ms fuertes, los de los Ndau, vio surgir en su contra milicias que supuestamente se encontraban ligadas al mundo de lo invisible, los Naparamas. Wilson K., Cults of violence and counter-violence in Mozambique, en: Journal of Southern African Studies, 18 (3), septiembre, 1992. Es lo que explica Malkki L., Purity and Exile: Violence, Memory, and National Cosmology among Hutu Refugees in Tanzania, Chicago, University of Chicago Press, 1998: Cmo conocer la identidad de una persona con la certeza suciente como para matarla. Como lo sugiere Simmel G., Le conflit, Strasbourg, Circ, 1992; Appadurai, Dead certainty: Ethnic violence in the era of globalization, en: Public Culture, 10 (2), 1998.

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cin intensificada y orientada hacia la guerra. Se presenta ya de manera muy esquemtica en el caso de los pases involucrados en las dos guerras mundiales: aun all, exista una renovacin de lo informal y de lo ilegal, de lo disperso y de lo que cruzaba las fronteras en forma de contrabando y de mercado negro; exista tambin la depredacin: la extorsin y la confiscacin de los bienes del enemigo son una de las caractersticas de las guerras de conquista, y aun de las guerras estratgicas centrales22 . En cuanto al saqueo y al pillaje contra las poblaciones del campo enemigo, stas han marcado a todas las guerras civiles. Adems, slo una aceptacin ingenua del eslogan Contar con sus propias fuerzas, adoptado por numerosos movimientos armados revolucionarios de la poca de las guerras de independencia, o de la Guerra Fra, puede hacernos olvidar la tremenda implicacin trans-fronteriza e internacional en la economa de estos conflictos, y, una vez ms, de su informalidad y su ilegalidad. En lo que respecta en forma ms particular a los conflictos que se integraban en la Guerra Fra (y mientras que otras rebeliones olvidadas se las arreglaron por todos los medios posibles: produccin colectiva, robos y comercio, rehenes, etc.), los movimientos armados (y en forma recproca los Estados) reciban de los grandes padrinos o de sus redes locales y de los pases vecinos armas, fondos, consejeros, mercenarios, medicamentos y diversas facilidades. Esta ayuda trans-fronteriza escondida y no legal poda de hecho permitir que esas rebeliones de entonces no vivieran tan encima de las poblaciones que rodeaban. Pero no impeda ni la explotacin de los recursos de los territorios controlados a beneficio de los movimientos armados, ni la existencia de un impuesto revolucionario: dicho de otro modo, lo que hoy se denomina simplemente depredacin y pillaje. Invocar simplemente la trans-nacionalidad, la informalidad y la ilegalidad para calificar como nueva a la economa de los conflictos actuales resulta entonces inapropiado. Existen, es cierto, diferencias que se pueden establecer entre los medios econmicos de las rebeliones armadas. Pero stas deben especificarse en funcin de las condiciones generales de la aparicin de las mismas, es decir, de los procesos de informalizacin
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y de privatizacin de la economa internacional, desde la poca de paz; y del mismo modo, en relacin con el funcionamiento econmico de los Estados mismos. En este caso tambin, no se podra distinguir un antes de un despus en forma homognea. En cuanto a hacer de esta informalidad un factor de beligerancia por esencia, hay un paso que no se puede dar. Adems, para los antiguos conflictos regionales o para las pequeas guerras actuales, el recurrir a ayudas diferentes al auxilio ideolgico exterior, y particularmente a la explotacin intensiva de materias primas intercambiables a cambio de armas, ya sea que se trate de bosques, diamantes, o coca, no convierte necesariamente a esos recursos en objetivos de guerra. Pues bien, varios de los analistas de los nuevos conflictos pasan directamente, como lo hace Collier, del medio al fin: no solamente oponen las antiguas rebeliones (nutridas de buena gana por las poblaciones conquistadas para la causa) a las nuevas (sostenidas por el trabajo forzado de los civiles, lo que adems enriquece a los dirigentes rebeldes), sino que transforman a estos ltimos en seores de la guerra. En efecto, todos estos autores hacen referencia a los estudios clsicos sobre los seores chinos de la guerra23 . Pues los warlords chinos ciertamente manejaron ms la guerra que la razn, pero tambin administraron territorios, y aun los desarrollaron mucho ms all del estado en que los haban heredado justo despus del colapso de la dinasta imperial. Bajo el mismo trmino, los analistas de las nuevas guerras sostienen una tesis completamente diferente: la de los nuevos empresarios militares, de los grandes depredadores (modelo inspirado del personal rule) que no luchan ni siquiera por el poder, y ste no les interesa, pues ya se encuentran a la cabeza de cuasi-Estados, y sacan gran ventaja de esta situacin. Hacen la guerra por la guerra, o, lo que resulta equivalente, por la depredacin.
A N L I S I S D E C O N F L I C TO S O CONSTRUCCIN DE UN SNDROME?

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Posterior a la Guerra Fra y en la era de la globalizacin, aprehender una modificacin de los conflictos, y de la naturaleza de los conflictos, en especial, de los conflictos civiles, est clara-

Delarue J., Tracs et crimes sous lOccupation, Paris, Fayard, 1993. Sheridan J., China in Disintegration: The Republican Era in Chinese History 1912-1949, New York, Free Press, 1975. Sheridan J., Chinese Warlord: The Career of Feng Y-hsiang, Stanford, California University Press, 1966. Chen J., Dening Chinese warlords and their factions, en: Bulletin of SOAS, XXXI (3), 1968.

mente a la orden del da, tanto para los analistas como para la comunidad internacional. Y varios elementos e ideas propuestos por Mary Kaldor despiertan sin duda inters. Sin embargo, la confrontacin de la tesis (la oposicin trmino a trmino de los conflictos antiguos y los modernos) con la realidad de los casos, no resulta conclusiva. He aqu en forma breve un recuento de lo que nos aparece como las principales fallas de estos anlisis y razonamientos.
Diferentes objetos y anlisis para una misma teora

En primer lugar, cabe anotar que Mary Kaldor y la mayora de los defensores de la idea de la novedad de los conflictos posteriores a la Guerra Fra se refieren en los mismos trminos a la oposicin entre lo nuevo y lo antiguo, y sin embargo no hablan ni de las mismas guerras antiguas, ni de las mismas guerras modernas. Resulta claro, en primer lugar, que esta corriente se constituye a partir de dos fuentes disciplinarias, y tambin de dos tipos de campos de estudio: el de las investigaciones internacionales y estratgicas enfocadas en la competencia Este/Oeste, y el del anlisis histrico, sociolgico y antropolgico de las guerras revolucionarias, y de los Estados del tercer mundo. Estas dos zonas se encuentran hoy en lugares diferentes, es verdad, en la periferia del Occidente, motor del nuevo orden internacional, del cual ellos no haban, por diversas razones, formado parte: un tercer mundo ex-colonizado y sumergido bajo la Guerra Fra, o ex-bloque comunista en descomposicinglobalizacin. Mary Kaldor hace un paralelo entre estas dos situaciones, y apoya en ste la validez general de su modelo, aunque sin realizar un examen preciso. Pues bien, ms all de estos orgenes y procedimientos diferentes, se ve claramente que la base de la comparacin de los conflictos actuales no est constituida para diferentes autores por las mismas guerras antiguas. Cuando Mary Kaldor opone su centralizacin econmica y su autosuficiencia a la informalidad y la transnacionalidad de las nuevas, se refiere a los Estados europeos que, envueltos en guerras internacionales, ajustan su control sobre la economa, mientras que los intercambios se debilitan por efecto de la guerra y del bloqueo. Aunque menciona a las antiguas guerrillas revolucionarias en su comparacin, su tesis no se basa en ellas. Los analistas de las nuevas guerras depredadoras de hoy las comparan con otros conflictos del tercer mundo, y en particular, con

las guerrillas que se inscriben en el cuadro de la Guerra Fra, y que adoptaron sus metas o su discurso. Ms precisamente, oponen a las antiguas guerrillas revolucionarias, las nuevas rebeliones. El objeto guerra antigua no es, por tanto, el mismo para unos u otros. Y los calificativos idnticos empleados para caracterizarla recobran realidades demasiado heterogneas para poder basar una comparacin rigurosa. Pero todos esos autores no hablan tampoco de las mismas nuevas guerras, o, cuando lo hacen, no las analizan realmente de la misma forma, aun limitndose nicamente a las guerras civiles. Esta visin reagrupa en efecto dos variaciones de conflictos civiles que convendra, a menos a ttulo de hiptesis, distinguir. Por un lado, est la de la identity politics, del fundamentalismo, del etno-nacionalismo, es decir, de las guerras polticas una poltica ciertamente retrgrada y exclusiva; por otro lado, la del fin de la poltica que expresa la guerra sin otro fin que la guerra misma y la depredacin que ocasiona. Para la primera, los ejemplos seran el conflicto de los Balcanes y el genocidio de los ruandeses Tutsis, y para la segunda, las guerras en Liberia y Sierra Leona, en donde el conflicto armado no pone en oposicin a campos tnicos o raciales. Del mismo modo, sera conveniente distinguir a priori entre dos tipos de esta violencia extrema que se supone caracteriza a las nuevas guerras: la violencia de la eliminacin deliberada (versin de Mary Kaldor), que brotara intrnsecamente de la ideologa retrgrada y exclusivista, y la violencia anmica, gratuita y generalizada, la cual manifiesta (por el contrario) la ausencia de poltica. Sin embargo, estas distinciones son tan ausentes como las que se basan en modelos econmicos precisos de sustentacin de los rebeldes. La existencia de dos contenidos diferentes para la afirmacin de una misma tesis da muestra de un anlisis insuficiente. Adems, el punto de quiebre entre los conflictos antiguos y nuevos y por tanto, el significado de este corte, sus dimensiones y consecuencias precisas rara vez se ve especificado y mucho menos analizado. Pues, segn se escoja la globalizacin o el final de la Guerra Fra, ya no se tiene la misma muestra: todos los conflictos de los aos ochenta, que seran antiguos para el segundo caso, son nuevos en el primero, sin que nadie parezca molestarse, lo que nos deja al menos un poco perplejos. Pero sobre todo, no se trata de fenmenos del mismo orden, aun si el final de la Guerra Fra haya dado

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un curso ms libre a la globalizacin, y stos no llevan por consiguiente a menos que se hable en forma vaga, a las mismas transformaciones. As que las condiciones internacionales que se supone contribuyeron a explicar la aparicin de nuevas formas de conflicto no son en absoluto las mismas para diferentes autores de esta corriente. Mary Kaldor insiste ms bien sobre ciertos rasgos de la globalizacin como la desreglamentacin o la decadencia de los Estados. Otros autores lo hacen sobre diversos aspectos del final de la Guerra Fra: la desaparicin del campo socialista y de las ideologas revolucionarias, el despertar de las oposiciones tnicas que la Guerra Fra haba adormecido, o aun, en el plano econmico, la desaparicin de la renta estratgica para ciertos Estados o movimientos armados. Esta falta de anlisis profundo sobre la recomposicin del mundo pesa gravemente, a nuestro parecer, sobre el anlisis de los conflictos mismos.
De las amalgamas invalidantes

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Hemos dicho que la mayora de los autores de esta corriente no se toman el trabajo de construir una argumentacin, y se contentan con evocar antiguos conflictos a los cuales oponen los nuevos. No es el caso de Mary Kaldor. Su razonamiento general no sufre sino dos amalgamas que, unidas a un tropiezo relacionado con los conceptos de la reflexin clsica sobre la guerra, parecen poner en duda la validez misma de la construccin del paradigma antiguo/nuevo, y llevarnos a confundir guerras que no pudieran serlo. El problema se encuentra en la distincin (que es sin embargo, una de las ms solidamente establecidas en la sociologa y la filosofa polticas, e incluso en la disciplina de las relaciones internacionales) entre las guerras que enfrentan a los Estados y las guerras civiles de la poca moderna, as como en la caracterizacin de estas ltimas como fundamentalmente incivilizadas y sin ley24 . Las guerras entre Estados han dado lugar en forma progresiva, con el pasar de los siglos, al establecimiento de un derecho de la guerra25 , a convenciones y normas, lmites que se han podi24

do establecer gracias al reconocimiento de la igualdad en cuanto a la soberana de los Estados. Las guerras civiles, que rompen el orden fundador del Estado (el monopolio efectivo de la violencia legtima) son guerras sin convenciones de Ginebra que protejan a los civiles26 , salven a los prisioneros, distingan a los ejrcitos de las milicias y reconozcan los uniformes y los rangos. Se trata por definicin de guerras incivilizadas. Sin duda, sera conveniente volver a estudiar esta distincin cualitativa en la poca de la globalizacin, pero uno no puede simplemente dejar de tenerla en cuenta. Es posible que tal confusin sea el resultado en parte de la llegada sbita, en el campo de estudio de los conflictos civiles, de especialistas en relaciones internacionales que les transfieren a stos su visin de la guerra27 . Pero vemos ya cun necesaria y fructfera hubiera sido una referencia crtica a los anlisis clsicos: para evitar decretar como nueva una barbarie civil que es fundamental; para agudizar ms el anlisis sobre lo verdaderamente nuevo en las guerras de hoy, y tambin para examinar ms seriamente lo que podra eventualmente determinar la especificidad de las guerras revolucionarias (quizs menos brbaras?) o ms probablemente, hoy como ayer, ciertos tipos de rebelin, entre todas las guerras civiles, ya que la cuestin de una tipologa se presenta de un lado y otro de la brecha instaurada por esta corriente. Este callejn sin salida en la teora autoriza a Mary Kaldor a hacer una primera amalgama. Ella compara, en efecto, las nuevas guerras que sirven para construir su modelo (Bosnia y NagornyKarabakh), en forma indiferente, con lo que denomina las antiguas guerras ideolgicas o geoestratgicas, es decir, a la vez guerras civiles, entre las que estn las guerras de independencia y los conflictos interestatales de antes de la globalizacin, entre los que estn las dos guerras mundiales y el enfrentamiento de la Guerra Fra. Tal comparacin en el tiempo, de dos conjuntos no homogneos (guerras mundiales, conflictos geoestratgicos, rebeliones de identidad locales, guerras de poder) nos parece francamente

Entre numerosos trabajos clsicos, citemos por ejemplo a Bouthoul G., Tratado de polemologa : Sociologa de las guerras, Paris, Payot, 1991; o, para una visin ms antropolgica, a Adam M., La guerre, en: M. Abls et H.P. Jeudy (dir.), Anthropologie du politique, Paris, Arman Colin, 1997. Ver la reflexin muy estimulante de Nabulsi K, Traditions of War: Occupation, Resistance and the Law, Oxford, Oxford University Press, 1999. A pesar de la preocupacin recientemente maniesta a este respecto en las Naciones Unidas. David S., Internal war: Causes and cures, en: World Politics, 49 (4), 1997.

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inapropiada, y slo puede resultar bastante infortunado para llevar a cabo el anlisis (no nos sorprender entonces que Mary Kaldor haya decidido finalmente, luego de un examen confuso y rpido de las dems teoras sobre las nuevas guerras, calificarlas simplemente como nuevas28 ). Esta mezcla prohbe, por ejemplo, establecer una verdadera comparacin entre las guerras civiles antiguas y nuevas, aunque pretenda tenerlas en cuenta por medio de su modelo globalizante, y que los analistas de los conflictos de la pos-Guerra Fra puedan adherirse a ella. La segunda amalgama, que resulta en parte slo por la existencia de la primera29 , consiste en incluir bajo el ttulo nuevas guerras civiles dos tipos de conflictos en los que queda por demostrar que se pueden analizar juntos. No se trata tanto de saber si se puede calificar una guerra como civil desde que se ejerza sobre todo en contra de los civiles, aunque s se trata, evidentemente, de una dimensin que hay que tener en consideracin; ni tampoco se trata de observar que stas puedan desbordarse o exportarse ms all de las fronteras del Estado, ya que ste es un problema de anlisis concreto y requiere un esfuerzo de conceptualizacin en trminos de sistemas de conflictos (interiores y trans-estatales). El verdadero problema de mtodo es la amalgama entre dos tipos de conflictos armados civiles que nos parecen, por un lado, obedecer a razones y motivaciones muy diferentes, y por otro lado, a no tener en absoluto los mismos efectos sobre las sociedades. Nosotros nos referiremos al primer tipo como guerras de limpieza, llevadas a cabo por iniciativa de los poderes del Estado, en el territorio nacional o en el de (o hasta el de) los vecinos. De hecho, es a partir de esas guerras en los Balcanes que Mary Kaldor asla sus tres caractersticas de las nuevas guerras. Es para dar cuenta de ellas que se sigue por los cambios introducidos por la globalizacin, sobre todo en trminos de desregulacin y de ilegalidades, de la delicuescencia de los Estados y del descrdito de las clases polticas, y es con respecto a ellos que ella habla de identity politics. Sin embargo, la generalizacin de este anlisis hacia todas las nuevas guerras, civiles e internacionales, no nos parece legtima ni en teora, ni de hecho. No parece, en efecto, que dichas guerras, iniciadas por
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poderes de Estado, y de las cuales el emblema es Milosevic, sean dignas del mismo anlisis que la mayora de las rebeliones actuales: Qu hay de la guerrilla zapatista, de la violencia gratuita imputada por los actores de las nuevas guerras a los asesinos drogados del RUF de Sierra Leona, los movimientos armados de la actualidad que siguen reclamando diversas variantes de las ideologas comunistas, incluso de aquellos cuya base social o aspiraciones son en verdad de identidad o de secesin, pero que son la expresin de una reivindicacin no satisfecha de derechos o de reconocimiento en Estados en que la confrontacin pacfica resulta imposible? Las nicas rebeliones armadas con las que se podra comparar en ciertos aspectos las empresas guerreras tipo Milosevic son aquellas que, como la suya, se lanzan en una guerra de terror alentadas por una ideologa fundamentalista (como la del GIA en Argelia). Cabe anotar, sin embargo, que dichos gobiernos y dichas rebeliones, tanto exclusivistas como retrgrados y que toman, tanto los unos como las otras, a los civiles como blanco, no tienen los mismos medios ni recursos; y que el recurso a la guerra no conlleva en los dos casos el utilizar los mismos mecanismos. Puede uno, sin ms anlisis, declarar como equivalentes las razones que impulsan a un poder de Estado a construir por medio de la limpieza una gran patria purgada de sus indeseables, y las motivaciones de una rebelin fundamentalista? No se pareceran mucho ms las primeras a las de las empresas genocidas de los Estados totales que no hubieran encontrado oposicin armada (necesariamente armada)? Aqu tambin la confusin impide que se lleve a cabo un anlisis riguroso tanto de las rebeliones anti-gubernamentales como de los Estados (los que se involucran en guerras de limpieza y aquellos contra los que se forman las rebeliones, eventualmente fundamentalistas) y de su evolucin en la era de la globalizacin.
Una construccin de sndromes

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Como acabamos de ver, nuestros autores no quisieron, o no lograron construir verdaderamente dos tipos de guerra sobre la base de un examen profundo de factores de cambio y del establecimiento analtico de una serie de caractersticas de unas y otras. Los factores de cambio,

Ver la introduccin de su obra y su duda en la utilizacin del calicativo post-moderno. Tambin puede estar bajo la influencia de la disciplina de las relaciones internacionales: en stas, son siempre los Estados los que estn en guerra, es decir, se trata de entidades del mismo tipo.

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cuando se evocan seriamente, no son iguales para los diferentes autores, y algunos no sobreviven al examen. Lo mismo sucede con las supuestas diferencias cualitativas entre los nuevos y antiguos conflictos, puesto que muchas de las caractersticas atribuidas a los conflictos antiguos no se han comprobado, y que aquellas que se atribuyen a los nuevos agrupan, a menudo, bajo palabras comunes, contenidos incomparables. Adems, las tres grandes variables definidas como caractersticas no se encuentran necesariamente a la par. Estamos aqu en presencia de la constitucin de dos sndromes. Cada uno, en efecto, se encuentra bien definido por los autores, por una serie de sntomas. Sin embargo, este conjunto carece de un enlace necesario: as, lo hemos visto, no existe un enlace entre la existencia de una ideologa inclusiva, y la del apoyo popular, entre esta ideologa o este apoyo y la ausencia de coercin, entre unas y otras y el acaparamiento de los recursos existentes para la guerra. Tampoco existe la posibilidad, a pesar de la referencia a tal o cual aspecto de la pos-Guerra Fra o de la mundializacin, de establecer un lazo entre este conjunto y los factores que explicaran su surgimiento. Y por consiguiente, una vez ms, a pesar de las conclusiones y recomendaciones brindadas, aqu no encontramos realmente los medios de encontrar la cura para estas nuevas guerras. De hecho, nos hallamos ante un modo paradjico de construccin terica, puesto que el objeto de estudio de todos estos autores no es la comparacin entre el antes y el despus de un momento crucial, ni tampoco el estudio de las guerras llamadas antiguas; se trata claramente de las guerras actuales y es precisamente para analizarlas que las instituciones internacionales o los diversos think tanks han recurrido a ellos. Pero lo que los lleva a construir el mismo paradigma no se encuentra en un anlisis comn de las nuevas guerrasno estudian las mismas guerras, no construyen su modelo general a partir de objetos del mismo tipo (todas las guerras, las guerras civiles, las guerras genocidas o las rebeliones, etc.) y no les atribuyen las mismas caractersticas principales (fundamentalismo y etno-nacionalismo, o violencia sin sentido o depredadora, etc.). Lo que finalmente constituye una unidad entre estos autores aparece claramente como la elaboracin de un mismo sndrome de las antiguas guerras, el cual no se construye sobre un estudio emprico de las caractersticas de stas, ni tampoco sobre el examen de las condiciones, interna-

cionales u otras, que les hayan dado origen, sino alrededor de una caracterstica inicial, de la cual se originaran todas las dems: antes, lo que se encontraba en el origen de las guerras y las rebeliones, y que colocaba tanto a los soldados como a los guerrilleros y a sus jefes a ambos lados de la Guerra Fra, y de las trincheras de los conflictos regionales; eran las ideologas universalistas, inclusivas y cosmopolitas. Ello daba como resultado aun si como lo hemos visto, un examen histrico lo desmiente en muchos casos que la violencia era controlada, el apoyo popular estaba asegurado y los recursos se movilizaban sin robo ni restriccin. Y casi que podramos resumir este sndrome en trminos de juicio moral: la legitimidad de los fines simbolizados en las ideologas universalistas habra tenido entonces por consecuencia la correccin (sin violencia, sin pillaje) de los revolucionarios o, si se prefiere, y en forma contradictoria, de los combatientes de la libertad y la adhesin masiva y entusiasta de las poblaciones en la construccin de un hombre nuevo en todas las zonas liberadas primeramente, incluso posteriormente, por los movimientos as llegados al poder, en los Estados del pueblo entero. Estamos caricaturizando, claro, pero se trata sobre todo de esto, esta visin un poco idlica, ciudadana y rstica a la vez, bastante nostlgica, que rene en la misma corriente a este conjunto de investigadores provenientes de diversos horizontes y disciplinas, y que reflexionan en formas muy diferentes sobre tipos de conflictos que son tambin muy distintos. No resulta entonces improbable que esta comunidad de visiones nos lleve no slo a una convergencia de anlisis sino a sensibilidades comunes, que son tal vez el resultado de trayectorias intelectuales similares y que expresan antiguos compromisos en comn: concerned scholars, progresistas, y para los analistas de los conflictos del tercer mundo, simpatizantes, e incluso compaeros de ruta de antiguas rebeliones socializantes. Sin embargo, a fin de cuentas, la coherencia del paradigma guerras viejas /guerras nuevas se basa en un descuido: puesto que las antiguas no son jams el objeto de un anlisis apropiado, y aparecen como un contrapunto que se da por hecho para las guerras de hoy. No se les somete a un nuevo examen a la luz de la mirada lcida que los investigadores lanzan sobre las ltimas. Incluso, dicho examen se excluye precisamente debido a la construccin de una oposicin entre guerras antiguas y guerras

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nuevas. Al hacerlo, a pesar de todas sus ventajas con relacin a tesis extremistas como las de Collier, o catastrofistas como las de Kaplan, y a pesar de todas las divergencias explcitas o no con stas, el anlisis kaldoriano de los conflictos no las invalida. De hecho, no las confronta. E incluso llega a fin de cuentas a nutrirlas, puesto que pone por delante al fundamentalismo, la barbarie y la depredacin, y se inclina lgicamente hacia una solucin de dichos conflictos en trminos de justicia y de polica, y aun de guerra. En verdad, el captulo que Mary Kaldor dedica a una solucin cosmopolita no escatima ni a los Estados, ni a una cierta diplomacia de bombero pirmano. La accin que ella propone, llevada por las sociedades civiles locales (a su vez apoyadas en una sociedad civil internacional) y transformada por valores cosmopolitas, es en espritu muy diferente de la que surge de las posiciones de las otras dos corrientes. Sin embargo, la existencia de las sociedades civiles30 en la acepcin homologada del discurso internacional se postula para ella en todos los casos (all se vuelve a encontrar la idea del pueblo bueno, siempre presente en las ideologas de izquierda), pero elimina completamente las profundas divisiones que se expresan en el conflicto, y que ste excava o provoca en una sociedad civil en verdad, pero no por ello dotada de fuerza y autonoma, ni incluso del deseo de paz que se le atribuye (y que no ha podido entre otras cosas impedir la militarizacin de la confrontacin). Es as que, sin siquiera evocar la aversin bastante comn entre los diplomticos de llevar a cabo sus acciones en tal cuadro civil, la tesis de Mary Kaldor puede, por no adecuarse a la realidad, no ofrecer otra solucin que la de retomar las prcticas ms realistas de cara a la barbarie, como lo es el uso de la fuerza. Al leer las teorizaciones de los conflictos propuestas por Mary Kaldor, Paul Collier y, de un modo ms impresionista, Robert Kaplan, se percibe en forma paralela cmo el contexto intelectual y moral en el cual stas han surgido constituye un factor de distorsin. S, las guerras civiles han sufrido importantes transformaciones. Pero, al finalizar nuestra lectura crtica de estos paradigmas diferentes de los conflictos, nos parece esencial, corriendo el riesgo de desesperar (al menos en forma provisional) a los generalistas o tericos, el no repetir bajo otras
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formas los errores que en el pasado afectaron gravemente el estudio de las guerras civiles. Por disparatado que parezca, este conjunto de teoras no deja en efecto de presentar una nueva problemtica legtima, a la que se puede oponer todo analista. Detenernos en el contexto de la formacin de estas corrientes y del surgimiento de la nebulosa que las mismas conforman puede, desde luego, ayudarnos a comprender la comunidad de sus visiones a pesar de que haya desacuerdos significativos. Ello puede de igual forma ayudar a explicar las actitudes que de all surgen casi en forma natural por parte de una comunidad internacional que tambin es, a travs del sesgo de diversos organismos, la que solicita dichos anlisis. Resulta sorprendente, en efecto, que ms all de las divergencias en el anlisis, y las diferencias en cuanto a la sensibilidad, todas estas corrientes vean slo dos tipos nuevos de accin como eficaces y legtimas para ponerle trmino a la guerra (sin siquiera hablar de polticas de prevencin, generalmente inexistentes): la judicializacin de las responsabilidades, y la erradicacin de la guerra que tiende a ser, a menudo, la de la erradicacin del movimiento rebelde. La Guerra Fra ha terminado. Para algunos, se gan a las fuerzas del mal. A los ojos de los liberales, la democracia de mercado ha triunfado, aun si su reino tarde en llegar a ciertas periferias, o si (como se inclina a creerlo) el mundo democrtico civilizado deba prepararse para el asalto de nuevas fuerzas del mal. Otros han seguido una trayectoria diferente. A menudo, luego de haber sostenido a los movimientos de liberacin del tercer mundo, tardaron en darse cuenta de que una vez en el poder, muchos se transformaban en dictaduras. Hoy no dudan de que la dictadura, as fuera popular, que reinaba en el bloque comunista, resultaba nociva e inaceptable: son los nuevos demcratas. Contrariamente a los primeros, lamentan sin embargo el eclipse de las grandes ideologas de transformacin social e interpretan este vaco como una falta de sentido. Mientras que no pueden ver a los movimientos rebeldes hoy como los vean ayer, como libertadores cuyos ideales podan compartir, se muestran ms altivos en cuanto a los derechos humanos y sealan cada vez ms, al observar a los rebeldes, la violencia y la depredacin. Todos ellos, los antiguos o los nuevos demcratas, que por lo dems estn fsica y

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En su vertiente ocial fcilmente manipulable, y cada vez ms manipulada por los poderes del Estado.

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mentalmente en el corazn del centro del orden mundial31 , estn convencidos de que el empleo de la violencia lleva necesariamente a la perversin de los objetivos, por nobles que sean. Consideran entre otras cosas que siempre existen mejores medios que la guerra en un nuevo orden internacional, cada vez ms civilizado, en el que cada vez ms pases han acogido el modelo democrtico, multipartista, de gobierno, han reconocido los derechos fundamentales y se encuentran adems bajo la mirada de la comunidad internacional. Las democracias no hacen la guerra, afirmaba el presidente Clinton, y, de hecho, el ideal de una paz universal democrtica hace parte hoy de nuestro horizonte ideolgico32 . Esta conviccin se ve reforzada por la idea internacionalmente adquirida sobre la importancia de la sociedad civil en la democracia y el progreso, y por el hecho de que las sociedad civiles locales pueden apoyarse hoy en una sociedad civil internacional para obtener la satisfaccin de sus esperanzas ms justificadas. Gracias a la configuracin actual del sistema internacional en todas sus formas (la ONU, TPI, y tambin la OMC, el FMI, las ONG, etc.), se puede pesar sobre los Estados, a los que (al contrario de las rebeliones) se les pueden imponer condiciones que les obliguen finalmente a ceder a las reivindicaciones democrticas, e incluso a sostener ellos mismos las famosas sociedades civiles celebradas en los documentos internacionales. En cuanto a la cuestin de los medios combinados (interiores e internacionales) para este progreso de la democracia, existen opiniones diversas, que incluso se enfrentan unas a otras, y son en parte el reflejo de las diversas trayectorias de los demcratas que somos. Ciertos otorgan una prioridad irreductible a los derechos humanos, a la libertad de prensa, o a los derechos sociales. Otros estiman que obran en pro de la construccin de una justicia internacional. Otros ms estiman que el mercado es la madre de todas las democracias y las empresas las principales fuerzas vivas de la sociedad civil, y creen ms bien en una colaboracin entre Estados y multinacionales en el sentido de un mejor gobierno. Finalmente, otros preconizan y preparan la guerra justa ante las nuevas amenazas, en especial los Estados truhanes. Son ms bien diferencias de sensibilidad.
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Aun si las sociedades occidentales conocen en esta materia diferencias todava apreciables, la cultura de la guerra ha conocido en Occidente, a partir de la construccin del arma nuclear y de la evolucin fordista de estas sociedades el da despus de la Segunda Guerra Mundial, una debilitacin relativa y una deslegitimacin de la violencia excesiva en la guerra33 . As pues, esta transformacin se sita en contradiccin exacta con la que se muestra inmediatamente en los nuevos conflictos. Los excluidos del nuevo orden planetario pertenecen en verdad a otro mundo, incomprensible y brbaro. De all su cierta receptividad a las soluciones en verdad tan quirrgicas como sea posible pero a veces radicales con respecto a ellas, ya que se trata del bien de la democracia y de la humanidad, y que las bajas humanas no son sino daos colaterales. Tanto los investigadores como los diplomticos, o los simples ciudadanos de Occidente vivimos hoy en esta ideologa ambiente. Una vez ms, lo vemos aqu, se trata ms de una nebulosa que de una dominacin ideolgica, y ciertamente no de un pensamiento nico. De hecho, su fuerza proviene de no serlo. Les deja entre otras cosas a los que hoy adhieren a este rechazo por la barbarie, la posibilidad de no volverse hacia su pasado, de no remover los hierros en las cicatrices de las viejas masacres de cada uno, y aun, de cultivar sus propias nostalgias. A este respecto, y en lo que concierne a la comunidad intelectual en particular, uno no puede sin embargo sino sentirse consternado por la existencia pacfica de dos tesis radicalmente diferentes, en lo relacionado con los conflictos recientes de la Guerra Fra, entre autores que no son investigadores aislados, sino que trabajan unos y otros para tal o cual institucin de la comunidad internacional: algunos, como Mary Kaldor, siguen viendo a los protagonistas de cada uno de estos conflictos como movidos por causas progresistas, aspirando al bien comn y utilizando mtodos legtimos y nobles por y para los pueblos. Otros, a la manera de Collier, no quieren considerarlos como menos criminales que a todos los rebeldes. Pero todo ello no es aparentemente tan grave entre las instituciones y los investigadores civilizados. Por el contrario, esta ideologa posee evidentemente una eficacia temible para todo el que (o

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Shaw M., Guerre et globalit: le rle et le caractre de la guerre lintrieur de la transition globale, en: Hassner P. et Marchal R. (dir.), La guerre entre le local et le global, Paris, Karthala, 2003. Blin A., Gopolitique de la paix dmocratique, Paris, ditions Descartes & Cie, 2001. Ver el anlisis que proponen Bone B. y Dandeker C., Les armes en Europe, Paris, La Dcouverte, 1998.

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los que) se constituye(n) en el de afuera, el otro, el enemigo comn: las ideologas retrgradas, fundamentalistas, los seores de la guerra, lo irracional, el robo y el crimen. Pero la problemtica legtima que sta informa en materia de conflictos se basa en inconsistencias. En particular, ya sea que se decida ignorarla (Kaplan, Collier) o que no se la tome muy especialmente en cuenta (Kaldor), esta ideologa se prohbe debido a los procedimientos y olvidos evocados anteriormente pensar en lo que es interno al nuevo lado de los buenos (el de la democracia y de la ley) que se opone a los diferentes brbaros. Tal es el caso (con consecuencias particularmente graves para la prevencin o resolucin de conflictos) del aspecto sombro, ilcito, e incluso criminal del nuevo orden internacional. Sin embargo aparece bien, por un lado, que este ltimo exista bajo el manto de la legalidad (e incluso a veces con los mismos protagonistas: empresas o gobiernos), y, por el otro, que toque al mundo estigmatizado y perseguido de los trficos y del crimen internacional. A este respecto, el caso angols resulta extremadamente interesante. Contrariamente a la visin habitual, no se trataba de una guerra manejada, por parte del gobierno, con y para el petrleo, y por otro lado, con y por los diamantes de sangre. Se trataba de una guerra que, a partir de ahora con otros recursos que los de la poca de la Guerra Fra, siempre haba sido una guerra por el poder. Hubo diamantes ilegales tanto del lado de Unita como del lado del gobierno y su nomenklatura. Y estas piedras, incluyendo las de Unita, circulaban por los circuitos legales del comercio mundial del diamante; eran lavadas e intercambiadas por armas por intermedio de oscuros traficantes, pero tambin por jefes de Estado (principalmente africanos y amigos de Francia) por la rebelin, para el beneficio personal de otros. En cuanto al petrleo, tal vez admitiremos ms fcilmente de ahora en adelante que las grandes multinacionales (y no solamente Shell), que por dems se compromenten en forma ostentosa en esfuerzos de gobierno de empresa, otorgaron a la presidencia angolea fabulosas sumas (comparadas con los presupuestos de varios pases africanos) sin preocuparse por tenerlas en cuenta, ni preocuparse de que fueran vertidas en el presupuesto angols. Y hoy sabemos que esas sumas sirvieron para la compra de armas a la vez que al enriquecimiento ampliamente ilegal, segn las leyes nacionales e internacionales, de hombres de negocios in-

quietantes, sin duda, pero poseedores de varios pasaportes diplomticos y de fuertes relaciones gubernamentales y, a niveles menores pero sin embargo envidiables, de personas influyentes del Norte (por ejemplo, francesas) que ocuparon puestos en el gobierno o internacionalmente. El segundo punto ciego se encuentra ligado con el primero: se trata del Estado, los Estados, esas entidades cuya soberana es reconocida por el sistema de Naciones Unidas, que lo conforman. Desde luego, Mary Kaldor no guarda silencio sobre este punto, puesto que ella construye su modelo partiendo del caso de los poderes de Estado que llevan a cabo guerras de eliminacin contra una parte de sus poblaciones. Tenemos aqu un afortunado repudio a las tesis de Collier sobre el carcter siempre relativamente benigno de la depredacin por parte del Estado. Sin embargo, mientras ella generaliza, a partir de este terreno, sobre las nuevas guerras, no lo hace en relacin con los Estados. Aunque, por un lado, esta manera de ver puede descalificar sin remedio, como lo hacen Kaplan o Collier, a las nuevas rebeliones en la medida en que refuerza la figura de los seores de la guerra sin causa ni fe, ni ley, por otro lado, tambin tiende a consolidar la tesis, ms poltica que intelectual, de los rogue states, puesto que se detiene en esos Estados, sin prestar atencin a los efectos mucho mayores de la globalizacin, no solamente en trminos del debilitamiento de los estados, sino en forma ms general, de su privatizacin e informalizacin, e incluso de su implicacin en la criminalidad poltica y econmica, cuando no en la criminalidad comn. Sin embargo, un examen as, profundo y general, es indispensable si se desea comprender por qu, en el nuevo orden global y en va de democratizacin, se arman oposiciones frente a ciertos tipos de poder, an formalmente democrticos; si se desea comprender tambin las caractersticas de estas rebeliones y, eventualmente, su fundamentalismo. En efecto, parece tan ilegtimo confundir a los Estados y a las rebeliones para llevar a cabo un anlisis de los nuevos conflictos, como llevar a cabo un anlisis que no los confunda. ste hace aparecer que el fundamentalismo puede en ocasiones responder a la confiscacin real del poder por parte de ciertos grupos, que la depredacin y la criminalizacin de ciertas rebeliones son en gran medida el espejo de las del Estado al que se oponen, de la misma forma que el tipo de trficos transnacionales e internacionales en los cuales se involucran son en parte homlogos a, y se cru-

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zan con los de los Estados, incluso de los de sus Estados. En fin, esta visin de los conflictos guarda silencio sobre los riesgos de los procesos de democratizacin, as como sobre los fracasos, xitos o semi-xitos de las operaciones de mantenimiento de la paz y de las injerencias humanitarias como dispositivos de salida de la crisis, especialmente en frica y en los Balcanes. El modo de intervencin que preconiza Mary Kaldor, fundado en valores cosmopolitas y las sociedades civiles locales, contrasta en realidad con los que se derivan de las posiciones de las otras dos corrientes. Pero no integra el balance de las experiencias pasadas, sino la constatacin del fracaso de las intervenciones internacionales tradicionales. Ms an, Mary Kaldor postula el carcter universal de esos valores, y la existencia de sociedades civiles unidas en su oposicin al poder de los seores de la guerra. Qu hacer entonces? En los casos en los que el conflicto se expresa en trminos de identidad, la diplomacia duda entre las soluciones realis-

tas (sustancialmente: detener las masacres mediante la separacin, lo que tambin podramos denominar la legalizacin de la depuracin tnica) y las soluciones de derecho (imponer el derecho de las minoras y de otros procedimientos democrticos), y a menudo encuentra que la solucin intermedia es la de hacer coincidir la nacionalidad y la ciudadana. A fortiori en el caso en que el conflicto no sea ni tnico/racial/nacional ni territorial, la nica respuesta que queda es la del derecho, de los derechos humanos. Pero esta solucin implica, en la mayora de los casos, una evacuacin de lo poltico, de lo social y de la historia, y una definicin de lo legal y de lo ilegal que no se da por hecha. Y mientras que estos derechos no pueden imponerse, no queda ms (adems de la justicia penal internacional) que la criminalizacin del enemigo (rebelin o Estado truhn). En resumen, no resta sino la guerra justa.
FECHA DE RECEPCIN: 15/08/2003 FECHA DE APROBACIN: 11/09/2003

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Estados Unidos: Primera potencia global?

Hugo Fazio Vengoa


Profesor titular del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia y del Departamento de Historia de la Universidad de los Andes.

desde nales del siglo pasado ha ido ganando fuerza la idea de que la globalizacin constituye un proceso que abarca indistintamente y, al mismo tiempo, todas las manifestaciones de existencia de lo social1. Por extrao que pueda parecer a primera vista, uno de los campos donde de manera ms tarda se tom conciencia real de los cambios radicales que este fenmeno estaba ocasionando fue en los estudios internacionales. La centralidad que habitualmente estos anlisis le han acordado al Estado, a lo poltico, a la soberana, a la negociacin, etc., as como el predominio de una visin un tanto mecanicista y simplista de la globalizacin explica el que se tardara en avanzar en la comprensin de la globalizacin como un fenmeno polivalente, causado y causante, que exhibe una gran capacidad transformadora, que trasciende con creces sus manifestaciones econmicas o mundiales, pues altera al mismo tiempo lo global y lo local, lo general y lo particular, y los cimientos as como las manifestaciones ms superestructurales de las sociedades modernas, sean stas desarrolladas o en desarrollo o, para decirlo en otros trminos, globalizadas o en vas de globalizacin. Pero luego de los trgicos sucesos de 11 de septiembre del 2001 se desvanecieron las viejas certezas al demostrarse que la seguridad, el riesgo y las amenazas trascienden todas las fronteras espaciales y temporales, incluso las de los estados ms poderosos del planeta. Evidentemente, uno de los mayores desafos que enfrentan los anlisis internacionales radica en incorporar la dinmica de la globalizacin en el campo de las relaciones internacionales, pues hoy por hoy se han modicado muchos de sus procedimientos, se asiste a inditas compenetraciones, las cuales han terminado sobreponiendo lo global por encima de lo internacional.
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Held, David y Mc Grew, Anthony. The Global Transformations Reader. An introduction to the globalization debate. Polity Press, Cambridge, 2000.

ISSN 0121-4705

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A partir de esta premisa, el presente ensayo acomete la tarea de desarrollar dos ideas centrales. Pretende explicar la manera como la globalizacin se ha convertido en un factor que ha entrado a redenir la condicin de potencia del pas ms poderoso del planeta: los Estados Unidos. A partir de ello, inere una explicacin de la manera como la globalizacin est alterando el campo de las relaciones internacionales. Muchos adjetivos se han utilizado para intentar dar cuenta de los atributos particulares que detenta la potencia del Norte al despuntar el nuevo siglo. El ex canciller francs Hubert Vdrine populariz el concepto de hiperpotencia; Mario Vargas Llosa ha preferido la denominacin megapotencia; Joseph Colomber se reere a un imperio sin imperialistas; Michael Ignatieff ha preferido utilizar el concepto de imperio light y otros hablan de imperio liberal. Estos dismiles esfuerzos por caracterizar el indito poder que detenta la potencia del Norte constituyen una demostracin de que nos encontramos frente a un fenmeno particular: el estatus y el poder alcanzado por Estados Unidos no tiene parangn en la historia, y por ello cualquier intencin de recurrir a viejos conceptos se queda a medio camino y no da cuenta de su compleja naturaleza. A su manera, todos estos intentos de denicin reconocen que Estados Unidos constituye una modalidad nueva en cuanto a la magnitud de su podero, pero tambin por la sosticacin de los hilos que ha tejido para realizar y reproducir su poder. Estas caracterizaciones tienen, sin embargo, el defecto de procurar construir imgenes en lugar de conceptos, tratando de evocar una sensacin porque no logran arrojar luces sobre su persistentemente incierto signicado. A nuestro modo de ver, el concepto que mejor ilustra la transformacin que est experimentado el pas del Norte en la actualidad en su relacin frente al resto del mundo consiste en denirlo como la primera potencia global. Empleamos el trmino global porque su hegemona se encuentra asociada y se efecta a travs de los circuitos globalizantes y tambin porque realiza su poder en un momento histrico que se caracteriza por la intensicacin de la globalizacin. Como tuvimos ocasin de demostrar en una investigacin previa, si se pretende
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personalizar en algn pas el estado actual de la globalizacin, obviamente hay que reconocer la preeminencia que en este punto le corresponde a Estados Unidos. Tras la desaparicin de la Unin Sovitica, e incluso en la poca en que sta todava se mantena vigente, difcil era encontrar otro pas diferente a la potencia norteamericana que hubiera ocupado una posicin anloga en el desarrollo y en la consolidacin de estas tendencias2. La simbolizacin de Estados Unidos con la globalizacin se realiza en varios niveles. La potencia del Norte ha desempeado un papel fundamental en la constitucin y consolidacin de las nuevas redes de interpenetracin econmica a nivel mundial a travs de la expansin de la cobertura de accin de las corporaciones transnacionales, empresas cuyo origen, desarrollo y actual fortalecimiento se identican con la lgica de funcionamiento del capitalismo norteamericano. Estas corporaciones se han convertido igualmente en los actores internacionales que de modo ms concreto cuestionan la supremaca que han detentado los estados en la vida internacional. Como seala Giovanni Arrighi,
la emergencia de este sistema de libre empresa, es decir, libre de las constricciones impuestas sobre el proceso de acumulacin de capital a escala mundial por la exclusividad territorial de los estados, ha sido el resultado ms especco de la hegemona norteamericana. Seala un nuevo punto de inflexin decisivo en el proceso de expansin y sustitucin del sistema de Westfalia, y puede haber iniciado realmente el proceso de extincin del moderno sistema interestatal como sede primaria de poder mundial3.

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No es fortuito que la liberalizacin de la economa mundial, tal como se ha venido registrando desde la segunda mitad de la dcada de los aos cuarenta del siglo XX, haya sido una empresa defendida con mucho celo por las autoridades norteamericanas. Esta liberalizacin comercial tuvo un acusado impacto en el crecimiento del comercio mundial, intensic la interdependencia econmica y contribuy al desencadenamiento de las guerras comerciales, las cuales, de suyo, han terminado moldeando

Vase, Fazio Vengoa, Hugo. El mundo frente a la globalizacin. Diferentes maneras de asumirla. Bogot, IEPRI, CESOUniandes y Alfaomega, 2002, pp. 50-61. Arrighi, Giovanni. El largo siglo XX. Madrid, Akal, 2000, p. 94.

la economa mundial en torno a unos patrones similares en trminos de competitividad4. La imbricacin de Estados Unidos con la globalizacin tambin se realiza en la contribucin de esta nacin a las grandes innovaciones tecnolgicas, las cuales han hecho posible que se intensicara la globalizacin nanciera (modernos medios de comunicacin, desregulacin nanciera), se impusiera a escala planetaria un modo ms flexible de produccin (automatizacin, robotizacin, etc.), surgieran nuevas ramas productivas inmateriales (software), se consolidara el desarrollo informtico (internet), se universalizara la industria del ocio y de la cultura, las autopistas de la informacin, etc., actividades todas ellas que portan el soberbio sello norteamericano. En el plano poltico e institucional, ninguna otra potencia anterior se propuso, como s lo ha hecho Estados Unidos, limitar el poder de los Estados soberanos para reorganizar la vida internacional. El proclamado nuevo orden mundial de George Bush en vsperas de la Guerra del Golfo, en 1990, que prevea el establecimiento de la supremaca del derecho internacional en la resolucin de los conflictos internacionales y la convergencia de todas las naciones en torno a una pretendida democracia de mercado, no fue otra cosa que la reedicin de una consigna similar pregonada por jefes de Estado norteamericanos al nalizar los dos conflictos mundiales que sacudieron el siglo XX. Ya el presidente W. Wilson propuso, cuando naliz la Primera Guerra Mundial, la creacin de un nuevo orden mundial basado en el reconocimiento de la autodeterminacin de las naciones y en la seguridad colectiva. Cuando la segunda conflagracin blica mundial lleg a su n, los sucesivos gobiernos norteamericanos desempearon un importante papel en la constitucin de los nuevos organismos multilaterales. Con el Acuerdo de Bretton Woods de 1944 se dio vida a dos instituciones que desempearon un papel vital en la segunda mitad del siglo XX: el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial de Reconstruccin y Fomento (Banco Mundial). Posteriormente, bajo iniciativa norteamericana, en 19477, se institucionaliz un mecanismo para la liberalizacin comercial: el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT). En el mbito poltico, en la Conferencia de San Francisco, el gobierno norteamerica-

no fue uno de los actores ms influyentes en la creacin de la Organizacin de las Naciones Unidas. Con el decidido apoyo que le brindaron estas instituciones, Estados Unidos, en su calidad de potencia hegemnica, pudo crear condiciones nuevas para incrementar la interdependencia econmica y poltica entre los pueblos, proceso durante el cual se vali de estas instituciones que se ajustaban a su propia racionalidad. Si el ejercicio de su poder y de su supremaca han transcurrido por los cauces de la globalizacin, lo que de hecho lo eleva a la condicin de potencia global, en la actualidad han aparecido otros elementos que rearman este carcter. Puede sostenerse que para que una potencia alcance plenamente este estatus debe disponer de dos condiciones. La primera consiste en que ha de realizar buena parte de su hegemona a travs de los circuitos globalizantes. Estados Unidos ha cumplido esta condicin en el transcurso de los ltimos cincuenta aos. La segunda condicin radica en que, en razn del carcter multifactico de la globalizacin, la supremaca debe desplegarse en todos los mbitos sociales. Ha sido slo a partir de la dcada de los noventa cuando Estados Unidos comenz a cumplir a cabalidad este segundo requisito, lo que ha enaltecido su carcter de potencia global. De acuerdo con el analista internacional Joseph Nye, el poder en las relaciones internacionales se realiza bsicamente en tres dimensiones. La primera est conformada por el poder duro, es decir, el militar, campo en el cual Estados Unidos tiene, hoy por hoy, una supremaca abrumadora. Su poder en este campo es sin duda descomunal, y resulta muy difcil encontrar similitudes en la historia. No slo por los modernos equipos militares de que ha hecho gala y por su supremaca a nivel nuclear, sino tambin de acuerdo con criterios ms convencionales: por su volumen. El presupuesto militar de Estados Unidos para el ao 2003 se increment en US$45 mil millones, es decir, en un 13% con respecto al ao anterior. El presupuesto del Pentgono para el ao scal de 2004 aumentar en US$15.300 millones adicionales, lo que eleva el gasto anual del Pentgono a US$395 mil millones. Para comprender la magnitud del gasto en defensa norteamericano cabe recordar que en 2002, los 15 pases miembros de la Unin Europea juntos, entre los que se encuentran pases militarmente tan impor-

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Luttwak, Edward. El turbocapitalismo. Barcelona, Crtica, 2000.

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tantes como Gran Bretaa y Francia, y una no menos importante potencia mercader (Alemania), invirtieron en defensa US$1770 mil millones, lo que en conjunto los ubica en el segundo lugar entre los actores con mayor presupuesto militar, muy lejos del primero, pero tambin del tercero Rusia, con US$40 mil millones. Lo ms impresionante es que ese colosal presupuesto del Pentgono representa slo el 3,4% del producto interno bruto norteamericano, lo que sugiere que ste podra seguir incrementndose por varios aos por encima del aumento que registren las dems naciones, y sin que llegue a representar una carga scal desmedida para su poderosa economa. Del lado de los modernos sistemas militares, el podero norteamericano se acerca a la ciencia ccin. Actualmente el Pentgono trabaja en la planicacin de una nueva generacin de armas, incluidos bombarderos hipersnicos y bombas capaces de ser lanzadas desde el espacio. El Pentgono se ha propuesto comenzar el estudio de nuevas bombas nucleares de poca potencia mini nukes con el n de diversicar su arsenal nuclear. Estas armas son susceptibles de penetrar en bnkeres que se encuentren en profundidad. El empleo de estas modernas armas, sin duda, introducir un cambio en el concepto de disuasin, ya que son capaces de producir daos limitados o circunscritos a la zona en que son empleados, a diferencia de las armas existentes, que acumulan daos vinculados al calor y a la radiactividad5. Tambin cabe recordar el avin de bombardeo no tripulado que alcanza una velocidad de diez veces la del sonido, con lo cual la fuerza area de Estados Unidos podr alcanzar el punto ms distante del planeta en tan slo dos horas6. El objetivo poltico de esta nueva generacin de armamentos es muy evidente: no slo sirve para dejar denitivamente atrs a todos los dems posibles competidores en la carrera armamentista, sino que tambin representa una gran utilidad porque permite no tener que depender de ningn aliado cuando el gobierno norteamericano decida incursionar en regiones distantes del planeta.

Como escriba el polmico columnista William Pfaff, pocos meses despus del 11 de septiembre:
El mundo se encuentra en una situacin sin precedentes en la historia de la humanidad. Una sola nacin, Estados Unidos, goza de un poder militar y econmico sin rival y puede imponerse prcticamente en cualquier sitio. Incluso sin recurrir a las armas nucleares Estados Unidos podra destruir las fuerzas militares de cualquier otra nacin del planeta. Si quisiera, Estados Unidos podra imponer un quiebre social y econmico completo a cualquier otro pas. sNinguna nacin ha tenido nunca un poder semejante, ni una invulnerabilidad comparable7.

