Anda di halaman 1dari 122

Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

Cadernos NAE
Processos estratgicos de longo prazo nmero 1 / 2004
NAE-SECOM/PR, 2004

Projeto Brasil 3 tempos: 2007, 2015 e 2022 Apresentao

01. 2004

Cadernos NAE: n. 1, julho 2004 Projeto grfico e diagramao: Anderson L. de Moraes Reviso: Nathlia Kneipp Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Presidente: Luiz Gushiken, Ministro-Chefe da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica (Secom) Coordenador: Glauco Arbix, Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) Secretrio Executivo: Oswaldo Oliva Neto - Coronel EB Contriburam: Evando Mirra de Paula e Silva Llio Fellows Filho Oswaldo Oliva Neto - Coronel EB Paulo Roberto de Almeida SCN Q. 2 Bl. A Corporate Financial Center, sala 1102 70712-900 Braslia, DF - Tel: (55.61) 424-9600 - Fax: (55.61) 424-9661

Cadernos NAE / Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. no. 1 (jul. 2004). - Braslia: Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica, 2004Irregular ISSN 1806-8588 1. Estudos estratgicos - Brasil. 2. Desenvolvimento - Brasil. 3. Gesto pblica Brasil. 4. Polticas pblicas e setoriais - Brasil. I. BRASIL. Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica. CDU: 35(81)

Impresso em Braslia, 2004

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Sumrio
Apresentao Seo do Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022 O Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022 A gesto do Projeto A metodologia de gesto estratgica do NAE Anexo: Glossrio Seo das experincias A experincia brasileira em planejamento econmico: uma sntese histrica 5 7 9 27 41 67 73 75

01. 2004

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Apresentao
Esta publicao d incio srie Cadernos NAE, uma iniciativa do Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE), organismo coordenado pela Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica. O NAE tem, entre suas atribuies, articular a inteligncia nacional para o tratamento de temas estratgicos desenvolvendo atividades de informao, prospeco, anlise e simulao. O universo temtico sobre o qual podem incidir estas atividades abrange desde temas especficos de polticas pblicas at objetos mais amplos, como projetos de desenvolvimento em mbito nacional. Este nmero est dedicado ao Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022, contendo um texto inicial de apresentao do projeto e uma anlise retrospectiva do planejamento no Brasil. O Brasil 3 Tempos tem por finalidade: definir objetivos estratgicos nacionais de longo prazo que possam levar construo de um pacto entre a sociedade e o Estado brasileiros acerca de valores, caminhos e solues para a conquista desses objetivos estratgicos; e criar condies para a institucionalizao da gesto estratgica dos objetivos nacionais de longo prazo. Por meio deste projeto, busca-se propor, no mdio prazo, um cenrio positivo para o Brasil, como sociedade satisfatoriamente desenvolvida, plenamente democrtica, mais igualitria, portadora de valores inclusivos de cidadania, inserida de maneira soberana na economia mundial e participante dos processos decisrios internacionais. Pretende-se estabelecer as bases de um trabalho conjunto do Estado e da sociedade, visando um processo de cooperao, organizado como um projeto nacional, sob a forma de um con5

01. 2004

junto de metas e objetivos identificados com aqueles valores. Os objetivos nacionais estratgicos identificados sero implementados progressivamente, a partir de instrumentos interativos entre o governo e a Nao, com metas estabelecidas para trs marcos temporais: no ano de 2007 ser o incio de um novo governo; em 2015 o Brasil dever ter cumprido as Metas do Milnio estabelecidas pela ONU e outros desafios que a prpria Nao estabelecer para si, eventualmente como resultado do presente projeto; em 2022, finalmente, espera-se que a Nao brasileira possa comemorar 200 anos de independncia num contexto de mximo bem-estar social e desenvolvimento econmico possveis. Trata-se, portanto, de um projeto de longo prazo, o que o caracteriza como um projeto de Nao, transcendendo a uma viso atual de governo e aos aspectos conjunturais. A coordenao geral deste projeto sob a responsabilidade dos Ministros da Casa Civil, do Planejamento, da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica e do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social desenvolver esforos para o estabelecimento de processos pactuados, condio essencial para que se possa desenvolver um autntico projeto de Nao. Espero que esta iniciativa resulte em processos contnuos de ao, nos quais cenrios futuros sejam vistos como representaes dinmicas, ajustadas periodicamente, de forma que o futuro de bem-estar social e desenvolvimento econmico seja uma conquista da Nao brasileira.
Braslia, julho de 2004 Luiz Gushiken Ministro Chefe da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Seo do Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

01. 2004

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

O Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Resumo
O Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022 prope, no mdio prazo, um cenrio positivo para o Brasil, na condio de sociedade satisfatoriamente desenvolvida, plenamente democrtica, mais igualitria, portadora de valores inclusivos de cidadania, inserida de maneira soberana na economia mundial e participando dos processos decisrios no mbito da poltica internacional. O projeto estabelecer as bases de um trabalho conjunto do Estado e da sociedade, no sentido de se lograr um processo de cooperao - organizado como um projeto nacional - sob a forma de um conjunto de metas e objetivos consolidados com o cenrio prospectivo pactuado nacionalmente. Os objetivos estratgicos nacionais que se identificarem sero implementados progressivamente, a partir de instrumentos interativos entre o governo e a Nao, tomando como referncia aqueles trs marcos temporais. No ano de 2007, ter incio um novo governo e necessrio garantir a coerncia do PPA com a proposta que venha a ser pactuada. Em 2015, o Brasil dever ter cumprido as Metas do Milnio estabelecidas pela ONU, das quais o Brasil signatrio, e outros desafios que a prpria Nao estabelecer para si, eventualmente como resultado do presente projeto. Em 2022, finalmente, espera-se que a Nao brasileira
9

01. 2004

possa comemorar 200 anos de independncia em um contexto de mximo bem-estar social e desenvolvimento econmico possveis. Esses marcos temporais, por atravessar vrios perodos de mandato eletivo, caracterizam esta prospeco como um projeto de Nao, transcendendo, portanto, a uma viso atual de governo e dos aspectos conjunturais. Contudo, importante que se diga que o esforo de elaborao desse projeto e de institucionalizao do pensamento estratgico de longo prazo no Brasil uma determinao direta do atual Presidente da Repblica.

Objetivo
O projeto Brasil 3 Tempos tem por objetivo geral estabelecer uma viso da Nao Brasil em suas vrias dimenses, definindo um conjunto de objetivos especficos e metas temporais a serem alcanados pelo pas (2007, 2015 e 2022), usando a tcnica de construo de cenrios, com determinao de objetivos intermedirios. Esses cenrios permitiro identificar trajetrias possveis e as metas correspondentes permitiro estruturar vises de futuro do Brasil nos marcos temporais estabelecidos a partir de referenciais histricos, institucionais e estruturais importantes: o primeiro representa o final do Plano Plurianual elaborado pelo atual Governo e o incio de uma nova administrao; o ano de 2015 a data de referncia para as Metas do Milnio, definidas pela ONU/PNUD
10

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

e subscritas pelo Brasil; e o ano de 2002 marcar o bicentenrio da independncia do Brasil. O estudo busca indicar trajetrias que a Nao brasileira precisar percorrer nesses prximos 20 anos para alcanar, de forma sustentada e democrtica, nveis satisfatrios de desenvolvimento econmico e social para o pas e seu povo. pressuposto do projeto que esse desenvolvimento dever ser sustentvel, com fundamentos constitucionais, ticos e morais, ocorrendo em harmonia entre o Estado, a sociedade e o meio ambiente. Os benefcios dessa etapa se estendero a todos, sem excluses ou discriminaes de quaisquer naturezas, assim como garantindo a insero soberana do Brasil no ambiente internacional.

Referncias bsicas
A induo do desenvolvimento por meio da implementao de algum tipo de planejamento uma atividade que vem desde o governo Dutra, passando pelo plano de metas de Juscelino Kubitschek, pelos planos nacionais de desenvolvimento (PNDs) dos governos militares, alcanando o Programa Avana Brasil do Presidente Fernando Henrique Cardoso e chegando ao Plano Brasil de Todos do Presidente Lula, estes ltimos constituindo planos plurianuais, nos termos da exigncia constitucional. Uma caracterstica comum a vrios destes planos a relativa concentrao nos setores bsicos de infra-estrutura e no desenvolvimento industrial. Simultaneamente, alguns deles se dedicaram
11

01. 2004

a tentativas de estabilizao econmica. O princpio norteador do planejamento era o de que a industrializao e o crescimento econmico provocariam necessariamente o desenvolvimento e a distribuio de renda. Se a utilizao do princpio do planejamento indicativo resultou benfica em alguns pases, o mesmo no ocorreu no Brasil, onde se observaram crescentes desigualdades sociais e o fortalecimento de alguns desequilbrios regionais. Quando se considera a trajetria de desenvolvimento econmico e social dos pases mais avanados, pode-se dizer que, na verdade, a equao apresenta outras facetas: o processo de desenvolvimento social no uma decorrncia do crescimento econmico e sim uma dimenso de sua prpria natureza. Na grande maioria dos casos, um pas s consegue atingir um outro patamar de progresso econmico e social se o seu processo de crescimento for objeto de um plano de desenvolvimento integrado, visto em suas vrias dimenses (poltica, econmica, social, ambiental e internacional, entre outras). nessa linha que se pretende traar e implementar o presente projeto. A formulao deste projeto nacional e sua implementao requerem a articulao cooperativa dos entes federativos Unio, Estados e Municpios , seus rgos e instituies, bem como a mobilizao participativa de toda sociedade e suas organizaes. Numa primeira etapa, a viso estratgica de pas, os objetivos e as metas para os trs momentos indicados sero definidos por

12

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

um nmero limitado de atores, dado o curto tempo disponvel para a sua realizao. Na segunda etapa, se implantar um novo processo, para o aprofundamento dessa viso, agregando-se todos os segmentos representativos da sociedade brasileira, corrigindo-se limitaes do estudo inicial e buscando construir uma viso prospectiva abrangente e de longo prazo. Alm do compromisso do Governo atual com as indicaes derivadas desse projeto, espera-se que o processo participativo e o pacto social pretendidos permitam que esses cenrios, as trajetrias indicadas e as metas correspondentes sejam futuramente desdobrados em planos, programas e oramentos dos governos que se sucedero ao longo de quase duas dcadas. Vale lembrar que esses cenrios, trajetrias e metas devero ser revistos e reajustados ao longo do tempo, num processo de gesto estratgica, conforme a dinmica da realidade ao longo de sua implementao.

Fundamentos do projeto e os valores nacionais


Por se tratar de um projeto que busca identificar objetivos e sugerir estratgias de longo prazo para a Nao, importante deixar claro que estes devem tomar como base e finalidade a realizao dos valores nacionais fundamentais, compreendendo aqueles que so constitucionais, ticos e morais. Os valores bsicos de nossa sociedade encontram-se na Constituio do Brasil, que assim os define:
13

01. 2004

... um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias, promulgada, sob a proteo de Deus. No Ttulo I, Artigo 1o da Constituio, apresenta-se a Repblica Federativa do Brasil, com os seguintes fundamentos: a soberania; a cidadania; a dignidade da pessoa humana; os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; e o pluralismo poltico. A viso de uma Nao, como dimenso integradora dos diferentes indivduos, grupos e segmentos que convivem em seu territrio, condiciona o agir para a conquista de objetivos comuns, que permitam atender s necessidades, interesses e aspiraes dessa coletividade. No Brasil, a definio mais ampla desses objetivos comuns, que devem constituir-se nas finalidades ltimas dos planos e projetos estratgicos, deve respaldar-se nos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, como estabelecido em seu Artigo 3o:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; 14

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.

Da mesma forma, os objetivos que se relacionarem ao processo de integrao do Brasil com as demais Naes tm seus fundamentos definidos em nossa Carta Magna, assim explicitados no Artigo 4o:
I - independncia nacional; II - prevalncia dos direitos humanos; III - autodeterminao dos povos; IV - no-interveno; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - soluo pacfica dos conflitos; VIII - repdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; X - concesso de asilo poltico.

Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes. Esses valores, que muitas vezes passam despercebidos em nossas rotinas dirias, definem a identidade brasileira.
15

01. 2004

Aos valores expressos na Constituio base dos valores nacionais devem ser acrescentados os valores ticos e morais, que devero, em conjunto, constituir-se nos fundamentos de um processo de conquista de objetivos estratgicos nacionais de longo prazo. De acordo com a concepo do projeto, estes valores constitucionais, ticos e morais devero se traduzir no referencial para o tratamento de cada uma das dimenses analticas que sero objeto especfico de anlise e prospeco, apresentadas abaixo. Tambm importante destacar que a viso do desenvolvimento sustentvel, considerado como um processo de constante melhoria e proteo ao bem-estar da populao e dos ecossistemas1, dever se constituir em uma das referncias do Brasil 3 Tempos.
1

Dimenses do projeto
O Projeto Brasil 3 Tempos ter como ponto de partida um diagnstico que permita compreender a situao atual e se dedicar anlise das possveis trajetrias e construo de cenrios e de metas intertemporais para o pas nos trs horizontes mencionados. Dada a impossibilidade de uma anlise global nica de todos os fatores envolvidos, sero destacadas algumas dimenses consideradas essenciais e abrangentes, sobre as quais sero feitas as anlises necessrias, cuidando-se permanentemente de integr-las, tanto em termos analticos quanto no que se refere s

Carew-Reid, J.; PrescottAlen, Robert; Bass, Stephen; e Dalal-Clayton, Barry: Strategies for National Sustainable Development. IUCN-IIED. Earthscan Publications, London, p.xiii.

16

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

solues propostas para alcanar os objetivos estratgicos que se estabelecerem. So elas: a dimenso institucional, econmica, sociocultural, territorial, do conhecimento, ambiental e global. A dimenso institucional de natureza preponderantemente poltica, que busca seu aperfeioamento, por meio do (a):
fortalecimento da democracia; ampliao da cidadania; respeito aos direitos humanos; gesto participativa nas polticas pblicas; transparncia do Estado; equilbrio federativo; e, melhoria da gesto pblica, entre outras. Nesse aspecto, fundamental destacar a necessidade da institucionalizao da gesto estratgica no mbito de um plano nacional de longo prazo.

A dimenso econmica, entre outros aspectos, tem como destaques os seguintes elementos:
crescimento sustentvel com estabilidade macroeconmica; gerao de emprego e renda; ampliao do mercado de trabalho; melhoria da infra-estrutura; ampliao da produtividade; conquista de novos mercados internacionais; reduo da vulnerabilidade externa, entre outras. 17

01. 2004

A dimenso sociocultural compreende, na vertente social, as manifestaes que abrangem as pessoas, os grupos, as comunidades e os ideais capazes de favorecerem a plena realizao do indivduo e da sociedade. Na vertente cultural, destacam-se as formas de comportamento, explcitas ou implcitas, adquiridas ou transmitidas mediante smbolos do patrimnio singular brasileiro. Esta dimenso dever considerar:
a diminuio das desigualdades; o fortalecimento da identidade brasileira, por meio da valorizao da cultura nacional; a valorizao e o respeito diversidade tnica e prtica dos diversos credos religiosos; a melhoria dos padres de sade e de outros fatores associados qualidade de vida; a valorizao das culturas regionais, entre outras.

A dimenso territorial tem sua referncia bsica na preservao do territrio nacional, considerado como a base fsica que sustenta todas as outras dimenses e lhe d coerncia como Nao. Nesta dimenso deve-se buscar:
a diminuio das disparidades regionais; o desenvolvimento harmnico nacional; a integrao com a Amrica do Sul; a segurana do indivduo, de seus bens e de suas instituies;

18

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

a soberania nacional; e, a defesa do territrio, entre outras.

A dimenso do conhecimento abarca a atual conjuntura mundial, que tem no conhecimento o fator diferenciador dos nveis de desenvolvimento nacional. Esta dimenso permear, cada vez mais, todas as atividades humanas e para que possa contribuir para a conquista da sociedade almejada pelos brasileiros, dever considerar:
a educao de qualidade; a universalizao de acesso informao; a ampliao da capacidade de gerao do conhecimento cientfico, tecnolgico e de inovao, entre outras; e, a interao entre os saberes popular e cientfico.

A dimenso ambiental transversal s demais, previstas no Projeto Brasil 3 Tempos e tem a finalidade de viabilizar o bemestar das geraes atuais e das geraes futuras, por meio do uso sustentvel das riquezas naturais. A anlise dessa dimenso dever incluir:
a preservao ambiental e a ampliao da proteo dos ecossistemas brasileiros, como a Amaznia; o uso sustentvel dos recursos da biodiversidade; o uso sustentvel das fontes de energia e dos minrios no-

19

01. 2004

energticos; o uso sustentvel dos recursos hdricos; o uso sustentvel dos solos para fins agropecurios, em regies estabilizadas e em regies de fronteira; a qualidade ambiental urbana.

A dimenso global trata da posio do Brasil e sua participao nos processos internacionais. Devem ser considerados os fatores geopolticos, a conjuntura mundial e a atual estatura poltico-estratgica do Brasil, como base para a projeo internacional do pas, conduzindo-o, cada vez mais, para o centro do processo decisrio internacional. Nessa dimenso, os principais temas devem ser:
a preservao da soberania nacional; a maior insero internacional dinmica; a defesa do multilateralismo; a participao mais ativa nos processos decisrios mundiais; o estabelecimento de novas alianas estratgicas, o fortalecimento e a reorganizao da ONU, entre outras.