Otro indicador de este globalizado y duro poder militar se observa en el campo de la seguridad. Estados Unidos es el nico pas que dispone de un aparato militar con el cual ejerce un dominio global sobre todos los espacios comunes: el mar, el cielo y el espacio. El dominio de estos espacios comunes otorga a Estados Unidos un potencial militar que puede ser movilizado al servicio de una poltica extranjera hegemnica muy superior a la de cualquier potencia martima conocida en el pasado. Como es bien sabido, estos espacios comunes no hacen parte de la soberana de ningn pas y conforman las principales vas de circulacin y acceso del mundo globalizado. El predominio que ejerce en estos espacios constituye un factor militar clave en el predominio global de Estados Unidos8. Como qued demostrado durante el conflicto de Kosovo, la potencia del Norte puede bombardear blancos especcos e infligir gran dao al enemigo desde una altura de 50 mil pies, lejos del alcance de las bateras antiareas, sin arriesgar la vida de sus soldados. De acuerdo con la tipologa de Nye, la segunda dimensin del poder internacional es econmica. Tambin en este campo Estados Unidos dispone de una sensible supremaca. Segn datos de la revista britnica The Economist9, Estados Unidos con el 4,7% de la poblacin mundial

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Le Monde, 24 de mayo de 2003. Clarn, 2 de julio de 2003. International Herald Tribune, 77 de enero de 2002. Barry, Posen. La matrisse des espaces, fondement de lhgmonie militaire des Etats-Unis. En Politique trangre, primavera de 2003. The Economist, 23 de noviembre de 2002.

genera el 32,5% del producto mundial, y en los aos del boom econmico (1995 y 2001), el crecimiento de su economa represent el 64% del incremento registrado por la economa mundial. Evidentemente el podero econmico constituye una premisa muy importante, pero por s solo no es una condicin suciente como para que pueda empinarse al rango de potencia global. Ms an cuando tendencialmente se asiste a un declive del podero econmico de Estados Unidos. A nales de la dcada de los cuarenta, con slo el 7% de la poblacin mundial, Estados Unidos posea el 42% de los ingresos del mundo, representaba la mitad de la produccin manufacturera mundial y dispona de las tres cuartas partes de las reservas de oro del globo10. Ciertamente, el poder econmico que detenta Estados Unidos en la actualidad es bastante menor al de hace cincuenta aos. Ello indica un serio punto de debilidad de la gran potencia del siglo XXI, ms an cuando en este nivel ha visto aparecer serios competidores, como son la Unin Europea y, en menor grado, Japn. Conviene recordar que la ampliacin que ha experimentado la Unin Europea en los ltimos aos la ha convertido en la primera zona econmica del mundo, y de proseguirse la tendencia a la profundizacin de este experimento integrador, al cabo de pocos aos el mundo dispondr de un coloso econmico superior a Estados Unidos. La esfera econmica plantea tambin otro desafo que tiene importantes repercusiones en el campo militar y en los dispositivos de seguridad. A nivel de la alta tecnologa militar, Estados Unidos no es completamente autosuciente y se encuentra en una compleja interdependencia con los dems pases altamente industrializados11. La tercera dimensin del poder en las relaciones internacionales consiste en el poder soft, es decir, en las variadas actividades no estatales que intervienen en la conguracin del mundo, como los acuerdos internacionales, las instituciones internacionales, los intercambios comunicacionales, culturales, etc. En este plano, Estados Unidos desempea igualmente un papel

de primer orden. Hace algunos aos el analista norteamericano de origen polaco, Zigmunt Brzezinski12 dena a Estados Unidos como la potencia global porque es el pas que realiza ms del 65% de las comunicaciones mundiales y ha logrado adems universalizar su modo de vida, sus tcnicas, sus productos culturales, sus modas y tipos de organizacin. No es casualidad, por tanto, que en los diferentes connes del mundo, el acceso a la modernidad se identique con la imitacin del estilo de vida norteamericano. Como advierte Gilles Kepel, en el Medio Oriente se ha construido una curiosa relacin con Estados Unidos en nuestro universo globalizado: la desconanza que proclaman se mezcla con una fuerte atraccin, el rechazo del modelo con la admiracin por la democracia de la que la mayor parte de las sociedades del mundo musulmn siguen estando privadas, la reivindicacin de la especicidad cultural con un deseo irreprimible de reconocimiento y de participar, en pie de igualdad, en la cultura universal13. A ello podemos agregar que el ingls se ha convertido en la lengua franca del mundo, y del ingls provienen los trminos especializados que se utilizan cada vez en campos ms amplios y en las distintas lenguas. Las universidades estadounidenses se han convertido en escuela de formacin para las elites polticas de buena parte del mundo. Estados Unidos ha desempeado igualmente un papel de primer orden en la creacin de las modernas industrias culturales, en la transformacin de la cultura en un bien comercial y, a travs de ella, en la creacin de una conciencia cultural planetaria que ha tenido en los jvenes, los adolescentes y los nios sus principales objetivos. Estados Unidos tambin ha desempeado un papel fundamental en la consolidacin de un ambiente globalizado en la cultura y en las comunicaciones. Estados Unidos no slo produce bienes culturales mundiales (videos, pelculas, msica, etc.), sino que tambin ha asumido el liderazgo en la creacin de medios de comunicacin con perspectiva mundial. Es en Estados Unidos donde se han creado numerosos canales privados de televisin que piensan el mundo

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Patterson, James. Estados Unidos desde 1945. En: Howard, Michael y Louis, W. Roger (Editores). Historia Oxford del siglo XX. Barcelona, Planeta, 1999, p. 2770. Hirsh, Michael. El mundo de Bush. En: Foreign Affairs en espaol, otoo-invierno de 2002, p. 39. Brzezinski, Zbigniew. El gran tablero mundial. La supremaca estadounidense y sus imperativos geoestratgicos. Barcelona, Paids, 1998, pp. 19-38. Kepel, Gilles. Crnica de una guerra de Oriente. Barcelona, Pennsula, 2002, p. 15.

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como un solo mercado y se presentan ante l como emisiones no nacionales, sino globales. Estados Unidos es una potencia global en la medida en que extiende su dominio precisamente a lo largo y ancho de estos tres niveles. De acuerdo con los condicionantes geoespaciales, sean stos de naturaleza poltica, econmica, nanciera o cultural, Estados Unidos cumple la funcin de una indita potencia global en tanto que sus actividades y su radio de influencia gravitan en las distintas regiones del planeta (Asia, Amrica, Europa, Medio Oriente y Asia Central), zonas donde se territorializan numerosos circuitos globalizados, lo cual, por las interpenetraciones que ellos generan, dota a la potencia del Norte de un podero global.
Qu otra palabra, sino imperio escribe Michael Ignatieff sirve para describir una cosa asombrosa en la que se est convirtiendo Estados Unidos? Es la nica nacin que vigila el mundo por medio de cinco mandatos militares mundiales, mantiene ms de un milln de hombres y mujeres en armas en cuatro continentes; despliega grupos de combate sobre portaviones que vigilan todos los ocanos; garantiza la supervivencia de pases, desde Israel hasta Corea del Sur; dirige el comercio mundial y llena los corazones y las mentes de todo un planeta con sus sueos y deseos (...) El imperio de Estados Unidos no es como los imperios de antao, levantados con base en colonias, conquistas y la carga del hombre blanco. El imperio del siglo XXI es una nueva invencin en los anales de la ciencia poltica, un imperio light, una hegemona mundial cuyos marchamos de calidad son los mercados libres, los derechos humanos y la democracia, vigilados por el poder militar ms imponente que el mundo ha conocido nunca14.

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Si desde nales de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos era una indiscutida potencia en el continente americano, el principal garante de la seguridad europea (OTAN), el ms importante factor de equilibro en el AsiaPacco y una probada potencia en el Medio Oriente, a todo ello se suma nalmente el hecho que, con posterioridad al 11 de septiembre de

2001, a raz de la guerra contra Afganistn, pas a asumir un papel protagnico en Asia Central. Sus fuerzas militares cubren hoy un arco que va desde Turqua a Pakistn, pasando por Arabia Saud, todos los emiratos y sultanatos del Golfo, Afganistn, Tayikistn, Kirguistn y Uzbekistn, adems de la estratgica isla de Diego Garca en el ndico15. Sus fuerzas militares tienen presencia de modo permanente en un total de 41 pases (15 europeos, 13 asiticos, 7 del Golfo y 6 latinoamericanos). frica, por el momento no entra del todo dentro de sus clculos, aun cuando cada vez adquiere mayor visibilidad por el inters energtico que representan algunos pases. Es muy tentadora la identicacin que realiza Ignatieff de Estados Unidos con un imperio light, porque en realidad este pas representa una modalidad nueva de ejercicio del poder que para nada es colonialista en el sentido usual del trmino, porque su poder no tiene un sustrato territorial, no tiene limes. Uno de los principales cambios que introdujo el advenimiento de Estados Unidos como potencia mundial y posteriormente global ha consistido precisamente en su capacidad para ejercer su dominio espacial a travs del control de las nuevas redes de interconexin y, en ese sentido, adaptarse a formas de dominacin ms sutiles. Comparando la Unin Sovitica con los Estados Unidos, el analista francs Bertrand Badie precisaba hace algunos aos que mientras la primera defenda una concepcin clsica, territorial y poltico militar del podero, Estados Unidos desplegaba una capacidad desterritorializada, sistmica, alimentada de relaciones informales que daban origen a un juego de redes16. No fue casualidad que la guerra fra culminara con el triunfo apabullante del segundo. En el proceso de reconversin de Estados Unidos en una potencia global ms o menos integral han intervenido dos tipos de factores. De una parte, un papel muy importante le ha correspondido a la ideologa. Conviene recordar las palabras del historiador britnico Eric Hobsbawm, quien, en una entrevista, precisaba que Estados Unidos constituye un poder revolucionario basado en una ideologa revolucionaria (...) que se impuso el objetivo de transformar el

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Ignatieff, Michael. La carga de Estados Unidos. El Pas, 8 de febrero de 2003. El Pas, 22 de abril de 2003. Badie, Bertrand. De la souveranit la capacit de lEtat. En : Smouth, Marie-Claude. Les nouvelles relations internationales. Pratiques et thories. Pars, Presses de Science Po, 1998, pp. 48-49.

mundo en una determinada direccin17. ste ha sido un rasgo comn de todos los estados que se constituyeron a partir de grandes revoluciones, como la norteamericana, la francesa y la rusa, los cuales desarrollaron actitudes mesinicas de salvacin del mundo. Estados Unidos asume esta funcin porque es una potencia ilustrada, que aboga por la creacin de una nica civilizacin mundial en la que las variadas tradiciones y culturas del pasado quedaran superadas por una comunidad nueva y universal basada en la razn, porque promueve la idea de que el libre mercado conducir a la modernizacin econmica y porque reconoce una interpretacin de la globalizacin econmica la expansin de la produccin industrial en economas de mercado interconectadas en todo el mundo- como el avance inexorable de un nico tipo de capitalismo occidental: el del libre mercado estadounidense18. Desde una posicin ideolgica distinta, el analista norteamericano Robert Kagan, participa de la misma conviccin. Desde la Independencia, e incluso antes, los estadounidenses siempre compartieron una creencia comn relativa al gran destino de su nacin (...) Para aquellas primeras generaciones de estadounidenses, la promesa de la grandeza nacional no era una mera esperanza reconfortante, sino una parte integral de la identidad del pas, indisolublemente unida a la ideologa nacional. Tanto ellos como las generaciones que les sucedieron crean que Estados Unidos estaba llamado a convertirse en una gran potencia, quiz la ms grande de todas, porque los principios e ideales sobre los que se haban fundado eran incuestionablemente superiores no slo a las corruptas monarquas europeas de los siglos XVIII y XIX, sino tambin a las ideas que haban conformado naciones y gobiernos a travs de toda la historia de la humanidad. As pues, los estadounidenses han sido siempre internacionalistas, pero con un internacionalismo que, a su vez, no es sino un subproducto de su nacionalismo. Cuando los estadounidenses buscaban legitimacin a sus acciones en el exterior, no la buscaban en las instituciones supranacionales, sino en sus pro17

pios principios. Ello explica que siempre haya sido tan fcil para tantos estadounidenses creer, como muchos de ellos lo hacen todava, que el avance de sus propios intereses implica el avance de los intereses de la humanidad. Como dijo Benjamn Franklin: La causa de Estados Unidos es la causa de todo el gnero humano19. El otro factor que explica las razones de por qu Estados Unidos mantiene el propsito de ubicarse por encima de las dems naciones hunde sus races en las profundidades mismas de su historia nacional. El mismo Robert Kagan lo explica claramente cuando escribe:
Es un hecho objetivo que los estadounidenses han ido extendiendo su poder e influencia incluso desde antes de fundar su propia nacin independiente. La hegemona que Estados Unidos estableci dentro del hemisferio occidental en el siglo XIX ha sido una caracterstica permanente de la poltica internacional desde entonces. La expansin de la estrategia de Estados Unidos, que lleg a Europa y al Extremo Oriente en la Segunda Guerra Mundial nunca ha dado marcha atrs (...) El n de la Guerra Fra se consider por parte de los estadounidenses como una oportunidad de no replegarse, sino de ampliar su influencia; de extender hacia el este, hasta Rusia, la alianza que lideraban; de fortalecer sus relaciones con aquellas naciones del Extremo Oriente que estaban en vas de democratizarse; de fomentar sus intereses en partes del mundo como Asia Central, cuya existencia ni siquiera conocan muchos estadounidenses. El mito de la tradicin aislacionista de Estados Unidos es notablemente persistente, pero no deja de ser un mito. Por el contrario, la expansin, tanto de su territorio como de su influencia, ha constituido la incuestionable realidad de la historia estadounidense, y no ha sido una expansin inconsciente20.

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De estos dos pasajes que hemos citado de Kagan podemos extraer dos tesis adicionales igualmente sugestivas que ayudan a entender el actual papel de Estados Unidos en el mundo, sobre las cuales volveremos ms adelante. La primera es la idea de que su acendrado

Hobsbawm, Eric. Entrevista sobre el siglo XXI. Barcelona, Crtica, 1999, p. 66-677. Vase tambin Hobsbawm, Eric. O va lEmpire amricain. En: Le Monde Diplomatique, Pars, junio de 2003. Gray, John. Falso amanecer. Barcelona, Paids, 2000, p. 14. Kagan, Robert. Desafo a la potencia hegemnica. El Pas, 30 de marzo de 2003. dem.

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nacionalismo nutre el internacionalismo, y la otra es el cuestionamiento del mito del aislacionismo, de hecho, muy pocas veces practicado. Ambas tesis explican el compromiso de Estados Unidos con el mundo, el cual debe evolucionar a su imagen y semejanza. Este cmulo de factores histrico-ideolgicos constituye un conjunto de principios que comparte la mayor parte de la elite dirigente y la sociedad estadounidenses, con total independencia de los colores polticos o las posturas ideolgicas o religiosas. Se presentan diferencias, sin embargo, en los procedimientos y en los mecanismos de realizacin de esta anhelada universalidad.
CLINTON Y BUSH: GLOBALIDAD VERSUS DOMINACIN?

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Los retos, desafos y oportunidades que enfrenta Estados Unidos en su calidad de potencia global ayudan a entender la aguda tensin que recientemente ha tenido lugar en el interior mismo de la clase poltica norteamericana. sta se encuentra frente a una enorme disyuntiva en cuanto a la posicin por adoptar de cara a la globalizacin y tambin al sistema mundial: mientras un sector generalmente demcrata identica el futuro de la posicin lder de su pas ms comprometido con el progreso interdependiente que suscita la globalizacin, lo que le implica mayores compromisos con todo los pases del mundo, otro sector, predominante entre los tomadores de decisin de la actual administracin, sin pretender desglobalizarse ni automarginarse de los actuales circuitos de compenetracin, se propone reconstruir el orden mundial de una manera tal que Estados Unidos pueda seguir preservando su completa independencia, conserve su amplia supremaca y evite los efectos disruptivos externos y globalizantes que perturban a su sociedad. Esta variabilidad de posiciones y de actitudes es quizs el ltimo movimiento un allegro, por supuesto, briosso de lo que ha signicado para Estados Unidos y para el resto del mundo la gran pieza musical de Westfalia. La tensin entre estas dos posturas es muy sutil, pero profunda. No representa una vuelta a la histrica contradiccin entre el aislacionismo y el internacionalismo. Constituye ms bien una discordancia entre dos propuestas orientadas a realizar el compromiso de los Estados Unidos con el mundo, pero con nfasis diferenciados: o la gran potencia evoluciona en un sentido que le permita conducir y reapropiarse de una globalizacin que se le est

saliendo de las manos y sigue siendo en el futuro cercano una potencia global, aun cuando diste de alcanzar el ejercicio de un dominio global, o intenta tomar distancia de estos circuitos para reconstruir desde su pas todo el inmenso andamiaje globalizante. Esto ltimo se alcanzara mediante el fortalecimiento de slo aquellos mbitos que son considerados como indispensables por parte de las autoridades de la misma potencia norteamericana, pero levantando grandes muros de contencin contra aquellos segmentos y circuitos que sean evaluados en trminos negativos. El carcter tenue de esta tensin radica en que ambas propuestas no son antagnicas o excluyentes; se diferencian en trminos de sus enunciados. De triunfar esta segunda postura, la globalizacin no se revertir, pero Estados Unidos perder muchos de los atributos que lo han convertido en una potencia global y se aproximar a lo que se entiende de modo tradicional por una potencia clsica, ms asociada al pasado que al futuro, al nacionalismo que al internacionalismo, al aislacionismo que a un mayor compromiso con el mundo. Es en este punto donde las dos tesis que antes destacbamos del planteamiento de Robert Kagan adquieren toda su importancia y signicacin. Y es que no slo Estados Unidos se est jugando su destino con el mundo; ste tambin se encuentra frente a la misma disyuntiva. La tensin, por tanto, no es solamente estadounidense, es planetaria, razn por la cual se hace ms urgente encontrarle una salida que mancomune las distintas voluntades. Esta tensin sobre cmo debe Estados Unidos asumir la redenicin de su poltica internacional transcurre paralela al salto que se ha presentado en dos de los ms recientes ciclos de la globalizacin, es decir, la fase sincronizada (1989-2000) y la colisin de globalizaciones, que debut tras los eventos del 11 de septiembre. Si el anterior ciclo de la globalizacin coincidi con el mandato del demcrata Bill Clinton, la actual fase debut en los primeros meses del gobierno republicano de George W. Bush. Esta coincidencia, que no es del todo fortuita, resulta ser un asunto importante puesto que se presentan mutuas retroalimentaciones entre la voluntad que expresan estas autoridades con la lgica implcita del correspondiente ciclo globalizante. La anterior administracin entenda la importancia que para Estados Unidos y el mundo tena el fortalecimiento de la globalizacin y, a su vez,

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la intensicacin y sincronizacin de este fenmeno, razn por la cual favoreca la enunciacin de este tipo de posiciones. La actual administracin, por su parte, ms estadounidense que global en sus deniciones e intereses, se desenvuelve en un contexto en el cual prolifera el desencanto y se multiplican los temores a un mundo ms interdependiente e interconectado. En cuanto a su posicin frente al mundo, el gobierno de Clinton se caracteriz por conjugar elementos realistas y liberales en la actuacin internacional de su pas. Bill Clinton expres elocuentemente su manera de entender el papel de Estados Unidos cuando aseveraba que su poltica exterior era una forma de poltica interior mundial. No fue casualidad que luego del arribo del candidato demcrata a la Casa Blanca se creara una subsecretara de asuntos globales en la Secretara del Departamento de Estado. El sentido intrnseco de su estrategia se caracterizaba por un inters en intentar armonizar la conservacin del predominio norteamericano en el mundo con un nfasis en la expansin de los mercados y la propagacin de la democracia, principios que deban conducir a un mundo ms integrado y seguro. No fue una mera casualidad que la prestigiosa revista Foreign Policy lo deniera como el presidente de la globalizacin, entre otras, porque hizo que la OTAN incorporara nuevos pases, orient la APEC hacia una zona de libre comercio y le dio alta prioridad en su poltica internacional a los asuntos medioambientales. Si retomamos la tipologa planteada por Joseph Nye de las tres dimensiones en las que se realiza el poder en las relaciones internacionales (militar, econmico y soft), se puede observar que la anterior administracin demcrata se inclinaba por fomentar la segunda y tercera dimensin del poder y optaba por reducir deliberadamente el peso del duro poder militar. No fue un accidente que durante esos gobiernos el presupuesto militar disminuyera como porcentaje del PIB. Esa orientacin poltica sufri un giro radical con el advenimiento del gobierno republicano en enero de 2001, y particularmente luego del ataque terrorista a las Torres Gemelas y al edicio del Pentgono. Como asegura Robert Kagan, El 11 de septiembre no cambi a Esta-

dos Unidos: slo lo hizo ms estadounidense21. A diferencia del compromiso del antecesor en los asuntos mundiales (organizacin e institucionalizacin de una economa mundial abierta, apoyo a procesos de paz en Irlanda del Norte y el Medio Oriente, intermediacin en los conflictos yugoslavos, etc.), el nuevo equipo en el poder ha sustituido la anterior poltica interior mundial por una poltica exterior localizada, que sin ser aislacionista, ha derivado en una variante: el intervencionismo unilateral. Dominique Mosi resume el dilema en los siguientes trminos: Durante la presidencia de Bill Clinton, los estadounidenses deseaban salvar al mundo, aunque de mala gana. Con Bush, pretenden protegerse del mundo o incluso retirarse de l22. Entre los factores que ayudan a entender este cambio de orientacin de la poltica internacional de Estados Unidos, un papel central le corresponde nuevamente a la historia y a la misma globalizacin. Como adecuadamente argumenta Alessandro Portelli23, el escaso conocimiento del resto del mundo por parte de la opinin pblica y de los grupos dirigentes de Estados Unidos es el producto de una visin histricamente radicada en su propia colocacin geopoltica: la combinacin de aislamiento geogrco original y de superpotencia actual hace que Estados Unidos sea objeto de la tentacin de convencerse que no tiene necesidad del resto del mundo. En el presente, la vieja distincin entre asuntos internos y externos prcticamente ha desaparecido. En un mundo globalizado, los acontecimientos y las situaciones que tienen lugar por fuera de los connes de Amrica tienen un impacto mayor en el plano interno. Estados Unidos est convencido de que sus intereses son los intereses del mundo entero y se prepara a traslapar sus propios intereses al resto de naciones pues considera que tiene que asumir esta responsabilidad para con los dems. En cualquier caso esto no es una cuestin de hipocresa: es muy fuerte en Estados Unidos la conviccin de que los intereses propios coinciden con los intereses generales, porque es fuerte la sensacin que entre s y el mundo no existen fronteras. Si Estados Unidos no tiene connes que lo contengan, entonces corre el riesgo de no tener connes que lo protejan. Por eso, el gobierno de Estados Unidos est

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Desafo a la potencia hegemnica. El Pas, 30 de marzo de 2003. Mosi, Dique. La verdadera crisis del Atlntico. En: Foreign Affairs en espaol, otoo-invierno de 2001. Portelli, Alessandro. La cultura de Bush. La Rivista del Manifesto, N. 33, noviembre de 2002.

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interesado en dotarse de nuevos lmites. El cambio semntico de un peligro inminente por un peligro en potencia signica que no es ms necesario que el enemigo haga o intente hacer alguna cosa para convertirse en objeto de la accin preventiva. Basta con que se encuentre en grado de hacerlo, que slo tenga la intencin, que pueda tenerla en el futuro, para que se convierta en una amenaza potencial. La propuesta bsica del equipo republicano que actualmente ocupa la Casa Blanca consiste, por tanto, en levantar nuevos limes entre su pas y el resto del mundo. Como esta tarea es imposible de realizar desde un punto de vista geogrco o espacial, tanto por las condiciones naturales de Estados Unidos como por la intensidad que ha alcanzado la misma globalizacin, de la que la potencia del Norte constituye el nervio central, la nica alternativa consiste en recurrir a aquellos procedimientos polticos y militares que producen nuevos mecanismos de contencin. La guerra preventiva ha sido el principal procedimiento sugerido para producir ese divorcio (limes), ejercer un necesario control y asegurar la conservacin de su dominio. Es a partir de este tipo de observaciones de ndole ms general que se puede entender el carcter revolucionario que anhela asumir el gobierno republicano. Esta propuesta preventiva de la administracin Bush no representa un proyecto reactivo, conservador o apegado a un anhelado y, hoy por hoy, irrealizable pasado. Por el contrario, es un proyecto que, con sus radicales propuestas, asume un formato radical dentro del espritu de una nueva revolucin conservadora. El gobierno Bush constituye una reedicin de la revolucin conservadora, que en una versin anterior fue impulsada por Ronald Reagan en la dcada de los ochenta, en tanto que no slo plantea una poltica exterior ms beligerante, sino tambin porque con sus polticas est desaando el capitalismo moderado, elemento caracterstico de esta nacin durante todo el siglo XX. Para alcanzar este objetivo est empleando dos medios: la poltica de reduccin de impuestos en condiciones en que incrementa el dcit. Como seala un historiador norteamericano, para los conservadores generar dcit es un asunto tolerable cuando se trata de realizar gastos militares, pero es una cuestin inadmisi-

ble si el objetivo consiste en mantener los servicios de la seguridad social. El otro medio empleado para hacer volver a Estados Unidos al capitalismo no regulado anterior al siglo XX es cultivar una psicologa de guerra, de manera que cualquier crtica a la poltica republicana conservadora se condena por considerarse una deslealtad en poca blica24. Si la administracin Clinton fusion de modo particular las opciones liberales con las realistas dentro de un marco de mayor interdependencia, el gobierno de Bush, que no ha renegado del liberalismo, ha pretendido potenciarlo dentro de los marcos de una mayor independencia para su pas. De ah que haya aparecido como una contradictoria postura que conjuga intervencionismo (nacional) con liberalismo (internacional). El nuevo enfoque que se ha desarrollado sobre todo en estos ltimos dos aos conlleva, en cambio, una mezcla de idealismo y realismo. Por un lado, hay idealismo en la distincin entre estados buenos y malos, as como en la creencia en que las reformas econmicas y polticas de los estados a favor de una liberalizacin interna y una mayor apertura exterior producirn una disminucin de su agresividad. Sin embargo, no se trata del clsico idealismo que la literatura acadmica sobre relaciones internacionales suele calicar como liberal. Segn ste, la paz debera ser sobre todo el resultado del derecho internacional y las organizaciones intergubernamentales, incluida en lugar preferente, en el mundo de hoy, la Organizacin de Naciones Unidas. En el nuevo enfoque dominante en la poltica exterior norteamericana, en cambio, y ante la ausencia de una autoridad mundial vinculante y efectiva, la paz debe ser impuesta por un rbitro que sea capaz de proteger a cada uno de los estados de las agresiones de los dems. En conjunto, la inspiracin de la actual poltica americana podra ser calicada de realismo moral25. Si retomamos nuevamente la tipologa propuesta por el politlogo Joseph Nye, la administracin republicana ha introducido un cambio radical en la articulacin de las dimensiones en que se sustenta el poder internacional: su estrategia se centra prioritariamente en la primera dimensin el duro poder militar y ha relegado

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Jackson, Gabriel. Hacia dnde va Estados Unidos?. El Pas, 13 de junio de 2003. Colomber, Joseph. 11-S. 11 de septiembre de 2003.

tras bambalinas a las otras dos. Esta escogencia obedece a que en el plano econmico Estados Unidos enfrenta serios competidores, y su capacidad para imponer su voluntad se ha visto seriamente aminorada en condiciones en que la tercera dimensin, compuesta por los flujos migratorios, los intercambios culturales, comunicacionales, internet, terrorismo, etc., constituye un mbito en el cual actan actores no estatales se comunican y actan sin ser obstaculizados por la interferencia de ningn gobierno. En este nivel, el poder de los Estados es, en buena medida, neutralizado26. Esta transmutacin de los ejes denidores de la poltica exterior norteamericana, que ha marginado su dimensin mundial por otra nueva de estirpe nacional, obedece a que este equipo en el poder maneja un proyecto de Estados Unidos y del mundo, que garantice la plena supremaca del primero por sobre el segundo. Quien mejor ha explicado estas nuevas coordenadas de la poltica exterior norteamericana durante la actual administracin Bush ha sido Condoleeza Rice, consejera de Seguridad Nacional, quien, en un artculo escrito antes del arribo de los republicanos al poder y que fue publicado por la revista Foreign Affairs en el invierno de 2001, argumentaba sobre la necesidad del gobierno de actuar a partir del inters nacional de Estados Unidos y no de los intereses de una ilusoria comunidad internacional. Su tesis central se articula en torno a la idea de que Estados Unidos debe ocuparse de sus intereses nacionales, pero como stos se encuentran diseminados por todo el globo, tiene que realizarlos en cualquier parte.
Los acuerdos con instituciones multilaterales no deben ser nes en s mismos. Los intereses estadounidenses se promueven a travs de alianzas fuertes y pueden alentarse en las Naciones Unidas y otras organizaciones multilaterales, as como con acuerdos internacionales bien concebidos. Sin embargo, muchas veces al gobierno de Clinton le ha preocupado tanto encontrar soluciones multilaterales a los problemas que ha rmado acuerdos que no tienen en sus miras los intereses estadounidenses27.

De esta tesis de Rice, pensamiento comparti26 27 28

do por los otros influyentes miembros del actual gobierno norteamericano, se desprende la idea de que se debe recelar de los organismos internacionales, porque stos no siempre son agentes facilitadores para la realizacin de los intereses nacionales de Estados Unidos. La importancia asignada a este predominio de los intereses norteamericanos es uno de los factores que explica por qu la administracin Bush no estuvo dispuesta a suscribir el Tribunal Penal Internacional, desconoci acuerdos en que se haba comprometido la administracin anterior, como el de Kyoto sobre el calentamiento del planeta, rehus rubricar el Tratado de prohibicin de minas antipersonas e incluso se opuso a los acuerdos de la OCDE sobre los parasos scales. En el fondo, la divergencia ms profunda entre estas dos administraciones la demcrata y la republicana se presenta en relacin con la globalizacin. Como seala Pierre Hassner, la prioridad de Clinton era domstica y global y la de Bush, nacional e imperial (El diseo del nuevo imperio, El Pas, archivo, diciembre de 2002). Ambos gobiernos dieren en la medida en que el de Clinton se identicaba con el globalismo, es decir, constitua un intento de promover y profundizar la globalizacin, mientras que el de Bush se propone ejercer un control sobre la misma. Andrs Ortega hace unos meses recordaba que en una comparecencia a mediados de febrero de 2003 ante una comisin del Senado estadounidense, los jefes de tres servicios de inteligencia, George Tenet (de la CIA), el vicealmirante Lowell Jacoby (de la agencia de inteligencia de defensa DIA del Pentgono) y Robert Mueller III (del FBI) coincidieron en su apreciacin de los peligros que entraa la globalizacin. Si sta ha impulsado la economa, tambin se ha convertido en una grave amenaza para Estados Unidos, al facilitar el crecimiento de las redes terroristas, la proliferacin de los conocimientos tecnolgicos para fabricar armas de destruccin masiva, la multiplicacin de estados fracasados que tienen que hacer frente a crecientes problemas de insurgencia y el aumento del anti-americanismo y de los rencores contra un Estados Unidos dominante28. Este intento por establecer mecanismos de

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Innerarity, Daniel. Los lmites del poder. El Pas, 8 de febrero de 2003. Rice, Condoleeza. La promocin del inters nacional. En: Foreign Affairs en espaol, enero-febrero de 2001. Ortega, Andrs. Imperio contra globalizacin. El Pas, 2 de marzo de 2003.

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control sobre la globalizacin por parte del actual gobierno se observa claramente cuando se tiene en mente que ltimamente ha emprendido acciones tales como la instauracin de mayores controles a la inmigracin legal, ha establecido un creciente proteccionismo comercial, ha estimulado el aumento de los subsidios agrcolas, ha promovido la iniciativa de defensa de los contenedores, la cual establece que algunos puertos sean vigilados de modo estricto para controlar los cargamentos que salen con destino a Estados Unidos, o cuando se ha propuesto vigilar la informacin cientca y tcnica en internet, sobre todo aquella que puede ser utilizada para nes militares o terroristas. Segn Nairn, la guerra en Irak no es por el petrleo, sino contra la globalizacin, un intento de militarizar el dominio econmico que Estados Unidos disfrut en los aos noventa29. Las diferencias entre estos dos enfoques de la globalizacin no se deben nicamente a que ambas administraciones se hayan localizado en ciclos distintos de la globalizacin. El problema central constituye un asunto de enunciacin y de voluntad poltica, as como de concepcin de cul es el papel anhelado que se le asigna a Estados Unidos en el mundo. Qu elementos justican y explican este radical cambio de posicin de las autoridades norteamericanas frente al mundo y la globalizacin? A nuestro modo de ver, dos elementos han incidido en esta reorientacin. El primero tiene que ver con las secuelas que dej el ataque terrorista del 11 de septiembre en la clase dirigente y en la sociedad norteamericana y, el segundo, con la naturaleza del ncleo duro de la administracin Bush. En un trabajo anterior establecamos una distincin entre las consecuencias inmediatas y de largo plazo a que dio lugar el atentado del 11 de septiembre30. Algunas de las inmediatas sobre las que conviene volver brevemente son las siguientes: luego del ataque terrorista, el Estado norteamericano asumi posiciones ms policacas. Las leyes antiterroristas abrieron la posibilidad de practicar detenciones excepcionales por tiempo indenido y que se crearan los tribunales militares especiales para juzgar a los extranjeros, como

por ejemplo en la base de Guantnamo. Pero ese no es el nico rasgo que asume este Estado policaco. Tambin se vislumbra su fantasmal gura en las denuncias de innumerables exacciones cometidas contra la poblacin extranjera en Estados Unidos. Human Right Watch constataba que a nales de 2002 las agresiones sufridas contra la poblacin musulmana de Estados Unidos se haban incrementado desde el 11 de septiembre en un 1.7700%31. Si bien los ciudadanos musulmanes han sido los principales damnicados, son los que de modo ms directo han sufrido en carne propia la violenta reaccin institucional a que dio lugar el 11 de septiembre de 2001, las otras minoras no han corrido mejor suerte. La comunidad latina en Estados Unidos tambin ha visto pesar sobre s el fantasma de la discriminacin, y en ocasiones ha visto algunos de sus derechos conculcados32. Un ejemplo que ilustra muy bien el peso desmedido que se les asigna a las funciones policacas y que al mismo tiempo conrma la tesis de que la poltica que promueve la actual administracin que ocupa la Casa Blanca no es contraria a la globalizacin, sino que pretende ejercer un mayor control sobre ella, lo encontramos en el hecho de que este Estado policaco no pretende connarse a las fronteras nacionales. En su declarado combate contra la amenaza del terrorismo, el Pentgono ha comenzado a desarrollar una vasta red de espionaje global. El plan Total Information Awareness se propone rastrear diariamente miles de millones de transacciones bancarias, comunicaciones, compras, viajes, documentos de identidad o historiales mdicos y laborales de ciudadanos de todo el mundo, a los que tendrn acceso instantneo los servicios secretos de Estados Unidos (El Pas, 1 de diciembre de 2002). El 12 de mayo de 2003, el peridico El Tiempo denunci la adquisicin de este tipo de informacin sobre ms de 30 millones de colombianos por una empresa norteamericana. En Argentina y Mxico la adquisicin de informacin de sus connacionales por parte de instituciones norteamericanas ha agitado un gran debate, porque se teme que desencadene consecuencias completamente impredecibles. Informacin de prensa seala tambin que el Pen-

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29 30 31 32

Nairn, Tom. America: enemy of globalisation. En: opendemocracy.net, 2003. Fazio Vengoa, Hugo. El mundo despus del 11 de septiembre. IEPRI y Alfaomega, 2002, pp. 45-59. El Pas, 20 de noviembre de 2002. Roas Marcos, Luis. Hispanos en Estados Unidos: una convivencia en peligro. El Pas, 177 de febrero de 2003.

tgono est desarrollando un sistema de vigilancia basado en computadoras y miles de cmaras para rastrear, grabar y analizar, por ejemplo, el movimiento de cada vehculo (y sus pasajeros) de una ciudad extranjera33. Claro que para hacer plena justicia debemos recordar que este endurecimiento de posiciones no ha sido una prctica exclusiva de las autoridades estadounidenses. En Europa Occidental se ha presentado una situacin anloga. Los derechos humanos fundamentales en los pases de la Unin Europea sufrieron en 2002 un grave retroceso en favor de la seguridad. sta ha sido tambin una de las consecuencias originadas por los ataques terroristas del 11 de septiembre, segn concluye un estudio elaborado por expertos independientes de los quince pases miembros. Las condiciones de detencin, la condencialidad sobre datos privados, la libertad de expresin y las leyes restrictivas con los inmigrantes son algunos de los aspectos ms preocupantes en el informe34. El tema es inquietante porque lo que est en juego es ni ms ni menos que la libertad y la democracia. Conviene recordar las palabras del escritor Norman Mailer, quien hace poco recordaba que la libertad es frgil y, si no trabajamos por ella, la vamos a perder, porque la democracia no es el estado natural del ser humano en sociedad, ms bien lo contrario, hay que esforzarse mucho simplemente para mantenerla35. Otra secuela inmediata del acto terrorista se observa en la manera como el gobierno de Estados Unidos asumi la respuesta al ataque terrorista. Despus de haber recibido el aval de la OTAN y la ONU para que mancomunadamente se organizara la retaliacin contra aquellos que haban perpetrado y patrocinado el brbaro ataque, la administracin Bush preri actuar en solitario para poder as disponer de un amplio campo de maniobra en la organizacin de la represalia. La Casa Blanca desech la opcin multilateral y opt por la accin unilateral. sta fue una evidente operacin encaminada a intentar prevenir que el gobierno norteamericano quedara amarrado por los compromisos

multilaterales. El propsito era impedir que se consolidaran nuevos contextos de interdependencia poltica y asumir ms bien como propsito tratar de conducir el proceso de manera tal que Estados Unidos gozara de una gran capacidad de direccin, estableciendo de paso una frontera entre su pas y el resto del mundo. Pero tambin luego del ataque del 11 de septiembre se hizo ms fuerte la concepcin realista de las relaciones internacionales que se propone fortalecer la concentracin del poder en el Ejecutivo y la conservacin de un elevado grado de consenso ciudadano en torno al gobierno, situacin que vigoriza el Estado maximal de Bush, tan contrario a las tradiciones polticas norteamericanas. Este no podr institucionalizarse a menos que la guerra se eternice. ste es sin duda el sentido escondido del discurso ante la fecha invariable de la nueva presidencia imperial. Al argumentar que el 11 de septiembre marc el inicio de una nueva guerra mundial, que era el Pearl Harbor del siglo XXI, anunciaba una lucha global contra el terrorismo, sin lmites espaciales ni temporales36. Ha sido en este contexto donde ha entrado a actuar el segundo elemento: la naturaleza radical del equipo que se encuentra con Bush en el poder. En el ejercicio de la poltica exterior y de seguridad es posible observar que se ha consolidado un grupo inusitadamente homogneo que provee a la enorme capacidad militar y recursiva de Estados Unidos una inmensa voluntad de accin. Diversos analistas han armado que el ncleo conservador norteamericano est compuesto por varios grupos. De acuerdo con Woodward37, stos se dividen en: personas que participaron en la Administracin Reagan y que interiorizaron el rgido y maniquesta esquema de la guerra fra, representantes del complejo militar e industrial, fundamentalistas cristianos de derecha y defensores a ultranza de Israel. Estos nuevos lderes de Washington mantienen una visin que es radical y utpica, por un lado, y complaciente, por el otro. Su utopismo consiste en su creencia en que la dominacin estadounidense de la sociedad internacional es la conclusin natural de la historia, ya que, como el

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Clarn, 3 de julio de 2003. El Pas, 6 de mayo de 2003. Lo nico que hemos llevado a Irak es violencia y muerte, Clarn, 23 de junio de 2003. Golub, Philip S. Retour una presidence impriale aux Etats-Unis. En: Le Monde diplomatique, Pars, enero de 2002. Woodward, Bob. Bush en guerra. Bogot, Pennsula/Atalaya, 2002.

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estudios

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propio presidente Bush dijo recientemente en West Point, es el nico modelo de progreso humano que sobrevive. Su complacencia radica en que piensan que el poder estadounidense puede cambiar este nuevo mundo. Creen en el uso sin escrpulos del poder estadounidense. Se muestras hostiles a las coacciones internacionales y contemplan el derecho internacional como algo pasado de moda en importantes aspectos38. Difcil es conocer en detalle los entretelones de las altas esferas del poder de la Casa Blanca y del Pentgono como para poder establecer a ciencia cierta el nmero y el grado de influencia de estos distintos grupos. Una cosa, sin embargo, queda completamente clara. Como demuestra el famoso periodista Bob Woodward, quien ha tenido acceso directo a informacin incluso condencial del saln Oval, el gabinete de guerra es quiz ms fuerte ahora que en 1991, porque son bsicamente las mismas personas, con ms experiencia. Hay que hacer una salvedad con el presidente. El de entonces, George Bush padre, llevaba como ahora su hijo, un par de aos en la Casa Blanca. Pero aquel Bush haba sido director de la CIA y vicepresidente, y conoca bien la administracin estadounidense, los servicios secretos y la diplomacia mundial. Era mucho ms experto que George W. Bush39. La idea central que convoca a este ncleo est conformada por los destellos de la guerra fra que todava perduran en la mente de los altos funcionarios de la Casa Blanca y del Pentgono. En parte, esto obedece a que muchos de ellos se educaron y actuaron con anterioridad dentro de los cnones de ese rgido guin. La supervivencia de esta concepcin no es, sin embargo, un hecho fortuito. Como seala Mary Kaldor: La Unin Sovitica tuvo su Perestroika; Estados Unidos, no. Y la cultura poltica norteamericana de hoy sigue marcada por esos cincuenta aos de enfrentamiento bipolar40. Adems de esta cosmovisin que se desprende de un orden poltico y geopoltico anterior y que se ha plasmado en una reorganizacin de las fuerzas militares y en la determinacin de las nuevas amenazas, otro referente que ha entrado a desempear un papel no menos signicativo es el de la religin.
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Si, a diferencia de Estados Unidos, Europa tuvo tras el n de la guerra fra su Perestroika, similar a la gorbachoviana, que condujo a la Unin Europea a proseguir en la senda de la integracin al tiempo que construa las bases para constituir una Gran Europa, por medio de una inusual ampliacin en direccin a pases que se encontraban previamente al otro lado de la cortina de hierro, lo que indujo a que en los noventa apareciera una sura en la concepcin que del mundo tienen los europeos y los norteamericanos, el problema religioso se ha convertido en otro factor que ha ensanchado la brecha entre las dos orillas del Atlntico. Javier Solana resume brevemente esta disimilitud cuando anota que la certeza moral de un Estados Unidos relativamente religioso encuentra difcil paralelo en una Europa principalmente secular. Una sociedad religiosa explica el mal en trminos de eleccin moral y libre voluntad, mientras que una sociedad civil busca las causas del mal en factores psicolgicos o polticos41. El nfasis en esta dimensin religiosa no constituye una demostracin de que el mundo habra entrado en la senda del choque de civilizaciones o de religiones. Ms bien, se debe considerar el papel de la religin como un acto de fe que le da consistencia y eleva al rango de cruzada la concepcin poltica prevaleciente, cuyos orgenes y referentes se construyen de acuerdo con el paradigma de la guerra fra. sta es la razn que explica que Bush armara que tom la decisin de ir la guerra porque la Historia nos ha encomendado esa misin42.
P OT E N C I A G LO B A L V E R S U S D O M I N A C I N G LO B A L ?

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A primera vista, podra considerarse afortunado y aventajado aquel pas que alcance el estatus de potencia global. Su existencia y su resplandor, sin embargo, pueden ser mucho ms efmeros y aleatorios que la imagen que evoca el concepto. Esto obedece al hecho de que una potencia global encuentra ventajas y desventajas en su ejercicio del poder. Entre las primeras se pueden encontrar las formas ms sutiles de dominacin, su control de las redes de poder, su predominio sobre las nuevas espe-

Pfaff, William. Unilateralismo y alianzas. El Pas, 2 de septiembre de 2002. Woodward, Bob. El gabinete de guerra es ms fuerte que 1991. El Pas, 2 de febrero de 2003. El Pas, 6 de abril de 2003. Solana, Javier. Las semillas de una posible ruptura entre Estados Unidos y Europa. El Pas, 13 de enero de 2003. El Pas, 18 de julio de 2003.

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cialidades temporalizadas globalizantes y su capacidad para ejercer atractividad, es decir, convertirse en referente de accin y emulacin por parte de los dems pases y actores. En efecto, fue a partir de su posicin de primera potencia econmica, nanciera, militar y poltica mundial, que sobre todo desde inicios de la dcada de los aos noventa se comenz a asistir a un proceso de rehegemonizacin norteamericana del mundo, lo que denotaba una vez ms su inmenso podero. Como sealbamos en una investigacin anterior43, esta rehegemonizacin se ha observado en el inters creciente de las elites polticas y econmicas de prcticamente todo el mundo por acercarse a los Estados Unidos para reproducir en sus propios pases el tipo de capitalismo norteamericano (reduccin del Estado, flexibilizacin laboral y liberalizacin de los circuitos econmicos y nancieros), buscar integrarse con la potencia del Norte por los benecios polticos adems de econmicos que una alianza tal depara, facilitar la transferencia de los grandes logros norteamericanos (tecnolgicos, formas de gestin, capitales) y, para el caso de pases pequeos, garantizar un manto de estabilidad que slo la potencia del Norte puede asegurar. Es decir, se advierte que ms all de las acciones mundiales que despliegan los Estados Unidos en los diferentes connes del globo, este pas se ha convertido en un polo que ejerce un magnetismo centrpeto y que tiende a atraer a buena parte de los estados hacia su rbita. En la medida en que Estados Unidos es el pas que ms ha contribuido a desplegar las tendencias globalizadoras en los distintos campos, esta atraccin que ejerce facilita la irradiacin de la globalizacin hacia nuevas regiones y muestra la perseverancia de muchos estados por adaptarse a la globalizacin tal como se pregona desde Washington. Las ventajas que le depara su condicin de potencia global tienen, sin embargo, un reverso de la medalla. Una potencia global tiene tambin que asumir una serie de costos, muchos de los cuales se escapan a su control. Dados los altos niveles de compenetracin y la magnitud de los problemas que aquejan al mundo en su conjunto, Estados Unidos slo puede realizar su supremaca y encontrar mecanismos para la resolucin de los problemas a travs de la consti-

tucin de alianzas, sean stas econmicas, polticas o militares. Es cierto que las coaliciones crean facilidades, reducen costos y permite desarrollar actividades a gran escala. Pero las alianzas establecen tambin lmites al ejercicio del poder porque precisan del apoyo y de la buena disposicin de otros actores para la realizacin de sus objetivos, los cuales no siempre son globales, pues en ocasiones son estrictamente nacionales. Como seala Jrgen Habermas:
las objeciones empricas a las que se expone la visin estadounidense tienen que ver con su viabilidad: la sociedad mundial se ha vuelto demasiado compleja como para poder seguir siendo piloteada, desde un centro, mediante una poltica que se base en la fuerza militar. Frente a las redes horizontales, a la comunicacin cultural y social, una poltica que retorna a la forma hobessiana original del sistema de seguridad policial jerarquizado es inevitablemente obsoleta44.

Tanto en el plano econmico como en el poltico podemos encontrar ejemplos adecuados. La guerra del Golfo de 1991, la intervencin en Afganistn en octubre de 2001 y la reciente invasin de Irak constituyen evidentes demostraciones de que el gobierno de Estados Unidos requiere la colaboracin, la asistencia y el apoyo de otros actores para alcanzar sus objetivos. Por su parte, emprender acciones en contra va de la voluntad de los ms importantes o de la mayora de los actores no slo le resta legitimidad a las actividades de la potencia global, sino que seguramente terminar comprometiendo sus resultados, como ha quedado palmariamente demostrado luego de la invasin de Irak. Tambin desde otro ngulo la globalidad de su poder puede convertirse en una camisa de fuerza. Una potencia global debe disponer de una amplia gama de recursos para hacer valer los distintos mbitos en los que se realiza el poder internacional. Debe propender por un adecuado equilibrio entre todos ellos para mantener nivelada la balanza. El desnivel simplemente no basta. El caso de Rusia lo ejemplica magistralmente. Gran potencia militar nuclear, con capacidad para destruir la vida sobre el planeta, pero con un producto interno bruto del tamao del de los Pases

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Fazio Vengoa, Hugo. El mundo frente a la globalizacin. Diferentes maneras de asumirla. Ob. cit. La revolucin segn Washington. Clarn, 12 de mayo de 2003.

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estudios

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Bajos. Rusia simplemente puede aspirar a convertirse en una ligera potencia regional. Pero mantener este equilibrio no es una tarea fcil. Ocurre que recurrentemente se estn modicando los factores en los que se realiza la globalizacin. En la guerra fra eran polticos y militares, en los noventa fueron bsicamente econmicos, y hoy por hoy adquieren mayor relevancia los culturales, siendo imposible saber a ciencia cierta cules sern en el futuro, incluido el ms cercano. Una potencia global debe propender por un equilibrio necesario para reacondicionarse, actuar en cada uno de ellos y sustentar su hegemona en estos dismiles ambientes. ste es un importante condicionamiento que le impone un mundo globalizado porque en cada uno de estos ambientes se realiza de distinta manera la fuerza y el ejercicio de la hegemona. Otra complicacin que enfrenta una potencia global consiste en que para mantener su hegemona debe propender por establecer mnimos consensos sobre sus decisiones; debe preocuparse porque todo el mundo se considere como parte integrante de sus determinaciones, lo que implica que debe abrir espacios que den cabida a las demandas de los dems agentes y actores que gravitan en la vida internacional. Pero tambin una potencia global tiene que asumir otro costo adicional. A medida que se intensican las tendencias globalizantes y alcanzan un mayor grosor los nuevos circuitos espacios temporales globalizantes, se entrecruza el destino de todas las naciones, situacin que conduce a que en la medida en que se torna ms intensa la globalizacin, se diluye el propsito universalista de la potencia del Norte dentro de una nueva combinacin que amalgama la voluntad de distintos actores. El asunto en el fondo consiste en que nada es ms ajeno a una globalizacin intensicada que la persistencia de las potencias, sean stas tradicionales, mundiales o globales. Por ltimo, una potencia global encuentra otro obstculo en el ejercicio de su poder. En los inicios del nuevo siglo, las condiciones en que se atomiz el antiguo movimiento envolvente de la globalizacin que encontraba en su dimensin econmica el nervio central, demuestran que la globalizacin carece de causalidades ltimas y que sus impactos son ms bien el producto de determinadas resonancias que producen ciertos
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acontecimientos, coyunturas y procesos. Esto signica que una potencia global encuentra su accionar encadenado a mltiples situaciones, muchas de ellas provenientes de temporalidades distintas, que alteran su capacidad de accin y crean una disfuncionalidad entre los objetivos y los resultados. Estos costos que acabamos de comentar demuestran que el estatus de potencia global puede ser en realidad bastante efmero en razn de la aceleracin de las transformaciones en los distintos niveles en los cuales se realiza el poder internacional, y porque el unilateralismo encuentra lmites naturales que ni siquiera el poderoso gobierno de Estados Unidos puede a futuro forzar. Esta situacin la reconoca el mismo ex presidente Bill Clinton, quien, en un artculo publicado bajo el ttulo Estados Unidos debera liderar, no gobernar45, sealaba que Estados Unidos se encuentra en un momento nico de la historia humana con un dominio poltico, econmico y militar. Pero dentro de 30 aos, la economa china podra ser tan grande o ms que la estadounidense. La economa india tambin, si dejan de luchar con Pakistn y malgastar el dinero en armamento. Dentro de 30 aos, si la Unin Europea sigue unindose poltica y econmicamente, aumentar de igual manera su influencia poltica y econmica. Por tanto, en un mundo interdependiente, podemos liderar pero no dominar () Debemos reconocer que nuestra interdependencia planetaria, a pesar de ser algo maravilloso para aquellos de nosotros que estamos bien situados para aprovecharla, sigue teniendo sus pros y sus contras. Nuestra apertura en un mundo lleno de divisiones polticas, religiosas, econmicas y sociales aumenta tambin nuestra vulnerabilidad e intensica el dolor y la alienacin de aquellos que se sienten apartados de las ventajas de la interdependencia. Al n y al cabo, el 11 de septiembre, Al Qaeda utiliz las mismas fronteras abiertas, la facilidad para viajar y el acceso a la informacin y a la tecnologa que todos damos por hecho para matar 3.100 personas de 770 pases, incluidos ms de 200 musulmanes () Cul es la responsabilidad de Estados Unidos en este momento de nuestro dominio? Creo que es la de construir un mundo que avance ms all de la interdependencia, hacia una comunidad planetaria integrada, con responsabilidades, benecios y valores compartidos.

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El Pas, archivo, 2002.

De esta reflexin a que nos invita el ex presidente norteamericano, as como del breve anlisis que hemos realizado sobre las oportunidades, los desafos y costos que representa detentar el estatus de potencia global, podemos extraer una importante conclusin. Puede que Estados Uni-

dos haya llegado a convertirse en una potencia global, pero dista enormemente de la capacidad para realizar una dominacin global, razn por la cual se plantea para Washington y el mundo el imperativo de fortalecer los hilos de la interdependencia.

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estudios

Procesos pblicos de esclarecimiento y justicia de crmenes contra la humanidad *

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Ivn Cepeda Castro Claudia Girn Ortiz


Investigadores y defensores de derechos humanos.