A metodologia de trabalho
O Projeto Brasil 3 Tempos pretende se desenvolver de forma dinmica, incorporando a viso de processo. Considera o planejamento como parte de um processo de gesto estratgica.
20

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Esta concepo metodolgica procura garantir a conquista dos objetivos esperados, considerando, de forma integrada: a viso global; a pr-atividade e o foco participativo; o incentivo criatividade; o permanente controle do processo; o foco organizacional; a nfase em alianas; a responsabilidade social; e a aprendizagem contnua. Com esses fundamentos, a metodologia da gesto estratgica implica:
a identificao dos objetivos estratgicos; a compreenso da realidade presente; o conhecimento dos fatores histricos (aes e agentes), com a finalidade de se compreender a dinmica do passado que conduziu conformao da atualidade; a previso dos possveis cenrios futuros e suas implicaes na definio e conquista dos objetivos estratgicos identificados; a elaborao de todas as solues estratgicas possveis para a conquista dos objetivos identificados nos cenrios prospectivos; a construo das curvas de futuro que apontam todos os parmetros necessrios conquista dos objetivos estratgicos; a permanente interao corretiva entre o plano terico e a realidade, com a finalidade de realimentar o sistema, para adaptar a construo das curvas de futuro realidade, sem perder o foco no objetivo; a aplicao do poder disponvel (vontade e meios), no local, na forma e no momento certo, para contribuir, no presente, com a construo do futuro e garantir a conquista dos objetivos estratgicos pretendidos.

21

01. 2004

Consoante com esses princpios, neste projeto, para todas as dimenses assinaladas e para uma viso consolidada que se dever gerar, por meio de um esforo integrador das reflexes sobre cada dimenso, ser necessrio desenvolver os seguintes eixos analticos/propositivos: anlise da conjuntura atual, anlise retrospectiva, anlise prospectiva, indicao de soluo estratgica e a construo da curva de futuro. A anlise da conjuntura atual dever permitir:
i) a identificao da situao no momento inicial do projeto; ii) a viso clara das principais variveis e dos indicadores; iii) a identificao dos atores e a compreenso de seus respectivos papis; iv) a tabulao das principais informaes; v) a identificao de rupturas; vi) a identificao de fatos portadores de futuro; vii) o refinamento dos limites da dimenso em estudo.

A anlise retrospectiva dever identificar:


i) os atores que participaram da construo do presente; ii) quais aes foram atribudas a cada ator; iii) qual o nvel de envolvimento do ator na consolidao de cada ao;

22

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

iv) que fatos portadores de futuro contriburam para a construo do presente; e, v) o entendimento dos principais processos dinmicos que geraram eventos no passado e que repercutiram no presente.

A anlise prospectiva ser elaborada dentro das mais modernas tcnicas de gerao de cenrios prospectivos. Por essa atividade, sero identificados os possveis cenrios futuros, destacando-se o grau de probabilidade de os mesmos se concretizarem. Ao contrrio da maioria dos processos em uso, buscar-se- identificar tantos cenrios quantos forem os fatos portadores de futuro. Para essa prospeco, sero consultados especialistas representativos do Governo, da sociedade brasileira e membros representativos das principais naes estrangeiras. A anlise prospectiva dever permitir:
i) a identificao das principais variveis e indicadores de eventos; ii) a identificao dos fatos portadores de futuro; iii) a identificao do cenrio tendencial; iv) o grau de probabilidade de ocorrncia de cada cenrio identificado; v) o cenrio possvel de ser pactuado pela Nao; vi) o relacionamento, a influncia e a pertinncia de cada evento na construo de um possvel cenrio futuro; vii) a identificao dos principais eventos futuros; viii) a identificao dos objetivos estratgicos de longo prazo.

23

01. 2004

A soluo estratgica definida dever compreender a melhor linha de ao para a conquista do objetivo estratgico identificado na anlise prospectiva. Escolhido o cenrio alvo de um pacto nacional para a construo do futuro, ser formulada uma estratgia, com propostas de polticas pblicas, de aes e meios a serem empregados, de marcos temporais e de uma sistemtica de acompanhamento e avaliao estratgicos, com indicadores adequados s metas e objetivos, que permitam avaliar, permanentemente, a conquista dos objetivos estratgicos pactuados. Para atender aos fundamentos deste projeto, dois atributos importantes a serem destacados na soluo estratgica, entre outros, so a pr-atividade e a participao. A pr-atividade torna-se essencial na gesto das curvas de futuro em decorrncia da concepo de que o futuro no um destino manifesto, mas construdo pela soma das aes e omisses do presente. Por isso, um efetivo movimento na direo da conquista do objetivo estratgico est diretamente associado a iniciativas especificamente dirigidas a esse fim, realizadas pelo Estado e pelo conjunto da sociedade. Dessa forma, a soluo apresentada dever considerar um alto grau de participao da sociedade como um atributo imprescindvel para que se possa, efetivamente, construir o futuro. A conquista dos objetivos pretendidos ser mais provvel se a soluo estratgica considerar a postura empreendedora de toda a populao. A curva de futuro dever apresentar:
i) a identificao da dinmica ambiental (atores e aes) que envolve o cenrio e o objetivo a ser conquistado; 24

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

ii) o processamento dos dados necessrios ao cruzamento da soluo estratgica com a realidade do ambiente; iii) as alternativas de construo do futuro; iv) a incorporao, nas alternativas de curva de futuro, dos fundamentos de globalidade, aprendizagem contnua, pr-atividade e a dinmica de controle; v) a realimentao de todo o processo, resultante do acompanhamento da realidade que vai se formando ao longo da implementao da curva de futuro; vi) a permanente gesto da curva de futuro que ir permitir a conquista do objetivo estratgico.

25

01. 2004

26

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

A gesto do Projeto

Introduo
Para que o Brasil possa dispor de um processo que permita a conquista dos objetivos estratgicos de longo prazo, h necessidade de uma proposta estruturada do seu funcionamento e da criao de um rgo que conduza esse processo. O Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022 tem por finalidade estruturar o incio dessa viso prospectiva, testar sua metodologia de trabalho e apresentar uma proposta para sua institucionalizao. A histria demonstra que a maioria das conquistas nacionais, em que o longo prazo de sua maturao era fator impositivo, s ocorreram por meio de um esforo coletivo da Nao, mediante a aplicao coerente do seu poder nacional e balizada por uma prvia concepo estratgica. Hoje, inexiste no Brasil um processo institucionalizado de conquista de objetivos de longo prazo, pois o PPA possui um horizonte mximo de quatro anos.

O processo de conquista dos objetivos de longo prazo


Para que o Estado Brasileiro possa dispor de um processo de gesto estratgica de longo prazo, o Presidente da Repblica determinou a elaborao de estudos que permitam sua criao. Esse processo de gesto dever:

27

01. 2004

identificar objetivos estratgicos de longo prazo; elaborar solues estratgicas que permitam a conquista dos mesmos; gerir os processos de conquista.

A estruturao desse ambicioso e complexo processo considerou, em seu incio:


a anlise dos fatores que levaram ao fechamento da antiga Secretaria de Assuntos Estratgicos; a anlise das anteriores experincias brasileiras de planejamento estratgico governamental; a identificao das mais modernas metodologias de gesto estratgica; a construo de parcerias que permitam a elaborao dos estudos necessrios criao de um processo de gesto estratgica de longo prazo; a necessidade de uma pactuao nacional para a conquista de objetivos estratgicos de longo prazo.

A anlise prvia desses fatores orientou a definio do projeto que poder permitir o cumprimento dessa determinao presidencial. Foram estabelecidos como fundamentos do projeto:
a necessidade de ampla pactuao nacional para que se consiga identificar e atuar para a conquista de um objetivo estratgico nacional; a necessidade de que a definio, o estabelecimento e a conquista de um objetivo estratgico nacional estejam lastreados em valores

28

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

constitucionais, ticos e morais; a necessidade de que a gesto do processo de conquista desses objetivos considere a aplicao do Poder do Estado (meios disponveis e vontade poltica) como ferramenta indisponvel conduo das aes que sero necessrias ao longo do tempo.

A pactuao do projeto
Alguns objetivos estratgicos nacionais necessitam, para sua conquista, de um tempo de maturao maior do que o do mandato do governo. Para que ocorra o apoio dos governos que se seguiro, fundamental para a continuidade da busca da conquista desse objetivo, necessrio ocorrer uma prvia pactuao que envolva os demais atores nacionais. A deciso do presidente, de dotar o Brasil de um processo de gesto para a conquista de objetivos estratgicos de longo prazo, considera essa pactuao nacional um fator fundamental para seu sucesso.

29

01. 2004

A coordenao do projeto
Devido amplitude dos trabalhos do Projeto Brasil 3 Tempos, foi necessrio que um processo de pactuao tivesse incio no interior do prprio Governo Federal. Como decorrncia, foi estabelecido um Conselho de Ministros que passou a coordenar o projeto, com a participao do Ministro Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica (Casa Civil), do Ministro Chefe da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (Sec Ger), do Ministro da Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da Repblica (Sedes), do Ministro da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica (Secom) e do Ministro do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG). A conduo executiva do projeto foi atribuda ao Ncleo de Assuntos Estratgicos da Secretaria de Comunicaes de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica (NAE). Essa coordenao inicial definiu a misso, os objetivos e a composio das equipes de trabalho. A viso dessas atribuies funcionais a que se segue:

30

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Coordenao

Casa Civil Sec Ger - MPOG - Criar um frum adequado coordenao - Designar representantes para a Coordenao Operacional - Participar da definio da misso e objetivos Sedes - Coordenar participao do CDES no processo de Gesto Estratgica - Designar representantes para a Coordenao Operacional - Participar da definio da misso e objetivos NAE - Executar o Projeto Brasil 3 Tempos - Designar representantes para a Coordenao Operacional - Propor uma definio para a misso e objetivos

Atribuies funcionais

31

01. 2004

A elaborao das metodologias de trabalho


Em razo das especificidades e das atribuies do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) e do NAE, faz-se necessrio, a priori, a definio das suas metodologias de trabalho. Embora com mtodos prprios, ambos devero permitir

Metodologia

Ponto de coordenao

Casa Civil - Coordenar a participao do Governo Federal no projeto Sec Ger - Coordenar a articulao com as entidades e as consultas populares MPOG - Orientar a articulao das diferentes metodologias de trabalho Sedes - Definir sua metodologia prpria de trabalho com o CDES NAE - Definir uma metodologia que permita conduzir esse projeto de prospeco estratgica e integr-lo a um processo posterior, que permita a conquista de objetivos estratgicos de longo prazo

32

Atribuies funcionais

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

que o processo em questo possa ser conduzido sem atropelos e que o resultado final seja a fuso dos resultados parciais. As atribuies relacionadas s metodologias de trabalho encontram-se descritas a seguir:

A anlise temporal 1 fase


Qualquer projeto prospectivo comea com uma anlise temporal, que deve permitir uma adequada viso do passado, do presente e do futuro, relacionados ao ambiente em estudo. A conduo da anlise temporal desse projeto exigir aes que permitam amplo conhecimento das dimenses que o compem. Esta anlise temporal se dar por anlises especficas da conjuntura atual, do passado (retrospectiva) e do futuro (prospectiva). A anlise da conjuntura dever descrever a situao atual que envolve a rea em estudo. A anlise retrospectiva dever permitir a gerao de um amplo conhecimento da dinmica entre os atores e suas aes, que no passado, construram a realidade presente. A gerao de cenrios da anlise prospectiva dever permitir uma anteviso da realidade futura.

33

01. 2004

1 fase

Pontos de coordenao

Casa Civil - Orientar a estrutura do Governo Federal na anlise temporal. Sec Ger - Conduzir a anlise temporal junto s entidades e populao. MPOG - Conduzir a anlise temporal no Governo Federal. Sedes

34

Atribuies funcionais

- Conduzir a anlise temporal junto ao CDES.


NAE - Orientar, metodologicamente, a realizao das anlises temporais.

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

A manipulao dos cenrios futuros e o conhecimento da dinmica que no passado construiu o presente permitem, em boas condies, a elaborao das solues estratgicas que podem viabilizar a conquista dos objetivos estratgicos de longo prazo.

A elaborao da soluo estratgica 2 fase


Nesta fase de elaborao da soluo estratgica, faz-se necessrio definir, com base na anlise temporal (retrospectiva e prospectiva), as possveis linhas de ao e a definio da mais efetiva (eficiente e eficaz) soluo estratgica. Em razo da complexidade desta fase, ser a mesma dividida em duas partes:
a elaborao da soluo estratgica; a pactuao nacional acerca da soluo estratgica concebida.

A elaborao das linhas de ao 2 fase / 1 parte


A partir de uma viso temporal, do ambiente que envolve um objetivo estratgico, possvel, por meio de metodologias prprias e de combinao de variveis e de matrizes de anlise, elaborar vrias linhas de ao que possibilitaro sua conquista.

35

01. 2004

2 fase / 1 parte

Casa Civil - Coordenar o Governo Federal na anlise das propostas apresentadas pelo NAE relativas s solues estratgicas. Sec Ger - Consultar as entidades e a populao na anlise das solues estratgicas. MPOG - Analisar, embasado no PPA, as propostas de solues estratgicas. Sedes - Analisar, junto ao CDES, as propostas de solues estratgicas. NAE - Elaborar propostas de solues estratgicas. - Difundir as propostas de linhas de ao e curvas de futuro.

36

Atribuies funcionais

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

A pactuao da soluo estratgica 2 fase / 2 parte


Nesta fase do projeto o MPOG e o NAE tm sua participao reduzida. Caber, prioritariamente, Casa Civil, Secretaria Geral e Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social conduzirem as aes de pactuao das propostas de soluo estratgica, de sorte que a mesma possa vir a ser uma soluo de interesse nacional. A Casa Civil conduzir a pactuao com os Poderes da Repblica. A Secretaria Geral e a Sedes conduziro, dentro de suas esferas de ao, a pactuao junto sociedade brasileira.

2 fase / 2 parte

Casa Civil - Coordenar a pactuao junto aos Poderes da Repblica. Sec Ger - Conduzir a pactuao junto s entidades e populao. Sedes - Conduzir junto ao CDES a pactuao da soluo estratgica.

Atribuies funcionais

37

01. 2004

Breve concluso
O Projeto Brasil 3 Tempos no tem a veleidade de concluir uma anlise completa e abrangente que permita identificar todos os objetivos estratgicos nacionais e propor suas respectivas solues estratgicas. Conceitualmente, o projeto possui duas funes: a primeira a de testar esta complexa metodologia de trabalho, apresentando algumas solues estratgicas em seu final; a segunda viabilizar o incio da institucionalizao de um processo permanente de gesto de objetivos estratgicos de longo prazo, este sim, com capacidade de elaborar uma anlise completa e de mant-la atualizada ao longo do tempo. A necessidade da existncia de um processo permanente, de gesto da conquista de objetivos estratgicos de longo prazo, encontra-se justificada em razo da dinmica do ambiente real. O pragmatismo dessa conquista deve considerar as solues estratgicas concebidas, mas deve tambm confront-las com a realidade, de sorte a mant-la, permanentemente atualizada. As caractersticas do PPA demonstram a vontade da sociedade brasileira na continuidade e na coerncia da administrao pblica. Ao se institucionalizar um novo processo, que poder gerar referncias de longo prazo aos futuros PPAs, certamente ser alcanada uma melhoria nessa gesto administrativa governamental.

38

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Essa proposta de institucionalizar a pactuao nacional para a conquista dos objetivos de longo prazo, alm de ampliar a coerncia administrativa governamental, servir de farol para o planejamento futuro de toda sociedade, reforando a capacidade brasileira de conduzir, com efetividade, seu desenvolvimento.

39

01. 2004

40

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

A metodologia de gesto estratgica do NAE

Introduo
Esta metodologia utilizada difere dos processos clssicos de planejamento estratgico. decorrente da evoluo natural dessa rea do conhecimento. Sua principal e mais nova caracterstica a de se ver como um processo e no apenas como um projeto que se finda com a anteviso de cenrios prospectivos e suas possveis solues estratgicas. Seus principais mdulos estruturais so: o conhecimento da situao, a anlise temporal, a elaborao da soluo estratgica, a interao corretiva e a construo das curvas do futuro. Entende-se gesto estratgica como um processo integrado de aes que permite: a identificao de objetivos poltico-estratgicos; a anteviso dos provveis cenrios futuros; a elaborao das mais adequadas solues estratgicas para sua conquista; o permanente monitoramento do ambiente, que envolve a conquista destes objetivos; e, a coordenao, no nvel estratgico, de todo este processo. Por ser necessrio o uso de uma linguagem tcnica, h em anexo, um glossrio, com breve definio dos termos utilizados.

41

01. 2004

Fundamentos
Atualmente, quando desenvolvemos um planejamento estratgico clssico verificamos, com alguma freqncia, que os resultados pretendidos no so alcanados, apesar de os planos e aes terem sido conduzidos, com sucesso. Procurando corrigir estes insucessos do passado, foram estudadas as metodologias que ao longo do tempo foram aplicadas no planejamento estratgico (militar, empresarial e de governo) e analisadas suas deficincias e limitaes. Esta anlise crtica permitiu identificar a principal vulnerabilidade do planejamento estratgico clssico seu conceito esttico de projeto. A instabilidade que envolvia o ambiente e o dinamismo da construo do futuro, no era considerada no planejamento estratgico clssico. Identificadas as suas principais deficincias, o conceito de projeto foi redirecionado para o de processo e o conceito de planejamento para o de gesto. Desenvolvida integradamente, esta nova concepo metodolgica procura garantir a conquista dos objetivos esperados, considerando: a viso global; a pr-atividade e o foco participativo; o incentivo criatividade; o permanente controle do processo; o foco organizacional; a nfase em alianas; a responsabilidade social; e a aprendizagem contnua. Desses fundamentos surgiu a atual metodologia, que considera:
42

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

a identificao da realidade presente; o conhecimento dos fatores histricos (aes e agentes), com a finalidade de se compreender a dinmica do passado, que conduziu a sua conformao na atualidade;

a anteviso dos possveis cenrios futuros e suas implicaes na definio e conquista dos objetivos estratgicos identificados;

a elaborao de todas as solues estratgicas possveis de conquistarem os objetivos identificados nos cenrios prospectivos;

a utilizao dos fundamentos da estratgia para selecionar, pela eficcia, a soluo estratgica mais adequada para a conquista destes objetivos;

a construo das curvas de futuro que apontam todos os parmetros necessrios conquista dos objetivos estratgicos;

a permanente interao corretiva entre o plano terico e a realidade, com a finalidade de realimentar o sistema, para adaptar a construo das curvas de futuro realidade, sem perder o foco no objetivo;

a aplicao do poder disponvel (vontade e meios), no local, na forma e no momento certo, para contribuir, no presente, com a construo do futuro e garantir a conquista dos objetivos estratgicos pretendidos.

A metodologia NAE
Embora parecendo complexa, esta metodologia dividida em macrofunes e sistemas multidisciplinares, integrados em seu conjunto, facilitando sua aplicao.

43

01. 2004

As cinco macrofunes da metodologia so:


elaborao poltica; diagnstico ambiental e temporal; soluo estratgica; validao e avaliao; gesto do futuro.

A elaborao poltica define a misso que permitir a conquista dos objetivos estratgicos. Este destaque funcional caracteriza a prevalncia da conduo poltica ao processo de conquista de objetivos estratgicos. O diagnstico ambiental e temporal permite a avaliao do ambiente presente, em razo da anlise das aes e dos atores do passado que, por suas aes ou omisses, conformaram a atual realidade. O diagnstico permite ainda a identificao, no presente, dos germes portadores de futuro, que auxiliaro a

44

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

visualizao dos possveis cenrios prospectivos. A soluo estratgica parte dos diagnsticos ambiental e temporal e busca as melhores solues estratgicas que permitem a construo das curvas de futuro. A validao e avaliao constituem-se no macroprojeto que realiza o cruzamento entre a soluo estratgica terica e a realidade do ambiente, para atualizar o planejamento. A gesto do futuro permite a identificao do melhor momento e da melhor forma da aplicao do poder (vontades e meios) disponvel, para ajudar a construir a curva de futuro, que levar conquista do objetivo estratgico. O desdobramento destas macrofunes em sistemas permite a seguinte estruturao da metodologia:
conhecimento da conjuntura atual; anlise retrospectiva; anlise prospectiva; planejamento da soluo estratgica; interao corretiva; construo do futuro.

45

01. 2004

1) Conjuntura atual A conjuntura atual o momento inicial no qual as informaes pertinentes rea em estudo so coletadas, com a maior abrangncia possvel. o processo de construo de um conhecimento especfico sobre a realidade que envolve a rea a ser prospectada. Os dados que iro compor a conjuntura atual, aps a consolidao dos vrios relatrios, permitem a (o):
a) identificao da situao atual; b) identificao das principais variveis e indicadores; c) identificao e a avaliao dos principais atores; d) identificao e avaliao das principais aes; e) identificao do vnculo existente entre as aes e seus atores; f) tabulao matricial das principais informaes (atores e aes); g) identificao de fatos que possam levar a cenrios de rupturas no futuro; 46

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

h) identificao de fatos que possam levar a cenrios de tendncia no futuro; i) refinamento dos limites da dimenso em estudo.

2) Anlise retrospectiva O primeiro sistema a ser construdo a anlise retrospectiva. As informaes coletadas, na conjuntura atual, servem de base para a compreenso da dinmica ambiental do passado. A anlise do passado, com relao inteno dos atores e os reflexos de suas aes, permite a compreenso da dinmica que construiu o presente. Desta forma ser possvel:
identificar a relao de poder no ambiente em estudo; identificar os interesses comuns dos atores, em relao aos objetivos a serem conquistados no futuro; conhecer a dinmica do passado que chegou at o presente, particularmente, a posio de cada ator em relao construo do futuro; alimentar com informaes adequadas os sistemas de anlise prospectiva e de interao corretiva.

O relatrio da anlise retrospectiva dever identificar:

47

01. 2004

a) quais atores participaram da construo do presente; b) quais aes foram atribudas a cada ator; c) qual o nvel de envolvimento do ator na consolidao de cada ao; d) que fatos portadores de futuro podero contribuir para a construo do futuro e qual sua influncia recproca; e) que fatos portadores de futuro indicam a construo de cenrios prospectivos contrastados; f) que fatos portadores de futuro indicam a construo de cenrios prospectivos de tendncia; g) o entendimento dos principais processos dinmicos que geraram eventos no passado e que repercutiram no presente.

3) Anlise prospectiva A anlise prospectiva o sistema que se vale das informaes produzidas pela conjuntura atual e pela anlise retrospectiva, para por meio de uma modelao dos mesmos, identificar os fatos portadores de futuro. Estes fatos so a base do processo de cenarizao futura. Utilizando-se as mais modernas tcnicas prospectivas, busca-se a anteviso das possibilidades futuras, por intermdio de cenrios. Na prospectiva no se permite futurologia nem adivinhao do futuro. Estes cenrios possveis so relacionados por ndices de probabilidade de concretizao e por possibilidade de pactuao nacional. O que se consegue com a anteviso da cenarizao no
48

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

a certeza do futuro, impossvel de ser prevista, mas a identificao de eventos que podero impactar a construo do futuro. O que se busca nessa fase do projeto a identificao de um grupo de cenrios futuros, que possa ser pactuado e que permita:
o desenvolvimento do Brasil em todas as suas dimenses; o uso de valores na construo da sociedade brasileira; o fortalecimento da democracia; a reduo das desigualdades; a plena cidadania; a insero da Nao de maneira soberana na economia mundial; a maior participao do Brasil nos processos decisrios da poltica internacional.

Ao trmino da anlise prospectiva so disponibilizadas as seguintes informaes:


a) a identificao das principais variveis e indicadores de eventos; b) a identificao dos fatos portadores de futuro; c) a identificao do cenrio tendencial; d) a identificao de cenrios contrastados; e) o grau de probabilidade de ocorrncia de cada cenrio identificado; f) um grupo de cenrios possveis de serem pactuados pela Nao; g) o relacionamento, a influncia e a pertinncia de cada evento na construo de um possvel cenrio futuro pactuado;

49

01. 2004

h) a identificao dos principais eventos futuros; i) a identificao dos objetivos estratgicos de longo prazo.

4) Solues estratgicas A construo em cada dimenso de sua soluo estratgica elaborada por meio de um estudo de situao. Partindo da viso temporal (a conjuntura atual descreveu a realidade presente, a anlise retrospectiva identificou a forma como o passado evoluiu para o presente e a anlise prospectiva sinalizou os possveis cenrios futuros) e identificando-se um grupo de cenrios prospectivos desejveis, a metodologia do estudo de situao ir procurar elaborar estratgias que permitam a conquista dos objetivos estratgicos de longo prazo. A viso temporal, os cenrios prospectivos e os objetivos estratgicos, por meio da metodologia de estudo de situao, permitiro a elaborao de diversas linhas de ao. Estas linhas de ao iro conter estratgias que respondam as clssicas perguntas relacionadas a aplicao do poder:
50 Quem? O qu? Quando? Como? Onde? Com que meios?

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Essas linhas de ao so confrontadas com os princpios da estratgia, de sorte a eleger, entre elas, a mais efetiva (eficiente e eficaz) soluo estratgica para que a Nao conquiste seus objetivos futuros.

5) Interao corretiva Este sistema se afasta da elaborao terica das fases anteriores e procura levar em conta os aspectos impostos pela realidade, por meio do processo de interaes corretivas. Este cruzamento permite a realimentao das fases anteriores, mantendo o sistema, permanentemente, atualizado. O monitoramento das aes sobre as curvas de futuro e a anlise das reaes do ambiente frente s mesmas, permitem a atualizao permanente da soluo estratgica, de sorte a garantir sua influncia sobre o sistema considerado. Graas a este monitoramento, que avaliado por indicadores estratgicos, com o uso de matrizes matemticas, tem-se a eficcia pretendida na construo das curvas de futuro. De posse de indicadores internos e externos do processo, alimentam-se sistemas que buscam o equilbrio das solues estratgicas visualizadas.

51

01. 2004

6) Construo do futuro O ltimo sistema da metodologia a construo do futuro. Esta fase pragmtica da metodologia comea com a identificao do equilbrio do sistema elaborado na fase anterior. Incentiva-se o envolvimento dos atores (populao, organizaes e Estado) e a implementao das aes, de sorte a ser acelerado, pela pactuao nacional, o ritmo de conquista dos objetivos estratgicos da Nao. Esta parceria entre o indivduo e o Estado tem o intuito de alinhar os objetivos individuais e organizacionais com os objetivos estratgicos do Estado, facilitando a sua conquista. Esta pactuao visa, com reduo de tempo e de custos, a construo das curvas de futuro, que so sistemas quantificados, em que os atores, as aes e o ambiente constroem, dia a dia, pragmaticamente, o futuro almejado. Esta parceria entre o Estado e a sociedade brasileira, sobre curvas de futuro perfeitamente quantificadas, permite conquistar com reduo de recursos e de tempo e com ganho poltico, os objetivos estratgicos nacionais. Este fato decorre da satisfao da sociedade em constatar que seus objetivos coincidem com os do Estado. Esta fuso de interesses permite que estes objetivos passem a ser de toda a Nao, pois so resultantes de uma pactuao entre o Estado e a sociedade. A construo da curva de futuro utiliza o estudo de situao de ambiente e procura o (a):
52

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

a) conhecimento da dinmica ambiental (atores e aes) que envolve o cenrio e o objetivo a ser conquistado; b) processamento dos dados necessrios ao cruzamento constante da soluo estratgica com a realidade do ambiente; c) elaborao das alternativas de construo do futuro; d) incorporao, nas alternativas de curva de futuro, dos fundamentos de globalidade, aprendizagem contnua, pr-atividade e a dinmica de controle; e) realimentao de todo o processo; f) permanente gesto da curva de futuro que levar conquista do objetivo estratgico.

O estudo de situao
O estudo de situao uma rotina de trabalho que permite que cada partcipe, em cada dimenso, trabalhe dentro de uma lgica setorial e que os resultados destes trabalhos possam integrar, harmonicamente, um conjunto final coerente com o objetivo pretendido. O grupo que trabalha em gesto estratgica se depara, muitas vezes, com problemas que envolvem dados imprecisos e aspectos pouco definidos, dificultando a elaborao de solues prticas. Entretanto, o uso da metodologia de estudo de situao permite que se extraia da anlise parcial destes dados uma soluo adequada, muitas vezes estruturada sobre avaliaes e informaes imprecisas, porm coerentes com o sistema em desenvolvimento.
53

01. 2004

O estudo de situao produto de uma rotina de resoluo de problemas e consiste em:


analisar o objetivo estratgico; identificar a situao ambiental; estruturar o problema, isto , levantar e enunciar as alternativas de soluo; analisar as solues possveis frente ao ambiente que envolve o objetivo pretendido; selecionar a melhor soluo para o problema em estudo; e, elaborar a curva de futuro correspondente conquista do objetivo.

O estudo de situao na soluo estratgica


A rotina do estudo de situao para a busca da soluo estratgica apresentada a seguir.

1) Anlise do objetivo estratgico As anlises dos fundamentos da Nao e de seus valores indicam objetivos nacionais de longo prazo para a conquista do bem comum. Esta dinmica inicial baseada na primazia da ao poltica sobre o processo de gesto estratgica. A seleo dos objetivos estratgicos deve interpretar as expectativas dos indivduos e das organizaes, ser coerente com a
54

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

aspirao nacional, ter forte impacto no cenrio futuro visualizado, dispor de poder para permitir sua conquista e agregar expressivo valor Nao, por ocasio de sua conquista. Definidos os objetivos estratgicos, tem incio o estudo da situao do ambiente e a formulao das linhas de ao que possam viabilizar a conquista dos objetivos pretendidos.

2) Situao ambiental e linhas de ao Baseados na conjuntura atual e nas anlises retrospectiva e prospectiva so determinados todos os fatores e hipteses lgicas que permitem o conhecimento do ambiente e da dinmica que envolvem a conquista do objetivo pretendido. Por meio da anlise do poder disponvel (vontade, meios, pontos fortes, pontos fracos, gargalos e possibilidades de aproveitamento de xitos), bem como da dinmica do ambiente externo (oportunidades e ameaas), forma-se um quadro que aponta concluses quanto s suas:
influncias/indiferenas; efeitos favorveis/desfavorveis; interferncias negativas (permanentes ou passageiras); interferncias positivas (resultantes do aproveitamento dos xitos intermedirios alcanados); previsibilidade de influncia sobre a conquista do objetivo estratgico. 55

01. 2004

Diante do conhecimento da situao so elaboradas todas as possveis combinaes de aes que permitam a conquista do objetivo estratgico. Para cada combinao identificada explicitada uma linha de ao, que deve dispor de todas as informaes pertinentes conquista do objetivo pretendido. Cada linha de ao estruturada por meio da identificao dos seus pontos de atuao, definidos pelo: quem, o qu, quando, onde, como e com que meios.

3) Anlise das linhas de ao Nessa fase so analisados os resultados provveis de cada linha de ao, previamente estabelecida, frente aos pontos fracos, ameaas, pontos fortes e as oportunidades identificadas. Com relao ao ambiente interno e externo existentes so avaliados quais os fundamentos estratgicos que devem ser considerados como prioritrios e selecionados aqueles que melhor apiem a conquista dos objetivos. Na anlise de cada linha de ao so identificados os fundamentos estratgicos prioritrios que do suporte a sua eficcia.

4) Comparao das linhas de ao Neste momento, comparam-se as diversas linhas de ao estabelecidas, de forma a identificar as principais vantagens e desvan56

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

tagens de cada uma, frente ao desafio de conquistar o objetivo estratgico. Esta comparao deve indicar qual linha de ao possui as maiores possibilidades de sucesso para a conquista do objetivo.

O estudo de situao na interao corretiva


Definida a melhor linha de ao na fase da elaborao da soluo estratgica, tem incio a interao corretiva. Na verdade, esse sistema a prova dos nove da elaborao terica que culminou na proposta da melhor soluo estratgica para a conquista do objetivo. Diferentemente do planejamento estratgico clssico, este sistema de gesto interage, permanentemente, com a realidade ambiental. Desta interao resulta uma correo das fases anteriores, face s mudanas ambientais que no puderam ou no foram consideradas, que altera o processo de construo do futuro, mantendo sua permanente atualizao. Como o processo de gesto estratgica, at esta fase, trabalha com as fontes geradoras de eventos (os atores) e suas decorrncias (as aes), fica facilitado o trabalho de acompanhamento do ambiente no presente e no futuro. Cada vez que um evento (ator) ou sua decorrncia (aes) se modifica, em relao soluo estratgica proposta, deve ser
57

01. 2004

a mesma atualizada, de forma a permitir sua readequao ao novo momento que se formou. Esta dinmica se d com o uso de matrizes matemticas e a sntese da manuteno da gesto estratgica atualizada.

O estudo de situao na curva de futuro


O cruzamento dos pontos de ao (quem, o qu, quando, onde, como e com que meios) com a linha do tempo compreendida entre o presente e a data futura de conquista do objetivo estratgico, passa a se constituir nos pontos de controle da curva de futuro. As curvas de futuro estabelecidas para a conquista de objetivos de Nao podem ser de longo prazo. Nestas situaes devem ser identificados perodos temporais intermedirios, que facilitem a materializao progressiva da conquista do objetivo estratgico. Os pontos de ao devem estar amarrados aos parmetros de medio de desempenho, de sorte a facilitar o acompanhamento da eficcia de sua ao sobre a curva de futuro considerada. Os fundamentos do estudo de situao, a serem incorporados no modelo final da curva de futuro, devem considerar: sua atuao global; sua necessidade de aprendizagem contnua, na conduo das aes; sua necessidade de se atuar pr-ativamente; e sua dinmica de controle. Estes fundamentos encontram-se a seguir apresentados.