ISSN 0121-4705

* El presente artculo es resultado de la experiencia de los autores en el trabajo con vctimas de la violencia en Colombia. La reflexin acerca de esta labor ha sido efectuada en la investigacin La memoria de las vctimas de la violencia y la guerra (2000-2003), realizada con el apoyo del Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa Francisco Jos de Caldas (Colciencias) y del Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Catlica de Lyon.

e n l a s e g u n da m i ta d d e l s i g l o x x , e l desarrollo vertiginoso del derecho internacional, de los derechos humanos y del derecho humanitario conoci, como una de sus consecuencias ms destacadas, la creacin de un nuevo marco para el debate pblico sobre las atrocidades del pasado. A partir del Tribunal Militar de Nuremberg, en 1945, este debate gan como escenarios los estrados judiciales, los procesos por crmenes de guerra y de lesa humanidad, y, ms recientemente, las denominadas comisiones de verdad creadas despus de los conflictos armados o los regmenes dictatoriales. La instauracin de la Corte Penal Internacional es un aspecto notable de este nuevo marco universal para la sancin de las formas de violencia extrema. Los mltiples procesos de rememoracin, esclarecimiento y justicia son un aporte considerable a la democratizacin de las sociedades, pues contribuyen a la formacin de la opinin y el espacio pblicos. La experiencia de la difusin social de los testimonios de las vctimas, la controversia en los medios de comunicacin y la divulgacin de los informes sobre los crmenes del pasado ayudan a consolidar los espacios democrticos nacientes. En dicho contexto, memorias colectivas que durante perodos de violencia y dominacin han sido desconocidas encuentran, poco a poco, espacios de reconocimiento. No obstante, el reconocimiento pblico de las vctimas de los crmenes atroces cometidos en una guerra o bajo un rgimen dictatorial requiere un conjunto de transformaciones que conduzcan al establecimiento del vnculo colectivo lesionado o destruido por la violencia generalizada. Esas transformaciones se operan en situaciones conflictivas y controversiales. Por eso los problemas propios de los procesos sociales de superacin de los crmenes del pasado exigen una reflexin particular. En el presente texto se desarrolla una serie de conceptos y tesis pertenecientes a la teora de la

anlss poltco n 50, Bogot, enero-abril 2004: pgs. 40-54 anlss poltco n 50

memoria, la verdad y la justicia en situaciones anteriores, simultneas o posteriores a transiciones a la democracia o negociaciones de conflictos armados. A travs de este anlisis se pretende demostrar que todo camino de superacin real de la violencia y la guerra debe tener un carcter pblico (transparencia) y procesal (esclarecimiento). O en otros trminos, que el trabajo de rememoracin, el establecimiento de la justicia y la elaboracin de la verdad contribuyen efectivamente a la democratizacin, siempre y cuando comprometan a todos los estamentos sociales en diversas modalidades de transparencia, esclarecimiento y sancin de las acciones criminales que han desestructurado el cuerpo social. Para argumentar estas ideas se realiza un estudio en dos partes1. En la primera, se aborda la cuestin del vnculo entre el trabajo de rememoracin y los principios de la teora de los derechos humanos y el derecho humanitario. As son tomados en consideracin asuntos como la deduccin del principio de sustancialidad del pasado en el marco de la teora contractual; el papel de la memoria en relacin a la legitimacin del poder estatal; el contenido de la memoria en situaciones en que la potestad de uso de la fuerza se emplea para nes arbitrarios o en que la sociedad se encuentra en medio de un conflicto ar1

mado, etc. En la segunda parte, los temas de la reflexin son la realizacin del derecho a la verdad y la justicia, as como el carcter de las comisiones extrajudiciales de esclarecimiento. All se examinan las diversas formulaciones que el derecho internacional ha elaborado con relacin a los principios, procedimientos e instrumentos que deben ser puestos en prctica para garantizar la dignidad de las personas y la de los grupos que han sido afectados por situaciones de violencia extrema. El nfasis de los dos anlisis mencionados se centra en las fuentes de la teora poltica que fundamenta determinados aspectos del derecho pblico internacional, y en las fuentes normativas de los derechos humanos y del derecho humanitario: los instrumentos internacionales convenciones, pactos, cartas o declaraciones; los informes producidos por los sistemas de proteccin y promocin internacional de los derechos humanos, y algunos aspectos de la jurisprudencia emitida por los tribunales ad hoc creados para el juzgamiento de los crmenes internacionales2. Las nociones de crmenes de guerra y de lesa humanidad3 son aspectos primordiales de ambas secciones, pues la denicin de su naturaleza, sus modalidades especcas de perpetracin y

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En la investigacin, el tratamiento de la problemtica se realiza a travs de un recorrido por las mltiples facetas que tiene el trabajo de rememoracin en el espacio pblico en situaciones simultneas o posteriores a conflictos armados o regmenes dictatoriales. A lo largo de la primera seccin se descompone el contenido del concepto de la memoria de las vctimas en tres preguntas que corresponden a los primeros tres captulos del estudio: Cul es el contenido de esta memoria? Quines son sus sujetos y en qu espacio se construye? A travs de qu modalidades y prcticas se ejerce? En la segunda parte se abordan los vnculos contradictorios que ligan la memoria y la historia, as como sus anidades, diferencias y oposiciones. Con este objetivo se analizan dichos vnculos desde la perspectiva del estudio de la historiografa, para luego enfocar el trabajo de memoria en el espacio pblico y los procesos inherentes a la controversia social sobre los acontecimientos de violencia generalizada. En el ltimo captulo de esta seccin se hace un acercamiento a la teora de los vestigios materiales del pasado. La tercera parte est dedicada a la conguracin de las categoras de vctimas y victimarios, a la institucionalizacin de las prcticas sociales alrededor de la victimizacin y a las formas de resistencia que son inherentes al trabajo de rememoracin. En los tres captulos nales del estudio se aborda la memoria de las vctimas desde el campo del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho humanitario. Este recorrido incluye tres momentos: la presentacin del principio sustancialidad del pasado en la teora general del contrato social, el problema del derecho de las vctimas a la verdad y la justicia, y la cuestin del reconocimiento social de la inocencia de las vctimas y la responsabilidad de los victimarios en el espacio pblico. El fragmento que se entrega a la revista Anlisis poltico corresponde a esta parte nal y se concentra adems en la cuestin del trabajo de las comisiones extrajudiciales de esclarecimiento y reparacin (comisiones de verdad) por medio de la labor de rememoracin en el espacio pblico destinado a la superacin de la violencia y a la construccin de la democracia. A excepcin del sistema interamericano de proteccin de derechos humanos, no se har alusin detallada en esta presentacin a la doctrina que han elaborado otros mecanismos de proteccin regional o convencional sobre el deber de memoria, el derecho a la verdad y el derecho a la justicia. La denicin de estos crmenes encuentra una amplia gama de denominaciones en el campo del derecho y de las ciencias sociales: formas de violencia extrema, crmenes en masa, crmenes internacionales, delitos atroces, etc. En este texto se utilizan indiscriminadamente para designar siempre el mismo tipo de prcticas criminales.

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democracia

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sus consecuencias a la luz de la desarticulacin del cuerpo social, permite la comprensin del carcter de los procesos sociales tendientes a su superacin. Otro concepto primordial de anlisis es el de espacio pblico, pues da cuenta de las situaciones e instancias en las que opera la accin social que garantiza la posibilidad de vivir en comunidad y de construir las relaciones intersubjetivas. Una ltima acotacin preliminar. El objeto del presente estudio no se circunscribe a la crtica de las condiciones de impunidad, o a la consideracin de la superacin de las atrocidades en una situacin de violencia especca o en un conflicto armado particular. No obstante, salta a la vista que el tratamiento conceptual de la problemtica planteada se ajusta bien a las exigencias del actual contexto colombiano. Entre las situaciones de conflicto armado o de transicin en las sociedades latinoamericanas, la colombiana muestra un nivel de singular complejidad que se desprende de la pluralidad de expresiones de violencia, y tambin, por qu no decirlo, de las manifestaciones civilistas que reclaman la salida de la violencia. La ausencia de experiencias pblicas de memoria, verdad y justicia sobre las modalidades de violencia, y la proliferacin de expresiones crnicas de impunidad y corrupcin, agregan niveles de dicultad adicionales a la tarea de superacin de los aspectos ms destructivos de los perodos histricos marcados por la confrontacin armada. A la complejidad de un tal panorama debe corresponder entonces un trabajo de rememoracin, verdad y justicia proporcionalmente diverso y complejo. El lector percibir, por tanto, que muchas de las tesis expuestas estn dirigidas a pensar los caminos de la salida de la violencia en Colombia.
MEMORIA DE LAS VCTIMAS Y PA C TO S O C I A L

En qu consiste la relacin que guardan los conceptos de memoria, verdad y justicia enmarcados en una situacin de violencia generalizada? Como se ver a continuacin, la respuesta a ese interrogante parte del anlisis de la conducta que establecen el poder estatal o las partes de un conflicto armado hacia determinados aspectos de sus propias actuaciones, concretamente aquellas en las que est comprometido el uso de la fuerza y su justicacin. Asimismo, ese anlisis concierne a la posicin que asume la sociedad (los individuos, grupos e instituciones) con relacin a esas situaciones particulares, y en

especial, a la manera en que las vctimas y los autores de los actos de violencia enfrentan la tensin que gira en torno a la elaboracin real o el acomodamiento y negacin de las atrocidades del pasado. Una perspectiva adecuada para la comprensin de estos fenmenos es el estudio de los orgenes y de la teora contempornea de los derechos humanos y del derecho humanitario, as como el estudio de las categoras polticas que los fundamentan. La historia de la emergencia de los derechos humanos est orgnicamente ligada a la cuestin de la resistencia y la oposicin ante los desafueros u omisiones del poder estatal. Por su parte, la formacin del derecho humanitario atae a la necesidad de limitar al mximo la accin blica y la destruccin producidas dentro de un conflicto armado. Como es bien sabido, los derechos humanos se inscriben en la tradicin liberal de la losofa contractual de la soberana poltica, desarrollada especialmente en la Europa del siglo XVIII. Expuestos sumariamente, los elementos bsicos de esta concepcin se concentran en el estado de naturaleza, que da cuenta de una situacin originaria ideal en la cual los seres humanos se enfrentan entre s para realizar su derecho natural a satisfacer sus deseos. En este modelo inaugural, la lucha por la supervivencia se degrada irremediablemente en una situacin de guerra en la que el miedo a no poder garantizar la seguridad y el bienestar propios conduce a la violencia, y en la que esta ltima genera un nuevo sentimiento de miedo en un crculo vicioso sin n. Como se advierte, en esta representacin inicial de la losofa contractual son atribuidos a los individuos una serie de derechos naturales que emanan de su propia esencia y que son, a diferencia de los derechos positivos promulgados por el legislador, de carcter inalienable e inderogable, o en otras palabras, que estn por encima de cualquier limitacin que sea dispuesta o impuesta exteriormente a esa condicin inmanente. El requisito para la salida del estado de naturaleza, y el paso al estado poltico, es la celebracin de un pacto que permita garantizar de manera permanente los derechos naturales puestos en peligro en la lucha encarnizada de todos contra todos. Existen diferentes modelos de este pacto, pero todos coinciden en la constitucin de una instancia articial garante de la palabra dada por quienes se someten conscientemente al compromiso (T. Hobbes) o en la integracin de

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una voluntad general del cuerpo social (J. J. Rousseau) o de un consenso poltico que haga efectivo el respeto de los derechos naturales a la igualdad y la libertad (J. Locke). El contrato se efecta entre los individuos, pero igualmente entre stos y el Estado, la nueva entidad social que surge en las condiciones polticas del pacto. Para la teora general de los derechos humanos es fundamental la pregunta acerca de las obligaciones que genera el pacto colectivo o su negacin. Dicho en otros trminos, la denicin de los derechos humanos su sentido y orientacin generales se materializa con relacin al tipo de soberana que emana del contrato, o de un acto de imposicin, y de las implicaciones que ello tiene para quienes se someten, o son sometidos, a las formas de soberana. En las condiciones de las sociedades democrticas, cualquier debilitamiento, relajacin o anulacin del control que debieran ejercer quienes se acogen al poder estatal sobre este ltimo abre el espacio para que proliferen formas de arbitrariedad o de autoritarismo. En estos casos, la proteccin de los derechos fundamentales, por medio de la justicia institucional y la actuacin pblica de la sociedad, es una mediacin indispensable. Cuando se trata de regmenes impuestos de facto, la resistencia a la dominacin asume la forma del trabajo por el establecimiento del primado del derecho sobre la fuerza. Para detallar el sistema de relaciones polticas que se entabla en los regmenes de soberana contractual cabe preguntar entonces en qu consiste el contrato social en s mismo. Del lado de los individuos, el contrato representa el compromiso de respetar mutuamente sus derechos y de acatar la autoridad del Estado. A su turno, este ltimo adquiere tambin una doble obligacin que consiste, de una parte, en velar por el respeto de los intereses de los asociados, y de otra, en mantener el orden pblico, es decir, el respeto de los individuos hacia la autoridad que l representa. La complejidad del carcter dual de este compromiso radica en que el poder poltico ejerce al mismo tiempo dos funciones que, a primera vista, pareceran contradictorias e incluso excluyentes: garantizar los derechos de los individuos y garantizar el respeto de su propia autoridad. El poder debe controlar que en sus relaciones los individuos respeten mutuamente
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sus derechos e igualmente, por as decirlo, debe auto-controlarse para que su accin u omisin no lesione esos mismos derechos. Del cumplimiento el de esta regla de oro entendida en trminos del ejercicio ecunime de esas dos funciones depende que exista la legitimidad del poder, que los individuos permanezcan ligados al contrato y, por tanto, que no apelen a la desobediencia civil y al derecho, legtimo en este caso, de resistencia a la opresin que corresponde a la aspiracin de todo ser humano a la libertad y la dignidad4. La incompatibilidad de las facultades de control social y de autocontrol, que practica simultneamente el poder poltico, plantea el problema de si ese ejercicio puede llevarse a cabo de manera legtima y equilibrada. Esta situacin problemtica ha tratado de ser resuelta a travs de la teora de la independencia de los tres poderes pblicos, por medio de la cual la especicidad de tareas y el control recproco que ejercen entre s el poder ejecutivo, el poder legislativo y el sistema judicial resolvera, al menos parcialmente, el carcter antinmico de la doble funcin del Estado5. Se dice al menos parcialmente, pues el problema del control social y del autocontrol contiene varias facetas. La primera de ellas atae directamente al modo en que el Estado administra su potestad de punicin de los delitos e ilegalidades cometidos en el seno de la sociedad, y por tanto del uso justicado de la fuerza. Si el aparato estatal no est en capacidad de garantizar la vida y seguridad de sus asociados, si no ejerce el monopolio de la fuerza y si la impunidad es moneda corriente en la sociedad, la legitimidad del poder poltico queda cuestionada. Lo anterior es vlido tambin para la situacin opuesta, o sea ante cualquier acto en el que la potestad estatal de punicin o el uso de la fuerza hayan sido desviados hacia nes diferentes a los de la proteccin del individuo y, por ende, en el que se contradigan o violen sus derechos. Si a esta ltima circunstancia se agrega la impunidad de este acto ilegal cometido por los agentes estatales, estamos ante la anulacin plena de la funcin de autocontrol del poder poltico y ante la ruptura de la frontera que separa un Estado de derecho de un rgimen autoritario o totalitario. Otra circunstancia de este tipo concierne a la posibilidad de que el poder poltico incurra en

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As lo enuncian tanto J. Locke (Trait du gouvernement civil, 1689) como H. D. Thoreau (El deber de la desobediencia civil, 1849). Esta es la concepcin que Montesquieu expone en De lesprit des lois, 1748.

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la arbitrariedad, esto es, en la sustitucin arbitraria de las normas vigentes, llevada a cabo de manera continua o en las situaciones calicadas de excepcionales. El peligro latente de la arbitrariedad hace que el principio de la divisin de los poderes pblicos deba ser complementado y acompaado en todo momento por el principio de la seguridad jurdica, es decir, por la garanta de que un cierto conjunto de leyes dentro de las cuales ocupan un lugar central aquellas que contienen los llamados derechos fundamentales ser mantenido y puesto en prctica en todo momento6. Por ltimo, tambin existe la posibilidad del exceso o defecto en el ejercicio de las funciones de control social y de autocontrol del Estado, que se expresa bajo la forma de intervencin abusiva o no intervencin negligente. Los excesos de la intervencin estatal transgreden aquellos derechos cuya especicidad exige que el Estado respete la esfera privada del individuo y las libertades fundamentales que son correlativas a esa esfera. Por el contrario, la no intervencin del Estado lesiona los derechos econmicos y sociales, cuya vigencia depende en buena parte de la prestacin de los servicios pblicos que hacen realidad el disfrute de esos derechos. En consecuencia, y como se dijo anteriormente, la oposicin contra cualquiera de estas desviaciones en las funciones de control y de autocontrol del Estado est en el ncleo conceptual y prctico de los derechos humanos, cuya razn de ser es la crtica social y la accin civil contra cualquier expresin de arbitrariedad del poder. Cul es la relacin entre la recapitulacin (memoria) de las violaciones a los derechos humanos y los conceptos que conforman el marco de referencia de la teora poltica hasta aqu expuesta? Para resolver este interrogante se tiene que aludir a un principio que compete, en este caso, a la condicin temporal que subyace al reconocimiento del pacto social y de la autoridad pblica. Tal principio es el de la sustancialidad del pasado como trasfondo referencial y criterio para determinar la legitimidad o ilegitimidad del poder. Algo que parece evidente pero que no lo es de ningn modo para todo rgimen poltico es que dentro de las condiciones de la legitimidad del ejercicio de la soberana debe estar contenida la posibilidad de que el pasado exista y sea
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aceptado, esto es, reconocido por el propio poder. Hablamos del reconocimiento del pasado como fruto de la elaboracin social en el espacio pblico de la historia colectiva y no como la fabricacin del pasado por el poder a su imagen y semejanza por medio de una especie de Ministerio de la Verdad para ocializar la historia (utilizando la gura literaria que George Orwell acu, en su obra, 1984). Quiz la ms ntida armacin del principio de sustancialidad temporal la hallamos en las enunciaciones solemnes con las que comienzan los instrumentos fundadores del derecho internacional de los derechos humanos que rememoran los sufrimientos y las lecciones que han dejado los crmenes del pasado. La Carta de Naciones Unidas (1945) comienza con la siguiente consideracin:
Nosotros, pueblos de Naciones Unidas, resueltos a preservar las generaciones futuras de la calamidad de la guerra que dos veces en el espacio de una vida humana ha infligido a la humanidad indecibles sufrimientos....

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La Declaracin Universal de Derechos humanos (1948) en su prembulo seala:


Considerando que el desconocimiento y el menosprecio de los derechos humanos han originado actos de barbarie ultrajantes para la conciencia de la humanidad....

En n, el prembulo de la Convencin para la prevencin y la represin del crimen de genocidio (1948) contiene la siguiente constatacin:
Reconociendo que en todos los perodos de la historia el genocidio ha infligido grandes prdidas a la humanidad....

El principio de la sustancialidad del pasado signica dos cosas: que el Estado desempea el papel de memoria del contrato, es decir, que las instituciones estatales recuerdan permanentemente a los asociados las obligaciones que han contrado en la sociedad poltica, pero que, al mismo tiempo, su legitimidad se fundamenta en el hecho de que los sujetos sociales puedan, en todo momento y en toda circunstancia, recordarle al poder y especialmente a los rganos encar-

La nocin de los derechos humanos como lucha contra la arbitrariedad del poder poltico es desarrollada por G. Haarscher en Philosophie des droits de lhomme, 1993, pp. 25-34. Como otros principios complementarios encaminados a evitar la arbitrariedad, el autor menciona el derecho al debido proceso, la imparcialidad de la justicia y el recurso al Habeas corpus.

gados del autocontrol estatal todos aquellos aspectos que ataen a los compromisos que ste ha hecho en el pasado prximo o remoto. Es ms, podra aseverarse que el ejercicio de memoria permanente en el que la sociedad recuerda al poder poltico quin es l (cules son sus funciones, cmo las ha ejercido, cules son sus compromisos, etc.) es una funcin normal de toda verdadera democracia y una prctica preventiva contra todos los desmanes autoritarios. La negacin de aspectos o de pocas enteras del pasado adquiere caractersticas variadas en funcin de los diferentes regmenes polticos y de sus modos de legitimacin social. La idea de que existen pueblos sin historia es, por ejemplo, un aspecto notable de la antropologa evolucionista que anim la divisin entre barbarie y civilizacin como base ideolgica del poder colonial. La escritura de la historia del pueblo colonizado y su anexin como captulo de la historiografa de las metrpolis occidentales fue el camino que estas ltimas adoptaron para construir el modelo ms perfeccionado de ocializacin del pasado, la Historia universal. A su turno, en las llamadas democracias representativas la relacin que guardan los elegidos y los electores tiende a diluirse en la medida en que se distancia el momento de las elecciones de las promesas y los compromisos adquiridos. No ha de perderse de vista en esta direccin, que un sntoma de que la dinmica de la arbitrariedad comienza a instaurarse en una democracia representativa es que los representantes tienden a olvidar sus obligaciones con los representados y a buscar que la sociedad misma tambin los olvide. Por ello, en este modelo poltico puede suceder que en un clima de elecciones regulares, la distancia entre gobernados y gobernantes se supla con sistemas a doble nivel en los que la institucionalidad estatal legal encubre estructuras paraestatales que practican todo tipo de mtodos violentos. En tales casos puede llegarse a la situacin de que en nombre de los valores democrticos, y de los propios derechos humanos proclamados, se obstruya la elaboracin pblica de la memoria de las vctimas y se hagan desaparecer los indicios que sirven de referencia para el trabajo de rememoracin. En los modelos de autoritarismo y de dominacin totalitaria, las prcticas de negacin o instrumentalizacin del pasado toman una forma ms cruda y radical en un proceso que va
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desde la destruccin de la biografa individual pasando por la revisin de los acontecimientos y la destruccin total de la historia hasta la elaboracin de un relato cticio del mundo histrico. Por el contrario, en el ejercicio autnticamente democrtico, la sociedad debe recordar continuamente al poder poltico y aqu la expresin recordar adquiere toda la fuerza del trabajo de rememoracin el principio de pacta sunt servanda7 segn el cual, las partes que ratican un pacto quedan ligadas a l y, por ello, les incumbe comprometerse a cumplirlo. Recordar sus compromisos a quienes representan la autoridad es un principio directamente relacionado a su pretensin de legitimidad pblica. Este principio de recordacin ser vlido, con mayor razn, cuando se trate de episodios de violaciones graves a los derechos de la poblacin o de actos criminales generalizados de especial crueldad en los que hayan incurrido agentes o instituciones del Estado en el desempeo de sus funciones, o por fuera de ellas. Como puede advertirse, la rememoracin de esta clase de violaciones ocupa un lugar central, y a la vez delicado, dado el grado en que ellas afectan la integridad, la dignidad e incluso la misma posibilidad de existencia de las personas o los grupos sociales. De ah la importancia que tiene la consideracin de la manera en que se legitiman o anulan las acciones en las que se produce el uso ilimitado de la violencia; acciones en que las condiciones esenciales de existencia del ser humano son lesionadas por excelencia. Las prcticas de olvido o de memoria en estos casos que van desde la supresin de las huellas de las vctimas hasta la sacralizacin del pasado conciernen los motivos, modalidades y consecuencias que ha tenido la utilizacin de la fuerza. Como se ver a continuacin, entre los niveles variables de utilizacin de la violencia, requieren una atencin especial aquellos en los que se produce la manifestacin de expresiones de violencia indiscriminada e ilimitada. Los estados de guerra o las condiciones socio-polticas en que se perpetran crmenes en masa de manera sistemtica encarnan ese tipo de situaciones, y su legitimacin implica el desconocimiento del principio de sustancialidad del pasado. Si se acepta entonces este razonamiento, cabe indagar sobre cul es el aspecto esencial del contenido del pasado lase de la violencia cuya resonancia y signicado se quiere reprimir a toda costa, y que por ello mis-

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Consagrado en la convencin relativa al derecho pblico de los tratados, conocida como Convencin de Viena (1969).

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democracia

mo, debe ser puesto a la luz como base de la exigencia al poder poltico, o a las partes de un conflicto armado, del respeto de los derechos fundamentales y de las normas humanitarias. O enunciado en otros trminos, se impone explicitar qu tipo de acontecimientos son los que el poder poltico y las partes involucradas en un conflicto armado tienden a querer olvidar con mayor urgencia.
LOS CRMENES DE LESA HUMANIDAD

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Los delitos que se cometen en situaciones de guerra o de violencia generalizada portan signicaciones diferentes en cuanto a la magnitud de los efectos que tienen para la sociedad. Siendo as, la prctica criminal que se repite metdicamente y que, por sus objetivos, muestra cierto grado de coherencia destructora se diferencia de una violacin individual y episdica. Las violaciones de carcter ms pernicioso, y de alcances ms globales para la sociedad, estn tipicadas en los instrumentos del derecho internacional y conciernen, en primer lugar, a los crmenes de lesa humanidad, las graves violaciones a los derechos humanos y los crmenes de guerra8. Se mencionarn a continuacin, sin nimo exhaustivo, algunos de los rasgos ms relevantes de la denicin de estos crmenes en el derecho internacional. En trminos generales, se entiende por crimen de lesa humanidad toda prctica violatoria de los derechos fundamentales como el genocidio, la ejecucin extrajudicial, la tortura, las penas o los tratamientos crueles, inhumanos o degradantes, la deportacin, la reduccin a la esclavitud, la detencin ilegal seguida de la desapa8

ricin forzada, etc. llevada a cabo en forma generalizada y sistemtica, y organizada y ejecutada de acuerdo con un plan centralizado o con estrategias independientes coordinadas. Los adjetivos generalizado y sistemtico han expresado en la historia del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho humanitario la especicidad de estos crmenes tendientes a destruir la humanidad9. Caracterizar de generalizados o masivos estos actos de violencia signica que ellos privan a la humanidad de su pluralidad intrnseca a travs de la exclusin de una cantidad signicativa de sus miembros, sea por efecto de su eliminacin o de la anulacin de su identidad. Por su parte, el carcter sistemtico alude a que la perpetracin a gran escala de estas atrocidades requiere un aparato administrativo. En efecto, a diferencia de los delitos comunes cometidos por particulares, los delitos de lesa humanidad no pueden ser planicados y ejecutados sino como resultado de una poltica concertada, cuyos nes est en capacidad de ejecutar un aparato complejo como el Estado librado al uso indiscriminado de la fuerza. Es por eso que cuando se investigan a fondo los numerosos casos que integran el vasto espectro de estos crmenes se llega a la comprobacin de que tras la aparente singularidad inconexa de cada hecho individual se encuentra en realidad un servicio pblico criminal, una criminalidad de sistema, como se dijo en el proceso de Nuremberg10. El desequilibrio que entraa esta situacin consiste en que mientras, de un lado, el victimario acta como componente de una maquinaria y por tanto, su accin goza de la potencia destruc-

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La llamada violencia estructural, socioeconmica, tambin tiene una connotacin general para la sociedad. No es menos cierto entonces que el principio de sustancialidad del pasado sea vlido para este tipo de violaciones a los derechos fundamentales y que podamos hablar de la memoria de las vctimas de la violencia estructural. No obstante, los lmites del objeto de esta reflexin nos impiden dedicar mayor atencin a este tema crucial. Algunas de las formulaciones ms destacadas que tipican los crmenes de lesa humanidad y los crmenes de guerra estn enunciadas en los siguientes instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario: las cartas de los tribunales militares internacionales de Nuremberg (1945) y Tokio (1946); la Convencin para la prevencin y la represin del crimen de genocidio (1948), la Convencin sobre la imprescriptibilidad de los crmenes de guerra y de los crmenes contra la humanidad (1968), el Protocolo adicional a las convenciones de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la proteccin de las vctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I, 1977). Recientemente se han producido nuevos desarrollos de estas deniciones, especialmente contenidos en los estatutos de los tribunales ad hoc creados para la antigua Yugoslavia (1993) y para Ruanda (1994) as como en los artculos 7 y 8 del estatuto que reglamenta la Corte Penal Internacional (1998). Como indica Antoine Garapon en Des crimes quon ne peut ni punir ni pardonner (2002, pp. 145-147), en este proceso al lado de los altos responsables del rgimen nazi fueron acusadas instituciones del tercer Reich entre las que se cuentan el Estado Mayor y el Alto Mando, la SS, la Gestapo y el cuerpo de jefes del partido nacionalsocialista (SD). Tres de ellas fueron condenadas por el tribunal: la Gestapo, la SS y el SD.

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tora que esa maquinaria pone en marcha del otro lado, la vctima se encuentra reducida a su condicin individual, y frecuentemente enfrentada, por aadidura, a la dicultad de demostrar el carcter concertado de la accin del victimario para que exista un reconocimiento pblico. Sin embargo, la puesta en obra de la poltica criminal va ms all de esta maquinaria. Su carcter totalitario invade la sociedad entera, fragilizando las resistencias hasta comprometer todos sus niveles e instituciones y activar los recursos o forjar el consenso, de las instancias polticas, culturales, acadmicas y, por supuesto, de los medios de comunicacin para la mxima eciencia de sus objetivos. Como lo seal en su momento H. Arendt, la expresin ms acabada de esta hegemona totalitaria, de la poltica criminal es su inltracin del propio sistema de justicia que pierde toda independencia y que termina, l tambin, por ceder a la arbitrariedad. Ningn crimen de lesa humanidad ilustra mejor estas armaciones que el crimen de genocidio. La especicidad de la intencin destructiva que representa el genocidio es la negacin a la existencia de un grupo por su origen, por su nacimiento como lo indica la etimologa de la palabra - o por sus convicciones compartidas. A este respecto, la Convencin para la prevencin y represin del crimen de genocidio estipula que los actos encaminados a la destruccin de grupos humanos enteros que caben bajo esta denicin son: el asesinato contra los miembros del grupo en cuestin, los atentados graves a la integridad fsica o mental de sus miembros, la sumisin intencional a condiciones de existencia que entraen la destruccin fsica total o parcial, las medidas tendientes a entrabar los nacimientos en el seno del grupo o la transferencia forzada de sus nios.
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L O S C O N F L I C TO S A R M A D O S Y LO S CRMENES DE GUERRA

Entre los ciento ochenta millones de vctimas de la guerra y la violencia que dej el siglo XX, la mayora eran civiles que fueron blanco de los ataques de ejrcitos y grupos armados de sus propios pases. La denicin de los crmenes de guerra concierne a los actos cometidos contra las personas y grupos protegidos por su condicin de no combatientes (poblacin civil) o que estn fuera de combate. Estos actos son calicados como infracciones graves a las disposiciones de las convenciones de Ginebra (1949) y sus dos protocolos adicionales (1977)11. El derecho humanitario ha establecido que los crmenes de guerra pueden presentarse en conjunto con los crmenes de lesa humanidad y que acontecen en el marco de un conflicto armado internacional o interno, por medio de un ataque general o de ataques acumulativos de las violaciones. Tal reconocimiento de las infracciones graves al derecho humanitario ha sido progresivo. La aceptacin por parte de los Estados de que los crmenes de guerra se cometen tambin en el marco de los conflictos armados no internacionales es un hecho reciente en el campo del derecho internacional. A pesar de la prohibicin de tales actos, en algunos de los textos del derecho humanitario (artculo 3 comn a las convenciones de Ginebra y Protocolo II adicional) la nocin prevaleciente en las relaciones entre Estados (opinio juris) era circunscribir la interpretacin del campo de aplicacin de los crmenes de guerra a conflictos armados interestatales. La jurisprudencia del Tribunal ad hoc para la antiguaYugoslavia, especialmente en el ya celebre caso Tadic, y luego el Estatuto de la Corte Penal Internacional han ampliado la inter-

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El artculo 85 del Protocolo I, adicional a las convenciones de Ginebra, enuncia que son considerados como crmenes de guerra los actos cometidos contra las personas y colectividades protegidas por los instrumentos del derecho humanitario, tales como: la mutilacin fsica y experimentacin mdica o cientca; el sometimiento a la poblacin civil a un ataque; el lanzamiento de un ataque indiscriminado contra personas o bienes civiles a sabiendas que ese ataque causar prdida de vidas humanas; el lanzamiento de un ataque contra las instalaciones que contengan fuerzas peligrosas para la vida (tales como represas, centrales nucleares, etc.); la transferencia de poblacin con nes de ocupacin de un territorio o la deportacin de la poblacin originaria de ese territorio; las prcticas de apartheid y las prcticas crueles, inhumanas y degradantes, fundadas sobre la discriminacin racial o de otra ndole que den lugar a ultrajes de la dignidad personal; los ataques contra bienes culturales y consagrados al culto religioso; la privacin del derecho a un debido proceso con las garantas necesarias concernientes a la imparcialidad del tribunal, y en el caso de la justicia penal, al principio de no-retroactividad de la ley. El Protocolo II y el artculo 3 comn a las convenciones contienen la mencin de la mayor parte de estos actos como infracciones graves al derecho humanitario en las condiciones de un conflicto armado interno, a las que se suma la prohibicin del secuestro. En los estatutos de los tribunales ad hoc y en el de la Corte Penal Internacional ha aparecido la mencin de los crmenes de agresin, cuya denicin, sin embargo, no ha sido an debidamente desarrollada.

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pretacin de las infracciones a la normatividad humanitaria12. Esta clase de restricciones en la interpretacin de las normas humanitarias refleja la prctica de justicacin de la criminalidad de guerra como elemento de la estrategia dentro de los conflictos armados. La guerra de memorias es una dimensin de la guerra en general, y como bien dice el aforismo, en la guerra la primera vctima es la verdad. As, es frecuente la utilizacin del principio del derecho penal alusivo a la legtima defensa de las personas y los bienes para respaldar todos los desmanes que se cometen en el desarrollo de un plan de confrontacin. Es comn tambin que se acuda a la idea de que la dinmica de la guerra es inexorable e involucra a sus actores, independientemente de su voluntad. Proclamar el derecho a la guerra (jus ad bellum) requiere una interpretacin de determinados acontecimientos del pasado que justiquen el llamado a las armas, y que susciten el entusiasmo colectivo por el empleo ilimitado de la fuerza. La relectura de las relaciones comunitarias a travs
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del descubrimiento de diferencias irreconciliables o de la legtima defensa se opera no pocas veces a partir de la elaboracin de una versin histrica. Igualmente, durante el desarrollo de un conflicto armado, las partes tienden a considerar que el reconocimiento de los actos pasados de violencia indiscriminada signica una desventaja estratgica y por ello crean sus propias versiones de los hechos. Al nal de las hostilidades, si se presenta el triunfo de una de las partes del conflicto, los vencedores juzgan las atrocidades de los vencidos, pero no hacen lo mismo con aquellas atrocidades perpetradas por ellos mismos. Si el conflicto se resuelve por medio de una negociacin existe siempre el peligro de que uno de los primeros acuerdos de los combatientes sea acordarse recprocamente la amnista de los crmenes cometidos. Por tanto, la exigencia del respeto efectivo de las normas del derecho humanitario concierne tambin al hecho de que los Estados, los grupos paramilitares y los grupos disidentes reconozcan que las infracciones que tienen lugar en desarrollo de las hostilidades no son actos de guerra legtimos y necesarios13.

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Los estatutos de la Corte Penal Internacional y de los dos tribunales internacionales ad hoc pueden ser considerados como puntos de convergencia entre el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho humanitario. En el caso de Dusko Tadic, guardin de un campo de concentracin en Bosnia, la defensa sostuvo que el derecho aplicable por un tribunal internacional ad hoc era el de los conflictos armados no internacionales y, que por tanto, la instancia judicial careca de competencia para juzgar la acusacin de crmenes de guerra propios de los conflictos internacionales. En su sentencia, el tribunal se pronunci reconociendo que el derecho internacional ha evolucionado en la caracterizacin del derecho aplicable en los conflictos armados no internacionales y que existe determinado tipo de prcticas que son consideradas indistintamente en los conflictos armados internos e internacionales. Como se sabe, el derecho humanitario es el derecho que toma por objeto la guerra para limitarla (jus in bello) y no para justicarla (jus ad bellum). A diferencia del derecho internacional de los derechos humanos cuya vigencia es permanente, el derecho humanitario se restringe en trminos temporales y espaciales a las situaciones de conflicto armado. La evolucin que ha tenido esta ltima nocin puede ser examinada desde el punto de vista del despliegue de tres etapas diferentes, que sirven a la vez para estudiar los diversos perodos de la historia del derecho humanitario. En una primera etapa aquella que va hasta el nal de la Primera Guerra Mundial y que corresponde a una concepcin de la guerra en trminos clsicos, la preocupacin principal era aminorar los males causados a los combatientes, jando lmites a las hostilidades y los armamentos. Despus, al nal de la Segunda Guerra Mundial, con el empleo de las llamadas armas de destruccin masiva y la utilizacin de mtodos de combate indiscriminados, el derecho humanitario reconoci que la guerra no es una confrontacin que afecta nicamente a los militares, y que los civiles son regularmente sus vctimas principales y ms cuantiosas. Finalmente, en la dcada de los aos sesenta del siglo XX, con la irrupcin de las llamadas guerras de liberacin nacional y la proliferacin de los conflictos armados internos, el derecho humanitario extendi sus normas a un plano domstico. Cada una de estas etapas corresponde en su orden a la formulacin del derecho humanitario. La primera corresponde al denominado derecho de La Haya; la segunda se expresa en las cuatro convenciones suscritas en 1949 en Ginebra, y la tercera hall su codicacin en 1977 en los dos protocolos adicionales a esas convenciones. De estos dos ltimos instrumentos, el segundo est consagrado a los conflictos de carcter no internacional, o conflictos internos, y se aade a los preceptos ya contenidos en el artculo 3 comn a las cuatro convenciones. En la actualidad se discute si el derecho humanitario ha entrado ya en una cuarta etapa de su historia que requerira un tercer protocolo adicional. Como aspecto destacado de esta controversia se cuestiona el sentido de la diferencia radical de la normatividad vigente para los conflictos de carcter internacional y los de carcter no internacional, y el tema de la ampliacin de la normatividad humanitaria, obedeciendo a las nuevas circunstancias de los conflictos armados no internacionales.

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En las condiciones en las que se imponen la negacin e impunidad de estos episodios de violencia extrema, la memoria de quienes han sido victimizados es un espacio de resistencia a la represin (en sentido poltico y psquico) del pasado. La memoria de las vctimas se convierte en una de las fuentes que nutren la proteccin de la dignidad humana y en una forma de control social al poder poltico, de oposicin a la arbitrariedad y de limitacin de la guerra. Por eso, una vez expuesto el principio de sustancialidad del pasado en el contexto del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho humanitario, cabe ahora abordar los postulados e instancias que han sido concebidos en estos mbitos para garantizar los procedimientos pblicos de esclarecimiento y justicia de los crmenes atroces del pasado.
EL DERECHO DE LAS VCTIMAS A LA VERDAD Y LA JUSTICIA

En las ltimas dcadas, los intentos de refundacin del pacto social, que han representado las llamadas transiciones democrticas y los procesos de paz, se han enfrentado a mltiples desafos e impedimentos. Tres de ellos merecen ser destacados. En primer lugar, las tentativas de transformacin posteriores a los conflictos armados o a regmenes dictatoriales se dan en sociedades perifricas como las ha denominado la sociologa contempornea que mantienen relaciones (econmicas, polticas, culturales) esencialmente asimtricas con las sociedades centrales e industrializadas. De ah que los esfuerzos de renovacin nacional emprendidos para la superacin de regmenes dictatoriales o conflictos armados internos se hagan a menudo incompatibles con las condiciones generales que dictan esas relaciones. En el contexto de expansin de las interacciones globales, sin que paralelamente se produzcan cambios que democraticen la sociedad internacional, los intentos de transformacin nacional, y los problemas de ndole global que
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conciernen a tales intentos, se ven limitados por lo regular a tmidas modicaciones de los regmenes polticos anteriores, o de las situaciones que generaron los conflictos armados. Esto, sumado al carcter formal de los acuerdos y las frgiles bases de la transicin, ha provocado que los pactos de refundacin social desemboquen en situaciones altamente conflictivas y de permanente inestabilidad social14. En segunda instancia, los intentos de transicin se han presentado en el marco de una crisis acentuada del modelo de Estado propio de la teora contractual clsica y del derecho pblico internacional que le es intrnseco, es decir, del derecho basado en los tratados interestatales (bilaterales o multilaterales). Si bien los Estados se mantienen como mediaciones necesarias de las relaciones internacionales, entre los efectos de esta crisis cabe destacar el surgimiento de un nuevo tipo de hegemona: la consolidacin progresiva de una especie de poder imperial al que le es consustancial una nueva nocin de derecho y soberana supranacional. Este fenmeno, que viene acentundose especialmente despus de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, implica la extrapolacin de un derecho nacional particular (el derecho interno de los Estados Unidos y su concepcin de seguridad nacional) como derecho objetivo internacional15. Al intervenir y disear a su voluntad la manera en que terminan los conflictos armados internos o los sistemas polticos transicionales, el sistema y el jus gentium imperiales acaban con el contenido democrtico de tales procesos. No obstante, la crisis y la inecacia del derecho internacional tradicional para erigir un orden mundial democrtico no es una razn vlida ni suciente para renunciar a las conquistas ms valiosas a las que ha dado lugar su construccin. Tal es el caso del papel que desempean los mecanismos y jurisdicciones internacionales en materia de proteccin de los derechos humanos y del derecho humanitario16.

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Varios ejemplos en Amrica Latina ilustran bien la situacin en que transiciones a la democracia terminan desembocando en un estado de crisis econmica y social crnica. En El Salvador, la tasa de criminalidad actual, producto de la violencia social, supera a la del momento ms lgido del conflicto armado que vivi ese pas centroamericano. En Argentina, la crisis nanciera ha creado las condiciones para una nueva desestabilizacin poltica. Como lo han indicado T. Negri y M. Hardt, a esta nueva concepcin de soberana le son correlativos un derecho de polica y un derecho de intervencin o de injerencia. Mientras que el primero acta sobre la base de la instauracin de un Estado de excepcin global que niega los derechos fundamentales, el segundo es una forma de actualizacin del derecho a la guerra justa (jus ad bellum,) que niega la normatividad del derecho humanitario, esta vez bajo la modalidad del derecho a la guerra preventiva. (Cf. Empire, 2000, pp. 25-69). Cf. Monique Chemillier-Gendreau en Droit international et dmocratie mondiale (2002) y Antonio Cassese y Mireille Delmas-Marty, Crimes internationaux et juridictions internationales (2002).

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Una tercera dicultad, que atae directamente al tema tratado aqu, es que los contextos de transicin o de acuerdos de paz requieren soluciones que transformen estructuralmente la sociedad con relacin a la situacin de guerra o de dominacin precedentes. En este campo, el problema de dejar pendiente la erradicacin o de cimentar la impunidad de los crmenes de guerra y de lesa humanidad se convierte en una cuestin que condiciona el futuro de la sociedad17. En este orden de ideas, evitar toda negacin del pasado e impedir el intento por borrar el recuerdo de la ruptura del pacto colectivo inicial, con todo lo que ello implic, son exigencias para colocar bases reales a la refundacin del contrato social. Las dicultades para la realizacin de vigorosos procesos de rememoracin, verdad y justicia en estas condiciones no se desprenden nicamente de la voluntad negacionista de los victimarios y de los sectores de la sociedad que colaboraron o aceptaron resignadamente la perpetracin de sus crmenes. A esto se agregan las secuelas de los actos criminales que han tenido lugar en el despliegue de la violencia y la guerra. Entre las muchas consecuencias negativas que traen las formas de violencia extrema es que ellas no solamente desvirtan la naturaleza y los nes del ordenamiento jurdico, sino que adems se constituyen en un desafo a todas las categoras esenciales con las que ste opera regularmente18. As ocurre cuando en situaciones de violencia el sistema judicial pasa a integrar el aparato criminal, sea como dependencia que ejecuta leyes draconianas contra los opositores al sistema, o sea como rgano legitimador de la accin de los autores de los delitos en masa mediante la prctica sistemtica de la impunidad. Pero incluso cuando el sistema judicial ha preservado cierto grado de autonoma, se presenta la dicultad de que las instancias judiciales son incapaces de es17

tablecer la responsabilidad en los casos de la criminalidad en masa sobre las bases jurdicas y los recursos empleados para los tiempos de paz y las situaciones de normalidad jurdica. Esa circunstancia la ilustra bien la justicia penal ordinaria. Destinada a tratar transgresiones privadas, ella se muestra insuciente para reprimir las atrocidades masivas cometidas por agentes del propio poder estatal, quienes actan en ejecucin de una poltica dirigida a suprimir los derechos fundamentales de la poblacin, a menudo apoyados por estructuras para-estatales y respaldados por influyentes estamentos de la sociedad. Si se trata de un conflicto armado interno, a este panorama ya de por s complejo se suman las infracciones al derecho humanitario cometidas por el Estado, las estructuras para-estatales y los grupos disidentes. Ante la dimensin colosal de este conjunto de delitos, los medios con los que opera de ordinario la justicia se muestran insucientes. El trabajo probatorio y la determinacin de la responsabilidad penal imputabilidad adquieren tambin dimensiones colosales19. Los medios de la justicia represiva (penal) y de la justicia retributiva (contencioso-administrativa) requieren, por ende, ser complementados con vastos procesos en los que se exprese, democrticamente, la repulsin a los crmenes de guerra y de lesa humanidad, y se contribuya a involucrar los niveles e instituciones de la sociedad que otrora han sido movilizados para forjar el consenso en torno a la violencia. De tales procesos complementarios hace parte el trabajo de rememoracin colectiva y de esclarecimiento de la verdad, cuyos fundamentos podemos resumir en tres condiciones bsicas: primero, que exista una opinin pblica que sea el motor de la controversia social sobre la naturaleza de las atrocidades perpetradas y que acompae a la justicia institucional en su trabajo de

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Baste nombrar aqu nuevamente la situacin de algunos pases latinoamericanos que se han debatido en una constante oscilacin y controversia social acerca de la justicia de las atrocidades del pasado luego de leyes de impunidad, o medidas indiscriminadas de indulto y amnista. En Guatemala, el incumplimiento de los acuerdos relativos a los derechos de las mayoras de los pueblos indgenas y la situacin de impunidad han conducido a que los militares indultados continen ejerciendo su poder sobre la vida poltica. La sociedad chilena ha tenido que volver, una y otra vez, sobre el caso Pinochet y sobre los crmenes cometidos bajo su dictadura. En Argentina, las leyes de punto nal han sido impuestas y derogadas sucesivamente. Antoine Garapon presenta un cuadro completo de estas dicultades de la justicia penal en su texto citado anteriormente, p. 152. Teniendo en cuenta el tiempo que toma actualmente un proceso en el marco del Tribunal Penal Internacional creado para el juzgamiento de los delitos concernientes al genocidio cometido en Ruanda, se han hecho clculos que estiman que el lapso necesario para juzgar la totalidad de inculpados (135.000) es de ms de un siglo.

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establecimiento de las responsabilidades, de erradicacin de las estructuras que las posibilitaron y de las modalidades para superar las secuelas que han dejado. Segundo, que exista el espacio pblico en el que se produzca la controversia, que no se le niegue el acceso a este espacio a ninguna de las vctimas, y que para ello existan las instancias (ociales y no ociales) apropiadas para el trabajo de esclarecimiento. Tercero, que se elabore pblicamente el relato de lo que sucedi, que el esclarecimiento de la verdad no sea un acto de enunciacin formal y tenga el carcter de un proceso. O en otros trminos, que las vctimas puedan hablar en detalle (pues es la laboriosa reconstruccin del detalle de las cuantiosas atrocidades lo que permite vislumbrar, en toda su magnitud, los devastadores alcances de lo acontecido) y que los victimarios hablen de sus responsabilidades, no como formalidad para obtener la amnista o como un nuevo intento de justicacin de sus acciones, sino como un autntico acto de reconocimiento del dao causado a la sociedad. La evolucin de la conciencia jurdica sobre la necesidad de erradicar las atrocidades en masa y su impunidad se ha ido plasmando en instrumentos y mecanismos que han enriquecido el sistema internacional de proteccin de los derechos humanos y del derecho humanitario20. Esa evolucin se ha nutrido de las especicidades regionales de la proteccin de los derechos fundamentales. En Amrica Latina, por ejemplo, la creacin de la doctrina y la prctica de erradicacin de los delitos atroces y su impunidad ha tenido que ver con el tratamiento de esta clase de violaciones en contextos de conflictos armados o de regmenes dictatoriales en la regin. Uno de los resultados palpables de esos desarrollos es la doctrina del sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos sobre la perpetracin metdica de la desaparicin forzada como modalidad de represin y exterminio en algunos pases del continente. En 1985, la Comisin
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Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que: Toda sociedad tiene el irrenunciable derecho de conocer la verdad de lo ocurrido, as como las razones y circunstancias en las que aberrantes delitos llegaron a cometerse, a n de evitar que esos hechos vuelvan a ocurrir en el futuro. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha estimado en dos de sus sentencias21 que el derecho a saber es violado cuando el Estado o sus agentes niegan a las vctimas y sus familiares el acceso a una investigacin exhaustiva con el n de establecer qu fue lo que a ciencia cierta ocurri en los casos de crmenes de lesa humanidad y, en particular, en los casos de desaparicin forzada. Segn la Corte, este derecho es por esencia de carcter colectivo/general e individual/personal, pues permite al conjunto de la sociedad, y no solamente a los individuos cercanos a quienes padecieron directamente estas prcticas, el conocimiento de la historia del pasado inmediato. Esa tendencia progresiva en su jurisprudencia fue raticada por el tribunal regional en su histrica sentencia en el caso Barrios Altos contra Per, en la que arma, por primera vez, que las leyes de amnista y punto nal para crmenes atroces carecen de valor jurdico y deben ser anuladas, pues violan derechos inderogables y son una aberracin inadmisible para la conciencia de la humanidad22. En la misma direccin doctrinal del sistema interamericano de proteccin, la Comisin para el Esclarecimiento Histrico, fruto de los acuerdos de paz en Guatemala, sostiene en su informe nal, Guatemala memoria del silencio (1999) que: La memoria de las vctimas es un aspecto fundamental de la memoria histrica y permite rescatar los valores y las luchas por la dignidad humana. En el plano universal, la enunciacin ms completa de las condiciones para la erradicacin de las atrocidades del pasado en el mbito del derecho internacional se halla en el Conjunto de principios para la proteccin y la promocin

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De tal evolucin ha hecho parte la conguracin de la justicia penal internacional, en cuya trayectoria de articulacin, adems de los tribunales de Nuremberg y Tokio (1945), se encuentran los procesos judiciales contra autores o colaboradores de crmenes de guerra y de lesa humanidad, que durante los aos sesenta y setenta tuvieron lugar en Alemania, en Francia (casos Barbie y Papon) y en Israel (enjuiciamiento de Eichmann, 1961). La primera es la sentencia en el caso Castillo Pez del 3 de noviembre de 1997 y la segunda es la del caso Bmaca Velsquez del 25 de noviembre de 2000. Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Barrios Altos (Fondo), sentencia del 14 de marzo de 2001. En esta decisin la Corte declar sin efectos jurdicos dos leyes de amnista del Per por su incompatibilidad con la Convencin Americana sobre los Derechos Humanos.

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de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad23. Este instrumento sienta los principios de la complementariedad de la verdad, la justicia y la reparacin como fundamento indispensable para la superacin integral de la violencia extrema y sus secuelas. La primera formulacin de este texto que debe ser mencionada es aquella que arma que frente a todo proyecto de negacin de los crmenes del pasado se hace necesario poner de presente que: El conocimiento por un pueblo de la historia de su opresin forma parte de su patrimonio y debe por ello conservarse. El derecho internacional consagra, por tanto que, como aspecto insoslayable del proceso de erradicacin y reconocimiento de los crmenes del pasado, toda persona tiene el derecho a saber (o derecho a la verdad) y el derecho a la justicia.
DERECHO A SABER Y DEBER DE MEMORIA

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El derecho a saber hunde sus races en la historia de lo acontecido y equivale a que toda persona tenga acceso a la verdad y a su difusin pblica para evitar que puedan reproducirse en el futuro las violaciones. El Conjunto de principios enuncia que cada pueblo tiene el derecho inalienable de conocer la verdad acerca de los acontecimientos sucedidos y las circunstancias y los motivos que llevaron, mediante la violacin masiva y sistemtica de los derechos humanos, a la perpetracin de crmenes aberrantes. Desde esta perspectiva, al Estado le corresponde, como parte del derecho a saber, el deber de recordar, es decir, la obligacin de garantizar las condiciones para el debate social acerca de los crmenes del pasado que evite en el futuro su revisin o su negacin parcial o total. Mediante la formulacin de este deber no se atribuye al poder la facultad de crear una poltica de la memoria a travs de la cual pueda corregir cualquier tergi23

versacin de la historia lo que sera equivalente a acordarle la funcin de redactor o guardin ocial de la historiografa sino, ms bien, de velar porque se den las condiciones indispensables para el proceso pblico de esclarecimiento y para la difusin de los resultados de ese proceso, tanto en el presente como en el futuro. Qu signica entonces que el lmite estricto de tal obligacin sea el de garantizar las condiciones para la controversia pblica sobre el pasado? Esta obligacin se sita en el vrtice que conjuga un doble compromiso estatal. En primera instancia, como lo consagra el derecho a la libertad de opinin y de expresin24, todo individuo tiene derecho a no ser perseguido por sus opiniones en este caso por sus opiniones sobre la historia de su sociedad y a investigar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda especie sin consideracin de fronteras, bajo la forma oral, escrita, impresa o artstica, o por cualquier otro medio de su eleccin. Este primer nexo de la obligacin del Estado de garantizar la libre controversia en el espacio pblico est estipulado en trminos negativos e incumbe a la no interferencia, incluida la no censura, de las diversas interpretaciones que puedan hacerse, en particular, de las responsabilidades de los crmenes del pasado y las circunstancias en que stos fueron perpetrados. Pero al mismo tiempo y sta es la segunda lnea del vrtice en la que se ubica el deber de recordar es imprescindible advertir que garantizar las condiciones para el debate pblico entraa tambin la obligacin, positiva en este caso, de garantizar el acceso de todos los sujetos sociales al espacio pblico que, como se dijo, es la esfera en la que se confrontan e integran las memorias colectivas. En esa medida, es menester indicar el nexo de esta formulacin con el derecho que toda persona tiene a participar en la vida pblica, lo que signica participar tambin en la elucidacin

Informe del Relator Especial sobre la impunidad, L. Joinet (Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1). Este informe nal acerca de la cuestin de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos (derechos civiles y polticos) fue preparado de conformidad con la resolucin 1996/119 de la Subcomisin de la lucha contra las medidas discriminatorias y de la proteccin de las minoras. El contenido de este informe se enmarca en el espritu del Programa de Accin de Viena resultado de la Tercera Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993) que subray el signicado que tiene la lucha contra la impunidad en el contexto internacional. El informe propone a la Asamblea General de Naciones Unidas la adopcin de un conjunto de principios para la proteccin de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad. Lamentablemente, este texto tiene hasta ahora el carcter de recomendacin no vinculante en trminos jurdicos para los Estados. Formulado, entre otros instrumentos, en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948, artculo 19) y en el Pacto Internacional relativo a los Derechos Civiles y Polticos, 1966, artculo 19.

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de todos los acontecimientos signicativos de la historia de la sociedad25.