58

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

1) Atuao global O novo ambiente mundial requer que as solues estratgicas, particularmente as de mbito nacional, disponham de uma amplitude global. O fenmeno da globalizao tornou-se algo inexorvel e no se restringe somente ao campo econmico. As principais decorrncias desta realidade so: a incerteza e a interdependncia que a dinmica do mundo globalizado gera. A globalizao, ao mesmo tempo em que produz um risco sistmico para os pases, tambm produz uma sinergia de foras em razo da sua interdependncia poltica e econmica. Esta aparente incongruncia impe que as possibilidades de um sistema nacional no sejam analisadas isoladamente. Um sistema nacional, na atualidade, s pode ser avaliado se o for frente ao ambiente global. Um projeto de Nao, de longo prazo, deve privilegiar as vises globais, considerando seus reflexos, apropriando-se de suas vantagens e defendendo-se de seus riscos.

2) Aprendizagem contnua Como muitos estudos de situao sero conduzidos sobre escassez de informaes confiveis e com falta de conhecimento sobre o assunto, necessrio que a construo da curva de futuro permita a existncia de um processo contnuo de aprendizagem sobre o ambiente em estudo.

59

01. 2004

Um dos fatores que sustentam a necessidade da gesto estratgica ser considerada um processo e no um projeto sua necessidade de contnuo aperfeioamento, o que muito facilitado se o conceito da aprendizagem contnua for assimilado em sua gesto. O aprendizado contnuo a chave da vantagem comparativa renovvel e deve ser implementada, particularmente, quando os objetivos pretendidos necessitarem de longo tempo de maturao. A gesto estratgica deve considerar o processo de aprendizagem individual e coletivo e o modelo deve migrar do conceito da administrao de mudanas para administrao por mudanas.

3) Pr-atividade e foco participativo A conquista dos objetivos pretendidos ser mais provvel se a soluo estratgica considerar a postura empreendedora de toda a populao. A pr-atividade e a busca do foco participativo devem ser atribudas ao Estado e a toda populao. A implementao de uma soluo estratgica nacional deve ser de conhecimento pblico, dentro de suas esferas de atribuies e competncias. O conhecimento dos limites, dos pontos fortes, das competncias e dos objetivos pretendidos permite a convergncia das aes e o sucesso do aproveitamento das oportunidades oferecidas pelo ambiente. Da mesma forma, devem ser
60

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

conhecidos os pontos fracos e as vulnerabilidades, de sorte a permitir uma eficiente defesa frente s ameaas internas e externas que surgiro ao longo da construo das curvas de futuro. A importncia da pr-atividade na gesto das curvas de futuro se d em decorrncia da idia de que o futuro no um destino manifesto. Como o futuro construdo pela soma das aes e omisses do presente, as iniciativas tomadas pelo Estado e pelo conjunto da sociedade, mesmo que descentralizadamente, tendem a garantir um movimento na direo da conquista do objetivo estratgico.

4) Controle Qualquer gesto estratgica deve dispor de um instrumento de controle de sua implementao, que permita a medio do seu desempenho. Na elaborao dos pontos de ao da curva de futuro devem ser definidos indicadores estratgicos, que permitam o acompanhamento do processo e a medio de sua eficcia. O controle deve ser feito sobre metas quantificadas e prazos previamente definidos, de sorte a facilitar sua avaliao posterior.

A gesto dos homens nas curvas de futuro


A realidade do ambiente que envolve a conquista de um objetivo
61

01. 2004

estratgico no permite que sua gesto seja linear e contnua. A realidade se apresenta dentro de uma dinmica prpria, sujeita a variveis no controladas e no identificadas com antecedncia. Estes fatores fazem com que uma metodologia de gesto estratgica, para ser bem-sucedida, tenha que considerar esta dinmica ambiental aleatria e tenha a capacidade de identificar suas oportunidades e ameaas. Essa gesto deve ser alicerada sobre dois referenciais: o tcnico e o comportamental. O referencial comportamental poder auxiliar a gesto dos indivduos, atravs do conhecimento dos processos decisrios e do enfrentamento de risco e incertezas. Algumas teorias sociolgicas, como o Diagrama das

Bifurcaes, a Anlise de Risco, a Averso Ambigidade e a Teoria da Perspectiva, facilitam a gesto das curvas de futuro, por permitirem uma melhor anlise da dinmica social e da lgica encerrada no processo decisrio dos indivduos. de domnio pblico que o conceito da palavra risco deriva do italiano antigo risicare, que significava ousar. O ideograma oriental deste conceito de risco significa a interao do perigo com a oportunidade. Neste sentido, o risco uma opo e no um desgnio do destino. Atualmente a teoria Anlise de Riscos encontra-se embasada em duas vertentes distintas: a de origem lgica e a indutiva. A evoluo da pesquisa cientfica permitiu que fossem incorporados, aos conceitos lgicos, inmeros fundamentos matemticos. Por
62

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

outro lado, a vertente da anlise indutiva tambm evoluiu, gerando vrias teorias comportamentais. A Teoria da Individualidade explica que cada um de ns, mesmo o mais racional, possui um conjunto de valores nico e responder de acordo com estes valores, dentro de uma estrutura previsvel e sistemtica, para a tomada de deciso. Este comportamento facilita a anteviso das posies dos atores que estejam envolvidos em um evento da curva de futuro. Por outro lado, a Teoria de Averso Ambigidade, significa que as pessoas preferem assumir riscos, com base em probabilidades conhecidas, em vez de probabilidades desconhecidas. Este comportamento indica que o volume e a qualidade das informaes pessoais importa, decisivamente, para a tomada de deciso. Desta forma, a responsabilidade de alimentar os atores com informaes, em volume e qualidade, passa a ser do gestor da curva de futuro, de sorte a permitir que os atores tomem decises na direo do cenrio desejado. A Teoria da Regresso Mdia o estudo mais esclarecedor sobre como as pessoas administram o risco e a incerteza. Ela identificou que os homens oscilam de um lado para o outro em tudo que fazem e regressam, continuamente, ao que se revelar como seu desempenho mdio. A continuidade dos estudos dessa teoria fez com que os pesquisadores especulassem sobre a possibilidade de que ignorar a regresso mdia no era o nico motivo pelo qual as pessoas
63

01. 2004

erram, ao prever um desempenho futuro com base em fatos passados. As pesquisas descobriram que esses erros tambm so oriundos de duas outras deficincias humanas. A primeira deficincia que a emoo muitas vezes destri o autocontrole, fator essencial tomada de deciso racional. A segunda indica que as pessoas muitas vezes no conseguem entender, plenamente, com o que esto lidando. Um estudo fundamental relacionado anlise da tomada de decises encontra-se na Teoria da Perspectiva. Em suas concluses, apresenta as seguintes informaes sobre o processo de deciso:
os homens exibem averso ao risco quando lhes oferecida uma opo em um cenrio que indica perda e, depois, procuram o risco quando se apresenta a mesma opo em um cenrio que lhes indica ganhos; por ocasio da tomada de deciso os homens tendem a ignorar os componentes comuns de um problema e concentram-se em cada parte isoladamente; existe dificuldade em reconhecer quanta informao suficiente e quanta excessiva, para se tomar uma deciso; atribuda muita ateno a eventos de baixa probabilidade, mas altamente dramatizados, e negligenciados eventos de ocorrncia rotineira, mesmo que altamente probabilizados; possvel que uma mesma deciso se inicie sob uma anlise puramente racional e, depois, extrapole, irracionalmente, para o que pode no passar de um mero golpe de sorte.

64

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

O conhecimento de algumas dessas teorias, relacionadas ao modo como os homens administram os riscos, no momento de deciso, tem por finalidade demonstrar que a gesto estratgica deve considerar, com igual importncia, os aspectos tcnicos de conduo dos eventos, bem como os aspectos comportamentais da gesto dos homens, durante a construo das curvas de futuro.

Breve concluso
O pragmatismo necessrio construo de uma curva de futuro, direcionada para a conquista de um objetivo estratgico nacional, de longo prazo, deve:
estar embasado em um conceito de processo; utilizar as mais modernas tcnicas de anlise da conjuntura, retrospectiva e prospectiva; estar permanentemente atualizado; ser global e pr-ativo, permitir a aprendizagem contnua e dispor de um sistema de medio do seu desempenho; estar focado na gesto dos homens e na soluo estratgica; e, ser buscado, diariamente, com afinco e com os olhos postos no futuro.

65

01. 2004

66

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Anexo: Glossrio

Introduo

A seguir so apresentados, por ordem alfabtica, alguns conceitos relacionados a poder e a estratgia, teis compreenso do texto referente Metodologia NAE.

Definies relacionadas aos fundamentos do poder


Fatores de crise de poder do Estado A crise de poder do Estado corresponde crise de governabilidade. So razes de crise: a maior sobrecarga de demanda, a maior conflitualidade social e certas conformaes de distribuio de poder na sociedade.

Organizao do Funo clssica do Estado: produo e aplicao de Estado sob o normas. enfoque do poder rgos do Estado: centros de aplicao do poder. Poder Organizao do poder: Ttulo IV da Constituio Federal. O poder uma sntese interdependente de vontades e meios, direcionada para a conquista de um objetivo poltico. Diretrizes gerais, emanadas do mais alto nvel institucional, que definem a misso e os objetivos a serem conquistados, expressam os limites de sua atuao e permitem a aplicao do poder disponvel para conduzir o seu desenvolvimento. Definir a estratgia de conquista dos objetivos polticos. Conhecer e aplicar os meios para atingir os objetivos polticos.

Poltica

Pressupostos da ao poltica do Estado

67

01. 2004

Relao entre poltica e poder

O poder uma realidade social e jurdica que conforma o Estado. Sociologicamente, o poder a capacidade da autoridade fazer com que os homens atuem de maneira harmnica e certa. Juridicamente, o poder a base da organizao poltica, que sustenta o Estado, pois o Estado o poder organizado para dirigir politicamente a Nao.

Definies relacionadas Estratgia

Ameaas

So foras ambientais no controlveis pela Nao, que podem dificultar a implementao de uma soluo estratgica. Entretanto, ao serem identificadas, podem ser evitadas ou minimizadas em suas aes deletrias sobre as aes previstas. uma fase da gesto estratgica em que se levantam informaes sobre a realidade atual, de sorte a permitir um amplo conhecimento do ambiente em estudo e auxiliar, posteriormente, o conhecimento da dinmica passada e a elaborao dos cenrios futuros. uma fase da gesto estratgica em que so descritas, de forma coerente, as possibilidades de evoluo de uma situao atual para uma situao futura. Sua elaborao deve considerar: a necessidade de uma viso global e sistmica, a possibilidade de evoluo para futuros mltiplos e incertos e a relao de dependncia entre o futuro e as aes realizadas no presente. uma fase da gesto estratgica que tem a finalidade de conhecer os atores e as suas aes, que ao se realizarem no passado construram o presente. A anlise no se faz sobre o mrito dos eventos, mas sim, sobre a dinmica do ambiente em estudo.

Anlise da conjuntura atual

Anlise prospectiva

Anlise retrospectiva

68

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Concepo temporal

O estudo do passado deve destacar os atores e suas aes, que ao serem implementadas no passado, condicionaram a realidade do presente. Esta anlise deve apresentar as foras que agiram sobre as idias, sobre os atores e sobre suas aes, de sorte a permitir o conhecimento da dinmica do poder que atuou no passado remoto e se estendeu aos dias atuais. A ltima fase da gesto estratgica atribui Construo das Curvas de Futuro a possibilidade de, por meio de uma gesto pragmtica, direcionar as aes do presente para o cenrio desejvel, permitindo, como decorrncia, a conquista futura dos objetivos estratgicos. As aes a serem implementadas nesta fase so conduzidas por meio da gesto da soluo estratgica e da gesto dos indivduos que interagem no sistema. O fundamento dessa fase de que o futuro se constri pelas aes do presente, no sendo um destino manifesto. Em termos abstratos caracteriza-se por: atingir o objetivo decisivo, com liberdade de ao, por meio da aplicao dos meios necessrios, obtidos pela sua economia em frentes secundrias. A arte da dialtica das vontades, em que se emprega o poder disponvel para garantir a conquista futura de objetivos estratgicos. A escolha dos meios deve propiciar uma economia dos mesmos e garantir a possibilidade de ao. Como a estratgia a dialtica entre vontades oponentes, a judiciosa aplicao dos meios deve permitir que se atinja o ponto decisivo do adversrio, preservando a nossa liberdade de ao. O planejamento estratgico deve manobrar no tempo. Longe de proceder por hipteses rgidas e probabilsticas, deve fundamentar-se em um feixe de possibilidades que podero ocorrer ou no. Os prazos para as conquistas dos objetivos devem ser perfeitamente definidos.

Construo das curvas de futuro

Elementos da deciso estratgica Estratgia

Fator meios da soluo estratgica

Fator tempo da soluo estratgica

69

01. 2004

Finalidade

Atingir os objetivos fixados pela poltica, utilizando, da

da estratgia melhor maneira possvel, os meios de que se dispe. Gesto estratgica A gesto estratgica um processo complexo que considera os sistemas: de elaborao da soluo estratgica; de conhecimento do ambiente e suas resistncias; de conhecimento dos cenrios futuros e suas probabilidades de concretizao; e de monitoramento da realidade. A estes sistemas tcnicos deve ser considerada a gesto dos homens envolvidos no processo Indicador de desempenho Indicador de desempenho do nvel de gesto da curva de futuro. Indicador de desempenho um dado numrico a que se atribui uma meta. Esta informao levada, periodicamente, ateno dos gestores das curvas de futuro. Estes indicadores so usados para avaliar os principais efeitos de uma estratgia em um determinado setor da instituio e nas causas destes efeitos, refletindo sobre a

estratgico conquista (ou no) dos objetivos. Interao corretiva uma fase da gesto estratgica destinada atualizao do Planejamento Estratgico, em funo da dinmica temporal e do ambiente. Complementarmente, permite a retroalimentao do processo, ampliando sua capacidade de interao e sua capacidade de conquista dos objetivos estratgicos. A principal ferramenta da interao corretiva a Teoria dos Jogos, que permite antever as aes dos atores enMedio sistemtica de desempenho volvidos, bem como a fora de suas aes. O modelo da eficcia no est estruturado sobre valores medidos, mas sim na medio sistemtica que indica a evoluo planejada. A medio sistemtica e estruturada permite s organizaes monitorarem seu desempenho e desta forma realizar rpidas mudanas, com base em informaes pertinentes e confiveis, bem como visualizar Meta estratgica a conquista dos objetivos pretendidos. A meta estratgica a soluo integrada e multidisciplinar, que em sua concepo deve considerar os fatores: tempo, meios e manobra.

70

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Oportunidades

So foras ambientais no controlveis pela instituio, que podem favorecer uma soluo estratgica, desde que reconhecidas e aproveitadas oportunamente.

Pontos fortes Pontos fracos

So vantagens estruturais, controladas pela instituio, que a favorecem frente s oportunidades e s ameaas. So desvantagens estruturais, controladas pela instituio, que desfavorecem a possibilidade de utilizao das oportunidades e agravam as ameaas, que se apresentam na conquista dos objetivos estratgicos. Comando nico no mais alto nvel institucional; objetividade nas aes estratgicas; manuteno da iniciativa nas aes estratgicas; preservao da segurana; simplicidade de concepo e de implementao das aes estratgicas; busca da surpresa na implementao de uma ao estratgica; aplicao dos meios necessrios (massa); dinamismo no processo de conquista de um objetivo estratgico; integrao sistmica; e economia de meios em frentes que no sejam estratgicas. So sistemas perfeitamente quantificados, que respondem s clssicas perguntas do planejamento (Quem? O qu? Quando? Como? Onde? Com que meios?) e que se encontram direcionados para a conquista dos objetivos estratgicos.