LAS COMISIONES EXTR AJUDICIALES DE E S C L A R E C I M I E N TO

Entre los mecanismos para garantizar el derecho a la verdad se destaca la creacin de mltiples instancias pblicas que recojan esta memoria viviente y que la preserven para la posteridad, entre las cuales se destacan las comisiones extrajudiciales de esclarecimiento de los crmenes de lesa humanidad y de las infracciones al derecho humanitario. Con esta nalidad, la Asamblea General de Naciones Unidas adopt en 1985 la Declaracin de los principios fundamentales de justicia relativos a las vctimas de la criminalidad y de los abusos del poder en la que se estipula que cuando en un Estado no es posible investigar por parte de las autoridades judiciales regulares se deben constituir estas comisiones. Sobre este particular, el Conjunto de principios agrega que como parte del proceso de esclarecimiento de la verdad, las vctimas, y toda persona concernida, tienen derecho a testimoniar ante las autoridades judiciales y ante una comisin extrajudicial de investigacin que, rodeada de amplias garantas, se encargue de investigar, documentar, compilar y evitar la desaparicin de las pruebas de los actos violentos. Adems, se dice expresamente que esta clase de instancias no pretenden suplantar a la justicia, sino contribuir a salvaguardar la memoria, guindose por el afn de hacer reconocer la parte de verdad que hasta entonces se neg constantemente. El carcter especco de la elaboracin de la verdad de las atrocidades del pasado radica en que debe satisfacer una doble condicin: ser pblica (transparente) y ser procesal (esclarecedora). Ya se enunciaron anteriormente las razones por las cuales la elaboracin de la verdad de los crmenes masivos y sistemticos requiere cumplir el requisito del esclarecimiento: los rasgos esenciales que tienen los actos de violencia extrema, su dimensin fuera de toda norma ordinaria, la constelacin de sucesos y elementos fcticos que
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encarna su ejecucin, la necesidad de una laboriosa reconstruccin de los detalles que muestran todas las consecuencias que tiene su perpetracin, etc. Es entonces coherente deducir que el proceso cognitivo de esta clase de acontecimientos adquiere la complejidad propia de este objeto desmesurado. El carcter transparente de la elaboracin de la verdad en estos casos corresponde al hecho de que ellos excluyen, por una parte, a las vctimas de la comunidad humana, y por otra, en que afectan al conjunto de la sociedad. As, los acontecimientos de violencia generalizada desestructuran el espacio pblico como espacio de coexistencia, al mantener a las vctimas fuera del marco social, o al margen de ste. La desestructuracin del espacio pblico signica la imposicin de determinada distribucin poltica del espacio social, asignando a algunos sujetos la facultad de transformar sus proyectos en hechos compartidos socialmente, y negando a otros esa misma posibilidad a travs de la exclusin o de la privatizacin de sus posiciones. La cuestin de la conformidad con esta exclusin o de la construccin de los procesos de memoria y verdad en el marco social ms extenso posible representa para las vctimas el corazn problemtico del sentido de su accin. Pero al mismo tiempo concierne a la oportunidad de que la sociedad misma se convierta en sujeto colectivo de la memoria y la historia. La cuestin del carcter transparente del proceso de verdad de los actos atroces del pasado implica entonces el establecimiento y la ampliacin progresiva del espacio pblico como el poder propio de la comunidad humana, que se revela como la conjuncin del poder singular de los distintos sujetos que la componen. El grado de exclusin de un grupo particular, o de todo un sector social, habla de la debilidad del vnculo colectivo de una sociedad. En consecuencia, las labores de las comisiones de verdad se centran en el esclarecimiento pblico de la identidad de las personas acusadas de ser autoras o cmplices de violaciones a los derechos humanos y de infracciones al derecho hu-

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Estipulado por el artculo 15 del Pacto Internacional relativo a los Derechos Econmicos Sociales y Culturales, 1966. De ese mismo derecho hace parte la interpretacin del principio de garanta de acceso a las manifestaciones de la vida cultural en el espacio pblico. El Programa de Naciones Unidas para la Educacin la Ciencia y la Cultura (Unesco) ha subrayado que este principio democrtico incumbe a toda la sociedad y, especialmente, a quienes no han tenido acceso histricamente a la cultura, sus manifestaciones y benecios. Tal es el caso del testimonio de las vctimas que en los perodos de violencia extrema y de impunidad ha sido sometido al impedimento o la instrumentalizacin. (Informe nal de la Conferencia Mundial sobre Polticas Culturales, Mxico, 1982, Unesco, CLT/MD/1, pp. 39-44).

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manitario, as como de la forma en que stas participaron presuntamente en la planicacin y ejecucin de tales actos. En el desarrollo de su trabajo, las comisiones deben ser un espacio para analizar y describir los mecanismos que fueron utilizados para cometer estos crmenes. Su informe nal ha de ser difundido lo ms ampliamente posible y en l han de estar contenidas, adems, las recomendaciones para la institucionalizacin de medidas que garanticen la no repeticin de las violaciones. El rasgo predominante en el desarrollo de estas instancias ha sido la creciente diversicacin de sus competencias. A medida que se han venido extendiendo a contextos dismiles, las comisiones han enriquecido sus alcances. Inicialmente el carcter de su trabajo era primordialmente condencial e investigativo, como fue el caso de las primeras integradas por expertos para los llamados procesos de transicin en Amrica Latina26. En experiencias recientes, ellas han adquirido facultades ms variadas, y parte signicativa de su actividad se ha concentrado en las sesiones pblicas dedicadas a escuchar el testimonio de las vctimas. El resultado de esta ampliacin de mandato y competencias es que las sesiones a puertas abiertas de las comisiones se transforman en el escenario de la puesta en comn de las memorias colectivas. Sus resultados, por tanto, han ganado mayor difusin e incidencia social y han contribuido a respaldar la accin de las instancias judiciales. Los mejores resultados en este terreno se han presentado cuando los testigos y sobrevivientes de los hechos de violencia han podido tomar la palabra ante los victimarios y confrontarlos con sus responsabilidades de cara a la sociedad. Cuando esto ha ocurrido, la difusin social del testimonio ha aportado signicativamente a la formacin y el aanzamiento de la opinin pblica, y ha servido, en un plano general, para que diversos sectores participen en la democratizacin social. De esta manera, el derecho a saber ha venido
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experimentando dos evoluciones signicativas. De un lado, de ser un proceso investigativo especializado ha pasado a ser un proceso cada vez ms socializado en el que el trabajo de los expertos se combina con el testimonio pblico de las vctimas. Del otro, frente a la disyuntiva que planteaba optar por un proceso de esclarecimiento a cambio de un proceso de justicia, la experiencia acumulada y las nuevas posibilidades que brinda la justicia penal internacional han demostrado que lo ideal son mltiples procesos de esclarecimiento que complementen la accin de diversas instancias de justicia (domstica e internacional). Acerca del debate pblico que implica el proceso de esclarecimiento que pone en marcha la creacin y el funcionamiento de las comisiones extrajudiciales es pertinente puntualizar cules son los rasgos distintivos de dicho debate e indicar su separacin tajante de la incitacin de la opinin pblica al odio y la venganza. Es conveniente establecer esta diferenciacin, puesto que un argumento de los partidarios de las leyes de perdn y olvido, que promulgan la amnista incondicional, es que la invocacin de los acontecimientos del pasado es un factor de riesgo que desemboca en el retroceso a un nuevo perodo autoritario o de guerra. Segn esta posicin, al profundizar en la investigacin de la verdad y, con mayor razn, al hacer avanzar la investigacin judicial se rompe el frgil equilibrio de fuerzas logrado en la incipiente apertura democrtica. Felizmente el derecho internacional ha consagrado ya los parmetros para establecer tal diferencia. En este orden de ideas, el Pacto Internacional relativo a los Derechos Civiles y Polticos, en su artculo 20, estipula que toda propaganda en favor de la guerra y toda incitacin pblica al odio nacional, racial o religioso que constituya una incitacin a la discriminacin, a la hostilidad o a la violencia es contraria a la libertad de opinin. La Convencin para la prevencin y la represin del crimen de genocidio

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En Amrica Latina las primeras comisiones fueron creadas en vista de la inecacia probada de las vas de recurso a la justicia como efecto de la no independencia del poder judicial. Las comisiones surgieron adems como respuesta a los procesos de amnista y punto nal, que consagraban la impunidad de los crmenes de lesa humanidad y de los crmenes de guerra. Su trabajo se concentr en la recoleccin, a puerta cerrada, de testimonios y en la investigacin de los archivos de carcter ocial o privado. Esta circunstancia dio lugar a que su trabajo fuera limitado y en ocasiones parcializado. Ese fue el caso de la Comisin de Verdad y Reconciliacin de Chile, puesto que dos de sus ocho integrantes eran miembros del gobierno de Pinochet y algunos otros pertenecan a partidos polticos que durante la dictadura militar guardaron silencio ante las atrocidades. Cf. E. Cuya, Las comisiones de la verdad en Amrica Latina (1996).

considera como crimen de derecho de gentes la incitacin directa y pblica a cometer genocidio27. La Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial y la represin de las ideologas racistas (1966) seala, en su artculo 1, que los Estados partes condenan toda propaganda y toda organizacin que inspire ideas o teoras fundadas en la superioridad de una raza o de un grupo de personas [...] o que pretenda justicar o alentar toda forma de odio o de discriminacin racial. El trabajo de rememoracin y esclarecimiento de los actos atroces cometidos durante la guerra o bajo un rgimen autoritario no debe ser confundido con prcticas de instrumentalizacin ideolgica, que buscan despertar pulsiones destructivas o promover los llamados abusos ideolgicos de la memoria. Por el contrario, la rememoracin como trabajo de elaboracin y no como prctica de repeticin abusiva implica precisamente la superacin de tales pulsiones mediante la elucidacin minuciosa de los episodios de violencia extrema del pasado, encaminada al reconocimiento social. Su nico propsito es servir como referente tutelar para recordarle al nuevo poder poltico y a todos los miembros de la sociedad las consecuencias que ha trado en el pasado el desconocimiento de los derechos fundamentales. Su funcin preventiva radica precisamente en que el esclarecimiento del pasado genere el reconocimiento pblico del signicado que la guerra, los crmenes cometidos y sus efectos han tenido sobre el conjunto de la sociedad. La lnea divisoria entre el trabajo de rememoracin y la instrumentalizacin de la memoria es, entonces, aquella que separa el proceso social de

conocimiento de la verdad histrica de sus interpretaciones destinadas a la incitacin al odio y la violencia. Por otra parte, la labor de las comisiones no debe ser desnaturalizada por los intentos de legitimacin por parte de quienes han cometido los crmenes lesa humanidad y de guerra, cuya naturaleza no admite justicacin posible. El carcter monstruoso de estos delitos hace irrelevante cualquier intento de explicacin que, en las circunstancias de un proceso de esclarecimiento, adquiere el carcter de mecanismo de impunidad y de encubrimiento28.
EL DERECHO A LA JUSTICIA

La creacin de instancias de justicia penal internacional y la paulatina legitimacin de la competencia universal de la justicia de crmenes de lesa humanidad vienen a complementar el panorama que ofrece la riqueza de la experiencia de las comisiones de verdad. Como se mencion anteriormente, la experiencia acumulada en esta materia indica que en el marco de un mismo proceso nacional de transicin o de paz pueden concurrir mltiples procesos de esclarecimiento y justicia complementarios y convergentes29. La sancin de la justicia es en este caso un acto que consagra el reconocimiento social. O expresado de otro modo, el proceso de elucidacin de la verdad que opera en el seno de las comisiones extrajudiciales se conjuga con la palabra y la actuacin pblica de la justicia, que actan a su turno como corolarios del reconocimiento colectivo de los crmenes masivos y sistemticos. Segn el Conjunto de principios, el derecho a la justicia implica que toda vctima tenga la posi-

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En esta direccin ha sentado jurisprudencia la sentencia del Tribunal Penal Internacional para Ruanda, del 1 de junio de 2000, en la que se condena a Georges Henry Joseph Ruggiu, experiodista y locutor de Radio Televisin Libre des Mille Collines (RTLM), tras haber sido hallado culpable de los cargos de incitacin pblica y directa a la comisin de genocidio y de crmenes contra la humanidad. Ruggiu fue condenado a 12 aos de prisin por el primero de los cargos y a otros 12 aos por el segundo. Es el caso de ciertos aspectos que tuvo el desenvolvimiento de la Comisin de Verdad y Reconciliacin en Sudfrica. All la forma original que asumi el proceso de elaboracin de la verdad mostr el papel catrtico y liberador del testimonio pronunciado ante la comunidad como modalidad del trabajo de rememoracin. Sin embargo, el balance de esta experiencia es contradictorio. De una parte, en las audiencias pblicas las vctimas pudieron testimoniar su historia y nombrar e identicar a los victimarios. De otra, la confesin que estos ltimos hicieron tuvo frecuentemente el carcter de un acto en el que el relato de las atrocidades no estuvo acompaado del reconocimiento autntico de la injusticia cometida. Como seala Sophie Pons, en Apartheid. Laveu et le pardon (2000), los victimarios hicieron la economa de las reglas de juego de la confesin como simple uso convencional del lenguaje y convirtieron el acto de la confesin en arrepentimiento articial que persegua, como nico n, la amnista de sus delitos. A pesar de las limitaciones que ha presentado, el proceso de verdad y justicia en Ruanda ha mostrado una gran variedad de formas. Adems del Tribunal Internacional ad hoc, se han puesto en marcha los procesos de justicia comunitaria (gacaca) y una comisin de verdad y reconciliacin.

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bilidad de hacer valer sus derechos benecindose de un recurso equitativo para lograr que su opresor sea juzgado. La enunciacin de este derecho se hace tomando en cuenta que no existe reconciliacin justa y duradera si no se satisface la necesidad de justicia y si el resultado del proceso de transicin es el mantenimiento de la situacin de impunidad que ha imperado en la sociedad30. Este derecho supone adems el principio de imprescriptibilidad y el hecho de que los autores de las violaciones no podrn beneciarse de ninguna clase de amnista mientras las vctimas no hayan obtenido justicia31. Existen al menos tres aspectos que han sido objeto de intensa discusin pblica con relacin al derecho de las vctimas a la justicia. En primer lugar, se ha puesto en tela de juicio la validez de los procesos judiciales de los crmenes de lesa humanidad y los crmenes de guerra. Asimismo, se ha criticado el fenmeno del llamado activismo judicial, entendido como la omnipresencia de los jueces en la resolucin de asuntos que podran ser objeto de otro tipo de tratamientos, y prioritariamente, de una solucin poltica. Por ltimo, se ha puesto en duda el modelo de Nuremberg, esto es, la imparcialidad de los tribunales internacionales, y en general, el recurso a la justicia penal internacional como va de superacin de la impunidad en un contexto domstico. El cuestionamiento de la pertinencia de efectuar, en el marco de la transicin democrtica, grandes procesos en los que los presuntos autores de graves violaciones e infracciones al derecho internacional sean enjuiciados, proviene de argumentos de diversa ndole. Una primera dicultad, de carcter pragmtico, es que los costos polticos de este tipo de justicia son muy altos. Generalmente, los autores de los crmenes en estos casos no han sido vencidos y ejercen an poder en la sociedad. Segn esta posicin, la vulnerabilidad poltica de la sociedad podra signicar el impedimento de la transicin hacia la democracia o la amenaza de los acuerdos de paz. Desde esta perspectiva, los juicios adems di-

viden y polarizan a la opinin pblica, que es altamente sensible a cualquier referencia al pasado una vez superado el perodo de violencia y arbitrariedad anterior. Por otra parte, se presenta el problema de orden jurdico de la frugalidad adjudicativa, que signica que, dada la reducida capacidad institucional de las sociedades en transicin, la atribucin de las responsabilidades penales recae sobre unos pocos individuos que representan slo piezas sueltas de la estructura del poder en un rgimen autoritario, y en el caso de un conflicto armado, de un ejrcito o de los grupos disidentes32. El segundo grupo de cuestionamientos se dirige a impugnar el fenmeno de la decadencia de lo poltico con relacin al fortalecimiento creciente de lo judicial. Desde este punto de vista, se trata de la inltracin jurdica en todas las esferas de la sociedad que desnaturaliza el espacio protegido y distante que debe guardar el juez frente al debate pblico, y que banaliza la deliberacin poltica al delegar en los tribunales las decisiones sobre los temas cruciales de la sociedad. Esta discusin se hace pertinente en las condiciones de transicin y de paz al plantearse el problema sobre cul es el espacio respectivo que deben ocupar la poltica y la justicia en la solucin de los desafos que se desprenden de las transformaciones sociales urgentes. En tercera instancia, se debate acerca del modelo de Nuremberg: los tribunales internacionales, en tanto que expresin de una correlacin de fuerzas en la que el vencedor impone las reglas del juego, niegan el principio de independencia e imparcialidad de la justicia, y con ello socavan el fundamento mismo de la legitimidad del derecho internacional. La sumisin de la justicia a la voluntad del vencedor es la negacin de facto del derecho al debido proceso para una parte de la humanidad aquella que ha resultado derrotada en la guerra que no posee el poder necesario para lograr el acceso a un tribunal internacional independiente. Esta ltima categora de argumentos crticos tiende a ser invocada para la descalicacin de la Corte Penal Interna-

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El Conjunto de principios arma que el acto del perdn supone como condicin de toda reconciliacin que la vctima conozca el autor de las violaciones y que ste haya tenido la posibilidad de manifestar su arrepentimiento [...] Para que pueda ser concedido el perdn, es menester que haya sido previamente solicitado. As lo arm la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia Barrios Altos contra Per, citada anteriormente. La Corte agrega que la amnista de los autores de graves violaciones es incompatible con el derecho que toda persona tiene a ser escuchada por un tribunal imparcial e independiente. Esta lnea de argumentacin es seguida por P. De Greiff en Tribunales internacionales y transiciones a la democracia, 1997.

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cional o de la competencia universal, para el juzgamiento de los crmenes de lesa humanidad y los crmenes de guerra bajo el pretexto de la ruptura del principio de soberana poltica y judicial. En el caso de la llamada competencia universal se trata del problema suscitado por el inicio en diversos puntos del planeta de procesos judiciales contra antiguos dictadores y reconocidos autores de delitos atroces. Sin embargo, es pertinente llamar la atencin acerca de que las limitaciones de los procedimientos de conformacin y funcionamiento de estos tribunales no pueden ser utilizadas, en una misma lnea de argumentacin, para negar la esencia del principio de competencia del derecho penal internacional para erradicar las atrocidades en masa, esencia que proviene del derecho pblico y del derecho de gentes. La respuesta a las crticas a la justicia penal (domstica e internacional) hasta ahora enunciadas viene dada desde la propia denicin del carcter de los crmenes de lesa humanidad y los crmenes de guerra, formulada en este mismo texto. Nada ms diciente sobre el particular que la experiencia histrica acumulada por la humanidad tras siglos de guerra y violencia. Dadas la envergadura y complejidad de los crmenes en masa, su naturaleza catastrca y la propagacin de sus secuelas slo son percibidas integralmente por la sociedad con el paso del tiempo. A veces se requiere la sucesin de varias generaciones para efectuar el balance denitivo de sus profundas repercusiones sobre el conjunto de la vida colectiva, pues slo en la perspectiva de la distancia temporal se muestra, en toda su crudeza, el impacto de sus consecuencias originales y secundarias. Estas repercusiones son an ms signicativas si no se logra constituir el consenso general acerca de la injusticia que encarna este tipo de delitos, si se legitima la impunidad y si los daos causados no son reparados de manera adecuada. La ausencia de la sancin de la sociedad equivale a prolongar indenidamente estos efectos en el tiempo. Por todas estas razones, el principio jur33

dico de la prescripcin, de la extincin en el tiempo de toda accin pblica, no puede ser invocado con relacin a este tipo de crmenes. La imprescriptibilidad es el correlato jurdico del trabajo de larga duracin que debe realizar la sociedad para lograr superar las secuelas de la violencia extrema33. Por esta va se llega al asunto de cules son los lmites de la funcin que cumple la justicia en un proceso de democratizacin de la sociedad. No es ste el caso de los excesos propios de un activismo judicial. Por el contrario, las sociedades en proceso de transicin generalmente han conocido altos ndices de impunidad frente a todo tipo de delitos y no han conocido a lo largo de su historia la actuacin de la justicia penal de los delitos de lesa humanidad ni los crmenes de guerra. En las condiciones de una dictadura, de un rgimen de apartheid o de una guerra civil, el poder judicial, cuando ste existe como tal, tiende a convertirse en una mera prolongacin del poder ejecutivo34. En estos casos, la parcialidad de la justicia se expresa en que al lado de una abrumadora impunidad coexiste el hecho de que los tribunales y en los casos ms extremos los tribunales militares estn reservados exclusivamente a los opositores del rgimen. La ausencia histrica de la justicia penal frente a las atrocidades en masa tiene implicaciones de todo orden para una sociedad. La inexistencia o la parcialidad de la justicia institucional abren el espacio para proliferacin catica de justicias particulares, cuando no para el imperio del ajuste de cuentas por mano propia35. En el proceso de refundacin del pacto social, la continuidad de esta situacin seguir siendo un vaco histrico que terminar, tarde o temprano, en un nuevo estallido violento de los conflictos sociales. Por ltimo, conviene decir algunas palabras sobre el tema de los efectos de la controversia social acerca de la justicia penal en el espacio pblico en tiempos de transicin democrtica. En contraposicin a la creencia de que la polmica abierta, fruto de la accin judicial, representa un factor de riesgo para la democratizacin, es til poner de relieve el punto de vista antittico. Est demos-

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Principio estipulado en la Convencin sobre la imprescriptibilidad de los crmenes de guerra y de los crmenes de lesa humanidad, 1968. La justicia en estos casos es un objeto inexistente, pues su carcter formal no corresponde a una experiencia histrica real de la sociedad. Acerca del contenido de esta ltima nocin puede consultarse Cepeda, Ivn y Girn, Claudia, Procesos de inculturacin, 1999, p. 175. As lo demuestran ampliamente Santos, Boaventura de Sousa y Garca Villegas, Mauricio en El caleidoscopio de las justicias en Colombia, 2001.

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trado que el debate pblico producido por los grandes procesos penales en los que se juzgan los crmenes del pasado vigoriza el ejercicio normal de toda sociedad democrtica, esto es, incentiva la controversia abierta sobre las cuestiones que afectan a todos los miembros de una comunidad determinada. La sesin pblica de los grandes procesos de justicia da lugar al disenso social que estimula la formacin de la opinin pblica y que desarrolla la capacidad de expresin colectiva de muchos sectores de la sociedad hasta ahora excluidos36. Este ejercicio, en vez de romper los frgiles equilibrios pactados, se convierte, por el contrario, en la experiencia participativa por medio de la cual la sociedad recupera el hbito del debate social y emprende la instauracin del principio de la no exclusin del espacio pblico de las opiniones disidentes. En este sentido, levantar el tab sobre los crmenes del pasado (por medio de las comisiones de verdad, de la accin de la justicia penal y del trabajo pblico de rememoracin) es parte indispensable de la prctica del disenso no violento, y en esta medida, de la democratizacin de la sociedad. Poco a poco la concepcin determinista de la impunidad aquella que sostiene su carcter inexorable para el advenimiento de la paz y la democracia viene siendo desaada por procesos pblicos de esclarecimiento y justicia cada vez ms extensos, variados y ambiciosos. La humanidad admiti durante un largo trayecto de su historia que los actos de violencia extrema cayeran en el olvido y la negacin, concediendo amnistas incondicionales a los perpetradores de crmenes de toda especie contra poblaciones inermes. El reconocimiento de un principio de sustancialidad del pasado, marcado por los acontecimientos atroces, como base de la legitimidad de la soberana, slo ha conseguido aanzarse con la democratizacin de la sociedad y con la conguracin de su espacio pblico. Esa evolucin se ha materializado en la elaboracin de sistemas, procedimientos e instrumentos universales; en la creacin del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho humanitario, y en la articulacin contempornea de variados mecanismos de justicia penal internacional. En el contexto internacional, estas conquistas se plasman en mltiples mecanismos y procedimientos novedosos: instauracin de un tribunal permanente o de tribunales ad hoc para el juzgamiento de los crmenes masivos y sistemti36

cos; desarrollo del principio de competencia universal de la justicia; fortalecimiento de las jurisdicciones regionales de derechos humanos (especialmente en Europa, Amrica y frica), en n, ampliacin de las competencias de las comisiones de elucidacin de los delitos atroces y publicidad de sus procedimientos y conclusiones. Las jurisdicciones nacionales encuentran de este modo un extenso y variado campo de referentes que complementan y estimulan su propia accin. Ciertamente, el camino de construccin de los nuevos procedimientos presenta limitaciones y problemas inditos. La Corte Penal Internacional restringe su accin temporal y encuentra obstculos para que su accin territorial se haga vlida para la totalidad de los Estados. El principio de competencia universal est abierto a las interpretaciones del juez nacional, y por tanto no encuentra todava estndares internacionales para su aplicacin uniforme. Las jurisdicciones regionales hallan obstculos para el cumplimiento de sus sentencias, y en ciertos casos, como el de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, no disponen de acceso para los recursos presentados por individuos. Pese a sus avances, el trabajo y los resultados de las comisiones de esclarecimiento son todava claramente insucientes con relacin a las proporciones de las formas de violencia de las que deben dar cuenta. No obstante, todas estas limitaciones se ven atenuadas por el rol que en los procesos de esclarecimiento y sancin ocupan la opinin y el espacio pblicos, as como la controversia abierta de la sociedad acerca de las responsabilidades y las repercusiones de los actos atroces. El fortalecimiento del espacio pblico aparece como condicin fundamental para que la sociedad elabore las memorias de la violencia. Pero al mismo tiempo, la controversia pblica y plural sobre los crmenes del pasado es un ejercicio que contribuye a dicho fortalecimiento y, por ende, que coloca las bases para la participacin democrtica. Los procesos pblicos de erradicacin de los delitos de lesa humanidad y los crmenes de guerra son indispensables en sociedades que han sufrido la debilidad crnica del espacio pblico a causa de conflictos armados de larga duracin. Tal es el caso de la sociedad colombiana, caracterizada tanto por su diversidad intrnseca como por el formalismo de su modelo de democracia representativa que impide o restringe la participa-

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Ver Osiel, M. Mass Atrocity, Collective Memory and the Law, 1997.

FECHA DE RECEPCIN: 11/05/2003 FECHA DE APROBACIN: 19/08/2003

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cin. La duracin y brutalidad de su conflicto armado, as como la multiplicidad de expresiones de violencia que tienen lugar en su seno se han constituido en el marco de toda clase de acciones criminales, actos de corrupcin y dinmicas de destruccin. Las secuelas de esa violencia, sistemtica y anmica a la vez, slo podrn ser reparadas por acciones sociales de verdad y justicia en el espacio pblico. En el marco de las transformaciones hacia la democratizacin de la sociedad colombiana, el trabajo de superacin de la violencia generalizada en el espacio pblico tiene que ser amplio y variado. Amplio, en trminos de que en el esclarecimiento de los acontecimientos que han marcado la historia contempornea del pas deben tener cabida todos los estamentos sociales y deben testimoniar su experiencia todas las vctimas afectadas. Variado, en la medida en que combine mltiples modalidades de sancin, repa-

racin y reconocimiento de los actos atroces que han sido perpetrados. La experiencia internacional ha probado reiteradamente las consecuencias que tiene aplazar o impedir tales procedimientos pblicos de superacin de la violencia. En Amrica Latina, la situacin de impunidad que ha acompaado los procesos de transicin y de paz ha demostrado, hasta la saciedad, que sin un trabajo rico en diversas manifestaciones de rememoracin, esclarecimiento y justicia todo intento de democratizacin es escasamente transformador. De tales lecciones del pasado y del presente de sociedades cercanas, pero igualmente de las consecuencias fatales que ha trado la denegacin de la justicia en la historia nacional, tendr que nutrirse todo intento autnticamente instaurador de la convivencia no violenta en Colombia.

democracia

Democracia, economa y conflicto en el Ecuador

el presente artculo pretende presentar

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Francisco Gutirrez S.
Profesor del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI).

ISSN 0121-4705

al lector colombiano algunas de las tensiones fundamentales de la transicin democrtica ecuatoriana, con la esperanza de que ofrezca elementos para comprender las fuerzas que condujeron tanto a la formacin como a la disolucin de la alianza que aup al coronel Lucio Gutirrez a la presidencia. Aparte de su notable inters intrnseco, la experiencia ecuatoriana tiene una triple importancia. En primer lugar, muestra las dificultades que pueden surgir cuando un pas adelanta simultneamente dos transiciones, de la dictadura a la democracia y de un modelo de desarrollo cerrado a otro abierto. Una perspectiva estrechamente optimista pero aceptada con entusiasmo por varios acadmicos y formadores de opinin, cuando la tercera ola de democratizacin pareca irreversible supona que una y otra se retroalimentaran a travs de la transparencia, la competitividad, etc. Una nocin simtricamente inversa ha planteado que neoliberalismo y democracia siempre estn contrapuestos. La experiencia ecuatoriana revela que la relacin es ms complicada, y exhibe algunos mecanismos que pueden estar detrs de la supervivencia con inestabilidad que ha caracterizado a la democracia de ese pas. En segundo lugar, da pistas sobre las condiciones que permiten que un ex militar golpista sea elegido democrticamente. Es un fenmeno que se ha repetido una y otra vez en el rea andina y en otras partes de Amrica Latina (el general Bnzer en Bolivia; el coronel Chvez en Venezuela; el general Ros Montt en Guatemala), y al que se le debe prestar atencin. Es verdad que hay golpistas y golpistas, y que en el knock down de la democracia ecuatoriana en el ao 2000 Gutirrez minimiz los derramamientos de sangre y actu ms como mediador entre un mo-

anlss poltco n 50, Bogot, enero-abril 2004: pgs. 40-54 anlss poltco n 50

vimiento social y las instituciones que como lder o instigador. En ese sentido, nada tiene que ver con un Bnzer o con un Ros Montt, e incluso se encuentra bastante alejado de Chvez. Con todo, durante la campaa de 2002 que lo ungi como ganador utiliz generosamente el capital simblico al que habitualmente acuden los militares cuando quieren desafiar a los polticos profesionales. Por qu gan? Qu condiciones permiten el triunfo de estos personajes? En tercer lugar, pone de presente las tensiones y dificultades que enfrenta un movimiento social cuando llega al poder, con sus dilemas traumticos, sus tentaciones y sus clculos de largo plazo que escapan al militante comn. En el artculo de hecho sugerir que las tres dimensiones planteadas en el prrafo anterior coexistencia de dos transiciones, alianza indgena-militar, fracaso de la coalicin de gobierno estn estrechamente ligadas. Esa ser mi hiptesis central: la tensin entre las aperturas poltica y econmica ha producido desde 1978 hasta hoy continuas turbulencias, cuyas particularidades se deben atribuir a aspectos especficos de la trayectoria ecuatoriana (sobre los altos niveles de inestabilidad institucional en el Ecuador, vanse tablas 1 y 2). En particular, ha generado un doble movimiento: por una parte, proteccin del rgimen democrtico a travs de un conjunto de incentivos (el menor de los cuales no son las garantas internacionales), coaliciones y diseos institucionales, y por otra desestabilizacin ofreciendo razones y posibilidades para que algunos sectores de la poblacin apuesten a opciones de salida1. Dicho de otra manera, la democracia ecuatoriana ha institucionalizado eficazmente la poltica competitiva caractersticamente, una funcin de la voz, pero a la vez ha creado las condiciones para que diversos actores consideren que esa misma voz tiene un efecto real cercano a cero. Desarrollar mi exposicin en cuatro partes. En la primera, analizo las grandes fuentes de debilidad institucional que hered el Ecuador en su transicin de 1978: tradiciones golpistas, populistas y antipartidistas, por un lado, y un go1 2

bierno militar cuyos resultados en trminos de desarrollo debieron quedar impresos en la memoria ciudadana, por el otro. En la segunda, narro la forma en que se ha desarrollado la doble transicin poltica y econmica en el Ecuador, y sus impactos sobre la poltica electoral. ste es un punto crucial, pues revela tanto las causas como las formas de expresin del descontento crnico de una parte significativa del electorado y su relacin con los desenlaces producidos por la democracia. En la tercera, discuto las bases estratgicas de la alianza indgena-militar2, invirtiendo el clebre y poderoso modelo de Przeworski sobre las transiciones democrticas3. Argumento que, contrariamente a la pregunta central de Przeworski en su modelo por qu habran de conformarse los capitalistas y los militares con la democracia? en Ecuador, dada su trayectoria especfica, habra que preguntarse por qu tendran que contentarse los trabajadores manuales y los movimientos sociales con la democracia? Esto produce una extraa pero a mi juicio defendible explicacin tanto de la supervivencia de la democracia ecuatoriana como de su continua inestabilidad. En la cuarta, me concentro en el gobierno de Lucio Gutirrez, y en las dinmicas que produjeron la ruptura de la coalicin de gobierno. Tanto por la riqueza del caso como por las limitaciones de espacio, conocimiento y tiempo, el texto es bastante esquemtico en varios de sus apartes. Omito prcticamente en su totalidad el impacto de dos variables fundamentales. Por un lado, la regional, clave en el Ecuador y a la cual se han dedicado varios estudios concienzudos4. En particular, en la seccin tercera la argumentacin altamente estilizada que presento sobre dinmicas estratgicas no se debe confundir con una afirmacin sobre la unidad bsica de las elites socioeconmicas, lo que resultara insostenible. Por otro lado, la internacional actores supranacionales no slo establecen los parmetros de evaluacin de algunas polticas pblicas claves, sino tambin participan activamente en procesos polticos, incluyendo la con-

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Hirschman, Albert. Salida, voz y lealtad. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1977. Len, Jorge. ...y el Estado se volatiliz. En: Breton, Vctor (ed.). Ecuador en crisis. Estado, etnicidad y movimientos sociales en la era de la globalizacin. Barcelona, Icaria, 2003. Len, Jorge. El contexto y el sistema poltico en el movimiento indgena ecuatoriano. Quito, Cedime, mimeo, 2000. Przeworski, Adam. Democracy and the market. Cambridge University Press, 1991. Vase por ejemplo: Freidenberg, Flavia y Alcntara, Manuel. Cuestin regional y poltica en Ecuador, partidos de vocacin nacional y apoyo regional. En: Amrica Latina Hoy, N 27 abril de 2001, pp. 123-152. Len, Jorge. Un sistema poltico regionalizado y su crisis, policopiado, 2002.

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democracia

formacin y consolidacin de los movimientos sociales ms exitosos5. He tratado de mantener mi visin perifrica atenta a las dos variables, pero una y otra sobrepasan ampliamente tanto mis destrezas como mis objetivos.
EL CONTEXTO Tradiciones que debilitan a las instituciones democrticas

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En Ecuador hay al menos tres tradiciones polticas que atentan contra la estabilidad democrtica. La primera es la existencia de poderosas ideas y posiciones antipartidistas6. La segunda es la experiencia golpista del pas; los golpes militares han representado ms la norma que la excepcin durante largos perodos. La tercera es el importante papel del populismo en el sistema poltico. El ciclo populista del Ecuador comenz aproximadamente en la dcada de los treinta, y an no termina. Esta separacin es puramente analtica; los tres factores estn ntimamente relacionados entre s. Jos Mara Velasco Ibarra, la figura dominante de la poltica ecuatoriana desde la dcada de 1940 hasta la de 1960, condenaba la existencia de partidos polticos.
Hay, pues, que formar no partidos porque el mundo no est hecho para partidos. Hay que formar movimientos. Los partidos son instituciones anquilosadas en la etapa burguesa que ya pas. La hora actual de este siglo, es la vehemente explosin de las muchedumbres, de los reclamos populares, de los reclamos nacionales. Hay que formar grupos, movimientos...7.

La impronta que dej Velasco Ibarra en el sistema poltico no se limit, empero, a las ideas y
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las expectativas (aunque eso ya sera de por s suficientemente importante). Tambin implic modalidades de institucionalizacin que limitan el margen de maniobra de los partidos, y su sentido como mquina de agregar intereses diversos. Ya en 1929 en el mismo origen de la poltica de masas moderna se inici en el Ecuador una fuerte tradicin-institucionalizacin corporativa, refrendada despus en la Revolucin Gloriosa de 19448. En La Gloriosa, alrededor de una cuarta parte del senado se otorg con criterios de representacin funcional, prctica que sigui vigente despus durante un largo perodo. El corporativismo ciertamente estuvo presente en las dos experiencias militares modernas (1962-1968 y 1972-1979). Entre 1925 y 1948 se sucedieron 27 gobiernos9, la abrumadora mayora de los cuales no termin su perodo constitucional; en los 20 aos previos a 1979 hubo apenas dos elecciones presidenciales (en 1960 y 1968). Despus de esa fecha, la idea de una alternativa militar sigue estando vigente, y en el Ecuador democrtico se han producido varios amagos de golpe. Todos ellos han contado con el respaldo de sectores amplios de la opinin, y a veces de los sectores populares organizados. El populismo ecuatoriano es un fenmeno complejo, sobre el que se han producido numerosos debates10. Analizar los efectos del populismo implica al menos tres problemas de partida. Primero, se trata de una categora difcil de precisar11; segundo, est sometida a constante cambio; tercero, el populismo ecuatoriano es, de manera obvia, un fenmeno bastante sui generis y no casa bien con las categoras construidas para estudiar los populismos latinoamericanos clsicos12. Sin embargo, sus impactos sobre la rela-

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Vase por ejemplo: Lucero, Jos Antonio. Crisis and contention in Ecuador. En: Journal of Democracy, 2001, pp. 59-73. Snchez Lpez, Francisco. El mundo no est hecho para partidos. Elementos para el anlisis de los partidos polticos en el Ecuador temprano. En: Ecuador Debate, N 46, abril de 1999, pp. 257-272. Vase: Velasco Ibarra, Jos Mara. Una antologa de sus textos estudio introductorio de Enrique Ayala Mora. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2000. Snchez Lpez, dem., p. 264. Snchez Lpez. dem. Pachano, Fernando (ed.). La ruta de la gobernabilidad. Quito, Cordes-Cooperacin Espaola, 1997, p. 30. Cueva, Agustn. El proceso de dominacin poltica en el Ecuador. Quito, Planeta, 1998. Quintero, Rafael. El mito del populismo. Quito, Universidad Andina Simn Bolvar-Abya Ayala, 1997. Burbano, Felipe (comp.). El fantasma del populismo. Aproximacin a un tema (siempre) actual. Caracas, Ildis-Flacso-Nueva Sociedad, 1998. De la Torre, Carlos. Poltica y economa en los nuevos y viejos populismos. En: Ecuador Debate, N 53, agosto de 2001, pp. 73-86. Vilas, Carlos (comp.). La democratizacin fundamental. El populismo en Amrica Latina. Mxico, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, 1994. Burbano. 1998. Ob. cit.; De la Torre. 2001. Ob. cit.

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El rgimen que precedi a la democracia

Quiz la experiencia democrtica iniciada en 1978 en el Ecuador no tuviera grandes races histricas, pero en esto el pas se encontraba en inmejorable compaa. En muchos de los casos calificados como de indudablemente exitosos en la literatura de las transiciones gravitaban fuerzas y tradiciones autoritarias mucho ms amenazantes que las del vecino pas. Espaa, Portugal y Polonia, para nombrar slo algunos, carecan casi completamente de tradiciones democrticas previas; algo similar se puede decir de ejemplos emblemticos de la segunda oleada de democratizacin (Alemania). En lo que Ecuador s parece ocupar una posicin sui gneris es en la naturaleza del rgimen militar que precedi a la democracia. Son los antecedentes inmediatos, y no las tendencias de larga duracin, los que parecen darle su especificidad al pas. Desde 1960 hasta hoy, Ecuador cont con dos regmenes militares: 1962-1968 y 1972-1978 que comenz con el gabinete nacionalista del general Rodrguez Lara. En contraste con las dictaduras altamente represivas y frecuentemente desastrosas en lo econmico de otras partes de Amrica Latina, y del sur y el este de Europa, las ecuatorianas fueron moderadas, reformistas y modernizantes. La primera se inspir en la Alianza para el Progreso, y comenz una limitada reforma agraria, as como otros cambios
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Antes del gobierno de las Fuerzas Armadas, el pas tena un presupuesto nacional que bordeaba apenas los 5 mil millones de sucres. Actualmente llega a los 27.000 millones. Su reserva monetaria alcanzaba los 600 millones de sucres. En la actualidad ella sobrepasa los 15.000 millones. El PIB era de apenas 47.000 millones. En 1978 super los 190.000 millones. Las exportaciones eran de 300 millones de dlares. En 1978 llegan a los 1.500 millones... El ingreso per cpita oscilaba cerca de los 200 dlares. Actualmente llega a cerca de los 1000 dlares (citado en Cueva, 1998: 86).

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El progreso en todos los sentidos haba sido o parecido ser impresionante. Ciertamente, la evaluacin de las fuerzas democrticas iba precisamente en la direccin contraria. El aforismo del que sera primer presidente elegido despus de la dictadura, Rolds tenemos que echar a andar a un paraltico, resuma una triple insatisfaccin. En primer lugar, el crecimiento ecuatoriano era insostenible, porque se haba construido sobre el endeudamiento externo y la ineficiencia. Entre 1970 y 1980 la deuda externa ecuatoriana creci 19 veces13. En segundo lugar, s que haba habido represin y exclusin polticas una vez ms, viene a cuento una frase de campaa de Rolds: no olvidaremos que, aunque acotadas, no dejaban de ser indignantes. Tercero, las reformas no haban llenado las expectativas de las organizaciones de los trabajadores manuales,

Pachano, F. 1997. Ob. cit., p. 377.

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cin entre la vida poltica y la funcin de gobierno parecen relativamente claros. Una de las caractersticas del populismo es su irresponsabilidad, en dos sentidos: se otorga poco valor a las consecuencias futuras de las acciones presentes, y hay desinters por la estabilidad, que resulta directamente de una ideologa anti-burocrtica y antirutinaria. De hecho, para los populistas ecuatorianos terminar un perodo de gobierno es una hazaa extraordinaria. El desempeo del populismo en el poder ha sido casi siempre peor que dudoso, pese a lo cual ha mantenido en ocasiones incluso aumentado su base electoral, un fenmeno que, como seala adecuadamente Burbano (1998), no se ha explicado de manera plenamente satisfactoria. As, en el Ecuador existe una corriente con un importante arraigo de masas pero poco apta para desempear las funciones de gobierno. Esto naturalmente se convierte en un factor crnico de inestabilidad.

requeridos por distintos sectores de la sociedad, que no haban podido ser desarrollados por el presidente Carlos Arosemena (1961-1962) dado el alto grado de confrontacin de la vida pblica. La segunda se apoy en una amplia visin nacionalista y reformista, evidentemente inspirada en la junta peruana de Velasco Alvarado, aunque bastante ms moderada. En todo caso, bajo Rodrguez Lara se introdujeron nuevos y profundos cambios, incluyida una reforma agraria que no puede ser calificada como cosmtica, en medio de un espectacular promedio de crecimiento del producto interno bruto (PIB) del 9% anual. Cuando los militares entregaron la presidencia al primer presidente democrtico, Rolds, estuvieron en posicin de mostrar un notable palmars de xitos. Declar el general Poveda Burbano en la transmisin de mando:

democracia

y el espectacular acto de inclusin con el que comenz la democracia dndole el derecho al voto a los analfabetas, lo que en la prctica equivala a meter dentro del sistema poltico a los indgenas y a amplios sectores campesinos mostr que exista la posibilidad de avanzar ms lejos, y ms rpido. A la vez, subray que el nuevo rgimen tendra que mostrar sus bondades en terrenos crticos (crecimiento, inclusin) en donde los militares reclamaban xitos sin precedentes.
LAS DOS TRANSICIONES Compitiendo con el pasado?

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Una particularidad importante de la transicin ecuatoriana es, pues, que el rgimen inmediatamente precedente no estaba irreparablemente comprometido: no haba navegado por una crisis econmica de grandes proporciones, ni encabezado una aventura militar fallida, ni exhibido un comportamiento espectacularmente represivo. Hay que subrayar que muchos de sus aparentes xitos pueden deberse a simple suerte a los militares les toc el boom petrolero, y a su propia falta de margen de maniobra, que los oblig a negociar con todos los sectores sociales (y podan hacerlo, gracias a los petrodlares14. Como fuere, desde el punto de vista fenomenolgico, del ciudadano raso, el rgimen militar debi de constituir un perodo bastante aceptable, donde se combinaron prosperidad, estabilidad y reformas sociales. Varios sondeos de opinin proveen evidencias indirectas de que efectivamente fue as. La situacin se torn an ms difcil cuando las promesas fundacionales de la democracia quedaron a mitad de camino, en el mejor de los casos. El rgimen militar haba exhibido tanto derroche como corrupcin, pero la democracia tampoco fue invulnerable a escndalos de todo tipo. La percepcin pblica sobre el tema no deja lugar a dudas. En un sondeo de Cedatos de 1997, 44% de los encuestados seal que crea que los gobiernos democrticos eran ms corruptos que las dictaduras, 30% manifest la opinin contraria y 26% dijo que eran igual de corruptos15. Aunque hay todava una mayora de ecuatorianos que prefieren la democracia a la dictadura, los que tie14 15

nen la opinin contraria son bastantes. Entre tanto, el PIB apenas creci en el perodo democrtico; de hecho, la agenda del desarrollo ecuatoriano estuvo puntuada por catstrofes (1983, 1988 y especialmente la brusca cada de 1999). Se podra alegar que el crecimiento de la dcada de 1970 fue artificial y estuvo apoyado en ritmos de endeudamiento malsanos. Pero el Ecuador democrtico ha sido un prestador tan compulsivo o ms que el rgimen precedente. El porcentaje de la deuda externa con respecto del PIB ha evolucionado de la siguiente manera: en 1974, 11%; en 1978, 30,2%; en 1979, 39%; 1984, 66%; 1988, 116,9%. As, pues, no parece haber habido la esperada confluencia entre agenda de desarrollo y democracia. Los otros dos aspectos fin de la represin e inclusin social cada vez ms amplia requieren una evaluacin cuidadosa. Hay avances obvios en muchos sentidos. Aunque efectivamente ha habido violacin de los derechos humanos sobre todo en algunos gobiernos especficos, Ecuador muestra aqu un desempeo bastante aceptable, en medio de una intensa conflictividad social. El contraste en especial con Colombia, Per y Bolivia, en ese orden es notable. Por otra parte, los indgenas han entrado masivamente al sistema poltico, transformndolo, lo que constituye una inclusin espectacular. Pero los ecuatorianos cada vez creen menos en la poltica, considerndola un sistema hermtico y autorreferido. La confianza en las instituciones, particularmente en las elegidas, es mnima16. Los niveles de abstencin, en un pas en el que el voto es obligatorio, son bastante altos, y han venido creciendo.
La segunda transicin

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Si entendemos por neoliberalismo apertura de la economa, reordenamiento de las prioridades del gasto pblico, liberalizacin financiera, privatizacin, desregulacin y priorizar la creacin de un ambiente favorable para el sector privado, qu tanto de ello ha habido en el Ecuador democrtico? La respuesta es doble. Por un lado, las polticas de ajuste han pasado transversalmente por gobiernos de los ms diversos signos ideolgicos, como lo han demostrado con detalle Hey y

Isaacs, Anita. Military rule and transition in Ecuador: 1972-1992. London, McMillan Press, 1993. Polibio Crdova, ngel. Opinin pblica y realidad nacional. Los ltimos 25 aos. En: Ecuador Debate, N 46, abril de 1999, pp. 95-122. Polibio Crdoba, ngel. 1999, dem; Freidenberg, Flavio. Percepciones ciudadanas hacia la democracia y las instituciones polticas en los pases andinos. En: Ecuador Debate, N 50, 2000, pp. 205-218.

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Klak17. La tesis de Hey y Klak se ve corroborada de manera eminente por el gobierno de Gutirrez: elegido por una coalicin en la que el socio principal era el movimiento social que con ms fuerza haba impugnado las polticas de ajuste, se apresur a poner en el Ministerio de Hacienda al ortodoxo Mauricio Pozos y a llegar a acuerdos con el Fondo Monetario Internacional. As pues, pese a una feroz oposicin de los movimientos sociales, Ecuador realiz su ajuste; a finales de la dcada de 1990 haba completado su liberacin comercial. En todas las dimensiones de la reforma estructural estaba rondando los niveles latinoamericanos18. En realidad, como lo sugieren Hey y Klak, la nica excepcin a la compresin salarial que tuvo lugar en todo el perodo podra haber sido el gobierno de Febres Cordero, es decir, el de orientacin menos reformista y ms proclive a los ajustes radicales. Por otro lado, el ajuste ecuatoriano ha tenido la caracterstica de avanzar a empujones (fits and starts dicen Hey y Klak). Sin embargo, en cada empujn se han producido liberalizaciones reales, con efectos sociales tangibles. Las reformas econmicas neoliberales que introdujo la democracia ecuatoriana significaron un brusco timonazo que redefini el mapa de ganadores y perdedores. No me estoy refiriendo slo al paso de un modelo Estado-cntrico a otro mercado-cntrico la explicacin de Cavarozzi, aunque haya mucho de verdad en ello, porque varios capitalistas fueron barridos del mapa; es decir, no todos los agentes del mercado ganaron y, ciertamente, muchos que vivan de rentas estatales engordaron. El ajuste liberal no favoreci a todos los capitalistas en su conjunto, y tampoco produjo consensos entre ellos. De hecho, una parte del modelo supresin de las protecciones que generaban ineficiencia y perjudicaban al consumidor pareca alentar explcitamente las destrucciones creativas que a la larga conduciran a un equilibrio de ms alto nivel. En la otra direccin, tampoco afect uniformemente a los sectores populares. Esto se puede ver bastante bien en el seguimiento de polticas pblicas especficas. Medidas como la dolarizacin, adoptada por
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Ecuador en medio de grandes protestas, pueden crear problemas muy serios y reales para los exportadores, a la vez que defienden el poder adquisitivo de los asalariados. Hechas estas salvedades, el balance de la doble transicin en trminos sociales no es alentador, para decirlo suavemente (vase por ejemplo tabla 3). En 1990, el salario mnimo real estaba en el nivel de 1974, en el ao 2000 estaba por debajo del de 1988, y se haba producido una sustancial transferencia del trabajo al capital19. La enorme inclusin poltica propiciada por el voto de los analfabetas se vio pues neutralizada por una creciente exclusin econmica y social, en un contexto de crecimiento cercano a cero.
La oposicin al liberalismo econmico y sus expresiones polticas

Mientras que en Colombia la poltica econmica no es un problema central de la agenda pblica, en otros varios pases andinos s lo es. Ecuador es quizs donde las medidas neoliberales han desatado una oposicin ms fuerte y sostenida. Precisamente como hay un bloque que puede expresar su descontento de manera tangible (votos, movilizaciones, bloqueos), apenas los gobiernos se quedan sin combustible ceden o caen. Dado que la poltica ecuatoriana es altamente confrontacional no existe la tradicin colombiana de pactismo, ni guerra civil, y el lenguaje y estilo de los polticos no se caracteriza por su circunspeccin, la oposicin aprovecha de manera implacable cualquier debilidad del gobierno. Ninguno de los ltimos cuatro presidentes ecuatorianos gobern un perodo completo, fuera porque cay o porque estaba en la interinidad; y desde 1978 los nicos que no vieron seriamente amenazado su mandato fueron la dupla Rolds-Hurtado y Rodrigo Borja, aunque en ambos casos enfrentaron grandes turbulencias sociales. As, mientras que en algunos pases se apost a la frmula ajuste y despus crecimiento20, en Ecuador el ajuste ha avanzado, pero de manera traumtica, y el crecimiento ciertamente no se ha visto. Mientras que en el ncleo duro de la apuesta

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Hey, Jeanne y Klak, Thomas. From protectionism towards neoliberalism: Ecuador across four administrations (1981-1996). En: Studies in International Comparative Development, vol. 34, N 3, 1999, pp. 66-98. Acosta, Alberto. Ecuador: del ajuste tortuoso al ajuste dolarizado... (qu he hecho yo para merecer esto). En: Ecuador Debate, N 50, agosto de 2000, pp. 67-104. Pachano, F. 1997. Ob. cit., p. 508. Sachs, Jeffrey; Wing Thye, Woo y Xiaokai, Yang. Economic reforms and constitutional transition. En: Working Paper, N 43, Center for International Development, Harvard University, 2000.

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neoliberal est la nocin de atravesar 5-10 aos duros y despus comenzar a crecer, la constelacin de fuerzas del Ecuador hizo que la primera etapa fuera irrealizable. Esto gener un ciclo con retroalimentacin positiva, pues los efectos de las medidas econmicas eran cada vez ms traumticos y desataban una oposicin cada vez ms enconada. En la otra direccin, los conflictos y dinmicas alrededor de las polticas de ajuste han tenido consecuencias de gran importancia. Desde 1978, se han configurado en Ecuador cuatro grandes bloques electorales: derecha + centro derecha, populistas, izquierda + movimientos sociales, centro izquierda. Slo los primeros han prometido en sus campaas lo que realizaron es decir, proyectos de ajuste econmico, pero enfrentaron una feroz resistencia y terminaron desacreditados. Los dems incluyeron en lugares prominentes de sus programas la oposicin a uno u otro aspecto fundamental de las polticas neoliberales, pero una vez llegaron al gobierno se apegaron a la disciplina neoliberal. Esto muestra que los polticos tienen incentivos fuertes para ignorar, o criticar, el ajuste durante sus campaas, y para aplicarlo una vez son elegidos. Una vez ms, Lucio Gutirrez es slo un caso particular de una prctica generalizada. En su campaa se mostr (moderadamente) antineoliberal, porque para ganar la eleccin tena que cortejar las preferencias polticas de los ecuatorianos, y en particular a sus apoyos sociales, pero para gobernar las adopt sin mayores reatos. Los polticos prometen una cosa y hacen otra: una cancin conocida en todo el mundo, slo que en Ecuador se ha llevado a extremos. Junto con problemas de corrupcin, etc., esto ha generado un descrdito de la funcin de gobierno. En el perodo de 1978 hasta hoy, ningn partido o personalidad en el poder ha ganado la eleccin presidencial siguiente. Ecuador vive la maldicin del gobernante: terminan completamente quemados. Ntese que en Colombia el presidente tambin lo ha pasado muy mal el ltimo ao de su mandato, pero su tendencia o partido tiene una probabilidad de cerca del 50% de triunfar. La distribucin de preferencias diferente en cada

pas, enraizada en un caso en la experiencia de pactos consociacionales, crecimiento con relativa solidez fiscal y en el otro de dictablandas y crecimiento con reformas sociales, parece aproximar bien esos desenlaces diferenciales. El transfuguismo programtico21 (en donde le da un tratamiento brillante al tema) pone a la democracia frente a un dilema que se puede plantear en un terreno ms bien abstracto (y por tanto fcilmente aprehensible). Los electores votan racionalmente, escogiendo a candidatos cuyas plataformas se acerquen a sus polticas predilectas. Una vez en el poder, los gobernantes pueden o seguir las orientaciones que les permitieron llegar a la presidencia, o cambiarlas. El cambio puede obedecer a muchas razones; desde falta de margen de maniobra hasta presiones abiertas por parte de agentes nacionales o transnacionales. Si uno o dos gobernantes actan en contra de su plataforma original, no hay en realidad problema: si los electores tienen memoria, castigan al poltico falso (o a su partido) y no votan por l. El problema aparece cuando todos, o prcticamente todos, actan como trnsfugas programticos. Entonces, el votante castigar sistemticamente al poltico al que apoy en la eleccin anterior, pero a la vez adoptar una posicin cada vez ms cnica y distante con respecto de las instituciones democrticas: la democracia se expondr a un rpido proceso de fatiga de material. Dicho de otra manera, se producir una crisis de racionalidad22, pues los ciudadanos ya no contarn con informacin fiable para orientarse en el espacio electoral y medir la distancia entre sus preferencias y las de los candidatos.
L O S M I L I TA R E S Y E L P U E B LO Invirtiendo la pregunta de Przeworski

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Los indicadores de dbil apoyo a la democracia, y la proliferacin del transfuguismo programtico, sugieren que en Ecuador se est produciendo precisamente algo muy parecido a esa crisis de racionalidad. En particular, la democracia depende de que haya un mnimo de credibilidad en la deliberacin, en la voz. Cuando falla la voz, la estabilidad de la democra-

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Stokes, Susan. What do policy switches tell us about democracy?. En: Przeworki, Adam; Stokes Susan y Manin, Bernard (eds.). Democracy, accountability and representation. Cambridge University Press, 1999, pp. 98-130. Downs ya prevea esa posibilidad: Downs, Anthony. An economic theory of democracy. Harper Collins, 1957.