Princpios estratgicos

Soluo estratgica

71

01. 2004

72

Seo das experincias

01. 2004

74

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

A experincia brasileira em planejamento econmico: uma sntese histrica

Caractersticas gerais do planejamento no Brasil


O Brasil acumulou, sobretudo entre os anos 40 e 70 do sculo passado, uma experincia razovel em matria de planejamento governamental. Desde os primeiros exerccios, no imediato psSegunda Guerra, por meio, entre outros, do Plano Salte (sade, alimentao, transportes e energia), e, mais adiante, do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, at os mais recentes planos plurianuais, determinados constitucionalmente, o Estado brasileiro empreendeu, ao longo destas ltimas cinco ou seis dcadas, diversas tentativas de planejamento do futuro e de organizao
1

O estudo clssico sobre as formas de interveno do Estado na atividade econmica, com referncia direta experincia histrica brasileira at meados dos anos 1960, o trabalho de Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no Domnio Econmico: o direito pblico econmico no Brasil, Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1968.

do processo de desenvolvimento econmico.1 Estruturadas mais freqentemente em torno de grandes objetivos econmicos e, em alguns casos, formuladas para atender necessidades de estabilizao econmica ou de desenvolvimento regional (como a Sudene), essas experincias de planejamento governamental das quais as mais conhecidas e ambiciosas foram, no auge do regime militar, os dois planos nacionais de desenvolvimento conseguiram atingir algumas das metas propostas, mas tiveram pouco impacto na situao social da nao. O pas tornou-se maduro do ponto de vista industrial e avanou no plano tecnolgico ao longo desses planos, mas, no obstante

75

01. 2004

progressos setoriais, a sociedade permaneceu inaceitavelmente desigual, ou continuou a padecer de diversas iniqidades, em especial nos terrenos da educao, da sade e das demais condies de vida para os setores mais desfavorecidos da populao. Como indicou um dos principais formuladores e atores da experincia brasileira nessa rea, Roberto Campos, o conceito de planejamento sempre padeceu de uma grande impreciso terminolgica, tendo sido utilizado tanto para o microplanejamento setorial como para o planejamento macroeconmico mais integrado. Num esforo de preciso semntica, ele propunha distinguir entre simples declaraes de poltica, programas de desenvolvimento e planos de desenvolvimento. No primeiro caso, ter-se-ia uma simples enunciao de uma estratgia e metas de desenvolvimento. Um programa de desenvolvimento compreenderia, alm da definio de metas, a atribuio de prioridades setoriais e regionais e a formulao de incentivos e desincentivos relacionados com essas prioridades. Um plano de desenvolvimento avanaria ainda mais pela especificao de um cronograma de implementao, pela designao do agente econmico (pblico ou privado) e pela alocao de recursos financeiros e materiais. A palavra projeto seria reservada para o detalhamento operacional de planos ou programas.2 Embora hoje plenamente integrada ao processo de ao governamental, sobretudo a partir da criao, em 1964, do Ministrio de Planejamento e Coordenao Geral que unificou encargos e atribuies que estavam dispersos em ncleos de assessoria go76
2

Cf. Roberto Campos, A experincia brasileira de planejamento, in Mario Henrique Simonsen e Roberto de Oliveira Campos, A Nova Economia Brasileira, Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio Editora, 1974, p. 47.

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

vernamental, comisses, conselhos e coordenaes , a idia de planejamento emerge de modo global e integrado a partir dessa poca, mas j tinha experimentado, antes, alguns esforos polticos de mbito variado e de alcance desigual. Em trabalho ainda indito, o professor de economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul Jos Truda Palazzo traou uma cronologia desse itinerrio at o regime militar, dividindo o perodo ps-1930 em quatro segmentos: o primeiro, iria de 1934 a 1945, abrangendo o Estado Novo e tendo como rgo central o Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), ademais de algumas comisses criadas, sobretudo, durante a Segunda Guerra Mundial; o segundo, iria de 1946 a 1956, e representaria, de certa forma, uma transio entre tentativas de implantao de um rgo central de planejamento e uma intensa fase de reorganizao administrativa; o terceiro, situou-se entre 1956 e 1963, caracterizando-se pela criao de rgos centrais estabelecidos em funo de planos, mais do que de planejamento; e, finalmente, o quarto perodo, que tem incio em 1964, com os governos militares, representando um esforo indito de planejamento global, com o Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg), depois continuado por meio dos
3

Utilizei-me, nesta seo e nas seguintes (at os anos 1970), do trabalho indito do professor Jos Truda Palazzo O Planejamento do Desenvolvimento Econmico o caso brasileiro, Porto Alegre: Faculdade de Cincias Econmicas e Contbeis da UFRGS, 1977, manuscrito datilografado.

PND I e II.3 Depois de vrios planos tentativos de estabilizao econmica, ao longo dos anos 80 e 90, pode-se, a ttulo de complementao cronolgica, estabelecer um quinto perodo na histria do planejamento governamental no Brasil, agora marcado pela determinao da Constituio de 1988, no sentido de serem implemen-

77

01. 2004

tados planos plurianuais como forma de balizar a alocao de gastos pblicos no decorrer de um prazo maior neste caso, ao longo de quatro anos, entre o segundo ano de uma administrao e o incio da seguinte do que o permitido pela execuo oramentria em bases anuais. Pode-se, igualmente, para dar uma idia das dificuldades e dos problemas tcnicos com que se debatiam os primeiros planejadores governamentais do Brasil, nas dcadas imediatamente subseqentes Segunda Guerra Mundial, transcrever os fatores que Roberto Campos listava, no incio dos anos 70, como indicativos daqueles obstculos institucionais e estruturais: (1) deficincias estatsticas no tocante a dados fundamentais como o emprego de mo-de-obra, o investimento do setor privado e as relaes inter-industriais; (2) a escassez de planejadores experimentados; (3) o importante peso do setor agrcola, no qual o planejamento difcil pela proliferao de pequenas unidades decisrias, para no falar em fatores climticos; (4) a importncia do setor externo (exportaes e ingresso de capitais), sujeito a agudas flutuaes, particularmente no caso do comrcio exterior, dependente at pouco tempo de uma pequena faixa de produtos de exportao sujeitos a grande instabilidade de preos.4 Uma comparao perfunctria com nossa prpria poca revelaria as seguintes caractersticas em relao quelas dificuldades enunciadas por Roberto Campos: (1) abundncia de estatsticas para os dados fundamentais da economia e da rea social, com certo refinamento metodolgico para pesquisas setoriais, diversificao
78
4

Cf. Roberto Campos, A experincia brasileira de planejamento, op. cit., p. 50-51.

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

excessiva ou indesejvel para sries relativas ao custo de vida e ao desemprego, esforos ainda inacabados para a mensurao adequada de grandes agregados macroeconmicos; (2) provimento relativamente satisfatrio de planejadores governamentais, a despeito da deteriorao da tecnocracia de Estado, comparativamente ao que tinha sido alcanado at o incio dos anos 80; (3) importante desenvolvimento material nos trs setores bsicos da economia, seguido de deteriorao parcial da infra-estrutura fsica e da crise fiscal do Estado, convertido em despoupador lquido e regulador excessivo da atividade empresarial privada; (4) carter ainda estratgico do setor externo (acesso a mercados, captao de investimentos diretos e financiamento compensatrio), mas diversificao ainda insuficiente da pauta exportadora, com concentrao em produtos de baixo dinamismo exportador e pequena elasticidade-renda, a despeito de uma faixa de produtos de alta tecnologia (avies). Entretanto, a diferena mais notria entre as condies atuais de elaborao e execuo de qualquer exerccio de planejamento econmico governamental em relao poca coberta pelo ministro do Planejamento da era militar parece ser a dos meios operacionais (e legais) disposio do Estado em cada poca, uma ampla flexibilidade e liberdade de ao naqueles idos, notadamente atravs dos decretos-lei, e a necessria negociao com o poder legislativo, assim como com a prpria sociedade civil, caracterstica indissocivel da democracia contempornea.

79

01. 2004

Primeiras experincias de planejamento governamental no Brasil


No contexto do conflito militar da Segunda Guerra Mundial, o Estado brasileiro organizou-se para administrar recursos e suprir contingenciamentos, notadamente mediante o Plano Qinqenal de Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional (1942) e do Plano de Obras (1943), ou atravs de rgos como o Conselho Federal de Comrcio Exterior, criado ainda nos anos 30. O regime Vargas recebeu apoio do governo americano para efetuar um levantamento das disponibilidades existentes em recursos naquela conjuntura militar (Misso Cooke, 1942-1943). Os esforos para se lograr obter ajuda financeira americana ao desenvolvimento redundaram na criao da Companhia Siderrgica Nacional e, no plano institucional, no estabelecimento de uma Comisso Mista que, de 1951 a 1953, formulou, com base em novo esforo de cooperao tcnica americana (misso Abbink), um diagnstico sobre os chamados pontos de estrangulamento da economia brasileira sobretudo de infra-estrutura , com algumas sugestes e recomendaes para seu encaminhamento, entre elas uma relativa ao estabelecimento de um banco central. Antes disso, entretanto, foi formulado, durante o governo Eurico Gaspar Dutra (1946-1950), o Plano Salte, mais orientado, com base em trabalhos tcnicos do Dasp, a resolver essas questes setoriais, mediante adequado ordenamento oramentrio, do que voltado para uma concepo abrangente de planejamento estratgico de governo. Como salientado pelo Professor Palazzo, o plano Salte era modesto em suas pretenses, embora tivesse objetivos de grande alcance para a poca.5 Das fontes de recursos
80
5

Cf. Jos T. Palazzo, O Planejamento do Desenvolvimento Econmico o caso brasileiro, op. cit., p. 4.

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

previstas, 60% viriam do oramento da Unio e 40% do financiamento externo, o que explica, talvez, a insistncia da diplomacia brasileira nessa poca com o estabelecimento de um plano Marshall para a Amrica Latina, evidenciada, por exemplo, por ocasio da conferncia americana que constituiu a Organizao
6

Cf. Paulo Roberto de Almeida, A Diplomacia do Liberalismo Econmico: as relaes econmicas internacionais do Brasil durante a Presidncia Dutra, in Jos Augusto Guilhon de Albuquerque (org.), Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira (1930-1990), vol. I: Crescimento, modernizao e poltica externa, So Paulo: Cultura Editores associados, 1996, p. 173-210.

dos Estados Americanos, em maro de 1948 em Bogot.6 De fato, no caso do Salte, no se tratava de um plano econmico completo, mas de uma organizao dos gastos pblicos, que tampouco pde ser implementado integralmente, em funo de dificuldades financeiras, no apenas de natureza oramentria mas, igualmente, devido relativa carncia de financiamento externo. Como indicou um estudioso, A natureza do Plano Salte no era realmente global, pois no dispunha de metas para o setor privado ou de programas que o influenciassem. Tratava-se, basicamente, de um programa de gastos pblicos que cobria um perodo de cinco anos. Ele conseguiu, entretanto, chamar a ateno para outros setores da economia defasados em relao indstria e que poderiam, conseqentemente, impedir um futuro

Cf. Werner Baer, A Economia Brasileira, So Paulo: Nobel, 1996, p. 75.

desenvolvimento.7 Na mesma poca, a busca de uma soluo ao problema da escassez de petrleo, vinculado ao da dependncia externa, acabou resultando num maior envolvimento do Estado no domnio econmico, ao ser determinado, mais adiante, o estabelecimento do monoplio da Unio nessa rea e a criao de uma empresa estatal, a Petrobras (1953). Ao mesmo tempo ocorria a fundao do rgo fundamental para a consecuo dos esquemas de financiamento dos novos projetos, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), alis uma das recomendaes da Comisso

81

01. 2004

Mista BrasilEstados Unidos. Deve-se ressaltar, contudo, que a instabilidade poltica brasileira, tpica da Repblica de 1946, constituiu-se em notvel entrave, no apenas para iniciativas de planejamento econmico, como tambm para o prprio processo de administrao governamental corrente.8 O debate econmico em curso, polarizado entre os adeptos de uma administrao tradicional, ou ortodoxa, da economia entre os quais se destacavam seguidores do economista Eugenio Gudin , e os partidrios do planejamento estatal, ainda que indicativo corrente em grande medida identificada com os chamados desenvolvimentistas , contribuiu para certa descontinuidade da ao governativa, quando no para a superposio de medidas contraditrias em matria de polticas macroeconmicas e setoriais. Cabe igualmente colocar o processo de desenvolvimento brasileiro na segunda metade do sculo XX, com suas tendncias de expanso (como durante a fase do milagre, entre 1968 e 1974) e de declnio relativo (nas duas dcadas seguintes), no contexto do grande crescimento do comrcio mundial e da intensificao dos fluxos financeiros internacionais, tanto sob a forma dos investimentos diretos como na modalidade dos emprstimos comerciais. Ainda que as taxas de crescimento no Brasil tenham sido significativas nos anos 50, a expanso demogrfica contribuiu em grande medida para reduzir o ritmo do crescimento per capita, como evidenciado pela comparao com a experincia de outros pases que tambm estavam crescendo rapidamente nesse perodo, como a Alemanha e o Japo, por exemplo.
8

Ver, a propsito, Robert T. Daland, Brazilian Planning: development, politics and administration, Chapel Hill: The University of North Carolina Press, 1967.

82

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Taxas mdias de crescimento do PIB per capita Pases 1950-1960 1960-1967 Brasil 2,9 1,1 Repblica Federal da Alemanha 6,8 3,1 Coria do Sul 2,5 5,1 Espanha 2,6 7,2 Estados Unidos 1,1 3,6 Taiwan 3,8 7,1 Japo 7,2 8,6 Fonte: Paul Singer, A crise do milagre (1982)

O Plano de Metas de JK: a mstica do desenvolvimentismo


A proposta de um Programa de Metas (ou Plano, como ficou mais conhecido), antes mesmo de ser inaugurado o governo Juscelino Kubitschek de Oliveira (1956-1960), constituiu notvel avano na noo de uma coordenao racional da ao do Estado no est9

A literatura registra a existncia de dois trabalhos, ambos clssicos, de anlise detalhada do Plano de Metas de JK, efetuados cada um em sua vertente especfica, respectivamente, no campo econmico, por Carlos Lessa, 15 Anos de Poltica Econmica, 3 edio, So Paulo: Brasiliense, 1982, e, no campo da cincia poltica, por Celso Lafer, JK e o programa de metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema poltico no Brasil, Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002, este originalmente uma tese de doutorado apresentada na Universidade de Cornell em 1970.

mulo a setores inteiros da economia, em geral na rea industrial, mas com grande nfase naqueles pontos de estrangulamento j detectados em relao infra-estrutura.9 As limitaes capacidade de importar j constituam preocupao essencial da equipe de planejadores, sobretudo no mbito do BNDE e do Conselho de Desenvolvimento da Presidncia da Repblica. O setor de educao tambm recebeu precoce ateno nesse Plano, embora mais voltado para a formao de pessoal tcnico destinado a operar as indstrias bsicas e outros setores de infra-estrutura. A construo de Braslia, ao contrrio do que se poderia pensar, no fazia parte da concepo original do Plano de Metas, mas dele constava a expanso da rede rodoviria para a interiorizao do processo de desenvolvimento.

83

01. 2004

Como bem ressaltado pelo professor Palazzo, apesar de muitos identificarem o Plano de Metas como o primeiro plano brasileiro de programao global da economia, em realidade ele apenas correspondeu a uma seleo de projetos prioritrios, mas evidentemente, desta vez, com viso mais ampla e objetivos mais audaciosos que os do Plano Salte, buscando inclusive uma cooperao mais estreita entre os setores pblico e privado. A sua nfase recaa, fundamentalmente, no desenvolvimento da infra-estrutura e da indstria de base; no estava, no entanto, caracterizando um planejamento global, tanto que por falta de um esquema racional e adequado de financiamento, acabou por provocar um pesado surto inflacionrio.10 O Plano de Metas, elaborado sob a orientao de Lucas Lopes e de Roberto Campos, por meio de trabalho conjunto do BNDE e de um Conselho Nacional de Desenvolvimento, criado no dia seguinte posse de JK, dedicou-se a identificar os setores carentes de investimentos pelo Estado, pela iniciativa privada ou pelo capital estrangeiro e, dentro de cada setor, as metas, cuidando ainda de se ter um objetivo para cada meta. A quantificao desse objetivo, em regra geral, foi feita da seguinte maneira: foram elaborados estudos das tendncias recentes da demanda e da oferta do setor e, com base neles, projetou-se, por extrapolao, a composio provvel da demanda nos prximos anos, na qual tambm se considerou o impacto do prprio plano de metas. Os resultados dessa extrapolao que permitiram a fixao de objetivos quantitativos a serem atingidos durante o qinqnio. Esses objetivos foram testados e revistos durante a aplicao do plano, por meio do mtodo de aproximaes suces84
10

Cf. Palazzo, O Planejamento, op. cit., p. 4.