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cia depender de la existencia de alternativas viables de salida23. El tema tiene una ligazn natural con la literatura de las transiciones democrticas y, en particular, con las reflexiones de Przeworski24 acerca de la relacin entre democracia y mercado. Przeworski sugera que la pregunta fundamental de las transiciones era qu incentivos podran tener los capitalistas y los militares para mantenerse dentro de la democracia. En Ecuador, esa pregunta se podra plantear con los trminos invertidos. Siempre mantenindonos en el terreno con el que se termin la seccin anterior el de las relaciones abstractas la cuestin se presenta de la siguiente manera. El modelo de Przeworski presenta una dicotoma: por un lado, la dictadura, en donde los capitalistas y los militares tienen acceso directo a recursos clave, y la democracia, en donde predomina la mayora y por consiguiente la incertidumbre (los desenlaces dependen de preferencias cambiantes). En puntos crticos de la trayectoria, y dado un entorno internacional favorable a la democracia, los capitalistas y los militares cambiarn sus ventajas estratgicas si los demcratas acceden a acotar la incertidumbre y a sustraer algunos aspectos crticos (pinsese en el derecho a la propiedad) de la poltica competitiva. Przeworski25 planteaba explcitamente que los sectores populares no tenan razn alguna para pasar de la democracia a la dictadura, incluso cuando la democratizacin coincida con la apertura econmica, pues los sindicatos y otras organizaciones de asalariados pueden hacerlo bastante bien en la competencia democrtica, mientras que son brutalmente reprimidos si la democracia cae; podran constituir un grupo para quienes perder [en democracia] siempre ser mejor que salir de ella, y por ello siempre preferirn atenerse a las reglas de juego democrticas. En el Ecuador, nos encontramos con una situacin distinta. Las organizaciones de los sectores populares no solamente perciben que su probabilidad de ganar en la competencia democrtica (un parmetro clave, Przeworski) es baja, sino que tienen a la mano opciones razonables de salida. Hay pues una alternativa de tres trminos. Aparte de la dictadura convencional que reprime brutalmente y la democracia, existe la opcin de la dictadura reformista. Dado esto, el razonamiento que Przeworski
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atribuye en su modelo tanto al pueblo como a las elites socioeconmicas cambia, pues la opcin golpista est abierta a todos los sectores de la poblacin. El primero (el pueblo) tendr el siguiente orden de preferencias: democracia con reformas>dictadura reformista>democracia sin reformas>dictadura convencional (obviamente, sin reformas). Apenas se convenza de la relativa ineficiencia de la voz por ejemplo, porque todos los polticos actan como trnsfugas programticos, entonces apostarn a la dictadura reformista si ven signos suficientemente claros de que esa ser precisamente la orientacin de los militares una vez tomen el poder. Para las elites socioeconmicas, las recompensas por apoyar un golpe equivalen a los beneficios que pueden obtener por la multiplicacin de las probabilidades de tener xito y de que los militares realmente favorezcan sus intereses. Si la probabilidad conjunta (resultado de la multiplicacin de las dos probabilidades) es suficientemente baja, incluso si no estn contentos con los polticos, los capitalistas sern democrticos por defecto. Pero los sectores sociales en pugna tendrn que competir por el alma del ejrcito, por lo que tienen incentivos para dejar abierta la posibilidad de golpe. Esto fortalece la posicin del ejrcito, dejndolo como rbitro en situaciones de confrontacin. Elaboremos algo ms este modelo ecuatorianizado. Hay dos variables que entran en la determinacin de las preferencias de las elites. La primera es la probabilidad de ser derrotadas, sea en la democracia, sea en la dictadura. En la democracia son derrotadas si vence un izquierdista. En la dictadura, si la junta se decide por un curso de accin reformista. En la medida en que los militares son una relativa incgnita, aqu los niveles de incertidumbre resultan altos. El segundo parmetro es el grado de reversibilidad del resultado: Cunto durar el adversario en el poder, y cunto dao podr causar a los propios intereses? En la medida en que, de acuerdo con el segundo parmetro, la dictadura es mucho peor que la democracia (menos reversible), solamente una diferencia grande a favor de la dictadura en la probabilidad de ser derrotado, puede ofrecerle una opcin real a las elites. Esa diferencia no es muy grande en el Ecuador (eso no quiere decir que no haya ninguna posibili-

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Segn el modelo de Hirschman. 1977. Ob. cit. Przeworski. 1991. Ob. cit. dem., p. 31.

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dad de un ensayo autoritario a favor de las elites, sino que ste sera riesgoso). Este equilibrio de amenazas crebles mutuas tiene varias consecuencias simples, pero importantes, para la configuracin de la poltica ecuatoriana. En primer lugar, y de acuerdo a cmo se podra prever a partir del modelo hirschmaniano, se producen complejas retroalimentaciones entre las opciones de voz y de salida. Los agentes presentarn cclicamente sus demandas dentro y fuera del sistema, y usarn la amenaza de salida para lograr que la voz obtenga resultados reales. En segundo lugar, y de manera bastante obvia, le da un gran poder como rbitro social al ejrcito. El ejrcito es un actor directo del escenario poltico, con contactos ms o menos frecuentes con los ms directos protagonistas de los diversos conflictos. Y cada uno de ellos desde la derecha de Febres Cordero hasta el movimiento indgena trata de ganarse el corazn de los soldados. Por qu no da el ejrcito de una vez un golpe, en lnea con una vieja tradicin? Aparte de las fundamentales restricciones internacionales, por varias razones, todas ellas buenas. El ser rbitro podra ser una situacin an mejor que encargarse directamente del gobierno. Los militares, al apostarle al reformismo, esperan estar sobre los capitalistas, no contra ellos. Y el arbitraje militar est restringido a la sociedad ecuatoriana, mientras que varios de los aspectos fundamentales de la vida pblica comenzando por la poltica econmica estn muy transnacionalizados. Una vez ms, nos encontramos con un mecanismo de retroalimentacin positiva: entre ms fuerte es la posicin de las fuerzas armadas, menos les conviene una relacin demasiado estrecha con algn otro actor. Para usar una frase diciente, aunque inexacta (y efectista), es una fuerza integrada a la sociedad, pero no al Estado; es rbitro social, lo que le cierra el camino tanto a una deriva autista como a la plena subordinacin a los civiles. En sntesis, los espectros de una y otra dictadura la convencional y la reformista se limitan simtricamente. La democracia se mantiene en pie precisamente porque no es el nico juego en el pueblo.

Alianza militar-indgena?

El lector atento habr notado las simplificaciones en que incurre el modelo que acabo de presentar. Como todo modelo, slo capta aspectos muy gruesos del conflicto analizado. En particular, trata a las elites socioeconmicas y al pueblo como actores unitarios. Evidentemente, no lo son en general, y menos an en Ecuador (por las fracturas regionales entre costa y sierra, etc.). Me acojo aqu a la frase Przeworski, quien a su vez cita a Theil: Los modelos son para utilizarlos, no para creerlos. Cmo utilizar ste? Una posibilidad es preguntarse por las dificultades que la democracia ecuatoriana ha tenido de capitalizar sus propios xitos, esto es, de captar la adhesin plena del sector social que incorpor a travs de reformas institucionales, la principal de las cuales fue el otorgamiento del voto a los analfabetas. Como se ha visto, antes del advenimiento de la democracia, los militares haban protagonizado dos dictablandas, lo que los habilitaba para jugar en el futuro la carta social. En realidad, la tradicin de interaccin poltica entre los militares ecuatorianos y sectores populares viene de ms atrs, y podra remontarse a la dcada de 192026. Segn Bustamante27, la guerra con el Per de 1941, y su resultado desastroso desde el punto de vista ecuatoriano, fue una experiencia que marc con fuego la mentalidad de los soldados, conducindolos a buscar por encima de todo la unidad del frente interno para enfrentar el enemigo externo. Eso los puede haber hecho refractarios a teoras como las de la seguridad nacional, aunque Isaacs (1993) presenta evidencias de que esa teora fue usada por Rodrguez Lara con un giro que le permita cmodamente implementar su plan de desarrollo e impulsar la nocin de la amistad entre los militares y los campesinos. El movimiento indgena se conform, consolid y creci en las dcadas de 1970 y 1980. Como sucede a menudo, careca de una expresin electoral directa y vigorosa. Pese a una creciente radicalizacin, hay buenas evidencias de que a finales de la dcada de 1980 el grueso del voto indgena iba a los socialdemcratas (la Izquierda Unida de Rodrigo Borja28). Sin embargo, las

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Pachano, F. 1999. Ob. cit. Bustamante, Fernando. Fuerzas Armadas en el Ecuador: Puede institucionalizarse la subordinacin al poder civil?. En: Sntesis, N 16, enero-abril de 1992, pp. 179-202. Almeida Vinueza, Jos. Los indios del Ecuador y la democracia. En: Cuadernos de la Realidad Ecuatoriana, N 5, 1992, pp. 51-70.

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turbulencias de la dcada de 1980, y sobre todo la oposicin de un sector de los militares a Febres Cordero, produjeron una oleada de simpata entre stos y los movimientos sociales29. El enfrentamiento entre los indios y el gobierno de Borja rompi el ltimo vnculo de los primeros de los partidos tradicionales. Diversas alianzas electorales entre otras cosas con el general Frank Vargas, el paracadista que secuestr a Febres sellaron esta simpata. El derrocamiento del populista Abdal Bucarm en 1997 subray de manera ostensible la confluencia. El comportamiento errtico de Bucarm activ las viejas antipatas entre populistas y militares. A la vez, Bucarm haba enfurecido al movimiento indgena, al poner en marcha un crudo plan de ajuste y simultneamente tratar de minar la base social de la organizacin indgena creando organismos paralelos en el gobierno. Por otra parte, un nuevo enfrentamiento con el Per haba reforzado los lazos entre el ejrcito y el Ecuador profundo, y permiti construir un discurso que presentaba a campesinos e indgenas como bases del nacionalismo estatal, cosa que sin esa experiencia decisiva hubiera sido difcil. Todo esto confluy en el derrocamiento de Mahuad en el ao 2000, en el que la direccin del movimiento indgena y sectores del ejrcito se opusieron a los tres poderes, se tomaron el congreso y formaron una junta que gobern al pas durante un lapso de tres horas. En sntesis, el encuentro de indgenas y militares en mltiples momentos explcito y electoral en 2002, explcito y golpista en 2000, implcito y golpista en el apoyo al retiro de Bucaram en 1997, implcito y electoral en los bloques de apoyo a militares con tradiciones golpistas no es una casualidad, ni corresponde a la voluntad de un pequeo grupo de conspiradores. Ha sido, por el contrario, un factor crucial de la poltica ecuatoriana, en donde se expresan fatiga por los lmites de la voz y ocasionales usos de la opcin de salida, ya sea como una amenaza creble para activar la voz y como la bsqueda de una va real de escape. Una vez ms, se podra alegar que tambin este modelo constituye una simplificacin, puesto que ni los militares ni el movimiento indgena constituyen un bloque unitario. Y sta es, en efecto, una observacin inobjetable. Tanto los in29

dgenas como los militares llegaron al golpe del ao 2000 divididos, y despus de l procedieron a reorganizarse y a depurar sus filas. Diversos movimientos sociales han manifestado oposicin o perplejidad frente a este sistema de alianzas. Es decir, el modelo en su versin menos tosca debe referirse a actores especficos (algunos sectores populares organizados, algunas fuerzas cercanas a las elites socioeconmicas, etc.). Con este ajuste, lo que s puede captar bien es: a) los problemas que enfrenta un sistema democrtico que activa y simultneamente esteriliza la voz; b) en particular, las crisis de racionalidad a los que puede verse enfrentado ese sistema; c) las caractersticas diferenciales de una situacin en donde varios actores, y no slo las elites socioeconmicas, tienen opciones de salida.
EL GOBIERNO DEL CORONEL Y EL FR AC ASO DE L A ALIANZA La campaa

Estos tres motivos se revelaron de manera dramtica en la campaa presidencial de 2002. En ella participaron prcticamente todos los pesos pesados de lo que en Ecuador se llama poltica tradicional (es decir, bsicamente las fuerzas que se conformaron con la transicin democrtica): dos ex presidentes, Hurtado y Borja (socialdemcrata), y dos fichas de sendos ex presidentes, Jacobo Bucarm (populista) y Xavier Neira (socialcristiano, derecha). El padrino de Neira, Len Febres, se lanz como diputado, con la esperanza de reforzar la posicin de aqul. Pero, como en Colombia, los partidos ecuatorianos tuvieron un desempeo aceptable en las congresionales, y salieron miserablemente derrotados en las presidenciales; no valieron los grandes nombres. Con todo y su notoriedad, y pese a encabezar las encuestas al principio, los candidatos partidistas recibieron un buen rapapolvo a manos de dos nuevos, el empresario lvaro Noboa y el ex coronel golpista Lucio Gutirrez, quienes encabezaron la primera vuelta. En realidad, la campaa estuvo llena de ruido, y para el votante ecuatoriano fue difcil orientarse. Hasta el ltimo momento prevalecieron la indiferencia o la confusin. Hurtado abandon su agrupacin original, la Democracia Popular y form otra, totalmente artificial; las

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Para otros precedentes, vase: Santana, Roberto. Ciudadanos en la etnicidad. Los indios en la poltica o la poltica de los indios. Quito, Abya Ayala, 1995. Moncayo Gallegos, Paco. Fuerzas armadas y sociedad. Quito, Universidad Andina Simn Bolvar-Corporacin Editora Nacional, 1995.

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propuestas y campaas de los partidos eran difcilmente diferenciables, e incluso las barreras regionales intentaron ser borradas. En medio de esta confusin, Noboa y Gutirrez fueron capaces de enviar seales no mediadas a travs de los partidos, aunque cada uno cre su propia agrupacin de que efectivamente eran distintos. Por ejemplo, mientras que Borja y Febres se sometieron a operaciones en plena campaa, Gutirrez era un destacado deportista (ganador de la pentatln militar), que pese a los mltiples reparos que haba recibido despus del golpe, poda exhibir la capacidad de salir de un delicado problema sin derramamientos de sangre. Noboa se concentr en su aureola de empresario exitoso que gerenciara el pas, un capital que ha demostrado ser rentable en otros pases que han enfrentado la doble transicin. El enfrentamiento entre un Ecuador viejo y otro nuevo se volvi tpico, y alrededor de ese eje electoral Gutirrez y Noboa tenan todos los ases bajo la manga. Con todo, sus resultados en la primera vuelta algo ms del 20 y del 17%, respectivamente demostraron que no haban logrado ir mucho ms all de sus apoyos originales: los movimientos sociales y el voto de izquierda en el caso del coronel, una fraccin del voto costeo tradicional en el del empresario. En efecto, en la primera vuelta Gutirrez se concentr en su activo como ex golpista, y en la unin de los votos de la izquierda alrededor de su nombre, pero en la segunda comenz a enviar mensajes tranquilizadores. Para conseguir mayoras en la segunda vuelta necesitaba una base social mucho ms amplia de la que haba conseguido en la primera, as que el coronel se fue corriendo ostensiblemente al centro. Esto alarm a los movimientos sociales, que al final de la campaa condicionaron su apoyo a Gutirrez. El 24 de noviembre de 2002 ste fue declarado presidente de la repblica, aunque por un margen menor del previsto por las encuestas. Pese a las dudas, pues, el voto de los indgenas, de otros movimientos sociales y de la izquierda, tambin en la segunda vuelta result decisivo.
La coalicin y su ruptura

As, Gutirrez lleg a la presidencia encabezando una coalicin en donde los mismos sectores que en el ao 2000 le haban apostado a l como smbolo de la salida, ahora apostaban a la voz. Tales sectores Pachakutik, el Movimiento Popular y Democrtico, el Frente Unitario de los Trabajadores, la Federacin Nacional de indge-

nas, campesinos y negros, la Coordinadora de Movimientos Sociales, entre otros obtuvieron algo ms de diez diputados y, calculando gruesamente, entre 10 y 20% del voto en las presidenciales, es decir, tenan razones fundadas para reclamar la victoria para s. Haban puesto la base de la victoria en la primera ronda, y haban significado la diferencia decisiva en la segunda. Sin embargo, Gutirrez no las tena todas consigo. En primer lugar, de su propio movimiento que consigui tres diputados no saba si era una fuerza o una debilidad. Aunque la Sociedad Patritica haba agitado temas de unidad nacional caros a los militares, el cemento que la aglutinaba era bsicamente la esperanza de puestos, como qued subrayado por una serie de eventos bochornosos apenas el ex coronel se posesion (reyertas y asonadas por cargos, etc.). En segundo lugar, estaba en minora en el congreso, una peligrosa constante de casi todos los gobiernos ecuatorianos despus de 1978, y augurio casi seguro de inestabilidad crnica. La fuerza mayoritaria en este caso, el partido social cristiano tena una larga experiencia en todas las modalidades de oposicin desestabilizadora. Tercero, aunque Gutirrez ya en la segunda vuelta haba procurado tranquilizar a los Estados Unidos y a los empresarios, saba que todava quedaba mucho por hacer en este terreno. En realidad, el presidente estaba decidido a continuar con el programa econmico de su antecesor, y a profundizarlo. Cuarto, y ltimo, por sus antecedentes, poda esperar oposicin de los militares mismos, de suerte que no poda darse el lujo de un perodo crtico de inestabilidad sin poner en peligro su permanencia en el poder. En sntesis, el nuevo presidente tena frente a s la siguiente alternativa: o quedar en las manos de los sectores sociales que lo haban elegido, e ir hacia un enfrentamiento con un sector del empresariado y con los Estados Unidos, o buscar aliados a la derecha. Escogi lo segundo despus de ensayar sin xito diversas formas de equilibrismo. En su gabinete inicial le dio tres carteras turismo, agricultura y chancillera y otras posiciones al movimiento indgena, pero a la vez le entreg el ministerio de hacienda, como haba prometido ya en las postrimeras de la segunda vuelta, a un ortodoxo. Por tales razones, los primeros seis meses del gobierno de Gutirrez se desarrollaron en medio de constantes malentendidos, sosteniendo una delicada relacin que ya en la campaa haba mostrado sig-

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nos de deterioro. El foco de atencin fue la poltica econmica pro-FMI. La situacin del movimiento indgena se hizo insostenible frente a sus propias bases radicalizadas y frente a sus aliados, que no esperaron mucho tiempo para reprocharle su participacin en el gobierno, y a mediados de 2003 ya estaban criticando abiertamente al presidente. Pero otros temas reyertas entre Sociedad Patritica y Pachakutik en las provincias tanto por orientacin poltica como por puestos tambin ayudaron a enconar las relaciones. En el mismo momento en que las esperanzas del movimiento indgena en la gestin gubernamental decaan, algunos fenmenos que reforzaban su desconfianza hacia la poltica convencional se hacan visibles. Algunos dirigentes indgenas muy destacados se vieron enredados en escndalos dolorosos. Por ejemplo, Miguel Lluco quien coordinaba las estructuras electorales y haba sido severo crtico de la aventura golpista acept administrar un fondo financiero de un banquero de la costa. Por razones que escapan a este artculo, los banqueros haban sido el nmesis de los movimientos sociales ecuatorianos, y este banquero particular tena una trayectoria no muy clara. Ms an, hubo roces entre Conaie, la expresin orgnica del movimiento social, y Pachakutik, su entidad poltica y electoral, que quera convertirse en partido poltico (aqu tambin particip Lluco). Por eso, el retiro formal de los indgenas del gobierno emblemticamente causado por la negativa de la bancada de Pachakutik de votar la reforma laboral flexibizante presentada por el gobierno al congreso no fue una sorpresa. Aunque algunos funcionarios indgenas comenzando por la canciller Nina Pacari lo haban hecho bastante bien, el gobierno tampoco lament su salida; la coalicin se haba vuelto insostenible. Gutirrez reconfigur totalmente su sistema de alianzas, orientndose hacia un entendimiento con el partido social cristiano, la derecha de la costa (en lugar de los indgenas serranos). La situacin social permanece tensa. Una vez ms, la

voz fracas, pero al mismo tiempo las opciones de salida de los sectores subordinados tambin se debilitaron.
C O N C LU S I O N E S

En este texto he combinado dos perspectivas para entender un problema. El problema es la naturaleza de la democracia ecuatoriana, es decir, su combinacin de persistencia e inestabilidad. Las perspectivas son los modelos explicativos de Hirschman y Przeworski, que parecen encontrar aqu un rea de interseccin natural. Hirschman arguye que los actores utilizarn distintas combinaciones de voz y salida dependiendo de sus opciones estratgicas, de su grado de lealtad, y del grado de deterioro de la estructura institucional en la que se encuentran insertos. Przeworski propone que en general la estabilidad, y la trayectoria, de las democracias depende del sistema de incentivos que tengan actores sociales clave para permanecer dentro de ella; y en particular sugiere que en las transiciones democrticas solamente los militares y los capitalistas cuentan con opciones reales de salida, es decir, con amenazas crebles, porque para los trabajadores permanecer dentro de la democracia es una estrategia dominante: all tienen probabilidades aceptables de recibir respuestas a sus demandas, mientras que en la dictadura slo les espera la represin. Por consiguiente, las democracias, para estabilizarse, necesitan ofrecer garantas bsicamente a los capitalistas y a los militares, que son quienes pueden salir. Aqu he mostrado que en Ecuador la situacin podra haber sido distinta, lo que obliga a invertir los trminos de la ecuacin de Przeworski. Ha habido incentivos y posibilidades de salir tambin para algunos sectores populares organizados. Los primeros son ofrecidos por la confluencia de las dos transiciones30, los segundos por historias y constelaciones de fuerzas especficos. La combinacin de ambos junto con garantas internacionales, etc. ha permitido la supervivencia democrtica con inestabilidad crnica tan caracterstica del Ecuador.

[83]

30

Conaghan, Catherine y Malloy, James. Unsettling statecraft. Democracy and neoliberalism in the Central Andes. Pittsburg-London, University of Pittsburg Press, 1994

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democracia

TABLA 1

R U P T U R A S D E M O C R T I C A S E N E L E C U A D O R 31

presidente

rupturas

len febres cordero


1984-1988

No reconocimiento de la Corte Suprema hecha por el Congreso (1985); ministro de Gobierno, Luis Robles Plaza, censurado y destituido por el Congreso por violacin a los derechos humanos; Febres lo mantuvo (Montfar, 2000: 117). No aceptacin de las resoluciones del TGC declarando la inconstitucionalidad de sus actos. Varios juicios al gobierno y censura a los ministros. Revuelta de oficiales en 1985. Amnista a revuelta de oficiales de 1986 (Montfar, 2000: 117, 118). Presidente apresado por Frank Vargas Passos. Tiene que negociar con l y le da una amnnista (1987).

rodrigo borja
1988-1992

anlss poltco n 50

sixto durn balln 1992-1996

Escndalo financiero, finalmente tumba al vicepresidente y hombre fuerte de la reforma econmica, Alberto Dahik.

[84]

abdal bucaram
1996-1997

Mltiples escndalos, que culminan con la destitucin del presidente por incapacidad mental. La discusin sobre quin lo remplazar crea un vaco institucional de varias semanas, y finalmente es nombrado un gobierno interino presidido por Fabin Alarcn (1997-1998), en medio de la divisin del Congreso.

jamil m a h ua d
1998-2000

Cae el presidente como consecuencia de haber decretado la dolarizacin, el aumento del precio de los hidrocarburos y el congelamiento de las cuentas bancarias. Breve golpe militar (3 das) en el que participa activamente el movimiento indgena.

31

No se incluyen los presidentes interinos.

TABLA 2

CRISIS POLTICAS Y PERODOS DE GOBIERNO EN EL ECUADOR

Tipos de crisis

1979-1984

1984-1988

1988-1992

1992-1995

Destitucin presidente Dimisin presidente Disolucin Congreso Plebiscito Rumores de golpe


t o ta l e s
Tomado de Snchez Parga (1998: 113).

3 2 2 4 12
23

7 8 3 11 15
44

1 2 1 1
5

5 4 1 3 3
16

TABLA 3

POBREZA DE INGRESOS, SALARIO MNIMO Y DESEMPLEO EN LAS CIUDADES, 1988-2000

Ao

Incidencia de la pobreza

ndice de salario mnimo real (1988=100)

Inflacin anualizada (%)

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

38.9 43.1 49.1 44.8 44.1 38.4 38.3 29.2 30.6 28.0 43.0 46.0 43.2

100 74.7 66.7 60.6 62 71.3 89.9 100 108.2 102.5 99.4 84.1 90.4

79 61.6 49.1 48.2 64.9 31.9 24.2 22.6 25.8 30.4 44.5 50.3 104.9

[85]

TABLA 4

C R E C I M I E N T O D E L P N B P E R C P I TA E N L O S PA S E S A N D I N O S

Pas

1980-1985 1985-1990 1980-1990

1990

1997

1998

1999

2000

2001

Bolivia Colombia Ecuador Per Venezuela Latinoamrica

-3.8 0.5 -0.9 -2.8 -6.4 -1.5

0.1 2.8 -0.8 -3.8 0.0 -0.2

-1.9 1.6 -0.9 -3.3 -3.2 -0.9

2.1 1.2 -0.9 -7.3 2.9 -2.5

2.4 1.4 1.8 4.9 5.2 3.5

2.6 -1.1 -0.9 -2.2 -1.3 0.6

-2.0 -5.6 -9.7 -0.8 -7.7 -1.0

0.1 0.4 0.4 1.4 1.8 2.2

-0.9 -0.4 4.1 -1.4 1.0 -1.1

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democracia

La seguridad durante el primer ao del gobierno de lvaro Uribe Vlez *

[86]

Francisco Leal Buitrago


Socilogo, profesor titular de la Universidad de los Andes y profesor honorario de la Universidad Nacional de Colombia.

ISSN 0121-4705

Ponencia presentada en el foro de celebracin de los 25 aos de Fescol, Bogot, 5 de septiembre de 2003.

el tema de la seguridad se integr de manera progresiva en la conciencia ciudadana, hasta convertirse en el problema ms sentido de la opinin pblica durante el ltimo ao del gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002). Esta situacin le sirvi al candidato disidente del Partido Liberal, lvaro Uribe Vlez, para ascender en forma vertiginosa y sorpresiva en las encuestas electorales, sobre la base de la persistencia de la violencia guerrillera y su competencia armada con los grupos paramilitares. Adems de la seguridad con autoridad, su campaa poltica se bas en la crtica a la corrupcin y la politiquera, complemento moralista de gran impacto en un pas en el que el sistema poltico se sustenta en prcticas clientelistas. stos y otros temas fueron planteados en los 100 puntos de su Maniesto Democrtico. Influy tambin en el ascenso del nuevo presidente la fragmentacin de los partidos y el consecuente efecto de adquirir mayor importancia en la intencin de voto la imagen de los candidatos. De esta forma, Uribe triunf en forma amplia en la primera vuelta electoral, frente a su contrincante Horacio Serpa, candidato ocial del Partido Liberal. En el cuatrienio anterior, la incompetencia poltica del gobierno en particular frente al manejo de la zona desmilitarizada asignada a la guerrilla de las Farc para adelantar negociaciones y al denominado proceso de paz contrast con la recuperacin operativa militar del Estado luego de numerosos descalabros frente a las guerrillas en los aos nales del gobierno de Ernesto Samper (1994-1998). Esta recuperacin cont con la ayuda de Estados Unidos en especial el Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina y logr disminuir la tendencia de expansin de la subversin. Sin embargo, los grupos subversivos haban alcanzado una cobertura signicativa, amparados por la autonoma nanciera lograda mediante su participacin en el narcotrco y prcticas bandoleriles, como el secuestro y la ex-

anlss poltco n 50, Bogot, enero-abril 2004: pgs. 40-54 anlss poltco n 50

torsin. Por su parte, el rpido crecimiento de los paramilitares fue facilitado por la escasa voluntad de la Fuerza Pblica para contenerlos, por los desmanes guerrilleros que los estimula y por su participacin en el negocio de las drogas. La reaccin negativa de la poblacin urbana frente a la agresividad de la subversin estuvo acompaada por cierto apoyo a los paramilitares, en especial por parte de quienes han detentado por largo tiempo privilegios poco democrticos. El empeoramiento de la difcil situacin del pas legitim en la opinin pblica las soluciones de fuerza, al tiempo que desprestigi la va poltica, identicada con las conversaciones entre el gobierno y las Farc, y sobre todo con los desmanes en la zona desmilitarizada o de despeje. Esta zona estuvo ocupada militarmente de manera exclusiva por este grupo subversivo hasta el 20 de febrero de 2002, cuando se rompi el llamado proceso de paz. Desde entonces, hasta agosto del mismo ao, fecha del cambio de gobierno, las dicultades de recuperacin de esa zona por parte de la Fuerza Pblica indicaron al futuro presidente que la realidad era ms adversa que lo imaginado a travs de sus ambiciosas pretenciones formuladas durante la campaa. La Ley 684 de defensa y seguridad, aprobada en agosto de 2001, inici su implementacin una vez que el gobierno de Pastrana dio por terminados la zona de despeje y el proceso de paz que la justicaba. La creacin de un teatro de operaciones en 19 municipios, cuyo epicentro eran los cinco que constituyeron la zona desmilitarizada, fue el soporte jurdico-operativo con que se pretendi agilizar la recuperacin militar del rea conocida por la opinin pblica como el Cagun1 . Sin embargo, la Corte Constitucional declar inexequible esa ley en el mes de abril, con lo cual qued sin piso jurdico la gu1

ra del teatro de operaciones y en general toda la norma2 . Este hecho explica el propsito expresado por el candidato Uribe en su campaa electoral, de presentar un proyecto de reforma constitucional que le permitiera a las Fuerzas Militares recuperar prerrogativas jurdicas de un pasado nada democrtico como fue el perodo de vigencia del estado de sitio durante la Constitucin anterior a la de 1991, para supuestamente combatir con xito a la subversin. A mediados de 2002, en vsperas del cambio de gobierno, apareci una variacin en la estrategia de las Farc. Esta guerrilla haba buscado desde los aos ochenta el control de territorios, pobladores, recursos y poderes locales. Pero en ese momento trat de poner en jaque la gobernabilidad del pas, mediante amenazas terroristas a las autoridades municipales. Y esto a pesar de los benecios logrados mediante su influencia sobre autoridades locales, empresas mineras y cultivos ilcitos. La excusa de esta accin fue la supuesta falta de legitimidad de las autoridades locales, debido a la corrupcin, el clientelismo y la influencia que sobre ellas ejerca la oligarqua. Esta variacin en el accionar guerrillero se sum a la amenaza de tiempo atrs de trasladar la guerra del campo a las ciudades, amenaza que mostr su primer indicio con el secuestro colectivo en un edicio residencial de la ciudad de Neiva un ao antes. Pero la mejor sea de las pretensiones de las Farc de urbanizar la guerra fue el ataque con morteros artesanales a la sede del gobierno en el momento de la posesin del presidente Uribe. Era claro entonces que esta guerrilla asuma el reto de disear una estrategia alternativa que se adecuara a una etapa en la que no se vea posibilidad alguna de reconstruir un proceso de paz, con un nuevo gobierno dispuesto a afrontar los riesgos de una guerra abierta3 . Y sta bien poda integrase a la

[87]

Presidencia de la Repblica, Resolucin N 32, 20 de febrero de 2002; La pelea es peleando. En: Cambio, N 454, marzo 4 al 11 de 2002; Mando militar en seis zonas. En: El Tiempo, 1 de marzo de 2002. Corte Constitucional, Sentencia C-251, Bogot, 11 de abril de 2002. La Corte plantea, en las Consideraciones Finales, que El examen precedente ha mostrado que el sistema de seguridad y defensa previsto por la Ley 684 de 2001 vulnera la Carta, no slo porque su pilar la figura del poder nacional es incompatible con los principios constitucionales ms bsicos, que defienden la naturaleza democrtica del Estado colombiano, sino adems, porque muchos de los instrumentos especficos que desarrolla como la concesin de facultades de polica judicial a las Fuerzas Militares o la regulacin del teatro de operaciones tambin desconocen numerosos preceptos constitucionales. La nica decisin posible, desde el punto de vista constitucional, era entonces declarar la inexequibilidad total de la ley. Alcaldes en la mira. En: Cambio, N 468, junio 10 al 17 de 2002; Se busca. En: Cambio, N 471, julio 1 a julio 8 de 2002; Despeje a la brava. En: Semana, N 1.049, junio 10 a 17 de 2002; Posesin bajo fuego. En Semana, N 1.058, agosto 12 a 19 de 2002; Colombia acepta el reto de la guerra. En: El Tiempo, 18 de agosto de 2002.

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coyuntura

ambigua guerra contra el terrorismo, declarada por Estados Unidos luego de los sucesos trgicos del 11 de septiembre de 2001 en su territorio. Este trabajo presenta los acontecimientos destacados relacionados con la poltica de seguridad del gobierno del presidente Uribe durante el primer ao de su mandato, con el n de hacer una reflexin sobre el particular y formular algunos lineamientos alternativos que busquen aumentar la ecacia del Estado para inducir un proceso sostenido de paz.
TRABAJAR, TRABAJAR Y TRABAJAR

[88]

Detrs de la bandera ideolgica del presidente Uribe de dar prioridad al principio de autoridad frente al de libertad, con nes de recuperar la seguridad, se observ desde un comienzo una prctica de gobierno fuerte rubricada por una frrea voluntad de trabajo y un obsesivo afn de estar en todas partes. En trminos de una buena imagen pblica, esta conducta se constituy en el complemento ideal de su persistente bandera poltica, sobre todo si se contrasta con la imagen de frivolidad que dej el anterior mandatario. Luego del sorpresivo nombramiento de Martha Luca Ramrez como ministra de Defensa Nacional y la raticacin de buena parte de la cpula militar, la declaratoria del estado de conmocin interior excepcin constitucional que sustituy al estado de sitio, acompaada de un impuesto para la seguridad, fueron las medidas inmediatas que conrmaron las expectativas de acciones antisubversivas que la opinin pblica tena del Presidente. Adems, fue llamado a las un ocial retirado de la Polica Nacional para que dirigiera la institucin y recuperara su buen nombre frente a la corrupcin y la inecacia. El reclutamiento de los llamados soldados campesinos, gura rescatada de una antigua norma, destinado a reforzar las zonas donde stos son oriundos, la conformacin de redes de informantes para alimentar los servicios estatales de inteligencia, las recompensas por informacin, el estmulo a la desercin de combatientes ilega4

les y la creacin de zonas de rehabilitacin y consolidacin en dos reas crticas de influencia guerrillera, completaron el esquema inicial de seguridad democrtica para enfrentar la guerra. Estas polticas fueron adicionadas con la Ley 782 del 23 de diciembre de 2002, que prorrog la vigencia de la Ley 418 de 1997, llamada de orden pblico, y la modic en especial en la abolicin del requisito de conceder estatus poltico a los grupos armados para iniciar negociaciones destinadas a su desmovilizacin4 . Desde su campaa, Uribe busc la forma de ampliar el apoyo internacional a la solucin del conflicto armado interno alcanzado por el presidente Pastrana, en el que se logr cierta aceptacin de corresponsabilidad en el problema de las drogas. Sin embargo, no hubo claridad al respecto en el nuevo presidente, pues pretendi involucrar a Naciones Unidas en aspectos poco ortodoxos de su poltica. Los llamados cascos azules a la colombiana, destinados a proteger a grupos sociales desplazados por la violencia en la recuperacin de sus zonas de residencia, y los buenos ocios para buscar un dilogo til con las guerrillas a partir del cese de hostilidades, fueron dos ideas planteadas desde el comienzo del gobierno. Las Farc se apresuraron a rechazar la participacin de la ONU, con el argumento de que un delegado suyo haba sido tratado como mensajero del gobierno5 . La promesa electoral de eliminar la corrupcin y la politiquera se plante mediante el estreno de la gura constitucional del referendo, en el que se incluira la revocatoria del Congreso y su reduccin a una Cmara, y reformas tendientes a mejorar la democracia. Recin iniciado, el gobierno present un proyecto de ley de referendo. Aunque fue relativamente fcil orientar las discusiones en el Congreso por la amenaza de su revocatoria en medio de un prolongado desprestigio, el gobierno vari sus objetivos al ceder gran parte de las pretensiones de reforma poltica e introducir cambios scales con el argumento de que el hueco scal era ms grande

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Decreto 1837, 11 de agosto de 2002, Diario Oficial 44.896; Decreto 1838, 11 de agosto de 2002, Diario Oficial 44.897; Decreto 2002, 9 de septiembre de 2002, Diario Oficial 44.930; Informantes en red. En: El Tiempo, 11 de agosto de 2002; Vientos de guerra. En: Semana, N 1.059, agosto 19 a 26 de 2002; Campesinos armados. En: Semana, N 1.060, agosto 26 - 2 de septiembre de 2002; Definida cpula en la Polica. En: El Tiempo, 28 de agosto de 2002; Desertar y ganar. En: Cambio, N 479, agosto 26 a septiembre 2 de 2002; Tres departamentos en zonas de rehabilitacin. En: El Tiempo, 22 de septiembre de 2002; Ley 782 del 23 diciembre de 2002, Diario Oficial 45.043. ONU acepta buenos oficios. En: El Tiempo, 9 de agosto de 2002; Farc anticipan respuesta?. En: El Tiempo, 10 de agosto de 2002; ONU descarta cascos azules a la colombiana. En: El Tiempo, 4 de octubre de 2002.

de lo esperado. Con alguna polarizacin a favor y en contra de la ley del referendo y luego de la sancin presidencial, a nales del ao sta pas a revisin de la Corte Constitucional. Se conrm as en la opinin pblica la percepcin de que el presidente Uribe era la gura del ao6 . Pese a no observarse resultados claros de la poltica de seguridad democrtica del gobierno, el clima nacional reflejaba cierto optimismo, pues las guerrillas en particular las Farc, ya que el ELN haba dejado de despertar mucho temor de aos atrs no haban mostrado gran contundencia desde su arremetida terrorista en la inauguracin del nuevo gobierno. Adems, la tendencia de recuperacin operativa de la Fuerza Pblica haba mellado la capacidad ofensiva de la subversin, y la persistente presin presidencial al exigir resultados haba conducido a acciones preventivas importantes contra el secuestro, el sabotaje y el terrorismo. En octubre, la toma armada por parte de la Fuerza Pblica de un barrio popular de Medelln dominado por la guerrilla, haba raticado en la opinin pblica la imagen de voluntad poltica decidida del gobierno frente a la subversin, pese al traumatismo provocado, al nuevo espacio aprovechado por los paramilitares y a actos terroristas en Bogot. La percepcin de relativa tranquilidad qued conrmada en las semanas del perodo vacacional del cambio del ao, cuando el gobierno organiz numerosas caravanas de vehculos escoltados por la fuerza armada, que permitieron y estimularon el desplazamiento terrestre de amplios grupos de la poblacin, luego de algunos aos de fundados temores frente a asaltos y secuestros7 . En materia de paz, la mayor preocupacin haba girado en torno a los numerosos secuestrados, en especial por parte de las Farc. Esta guerrilla acumul un verdadero trofeo de guerra con el secuestro de prominentes guras polticas, adems de militares y policas retenidos, algunos de ellos durante varios aos. En noviembre, quisieron enriquecer la lista con el intento fallido de secuestro al presidente del Consejo Episcopal Latinoamericano. Con este
6

trofeo pretenden obtener un canje por los numerosos guerrilleros prisioneros en las crceles del pas, aspecto que ha estado por largo tiempo entre los objetivos principales de Manuel Marulanda, Tirojo, jefe mximo de las Farc. Desde la ruptura del llamado proceso de paz, la gura del intercambio humanitario ha sido el argumento esgrimido por familiares de los secuestrados y por quienes han estado preocupados por los derechos humanos. Sin embargo, los intentos en esa direccin haban fracasado8 . De manera discreta se haban adelantado algunas aproximaciones ociales con el ELN, continuacin de lo que vena de aos atrs. Desde nales del gobierno de Samper, esta guerrilla ha estado interesada en adelantar negociaciones con los gobiernos. Pero adems de la poca habilidad poltica del gobierno de Pastrana que privilegi en forma desmedida el proceso con las Farc y desaprovech oportunidades con el ELN y la reduccin de la capacidad militar de esta guerrilla por accin de los paramilitares, dadas sus ambivalencias polticas el ELN no ha logrado llegar a una mesa de negociaciones pese a los buenos ocios adelantados por el gobierno de Cuba9 . Otra cosa ocurri con los grupos paramilitares, ya que el gobierno abri pronto los espacios para que se plantearan posibilidades de negociacin, luego de que surgieran problemas en la unicacin alcanzada durante el gobierno de Samper con la creacin de las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC. Al incluirlos Estados Unidos, junto con las Farc y el ELN, en 2001, entre su lista de grupos terroristas, al igual que la Unin Europea en mayo de 2002, a las AUC se les plante una situacin contradictoria que afect su frgil unidad en los ltimos meses del gobierno de Pastrana. Antes de surgir este problema, suponan que al defender al Estado de la subversin eran invulnerables frente a la poltica estadounidense. Adems, las llamadas autodefensas se sentan seguras ante la escasa voluntad de combatirlas por parte de la Fuerza Pblica, que tiende a verlas como aliadas, pese a las atrocidades que come-

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Hueco fiscal es ms grande: Minhacienda. En: El Tiempo, 28 de agosto de 2002; El giro del referendo. En: El Tiempo, 8 de septiembre de 2002; El ao de Uribe. En: El Tiempo, 29 de diciembre de 2002. La pelea es peleando. En: Cambio, N 487, octubre 21 a 28 de 2002; Terror capital. En: Semana, N 1.069, octubre 28 a 4 de noviembre de 2002; Efecto domin. En: Cambio, N 495, diciembre 16 a 23 de 2002. Es hora del intercambio humanitario. En: El Tiempo, 15 de octubre de 2002; Gobierno busca dilogo directo para intercambio. En: El Tiempo, 25 de noviembre de 2002. Hay algo con el Eln: Londoo. En: El Tiempo, 1 de septiembre de 2002.

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coyuntura

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ten contra la poblacin civil. Tambin son percibidas como naturales vengadoras por numerosos grupos sociales impotentes ante las arbitrariedades de las guerrillas y la incapacidad del Estado para contenerlas, y por sectores interesados en que se mantenga el estatu quo frente a la amenaza de cambio que ven en un eventual triunfo guerrillero. Pero lo que no contaba en las consideraciones de los paramilitares era la prioridad que para Washington implica su vinculacin con el problema de las drogas y sus actividades terroristas frente a la poblacin civil, prioridad exacerbada por los sucesos del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos10 . En el ltimo mes del gobierno de Pastrana, los paramilitares haban descartado su reunicacin, divididos tras mutuas acusaciones de nexos con el narcotrco, secuestros extorsivos y crmenes indiscriminados. Pero menos de dos meses despus, en septiembre de 2002, Carlos Castao, jefe de las AUC, plante que buscaba la reunicacin y el deslinde con el narcotrco, en aparente disposicin de negociacin con el gobierno. Poco despus, el gobierno pidi al Congreso la eliminacin del requisito de estatus poltico para los grupos armados al margen de la ley antes de iniciar una eventual negociacin, cuestin que se logr con la renovacin de la ley de orden pblico a nes del ao. En el mismo mes de septiembre, en medio del primer viaje ocial del presidente Uribe a Estados Unidos, ste fue sorprendido por la declaracin ocial del gobierno de ese pas al pedir la extradicin de varios jefes paramilitares por narcotrco. No obstante, las buenas relaciones del gobierno con Estados Unidos permitieron que los contactos entre las dos partes se adelantaran sin el obstculo explcito de esa potencia. Pero la verdadera traba para las negociaciones radica en la divisin entre los dispersos y dismiles grupos de paramilitares, ya que sus diferencias pesan ms que la voluntad del gobierno, que incluso conform una comisin encargada de allanar el camino para una eventual negociacin11 .
10 11

URBANIZ ACIN DE LA GUERR A?

El ao 2003 comenz con relativo optimismo y satisfaccin de la opinin pblica debido a la presencia del presidente Uribe en todas partes, a puntuales xitos de la Fuerza Pblica en el rescate de secuestrados xitos mediados por la presin presidencial y la exigencia de resultados y sobre todo a la sensacin de seguridad que dej la inusual libertad de movilizacin durante el perodo vacacional. Aunque Estados Unidos no haba cesado de realzar su presencia en asuntos de la vida nacional que cree de su incumbencia, no se observaban fricciones frente a las polticas gubernamentales. Pero pronto el Departamento de Estado de ese pas anunci que la base area de Palanquero no poda utilizar su ayuda militar, debido a la falta de transparencia y rapidez en la investigacin de un incidente ocurrido en 1998, en el que intervino esa unidad y murieron 18 civiles. Tambin hizo saber que su gobierno no participara en cualquier negociacin de sometimiento de narcotracantes al gobierno nacional. A ello se agreg el informe de Human Rights Watch sobre la situacin de derechos humanos en el pas en 2002, en el que sealaba que los resultados ociales eran ambivalentes: el Estado combati a los paramilitares pero stos siguieron creciendo y aumentando su podero militar. El veto a la base de Palanquero despert una polmica en la que sali a flote la doble moral ocial estadounidense, debido a la sospecha de encubrimiento a las fallas en la labor de empresas de tcnicos mercenarios de ese pas que intervienen con contratos en la lucha contra las drogas y el conflicto armado, con la anuencia de ambos gobiernos12 . El anuncio de la llegada de instructores militares lite de Estados Unidos, para capacitar una unidad perteneciente a la Brigada XVIII y nanciada por ese pas para la proteccin del oleoducto Cao Limn-Coveas, mostr el inicio de la intervencin militar para proteger los intereses norteamericanos en el pas y conrm la po-

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La secreta cumbre de la reunificacin para. En: El Tiempo, 8 de septiembre de 2002. No habr status poltico. En El Tiempo, 24 de septiembre de 2002; No soy un trofeo de guerra. En: Semana, N 1.067, octubre 14 a 21 de 2002; Paz, a tres bandas. En: El Tiempo, 1 de diciembre de 2002; Un camino largo y culebrero. En: Cambio, N 493, diciembre 2 a 9 de 2002; Bloque Metro no dialogar. En: El Tiempo, 5 de diciembre de 2002; Abren puerta para dilogo. En: El Tiempo, 13 de diciembre de 2002. Palanquero, en la lista negra y No oficial de E.U. a narcooferta. En: El Tiempo, 14 de enero de 2003; Balance agridulce en DD.HH.. En: El Tiempo, 15 de enero de 2003; E.U., con rabo de paja?. En: El Tiempo, 17 de enero de 2002; El verdadero fallo del FBI. En: El Tiempo, 23 de enero de 2003; Dnde estn los pilotos?. En: Cambio, N 499, enero 20 a 27 de 2003.

12

ltica trazada por el Plan Colombia, ampliada mediante el apoyo a acciones antiguerrilleras. Este ltimo factor se conrm con la creacin de la VI Divisin del Ejrcito, cuya jurisdiccin se ubica en los departamentos de Caquet, Putumayo y Amazonas, al sur del pas13 . Continuaba as la adicin de unidades apropiadas para la guerra regular, con lo cual se refuerza la organizacin militar hbrida, pese a la inclinacin en los ltimos aos hacia la creacin de unidades adecuadas para la guerra irregular. Esta mezcla, forzada por el inters burocrtico de mantener y crear unidades convencionales, ha limitado la ecacia militar y ha hecho ms costoso el enfrentamiento con la subversin. La creacin de las zonas de rehabilitacin, a la luz de la excepcin constitucional decretada, plante una crucial puja entre el Estado y la subversin, con la intromisin interesada del paramilitarismo. La situacin del departamento de Arauca se convirti en el modelo clave sobre el particular. Las caractersticas de esta regin en cuanto al desarrollo del conflicto armado moldearon a travs de los aos su importancia. El hallazgo en ese territorio de la fuente petrolera ms grande del pas dio comienzo al proceso. Permiti a la guerrilla del ELN potenciar sus nanzas y su podero militar, a la par que enriqueci las arcas ociales regionales con las regalas. Se hizo evidente, entonces, la incapacidad de la clase poltica de administrar la riqueza para benecio social, ya que emergieron la corrupcin, la imbricacin de la poltica partidista, el llamado clientelismo armado de la subversin, los crecientes problemas sociales y sobre todo el incremento inusitado de la violencia. A la zona llegaron ms tarde las Farc y los paramilitares, para competir por el botn y enredar an ms la situacin. El desastre generado se hizo ms evidente con la puesta en marcha de la zona de rehabilitacin en tres de los varios municipios crticos de la regin, pues el tratamiento
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ocial con prioridad militar mostr los profundos desbalances que implicaba para el Estado no asumir el problema con una estrategia integral en lo econmico, poltico, social y militar, bajo la cobertura de una poltica similar de carcter nacional14 . El tratamiento ocial con pretensiones quirrgicas dependa entonces de la corta temporalidad de las medidas permitidas por la Constitucin y no de una respuesta poltica slida que evitara sindicar a la vigencia de la democracia como responsable de los fracasos ociales debido a supuestos excesos en la permisibilidad de las libertades y la defensa de los derechos civiles. Ello se evidenci a nes de abril con la declaratoria de inexequibilidad de la conmocin interior por parte de la Corte Constitucional, aunque el gobierno anunci que continuara con las medidas militares especiales en las zonas de rehabilitacin y consolidacin15 . Hasta comienzos de febrero haba disminuido el temor por la amenaza de las Farc de urbanizar la guerra. Si bien se haban realizado actos terroristas en algunas ciudades, stos no haban llegado a alarmar a grupos amplios de la sociedad, sobre todo en los estratos altos de la poblacin. Sobrevinieron entonces impactantes acciones terroristas que cambiaron el panorama de las percepciones: un carro bomba en un exclusivo club de Bogot por primera vez la poblacin civil como blanco nico, con saldo de 36 muertos y 168 heridos, y una casa bomba en un barrio popular de Neiva, en atentado sobredimensionado contra autoridades de la Fiscala y la Polica, con resultado de 16 muertos, 30 heridos y 70 casas destruidas. Y, en el contexto rural, un avin estadounidense en misin de inteligencia derribado en la selva al sur del pas, el asesinato posterior de dos de sus tripulantes, uno de ellos estadounidense, y la captura de otros tres de la misma nacionalidad, completaron las acciones que conmovieron al pas16 .

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Llegaron 60 lite de E.U.; Uribe crea la VI Divisin. En: El Tiempo, 18 de enero de 2003; E.U. da aviones contra las Farc. En: El Tiempo, 8 de febrero de 2003. La reconquista de Arauca. En: Semana, N 1.083, febrero 3 a 10 de 2003; Paro armado llega a Arauca. En: El Tiempo, 13 de febrero de 2003; El cacique y las Farc. En: Cambio, N 502, febrero 10 a 17 de 2003; Arauca no ve salida. En: El Tiempo, 9 de marzo de 2003; Aumentan homicidios en zona de rehabilitacin. En: El Tiempo, 25 de marzo de 2003; Se raj la zona de Arauca. En: El Tiempo, 20 de mayo de 2003. La Corte tumb la conmocin. En: El Tiempo, 30 de abril de 2003. Ofensiva terrorista, Washington, tenemos un problema, Quin puso la bomba en el Club El Nogal?, El mundo contra las Farc, en Semana, N 1.085, 17 a 24 de febrero de 2003; La Tefilo: el puo de hierro de las Farc. En: Semana, N 1.086, febrero 24 a marzo 3 de 2003; Las Farc desafan a EU. En: Cambio, N 503, febrero 17 a 24 de 2003; Asesinos despiadados. En: Cambio, N 504, febrero 24 a marzo 3 de 2003; As tumbamos el avin. En: Cambio, N 505, marzo 3 a 10 de 2003.

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El gobierno desat entonces una ofensiva diplomtica en busca de condena a las Farc, presunta responsable de los hechos. Se lograron dos declaraciones inmediatas, una de los gobiernos centroamericanos y otra del Consejo Permanente de la OEA, en las que se condenaba el hecho y se rearmaba la decisin de cumplir con la Convencin Interamericana contra el Terrorismo y la Resolucin 1373 de la ONU, formulada luego de los sucesos del 11 de septiembre en Estados Unidos. El gobierno nacional pidi adems a los gobiernos de los pases vecinos declarar a las Farc una organizacin terrorista, pedido que fue asumido con cautela por los gobiernos de Venezuela, Ecuador y Brasil17 . Se habl entonces del arribo a una nueva fase del conflicto armado. Luego de que las Farc sobrevivieron por largo tiempo con mentalidad campesina y ataques contra poblaciones y posiciones militares aisladas, se consolidaron nancieramente mediante su vinculacin con el negocio de las drogas, adquirieron nuevas tecnologas con asesora de grupos rebeldes de otros pases, y asumieron ataques a las ciudades. Se agreg que la desmilitarizacin del Cagun haba sido una etapa importante para estos logros18 . Buena parte de esta armacin es adecuada para explicar lo sucedido. Sin embargo, esta modernizacin de las Farc era ya un hecho en febrero de 2001, cuando se rompi el proceso de paz. Lo signicativo de los nuevos acontecimientos fue la decisin de confrontar a la oligarqua con actos terroristas impactantes y premeditados, y al imperialismo yanqui por medio de un ataque consciente a una de sus aeronaves de reconocimiento. El atentado al club El Nogal parece que fue preparado durante varios meses, y cuatro aos antes las Farc haban considerado un grave error el asesinato de tres civiles estadounidenses por parte de uno de sus frentes. Pero aparte de actos terroristas urbanos de gran impacto, incluso con componentes sosticados en su preparacin y ejecucin, es bien difcil urbanizar una guerra dentro de las
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condiciones presentes en el pas. El apoyo de la poblacin es reducido, debido a la prioridad que da la guerrilla al uso de los medios militares sobre los polticos, y se centra en sectores sociales excluidos y en grupos lumpenizados excepto algunas organizaciones sociales radicales y ciertos logros en la incorporacin de profesionales y estudiantes universitarios, lo que limita las posibilidades de desarrollar tcticas alternativas al terrorismo19 . La cuidadosa preparacin y ejecucin del atentado al club social, adems de celos burocrticos en la Fiscala, dicultaron que se encontraran pruebas claras sobre sus autores. Este hecho, sumado a las respuestas de la comunidad internacional para condenar el hecho, a la tendencia internacional de unicar frentes contra el terrorismo y contra las violaciones del Derecho Internacional Humanitario como la inauguracin de la Corte Penal Internacional, a la decisin de Estados Unidos de profundizar su injerencia en el conflicto armado nacional, y quizs a algn deseo de frenar su desprestigio poltico, provoc un inusual pronunciamiento de las Farc. No solamente negaron su autora, luego de hacer una paciente, rigurosa y seria investigacin, sino que recordaron un pronunciamiento, hecho diez aos antes, condenando el terrorismo20 . Pero la consecuencia mayor fue la incertidumbre generada, que rompi la conanza con que haba comenzado el ao. Esta situacin, sumada a acciones terroristas en otras ciudades, sac a flote problemas burocrticos en la cpula del mando militar. Algo se conoca sobre el carcter rspido de la Ministra de Defensa, su obsesin por el trabajo y el malestar causado por sus decisiones administrativas, como el nombramiento de una mujer en la Secretara General del Ministerio cargo ocupado tradicionalmente por generales y la centralizacin de las compras militares y de su control. Sin embargo, no haban ocurrido incidentes pblicos al respecto. La crtica pblica del Comandante de la Fuerza Area a una oferta de donacin de aviones usados

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Venezuela no aceptar presiones. En: El Tiempo, 10 de marzo de 2003. Jaramillo Carlos Eduardo. El da en que cambio el conflicto. En: Cambio, N 503, febrero 17 a 24 de 2003. Cinco aos de preparacin. El escuadrn de explosivos de la guerrilla de las Farc. En: El Tiempo, 2 de marzo de 2003; La universitaria. En: Semana, N 1.089, marzo 17 a 24 de 2003; El ICETEX de las Farc. En: El Tiempo, 26 de marzo de 2003. Marines, al rescate de estadounidenses, Las Farc admiten triple secuestro. En: El Tiempo, 23 de febrero de 2003; E.U. pide a pases plan contra las Farc. En: El Tiempo, 6 de marzo de 2003; Las Farc niegan ataque a El Nogal. En: El Tiempo, 11 de marzo de 2003; Mentiras verdaderas. En: Semana, N 1.089, marzo 17 a 24 de 2003; Se destapa fiscal de El Nogal. En: El Tiempo, 6 de abril de 2003.

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por parte de Espaa y la dura rplica de la Ministra desde ese pas, mostraron las tensiones que se experimentan, al salir a la luz pblica numerosas ancdotas sobre el particular21 . Esta situacin reflej las dicultades que hay para subordinar en forma fluda al estamento castrense, que ha gozado de autonoma relativa en sus decisiones, adems de prerrogativas ajenas a sus funciones institucionales. Pero tambin muestra la importancia de conocer la especicidad de la cultura militar y su racionalidad interna, con el n de evitar desgastes innecesarios por parte de las autoridades civiles que asumen con decisin la direccin de las actividades castrenses, sobre todo al tener en cuenta las tensiones que se generan en un ambiente de actividades blicas22 . Y, ante todo, indica la necesidad de que quien ocupe la cartera de Defensa conozca las facetas de las funciones castrenses y el papel que les corresponde en el complejo contexto poltico del pas, con el n, entre otros asuntos, de denir una poltica de defensa y seguridad adecuada y coherente, que tenga cobertura nacional y sostenibilidad en el tiempo. En medio de la incertidumbre generada, aument el afn del presidente Uribe por denir una situacin regional favorable para su poltica de bsqueda de mayor internacionalizacin del conflicto armado. El objetivo es ampliar la aceptacin discreta que logr el gobierno anterior de la co-responsabilidad de la comunidad internacional en el problema de las drogas que sustenta el conflicto armado, y en consecuencia obtener apoyos activos para su solucin. Incluso el Presidente ve con buenos ojos la conformacin de una fuerza multinacional de apoyo a las acciones militares en contra del narcotrco y la subversin. Con ese afn, en marzo se improvis una cumbre en Bogot sobre seguridad regional, con la participacin de los cancilleres y ministros de Defensa de los pases limtrofes y la invitacin es21

pecial a funcionarios de Estados Unidos y la Unin Europea. Sin embargo, la precipitud del evento, la visin parroquial de los pases andinos y la desconanza tradicional entre las naciones vecinas, dej ms interrogantes que resultados. No hubo avance alguno en el compromiso surgido de una reunin similar en Lima ocurrida dos aos antes, de disear una poltica de seguridad regional. Al igual que en ocasiones anteriores, se rearmaron los buenos propsitos. La angustia presidencial, derivada de la bsqueda de incorporacin del conflicto armado interno a la guerra mundial contra el terrorismo, y la necesidad de ampliar la ayuda militar de Estados Unidos al pas, lo llev incluso a declarar en solitario con dos pases centroamericanos en el hemisferio el apoyo colombiano a la invasin de Estados Unidos a Irak, en contra de la vasta movilizacin mundial opuesta a esta decisin. Se rompi as con la tradicin nacional de seguir la lnea de Naciones Unidas en sus polticas frente a los conflictos blicos internacionales. Sin embargo, el presidente Uribe logr luego que el Grupo de Ro aprobara con reservas por parte de Venezuela, en su reunin de mayo, una propuesta en la que se solicita al Secretario General de la ONU que conmine a las Farc para que inicien un dilogo con el gobierno colombiano, bajo la premisa de un cese al fuego, y que en caso de que la guerrilla no acepte, se buscarn otras alternativas de solucin. Tambin logr que la Asamblea de la OEA, celebrada en junio, acogiera lo acordado por el Grupo de Ro, adems de que ha aprovechado las circunstancias de reuniones presidenciales para obtener apoyos a su poltica de mano dura23 . Dentro de este contexto internacional, en el frente interno el presidente Uribe ha seguido el a la lnea trazada en los primeros meses de su gobierno. En medio de la insistencia de sectores de opinin por lograr un acuerdo humanitario con las Farc, en mayo de 2003 un operativo mili-

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Empresarios reclaman resultados. En: El Tiempo, 22 de febrero de 2003; Espaa dona aviones para la guerra. En: El Tiempo, 1 de marzo de 2003; La Ministra de Defensa desautoriza al jefe de la FAC. En: El Tiempo, 2 de marzo de 2003; Velasco se disculpa con la Ministra. En: El Tiempo, 6 de marzo de 2003; Terrorismo infiltr a Polica y Fiscala en Ccuta. En: El Tiempo, 6 de marzo de 2003; Una poltica a prueba. En: El Tiempo, 11 de marzo de 2003; Sube la tensin en Palacio. En: El Tiempo, 16 de marzo de 2003. La Ministra tuvo que ceder. En: El Tiempo, 10 de abril de 2003. Stewart Phil, Colombia asks Neighbors to Join Drug War, October 15, 2002, <http://www.ciponline.org/ demilita.htm>; Seguridad regional a examen. En: El Tiempo, 12 de marzo de 2003; Vecinos prometen resultados. En: El Tiempo, 13 de marzo de 2003; Uribe, el Blair de A. Latina. En: El Tiempo, 19 de marzo de 2003; Espaldarazo a Uribe en Cusco. En: El Tiempo, 25 de mayo de 2003; Venezuela reitera no a declaracin de Cusco. En: El Tiempo, 17 de junio de 2003; Espaldarazo de siete pases a Uribe. En: El Tiempo, 16 de agosto de 2003.

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tar cuidadoso, pero errado en sus supuestos, destinado a liberar un gobernador y un ex ministro secuestrados, termin en su asesinato por parte de la guerrilla, junto con ocho militares cautivos. Dado el gran impacto que este hecho produjo en la opinin pblica, se plante la necesidad de revisar la poltica gubernamental en materia de rescates24 . Por otra parte, de acuerdo con la tendencia de creacin de estmulos para negociar con los paramilitares, suavizar sus conflictos intenos y contrarrestar la insistencia de Estados Unidos en la solicitud de extradicin de sus jefes, el Presidente anunci, en mayo, una propuesta de libertad condicional para quienes se desmovilicen y esten sindicados de delitos. Al hacer este anuncio en un momento de publicidad sobre el incremento en la desercin de guerrilleros, como respuesta a la poltica ocial de apoyo a esta conducta, el Presidente mostr su visin de oportunidad, pues tal propuesta facilitaba la disposicin de negociacin de los paramilitares25 . En este contexto han avanzado las conversaciones con las AUC, con el aval tcito de Washington. Pero la propuesta presidencial, concretada en un proyecto de ley presentado al Congreso, conocido como alternatividad penal, desat una larga polmica, que incluy comentarios ociales adversos en Estados Unidos y una dura crtica del Alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia. Este proyecto se suma a otros

presentados por el Ejecutivo, como el de una ley antiterrorista, que incorpora facultades de polica judicial para las Fuerzas Militares y normas restrictivas a los derechos civiles. De esta manera, dentro de la persistente lnea poltica inicial del gobierno, no se observan signos de apertura para con las guerrillas, aunque stas s han modicado su posicin original26 . En un ambiente de presin del Presidente a los altos mandos militares y al cuerpo de generales, incluso con duras crticas pblicas en busca de resultados en el orden pblico, las Farc buscan repolitizar su imagen, bastante deteriorada en la opinin pblica nacional e internacional, que las asimila en buena parte a la imagen de terroristas surgida despues del 11 de Septiembre. Luego de repetidas crticas ociales a la ONU, en particular por no pronunciarse frente al pedido del Presidente de mediacin ante las Farc, y tenues seales de que a pesar de la ambivalencia ocial este organismo ya ve con buenos ojos tal solicitud, esta guerrilla pidi a las Naciones Unidas que escucharan su versin del conflicto. Adems, comunicaron a la Iglesia su disposicin a recibir a uno de sus representantes, siempre y cuando no actuara a nombre del gobierno. Y para abrir el camino a su nueva posicin, a nes de agosto presentaron, con gran publicidad, pruebas de supervivencia de los secuestrados polticos ms notables. No obstante, siguen en su lnea dura frente al gobierno, al continuar con la amenaza a los alcaldes y a los candidatos a las

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Se enreda el intercambio, en El Tiempo, 12 de febrero de 2003; En el limbo. En: Semana, N 1.085, febrero 17 a 24 de 2003; Los contactos secretos del acuerdo humanitario. En: El Tiempo, 27 de abril de 2003; La encrucijada. En: Semana, N 1.096, 5 a 12 de mayo de 2003; Farc asesinaron a rehenes. En: El Tiempo, 6 de mayo de 2003; Un pas endurecido. En: Cambio, N 515, mayo 12 a 19 de 2003; Rescatar: s o no?. En: Semana, N 1.097, 12 a 19 de mayo de 2003; Gobierno pedir facultades para excarcelar guerrilleros. En: El Tiempo, 16 de mayo de 2003. Fractura en dilogo con las autodefensas, en El Tiempo, 1 de febrero de 2003; Pedido de extradicin hizo estallar a las AUC. En: El Tiempo, 20 de marzo de 2003; Piden a paramilitares seguir con los dilogos. En: El Tiempo, 22 de abril de 2003; Desmovilizados al alza. En: El Tiempo, 18 de mayo de 2003; Se entreg idelogo de las Farc. En: El Tiempo, 27 de mayo de 2003; Uribe propone excarcelacin para los delitos atroces. En: El Tiempo, 29 de mayo de 2003; Por qu la carta de libertad condicional. En: El Tiempo, 1 de junio de 2003; Pker paramilitar. En: Semana, N 1.100, 2 al 9 de junio de 2003. Acuerdo para desmovilizacin de paramilitares, en El Tiempo, 16 de julio de 2003; Pas en el Senado el estatuto antiterrorista. En: El Tiempo, 19 de junio de 2003; E.U. financiara dilogos. En: El Tiempo, 20 de junio de 2003; Corazn grande, en Cambio, N 520, 16 a 23 de junio de 2003; La propuesta de las AUC. En: Cambio, N 523, 7 a 14 de julio de 2003; Meras coincidencias?. En: Semana, N 1.106, 14 a 21 de julio de 2003; Mucha tela que cortar. En: Cambio, N 525, 21 al 28 de julio de 2003; Un buen comienzo. En: Semana, N 1.107, 21 a 28 de julio de 2003; Disidencia para pide dilogo. En: El Tiempo, 4 de agosto de 2003; Delitos atroces, al Congreso. En: El Tiempo, 22 de agosto de 2003; La para-poltica. En: Semana, N 1.111, 18 a 25 de agosto de 2003; Congreso de la Repblica, Proyecto de Ley No.18-03 estatutaria mediante la cual se adopta el estatuto nacional para enfrentar el terrorismo; Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Comunicado de Prensa, Bogot, 28 de agosto de 2003.

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elecciones de octubre, que incluyen el referendo avalado por la Corte Constitucional, pero limitado por sta en sus alcances proselitistas. Incluso, en un pronunciamiento conjunto con el ELN indito desde la poca de la Coordinadora Guerrillera, una dcada antes las Farc raticaron su intencin de no negociar con el gobierno de Uribe27 . Si se tienen en cuenta las expectativas que despert desde la campaa electoral, al ao de iniciado el gobierno del presidente Uribe no se observaban resultados rmes en su poltica de seguridad. Si a ello se suman los problemas de la economa, la crisis scal y el desempleo, los surgidos durante la aprobacin de la reforma poltica en el Congreso y las diferencias entre los congresistas que apoyan al Presidente como parte de las contradicciones propias de la inexistencia funcional de partidos polticos, no son de extraar los grandes interrogantes que se presentan hacia el futuro. No obstante, hay dos asuntos claros, por ahora: primero, la raticacin del apoyo ocial de Estados Unidos al presidente Uribe, mediante la visita al pas, durante los das del primer aniversario de su gobierno, de altos funcionarios gubernamentales, incluido el jefe de Estado Mayor Conjunto y el secretario de Defensa, y segundo, el muy alto nivel de aceptacin pblica en que se ha mentenido la imagen del presidente. Este ltimo factor se explica por la manipulacin ocial de los medios de comunicacin, la ligereza profesional de stos mediada por el afn de la chiva, la persistencia de las ideas de Uribe, su habilidad poltica, su hiperactividad y afn de estar en todas partes, y tambin la imposibilidad

en el corto plazo de ver otra alternativa. As lo muestra la rapidez con que comenz el trmite legislativo de reeleccin del Presidente28 .
DEL AFN NO QUEDA SINO EL CANSANCIO

Con el objeto de precisar anotaciones hechas en materia de seguridad, conviene sealar algunos problemas de la poltica gubernamental en este tema. La mayor dicultad en la urgencia de elaborar una poltica coherente e integral de seguridad, en un pas con las caractersticas actuales de Colombia, es articular la realidad de la guerra con la bsqueda de paz. Un rgimen poltico con grandes falencias en su ejercicio democrtico, pero sin ser dictatorial, alterado por un conflicto armado interno en el que intervienen subversin y paramilitares, requiere confrontar ese conflicto sin deteriorar sus limitados logros en materia de derechos civiles. El objetivo de este requisito esencial es crear las condiciones mnimas para alcanzar una paz que permita emprender los correctivos necesarios para desarrollar la democracia, y de esta manera asegurar que esa paz sea duradera. La compleja situacin nacional ha hecho ver en forma equivocada que la solucin de muchos de los problemas que a diario se agravan debe buscarse incorporndolos a una poco clara agenda de seguridad. En estas circunstancias, conviene redisear la poltica de seguridad con el n de afrontar la guerra, con instrumentos jurdicos, econmicos y militares que, sin mengua de su ecacia para frenar este conflicto, logre inducir un ambiente propicio para iniciar un proceso de paz que sea aceptado por las partes, pero sin caer en los errores de procesos anteriores. Un logro as implica, de he-

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Mindefensa reprueba asesor especial de la ONU. En: El Tiempo, 20 de mayo de 2003; Farc y Auc, en lista negra de narcos. En: El Tiempo, 3 de junio de 2003; Uribe fustiga a la ONU. En: El Tiempo, 20 de junio de 2003; Alta tensin con la ONU. En: El Tiempo, 22 de junio de 2003; Corte puso a salvo el grueso del referendo. En: El Tiempo, 10 de julio de 2003; El viraje de las Farc. En: El Tiempo, 25 de julio de 2003; Ultimtum de Uribe a militares. En: El Tiempo, 12 de agosto de 2003; Farc acuden a la Iglesia. En: El Tiempo, 15 de agosto de 2003; Farc y Eln no negociarn con el presidente Uribe. En: El Tiempo, 26 de agosto de 2003; Amenazadas elecciones en 100 municipios. En: El Tiempo, 22 de agosto de 2003; Qu buscan las Farc con el video de ngrid. En: El Tiempo, 1 de septiembre de 2003. En alza, gestin de Uribe. En: El Tiempo, 19 de marzo de 2003; Qu tan duro se ha golpeado de verdad a las Farc. En: Semana, 28 de abril a 5 de mayo de 2003; Acuerdo salva la reforma poltica. En: El Tiempo, 22 de mayo de 2003; Uribe y referendo, un destino comn? En: Cambio, N 518, junio 2 a 9 de 2003; E.U. certifica a Colombia. En: El Tiempo, 9 de julio de 2003; Quin es el enemigo?. En: Semana, N 1.101, 9 a 16 de junio de 2003; Con Uribe, salvo la economa, todo bien, Popularidad de Uribe est intacta. En: El Tiempo, 23 de julio de 2003; Viento en popa. En: Semana, N 1.108, 28 de julio a 4 de agosto de 2003; Con paso firme, De cal y de arena. En: Cambio, N 526, 28 de julio a 4 de agosto de 2003; Farc son derrotables: Rumsfeld. En: El Tiempo, 20 de agosto de 2003; Tarjeta amarilla. En: Cambio, N 529, 18 a 25 de agosto de 2003; E.U. entra en lucha antisecuestro. En: El Tiempo, 28 de agosto de 2003; Giro radical?. En: Semana, No 1.112, 25 de agosto a 1 de septiembre de 2003; La paradoja de Uribe. En: Semana, N 1.113, 1 a 8 de septiembre de 2003.

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cho, articular el problema de la guerra con el de la paz. Pero para que tal logro tenga viabilidad, es indispensable la incorporacin en esa tarea de objetivos que consideren profundas polticas sociales de mediano y largo plazo29 . Si se toman estos lineamientos generales y se confrontan con lo observado durante el primer ao de gobierno del presidente Uribe, pueden plantearse algunas ideas al respecto. En primer lugar, el gobierno ha sealado que la seguridad debe abordarse en forma amplia, es decir, teniendo en cuenta factores polticos, econmicos y sociales, adems del militar. Este sealamiento adecuado se debe en buena medida a los avances logrados en la incorporacin de civiles conocedores del tema de seguridad en el Departamento Nacional de Planeacin desde la creacin de la Unidad de Justicia y Seguridad hace una dcada y en el Ministerio de Defensa Nacional, como complemento a la designacin de ministros civiles en esa cartera desde 1991. Tambin han influido los intentos de algunos de los ltimos gobiernos de asumir la direccin de la poltica de seguridad por parte de las autoridades civiles. Sin embargo, han surgido dicultades derivadas del celo estamental de los altos mandos, de las urgencias creadas por la escalada del conflicto armado y del poco conocimiento y experiencia en asuntos militares por parte de quienes tienen que ver en el Estado con los asuntos de orientacin y direccin castrense, en especial los miembros de las comisiones segundas del Congreso. Adems, han aparecido ahora problemas causados por la creencia de la Ministra de Defensa de que la ecacia militar tiene que ver ms con una buena gerencia que con una percepcin poltica apropiada, en un campo muy sensible y especializado en el que se corren mayores riesgos al ensayar. Esta situacin ha derivado en improvisaciones e imprecisiones, y ante todo en realce de las medidas militares e insuciencia del resto de componentes requeridos. En segundo lugar, no ha habido articulacin con una poltica de paz, pues sta no existe. El gobierno tal vez supone que una poltica de paz consiste en tener como objetivo esencial doblegar la fortaleza militar de la subversin, con el n de que se vea obligada a pedir o a aceptar una negociacin sin las exigencias del pasado inmediato, y ante todo sin la arrogancia que mos-

tr en el Cagun. Naturalmente, esto forma parte de los objetivos que hay que buscar mediante las acciones militares, pero una poltica de paz que se articule con la de la guerra es algo que va ms all de esa escueta consideracin. Por otra parte, no pueden llenarse vacos importantes de una poltica de paz mediante conversaciones con los paramilitares y alicientes planteados por el gobierno, pues estos esfuerzos expresan ms el talante del Presidente y un desafo a las Farc, y menos un camino hacia una paz sostenida. El proyecto de ley estatutaria por el cual se dictan disposiciones en procura de la reincorporacin de miembros de grupos armados que contribuyan de manera efectiva a la consecucin de la paz nacional, conocido como alternatividad penal, es un despropsito poltico y jurdico, que ha sido rechazado incluso por congresistas afectos al gobierno. Por tanto, no puede considerrsele siquiera como parte de una poltica de paz. As mismo, una medida que supuestamente contribuye a la paz, como es el estmulo a la desercin de guerrilleros, hace parte ms bien del objetivo de debilitamiento militar, por sus efectos sobre la moral de la subversin, pero no puede hacer parte de una poltica de paz. Lo esencial de una poltica de paz es que haga parte de una estrategia de guerra. Cualquier poltica de paz tiene que ver con la interpretacin del conflicto armado. Y si sta no es adecuada, se cae en costosos errores. Es necesario comenzar entonces por reconocer la guerra, entender su racionalidad y articular una poltica de paz hacia las Farc, con derivaciones hacia los dems grupos, que muestre de manera clara y conable la disponibilidad del gobierno de dialogar sin que necesariamente se arrodille al enemigo. El agresivo lenguaje castrense, derivado de muchos aos de confrontacin armada, contradice este objetivo. En lugar de ayudar a las tareas militares las entorpece, pues ha servido para subvalorar a las guerrillas, no slo en trminos militares sino ante todo polticos. As mismo, el degradante lenguaje de las autoridades ociales, como parte de la cruzada mundial contra el terrorismo luego del 11 de Septiembre, refuerza este problema. Un ejemplo de algo que contribuira a mostrar esa necesaria disponibilidad negociadora del gobierno nacional sera una poltica factible y clara acerca de los numerosos

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Buitrago Leal, Francisco, La seguridad: difcil de abordar con democracia. En: Anlisis Poltico, N 46, mayo a agosto de 2002, p. 71.

militares y personajes retenidos por las Farc, a la luz de la experiencia mundial sobre acuerdos humanitarios. Pero este asunto anda como rueda suelta, al vaivn de la confusa delegacin planteada por el gobierno a las Naciones Unidas y de las angustias de familiares y organizaciones nacionales e internacionales preocupadas por la situacin de esas vctimas, adems del aprovechamiento de oportunidades de liberacin de rehenes, segn criterios castrenses o iniciativas presidenciales. En tercer lugar, no ha habido coherencia y previsin sucientes en la poltica especcamente militar. La promovida poltica de seguridad democrtica se ha elaborado y ejecutado sobre la marcha, mediante la activacin de un acumulado de ideas prejadas del Presidente, contrastadas a travs del ensayo y error. Ideas ambivalentes como las de los llamados soldados campesinos, la red de informantes maquillada con cambios de nombre, hasta desembocar en el de cooperantes, la de recompensas por informacin, la de estmulos a la desercin y la de seguridad vial promocionada con el nombre de Vive Colombia viaja por ella, no son necesariamente en su forma y contenido lo que ms conviene a la actual situacin de guerra. Los soldados campesinos hacen parte de unidades militares antiguerrilleras, que se volvieron de esta manera hbridas, y cumplen funciones de polica al mantener territorios. No se ha pensado en guras ms orgnicas que incluso solucionen la inestabilidad de los soldados campesinos que pagan su servicio militar, como por ejemplo una guardia nacional transitoria mientras dure el conflicto armado. Por su parte, la amorfa red de cooperantes pretende sustituir la participacin activa y voluntaria de la sociedad civil, que podra expresarse mediante acciones de compromiso inducido de manera poltica con una concepcin estatal de seguridad. El Estado no tiene ninguna capacidad de control de una prctica delatoria que incorpora caractersticas negativas de la sociedad, como la volatilidad de los referentes nacionales y la fragmentacin de lo regional, lo econmico, lo poltico y lo social. Adems, la gran debilidad de la Fuerza Pblica en lo que se denomina inteligencia humana, impide una evaluacin adecuada de ese supuesto enorme potencial de informacin. Esto hace que los cooperantes acten como un organismo informe, al vaivn de difusos intereses particulares,

en un ambiente que se presta para difundir an ms la corrupcin y las arbitrariedades, pues es imposible darle la transparencia que requerira para no degenerar en experiencias contraproducentes parecidas a las que se vivieron en las dictaduras del Cono Sur. A su vez, la idea de recompensas por informacin se liga a los problemas anteriores y por eso se ha prestado a arbitrariedades resultado de la imposibilidad de un manejo adecuado. En cuanto a la poltica de estmulo a la desercin de guerrilleros, forma parte de la aplicacin de ideas promovidas mediante la manipulacin de los medios de comunicacin. Hace parte de una guerra psicolgica, que de manera contradictoria crea problemas en la medida en que aumente el nmero de desertores: puede el Estado darles a estos excombatientes una alternativa econmica y social sostenible, teniendo en cuenta sus insuciencias y los problemas estructurales de carcter social en el pas? Por ltimo, la seguridad vial es parte importante del cambio de percepcin de la inseguridad, como base del apoyo mantenido por las clases medias y altas a la gestin presidencial. La reforma militar, iniciada a raz de los descalabros militares ante la guerrilla durante el gobierno de Samper y apoyada nanciera y tcnicamente por Estados Unidos, fortaleci a la Fuerza Pblica, pese a las distorsiones derivadas de las exigencias de ese pas, cuyo objetivo es la lucha contra las drogas, y el combate al terrorismo luego del 11 de Septiembre. Pero el afn ecientista del Presidente y su Ministra, reflejado incluso en improvisaciones de mando directo tctico sobre el terreno, distorsiona ms esa reforma. Adems, no existe una visin poltica clara de readecuacin estratgica del componente militar, que se derive de la construccin de una poltica de seguridad de Estado, en la que participen de manera activa no slo todas las instancias estatales que tienen que ver con la seguridad ministerios de Defensa, Relaciones Exteriores y del Interior, Planeacin Nacional, Congreso, Fiscala, cortes Constitucional y Suprema, Procuradura, Fuerzas Militares, Polica Nacional, DAS, sino organizaciones de la sociedad civil con gran peso en el contexto social. Pero lo ms delicado de la ayuda derivada del Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina es que se cre una tendencia de dependencia tcnica y nanciera externa, a la que no puede responder el pas por s solo. En el pas no ha existido nunca una visin alternativa de lo que podra llamar-

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se tecnologa apropiada militar, que enfrente la guerra con recursos que no desaten una espiral de necesidades nancieras. Esto sera posible si se asume una reforma profunda, en la que se desmonte la burocratizacin, representada, en buena parte, en unidades propias de la guerra regular y en la excepcionalidad castrense en materia de seguridad social. Adems, se requiere la creacin de unidades especiales apoyadas ms en la inteligencia humana an permeada y distorsionada en el pas por la ideologa de la Guerra Fra que en la inteligencia tcnica, y mayor decisin en la reformulacin del disperso dispositivo militar en el pas. En cuarto lugar, existen dicultades derivadas de la confusin entre funciones militares y policiales. ste es un antiguo problema agravado por el conflicto armado, en el que los militares se han policivizado y la polica se ha militarizado. Los gobiernos se han encargado de alimentar este problema, asignando funciones cruzadas o que no les competen a estas fuerzas, varias con sentido de prerrogativa. La Carta de 1991 sent el principio de que la Polica Nacional es civil, pero su dependencia de los militares no se concret sino con la designacin de un ministro de Defensa civil. La reforma de la Polica de 1993 fue un paso adelante para separar los dos grupos de funciones, pero se qued estancada, como lo atestigua el alto grado de corrupcin que se observa todava en la institucin30 . En el gobierno actual se aprecia una dependencia y poca iniciativa del Director de la Polica frente al pensamiento presidencial, adems de los problemas derivados de la competencia malsana en la cpula policial y la ambigedad orgnica de la institucin con respecto a su relacin con el Ministerio de Defensa. Adems, las improvisaciones en la poltica de seguridad democrtica han conducido a militarizar y trastocar an ms las funciones policiales, al asignar las de esta competencia al Ejrcito, sobre todo en reas urbanas, y debilitar en tal sentido a la Polica. La terquedad con la que se deende la asignacin de funciones de polica judicial para las Fuerzas Militares, con el argumento redundante de que ambas fuerzas son lo mismo, es ejemplo destacado de la confu30

sin en la visin poltica sobre seguridad que tienen las autoridades. En general, la vocacin urbana de la fuerza policial, en un sentido moderno, se ha descuidado y no existe una poltica que busque desmilitarizar en este sentido a la Polica, aun si se tienen en cuenta las dicultades creadas en este aspecto por el conflicto armado. Por ltimo, como condensacin de los puntos anteriores, hay dos escritos centrales relativos a la llamada poltica de seguridad democrtica: el Plan Nacional de Desarrollo y la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica. El primero de ellos se conoci a comienzo de 2003, en vspera de su presentacin al Congreso. Al igual que los planes de desarrollo de anteriores gobiernos, es un documento de buenas intenciones. Lo singular radica en que su objetivo central es brindar seguridad democrtica. En esta materia, recoge planteamientos de la campaa electoral y del inicio del gobierno. El captulo inicial, control del territorio y defensa de la soberana nacional, se desglosa en los siguientes propsitos: reduccin de las organizaciones armadas al margen de la ley, fortalecimiento de la Fuerza Pblica, promocin de la cooperacin ciudadana, proteccin a la infraestructura econmica, seguridad urbana y programa de seguridad vial. Sin embargo, en esta materia, que constituye el eje del Plan, no hay concrecin con propuestas especcas, implementacin respectiva y asignacin de recursos sobre el particular. En esencia, es un inventario de ideas sobre el programa bandera del Presidente, que agrega poco a planteamientos anteriores31 . El texto nal de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica se public a mediados de 2003, luego de varios borradores conocidos parcialmente. Consta de cinco partes. La primera, enuncia propsitos democrticos que supuestamente son la esencia de la seguridad democrtica, como son los derechos humanos, la cooperacin y solidaridad, la eciencia y austeridad, la transparencia y juridicidad, la multilateralidad y corresponsabilidad, la accin coordinada del Estado y una escueta mencin nal sobre la opcin de negociacin. La segunda

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Buitrago Leal, Francisco. El oficio de la guerra. La seguridad nacional en Colombia, Bogot, Tercer Mundo EditoresIepri, Universidad Nacional de Colombia, 1994, Captulo 4; Contra las cuerdas. En: Semana, N 1.115, 15 a 22 de septiembre de 2003. Presidencia de la Repblica-Departamento Nacional de Planeacin, Bases del Plan Nacional de Desarrollo, 20022006. Hacia un Estado comunitario, 2002.

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parte formula las amenazas que son un riesgo para la nacin, las instituciones democrticas y la vida de los colombianos. stas son seis: 1) terrorismo, 2) negocio de drogas ilcitas, 3) nanzas ilcitas, 4) trco de armas, municiones y explosivos, 5) secuestro y extorsin, y 6) homicidio. La tercera parte seala cinco objetivos estratgicos: 1) consolidacin del control estatal del territorio, 2) proteccin de la poblacin, 3) eliminacin del comercio de drogas ilcitas, 4) mantenimiento de una capacidad disuasiva y eciencia, y 5) transparencia y rendicin de cuentas. La cuarta parte indica seis lneas de accin: 1) coordinar la accin del Estado mediante instituciones establecidas, 2) fortalecer las instituciones del Estado relacionadas con la seguridad, 3) consolidar el control del territorio nacional, 4) proteger a los ciudadanos y la infraestructura de la nacin, 5) cooperar para la seguridad de todos, y 6) comunicar las polticas y acciones del Estado. La ltima parte menciona en forma breve el tema de nanciacin y evaluacin32 . En la parte nal del documento se presenta una matriz de responsabilidades institucionales de los ministerios, tres departamentos administrativos y cuatro organismos que no son del Ejecutivo nacional (Procuradura, Fiscala, Consejo Superior de la Judicatura y Medicina Legal), en lo que corresponde a los objetivos estratgicos formulados antes. As mismo, un documento adicional describe el sector defensa, expresado en la Fuerza Pblica, y esquematiza una articulacin de los objetivos estratgicos planteados en el texto de la Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica con el plan estratgico del sector defensa, mediante puntos extractados de la misma poltica. El documento sobre la poltica de seguridad democrtica es un esfuerzo muy importante casi indito en la historia contempornea del pas33 de integracin de responsabilidades en los aspectos centrales de la seguridad, pero ante todo de asumir la responsabilidad civil en la direccin poltica de la seguridad y los asuntos militares. Sin embargo, en lo que respecta a esa integracin, no se observa que corresponda mu-

cho a la realidad, en el sentido de que la ejecucin de las polticas mencionadas antes, como son los soldados campesinos, la red de cooperantes, etc., que son polticas para enfrentar la guerra, no se articula en forma clara a la formulacin del escrito, comenzando porque en ste no se reconoce el conflicto armado. En este sentido, es un modelo, no necesariamente formulado de manera apropiada, difcil de desarrollar dentro de la coherencia formal que presenta. Por ejemplo, supone una racionalidad estatal que no existe, la limita en esencia a lo militar al excluir buena parte de instituciones estatales vinculadas a la funcin de seguridad y no se ven espacios claros para desarrollos especcos, como las polticas sealadas que estn en marcha y proyectos normativos como el de la ley de libertad condicional. Adems, descarta, de hecho, una ley marco de defensa y seguridad, que sustituya a la Ley 684 de 2001, declarada inexequible por la Corte Constitucional en 2002, con lo cual qued vigente la desueta Ley 48 de 1968. El proyecto de ley, por el cual se dictan disposiciones sobre la seguridad y defensa nacionales, indica la claudicacin del Ejecutivo en sacar adelante esta clase de normas34 . Su esencia debera ser la expresin integral y condensada de una concepcin estatal de seguridad, que recoja las lneas bsicas de una poltica gubernamental de seguridad equivalente a la actual y seale un camino claro para desarrollos subsiguientes, que anen una visin de Estado sobre el tratamiento que debe drsele a la guerra, a la bsqueda de paz y a las relaciones exteriores en materia de defensa. Por ltimo, para plantear slo algunos problemas destacados de este documento sobre poltica de defensa y seguridad democrtica, la mencin que hace sobre el tradicional tema de defensa nacional hacia el exterior se queda en un mero enunciado sobre disuacin a eventuales amenazas.
L E G I T I M I D A D D E L E S TA D O, E J E D E U N A POLTICA DE SEGURIDAD

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Lo fundamental de una poltica de seguridad, que pretenda ser efectiva en una situacin como

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Presidencia de la Repblica-Ministerio de Defensa Nacional, Poltica de defensa y seguridad democrtica, Bogot, Ministerio de Defensa, 2003. El nico antecedente semejante fue la formulacin de la Estrategia nacional contra la violencia, durante el gobierno de Gaviria, esfuerzo poltico que finalmente fracas. Congreso de la Repblica, Proyecto de ley N 22-03 por el cual se dictan disposiciones sobre la seguridad y defensa nacionales.

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la actual del pas, es contar con un Estado con altos niveles de legitimidad, es decir, que tenga credibilidad, conanza y respaldo activo de la sociedad, y que induzca dinmicas de apoyos sociales. Pero el Estado colombiano ha sido tradicionalmente dbil en trminos polticos. Basta sealar la permanente bsqueda de soluciones privadas incluida la violencia a los ms variados problemas sociales. Una poltica ecaz de seguridad para el pas requiere entonces el compromiso pacco, pero activo, de amplios grupos sociales en la solucin de la guerra. Para ello, debe considerarse no slo el frente interno del pas, sino tambin el frente internacional. En el frente interno, se necesitan al menos cuatro situaciones complementarias. Primera, el Estado debe contar con una credibilidad generalizada en sus instituciones civiles por parte de la sociedad. El Ejecutivo se ubica en el centro de esta consideracin, sobre todo frente a aspectos sensibles para la opinin pblica como son la recaudacin de impuestos y el manejo del gasto pblico. La corrupcin es el problema central que se deriva de estas funciones. De ah la importancia de implementar reformas efectivas para reducirla, pero ante todo mostrar que el gobierno tiene la voluntad poltica necesaria para lograrlo. La capacidad impositiva con equidad forma parte de esta situacin. Segunda, es fundamental que haya conanza en el brazo armado del Estado. La reivindicacin de los derechos humanos por parte de la Fuerza Pblica en aos recientes, debido en buena medida a la presin de la comunidad internacional, tiene como subproducto haber ganado respeto de muchos grupos sociales. Pero hay que tener en cuenta que los crmenes de paramilitares y guerrilleros han opacado el problema de violacin de los derechos humanos por parte de la Fuerza Pblica (violacin que sin embargo ha disminuido) y por tanto han ayudado a diluir responsabilidades. Tercera, es indispensable generar una profunda revisin de la alteracin que han experimentado en el pas los principios ticos y morales que rigen los ideales democrticos. La prdida del valor del trabajo, la valoracin del enriquecimiento fcil, la resistencia de los estratos altos a ceder buena parte de sus privilegios

conseguidos de manera fraudulenta y la arrogancia clasista que impregna a los grupos de mayores ingresos constituyen taras sociales con las cuales ser imposible acceder a una paz sostenida. En este sentido, no es lgico armar que el conflicto armado interno es una guerra contra la sociedad, as se hayan desvanecido las llamadas causas objetivas de la guerra. Cuarta, sobre la base de las situaciones anteriores, podran formularse e implementarse polticas de movilizacin social, dentro de una estrategia integral de seguridad, que tengan como meta obtener la legitimidad estatal necesaria para enfrentar la guerra, recuperar la poltica (es decir, institucionalizar los conflictos y negociar los intereses) y acceder a una paz sostenida. Las polticas de movilizacin social minimizan la vulnerabilidad de la sociedad frente al conflicto armado. Pretender que una guerra irregular se libre entre uniformados a espaldas de la poblacin civil es adems de irreal inconveniente, pues la legitimidad de las acciones estatales no se logra de manera pasiva, sino mediante actos que impliquen compromisos ciudadanos expresos frente a la guerra pero sin responsabilidades blicas. As mismo, buscar la neutralidad frente a los actores armados es loable, pero lo ms que se puede alcanzar son acuerdos transitorios y aislados, con arreglos a veces turbios. Aunque espordicas, las experiencias de resistencia civil en los ltimos aos son ejemplos destacados de participacin activa y pacca de la poblacin. En el frente externo, la participacin de la comunidad internacional es igualmente necesaria, pues en las circunstancias presentes el pas no sale por sus propios medios de su encrucijada. Y para superarla es decisiva la participacin de terceros neutrales35 . La presencia internacional, mediante acompaamiento, mediacin, facilitacin, vericacin u otra gura ajena a la intervencin militar, debe derivarse de funciones especcas, que podran ser simultneas o sucesivas, plasmadas en una propuesta que haga parte tambin de una poltica integral de seguridad de Estado, es decir, que tenga continuidad a travs de los gobiernos. Y en ella habra que involucrar a personalidades, gobiernos, organizaciones multilaterales u otros actores externos, desde el inicio mismo del proceso de su formulacin. Estos lineamientos son apenas ejemplos de lo

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Al respecto es ilustrativo el libro de Walter F., Barbara. Commiting to Peace. The Successful Settlement of Civil Wars. Princeton, Princeton University Press, 2002.

que podra ser la compleja participacin civil en una poltica integral de seguridad, con el n de manejar de manera adecuada el conflicto armado al fortalecer y legitimar las medidas de orden militar, e inducir y acelerar el uso de mecanismos polticos explcitos para una solucin negociada. El Estado, en su carcter de eje poltico de la sociedad, tiene la responsabilidad de inventar medios polticos para lograrlo, y no dedicarse

slo a competir en el campo militar con guerrillas y paramilitares, pues estos grupos han dado prioridad a la fuerza en desmedro de la poltica. El uso de medios militares con tendencia a su exclusividad y las reformas del Estado con el n primordial de lograr mayor eciencia, atentan contra la flexibilidad y el equilibrio polticos necesarios para afrontar con xito los agudos problemas nacionales.
FECHA DE RECEPCIN: 15/09/2003 FECHA DE APROBACIN: 15/10/2003

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Acercando a los vecinos:la agenda de seguridad andino-brasilea

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Socorro Ramrez
Profesora del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI).

con el n de contribuir a superar el desconocimiento mutuo, formular polticas internacionales ms consistentes e identicar mecanismos que permitan hacerle frente a las amenazas y los retos compartidos, acadmicos andinos y brasileos han impulsado diversas iniciativas para construir espacios de debate e investigacin conjunta. De esos esfuerzos hacen parte los trabajos del grupo de estudios estratgicos que desarrollan universidades y centros brasileos, las ctedras andinas que realiza Flacso-Ecuador, los talleres sobre el conflicto colombiano y sus vecinos realizados en el marco de los eventos internacionales de la Red Espacio y Territorio de la Universidad Nacional de Colombia, y la dcada de trabajos conjuntos del Grupo Acadmico Binacional impulsado por la Universidad Central de Venezuela (UCV) y el IEPRI de la Universidad Nacional de Colombia. Todos estos esfuerzos han llevado a la formulacin de un proyecto andino brasileo1, que reuni en Bogot, el 15 y 16 de mayo de 2003, a embajadores y agregados de defensa junto con profesionales de centros acadmicos de todos los pases andinos y de Brasil, gracias al apoyo de la Friedrich Ebert en Colombia (Fescol) y del Instituto Latinoamericano de Desenvolvimiento Econmico e Social (Ildes) de Brasil. Dos das antes, el 13 y 14 de mayo, el programa internacional que impulsan distintas universidades colombianas con el apoyo de Fescol, realiz, con los acadmicos invitados, intensas sesiones de trabajo sobre la situacin de cada pas andino y de Brasil, as como sobre las relaciones que estos vecinos mantienen con Colombia.
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anlss poltco n 59, Bogot, enero-abril 2004: pgs. 40-54 anlss poltco n 50

ISSN 0121-4705

El equipo de trabajo del proyecto est conformado por Marco Cepik de la Universidad Federal do Ro Grande do Sul, Mnica Hirst del Centro de Estudios Brasileros, Adrin Bonilla de FlacsoEcuador, Ana Mara Sanjun de la UCV y Socorro Ramrez del IEPRI de la Universidad Nacional de Colombia.

LA SEGURIDAD GLOBAL EN LA PERSPECTIVA DE ESTADOS UNIDOS

Como no ocurra desde la segunda posguerra, a partir de la nalizacin del conflicto bipolar, el contexto internacional no cesa de cambiar: luego de la posguerra fra vino el pos 11 de septiembre, y ahora estamos en el pos Irak. Al ritmo de esos cambios, Estados Unidos se consolida como potencia global e impulsa el reordenamiento mundial, en particular en materia de seguridad. La posguerra fra se inici con la esperanza de un orden ms pacco, justo y plural, en el que predominara la cooperacin entre las naciones y en el cual los asuntos socioeconmicos desplazaran a los tradicionales temas de seguridad y
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Maria Celina de Azevedo, embajadora de Brasil; Harold Forsyth, embajador de Per; Carlos Rodolfo Santiago, embajador de Venezuela; coronel Fabio Jos Almeida, agregado de defensa, embajada de Brasil; Francine Jacome, Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Polticos; Juan Ramon Quintana, Universidad de la Cordillera de Bolivia; Marco Cepik, Universidade Federal do Ro Grande do Sul; Paulo Cordeiro de Andrade Pinto, embajada de Brasil en Mxico; Mnica Herz, Universidad Catlica de Ro de Janeiro; Juan Tokatlian, Universidad de San Andrs, Argentina; Arlene Tickner, Universidad de los Andes, Colombia; Csar Montfar, Universidad Andina Simn Bolvar de Quito; Socorro Ramrez, IEPRI, Universidad Nacional de Colombia; Carlos Romero, UCV; Adrian Bonilla, Flacso-Ecuador; Thomaz Guedes da Costa, National Defense University, Washington; Francisco Leal, Universidad de los Andes, Colombia; Ana Mara Sanjuan, UCV; Andrs Serbin, CRIES, Buenos Aires; Alcides Costa Vaz, Universidade de Brasilia. Las relaciones diplomticas y de seguridad entre los pases andinos y Brasil; La insercin internacional de seguridad de Brasil y la regin andina; La perspectiva desde Estados Unidos: terrorismo y narcotrfico; El conflicto colombiano y la dinmica poltica regional y global; Los temas de seguridad estatal y humana: contenidos y prioridades; Los mecanismos de cooperacin en seguridad andino-brasilea; Los desafos para la agenda de seguridad andino-brasilea.

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El presente esfuerzo de sntesis de las principales ideas debatidas, realizado con el apoyo de Fescol, retoma opiniones expresadas por una u otra de las veinte personas2 que intervinieron en siete paneles3, y de otros tantos moderadores o invitados al evento que participaron en ese rico debate. La sntesis de las deliberaciones y su estructuracin, sin embargo, es de responsabilidad propia y est organizada en cuatro partes: la primera, contiene los elementos ms signicativos de las discusiones sobre los contextos internacional y hemisfrico; la segunda, recoge algunas de las reflexiones expresadas acerca de la situacin regional y, en particular, de las relaciones andino brasileas; la tercera, muestra dimensiones del anlisis efectuado sobre la confrontacin armada colombiana y la reaccin de los vecinos; la cuarta, alude al debate sobre los conceptos en juego, el sentido y la posibilidad de una agenda de seguridad andino brasilea y los actores y mecanismos que permitiran construirla.

defensa. Pero bien pronto se desvaneceran esas expectativas. En lugar de una ms amplia cooperacin multilateral, Estados Unidos recurri a la imposicin de sus intereses y sus puntos de vista de modo unilateral. Deni como amenazas a su seguridad diversos asuntos de inters planetario, a los que convirti a su vez en prioridades de la agenda global. Es el caso del problema de las drogas, que, en la dcada de los noventa, fue utilizado por Washington para sustituir, al menos parcial y transitoriamente, el papel que jugaba el comunismo. Estados Unidos convirti en amenaza global la produccin y el trco de drogas (no as su consumo ni el blanqueo de los recursos que el trco genera), e impuso la agenda antidrogas y la estrategia para hacerles frente. Junto al tema de las drogas, en el centro de las preocupaciones globales se colocaron tambin las migraciones masivas y los derechos humanos, asuntos que fueron esgrimidos para justicar intervenciones militares en muchos conflictos que saltaron a la palestra internacional en la Posguerra Fra, como sucedi, por ejemplo en Hait y Somalia. Las polticas destinadas a enfrentar estos problemas, denidos por Washington como retos a su seguridad, adquirieron cuatro caractersticas: fueron elaboradas de la manera cerrada y especializada en que suele disearse cualquier poltica que tenga que ver con reales o presuntas amenazas; al estar relacionadas con la seguridad, obtuvieron una prioridad absoluta por sobre las dems cuestiones de la agenda; las polticas adquirieron un carcter represivo e incluso militar, justicado por los estrategas como nica va para atenuar o destruir las presuntas amenazas; y, nalmente, fueron impuestas a los estados y sociedades implicados, a los que, en buena medida, se excluy del debate. En este sentido, se puede ha-

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blar de una securitizacin de temas que, en principio, no constituyen amenazas a la seguridad sino problemas de orden econmico, social o de salud pblica.
El pos 11 de septiembre

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En ese contexto, la respuesta de Estados Unidos a la accin terrorista del 11 de septiembre de 2001 adquiri el mismo tenor de las polticas que ya Washington vena empleando para interpretar y manejar asuntos como los antes mencionados. La reaccin ha sido hasta ahora exclusivamente represiva y militar. Se ha dirigido no slo contra actores no gubernamentales y ciertas fuerzas trasnacionales, tanto legales como ilegales, sino, en primer lugar, contra distintos estados y gobiernos. Adems, desde esa fecha, Washington comenz a ver las relaciones internacionales casi exclusivamente desde el lente antiterrorista. Se produjo as una especie de terrorizacin de su poltica, que entraa una lgica ms belicista an que la anterior securitizacin de los temas, reduce los espacios de discusin pblica sobre el problema y genera mayor polarizacin internacional. Los documentos del congreso y el ejecutivo estadounidenses al respecto y la nueva estrategia de seguridad nacional de Estados Unidos muestran que buena parte de las materias de la agenda de poltica exterior estadounidense incluido el problema de las drogas han pasado a ser reformuladas bajo la lupa antiterrorista, y ya no solo bajo el prisma de la seguridad, lo que trae no pocas consecuencias. Enumeremos algunas de ellas. La gama de asuntos de poltica exterior se reduce, y pierden importancia cuestiones esenciales como la proliferacin de armas (salvo que sta se produzca en pases calicados por Washington como terroristas), a pesar del enorme poder destructivo que stas tienen en muchas regiones del mundo. Temas relacionados con derechos humanos, democracia y hasta con relaciones econmicas y comerciales reciben de las dos ramas del poder pblico estadounidense un tratamiento ms expedito si se presentan desde la ptica antiterrorista. El manejo de aspectos no estratgicos esto es, no relacionados con el terrorismo se desplaza hacia funcionarios de jerarqua intermedia, lo que implica que esos asuntos o los pases implicados en ellos, reciben un tratamiento simplicado y subordinado
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frente al que obtendran de ser manejados por los funcionarios de alto nivel. En el anlisis de las cuestiones de poltica global se eliminan los matices, retornando as a las pautas que prevalecieron durante la guerra fra, cuando las frmulas de interpretacin eran presentadas en blanco y negro y no haba espacio para la gama intermedia de los grises. Se anula la aproximacin comprensiva sobre asuntos complejos y la discusin sobre una amplia gama de posibles soluciones y, en cambio, se expiden sentencias polarizadas que exigen estar a favor o en contra de las medidas que se asumen para enfrentarlos. De ah que el gobierno de Estados Unidos haya denido, en el pos 11 de septiembre, la existencia de tres tipos de amenazas, todas ellas muy ligadas entre s: la primera, las redes del terrorismo mundial; la segunda, los tiranos o los pases considerados parias que cuenten con armas de destruccin masiva, proscritas slo para ellos; y la tercera, los espacios sin gobierno bajo la jurisdiccin de estados incapaces (failed or failing states) en donde estados dbiles y que no controlan su territorio permiten la presencia, organizacin y actividad de grupos terroristas que pueden actuar contra los intereses de Estados Unidos. En esta ltima categora no es claro, sin embargo, qu es lo que Washington reclama como ms gobierno, y qu tipo de volumen mayor de Estado est promoviendo. Por las medidas que est tomando se podra inferir que se trata, no de un Estado ms social y de derecho, sino de otro ms controlador y policivo.
La invasin a Irak

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Con la denominada guerra preventiva contra Irak, Estados Unidos dio, en 2003, un nuevo y signicativo paso. Ya antes de esta guerra haba logrado constituirse en potencia hemisfrica, luego se haba convertido en potencia atlntica; posteriormente pacca y ahora, combinando voluntad, capacidad y oportunidad, se convirti en potencia asitica para completar su condicin de nico polo global de poder. Su inters y decisin son las de quedarse en el rea para acabar de controlar las principales rutas de los hidrocarburos del mundo y garantizar su propia seguridad energtica, bien sea mediante la accin diplomtica, comercial o militar. La centralidad de la cuestin energtica4 en el ordenamiento internacional que est surgiendo lleva a que este asunto

As se vena planteando desde antes, como lo muestra el informe Cheney sobre poltica energtica de mayo de 2001.

sea asumido no en forma parcial sino global, por lo que el Medio Oriente, el Caspio, frica y Latinoamrica en donde el rea andina contiene las mayores reservas del subcontinente se convierten en zonas de alta prioridad. Esas pretensiones globales se combinan con intereses domsticos y regionales. La coalicin heterodoxa que llev a George W. Bush a la presidencia la conforman conservadores republicano-evanglicos fundamentalistas del sur, nancistas de Wall Street, israeles del nordeste pro Sharon y empresarios petroleros. Estos sectores pro israeles y los petroleros quieren, adems, mancomunadamente, cambiar el statu quo del Medio Oriente en benecio propio. Para lograr esas pretensiones globales, Washington ha mostrado estar dispuesto a pasar por encima de todo lo que considera obstculo. Ha decidido enfrentar lo que entiende por terrorismo, no sobre la base de una cooperacin y concertacin multilaterales, sino a travs de su propia mirada del asunto y con sus estrategias particulares. Lo que Estados Unidos trata de lograr con esta actitud poltica es armar su condicin unipolar, as sea amenazando a los pases aliados, chantajeando a naciones amigas o castigando de forma inclemente a los pueblos opositores dbiles. Por eso, tras entorpecer y eludir acuerdos y compromisos multilaterales, Estados Unidos ha pasado a socavar instituciones de cooperacin mundial o regmenes internacionales que pueden regular asuntos planetarios. Ejemplo de ello es lo ocurrido con ocasin de la guerra contra Irak, que provoc una divisin interna de la Unin Europea, una ruptura en la OTAN y un desconocimiento del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Es previsible que, para convertir en xito el nuevo fracaso al recurrir incluso a instrumentos que sabe que no darn resultados ni siquiera en el largo plazo, Washington ponga en marcha una poltica que acente los actos punitivos en distintas sociedades. Este estado de cosas es insostenible en el mediano plazo porque atenta contra la democracia al estar introduciendo prcticas restrictivas de las libertades civiles y recortes en favor de la seguridad y de las acciones militares, en una magnitud y con unas caractersticas que ni siquiera fueron toleradas bajo los regmenes dictatoriales de algunos de los aliados estadounidenses durante la guerra fra. Pero, en el corto plazo, el gobierno de Bush podra seguir anulando los mbitos multilaterales, haciendo caso omiso de sus antiguos aliados, desconociendo las

grandes movilizaciones europeas, latinoamericanas, rusas e incluso las que se realizan en su propio suelo contra sus polticas. Todo ello tal vez porque, a ms del respaldo de los sectores estadounidenses antes descritos, Bush ha contado con un fuerte apoyo en la opinin pblica interna reforzado por los medios de comunicacin, que han avalado la poltica unilateral de su gobierno. Este fuerte respaldo domstico ha empezado a retroceder por el descalabro de grandes dimensiones que est sufriendo en Irak. En el mediano plazo es posible que el pndulo se devuelva, pero en el corto plazo lo que se ve es una Europa debilitada y dividida en materia de seguridad y de poltica exterior; una Rusia que quiere sacar partido de su intermediacin entre Europa y Estados Unidos y no va a romper el vnculo que estableci con este ltimo con ocasin del 11 de septiembre; un Japn que, por primera vez despus de la Segunda Guerra Mundial, envi tropas fuera para apoyar a Estados Unidos en Afganistn, pero que no puede jugar un gran papel porque sigue preso de una situacin domstica incierta; una China que, por ahora, preere replegarse; y unas potencias medias cuyos problemas internos no les permiten desplegar sus propios poderes. Entonces, en el corto plazo, no es posible vislumbrar una posible coalicin de resistencia a la actitud estadounidense. Podr haber comportamientos disidentes de algunas potencias o poderes medios sobre ciertos temas, pero el costo de marchar en contrava seguir siendo muy alto. Lo que s parecera claro es que un sistema internacional unipolar es muy inestable pues otros poderes intentarn equilibrarlo o neutralizarlo, tiene poca capacidad para controlar la proliferacin de armas de destruccin masiva y es incompatible con el funcionamiento de las democracias.
LA SITUACIN ANDINO-BRASILEA Y SUS RELACIONES MUTUAS