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

sivas que constituiu, por assim dizer, o mecanismo de feedback do plano de metas, conferindo-lhe as caractersticas de um planeja11

Cf. Celso Lafer, O Planejamento no Brasil: observaes sobre o Plano de Metas (1956-1961 in Betty Mindlin Lafer, org., Planejamento no Brasil, 3 ed.; So Paulo: Perspectiva, 1975, p. 29-50; p. 37.

mento contnuo.11 Com grande incidncia sobre a produo nacional cerca de um quarto do produto global e uma grande abertura para o exterior 44% dos recursos previstos para a implementao do plano estavam dedicados importao de bens e servios , o Plano de Metas revelou, pela primeira vez, a possibilidade de cooperao entre o setor privado mobilizado por meio de grupos executivos e o setor pblico organizado em torno do BNDE. A taxa de crescimento da economia ultrapassou as mdias dos dois qinqnios anteriores 7% ao ano entre 1957 e 1962, contra apenas 5,2% nos perodos precedentes, sendo as taxas per capita de 3,9 e 2,1% , contra expectativas pessimistas em relao s possibilidades de serem vencidos aqueles gargalos, apontados como obstculos fundamentais, em especial na rea externa. Setorialmente, o produto industrial cresceu 11,3% ao ano, ao passo que o agrcola taxa mais modesta de 5,8%. A tabela a seguir sumaria as taxas setoriais de crescimento.
Taxas de crescimento do produto e setores (1955-1961)

Ano 1955 1956


1957 1958 1959 1960 1961

PIB 8,8 2,9


7,7 10,8 9,8 9,4 8,6

Indstria 11,1 5,5


5,4 16,8 12,9 10,6 11,1

Agricultura 7,7
-2,4 9,3 2 5,3 4,9 7,6

Servios 9,2
0 10,5 10,6 10,7 9,1 8,1 Fonte: IBGE

85

01. 2004

O Plano compreendia um conjunto de 30 metas organizadas nos seguintes setores: 1) Energia (com 43,4% do investimento total): eltrica; nuclear; carvo mineral; produo e refinao de petrleo; 2) Transportes (29,6% dos recursos previstos): reaparelhamento e construo de ferrovias; pavimentao e construo de rodovias; servios porturios e de dragagens; marinha mercante; transportes aerovirios; 3) Alimentao (com apenas 3,2% dos investimentos previstos): trigo; armazns e silos; armazns frigorficos; matadouros industriais; mecanizao da agricultura; fertilizantes; 4) Indstrias de base (com 20,4% dos investimentos previstos): siderurgia; alumnio; metais no-ferrosos; cimento; lcalis; celulose e papel; borracha; exportao de minrios de ferro; indstria automobilstica; construo naval; mecnica e material eltrico pesado; 5) Educao (3,4% dos recursos): formao de pessoal tcnico. Entre os setores industriais, o automobilstico foi o que mais recebeu incentivos, especialmente por meio da Instruo 113 da Superintendncia da Moeda e do Crdito (antecessora do Banco Central), que proporcionou facilidades para a entrada de equipamentos importados sem cobertura cambial. Para compensar os efeitos concentradores do crescimento industrial no Centro-Sul, foram estabelecidos incentivos fiscais para o Nordeste, tendo Celso Furtado assumido a Superintendncia do Desenvolvimento dessa regio (Sudene), criada nesse perodo. Braslia, tambm parte desse esforo de dinamizao do heartland brasileiro, parece ter consumido cerca de 2 a 3% do PIB durante todo o processo de sua construo, o que no estaria alheio acelerao
86

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

12

Cf. Celso Lafer, JK e o programa de metas (19561961), op. cit., p. 147 e 150.

do processo inflacionrio que foi registrado desde ento.12 O Plano logrou, em todo caso, cumprir seus objetivos bsicos, que poderiam ser resumidos na arrancada ou acelerao da industrializao e na interiorizao do desenvolvimento. Uma anlise mais crtica desse plano, por Werner Baer, indica que no se tratava de um programa de desenvolvimento global, pois no abrangia todas as reas de investimento pblico ou as indstrias bsicas e, durante um perodo de cinco anos, no tentou conciliar as necessidades de recursos de trinta setores bsicos atingidos pelo plano com as dos setores no-includos. As metas deveriam ter sido estabelecidas tanto para o governo quanto para o setor privado. (...) O investimento de infra-estrutura preocupava-se essencialmente com a eliminao de gargalos, tarefa para a qual a comisso conjunta j havia lanado as bases. Em muitos casos, foram redigidas metas detalhadas, incluindo muitos projetos individuais, enquanto outras metas foram formuladas somente em termos gerais.13 Entre as heranas menos desejadas do Plano de Metas situou-se o surgimento de um surto inflacionrio que se deveu, na anlise do professor Palazzo, a dois fatores: (a) a emisso destinada a cobrir os investimentos governamentais; (b) a falta de contrapartida fiscal, unida ao fato de que nenhum esquema especial de sustentao financeira do Plano havia sido formulado. Para contrabalanar os efeitos da inflao que se implantava, o Governo Kubitschek lanou uma programao especial, conhecida como Programa de Estabilizao Monetria, que deveria cobrir o perodo 1958-1959, mas este se mostrou insuficiente em funo

13

Cf. Baer, op. cit., p. 77.

87

01. 2004

da estratgia traada: a elevao espetacular dos meios de pagamentos e os pesados dficits oramentrios. O Programa de Estabilizao tentou a reduo das despesas pblicas e o aumento da receita, bem como certa limitao ao crescimento do PIB. No alcanou, no entanto, o seu objetivo e o governo preferiu o caminho da poltica desenvolvimentista, mesmo em prejuzo das boas relaes com entidades financeiras internacionais, em especial com o FMI, que pretendia uma disciplina dos investimentos internos nos programas, como condio para recomendar financiamentos do exterior.14
14

Cf. Palazzo, op. cit., p. 5.

4. O Plano Trienal de Celso Furtado: a economia vitimada pela poltica


Em contraste com o ntido sucesso do Plano de Metas, o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado em apenas trs meses por uma equipe liderada por Celso Furtado no final de 1962, para j subsidiar a ao econmica do governo Joo Goulart no seu perodo presidencialista (em princpio de 1963 a 1965), sofreu o impacto da conjuntura turbulenta em que o Brasil viveu ento, tanto no plano econmico como, em especial, no mbito poltico. O processo inflacionrio e as crises polticas com que se defrontou o governo Jango, combinaram-se para frustrar os objetivos desenvolvimentistas do plano, que buscava retomar o ritmo de crescimento do PIB da fase anterior (em torno de 7% ao ano), ao mesmo tempo em que pretendia, pela primeira vez, contemplar alguns objetivos distributivistas. Estavam
88

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

previstos, em seu mbito, a realizao das chamadas reformas de base (administrativa, bancria, fiscal e agrria), ademais do
15

Cf. Roberto B. M. Macedo, Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social (19631965) in Mindlin Lafer, org., Planejamento no Brasil, op. cit., p. 51-68.

reescalonamento da dvida externa.15 Era um plano de transio econmica, no de planejamento macrossetorial, e sua interrupo, antes mesmo da derrocada do governo Goulart, torna difcil uma avaliao ponderada sobre seus mritos e defeitos intrnsecos (como o problema das economias de escala no caso da indstria de bens de capital). Ele partia, em todo caso, do modelo de substituio de importaes e da noo de que os desequilbrios estruturais da economia brasileira poderiam justificar uma elevao persistente no nvel de preos, de conformidade com alguns dos pressupostos da teoria estruturalista que disputava, ento, a primazia conceitual e poltica com a teoria monetarista, que era aquela preconizada pelo FMI e seus aliados nacionais (j objeto de notria controvrsia no anterior governo JK). O processo inflacionrio era, em parte, atribudo a causas estruturais do setor externo (esquecendo o efeito do gio cambial sobre os preos internos) e, em parte, ao dficit do Tesouro como decorrncia dos altos investimentos realizados (mas a unificao cambial tambm privou o Estado de uma fonte de receita substancial, sem considerar a questo salarial, tratada de modo pouco responsvel). Em qualquer hiptese, os objetivos contraditrios do Plano Trienal (reforma fiscal para elevao das receitas tributrias, mas inibio do investimento privado; reduo do dispndio pblico

89

01. 2004

via diminuio dos subsdios ao trigo e ao petrleo, mas poltica de recuperao salarial; captao de recursos no mercado de capitais, sem regulao adequada e sem remunerao compensatria da inflao; mobilizao de recursos externos num ambiente de crescente nacionalismo e hostilidade ao capital estrangeiro), ademais da acelerao do processo inflacionrio (73% em 1963, contra 25% previstos no Plano), condenaram-no ao fracasso antes mesmo que o governo Goulart fosse derrubado numa conspirao militar. A economia cresceu apenas 0,6% em 1963, como reflexo do baixo nvel de investimentos realizado no perodo: na verdade, os investimentos privados cresceram 14% nesse ano, mas eles tinham cado 10% no ano anterior, contra um decrscimo de 18% nos investimentos pblicos em 1963. Em sntese, o plano falhou em seu duplo objetivo de vencer a inflao e promover o desenvolvimento, mas as causas se situam acima e alm de sua modesta capacidade em ordenar a atuao do Estado num contexto poltico que tornava incua a prpria noo de ao governamental.
Produto e inflao (1961-1965)

Ano 1961 1962


1963 1964 1965

Crescimento do PIB (%) 8,6 6,6


0,6 3,4 2,4

Crescimento da produo industrial (%) 11,1 8,1


-0,2 5,0 -4,7

Taxa de inflao (%) 33,2


49,4 72,8 91,8 65,7 Fonte: IBGE

No plano institucional, no final do governo Goulart, foi fundada a Associao Nacional de Programao Econmica e Social
90

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

16

Conforme depoimento de Mario Henrique Simonsen por ocasio das comemoraes dos 25 anos do Ipea, citado por Maria Rita Loureiro (org.), 50 Anos de Cincia Econmica no Brasil: pensamento, instituies, depoimentos, Petrpolis: Vozes, 1997, p. 213.

(Anpes), com o objetivo de realizar estudos para o desenvolvimento de planos para governos futuros16 e que abriria o caminho, a partir de 1964, para o desenvolvimento crescente (e tambm consciente) de estruturas de planejamento governamental no Brasil. O Estado estava se preparando para guiar e promover o crescimento econmico no Brasil, o que seria efetivado plenamente no contexto do regime militar que encerrou a breve experincia democrtica da Repblica de 1946 e deu incio a uma srie de ambiciosos planos nacionais de desenvolvimento. Do ponto de vista constitucional, as condies foram dadas para que os processos de planejamento e de gesto administrativa e de interveno do Estado no terreno econmico pudessem se dar da maneira mais rpida possvel, com a adoo de alguns instrumentos legais que facilitaram esses processos. Em primeiro lugar, o Ato Institucional de abril de 1964 estabeleceu prazos fatais para a tramitao no Legislativo de projetos de iniciativa do poder Executivo, ao passo que o Ato Institucional n 2, de 27 de outubro de 1965, deu ao presidente da Repblica a faculdade de baixar decretos-leis sobre matria de segurana nacional, o que inclua igualmente, a maior parte das intervenes do Estado no campo

17

Cf. Alberto Venncio Filho, A Interveno do Estado no Domnio Econmico, op. cit., p. 35.

econmico.17

5. O Paeg do governo militar: o Estado interventor


O regime inaugurado em abril de 1964 comeou a atuar em clima de estagnao econmica e de acelerao inflacionria, justificando preocupaes sobretudo no campo da estabilizao e da
91

01. 2004

correo de rumos. O Plano de Ao Econmica do Governo, na gesto do general Castelo Branco (1964-67), atuou basicamente no nvel da poltica econmica e seus instrumentos bsicos, como a poltica monetria, mas ele tambm atacou as causas estruturais da inflao (custos da poltica substitutiva, inelasticidades setoriais). O Paeg optou por um combate progressivo ou gradual inflao e postulou a manuteno da participao do trabalho (cerca de 65% em 1960) no produto a custo de fatores, meta que seria cumprida por meio de uma adequada poltica salarial, ademais de objetivar atenuar as desigualdades regionais de renda atravs da concesso de carter prioritrio aos investimentos no Norte e Nordeste.18 Ele procurou, por outro lado, incentivar as exportaes, via poltica cambial, e os investimentos estrangeiros. O Paeg reduziu de fato a inflao, embora em propores inferiores quelas que ele prprio tinha estabelecido como limites anuais (25% em 1965 e 10% em 1966) e tampouco conseguiu realizar altas metas de crescimento.
Produto e inflao (1964-1968) Ano Crescimento Crescimento da produo do PIB (%) industrial (%) 1964 3,4 5,0 1965 2,4 -4,7 1966 6,7 11,7 1967 4,2 2,2 1968 9,8 14,2 Taxa de inflao (%) 91,8 65,7 41,3 30,4 22,0 Fonte: IBGE
18

Cf. Celso L. Martone, Anlise do Plano de Ao Econmica do Governo, PAEG (1964-1966) in Mindlin Lafer, op. cit., p. 6989; p. 75-76.

Seus efeitos foram basicamente institucionais, consistindo numa ampla reorganizao da ao do Estado e preparando-o para as prximas etapas de alto intervencionismo governamental na eco92

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

nomia contra a prpria filosofia econmica do regime em vigor , a comear por um sensvel aumento da carga tributria. De fato, apesar de todo o seu compromisso aberto com o capitalismo como fonte de acumulao de capital, o modelo nunca correspondeu a um prottipo de livre-iniciativa. A estratgia econmica brasileira foi mais pragmtica, enraizando-se em uma tradio intervencionista. A participao do governo na economia, que fora objeto de crtica em 1963 (...), aumentou aps a interveno militar. O investimento pblico, seja diretamente na infra-estrutura, seja por meio de empreendimentos estatais, teve aumentada a sua porcentagem na formao de capital. A regulao da atividade econmica no se abateu. (...) Expandiu-se o controle pblico sobre os recursos, por meio tanto dos impostos quanto da poupana forada acumulada pelo sistema de previdncia social. (...) O modelo foi louvado pelo extraordinrio crescimento que propiciou entre 1968 e 1973: uma taxa de expanso agregada de mais de 10% ao ano no pouca coisa. Tambm foi criticado por seu fracasso em distribuir renda e oportunidades de forma mais
19

Cf. Albert Fishlow, Desenvolvimento no Brasil e na Amrica Latina: uma perspectiva histrica, So Paulo: Editora Paz e Terra, 2004, p. 21.

eqitativa.19 Talvez at mais importante do que suas realizaes econmicas, o Paeg permitiu a implementao de amplo programa de reformas institucionais, nos planos fiscal (tributrio-oramentrio), monetrio-financeiro, trabalhista, habitacional e de comrcio exterior. No campo tributrio, as mudanas atingiram quase todos os impostos (inclusive tarifas aduaneiras), operando-se a substituio dos velhos tributos sobre a produo e o consumo (como Selo e Vendas e Consignaes) pelo IPI e pelo ICM. De
93

01. 2004

modo geral, o Paeg, mesmo no alcanando suas metas, logrou um nvel razovel de estabilizao econmica, efetuou uma importante reforma do Estado nas reas gerencial e oramentria, preparando, portanto, as bases para o crescimento do pas no perodo subseqente. No lado menos brilhante da herana deixada, do ponto de vista dos instrumentos macroeconmicos, deve ser registrado o instituto da correo monetria, que permeou as reformas realizadas naquela conjuntura e que sustentou a tolerncia inflacionria em que o Brasil passou a viver a partir de ento. No plano das instituies, essa poca consolida a formao de uma espcie de aliana tcita entre militares e tecnocratas (que envolveu diplomatas, igualmente) e que se prolongaria durante todo o perodo autoritrio e mais alm, deixando marcas no funcionamento ulterior do Estado brasileiro, em especial no plano da carga fiscal e no das suas responsabilidades indutoras, reguladoras e promotoras do desenvolvimento. Na rea polmica das chamadas reformas de base, o governo lanou, em novembro de 1964, o que denominou o Estatuto da Terra, prevendo a desapropriao e o acesso propriedade rural improdutiva, a colonizao de terras livres e uma srie de modalidades de assistncia s atividades agrcolas pela formao de cooperativas, garantia de preos mnimos e disseminao de novas tcnicas de produo. Ainda no plano institucional, o Estado brasileiro tinha avanado na experincia de planejamento: foi criado, em 1964, por inspirao

94

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

do ministro Roberto Campos, do Planejamento, um Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada, que se ocupou do sistema de acompanhamento das medidas propostas no plano do governo
20

Para um depoimento pessoal sobre o surgimento do IPEA e as fases iniciais do planejamento na era militar, ver a entrevista com Joo Paulo dos Reis Velloso in Maria Rita Loureiro (org.), 50 Anos de Cincia Econmica no Brasil, op. cit., p. 331-344.

e que logo depois se converteu no Ipea.20 De fato, a partir desse perodo e at o final da era militar se assiste consolidao de um modelo de gesto pblica que passa a atribuir s instituies de planejamento uma grande parte de responsabilidade pela conduo, de forma relativamente autnoma, das atividades econmicas, tendo sempre como objetivo o aprofundamento do processo de industrializao. Pea chave no processo de reforma administrativa e de modernizao do Estado brasileiro foi o decreto-lei n 200, de 1967, que efetuou uma reforma gerencial nos modos de gesto do setor pblico. No que se refere especificamente ao planejamento econmico, o Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral passou a dispor, potencialmente, de maior autoridade do que qualquer outro. Isso deveu-se ao fato de esse rgo desempenhar o papel de agncia central no que concerne ao sistema de planejamento e ao sistema de contabilidade e auditoria interna (anteriormente uma atribuio do Ministrio da Fazenda), e, mais tarde, ao sistema de controle das empresas estatais e das autarquias e fundaes, sobrepondo-se ao controle setorial exercido at ento apenas pelos diversos ministrios.21

21

Cf. Luiz Carlos Bresser Pereira, Do Estado patrimonial ao gerencial, in Ignacy Sachs, Jorge Wilheim e Paulo Srgio Pinheiro (orgs.), Brasil: um sculo de transformaes, So Paulo: Companhia das Letras, 2001, p. 239.