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Los cambios internacionales antes descritos han tenido claros impactos, en particular, en la regin andino-brasilea. Ya desde antes de que concluyera la guerra fra, la regin haba asistido, en materia de agenda antidrogas, por ejemplo, a una imposicin de los intereses y estrategias de control de Estados Unidos, sin importar las diferentes interpretaciones e intereses locales frente al tema. As, aunque para las naciones andinas el problema de las drogas es un asunto econmico, poltico y social, y en Brasil es adems de salud pblica, estas concepciones no han sido tenidas

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en cuenta en la poltica estadounidense y en las medidas de accin impuestas. En los pases andinos, Estados Unidos ha logrado el compromiso militar en el combate contra la produccin y trco de drogas. Este esquema, por la manera bilateral en que ha sido impuesto, ms que cooperacin ha propiciado anomia y conflicto en la regin, fenmenos que se ven ahora reforzados por la poltica exterior estadounidense basada en la terrorizacin de diversos fenmenos sociales. La poltica estadounidense se est convirtiendo as en un obstculo mayor en el esfuerzo por emprender relaciones positivas entre los pases de la regin tendientes a compartir preocupaciones comunes de seguridad. Tambin en relacin con otros aspectos, suplantando las dinmicas locales, Washington ha elaborado su propia interpretacin de la situacin regional y de lo que los distintos pases deben hacer para mejorarla. Si se observan los documentos y las acciones ociales estadounidenses, se percibe que se ha empezado a gestar un ordenamiento de seguridad para la regin que cambia el patrn de seguridad que tuvo vigencia hasta el 11 de septiembre. Este patrn que consista en una estrategia de contencin, una doctrina de disuasin y un sistema de operacin de esta poltica con base en pactos y acuerdos dentro de una alianza slida tena una consecuente aplicacin regional mediante su transposicin a las polticas de seguridad nacional. Ahora con la llamada guerra preventiva se est pasando de alianzas rmes a coaliciones de coyuntura y de esfuerzos por redenir el papel de la fuerza militar a una preponderancia absoluta. Lo que hoy hace Washington en la regin andina podra considerarse como un anticipo de las polticas que Estados Unidos podra aplicar ms adelante en el resto de Amrica Latina y el Caribe. Es de esperar y ojal as suceda ms temprano que tarde que se abra paso un proceso de reestructuracin y refundacin de las polticas de seguridad de cada pas y de la regin. Sin embargo, hasta ahora los desafos a la seguridad regional no estn siendo procesados de manera conjunta por los gobiernos, las cancilleras y los ministerios de defensa de los pases andinos, que son los que necesitan con mayor urgencia anticipar una posicin comn y la concertacin de una poltica para hacerles frente. Tampoco problemas andinos comunes estn siendo manejados a travs de las relaciones vecinales o regionales. As, por ejemplo, a pesar de que todos

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los pases andinos estn articulados a distintos eslabones de la problemtica de las drogas y de que han adoptado resoluciones al respecto en el seno de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), sus pases miembros actan cada uno por su lado. Esto ha permitido que Estados Unidos imponga su propia poltica a cada pas, de manera bilateral, manejo que, como era de esperarse, ha resultado contraproducente frente al problema y ha hecho que la accin aislada de cada pas genere efectos negativos en sus vecinos. Aduciendo las numerosas dicultades internas de los pases andinos, Estados Unidos ha logrado involucrar a la mayor parte de los gobiernos de la regin en los asuntos que Washington ha denido como amenazas globales, se esfuerza por militarizar su manejo y por securitizar otras cuestiones que se ven relegadas, como la prevencin y resolucin de los conflictos, la bsqueda de la paz y la consolidacin de la democracia.
La difcil situacin de los pases andinos

Para hacerle frente a las iniciativas y presiones estadounidenses, los pases andinos no se encuentran en las mejores condiciones. Todos padecen graves crisis econmicas, fuertes convulsiones sociales y agudas manifestaciones de ingobernabilidad. Estas crisis, aunque cuentan con elementos comunes, tienen tambin dimensiones y orgenes distintos, y se ven agravadas por la forma especca en que cada pas intenta buscar alguna insercin internacional. En lo que parece existir una mayor coincidencia es en que todos enfrentan crisis derivadas del modelo de desarrollo adoptado para hacerle frente a la globalizacin. Al aumento de la pobreza y la exclusin social se agregan los problemas de precariedad institucional, ya tradicionales en toda la subregin. Se asiste entonces, en Ecuador y Per, a una notoria debilidad de los gobiernos y a un marcado aumento de sus incertidumbres polticas, a una extrema polarizacin que amenaza la continuidad democrtica en Venezuela, al colapso parcial del Estado en Bolivia y al incremento de los niveles de violencia y amenazas al Estado en Colombia. Todas estas crisis sociales y polticas afectan la seguridad ciudadana, cuestionan los avances en equidad tnica y de gnero, multiplican la violacin de los derechos humanos y ahondan los daos ambientales. Adems, todas estas tensiones han fragmentado an ms a las sociedades, han aumentado la debilidad de los estados y

reducido de manera drstica sus ya estrechos mrgenes de maniobra y accin externa. Las crisis de los pases andinos tienen que ver con su precaria insercin internacional y con el hecho de que la globalizacin, en vez de estimular sus complementariedades recprocas, ha generado una mayor competencia entre todos ellos; ha hecho prevalecer los intereses econmicos meramente nacionales y de corto plazo sobre una visin poltica colectiva de consolidacin de la integracin y ha limitado an ms las posibilidades siempre escasas de solidaridad en asuntos econmicos o de seguridad. Para hacerle frente a ese difcil contexto global, cada gobierno, urgido por la magnitud de los retos, ha preferido lanzar acciones individuales y propiciar entendimientos bilaterales con pases que no pertenecen a la regin. Este desconocimiento de los dispositivos multilaterales ha fragilizado todava ms los mecanismos comunitarios generados por el proceso de integracin y ha dejado en condiciones muy vulnerables a cada uno de los pases, en particular, en el campo de la seguridad. Esto explica, en parte, por qu aunque comienzan a producirse cambios en algunos pases en casi todas las naciones andinas ha existido un enorme dcit en la construccin democrtica de una agenda de seguridad. Las fuerzas armadas que tradicionalmente han monopolizado la denicin de doctrinas y estrategias, y han contado con amplios espacios de autonoma para aplicar lo que entienden por poltica de seguridad, an carecen de una concepcin actualizada en la materia. La accin cvico-militar persiste en muchos pases de la regin como legado de la ya superada poltica de seguridad nacional, que, junto con la implicacin militar en asuntos como la lucha antidrogas o en el control de acciones sociales que alteran el orden pblico, han producido hasta ahora una desguracin del aparato militar asimilndolo a un cuerpo policivo. Esta actuacin por fuera de sus competencias se ve acompaada, en algunos pases en particular en donde el gobernante es de origen militar y estuvo antes vinculado a un golpe de Estado, de la militarizacin de la administracin de lo pblico y del Estado, lo que aumenta la autonoma y el papel poltico de los militares. Mientras tanto, los poderes pblicos de la mayor parte de pases andinos se han desentendido de la cuestin de seguridad y no han ejercido un control civil de los presupuestos y actividades militares. Los gobiernos de la regin, coaccionados por la bilateralidad impuesta por Estados Unidos en su

cruzada primero antidrogas y ahora antiterrorista, se han visto imposibilitados tanto para redenir el concepto de seguridad como para asumir iniciativas dirigidas a un manejo de las llamadas nuevas amenazas de forma acorde con las prioridades nacionales, sub-regionales o regionales. Los parlamentos se han mostrado incapaces de legislar sobre el control a la autonoma militar y de exigir al ejecutivo la denicin de una poltica de Estado, han perdido la iniciativa y han quedado sometidos a los dictmenes del ejecutivo, lo que tambin anula su tarea de control gubernamental y estatal, y los hace asumir una cierta resignacin y a veces hasta una buena dosis de complicidad con la interferencia de Estados Unidos en los asuntos de seguridad interna. La debilidad del aparato judicial en todos ellos los sustrae de las posibilidades de incidir en la materia. Por otra parte, aunque desde nes de los aos ochenta y mediados de los noventa los gobiernos andinos le han dado un gran impulso a los intercambios comerciales y han hablado de poltica exterior y de seguridad comn, lo cierto es que el balance de los treinta aos de integracin andina es precario en la generacin de lazos sociales, culturales o polticos capaces de proyectar una accin conjunta a mediano y largo plazo. Pese a la enorme cantidad de instituciones andinas existentes, stas no han estado en condiciones de procesar y resolver los problemas, pequeos o grandes, que han asediado la regin. En realidad, la CAN se ha centrado en las relaciones comerciales y, aunque ha venido explorando alternativas de cooperacin y de estructuracin de posiciones comunes frente a terceros, no ha avanzado de manera prctica en esa perspectiva. Por el contrario, hoy asistimos a un retroceso en la integracin sub-regional y a una prdida de interdependencias no slo referidas al movimiento y distribucin de las mercancas sino tambin a la cultura, la informacin y el conocimiento. Esta involucin se refleja, por ejemplo, en la supresin de programas comunes de comunicacin y acceso satelital. Tambin existe una marcada tendencia a la bilaterizacin de las relaciones de cada pas andino sea con Estados Unidos, con Brasil o con cada uno de sus vecinos, lo que reduce la relevancia de los organismos de integracin y concertacin, y lleva a buscar soluciones en mbitos estrechos o a dar una mayor cabida a la unilateralidad estadounidense. A este cuadro nada alentador se suma el in-

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cremento de las divergencias polticas entre los distintos gobiernos andinos en cuestiones como las negociaciones hemisfricas y las dinmicas internacionales, que podran derivar en rivalidades diplomticas sustentadas en disputas ideolgicas. Ese contexto de desencuentros afecta las relaciones entre vecinos, ya no slo por litigios fronterizos y binacionales, sino por cuestiones como la relacin bilateral que cada pas mantiene o busca construir con Estados Unidos, o por la apreciacin de cada uno sobre la dinmica interna del sistema poltico del otro pas. Estas nuevas tensiones se suman, en el caso colombo-venezolano, a la mutua desconanza derivada del diferendo territorial, que hace que cada pas tenga al otro como su primera hiptesis de conflicto blico internacional y mantenga vigente la preocupacin por un presunto desequilibrio militar. As se ha manifestado en Venezuela a propsito del incremento de los recursos estadounidenses destinados al fortalecimiento militar del Estado colombiano con miras a hacerle frente a las guerrillas y, en Colombia, en el recelo por las posibles compras de aviones rusos por parte de Venezuela. Ese marco de viejas disputas y nuevas tensiones ha impedido avances en el tratamiento comunitario de asuntos relacionados con la seguridad y defensa frente a problemas comunes como el crimen organizado y los trcos de armas y drogas, y, aunque la CAN cuenta con avanzadas deniciones sobre desarrollo e integracin fronteriza, los problemas surgidos en esas zonas no han tenido una atencin adecuada. Hay que reconocer, sin embargo, que en la reciente reunin de seguridad de ministros de relaciones exteriores y defensa de pases de la CAN, Panam y Brasil, realizada en Bogot, se produjo un primer acercamiento importante al respecto.
El camino brasileo

Segn la apreciacin de diplomticos y acadmicos participantes en el evento, el Estado brasileo ha acentuado en su historia reciente los esfuerzos por la construccin de una identidad propia, cultural e idiomtica. Los principios democrticos han estado acompaados de la bsqueda de un crecimiento econmico acelerado, de la construccin de un poder militar que le otorgue una capacidad de defensa autnoma en cuanto pas de gran supercie, que abriga al mayor nmero de habitantes de la regin y que hace parte de los cinco primeros productores de armas en el mundo.

Una vez concluy el rgimen militar, y con posterioridad a la Constitucin de 1988, el Estado brasileo se dot de una nueva poltica de seguridad y se prepar para aplicarla en la defensa externa y la seguridad interna. En la denicin de esa poltica la cancillera tuvo un papel central, el tema del desarrollo se convirti en un eje crucial y el concepto de seguridad empez a abarcar todo lo que para los brasileos signicaba estar seguros. En ese proceso el gobierno trat de militarizar de nuevo a los militares, es decir, de lograr que las fuerzas armadas dejaran de desempear funciones que no son de su competencia, ya que no corresponden a su naturaleza ni son exigidas por un mandato constitucional. Busc estructurar una defensa clsica pero moderna, limitada a las posibilidades presupuestales del pas, que contara con una capacidad real de defensa en razn de su competencia profesional y su dotacin tecnolgica de avanzada. Su funcin es la de ser una especie de seguro del pas, garante de la ley y el orden interno, e instrumento del Estado para la defensa nacional. La fuerza militar brasilea no se ocupa de contener los delitos conexos con el de las drogas y el terrorismo, cuya represin se adelanta ms bien mediante instituciones especializadas y dispositivos policiales y de inteligencia, que deben actuar de manera coordinada. De igual forma, para hacer frente a los problemas del hambre y la salud existen aparatos estatales especializados. Desde hace unos pocos aos, el Estado brasileo comenz a cambiar su visin acerca de su insercin en Latinoamrica y particularmente dentro de Sudamrica, y ha tomado iniciativas al respecto. No ha sido un proceso fcil, pues ha implicado la disolucin paulatina del viejo mito de la autosuciencia y autonoma brasileas. Ha exigido construir una visin renovada, que parte de reconocer que, para que haya integracin, es fundamental avanzar en las interconexiones fsicas y comerciales, y en el desarrollo de interdependencias fuertes con los vecinos. Por eso Brasil ha venido abastecindose de energa elctrica, petrleo y gas provenientes de Argentina, Paraguay, Venezuela y Bolivia. sta es una decisin que el Estado brasileo quiere que perdure en el tiempo, porque, si bien Suramrica se encuentra inmersa en un marco de seguridad hemisfrica en el cual el principal actor es la mayor potencia del mundo, ese hecho no frustra el derecho y la posibilidad de construir entre los pases vecinos vnculos que le permitan a la regin hacerse ms fuerte y dotarse de la autono-

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ma posible en el mundo actual. Un indicador de la importancia que Brasil le otorga a Suramrica se podra observar en el hecho de que, en los dos ltimos aos anteriores a la presidencia de Lula, la agencia de cooperacin brasilea ha gastado el cincuenta por ciento de sus recursos dentro de los pases andinos. Al asumir su gobierno, el presidente Luis Ignacio Da Silva, Lula, ha denido como ejes de su poltica exterior la transparencia, concrecin y efectividad de las relaciones de Brasil con sus vecinos y el propsito de que stas cuenten con objetivos y proyectos comunes. Es decir, que su poltica busca la agregacin de esfuerzos y resultados, en procura de xitos mayores. Amrica del Sur constituye una de las principales prioridades geogrcas de las relaciones externas de Brasil, dirigida a profundizar la integracin con el Mercosur y, a partir de ste, tratar de construir, con el concurso de la CAN, una zona de libre comercio suramericana y una integracin fsica regional. Con el n de generar relaciones bilaterales efectivas, el presidente Lula ha fortalecido las embajadas suramericanas con ms funcionarios, ha dispuesto la sustitucin de un porcentaje signicativo de sus importaciones con bienes producidos por pases de la regin, ha acordado crditos y apoyos para proyectos que interesan a uno u otro pas vecino y ha manifestado su inters en conformar empresas binacionales. Segn diplomticos brasileos, Lula se propone asumir el liderazgo en Amrica Latina como ejercicio de cooperacin e interpretacin de acuerdos comunes, y no como una delegacin en la que el representante ejerza dominio sobre el grupo representado. Pero, para esto, agregan, se requiere que los posibles liderados acepten ese liderazgo. El ms inmediato reto para aplicarlo lo est planteando la construccin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), la cual debe ser negociada conjuntamente por los suramericanos, pues los entendimientos parciales pueden producir prdidas irrecuperables para el subcontinente. Un indicador de la aceptacin de ese liderazgo son las visitas que Lula ha recibido en sus primeros meses de gobierno de casi todos los presidentes y hasta de los candidatos ms opcionados de los pases suramericanos. El gobierno del Brasil cuenta tambin con el apoyo de pases como Per segn su embajador en Bogot para que, en una eventual reforma del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, ocupe un puesto permanente en representacin

de la regin. En palabras del embajador de Venezuela en Colombia, la regin andina tiene que apoyarse en Brasil, apoyar a Brasil y que Brasil la apoye, para tener una mayor fortaleza y presencia en el mundo globalizado. El gobierno de Brasil quiere avanzar en esta perspectiva para lograr que, en las negociaciones y foros del mundo, se presente una posicin suramericana mancomunada. Tambin quiere propiciar una superacin de los conflictos internos como soporte de las relaciones y la integracin suramericanas, pues, si el vecindario est en crisis o uno de sus miembros tiene serios problemas, ello se reflejar negativamente en los otros pases y dicultar el esfuerzo por avanzar juntos. Frente a la cuestin amaznica podra recoger la presin de varios gobiernos andinos para que sta no siga siendo asumida como un mero problema nacional de Brasil y que el Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA) no contine siendo un asunto bilateral de cada pas andino con esa nacin. El debate en el evento mostr los efectos contradictorios que puede tener la tendencia de Brasil a privilegiar relaciones meramente bilaterales con los dems pases suramericanos. El caso ms discutido al respecto ha sido el de los acercamientos de Brasil y Venezuela, debido al temor a repercusiones negativas en las relaciones de este ltimo pas con Colombia. Los acercamientos comerciales entre Venezuela y Brasil vienen siendo percibidos desde Colombia como un intento del gobierno venezolano de cambiar a los empresarios y mercados colombianos por los brasileos. Para los diplomticos de Brasil participantes en el evento, es un hecho que la mayor convergencia poltica que hoy existe entre Brasilia y Caracas ha permitido a los dos pases superar antiguas tensiones en la frontera, derivadas de contradicciones en asuntos mineros, forestales e indgenas, y avanzar en una mayor integracin terrestre y energtica. Eso no querra decir, sin embargo, que un mercado tan dinmico como el de Colombia y Venezuela deba extinguirse; ms bien, los actuales problemas coyunturales entre las dos naciones constituyen un reto que debe ser resuelto por ambas partes con agudeza, inteligencia y formas de entendimiento. Por otra parte, el mismo gobierno de Brasil les ha pedido a los gobiernos de sus dos vecinos que se unan para negociar conjuntamente el ALCA. Hay que entender, adems, que a Brasil no le resulta fcil adelantar relaciones de negocios, comerciales, polticas y de integracin

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cultural con Colombia, ya que la confrontacin interna colombiana alimenta percepciones negativas y temores en diversos sectores brasileos. Todo esto no signica una aceptacin incondicional de la poltica de Chvez por parte del gobierno brasileo. De hecho, el presidente Lula no le acept a Chvez cambiar el grupo de pases amigos que acompaa la bsqueda de salidas a la crisis venezolana, como tampoco le acept a Uribe declarar terroristas a las FARC, aunque le ofreci compartir los sistemas brasileos de vigilancia amaznica. Entre Colombia y Venezuela, Brasil podra desempear un papel como el que ya jug entre Ecuador y Per, o como en ocasiones ha representado Mxico, tendiente a relajar las tensiones y, sobre todo, a no agregarle ingredientes competitivos en la relacin con uno u otro de estos pases. En suma, en el evento se expres una gran coincidencia en el reconocimiento compartido de que, tanto el desconocimiento recproco entre cada uno de los pases andinos y Brasil, como la existencia de grandes extensiones territoriales carentes de vas de penetracin, la ausencia de interconexin de los medios comunicacin (y sobre todo de la televisin) y la falta de lazos e interdependencias positivas, han hecho que todos estos pases vecinos vivan de espaldas unos a otros y mantengan infundadas interpretaciones y mutuas prevenciones recprocas. De no superar tales distancias, stas continuarn erigiendo fuertes barreras en las relaciones regionales. Adems, la distancia fsica, el extraamiento cultural y la baja densidad de relaciones polticas, econmicas, culturales o acadmicas son contraproducentes para hacerle frente a las tendencias internacionales actuales, las negociaciones hemisfricas en curso y las complejas dinmicas internas en las que se debate cada uno de los pases de la regin.
EL CONFLICTO COLOMBIANO Y LA DINMICA REGIONAL

para muy diversos trcos y distintos recursos logsticos. Todo ello ha ido aumentando las repercusiones de la confrontacin armada colombiana en las regiones fronterizas.
Efectos e interacciones del conflicto colombiano

A mediados de los aos noventa, fortalecidos con dineros derivados de las drogas y otros delitos, y aprovechando la crisis poltica que se gener durante el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998), guerrillas y paramilitares aumentaron su poder en Colombia y agudizaron la confrontacin interna. As mismo, aprovecharon la tradicional debilidad o la ausencia del Estado en las fronteras internacionales para disputarse territorios en donde se ubican importantes recursos o que constituyen corredores estratgicos

El impacto del conflicto colombiano en los pases colindantes ha sido muy diverso. Los grupos armados ilegales usan algunas zonas fronterizas como espacio de operacin o de refugio, atentan contra la integridad fsica de sus habitantes, destruyen bosques y contaminan las aguas a medida que amplan los cultivos ilegales, mientras la fumigacin ocial de esos mismos cultivos produce negativos efectos ambientales y sociales a lado y lado de la frontera. La confrontacin de las guerrillas con paramilitares y con las fuerzas del Estado colombiano desborda o al menos amenaza con traspasar los lmites fronterizos, genera problemas humanitarios como el desplazamiento masivo de pobladores, obliga a los pases vecinos a militarizar las zonas limtrofes y perturba los lazos sociales que tradicionalmente han mantenido las gentes de la regin. La agudizacin interna del conflicto ha obligado a numerosos colombianos a migrar, y no pocos de ellos se han desplazado hacia los vecinos en bsqueda de tranquilidad, empleo u oportunidades de negocios. Todo ello ha generado, como es natural, inquietud e inconformidad en las autoridades de los pases vecinos. Por otra parte, la presencia de los actores ilegales colombianos ha aumentado, en las zonas de frontera, las oportunidades para realizar negocios, prestar servicios o vincularse a trcos ilegales de muy diversa procedencia y naturaleza, situacin que ha sido aprovechada por muy distintos sectores sociales de los pases vecinos de Colombia. As, no es extrao que por las fronteras ingresen en este pas explosivos, armamento, gasolina y precursores qumicos, o salgan drogas y dineros ilegales que buscan dnde adquirir apariencia legal. Frente a estos problemas ha predominado el tradicional aislamiento y la mutua recriminacin, ms que un anlisis conjunto, serio y ponderado de los mismos, y el estudio de la influencia que, en estos fenmenos, tienen la corrupcin y el abandono secular de las zonas fronterizas por parte de casi todos los estados de la regin. Colombia no ha propiciado un suciente anlisis conjunto del conflicto, de sus implicaciones para los vecinos y de las interacciones que algunos sectores de stos han establecido con las organiza-

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ciones ilegales colombianas. Los vecinos de Colombia, muchas veces, han eludido el examen de su propia responsabilidad en el control a la circulacin de material blico, drogas y dineros ilegales que nutren el conflicto colombiano y, en ocasiones, desestiman la articulacin de estos flujos con sus propios problemas internos, mientras criminalizan de manera unilateral a Colombia por el problema de las drogas y por las redes transnacionales en las que ste se apoya, cuyo control escapa a las posibilidades de un solo pas. En razn de las mutuas crticas y de la ausencia de un dilogo ms constructivo se han venido paralizando las diversas agendas binacionales y la atencin a las zonas fronterizas compartidas, cuyos problemas han venido siendo simplemente subsumidos como cuestiones de seguridad restringidos a una defensa nacional de corte militar. Todo ello, adems de agravar viejos problemas en las fronteras, fortalece un crculo vicioso mediante el cual se reproduce y dinamiza el conflicto en Colombia y se multiplican sus repercusiones negativas en los pases vecinos. Ahora bien, la implantacin de guerrillas y paramilitares en las fronteras internacionales, las interacciones que establecen y su impacto en los pases vecinos de Colombia dependen de muy variados factores. En primer lugar, del carcter de la zona fronteriza especca: su extensin, la presencia o ausencia de los respectivos estados, el grado de desarrollo institucional, el fuerte o dbil entramado social local e interfronterizo. Estudios en las fronteras muestran que all donde existen fuertes lazos entre las comunidades y autoridades locales de ambos lados de la frontera hay un mayor potencial de amortiguamiento de los impactos de la violencia y la crisis, as como una mayor capacidad para defender derechos, bienes, servicios e infraestructura locales y para avanzar en iniciativas civiles que contribuyan a aliviar los efectos del problema. En cambio, cuando la presencia institucional es dbil y el tejido socio-cultural incipiente o ausente, la vulnerabilidad e inseguridad fronterizas se acrecientan. En segundo lugar, las repercusiones negativas de la confrontacin dependen tambin del grado de conflicto limtrofe que haya existido o exista entre los respectivos pases, de la mutua conanza o desconanza entre los centros polticos y las fuerzas armadas de ambos lados, y de las convergencias o divergencias polticas entre los gobiernos en el poder. Justamente por esas razones se ha hecho ms explosivo el caso de la

relacin colombo-venezolana. En tercer lugar, las repercusiones del conflicto colombiano en los pases vecinos dependen del funcionamiento y la ecacia de los mecanismos locales, binacionales o sub-regionales para atender la agenda binacional y para hacerle frente de manera conjunta tanto a los efectos del conflicto como a los nexos que desde el otro lado de la frontera se establecen con l. En algunos casos, estos mecanismos carecen del dinamismo necesario, como acontece en las comisiones de vecindad de Colombia con Per o con Brasil, o son insucientes para hacerle frente a los problemas, como sucede en las comisiones de Colombia con Ecuador y Panam, mientras en otros casos, los canales de dilogo se paralizan por desacuerdo entre las capitales, como ocurre con las comisiones presidenciales colombo-venezolanas. Cuando estas comisiones se ponen en marcha con un serio compromiso conjunto en los altos niveles del Estado, la accin gubernamental dispone de instrumentos ms aptos de accin que inmediatamente disminuyen la magnitud de los problemas y su carcter explosivo. En cuarto lugar, depende del apoyo internacional que permita hacerle frente a la situacin. Un estudio ecuatoriano muestra cmo los efectos del conflicto y sus interacciones han estimulado una mayor presencia institucional del Estado ecuatoriano en la frontera con Colombia, presencia que no se reduce al traslado de 12.000 efectivos militares, realizado, entre otras cosas, para disuadir la proliferacin de cultivos de coca en el propio territorio, sino que se traduce sobre todo en ms obras de infraestructura, las cuales se han hecho posibles por recursos provenientes de la comunidad internacional para la unidad de desarrollo de la frontera norte. Al mirar las repercusiones del conflicto colombiano en ese marco surge un punto de discusin importante sobre la apreciacin de la situacin de la regin, el cual tiene que ver con la validez de la teora del spill over, que ha equiparado esos impactos con una hipottica expansin que lo convertira en amenaza regional. Esa teora se ha repetido a propsito de lo que ocurre en las fronteras o en las relaciones de Colombia y sus vecinos, obviando los tradicionales problemas de estas zonas o reducindolos a las cuestiones de seguridad. Un estudio adelantado en la frontera colombo-ecuatoriana contradice tal explicacin y muestra que a lo que se asiste no es a un simple derrame del conflicto colom-

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biano sino tambin al aprovechamiento por parte de sectores de poblaciones vecinas para paliar sus propios problemas.
Las opciones de los gobiernos de Colombia

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Frente a estos problemas, los gobiernos de Colombia han tratado de poner en marcha los mecanismos de vecindad y de incrementar una presencia militar en las fronteras, presencia forzosamente mvil en razn de las exigencias de la misma confrontacin. Sin embargo, no han logrado contrarrestar la tradicional ausencia del Estado en buena parte del territorio nacional, ni han podido atender adecuadamente sus fronteras, las de mayor complejidad en la regin andina. En cambio, sus opciones, condicionadas por su propia debilidad y por un restrictivo contexto hemisfrico e internacional, s han suscitado una actitud recelosa en sus vecinos. En efecto, la ausencia de una poltica coherente y estable de los gobiernos colombianos frente a la confrontacin, y su incapacidad para lograr una solucin del mismo, han contribuido a emitir mensajes contradictorios a los vecinos. El gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002) inici una cierta recuperacin de la credibilidad y fortaleza estatales. Sin embargo, para ello se vio obligado a recurrir a un apoyo internacional que no poda encontrar sino en Washington, con lo cual contribuy a incrementar la presencia estadounidense en la regin y a poner en tensin las relaciones con sus vecinos. En concreto, el Plan Colombia, elaborado en un dilogo cerrado entre Washington y delegados de Bogot, y que se transform de herramienta para la negociacin en instrumento de la lucha antidrogas-antisubversiva, acab de enajenar a los vecinos con respecto a los problemas de Colombia. Sin embargo, hay que sealar que la presencia norteamericana en la regin se aanz tambin cuando los pases vecinos recibieron de Estados Unidos recursos del Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina para atender algunos de los efectos que pudiera tener el Plan en las fronteras. De este modo, tanto el Plan Colombia como el manejo de sus eventuales repercusiones en los pases vecinos en dilogo bilateral entre Washington y cada uno de los gobiernos interesados, antes que permitir un acercamiento concertado entre vecinos para hacerle frente a problemas comunes, fortaleci la injerencia estadounidense en la regin desde las perspectivas de Washington. Otro nuevo acontecimiento vino a consolidar, a nes del gobierno de Pastrana, el aislamiento

de Colombia en el entorno regional. Ante la renuencia de las FARC a entrar en una verdadera negociacin y sus abusos en la zona de despeje, presionado por una opinin nacional radicalizada contra las negociaciones por el aumento de los secuestros, los ataques a ciudades y la destruccin de la infraestructura vital del pas y, estimulado por la nueva coyuntura internacional de la guerra global contra el terrorismo declarada por Estados Unidos, Pastrana puso n a las conversaciones de paz y declar terroristas a los mismos grupos que a lo largo de casi cuatro aos haba reconocido y presentado al mundo como rebeldes polticos. Este nuevo giro, aunque hasta cierto punto comprensible en el contexto domstico, ahond el desconcierto, la incomprensin y el distanciamiento de los vecinos frente al conflicto colombiano. A su vez, tras la ruptura de conversaciones con las FARC, y respaldado por una opinin ampliamente mayoritaria, el presidente lvaro Uribe (2002-2006) ha intensicado la respuesta militar a las guerrillas. Para convencer a Estados Unidos y al mundo de que, en esta empresa, Colombia requiere el apoyo externo, Uribe no ha vacilado en exagerar la amenaza hemisfrica e internacional que representa el conflicto interno. Y no slo por imposicin de Estados Unidos sino por su propia conviccin, el presidente ha diluido la diferencia entre trco de narcticos y terrorismo, y ha suprimido la distincin entre guerra irregular y guerra contra el terrorismo, ha presionado por una mayor intervencin internacional, incluso militar, y ha profundizado la inscripcin del conflicto colombiano dentro de las etiquetas antidrogas y antiterroristas de Washington, lo que, si bien alude a ciertas dimensiones del problema, no constituye el encuadramiento ms adecuado a su compleja naturaleza y a la necesidad de construir una salida poltica negociada. A la consecucin del apoyo estadounidense, el presidente Uribe parece supeditar toda la poltica exterior del pas. Su gobierno respald la invasin de Estados Unidos a Irak y presiona por un acuerdo comercial bilateral con el pas del Norte, profundizando as el aislamiento del pas respecto de las tendencias en curso en el vecindario.
La respuesta defensiva de los gobiernos andinos

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Por la amplitud del conflicto, as como por su naturaleza compleja y por las mismas opciones adoptadas por los gobiernos de Colombia, entre los vecinos andinos que han acumulado adems

percepciones deformadas de la situacin predomina el temor y la distancia frente al pas, ms que la cooperacin. Todos los vecinos han hecho pronunciamientos genricos a favor de la paz en Colombia. Adems, entre los andinos, Venezuela ha sido el pas que ms acciones concretas ha realizado al respecto: sirvi de pas antrin de algunos contactos del gobierno colombiano con las guerrillas e hizo parte del grupo de facilitadores del dilogo. No obstante, de manera explicable, la actuacin de los gobiernos de los pases colindantes ha estado dirigida, fundamentalmente, a denunciar los efectos del conflicto y lo que perciben como su contagio, a protegerse de la confrontacin colombiana y a sealar a Colombia como la amenaza regional. En este ltimo sealamiento coinciden con el que ha venido haciendo Washington desde mediados de los aos noventa y con el que ms recientemente vienen formulando, desde sus propias perspectivas e intereses, algunos sectores colombianos. Sin embargo, ms all de los efectos negativos que la propia confrontacin colombiana genera o pudiera generar, su exageracin parece servirle a todos los actores: le sirve a las guerrillas y los paramilitares para neutralizar a los pases vecinos y ganar reconocimiento, al gobierno para lograr el compromiso de estos ltimos con su poltica de seguridad, a algunos de los vecinos para manejar sus relaciones con Washington o justicar su poltica interna, y a Estados Unidos para acreditar su creciente participacin en el conflicto colombiano. La confrontacin tiende a aparecer entonces como el nico factor causante de todo lo negativo que ocurre en la regin, contribuyendo de paso a ocultar otras dinmicas globales, hemisfricas, regionales y locales que lo atraviesan y refuerzan. En efecto, en la posicin de los pases andinos frente al conflicto colombiano, sobre todo de aquellos que tienen fronteras ms pobladas y conectadas con Colombia, predomina una natural respuesta defensiva. Pero, al mismo tiempo, debido al manejo de la situacin impuesto por Estados Unidos y a la opcin propia de cada gobierno, se observa una securitizacin de la agenda binacional. Adems, ante el cansancio con lo que perciben como un cmodo endoso por parte de Colombia de sus propias responsabilidades, varios gobiernos nacionales o locales de pases colindantes han buscando adaptaciones pragmticas frente a los problemas que el conflicto les genera o a las interacciones que sus nacionales establecen con ste. Algunos han to-

mado sus propias iniciativas haciendo caso omiso o en contrava de las estrategias emprendidas por los distintos gobiernos elegidos por los colombianos, han hecho acuerdos con la guerrilla o rechazan realizar acciones conjuntas con el gobierno colombiano para enfrentar los problemas de seguridad en la frontera por el temor de que stas puedan ser consideradas como una toma de partido en el conflicto. Sectores de pases vecinos han tratado incluso de buscar dividendos internos de la problemtica colombiana en momentos crticos para el respectivo gobierno, y de aprovechar el conflicto en su propio benecio impulsando, por ejemplo, diversos tipos de contrabando.
Brasil y el conflicto colombiano

Para analizar la posicin de Brasil frente al conflicto colombiano habra que tomar en consideracin las muy diversas dimensiones que fueron sealadas en una u otra intervencin de diplomticos y acadmicos presentes en el evento. Enunciemos algunas de ellas. Acorde con la tradicin diplomtica de defensa de la soberana de las naciones y de la no intervencin en asuntos internos, Brasilia otorg un apoyo discreto a las actuaciones del gobierno de Pastrana en la apertura y terminacin de los dilogos con las guerrillas, y ha respetado las decisiones polticas tomadas al respecto por el presidente Uribe, aunque stas sean con frecuencia criticadas en la opinin brasilea. El gobierno brasileo se inclina por una salida negociada del conflicto, y para contribuir a su bsqueda el presidente Lula ha ofrecido sus buenos ocios y hasta su mediacin. Por otra parte, a travs del aumento de la vigilancia amaznica y el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el control y proteccin de sus fronteras, el gobierno brasileo ha fortalecido su capacidad de defensa para contener eventuales efectos conexos con el problema de las drogas y con la situacin de Colombia. Aunque el problema colombiano ha sensibilizado a muchos sectores de Brasil sobre el tema de la seguridad, las adecuaciones que pueda sufrir la poltica exterior brasilea no estn orientadas a ampliar la securitizacin de temas como derechos humanos, migraciones, medio ambiente o desarrollo fronterizo, que ms bien deben ser atendidos de forma conjunta y sostenida. Entre el gobierno de Brasil y el de Colombia han existido5 y pueden producirse desacuerdos6, pero las percepciones recprocas de los dos pases de-

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jan un enorme espacio para anlisis que pueden permitir diversos entendimientos. Si se da una mirada ms amplia a la relacin de Brasil con Colombia, hay que tener en cuenta que, a pesar de los enormes problemas y posibilidades que sta ofrece, entre ambos pases existen pocos y limitados vnculos comerciales y sociales. En el centro de las preocupaciones que tienen los brasileos est la informacin que brindan los medios de comunicacin sobre los grados de violencia poltica y ciudadana, lo que se traduce en una imagen bastante negativa, que lleva a que las clases medias sientan miedo de tratar con Colombia. Para los brasileos es difcil entender las relaciones de poder que efectivamente se dan en Colombia respecto de la droga y la guerrilla, o los impactos en el medio ambiente que generan los cultivos ilegales y los programas de fumigacin. Tampoco les es claro si los colombianos valoran la participacin de Brasil en su problemtica o si tienen inters en esa posible participacin. Todo lo anterior diculta la construccin de unas relaciones ms slidas y de mecanismos compartidos de control territorial. Ms en general, Brasil tiene inters en combinar acciones comunes con todos sus vecinos para combatir fenmenos especcos que afectan a los pases del rea, aunque su puesta en marcha dependa de las condiciones que se den en la regin y de los acuerdos a los que se llegue en las conversaciones entre los presidentes. Hasta ahora, se ha concretado el compromiso de una mayor cooperacin fronteriza y de combate conjunto a distintas formas de criminalidad organizada como la produccin y trco de drogas y el terrorismo, considerados segn la percepcin de amenaza que de ellos tiene cada pas. Las decisiones de las cumbres presidenciales se ponen en prctica segn la disponibilidad de recursos, y los aparatos de Estado brasileos tienen una capacidad muy reducida para actuar en el corto plazo. Tampoco es posible esperar que la democracia liberal y el liberalismo econmico en boga puedan darle herramientas nancieras y persuasivas al Estado brasileo para que acte sobre los ciudadanos a n de que adopten cierto compor5

tamiento que es de inters de la regin o que les incrementar la propia seguridad. En relacin con el concepto de seguridad y los retos que se originan desde fuera de la regin, Brasil preere una gradualidad de las polticas y una medicin de los riesgos, y har la salvaguarda del caso en los respectivos mbitos internacionales. Para Brasil, riesgo signica, por ejemplo, enfrentar una fuerte presin de Estados Unidos o capturar una compleja red terrorista en su territorio. El terrorismo del tipo 11 de septiembre no es su prioridad, aunque las resoluciones del Consejo de Seguridad hayan sido adoptadas tambin internamente y se hayan dispuesto los recursos necesarios para llevarlas a cabo en los mejores trminos. Una declaracin poltica de la asamblea general de la OEA no es para Brasil un mandato obligatorio, pero s es un marco de referencia frente al cual el Estado brasileo se permite actuar con libertad, pues no se resigna a aceptar que otro Estado lo conmine a aplicar y actuar con tal procedimiento as ste haya sido adoptado por votacin. Hay ciertos elementos en materia de seguridad en los que Brasil va a encaminar sus esfuerzos con autonoma y de acuerdo con sus prioridades, como sucede en relacin con el crimen organizado y su fuerte vinculacin con el trco de narcticos en las grandes ciudades. El presidente de la repblica es quien traza la poltica exterior, y en cierto momento es posible que aparezcan distintos ministros como protagonistas dependiendo de la necesidad de cada poca, pero es un protagonismo delegado dentro de un mismo gobierno. En sntesis, los efectos e interacciones generados por el conflicto colombiano y las respuestas de los gobiernos andinos, empezando por el colombiano, no han servido para crear un marco cooperativo sino de tensin regional. Frente al conflicto, siguen primando las lgicas de contencin concebidas desde intereses nacionales y no regionales, y las relaciones bilaterales de seguridad, si se dan, se enmarcan en mbitos militares. Adems, en las elites polticas regionales incluidas las colombianas no hay acuerdo para atender el problema colombiano, ni existen verdaderas polticas de Estado. Se trata de fr-

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Diplomticos brasileos se quejaron de que pese al inters manifestado por su gobierno de hacer parte del grupo de pases facilitadotes del dilogo con la guerrilla, el gobierno de Pastrana no los incluy

Por su parte, un ex canciller colombiano seal lo inexplicable que result para el gobierno de Colombia la ausencia de Brasil en la mesa de donantes conformada para buscar apoyos al proceso de paz por entonces iniciado.6 Por ejemplo, la solicitud de modificar el TIAR para que se puedan conformar fuerzas conjuntas dispuestas, si fuera necesario, a intervenir militarmente en Colombia.

mulas de gobierno, de intereses no convenidos entre los pases involucrados y que se reducen al despliegue militar en las fronteras con Colombia. As mismo, sigue ausente la reflexin comn sobre la naturaleza y alcance de la confrontacin, y la necesidad de cooperacin sobre la base de una visin estratgica compartida. El denso entramado local, nacional o binacional muestra que la problemtica de seguridad regional no se reduce a la mera difusin de una epidemia que, a partir de la confrontacin colombiana, contaminara a los dems pases del rea. Indica que, en un contexto internacional adverso y en medio de una aguda crisis de cada uno de los pases de la regin, los problemas de uno alcanzan repercusiones inesperadas en el otro. El conflicto colombiano, por ser la confrontacin interna de historia ms prolongada y de mayor amplitud, tiene efectos ms graves, articula diversos procesos a partir de las dinmicas existentes en ambos lados de las zonas fronterizas, es tambin aprovechado por sectores gubernamentales en situaciones crticas y sirve de catalizador de intereses nacionales o regionales. Esta compleja situacin, sumada a las opciones gubernamentales, ms que profundizar los lazos entre vecinos ha afectado severamente sus relaciones. Frente a la dicultad regional de acordar una posicin conjunta con Colombia, la iniciativa ha quedado en manos de Estados Unidos. En lo que parece haber acuerdo es en que la situacin de inseguridad regional no puede seguirse manejando slo con las reacciones defensivas individuales de los vecinos andinos o nicamente con criterios de no intervencin en asuntos internos como vena hacindolo Brasil. Colombia requiere, adems, un acompaamiento regional para la bsqueda de una solucin al conflicto interno. Brasil comienza a mostrar su inters por contribuir a la bsqueda de una solucin negociada, y podra ayudar al acercamiento entre los vecinos para que acompaen ese proceso.
UNA POSIBLE AGENDA DE SEGURIDAD ANDINO-BRASILEA

Por qu empezar por los temas de seguridad en este primer acercamiento andino-brasileo? No sera ms conveniente partir de lo avanzado en otros asuntos para abordarlos de forma ms integral y orientarlos a fortalecer la cooperacin y la concertacin poltica? Estos interrogantes suscitaron una interesante gama de respuestas. La aproximacin a las relaciones andino-brasile-

as desde la perspectiva de la seguridad se justica, segn algunos, debido a que el contexto internacional ha puesto este tema en primer plano, lo que hace que ya cruce muchas de las relaciones bilaterales y multilaterales regionales y globales. Para otros, lo amerita tambin la crisis interna en cada pas andino, y en particular la confrontacin colombiana as como el peso de las percepciones de las poblaciones y los gobiernos de los pases colindantes sobre esa problemtica, algunos de cuyos sectores han establecido ya interacciones muy variadas con ella. Para evitar que el comenzar por este tema lleve a securitizar los dems asuntos de la agenda, se sugiri rearmar la necesidad de construir diversas formas de cooperacin fronteriza, urgir por el fortalecimiento de los mecanismos de vecindad y estimular la identicacin conjunta de los problemas de seguridad y las amenazas comunes. De este modo, el proyecto podra ayudar a los gobiernos a convertir los problemas de seguridad en retos compartidos con el n de que, a partir de ellos, empiecen a gestar una agenda comn y a disear o consolidar instrumentos regionales. sta es la nica manera de hacerles frente a los cambios internacionales que han venido influyendo decisivamente en los comportamientos de los gobiernos de la regin y han modicado las elaboraciones que estaban en curso al respecto. El proyecto ha partido de reconocer que, aunque el tema de seguridad tiene un signicado especco para cada pas andino y para Brasil segn el alcance de la problemtica interna y los nexos de cada situacin particular con asuntos globales, existen amenazas comunes que requieren una agenda y unos instrumentos concertados. De hecho, ya Brasil y la CAN tratan el tema de seguridad en Naciones Unidas y lo hacen en concordancia con la interpretacin de consenso sobre la seguridad internacional. Actualmente, en la OEA intentan denir un concepto de seguridad para el continente, mientras su sistema hemisfrico ser el que aborde los temas de seguridad que surjan en las negociaciones sobre el ALCA. Pero hara falta un mayor acercamiento entre pases vecinos para procesar de manera compartida los acelerados cambios internacionales y los desafos que, en materia de seguridad, stos les plantean, as como para acompaar la bsqueda de salidas a las situaciones ms problemticas como la colombiana. Como es claro, no se trata de asuntos que puedan ser resueltos en el debate acadmico, pero ste s puede coadyu-

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var a tratarlos en toda su complejidad, y sobre todo puede abogar por su indispensable manejo cooperativo.
Hay que empezar por claricar los conceptos

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El debate mostr la necesidad de empezar por claricar de qu seguridad se est hablando, dada la confusin reinante en torno al concepto tras la emergencia de concepciones alternativas muy genricas. Unas aparecieron como contraposicin a la actuacin unilateral de Estados Unidos de considerar el trco de narcticos y el terrorismo como las mayores amenazas. Otras surgieron como necesidad de superar un concepto centrado casi exclusivamente en la seguridad del Estado y de ponerle adjetivos a la seguridad para diferenciarla de las experiencias vividas bajo las dictaduras o para contrarrestar tradicionales deniciones puramente militares. Por eso, el debate internacional fue adquiriendo un tono multifactico del que hacen parte trminos como seguridad humana, ciudadana, democrtica. Pero mantener la indenicin del trmino o una denicin muy amplia del mismo impide conformar la agenda, denir sus participantes activos y estructurar una institucionalidad que le d forma y contenido. Esta misma discusin es, en cierta medida, la que se ha venido dando en las reuniones preparatorias de la conferencia especial sobre seguridad hemisfrica, que deba haberse realizado en mayo de 2003 en Mxico, pero que nalmente fue aplazada. El concepto de seguridad humana, por ejemplo, es de tal generalidad que ha llegado a incluir todo aquello a lo que aspiran las personas, pero no ha podido denir en qu consiste la seguridad, desde dnde arranca ni dnde termina. Existen ciertas acciones que tienen efectos positivos en lo que podra considerarse seguridad humana, pero de antemano se sabe que no depende de esas solas acciones sino de diversos elementos que inciden en ella, bien sea como condiciones previas, complementarias o posteriores, por lo que se hace muy difcil identicar y contabilizar en su exacta medida la contribucin de cada una de ellas a la seguridad. Adems, la idea de seguridad humana es tan abierta, que corre el riesgo de que la regin suramericana, tan excluyente y tan dbil a nivel democrtico, securitice en un sentido represivo los ms diversos asuntos que tienen relacin con las personas. As aconteci en la historia regional reciente en donde la nocin de seguridad nacional, asociada al desarrollo, permiti

dinmicas que terminaron por afectar la seguridad de las personas. En este debate que apenas comienza surgi la discusin sobre si la seguridad es un bien pblico y si es al Estado a quien le compete, en primer lugar, la responsabilidad de ofrecer seguridad y de construir polticas pblicas indispensables para garantizarla. El Estado, sobre el cual recaera la tarea de mantener la seguridad interna y externa, tendra tambin el deber de determinar cules son los riesgos y amenazas. Se anot, sin embargo, que el Estado ha sido en ocasiones dispensador de seguridad, pero muchas otras veces se ha convertido en la fuente de mayor inseguridad. Adems, se dijo que para que la democracia sea el hilo unicador de cualquier agenda de seguridad, el Estado debe dotarse de estructuras y sistemas institucionales de asimilacin de las demandas, de tramitacin de los diversos intereses sociales y de un tratamiento adecuado de los conflictos sociales, de manera que no los securitice al asumirlos como amenazas al orden pblico y enfrentarlos mediante el uso de la fuerza. La pregunta sobre si la seguridad es lo que permite el desarrollo de la democracia o si es sta la que posibilita y garantiza la seguridad qued igualmente planteada en el debate. As mismo, se insisti en que la creciente securitizacin de distintos asuntos debido a la cruzada antiterrorista estadounidense condiciona la denicin de la democracia, y pone en segundo plano las libertades y derechos ciudadanos. Otro punto controversial se relaciona con la diferencia entre seguridad y defensa, y su nexo con el contexto internacional ms amplio. En ese sentido, la pregunta se centr en si el papel de las fuerzas armadas all donde no existen serias amenazas armadas al Estado comienza a perder su razn de ser en la medida en que parecen haber disminuido las amenazas externas a las soberanas nacionales. El debate se plante en trminos de suprimir como aconteci en dos casos en Centroamrica luego de que se hubieran resuelto los conflictos internos o de encontrar una nueva funcin para los militares ante la ausencia de amenazas convencionales. Se adujo igualmente la necesidad de considerar que los cambios en el desarrollo del capitalismo, as como han tenido impactos en la organizacin social y poltica de la sociedad y del Estado, han incidido tambin en los temas de seguridad. En concreto, el modelo econmico vigente en el que la especulacin nanciera internacional y la

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acumulacin de capital se han impuesto sobre la produccin econmica, entorpece el desarrollo de la democracia, ampla la exclusin social y podra generar problemas de seguridad. La discusin sobre lo que constituye una verdadera amenaza a la seguridad y lo que es un mero problema salt tambin en el debate. Para algunos, una amenaza implicara el uso de la violencia de forma deliberada y con efectos colectivos; un problema de seguridad podra convertirse en una amenaza y generar un impacto tan fuerte en la sociedad, que podra llevar a una movilizacin colectiva para enfrentarla. Para otros parecera necesario separar conceptualmente y jerarquizar diversos tipos de amenazas. En primer lugar, estaran las amenazas convencionales derivadas de un ataque o agresin inesperado por parte de un Estado del continente o de fuera de l, ante cuya eventualidad cada pas ha formulado sus propias hiptesis de conflicto. En segundo trmino, habra que considerar las amenazas no tradicionales ejercidas por actores no estatales, ante los cuales es necesario desarrollar instrumentos especiales, as como un dilogo entre los aparatos estatales hemisfricos. En tercer lugar, se deben tener en cuenta las amenazas internas al Estado y la sociedad lanzadas por organizaciones armadas ilegales. En cuarto trmino, si no se les da una respuesta adecuada podran convertirse en amenaza ciertos problemas estructurales, como son los conflictos sociales, la vulnerabilidad democrtica y la debilidad institucional. Esto no quiere decir que la simple existencia o el agravamiento de problemas sociales y polticos se traduzca automticamente en una causa de inseguridad; pero esta interpretacin tampoco desconoce que la misma condicin social de pobreza y la corrupcin institucional facilitan la irrupcin o consolidacin de la inseguridad. Ms que en la misma clasicacin de las amenazas, en lo que s se apreci acuerdo es en que cada pas debe resolver con autonoma el alcance de los riesgos y la naturaleza de las amenazas existentes a su seguridad interna, y congurar una slida institucionalidad estatal, de carcter democrtico, que logre restablecer el orden pblico y garantizar la seguridad de las personas y del Estado. El debate no est resuelto. Apenas comienza. Queda entonces el reto de delimitar la nocin de seguridad de la que parte este proyecto regional. As mismo, de superar la imprecisin que ha llevado a hablar indistintamente de problemas de seguridad y de amenazas a la seguridad, lo que redunda en una exageracin de problemas que son convertidos en amenazas con conse-

cuencias muy diversas. Por eso el proyecto debe partir, adems del debate conceptual, de un anlisis crtico de lo que comnmente se seala como amenaza y del contexto en que sta se desarrolla con el propsito de ayudar a denir lo que hay que hacer frente a ella.
Existen problemas o amenazas internas a la seguridad regional?

La respuesta a esta pregunta es esencial para claricar hasta dnde existe una amenaza a la seguridad regional que venga desde adentro, porque cualquier nocin de comunidad de seguridad entre los pases andinos y Brasil es difcil de conseguir si se considera a uno de los pases miembros como la principal fuente de amenaza. Esa nocin implica que la seguridad de todos involucra la seguridad de cada uno de los miembros, y que justamente se forma una comunidad de seguridad para hacerle frente a las amenazas que vienen de afuera. Incluso la propia integracin sub-regional es puesta en cuestin al considerar como amenaza a uno de sus integrantes y, al contrario, como lo muestra la experiencia de conformacin del Mercosur, ste fue posible una vez se diluy cualquier idea de amenaza entre sus miembros. Al hacer una revisin histrica de las amenazas y de su tratamiento en la regin se observa que se ha producido un trnsito colectivo de las amenazas convencionales interestatales, que parecen haberse disuelto casi denitivamente, hacia nuevas amenazas que han tomado forma. Es decir, no existen peligros estratgicos tradicionales dentro del rea andina ni en Brasil, aunque subsiste un problema de rivalidad y tensin binacional entre Colombia y Venezuela por la delimitacin fronteriza, y Colombia enfrenta un agudo conflicto armado interno. En cambio, la regin est inmersa en amenazas no convencionales derivadas de redes criminales que han alcanzado una enorme amplitud y ante las cuales la institucionalidad interamericana de defensa no ha podido responder satisfactoriamente, pues los tratados hemisfricos estn impregnados de la cruzada prohibicionista-represiva impuesta por Estados Unidos. Existe una enorme dicultad para determinar lo que signican estas amenazas globales y cmo se concretan en el contexto regional. En la regin han empezado a generarse unas primeras deniciones de las nuevas amenazas, aunque stas suscitan apreciaciones divergentes dado que han sido identicadas e impuestas casi siempre desde afuera. Pero aun si tomamos las priorida-

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des denidas por Estados Unidos, vemos que no se ajustan a la situacin de la regin. Excepto en el caso de Colombia, cuyo gobierno insiste ocialmente en que tiene un problema de terrorismo internacional, en la regin no se presenta esta amenaza porque no existe un movimiento terrorista de alcance global. En la regin no hay tiranos con armas de destruccin masiva, y aunque algunos sindican de autoritario al presidente Chvez, su gobierno no tiene ni pretende adquirir este tipo de armas. Lo que s hay en la regin son espacios sin gobierno, especialmente en las zonas de frontera. Con todo, distintos sectores sociales y gubernamentales perciben amenazas regionales, que para unos se derivan del conflicto colombiano, mientras otros temen una eventual expansin transnacional del proyecto bolivariano de Chvez. Un elemento de inseguridad estructural compartido es el incremento de la criminalidad en todas las urbes de la regin andina, y con gran fuerza en Brasil, as como los problemas en las fronteras a los que ya hemos hecho referencia. Hay elementos que apuntan a la existencia de problemas de seguridad regional, que se producen ante todo en Colombia, pero que provienen tambin de los pases vecinos que comparten agudas crisis econmicas y sociales, graves dicultades de gobernabilidad, fuerte peso del clientelismo, corrupcin en la vida poltica y tradicional debilidad estatal. Sin embargo, estos asuntos no necesariamente constituyen amenazas, y una agenda de seguridad regional es algo ms que la simple sumatoria de los conflictos existentes en cada nacin. De ella haran ms bien parte problemas transfronterizos como los que se estn produciendo por efecto de la confrontacin armada colombiana y de las articulaciones que con ella establecen distintos sectores de pases colindantes, o como las posibles disputas por los bienes naturales petrleo y agua que se pueden traducir en amenazas para la seguridad regional al desbordar las fronteras nacionales y estimular respuestas militares convencionales. Esos problemas no pueden obtener solucin por la accin de un solo pas; requieren el esfuerzo compartido entre vecinos. Lo mismo acontece con los flujos transnacionales trcos de drogas y de precursores qumicos, de armas y explosivos que se movilizan trans-regionalmente, ms que como producto de su derrame desde un pas hacia el
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resto, impulsados por las dimensiones econmicas del negocio, por el espacio que requieren y por las escalas de trabajo que necesitan. En consecuencia, estos flujos slo pueden ser enfrentados de manera regionalmente concertada. Para aclarar cules son las amenazas regionales, y qu debera hacer una agenda regional al respecto, es necesario reflexionar, igualmente, sobre el alcance de la divisin del hemisferio en dos Amricas hecha por Washington. La Amrica del Norte, que comienza en Panam y que hace parte del programa nacional de defensa de Estados Unidos, y la Amrica del Sur, que est marcada por dos subzonas: la de grave peligro, representada por Colombia o por Venezuela y por la frontera colombo-venezolana, y la de alta preocupacin, constituida por la triple frontera entre Argentina, Paraguay y Brasil. En la primera subzona, que es en la que se concentra este proyecto, podra generarse una tensin que involucre a Estados Unidos, interesado en franquear la tradicional lnea de su patio trasero7; a Colombia en donde podra producirse una intervencin a instancias del presidente Uribe y a travs de una coalicin de fuerzas, lo que, por supuesto, no solucionara los problemas; o a Brasil, la nica potencia regional que como tal aspira a que Estados Unidos la considere en las resoluciones que tome frente a Colombia. Los otros pases tal vez salvo Venezuela ante esta eventualidad podran quedar como simples espectadores, y la regin no habra avanzado en estabilidad sino que vera afectada seriamente su seguridad regional. Entretanto, habra que ver si es posible abrirle paso a una propuesta alternativa a tal intervencin, y Brasil tendra mucho que decir al respecto. En la transformacin de algunos problemas regionales en verdaderas amenazas podran incidir las diversas dinmicas externas que se desarrollen frente al conflicto colombiano. En primer lugar, es posible imaginar una eventual intervencin militar estadounidense para garantizar la seguridad colombiana, lo que requerira una operacin masiva de Estados Unidos que proyectara su injerencia ms all del corto plazo. Esta posibilidad podra verse limitada desde Estados Unidos mismo, bien sea por la creciente escasez de presupuesto para atender acciones y ayudas en el exterior, o bien por los resultados de la contienda electoral y por la evolucin de la percepcin dentro del partido dem-

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De 39 intervenciones armadas de Estados Unidos durante el siglo XX en territorio latinoamericano, slo una se dio en Suramrica.

crata sobre la inconveniencia de continuar interviniendo en el conflicto colombiano. De consolidarse cualquiera de esos dos condicionantes cabra pensar que Colombia, al ser el tercer receptor de ayuda, quedara en una situacin incierta de comodn de las nanzas norteamericanas, por lo que los aportes anunciados podran no llegarle ante una emergencia que no est nanciada, o que empezaran a disminuir, y entonces Colombia pasara a un segundo plano. Esta relegacin tambin podra provenir del hecho de que Estados Unidos no ha demostrado un inters marcado por pacicar a Colombia. Slo se ha interesado de manera prioritaria por ese pas cuando la guerra contra la droga era lo central para Washington. Ahora le preocupara ms bien Venezuela, porque su situacin interna puede afectarle el suministro de petrleo. Claro que aunque Colombia no sea una preocupacin central para Washington, la combinacin de conflicto armado y droga, el encuadramiento de ste en las etiquetas antiterrorista/antinarcticos y la buena relacin de Bush con Uribe permite concebir una segunda dinmica. sta dependera de que el gobierno de Colombia demuestre importantes resultados con la ayuda que ha recibido, y as no se incrementen los recursos ni Estados Unidos acepte la invitacin a intervenir, es posible que contine la injerencia estadounidense. Y, de lograrse un acuerdo interno entre los diversos sectores colombianos, incluidos los actores armados ilegales, es posible que Washington se viera obligado a respaldar algn arreglo de la confrontacin. Esto depende del xito de la construccin de una poltica de Estado colombiano dirigida a crear las condiciones para una salida negociada, y del acompaamiento que puedan hacer los vecinos para crear un contexto regional favorable.
Cmo construir una agenda de seguridad regional?

El debate en el evento mostr que construir una agenda de seguridad implica considerar varias cuestiones centrales. Ante todo, es indispensable tener en cuenta los hechos relacionados con componentes externos, ms en concreto, la injerencia directa de la poltica exterior estadounidense que tiende a securitizar distintos temas: unos, que por su naturaleza son de esencia social, como los cultivos ilegales, la delincuencia, las migraciones; otros, como las cuestiones de orden poltico, relacionadas con la democracia y sus procesos; y otros ms, referidos a asuntos como el terrorismo y la delincuencia

transnacional. Tambin se debe asumir que subsiste una innidad de divergencias en torno a la seguridad. No hay una visin estratgica compartida ni una actuacin conjunta frente a problemas comunes en zonas de frontera ni ante las cuestiones transfronterizas que se producen con ocasin del conflicto colombiano. As mismo, una agenda de seguridad debe tener en cuenta que, de una u otra forma, los estados andinos no han logrado integrar sus propias sociedades, las cuales siguen siendo muy fragmentadas y heterogneas; tampoco han tenido la capacidad para controlar la totalidad del espacio nacional ni han dispuesto de una estructura y un sistema institucional capaz de asimilar y resolver las distintas contradicciones de naturaleza social; ms bien la mayor parte de ellos han debido enfrentar autoritarismos y nacionalismos que inciden en las agendas de cada pas. Adems, la agenda debe prestar atencin a lo que es propio de la sub-regin andina: la debilidad de cada pas, la legitimidad precaria del sistema democrtico y las difciles dinmicas internas que impiden construir instrumentos institucionales. Finalmente, debe tener en cuenta los intereses de Brasil. Si bien estos asuntos no constituyen los ejes de lo que hay que asumir en comn, s es importante considerarlos para que el acercamiento sea real y pueda construirse una agenda regional, para que ese proceso promueva la solucin de los problemas de seguridad que le son propios a cada pas, y ayude a superar el retroceso de los acuerdos de integracin. Igualmente, el debate mostr que el proyecto regional debera tomar en consideracin aspectos sensibles en asuntos de seguridad entre los pases andinos y conosureos; y observar si se trata de una diferencia signicativa entre las prioridades de unos y otros, cul es su alcance y cmo afectara una agenda regional. Es posible apreciar una primera diferencia en el hecho de que mientras cada uno de los pases de Mercosur ha avanzado relativamente en el desarrollo interno de la reforma militar bajo un esquema de democracia en el que no involucran las fuerzas armadas en tareas policiales, como el combate al narcotrco y el enfrentamiento a protestas sociales, en el caso andino la naturaleza de los problemas y las presiones estadounidenses al respecto han permitido el involucramiento de las fuerzas armadas en esos asuntos. La delimitacin constitucional de funciones de la fuerza militar en el cono sur ha sido puesta a prueba

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en momentos de crisis en los que se altera el orden pblico o arrecia la criminalidad gracias a que se han levantado voces que discuten su efectividad. La raticacin de dicha delimitacin ha demostrado que es inaceptable la transgresin de los derechos ciudadanos y de las polticas nacionales de seguridad democrticamente concertadas, y sugiere que ese debera ser el modelo ms adecuado para los pases de la regin, as exista una gran presin estadounidense para actuar en otro sentido. De lo contrario, si se contina entregando a las fuerzas armadas el manejo de los asuntos de seguridad nacional, si se las sigue involucrando en los problemas de orden pblico o en las amenazas transnacionales, seguir vigente el dbil control poltico sobre los militares, la ausencia de los poderes pblicos frente al tema y la prdida de manejo civil de dimensiones centrales en las relaciones regionales. Otra diferencia aunque menos importante y que puede ser ms bien un punto a favor de una agenda regional, se expresa en que, mientras la CAN incluye en la Carta Andina para la Paz y la Seguridad lo que est acordado entre sus miembros frente a las necesidades de seguridad de los pases, as estos acuerdos sean parciales y no se hayan aplicado an, en el Mercosur el tema sigue siendo un asunto de carcter ms nacional. Por tanto, discutir con Brasil al respecto podra abrir una oportunidad para revisar todo aquello en lo que existe congruencia entre los distintos pases y, simultneamente, para precisar los puntos en los que hay desacuerdo. Esta identicacin de las discrepancias existentes en torno al tema es igualmente indispensable para la construccin de una agenda de seguridad regional. As mismo, el debate mostr que el proyecto andino-brasileo debera considerar que, para prever el comportamiento de los gobiernos en el mediano plazo, es necesario poner sobre la mesa los costos que para cada pas signica desprenderse de acuerdos previos y futuros con Estados Unidos, y adherirse a una visin de tratamiento Sur/Sur de los problemas regionales. En alguna medida esto es lo que est en juego en el asunto de la vigilancia amaznica propuesto por Brasil, que, para ser exitoso en sus objetivos y contribuir en materia de seguridad regional y en el manejo ambiental, debe ser asumido por los pases amaznicos como uno de los retos concretos de seguridad compartida. Habra que auscultar cmo conjugar una agenda de seguridad de Brasil y la CAN, que sirva de contrapeso a las dinmicas jalonadas por Estados Unidos, sin que esto

signique entrar en contradiccin abierta con la potencia hemisfrica y global. El debate tambin reclam del proyecto un anlisis de los grandes desafos a la construccin de una agenda de seguridad regional como los que a continuacin se mencionan. Brasil y la regin andina deben ser capaces de identicar los principales riesgos actuales y las grandes amenazas que se ciernen hacia el futuro, y evaluar la potencialidad de una alianza estratgica a la que pudieran llegar, as como sus costos y benecios. Esto depende de que los pases implicados muestren una disposicin real para construir un liderazgo poltico regional y una institucionalidad de seguridad y defensa, y para adelantar las reformas internas papel de la fuerza militar, dotacin de armamento y equipos, fortalecimiento de instituciones como el parlamento y el poder judicial que tiendan a apuntalar la relacin entre desarrollo democrtico y agenda de seguridad regional. Dependera, tambin, de que los suramericanos asumieran la simultaneidad de los procesos de integracin y negociacin econmicas frente a la globalizacin con la urgencia del tema de seguridad regional, de que atendieran las urgencias nacionales para ayudarles a encontrar salida, y de que no intereran la construccin regional, pues sta podra verse postergada por dcadas. La concertacin de la agenda regional debe ser entendida entonces como un proceso de superacin de la fragmentacin de los acuerdos de integracin con el propsito de atender las interdependencias negativas que los enfrentan. En suma, la regin andina en s misma y en su relacin con Brasil parecera requerir una agenda de seguridad que no sea demasiado vaga o ambiciosa. sta debera partir de los intereses, las prioridades y las condiciones particulares de cada pas, pero no podra quedarse all. Ms bien tendra que salir de lo puramente nacional y pasar a lo posnacional para poderle hacer frente a la globalizacin que involucra cada vez ms elementos de las relaciones entre las sociedades y los estados por encima de las barreras nacionales. Como lo que ms se asemeja a una poltica regional de seguridad es la estrategia que aplica Estados Unidos, pero su contenido y forma no corresponden a las prioridades regionales y conducen a acciones fragmentadas, el proyecto debera proponer formas de superacin de esa simulacin de poltica sub-regional de seguridad. Esto es, de la suma de polticas bilaterales de cada pas con Estados Unidos, que, por su seme-

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janza, fueron asumidas como si hubieran sido concertadas. En n, el proyecto no podra proponer una agenda tan amplia que tienda a securitizar todos los asuntos. Ms bien, podra ayudar a la delimitacin de los temas a partir de parmetros precisos acordados entre los pases implicados y con una metodologa que permita su concrecin y especicacin.
Actores institucionales y sociales

Otro aspecto del debate sobre una agenda de seguridad regional mostr que si bien sta implica en primer lugar a los tres poderes pblicos de los estados y no slo a las fuerzas armadas de cada uno de los pases, es necesario involucrar tambin a distintos sectores estatales y sociales; es decir, al conjunto de la institucionalidad de cada pas representada por el parlamento, el ejecutivo y la justicia y a travs de consultas a los poderes locales de instancias subnacionales y a las organizaciones sociales. Estos sectores deberan participar en espacios nacionales de coordinacin poltica en donde puedan sealar sus posiciones sobre las pautas nacionales, los instrumentos idneos que las pongan en prctica, as como las agendas cooperativas regionales para atender amenazas transnacionales. Sin confundir conflicto con amenaza, pero entendiendo que en ciertos casos el problema puede ser fuente de amenaza, es necesario considerar el escenario de posibles conflictos con actores no estatales que se ha venido pregurando y cuya prevencin debe tener en cuenta la perspectiva que al respecto tiene la sociedad civil en la regin. Lo que se vislumbra como altamente probable en un horizonte de diez aos, es que, junto a los conflictos domsticos y las amenazas internas a la estabilidad, aparecern conflictos transnacionales con nuevos actores. No se trata slo de las nuevas amenazas denidas en los aos noventa (crimen organizado conectado con droga, guerrilla y terrorismo), sino de la aparicin de nuevos actores capaces de plantear retos percibidos como nuevas amenazas. La cuestin de los movimientos indgenas podra surgir como un fenmeno transnacional estimulador de percepciones de inseguridad, porque en alguna medida su actuacin rebasa conceptos de territorialidad y soberana que se daban como resueltos pero que no funcionaran, aparentemente, para este tipo de movimientos. Otro fenmeno transnacional podra estar constituido por redes sociales con agendas regionales propias, que no puedan ser

asumidas por un multilateralismo tradicional entre estados sino que requieren un multilateralismo complejo. Estos nuevos actores pueden poner en cuestin muchas de las actuales concepciones de seguridad o de la denicin de amenazas, y van a reprochar con fuerza su no inclusin en la discusin de cualquier tipo de acuerdo al respecto. De ah la importancia de considerar cmo una serie de nuevos actores van a intervenir en la denicin de una agenda regional cuando no existen los mecanismos para que puedan participar siquiera en el tratamiento de los temas ms tradicionales, en los que tienen mucho qu decir. El papel y la participacin de la sociedad civil se han venido planteando en los ltimos aos en el proceso de ALCA, y existe una gran presin, ejercida por una serie de redes de conguracin transnacional, para obtener vocera en la construccin de cualquier agenda regional. El tema de seguridad, sin embargo, acarrea un problema para las organizaciones de la sociedad civil dado que, por lo general, su preocupacin ha estado centrada en otras cuestiones muy distintas. La sociedad civil slo ha intervenido en el tema de seguridad al salir de una dictadura o de una aguda confrontacin, y lo ha hecho para exigir la proteccin de los derechos humanos o para reclamar que los militares no se desempeen como actores polticos. Pero, una vez termina la transicin, las organizaciones sociales no vuelven a interesarse por el tema de seguridad, salvo cuando reaparece en relacin con la seguridad ciudadana frente a la criminalidad y delincuencia comn. Entonces, como la seguridad regional no es un tema que est dentro de sus perspectivas pero que s las involucra, conviene hacer una convocatoria amplia a la sociedad civil para discutir al respecto. Hay que ayudar a que la sociedad civil supere el temor frente al tema de la seguridad y se involucre en la discusin acerca de funciones y limitaciones tanto al poder militar como al policial. Las comunidades acadmicas, al movilizarse alrededor de este tema, pueden ayudar a explicitar los componentes centrales de seguridad y estimular este debate tambin entre los ms diversos sectores sociales de la regin.
Mecanismos andino-brasileos

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En el evento se insisti en que, para elaborar una agenda colectiva, es necesario desarrollar verdaderas medidas de conanza, valorar los lazos histricos de los pases implicados, los pro-

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blemas coyunturales comunes, as como el funcionamiento de mecanismos conjuntos de muy diverso orden. La ausencia de tales medidas ha contribuido, entre otras cosas, a impedir el funcionamiento de esquemas de seguridad colectiva. Es necesario, por tanto, que el proyecto estudie los fracasos y conflictos que se han producido al abordar distintos temas de seguridad en mbitos bilaterales y multilaterales, as como los procesos de cooperacin que han sido fluidos y han permitido avances. Se deben revisar las deniciones del Grupo de Ro frente al tema de seguridad, al igual que la efectividad que el grupo podra tener, por ejemplo, en un papel de acompaamiento para la bsqueda de soluciones negociadas frente al conflicto colombiano, como el que guardadas las diferencias de contexto y del tipo de conflictos tuvo el Grupo de Contadora frente al problema centroamericano. Para unos, ms que adoptar la posicin fcil de desconocer los organismos de integracin sub-regional o de vecindad, es indispensable analizar cmo recuperarlos con el n de que cumplan con las aspiraciones que les dieron origen, y que su ecaz funcionamiento permita un acercamiento en los asuntos de seguridad. Estas instituciones derivadas de los procesos de integracin pueden ayudar, adems, a aproximarse a la discusin sobre la agenda, y podran constituirse en el camino para poder concretar retos compartidos que se desprenden de amenazas transnacionales a la seguridad regional. Para otros, en cambio, habra que analizar con detenimiento si conviene agregar a la actual institucionalidad, ya bastante sobrecargada, funciones en los asuntos de seguridad en los cuales no tiene experiencia, o si es mejor estructurar nuevos mecanismos que asuman especcamente los temas de la agenda de seguridad. Entre stos est la reunin de los ministros de defensa andinos antes de las cumbres presidenciales, como fue acordado por los propios jefes de Estado. Desde la institucionalidad de la Comunidad Andina, el proyecto podra revisar el alcance de la Carta Andina para la Paz y la Seguridad suscrita a mediados del ao 2002, y que se propone desarrollar una poltica comn fundamentada en una perspectiva democrtica de la seguridad, la defensa de la democracia como sistema de gobierno, la promocin y proteccin de los derechos humanos, la solucin pacca de las controversias y el fortalecimiento del proceso de integracin. Sin embargo, al examinar los instrumentos para su operacin se observan los mismos problemas

que, a continuacin sealamos, ocurren en Centroamrica con los tratados marco de seguridad. Muestra serias dicultades para hacer coherente la declaracin de principios sobre seguridad con los instrumentos y contenidos para su aplicacin. Privilegia temas de terrorismo, control de armamento, reduccin de presupuestos militares y aplicacin del tipo de medidas de conanza acostumbradas pero poco ecaces. Tiene un desfase entre los discursos sobre la seguridad y los referidos al desarrollo. Mantiene las decisiones y responsabilidades al respecto en las estructuras de seguridad tradicionales de los gobiernos y los cuerpos militares. Carece de un mecanismo de seguimiento, por lo que puede convertirse en una simple referencia de los pases que la suscribieron, a diferencia de la convencin interamericana contra el terrorismo, que constituye un eje de la seguridad para la regin. Hace invisibles a los nuevos actores que han emergido alrededor o como epicentros de asuntos de seguridad y no contempla formas de participacin de las sociedades. El proyecto andino-brasileo podra sugerir formas de superacin de estas brechas con el n de armonizar los postulados y los instrumentos de aplicacin de la Carta, y de avanzar en la construccin de una agenda regional a partir de los mecanismos existentes. Tambin dentro del marco de la CAN, las deniciones sobre desarrollo fronterizo contienen una importante evolucin conceptual y unos mecanismos que podran ser igualmente considerados dentro del anlisis de posibles instrumentos para asumir de manera cooperativa los asuntos de seguridad fronteriza. Ms an cuando estos mecanismos binacionales se han venido ocupando crecientemente del tema de seguridad. Entre ellos estn las comisiones de vecindad, que han funcionado bien cuando han tenido oportunidad de reunirse y trabajar temas concretos, o que han sido muy ecaces en su gestin sobre el terreno en la resolucin a tiempo de problemas cuando se les ha pedido intervenir para evitar que stos se conviertan en graves conflictos. El esfuerzo realizado para conformarlas y concertar sus funciones y responsabilidades es una experiencia acumulada que se debe mantener y reforzar. Su fortalecimiento implicara que sean dotadas con nuevos apoyos de las entidades encargadas de la planeacin nacional con el n de que puedan acompaar la denicin de sus recomendaciones para que sean viables a nivel presupuestario y tcnico. Adems, deben ser reforzadas en su com-

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posicin con el n de que sus integrantes representen diversos sectores de los pases implicados y conozcan los temas por tratar. Tambin deben ser ajustadas en concordancia con las transformaciones de las agendas de poltica exterior y de la relacin bilateral. Su funcionamiento permanente, as cambie el partido en el poder o existan discrepancias entre las capitales y problemas en las fronteras, ayuda a la generacin concreta de conanza y de mutua cooperacin bilateral, lo que se traduce en buenas relaciones fronterizas, comerciales y de seguridad. Existen algunos mecanismos de seguridad entre Brasil y cada pas andino para el control de las fronteras compartidas, as como apoyo operacional y de inteligencia, intercambio judicial, medidas de conanza entre las fuerzas armadas y de polica, relativa concertacin para la lucha contra el trco de drogas y posibilidad de usar el Sistema de Vigilancia Amaznica (SivamSipam). El sistema ha sido desarrollado para prevenir la intervencin en territorios no controlados efectivamente y como un campo de cooperacin con los vecinos. stos deben identicar la institucin nacional que lo dimensione, ajuste y ponga en prctica, as como el cuerpo poltico, tcnico y operativo con capacidad para descifrar, precisar y utilizar los datos del sistema. Ya existen veinte documentos jurdicos entre Brasil y los pases andinos, que se deben hacer operativos de manera coordinada. Tambin podran revisarse las posibilidades en el espacio amaznico compartido, que cuenta con el TCA, y analizar, por ejemplo, si a ms de avanzar en un tratamiento realmente cooperativo de las cuestiones ambientales, se podra pensar en la creacin de una comisin especial que pudiera concertar criterios para incluir una agenda de seguridad. Igualmente, desde el parlamento andino se podra tratar el tema de conciliar la carta andina con el TCA y la declaracin diplomtica del Mercosur sobre seguridad. Adems, segn el agregado militar de Brasil en Bogot, misiones como las que l representa y que hacen parte de los cuerpos diplomticos, se remontan a 1967 y existen en todos los pases de la CAN. Muchos generales y altos ociales de los ejrcitos de los pases andinos se han capacitado y entrenado en escuelas militares de Brasil, y actualmente profesores brasileos ensean en las escuelas militares de Per y Venezuela. Es comn para las fuerzas armadas de la regin la realizacin de encuentros de anlisis estratgico, de inteligencia y de logstica, as como la realizacin

de reuniones anuales de cooperacin en las que intercambian conocimientos, doctrinas, modelos de operaciones y medidas de control. Tambin existen acuerdos que, sin afectar la soberana nacional del pas vecino, permiten operaciones como las de control del trco ilegal en reas de fronteras a cargo de una de las fuerzas nacionales, las cuales cesan cuando llegan a la frontera comn y deben ser continuadas por el pas vecino. Habra que analizar si esos mecanismos puntuales bilaterales podran contribuir a constituir una arquitectura regional en materia de seguridad.
Mecanismos segn problemas y amenazas

En el debate se expresaron sugerencias con relacin a los mecanismos que se deberan poner en marcha segn los problemas y las amenazas que, aunque no se presentan con la pureza en que han sido denidas, siempre tendrn una sonoma que permita encuadrarlas y jerarquizarlas en un patrn de clasicacin. Para atender los distintos tipos de problemas y amenazas existe una amplia gama de acuerdos que pueden y deben ser utilizados coordinadamente para hacerles frente. Para la defensa convencional hay cooperacin y enlaces militares entre pases y reuniones de los estados mayores. Frente a problemas como el de las drogas se coordinan acciones de control, reuniones de ministros de defensa, cumbres hemisfricas. Ante problemticas como la colombiana, en donde las fuerzas militares enfrentan la accin armada de guerrillas y paramilitares, se abre la discusin de qu deberan hacer los estados colindantes. Surge, adems, la discusin acerca de si las fuerzas armadas, all donde no enfrentan confrontaciones armadas internas y ante la ausencia de amenazas convencionales, no deberan empezar a adecuar sus doctrinas y armamentos, con el n de conformar fuerzas militares nacionales, acantonadas dentro de marcos del Estado-nacin, pero preparadas para participar cuando sean requeridas regionalmente y dispuestas a cooperar con intercambio de informacin, inteligencia y equipamiento. La defensa frente a las amenazas no tradicionales distintas de las confrontaciones armadas contra el Estado disponen de mecanismos de proteccin que se ubican en tres espacios: la inteligencia, las fuerzas policiales y los mecanismos jurdicos. Estos ltimos sirven para precisar la operacin de las dos anteriores y para guiar la accin interestatal a travs de tratados, por ejemplo, en materia de extradicin. Se propuso anali-

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zar la necesidad de crear un centro regional de inteligencia que sea capaz de coordinar regionalmente las acciones policiales y que supere la funcin de la Interpol en la regin. ste podra ponerse en marcha a partir de la disponibilidad de instrumentos de informacin e inteligencia con los que cuenta cada polica nacional, y as el primer paso sera de agregacin y homologacin de la informacin, de los procesos en curso y de las respectivas interpretaciones. Ante las amenazas estructurales en la esfera de la seguridad, que abarcan el mbito de las polticas pblicas nacionales y los distintos mecanismos de la cooperacin regional y multilateral, as como la presencia y participacin de sectores sociales para hacer frente a la escasez de recursos, se propuso pensar formas de participacin de las corporaciones privadas y empresariales. En sntesis, el debate mostr que aunque, por su debilidad nada augura que la CAN, el TCA o los mecanismos binacionales puedan estar en el futuro en condiciones de procesar y resolver los asuntos de seguridad, no existe otra institucionalidad, como tampoco existe otro mbito de concertacin como el Grupo de Ro. Por eso, surgieron propuestas en el sentido de que el proyecto sugiriera formas para que los mecanismos de cooperacin den pasos concretos y pongan en marcha acuerdos comunes bilaterales, sub-regionales o regionales para asumir las cuestiones de seguridad relacionadas con la vecindad fronteriza y con las amenazas transnacionales. Tambin para que revisara nuevos mecanismos si los organismos existentes son insucientes. La discusin mostr dicultades para ese proceso derivadas de la sobrecarga de retrica en la regin andina y en el parlamento latinoamericano, de la bilateralidad en las relaciones de Brasil con cada pas andino, as como del predominio de los temas de seguridad vinculados con acuerdos bilaterales con Estados Unidos. Pero tambin mostr que todo ello, aunque entraba la construccin de una agenda regional comn, es al mismo tiempo lo que estimula su desarrollo y el que sta alcance trascendencia internacional. Adems mostr que la organicidad que pueda adquirir la relacin andinobrasilea deber soportarse en patrones de

conanza y cooperacin, para lo cual es decisivo el conocimiento, por parte de los gobiernos y los forjadores de opinin, no slo sobre las crisis de los vecinos sino sobre sus potencialidades. As no se generan ms incertidumbre y prevenciones sino aproximaciones y acuerdos. Y en este campo, los participantes coincidieron en que el proyecto regional puede hacer una signicativa contribucin. En conclusin de los retos planteados al proyecto por el primer seminario, para avanzar en una visin regional que d sustento a una agenda de seguridad andino-brasilea es necesario claricar el concepto de seguridad con el cual el proyecto se propone avanzar, y denir las amenazas y los imperativos comunes de seguridad, as como los actores que participan y que van ms all de los agentes clsicos. Tambin, requiere denir el espacio de coordinacin de polticas, el grado de institucionalizacin en diferentes niveles no slo intergubernamentales, denir para qu temas deben desarrollarse mecanismos colectivos de seguridad y si stos deben ser bilaterales o generales, permanentes o puntuales, si hay que reforzar los que ya existen o crear otros especcos, y cmo contribuir a superar el desfase operacional que se encuentra entre las deniciones adoptadas por los gobiernos y los procesos reales en curso. Adems, el proyecto andino-brasileo debe estimular el debate sobre las implicaciones polticas del papel de Estados Unidos, cuyos intereses juegan de manera determinante y recortan el margen de posibilidades del subcontinente. Igualmente, su arranque debe partir de que una buena vecindad implica compatibilidad de valores, relevancia y comprensin mutua, realidades e identidades compartidas. Implica, as mismo, asumir que la seguridad de un pas no puede estar basada en vecinos dbiles y en crisis sino que requiere su estabilidad y fortaleza. De la misma manera demanda continuidad en las medidas no slo en el campo militar y aceptar que las relaciones de vecindad no pueden orientarse slo por el mercado. Necesitan, en n, aceptar que la redenicin del inters nacional no naliza en la frontera sino que se expresa en la integracin con los vecinos como un elemento de fuerza internacional.
FECHA DE RECEPCIN: 04/10/2003 FECHA DE APROBACIN: 13/10/2003

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El orden de la guerra. Las FARC-EP: entre la organizacin y la poltica.


Juan Guillermo Ferro y Graciela Uribe Bogot, CEJA, 2002.

Por Jorge Reinel Pulecio


Profesor asociado, IEPRI, Universidad Nacional de Colombia

SI NO SE HUBIERAN ROTO LOS

dilogos de paz entre el gobierno y la guerrilla de las FARC-EP, el 20 de febrero de 2002, la publicacin del libro de Ferro y Uribe habra sido vista como un petardo contra los dilogos y las esperadas negociaciones. Esto porque el libro presenta con crudeza una parte sustantiva del orden de la guerra que se libra en Colombia la referida a la naturaleza organizativa y poltica de las FARC-EP, y deja en los lectores la percepcin dramtica y desoladora de una guerra que se institucionaliza y se potencia, aprovechando los propios esfuerzos de paz de la nacin colombiana. Como los dilogos se rompieron y al orden del da (2003) estn las polticas favorables al escalamiento del conflicto, tanto en el campo del Estado como de la insurgencia, el estudio de Ferro y Uribe parece a primera vista conrmar los argumentos belicistas de los propagandistas ociosos. En realidad, nada sera ms ajeno al propsito de los autores ni ms equvoco, si hacemos una lectura atenta del texto. Se trata por el contrario de una exploracin a fondo, hasta donde la propia dinmica de la guerra lo permite, sobre la compleja estructura organizativa y el soporte ideolgico de la organizacin guerrillera ms antigua y consolidada del hemisferio occidental, exploracin pensada para entender la naturaleza de la guerra de ms de 40 aos que vive Colombia.

El libro est llamado a producir polmica, incluso a ser estigmatizado por lectores confesionales y ligeros. Pero en todo caso se convertir en una obra de referencia necesaria para todos aquellos que, con nimo acadmico o con el propsito de construir alternativas polticas al conflicto nacional, pretendan adentrarse en el entendimiento del orden de la guerra. La primera virtud que quiero destacar del libro es su oportunidad. La intensa investigacin de campo fue posible por el clima favorable que se cre durante los tres aos de dilogos de paz en la denominada Zona de Distensin (enero de 1999 a febrero de 2002). De alguna manera la guerrilla de las FARC se abri a una diseccin externa. A una biografa no autorizada pero consentida. Del examen resultan muchas verdades que seguramente hoy preferiran mantener ocultas. Igualmente el libro puede ser ledo con el propsito de una autocrtica del movimiento insurgente. De hecho, los autores se cuidan de caer en los eptetos y las descalicaciones gratuitas, propias de los propagandistas ociosos. Se trata de un texto acadmico. Un texto producido en un interregno en que la nacin crey en la solucin negociada del conflicto armado pero que va a ser ledo en medio de himnos de guerra. Aun as, mantiene el tono regulado del acadmico preocupado por la verdad, en todos los tiempos. El plan del libro es sencillo: se pregunta por las causas del crecimiento de las FARC en las ltimas

dcadas. Trata de responder recurriendo de forma casi exclusiva al anlisis de la evolucin organizativa y poltica de las propias FARC. Muy poco se ocupa de los factores externos, del entorno nacional e internacional. All est su virtud pero tambin los lmites del anlisis. Utiliza como pretexto una gua metodolgica propuesta por Panebianco (1995) para analizar la dinmica de los partidos polticos. El resultado nal es la radiografa gigante de una estructura militar institucionalizada (burocrtica, la llama Francisco Gutirrez, el prologuista), las FARC-EP, expuesta a un conjunto de contradicciones y riesgos de crecimiento que los autores describen con una dialctica muy precisa. No existen cifras contundentes sobre el crecimiento cuantitativo de los militantes de las FARC. En cambio, el estudio muestra la evolucin histrica de su estructura orgnica, de las instancias de mando poltico y militar, de la estrategia de penetracin territorial, de autosuciencia nanciera, de creacin de instancias polticas y militares urbanas, en n, de adecuacin funcional del complejo polticomilitar guerrillero a las exigencias contemporneas de la guerra, incluyendo de forma destacada la institucionalizacin de la organizacin (esto es, que se ha convertido en un n en s misma a partir de transformar los principios fundacionales en cultura organizacional). En suma, las FARC evolucionaron de ser un movimiento de autodefensa campesina, en los aos cincuenta y sesenta, a constituirse en un retador eciente del rgimen

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ISSN 0121-4705

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poltico y del Estado nacional. En el discurso de la propia organizacin guerrillera, en virtud del crecimiento orgnico son hoy una opcin de poder en Colombia. Muchos cambios han ocurrido en Colombia y en el mundo en estos ltimos 40 aos. Lo cierto es que las FARC evolucionaron de forma organizativa y crecieron, pero extraamente mantuvieron el principio fundacional como una estrategia exitosa de consolidacin institucional. Esto es lo que destacan los autores. Y lo hacen mostrando las contradicciones y riesgos de tal crecimiento. Enunciemos algunos: 1. El principio fundacional de las FARC es el concepto de resistencia. Resistencia campesina contra agresores externos, nacionales e internacionales. Este principio le otorga sentido y pertenencia a la militancia. Ha sido la base de la institucionalizacin de la organizacin. De forma contradictoria, la nueva militancia, compuesta fundamentalmente por jvenes (los militantes de las FARC tienen un promedio de edad de 19 aos, segn Carlos Antonio Lozada, miembro de la Comisin Negociadora de las FARC hasta el ao 2002 en entrevista concedida al autor de esta resea), campesinos (90%) y mujeres (40%), en la actualidad no puede adoptar fcilmente las reglas y normas derivadas del referido principio fundacional, es decir, la institucionalidad largamente construida. Y ante el acelerado crecimiento orgnico y las demandas operativas de la guerra, las FARC no tienen tiempo para formar a su nueva militancia. Los riesgos son evidentes y costosos. 2. Asociado al punto anterior, mantener la identidad cultural de corte campesino ha sido vital para la consolidacin y la unidad de las FARC. A su vez, la misma organizacin es consciente de que hoy ste es un pas urbano y que las grandes

decisiones nacionales se librarn en las ciudades. No obstante, las FARC no tienen una propuesta poltica coherente sobre los problemas urbanos contemporneos. Ferro y Uribe concluyen con una frase lapidaria: Las FARC no han ganado ni han perdido la guerra porque no han logrado entrar de lleno en la ciudad. (...) La consecuencia de esto naturalmente resulta en la prolongacin indenida del conflicto.... 3. Para sostener el crecido ejrcito, las FARC han debido sacricar legitimidad poltica y reconocimiento tico como organizacin que se propone conducir la sociedad. El recurso a la extorsin, al secuestro y al narcotrco, si bien les permite sostener de forma autnoma la guerra, a su vez le ofrece al Estado la oportunidad de demostrar la ilegitimidad tica y moral de este retador no institucional. 4. El recurso a la clandestinizacin de todas sus estructuras obligado por la guerra sucia, les permiti a las FARC garantizar la vida de sus simpatizantes y militantes. Incluso puede ser parte de su crecimiento externo. Sin embargo, esto mismo ha aislado a la organizacin, la ha privado de dirigentes de masas y de la posibilidad de construir alianzas, esto es, de hacer poltica. 5. Las FARC mantienen un discurso poltico e ideolgico bsicamente marxista-leninista. Se trata de una lectura fundamentalista de la lucha de clases, de un mensaje contestatario y antiimperialista, recientemente adosado con una recuperacin crtica del pensamiento bolivariano. Es palpable su aislamiento de los aportes tericos de la izquierda gramsciana. Esto les permite manejar un mensaje llano y sencillo para su militancia campesina, y quizs reducir las polmicas y disidencias propias de la izquierda

crtica. No obstante, igualmente mantiene aislada a las FARC del tratamiento de grandes temas contemporneos, asociados por ejemplo a los problemas de revalorizacin de la democracia, o a los temas de gnero, minoras tnicas, religiosas y culturales, y a los propios retos que establece la globalizacin. Estas y muchas otras contradicciones vinculadas al crecimiento cuantitativo y al discurso poltico de las FARC son ampliamente documentadas por Ferro y Uribe en los materiales internos de la organizacin, en las entrevistas a comandantes guerrilleros, as como a lderes sociales de la regin del Cagun en el Caquet. El libro deja muchas ventanas abiertas para el anlisis. Quiero referir brevemente dos temas y luego concluir enunciando lo que me parecen vacos o, mejor, tareas pendientes, no asumidas en el texto. Puede deducirse del libro que el Estado colombiano, las elites polticas y econmicas, no han querido apostar a hacer de las FARC un retador institucional. Preeren mantenerlas como retador no institucional del rgimen (bandoleros, subversivos, guerrilleros o terroristas, segn el lenguaje que ponga de moda el jefe de Estado, todos por fuera de la ley, sin siquiera el reconocimiento de fuerza beligerante). Seguramente esa es una opcin que tampoco han querido jugar sectores clave de las FARC: no aceptan convertirse en retadores institucionales del rgimen. En trminos prcticos, esto se traduce en un dilogo imposible: el rgimen poltico no se abre de forma genuina para aceptar la participacin de las FARC (ese fue el caso frustrado de la Unin Patritica, que termin en el exterminio de su militancia) y, del otro lado, las FARC slo aceptan una institucionalidad que emerja de un nuevo rgimen poltico. Lo anterior queda igualmente

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patentado en un caso que tratan los autores pero que merece estudios ms detallados. Me reero a la experiencia de Cartagena del Chair en el Caquet. La regin ha sido controlada polticamente por las FARC desde principios de los setenta, y desde 1977 existen cultivos de coca (antes hubo marihuana). En dos ocasiones (1984-1985 y 19992000) se han formulado proyectos con participacin del Estado, las FARC y las comunidades locales para sustituir de forma concertada los cultivos ilcitos y generar un modelo de desarrollo regional alternativo. En ambas ocasiones los proyectos han sido abortados. Lo novedoso del proyecto de Planicacin de mecanismos para la sustitucin de cultivos ilcitos en Cartagena del Chair, presentado en el ao 2000 por las FARC como propuesta en los dilogos de paz, era, primero, que estaba pensado como profundizacin de un ejercicio de democracia corporativa impulsado por esa guerrilla en las elecciones previas del alcalde municipal. Segundo, que las FARC lo planteaban como una forma de legitimacin suya ante la comunidad nacional e internacional, para superar el estigma de los vnculos con el narcotrco. El gobierno de Pastrana cerr toda opcin poltica al experimento. A mi entender este hecho mostr, de forma protuberante, la distancia que haba entre las partes en los dilogos de paz. Las FARC insisten en un modelo de Estado corporativo y en un rgimen poltico de partido nico. El establecimiento evidenci una vez ms que no acepta compartir algn tipo de institucionalidad con las FARC. Un segundo mbito de reflexin que provoca el libro es el de la juventud. El lector quedar aterrado con la informacin recabada sobre las causas del ingreso masivo de jvenes y nios a la guerrilla. Una cosa queda clara: en Co-

lombia la juventud campesina no tiene futuro. No se lo brinda la familia, la escuela, el entorno local, la sociedad mayor. Y los que ingresan a la guerrilla no lo hacen por razones ideolgicas y polticas como suceda con las guerrillas de los aos sesenta y setenta, alimentadas por capas de estudiantes, maestros e intelectuales de clase media. Ya dentro de la guerrilla, la comandancia procura, sin xito garantizado, darles formacin ideolgica. Los autores tratan con doloroso realismo este proceso. Pero cabe la pregunta: No es por las mismas razones que los jvenes estn optando por los otros ejrcitos, por ingresar en las Fuerzas Armadas, la Polica Nacional o enrolarse con los paramilitares? En realidad, para tener completo el mapa del orden de la guerra en Colombia, el estudio debera abarcar la historia de la evolucin orgnica y poltica de los otros ejrcitos actuantes. En todos los casos, el peso de la guerra se descarga en la juventud. Finalmente, a pesar del gran aporte documental y analtico del estudio en comento, creo que subsisten vacos que obligan a continuar las indagaciones y a tomar con reserva algunas conclusiones. Lo ms preocupante, en mi entender, es que el estudio trata de explicar el crecimiento de las FARC centrando el anlisis casi exclusivamente en la funcionalidad de la estrategia organizativa y el discurso ideolgico adoptados por dicha organizacin. No es posible sustentarlo aqu, pero existe suciente evidencia (y literatura que sobra resear) de que tambin se ha gestado una crisis institucional en la sociedad colombiana, y que sta se ha expresado en resquebrajamiento (o en amenaza de colapso) del Estado. Ha sido sobre ese pao de fondo crisis institucional y debilitamiento del Estado (prdida del monopolio del ejercicio de la violencia, la tributacin y la justi-

cia, por ejemplo) que se han creado condiciones favorables al fortalecimiento orgnico de la insurgencia guerrillera y de los paramilitares. En dos dimensiones puede ejemplicarse brevemente lo dicho: en la crisis de la justicia y en la economa del narcotrco. Sobre lo primero, extraa que los autores no hayan profundizado en el tema de la forma como las FARC establecen una justicia guerrillera, radicalmente distinta al sistema judicial nacional y que escarmienta en las fallas del mismo, para imponer una legitimidad alternativa en las zonas bajo su control. El punto no es que la guerrilla s haga justicia pronta y cumplida, sino que una de las mayores expresiones de la crisis institucional colombiana est en la ineciencia del sistema de justicia, como ha sido ampliamente documentado. Como dice Francisco Thoumi (2002), en Colombia se democratiz el incumplimiento de la ley. Y despus se privatiz la justicia. En suma, sin reconocer la crisis en las instituciones bsicas, como la justicia, no puede entenderse plenamente la dinmica de organizaciones como los paramilitares o las FARC. ste es un aspecto pendiente de investigacin. En segundo trmino, aunque Ferro y Uribe reconocen que el crecimiento de las FARC no puede asociarse de forma exclusiva al crecimiento de la economa de los cultivos ilcitos, en todo caso al optar por leer el fenmeno del crecimiento desde la ptica del efecto del narcotrco sobre las nanzas y la estructura organizativa de las FARC, el anlisis pierde integridad. Por ejemplo, es evidente que la economa del narcotrco desestructur primero la unidad y funcionalidad de la familia campesina en las zonas cocaleras y en las reas de influencia; luego penetr en las otras instituciones y organiza-

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ciones que daban sentido al orden social y poltico local o regional (empresas, partidos polticos, gremios, organismos del Estado, etc.); nalmente se estableci y extendi la cultura del enriquecimiento rpido, del riesgo, del premio al ms osado, relegando el trabajo arduo, la acumulacin lenta, el esfuerzo productivo. La cultura de la captura de rentas especulativas y de apropiacin privada de bienes pblicos, el familismo amoral, se hizo dominante en amplios sectores de la sociedad colombiana. sta es una dimensin de la crisis institucional en lo local y regional que ha favorecido el crecimiento de la insurgencia y los paramilitares. En consecuencia, no puede invertirse el sentido de causalidad: el origen de la crisis est en las instituciones bsicas. De no entenderse adecuadamente el fenmeno puede caerse otra vez en el argumento manido de que la economa de la coca y la amapola es la fuente de todos los males en Colombia, no una expresin de la crisis. Finalmente, me parece francamente insuciente el tratamiento dado en el libro al tema regional, aunque ste era un propsito explcito del estudio. Veamos. No es suciente reconocer, con

razn, por lo dems, que el centralismo democrtico adoptado por las FARC ha sido un obstculo para el enraizamiento de dicha organizacin en los mbitos local y regional, aunque eciente en trminos operativos. La referida estrategia de expansin por penetracin de territorios igualmente aparece como una impostura en la medida que las FARC desarrollan un proyecto poltico nacional, donde lo regional aparece apenas como subsidiario de propsitos tcticos y operativos. Lo anterior explica que en Colombia las FARC no hayan podido agenciar un proyecto reivindicativo regional. No porque no exista. En los ltimos aos, las elites polticas locales y regionales tampoco han podido fraguar proyectos reivindicativos propios, ante el riesgo de cooptacin de los mismos por parte de la insurgencia. Al contrario, han preferido mantener el sistema clientelista, dando al traste con el propio espritu de la Constitucin de 1991. Se hace necesario estudiar las dinmicas econmicas, sociales y polticas de las regiones en el contexto nacional y frente a los retos de la globalizacin. Por

ejemplo, en el caso analizado por Ferro y Uribe, centrado en el accionar de las FARC en el departamento del Caquet y la Amazonia en general, es notable la ausencia de un anlisis de las transformaciones estructurales ocurridas en la regin y de la importancia estratgica regional en contexto de globalizacin. Ese ejercicio con seguridad arrojara luces sobre la transformacin de una economa de colonizacin productiva en una economa de captura de rentas (coca, petrleo, recursos scales del Estado), y sobre los juegos estratgicos de las grandes potencias tras los recursos ambientales de la Amazonia. Tales transformaciones explican en parte los cambios (crisis) en las instituciones regionales, el paso de la cultura productiva a la especulativa, la emergencia de dualidad de poderes, el debilitamiento del Estado, etc.; explican tambin, por qu las FARC y los paramilitares han asignado tantos recursos militares a esa regin, al igual que la concentracin de recursos del Plan Colombia en la misma. No todo es estrategia organizativa en el orden de la guerra.

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Perspectivas comparadas de mercados de violencia


Martn Kalulambi Pongo (editor), Bogot, IEPRI/Alfaomega, 2003

Por Eric Lair


profesor Universidad Externado de Colombia

esta publicacin acerca de la violencia organizada es el fruto de un trabajo colectivo adelantado por cuatro acadmicos que se han destacado en los ltimos aos por sus investigaciones sobre el tema.

En una perspectiva pluridisciplinaria, los autores proponen un anlisis transversal de distintos contextos y fenmenos de violencia. El espectro de los casos nacionales y trans-regionales contemplado es particularmente amplio: va desde Colombia hasta el Lbano pasando por el continente africano, regiones del sur de Europa y Asia central. A

pesar de la diversidad y complejidad de las situaciones abarcadas, los estudios se articulan en torno al postulado central de los mercados de violencia. Siguiendo un enfoque antropolgico, Georg Elwert inicia el trabajo con una reflexin terica, particularmente profusa, en torno a los mltiples aspectos de los

mercados de violencia. Tristan Landry y Martn Kalulambi Pongo cuestionan y afinan la nocin con consideraciones ms empricas sobre el corredor adritico-cucaso y frica, respectivamente. En forma algo desunida del resto de los artculos, el libro concluye con una mirada cruzada sobre el conflicto armado en Colombia y el Lbano, en la cual Ignacio Nazih Richani introduce la idea de sistema de guerra que por s sola merecera varios comentarios. No obstante, por la densidad de la argumentacin avanzada a lo largo de la publicacin, resulta difcil hacer una lectura crtica de cada texto en pocas lneas. Por tanto, nos limitaremos a formular las siguientes observaciones y a plantear algunos interrogantes para nutrir la discusin sugerida por los autores. En primera instancia, la nocin de mercados de violencia constituye una invitacin a pensar el espacio en toda su heterogeneidad en una poca de globalizacin acelerada. Las contribuciones hacen hincapi en los territorios afectados por ciertas manifestaciones de violencia, entre las cuales se singularizan el crimen organizado y sobre todo la guerra. En desfase con otros estudios, los presentes artculos superan la sensacin de desorden asociada a los espacios en guerra. Esbozan un panorama difuso donde confluyen e interactan protagonistas, no siempre armados, que fragmentan y (re)construyen a la vez el tejido socio-poltico y econmico segn sus intereses. Las cuatro investigaciones subrayan las interpenetraciones entre lo local y lo global, ante todo con la estructuracin de dichos protagonistas en redes flexibles (trficos de armas, drogas, diamantes, etc.). Demuestran en filigrana que las guerras internas revisten notorias dimensiones transfronterizas. Si bien es cierto que se evocan unos

modos de control espacial ejercidos por parte de estos actores, no se detallan suficientemente la privatizacin de las esferas pblicas de la sociedad ni los procesos de territorializacin y desterritorializacin de la violencia, los cuales hubieran podido poner an ms en evidencia el carcter polismico de los mercados de la violencia. Qu decir de los actores que se mueven dentro de dichos mercados? Los artculos resaltan el papel significativo de los grupos armados ilegales (guerrillas, paramilitares, milicias, mercenarios, etc.) en la conformacin y la diseminacin de la violencia. A excepcin del texto de I. Richani, se alejan en este sentido de las explicaciones estructuralistas que pretenden por ejemplo hacer de la precariedad del Estado una causa mayor de los conflictos. Por estimulante y dinmica que sea, la presentacin de los mercados de violencia desde el punto de vista de los actores hubiera requerido amplios desarrollos. Falta una contextualizacin precisa de las trayectorias de los protagonistas con el propsito de dar una historicidad al trabajo en su conjunto y referentes al lector, no necesariamente familiarizado con el tema, aunque el texto de I. Richani es el ms explcito al respecto. Por otra parte, no se justifican bien expresiones como caudillos y seores de la guerra usadas en calidad de empresarios de la guerra. Recurrente, este ltimo trmino, que remite a la atomizacin de los territorios bajo la administracin de una pluralidad de actores blicos por analoga a las convulsiones internas de ndole poltico-militar que conoci China en pocas anteriores, no deja de generar inconformidad: tiene en muchas ocasiones una connotacin peyorativa para los personajes expresamente designados bajo este

calificativo y tiende a homogeneizar facciones de una gran variedad en sus estructuras y relaciones con los espacios o las poblaciones. Por otra parte, de pronto hubiera sido til ahondar en las transacciones entre los agentes de las esferas pblicas civiles, las fuerzas armadas regulares y los grupos al margen de la ley para tratar de entender lo que muchos observadores denominan hoy una criminalizacin del Estado perceptible en los espacios de violencia. Los protagonistas, operando en los mercados de violencia, movilizan medios para perseguir fines que fluctan en el tiempo y el espacio. Siguen comportamientos racionales que los autores intentan restituir en tramas inteligibles demultiplicadas. Uno de los principales aportes del libro radica en que la racionalidad expuesta se ve en permanencia obstaculizada (racionalidad limitada) por variables no previstas o mal calculadas (azar, deficiencia de la informacin, etc.) y no se restringe a una sola categora explicativa (horizonte poltico, tensiones comunitarias, ciclos de venganza, honor, etc.), aunque los autores privilegian las motivaciones econmicas de las lgicas de accin colectiva. De all, la idea de mercados de violencia derivada del mbito econmico. Se corrobora esta impresin con la atencin dedicada a las economas de guerra que delimitan y regulan en gran parte los espacios de violencia. En esta ptica, la guerra se asemeja a una actividad eminentemente rentable. Para proporcionar una imagen ms acertada y completa de los hechos, no slo es imprescendible agregar, como lo propone M. Kalulambi, que los mercados de violencia son tambin sinnimos de prestigio para algunos actores que ven en ellos una oportunidad de ascenso social, sino que disbujan carre-

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ras precarias, donde prevalece la amenaza de muerte, y que alteran el tejido social. En sntesis, al exponer la tesis de los mercados de violencia, los acadmicos reunidos en esta publicacin toman el riesgo de dar una

visin parcial y economicista de la violencia organizada. Sin embargo, esta meritoria labor de comprensin de la violencia, y de la guerra en particular, es reveladora de los esfuerzos que se han realizado en Colombia desde hace una

dcada para aprehender estos fenmenos sabiendo que en la materia no es fcil formular propuestas de anlisis estimulantes para la reflexin, reto que han logrado asumir los autores con el material entregado en el libro.

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