95

01. 2004

6. O planejamento se consolida: o Plano Decenal e o PED


O governo do marechal Costa e Silva (1967-1969) recebeu em herana um Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado nos ltimos dias do governo Castelo Branco pelo Ipea, que seria um roteiro de desempenho para o perodo 1967-1976 (que no chegou, contudo, a ser posto em execuo). J com o Paeg bem avanado, o ministro Roberto Campos encomendou ao presidente do Ipea, Joo Paulo dos Reis Velloso, a elaborao de um plano estratgico decenal que comportou, na verdade, duas partes: um documento de anlise global, que era um modelo macroeconmico para o desenvolvimento do Brasil num espao de dez anos (redigido pelo economista Mario Henrique Simonsen), e um conjunto de diagnsticos setoriais, sob responsabilidade do prprio Ipea, que servia de base para as aes propriamente programticas, inclusive na rea cultural, num perodo de cinco anos.22 Em sua despedida (em maro de 1967), ao transmitir o cargo ao ministro Hlio Beltro, o ministro Roberto Campos indicou que buscou-se nele formular uma estratgia de desenvolvimento a longo prazo, para escapar ao hbito constante da improvisao imediatista, que sacrifica o futuro ao presente, por no compreender o passado; uma programao qinqenal de investimentos, para racionalizar e melhor coordenar a ao dos diversos rgos governamentais; um conjunto de indicaes sobre as polticas gerais de crdito, de oramento e de cmbio necessrias para compatibilizar a promoo do desenvolvimento com
96
22

Conforme depoimento telefnico de Joo Paulo dos Reis Velloso a Paulo Roberto de Almeida, em 9 de junho de 2004. Cf. tambm Octavio Ianni, Estado e Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970), 2 ed.; Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1977, p. 233-239.

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

o combate inflao. (...) O planejamento que concebemos para uma sociedade democrtica um planejamento de moldura e de contexto econmico para o conjunto de decises de economia. executivo, no tocante ao do Estado, e indicativo no tocante ao setor privado. (...) Mas o plano no um episdio, um processo. No um declogo, um roteiro; no uma mordaa e sim uma inspirao; no um exerccio matemtico e sim uma aventura calculada. (...) Planejar disciplinar prioridades, e prioridade sig23

Cf. Roberto Campos, A mudana da guarda (discurso pronunciado ao deixar a pasta do Planejamento, em 16 de maro de 1967) in Roberto de Oliveira Campos, Do Outro Lado da Cerca, 3 edio, Rio de Janeiro: Apec, 1968, p. 286-288.

nifica postergar uma coisa em favor de outra.23 Segundo Roberto Campos, o Plano Decenal compreendia um plano de perspectiva, no qual se estabeleciam metas e se formulava uma estratgia decenal de desenvolvimento, preparando-se tambm um programa qinqenal de investimentos, no qual se incluiriam oramentos de formao de capital em trs nveis: (a) oramentos regulares, cobrindo a administrao central do governo federal, agncias autnomas e sociedades de economia mista, com previses de todos os investimentos dessas entidades; (b) oramentos especficos para os governos estaduais e municipais dentro dos setores especialmente examinados no Plano, os quais representavam entre 80 a 90% da formao de capital dos estados e municpios; (c) projees estimadas dos investimentos de empresas privadas no setores especificamente mencionados no plano (habitao, ao, metais no ferrosos, indstria mecnica e eltrica, produtos qumicos de base, infra-estrutura, construo, comunicaes, energia eltrica e minerao).24

24

Cf. Roberto Campos, A Experincia Brasileira de Planejamento, op. cit., p. 63-64.

97

01. 2004

Como indica ainda o professor Palazzo, o Plano Decenal no apresentava uma programao rgida para a dcada, mas abrangia o estudo prospectivo do consumo e orientava os investimentos federais acima de outros programas que viessem a ser elaborados pelas administraes do perodo. Ele estabeleceu uma srie de disciplinas quanto utilizao dos recursos ao longo da dcada e criou um estilo normativo inteiramente novo no pas, com os oramentos bsicos setoriais sob controle do governo central e a indicao das providncias institucionais a serem adotadas por meio de oramento programa. Como programao global, estabeleceu prioridades estruturais: a consolidao da infra-estrutura e das indstrias de base, a revoluo da tecnologia no campo e a atualizao do sistema de abastecimento. Como medidas sociais, definiu a revoluo pela educao e a consolidao da poltica habitacional lanada pelo Paeg. Previa, ainda, a reforma administrativa e um sistema de proteo empresa privada nacional.25 Como documento de trabalho a prazo mdio, o governo elaborou, j sob orientao do novo ministro do Planejamento, Hlio Beltro, um Programa Estratgico de Desenvolvimento para o perodo 1968-1970, enfatizando as metas setoriais definidas no Plano Decenal. Apresentado em julho de 1967, ele consistia, numa primeira fase, de diretrizes de poltica econmica e de diretrizes setoriais, com alguns vetores de desenvolvimento regional. O governo reconhecia a existncia de um processo inflacionrio e se propunha estimular adequadamente o setor privado.26 Estava
26 25

Cf. Palazzo, op. cit., p. 10.

Cf. Ianni, Estado e Planejamento Econmico, op. cit., p. 243.

98

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

expresso o objetivo de se ter um projeto nacional de desenvolvimento, que se utilizaria da noo de planejamento para lograr alcanar suas metas explcitas. A orientao metodolgica adotada reconhecia o esgotamento do ciclo anterior de substituio de importaes e admitia a crescente participao do setor estatal na economia brasileira, via concentrao de investimentos em reas
27

Cf. Denysard O. Alves e Joo Sayad, O Plano Estratgico de Desenvolvimento 19681970 in Mindlin Lafer, op. cit., p. 91-109.

ditas estratgicas, em geral na infra-estrutura.27 A elevada taxa de crescimento do produto em 1968 e a reduo do nvel de preos criaram uma boa base de transio para a fase de crescimento acelerado que se seguiu.
Taxas de crescimento do produto e setores (1968-1973)

Ano 1968 1969 1970


1971 1972 1973

PIB 9,8 9,5 10,4


11,3 12,1 14,0

Indstria 14,2 11,2


11,9 11,9 14,0 16,6

Agricultura 1,4 6,0


5,6 10,2 4,0 0,0

Servios 9,9 9,5


10,5 11,5 12,1 13,4 Fonte: IBGE

Embora no hostil ao ingresso de investimentos diretos estrangeiros no setor produtivo brasileiro, o PED tinha como um dos seus diagnsticos centrais a constatao da necessidade da participao do setor estatal no preenchimento dos chamados espaos vazios da economia, de modo a no permitir a consolidao do capital estrangeiro em reas consideradas estratgicas para o desenvolvimento, inclusive com uma avaliao setorial de novas oportunidades de substituio de importaes. Ele foi complementado por uma srie de planos setoriais ou regionais, como o Programa de Integrao Nacional, voltado para o Nordeste e
99

01. 2004

a Amaznia; o Proterra, visando dar exeqibilidade reforma agrria; o Provale, programao de infra-estrutura para o vale do rio So Francisco; o Prodoeste, incentivos para o Centro-Oeste; o Prorural, estendendo aos trabalhadores do campo os benefcios da previdncia social, e o Programa de Integrao Social, que visa participao dos trabalhadores do setor privado no valor agregado pela atividade empresarial.28 No plano macroeconmico e das polticas econmicas setoriais, o governo deu grande estmulo s exportaes, instituindo o regime de cmbio flexvel (criado em agosto de 1968) e uma srie de isenes de impostos indiretos (IPI, ICM) e diretos (renda), direitos de drawback e crditos fiscais para as empresas que destinassem sua produo, no todo ou em parte, aos mercados externos. Como sintetizou Roberto Campos, o PED acentuou mais objetivos gerais e diretrizes de poltica do que compromissos com metas quantitativas, exceto no tocante programao plurianual de investimentos, em que aproveitou essencialmente o programa de investimentos anteriormente formulado para os primeiros trs anos de execuo do Plano Decenal.29
29 28

Cf. Palazzo, op. cit., p. 11.

Cf. Campos, op. cit., p. 67.

7. O planejamento na era militar: o I e o II PND e a fuga para a frente


No governo do general Emlio Mdici (1970-1974), o debate econmico e poltico, j de ordinrio restrito, comportou algum grau de ceticismo quanto s eventuais virtudes do planejamento
100

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

governamental de longo prazo. O ministro da Fazenda, Antonio Delfim Netto, chegou a considerar algumas dessas tentativas de planejamento estatal como uma espcie de futurologia, considerando que a ao do governo, no campo econmico, tem
30

Cf. Antonio Delfim Netto, Dem-me um ano e no se preocupem com dcadas, Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 20 de maro de 1970, p. 3, citado por Octavio Ianni in Estado e Planejamento Econmico no Brasil, op. cit., p. 248.
31

que ser meramente instrumental.30 Ele preconizava libertar o empresrio das regulamentaes sibilinas, da poltica econmica contraditria e da prepotncia do burocrata despreparado, pedindo ainda para que se deixasse funcionar o mercado, estimulando a concorrncia e criando as condies para que o sistema de preos reflita, efetivamente, a escassez relativa dos fatores de produo.31 Em todo caso, o ministrio do Planejamento divulgou, em 1 de outubro de 1970, o chamado Programa de Metas e Bases para a Ao do Governo para o perodo 1970-1973, esclarecendo que no se tratava de um novo plano global e que o trabalho de diretrizes governamentais, tal como explicitado pelo ministro Reis Velloso, deveria complementar-se com dois outros documentos: o novo oramento plurianual, com vigncia para o perodo 19711973; e um primeiro plano nacional de desenvolvimento, previsto para ser implementado entre 1972 e 1974. O objetivo bsico do Programa de Metas e Bases para a Ao do Governo era o ingresso do Brasil no mundo desenvolvido at o final do sculo, estando nele definidas quatro reas prioritrias: (a) educao, sade e saneamento; (b) agricultura e abastecimento; (c) desenvolvimento cientfico e tecnolgico; (d) fortalecimento do poder de competio da indstria nacional. Como metas eco101

Idem, ibidem, p. 249.

01. 2004

nmicas, ele pretendia: (a) assegurar uma taxa de crescimento entre 7 e 9% ao ano, em termos reais, evoluindo para 10% ao fim do perodo; (b) a expanso crescente do emprego, da ordem de 2,8 a 3,3% at 1973; (c) inflao decrescente, em nvel no superior a 10% em 1973; (d) elevao do investimento, da mdia de 15 a 16%, para mais de 18% at 1975.32 O plano previa ainda a expanso, considerada necessria, da receita das exportaes pelo menos taxa mdia de 7 a 10% ao ano, de maneira a evitar o aumento rpido do endividamento externo e problemas futuros de balano de pagamentos. O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (1972-1974), elaborado, como o segundo, sob a orientao do ministro do Planejamento Reis Velloso, esteve mais voltado para grandes projetos de integrao nacional (transportes, inclusive corredores de exportao, telecomunicaes), ao passo que o segundo, na presidncia Geisel (1974-1979), foi dedicado ao investimento em indstrias de base (em especial siderrgica e petroqumica). Ele buscava alcanar a autonomia em insumos bsicos, mas j num contexto de crise energtica (da sua nfase na energia, com destaque para a indstria nuclear e a pesquisa do petrleo, ademais do programa do lcool e a construo de hidreltricas, a exemplo de Itaipu). O desenvolvimento cientficotecnolgico tampouco foi deixado de lado, como revelam planos especiais feitos nessa rea, com volumosos recursos alocados formao de recursos humanos, mas tambm ao desenvolvimento de novas tecnologias.
32

Idem, p. 68-69.

102

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

O primeiro plano, segundo Roberto Campos, oficializou ambiciosamente o conceito de modelo brasileiro, definindo-o como o modo brasileiro de organizar o Estado e moldar as instituies para, no espao de uma gerao, transformar o Brasil em nao desenvolvida. Esse modelo nacional deveria, por um lado, criar uma economia moderna, competitiva e dinmica, e por outro lado, realizar democracia econmica, social, racial e poltica. Entre seus pontos essenciais estava a influncia crescente do governo, mediante expanso dos investimentos e uso da capacidade regulatria, que era considerada como uma incorporao dos modernos instrumentos de evoluo das economias desen33

Cf. Campos, idem, p. 69.

volvidas.33 Esse perodo correspondeu, portanto, ao ponto alto do planejamento governamental no Brasil e o papel do Estado, no restrito elaborao de planos e regulao geral da economia, foi muito mais extenso e intrusivo do que em qualquer outra poca da histria econmica passada e contempornea. Instituies pblicas e agncias diretas controlavam amplos setores da vida nacional, a comear pelas mais diversas polticas setoriais, no apenas comercial, aduaneira e industrial, mas tambm no plano financeiro e creditcio (bancos de desenvolvimento, de habitao e regionais, financiamentos a setores privilegiados), no campo diretamente produtivo e no de controle de preos, sem mencionar o desenvolvimento regional e vrios projetos de grande porte. As empresas pblicas eram consideradas como parte do arsenal de polticas

34

Cf. Werner Baer, A Industrializao e o Desenvolvimento Econmico do Brasil, 6 ed.; Rio de Janeiro: Editora da FGV, 1985, p. 327.

do governo.34 Foi no mbito do I PND que foram elaborados os planos ou empreendidas as obras para grandes projetos na rea de infra-

103

01. 2004

estrutura, como a ponte Rio-Niteri, a rodovia Transamaznica, a hidreltrica de Trs Marias, a barragem de Itaipu, entre outras. O apoio financeiro viria no apenas das agncias financeiras da Unio (BNDE, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal), como das instituies financeiras multilaterais e do mercado de capitais internacional. Outros programas compreendiam a expanso da siderurgia, o petroqumico, os corredores de exportao, construo naval, a primeira central nuclear em Angra dos Reis, ademais de um conjunto de hidreltricas, programas de minerao e de comunicaes.35 Com durao mais longa do que o primeiro, o II PND (1974-1979) ia alm do Plano Decenal, que estava previsto terminar em 1976. Ele traou o perfil do Brasil como uma grande potncia emergente e fixava a renda per capita acima de mil dlares em 1979, ou seja, o dobro da renda mdia nos primeiros anos da dcada anterior. J em 1977 previa um PIB superior a 100 bilhes de dlares, conferindo ao Brasil a posio de oitavo mercado mundial, ao passo que o comrcio exterior, previsto alcanar nas duas direes a cifra de 40 bilhes de dlares, seria quinze vezes o registrado em 1963. Em seu mbito seriam desenvolvidos dois planos bsicos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico e o primeiro plano nacional de ps-graduao. Como pontos frgeis, num momento de crise do petrleo, registre-se que o Brasil importava mais de dois teros do combustvel consumido, correspondendo esse produto a 48% da energia utilizada.36 Segundo uma obra de sntese, o II PND foi a mais ampla e ar104
36 35

Cf. Palazzo, op. cit., p. 12.

Idem, p. 13.

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

ticulada experincia brasileira de planejamento aps o Plano de Metas. Partindo da avaliao de que a crise e os transtornos da economia mundial eram passageiros e de que as condies de financiamento eram favorveis (taxas de juros ex-ante reduzidas e longo prazo para a amortizao), o II PND propunha uma fuga para a frente, assumindo os riscos de aumentar provisoriamente os dficits comerciais e a dvida externa, mas construindo uma estrutura industrial avanada que permitiria superar a crise e o subdesenvolvimento. Ao invs de um ajuste econmico recessivo,
37

Cf. Antonio Barros de Castro e Francisco E. P . de Souza, A economia brasileira em marcha forada, Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, citado por Antonio Corra de Lacerda et al, Economia Brasileira, So Paulo: Editora Saraiva, 2000, p. 122.
38

conforme aconselharia a sabedoria econmica convencional, o II PND propunha uma transformao estrutural.37 Grande parte do financiamento para os empreendimentos produtivos deveria vir de fontes externas, aumentando em conseqncia o volume da dvida externa. As empresas estatais ocuparam o centro do palco desse espetculo de industrializao substitutiva. Os gigantescos investimentos a cargo de Eletrobras, Petrobras, Siderbras, Embratel e outras empresas pblicas eram o sustentculo do programa.38 O Brasil ainda manteve, a despeito da estagflao na maior parte dos pases da OCDE, altas taxas de crescimento do PIB, a partir de um pico de 14% em 1973 e de quase 10% em 1976, mas s custas de um desequilbrio crescente nas transaes correntes e

Idem, p. 123.

39

Cf. Dionsio Dias Carneiro, Crise e esperana, 19741980 in Marcelo de Paiva Abreu (org.), A Ordem do Progresso: cem anos de poltica econmica republicana, 1889-1989, Rio de Janeiro: Editora Campus, 1989, p. 306.

de uma multiplicao por trs da dvida externa lquida entre 1974 e 1979. A prpria deciso pela implementao do II PND nesse quadro recessivo significou a subordinao dos objetivos de estabilizao s metas de longo prazo.39

105

01. 2004

Taxas de crescimento do produto e setores (1974-1979) Ano PIB Indstria Agricultura Servios 1974 9,0 7,8 1,0 9,7 1975 5,2 3,8 7,2 2,9 1976 9,8 12,1 2,4 8,9 1977 4,6 2,3 12,1 2,6 1978 4,8 6,1 -3,0 4,3 1979 7,2 6,9 4,9 6,7 Fonte: IBGE

O II PND, caracterizado por uma alterao nos rumos da industrializao brasileira, at ento centrada na indstria de bens de consumo durveis, contemplava pesados investimentos nas seguintes reas: (a) insumos bsicos: metais no-ferrosos, explorao de minrios, petroqumica, fertilizantes e defensivos agrcolas, papel e celulose; (b) infra-estrutura e energia: ampliao da prospeco e produo de petrleo, energia nuclear, ampliao da capacidade hidreltrica (Itaipu) e substituio dos derivados de petrleo por energia eltrica e pelo lcool (Proalcool), expanso das ferrovias e a utilizao de carvo; (c) bens de capital: mediante garantias de demanda, incentivos fiscais e creditcios, reservas de mercado (lei de informtica) e poltica de preos. Os investimentos estatais adquiriram inclusive uma dimenso regional, com a distribuio espacial dos principais projetos. Os efeitos positivos do II PND s se fariam sentir em meados da dcada seguinte, sobretudo no setor de bens intermedirios, mas j a partir de 1976 ele comeou a enfrentar problemas operacionais. Outras insuficincias se revelariam no no fechamento da

106

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

dependncia tecnolgica e no no tratamento da questo social, ou distributiva. O segundo choque do petrleo, em 1979, acarretou a regresso do alto desempenho econmico observado at ento, bem como o declnio da prpria noo de planejamento econmico, antes mesmo que a crise da dvida externa mergulhasse o Brasil numa longa fase de baixo crescimento e inflao elevada a partir da e at a introduo do Plano Real, em 1994. A fase final do regime militar, cujo incio data da crise da dvida externa em 1982, desenvolve-se numa atmosfera de graves turbulncias econmicas e polticas, marcada entre outros elementos pelo movimento em prol de eleies diretas para a presidncia da Repblica. Naquele perodo, era ntido o contraste entre os principais indicadores macroeconmicos (crescimento, taxa de inflao, contas externas) dessa fase com aqueles que tinham caracterizado o perodo do milagre econmico, como a tabela abaixo pode demonstrar.
Indicadores econmicos do perodo militar, 1970-1984 Crescimento do PIB (%) Balano de Dvida Dvida/ Taxa de Ano Nominal por habit. Pagamentos* Externa* PIB inflao 1970 10,4 7,2 -562 5.295 12,5 19,5 1971 11,3 8,6 -1.307 6.622 13,3 20,3 1972 12,1 9,4 -1.489 9.521 16,3 17,3 1973 14,0 11,3 -1.688 12.572 15,9 14,9 () () () () () () () 1981 -3,1 -5,3 -11.734 61.411 23,3 109,9 1982 1,1 -1,2 -16.310 70.198 25,8 95,5 1983 -2,8 -5,0 -6.837 81.319 39,4 154,5 1984 5,7 3,4 45 91.091 43,1 220,6 Fonte: IBGE; * = US$ milhes

De fato, uma agregao desses dados por mdias decenais re107

01. 2004

vela uma flagrante inverso de tendncias entre os anos 1970, caracterizados por altas taxas de crescimento real do produto, a despeito mesmo da crise do petrleo, e a dcada seguinte, no sem motivo chamada de perdida, tanto em virtude do medocre desempenho econmico, sobretudo no crescimento real por habitante, como em razo da acelerao inflacionria.
Indicadores econmicos agregados para os anos 1970 e 1980 (PIB: taxa mdia anual; inflao: variao mediana) 1971-80 1981-90 Crescimento do PIB real 8,5 1,5 Crescimento do PIB real por habitante 5,9 -0,4 Inflao (deflatores do PIB) 40,9 562,9 Fonte: Banco Mundial

8. Instabilidade macroeconmica e planos tentativos de estabilizao


A economia brasileira atravessou um longo perodo de estagnao com inflao alta durante a fase final do regime militar e durante o processo de redemocratizao: a renda per capita encontrava-se, em 1994, no mesmo patamar conhecido em 1980. O planejamento governamental, tal como conhecido na fase anterior, encontra-se desarticulado e tanto o III PND como o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica permanecem no papel. Nesse nterim, o Brasil conheceu, apenas e to somente, planos de estabilizao, seis no total, com uma durao mdia de 18 meses cada um e uma ntida acelerao inflacionria aps cada um deles. A primeira tentativa de controle da inflao, no governo Jos
108

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Sarney (1985-1990) deu-se mediante um tratamento de choque, o Plano Cruzado (fevereiro de 1986), caracterizado pelo congelamento de preos, tarifas e cmbio e pela troca de moeda. Ele foi seguido, oito meses depois, pelo plano Cruzado 2, j num contexto de aumento de tarifas e de reajuste generalizado de preos, com a conseqente reindexao da economia e a criao de um gatilho salarial (cada vez que a inflao superasse 20%, o que passou a ser freqente). O plano Bresser (junho de 1987) traz novo choque cambial e tarifrio, com congelamento de preos, salrios e aluguis. A Constituio de 1988, numa demonstrao da preservao dos instintos de planejamento na sociedade, institui o Plano Plurianual como o principal instrumento de planejamento de mdio prazo no sistema governamental brasileiro. O PPA deveria estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Cada PPA deve conter diretrizes para a organizao e execuo dos oramentos anuais e, consoante uma prtica j iniciada pelos governos militares, a vigncia de um plano deve comear no segundo ano de um governo e findar no primeiro ano do mandato seguinte, com o objetivo explcito de permitir a continuidade do planejamento governamental e das aes pblicas. Poucos meses depois de promulgada a nova constituio, o Brasil conhecia nova tentativa de estabilizao, o plano Vero (janeiro de 1989), tambm marcado pelo congelamento de salrios
109

01. 2004

e tarifas e novamente caracterizado por uma reforma monetria que, ao cortar trs zeros do cruzado, converteu-o em cruzado novo. Seus efeitos foram igualmente efmeros, pois a inflao j chegava a 10% no quarto ms de vigncia. Doravante, o governo Sarney no mais conseguir, a despeito de diferentes tentativas de conteno dos preos e outras medidas emergenciais, estabilizar a economia e fazer retroceder a inflao: esta, que no incio do mandato presidencial se situava em torno de 250% ao ano (mas com tendncia a 1000%) e que tinha conhecido o curto retrocesso do Plano Cruzado, acelera-se pouco a pouco, at aproximar-se da hiperinflao no final do governo, em maro de 1990. Os dados da tabela abaixo so eloqentes a esse respeito.
Indicadores econmicos, governo Sarney: 1985-1989 PIB, valor e crescimento Poupana Taxa Taxa Ano US$ milhes % real % PIB inflao desemprego 1985 211,1 7,9 20,3 235 5,3 1986 257,8 8,0 18,0 65 3,6 1987 282,4 3,6 22,7 416 3,7 1988 305,7 -0,1 25,7 1.038 3,8 1989 415,9 3,3 27,1 1.783 3,3 Fonte: IBGE

O sucessor de Sarney, Fernando Collor de Mello, o primeiro a ser eleito por voto direto aps o longo interregno ditatorial, comea o seu mandato, em 15 de maro de 1990, em uma atmosfera poltica sobrecarregada pela conjuntura de crise econmica e de acelerao inflacionria (ritmo anual de 2.750%). Os numerosos mecanismos de indexao e de correo de valores contratuais, estabelecidos desde meados dos anos 1960 (e que davam certa margem de manobra aos agentes econmicos), evitavam que a
110

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

economia submergisse na voragem da hiperinflao, a despeito de taxas inaceitveis para outras economias. O Plano Collor, lanado imediatamente aps a inaugurao do seu mandato, representou, provavelmente, o choque mais brutal j conhecido na histria econmica do Brasil: uma nova reforma monetria se faz ao custo de um confisco de todas as aplicaes financeiras e um limite aos saques das contas vista. A inflao cai a 3% ao ms, mas volta a subir para 20% em seis meses, o que determina a preparao de novo plano de tabelamento e congelamento (o Collor 2, de fevereiro de 1991), com novo surto inflacionrio poucos meses depois. Um programa de reforma tarifria, iniciado em outubro de 1990 e finalizado em julho de 1993, traz os direitos aduaneiros aplicados na importao de uma mdia de 43% em 1989 (mas com picos tarifrios de 105%, ou at mesmo de 200% para alguns bens) a 14% aproximadamente, em 1994, o que obriga os industriais a se preocupar com a competitividade interna de seus produtos, algo impensvel at ento. A abertura da economia brasileira, condenada pelos antigos beneficirios do protecionismo, permite abaixar os preos relativos dos produtos industriais e, tambm, eliminar vrias fontes de frico comercial (e poltica) com o principal parceiro individual do Brasil, os Estados Unidos, ao mesmo tempo em que facilitava as negociaes comerciais multilaterais no mbito da rodada Uruguai do GATT. Realizado o impeachment do presidente Collor, em setembro de

111

01. 2004

1992, o vice- presidente Itamar Franco demonstra sua impacincia com o alto nvel das taxas de juros por meio da troca sucessiva, no incio de sua administrao, de vrios ministros das finanas e de presidentes do Banco Central. A despeito das diversas tentativas conduzidas na segunda fase do governo Collor e a partir de ento, a inflao permanece elevada durante toda a primeira metade dos anos 1990, atingindo um ritmo (cerca de 40% ao ms) que em outros pases significaria hiperinflao.
Indicadores econmicos, governos F. Collor e I. Franco: 1990-1994 PIB, valor e crescimento Poupana Taxa Taxa Ano US$ milhes % real % PIB inflao desemprego 1990 469,3 -4,3 18,0 1.477 4,3 1991 405,7 1,3 11,4 480 4,8 1992 387,3 -0,5 12,9 1.158 5,8 1993 429,7 4,9 14,6 2.708 5,3 1994 543,1 5,9 16,6 1.094 5,1 Fonte: IBGE

O terceiro (mas no o ltimo) ministro da Fazenda de Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, que tinha comeado pelas Relaes Exteriores (at maio de 1993), d incio a um plano de estabilizao em trs etapas, visando no apenas conter mas eliminar as fontes e as presses inflacionistas na economia. Pela primeira vez em muitos anos, atacou-se previamente as causas da inflao o dficit pblico, principalmente em lugar de se tentar, pelos mecanismos conhecidos (controle de preos e salrios, por exemplo), simplesmente minimizar os seus efeitos. O Plano Real, implementado progressivamente a partir de dezembro de 1993 e finalizado mediante troca do meio circulante

112

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

em julho seguinte, trouxe, finalmente, estabilidade econmica e condies para a retomada do planejamento governamental. Um primeiro PPA, elaborado para o perodo 1991-1995, teve como objetivo to simplesmente cumprir a determinao constitucional, sem qualquer efeito no estabelecimento de metas econmicas de governo. J o PPA 1996-1999 trouxe novos conceitos no ordenamento econmico-espacial do Brasil, com a definio de eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, e os projetos estruturantes, ao passo que o Programa Brasil em Ao agregou ao plano o gerenciamento de grandes empreendimentos estratgicos. Entre os eixos estratgicos de integrao, definidos no incio do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (19992002), estavam os transportes, a energia, as telecomunicaes, bem como novas tecnologias. O PPA seguinte, vlido para o perodo 2000-2003, inovou ao introduzir na administrao pblica federal a gesto por resultados, com a adoo de programas como unidade de gesto, a integrao entre o plano, o oramento e a gesto, e o fortalecimento do contedo estratgico por meio do estudo dos eixos. Em todo caso, ambos PPAs foram fortemente perturbados em sua implementao pelo ciclo de crises financeiras internacionais que, iniciadas no Mxico no final de 1994, prolongaram-se pela sia e na Rssia em 1997 e 1998 e terminaram por atingir igualmente o Brasil em setembro desse ano, obrigando a um plano de sustentao com o FMI e pases credores por um valor de 41,5 bilhes de dlares.
113

01. 2004

Indicadores econmicos dos dois governos Fernando Henrique Cardoso: 1995-1998 e 1999-2002 PIB, valor e crescimento Poupana Taxa Taxa Ano US$ milhes % real % PIB inflao desemprego 1995 705,4 4,2 20,3 21,9 4,4 1996 775,5 2,6 18,0 9,1 5,2 1997 807,8 3,2 17,7 4,3 5,1 1998 787,5 0,1 17,2 2,5 7,2 1999 529,4 0,8 16,0 8,4 7,3 2000 588,0 4,3 17,7 5,2 7,6 2001 510,4 1,3 18,1 7,7 6,8 2002 456,2 1,9 18,3 12,5 10,5 Fonte: IBGE

Um intenso processo de reformas marcou a primeira administrao Cardoso, tanto no mbito do Estado (reformas administrativa, da previdncia social etc.), como no ambiente regulatrio de vrios setores da economia, infra-estrutura e comunicaes, em especial. Mudanas organizacionais importantes ocorreram no plano das funes do Estado. O antigo Dasp, que tinha sido extinto em 1986 para dar lugar a uma Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica, foi reconstitudo em 1990, com a criao da Secretaria de Administrao Federal da Presidncia da Repblica. A SAF foi transformada em Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado no incio da primeira presidncia Fernando Henrique Cardoso, em 1995, que por sua vez ser fundido com o Ministrio do Planejamento no incio da segunda presidncia FHC, passando a ser chamado de Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.40
40

Cf. Bresser Pereira, Do Estado patrimonial ao gerencial, op. cit., p. 245, 247 e 253.

114

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Uma Lei de Responsabilidade Fiscal veio completar, no ano 2000, o novo sistema de controle das despesas pblicas, estabelecendo limites para os pagamentos de pessoal, para a dvida pblica, para os gastos correntes (monitorados de perto nos perodos eleitorais), bem como no que se refere aos investimentos e despesas extraordinrias, que no podem ser programados sem uma indicao precisa quanto fonte de financiamento. Trata-se, em grande medida, de um cdigo de conduta que, bem mais do que operar a harmonizao oramentria na administrao, contribuiu para mudar radicalmente os mtodos de gesto pblica no Brasil.

9. A experincia do Brasil 2020


A experincia mais recente de planejamento governamental integrado no Brasil, ainda que no com o sentido de efetuarse uma orientao precisa para os investimentos pblicos ou para organizao oramentria das atividades do Estado, deuse no perodo da presidncia Fernando Henrique Cardoso, no quadro da antiga Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) da Presidncia da Repblica (sob a gesto do Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg). O projeto Brasil 2020, elaborado em 1998, consistiu num exerccio de reflexo, com o objetivo de traar vises sobre o futuro do Brasil e, com isso, orientar a elaborao de alguns cenrios exploratrios para guiar o itinerrio brasileiro de desenvolvimento.

115

01. 2004

Para sua melhor consecuo, a tarefa foi dividida em trs fases: (a) elaborao de cenrios prospectivos sobre o pas, com horizonte no ano 2020; (b) elaborao de um cenrio desejado (normativo) com base nos anseios e expectativas da nao brasileira; e (c) definio das linhas referenciais e delineamento de um projeto estratgico de desenvolvimento de longo prazo para o Brasil.41 Consultas a especialistas e diversas reunies de trabalho permitiram ao corpo tcnico da SAE montar trs cenrios ditos exploratrios, de longo prazo (designados pelos nomes indgenas de Abatiap, Babor e Caaet). Esses cenrios procuraram analisar possveis futuros alternativos, com base numa montagem tcnica de combinaes plausveis de condicionantes e variveis e no embutiram desejos ou preferncias dos formuladores. Eles indicaram, sobretudo, as diferentes alternativas de evoluo futura da realidade dentro de limites de conhecimento antecipveis.42 Segundo o cenrio Abatiap, por exemplo, em 2020, o Brasil uma potncia econmica slida e moderna, mas ainda apresenta nveis de desequilbrio social. Tem-se a acelerao do crescimento econmico, mas registram-se ainda graves problemas sociais e regionais, por fora da persistncia da m distribuio de renda e da concentrao espacial da economia. No cenrio Babor, em contrapartida, o Brasil de 2020 apresenta-se como uma sociedade mais justa. O papel do Estado concentra-se na reduo da pobreza absoluta e do hiato entre ricos e pobres (mas) a participao do pas no comrcio exterior permanece em menos de 1%. No cenrio Caaet, finalmente, o mais pessimista,
42 41

Cf. Secretaria de Assuntos Estratgicos, Brasil 2020: cenrios exploratrios, Braslia: SAE, texto para reflexo sobre o Brasil do Futuro, julho de 1998, p. 5.

Cf. Secretaria de Assuntos Estratgicos, Brasil 2020: Cenrio Diadorim, esboo de um cenrio desejvel para o Brasil, Braslia: SAE, seminrio nacional, novembro de 1998, p. 2.

116

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

em 2020, o Brasil enfrenta crises de instabilidade poltica e econmica, cujo prolongamento leva ao agravamento dos problemas sociais. O quadro de instabilidade , em larga medida, decorrente da no concretizao das reformas estruturais. (...) A vulnerabilidade do pas agravada diante da prevalncia de um cenrio internacional de fragmentao, com recrudescimento do protecionismo. O Brasil perde espaos no mercado mundial, fechando-se em si mesmo, sem possibilidade de contar com fatores externos
43

Cf. SAE, Brasil 2020: cenrios exploratrios, op. cit., p. 19-32. Incidentalmente, esse cenrio mais pessimista parece ter sido refletido em estudo do National Intelligence Council, entidade filiada CIA que traou no quadro de um Projeto 2020, perspectivas para o Brasil e a Amrica Latina, nas quais tenta visualizar algumas linhas tendenciais da evoluo brasileira e regional. Segundo esse estudo de carter prospectivo, o Brasil vai provavelmente falhar em sua tentativa de liderana na Amrica do Sul, devido tanto ao ceticismo de seus vizinhos quanto sua nfase freqentemente determinante em seus prprios interesses. Ele vai continuar, entretanto, a ser a voz dominante no continente e o mercado principal para seus parceiros do Mercosul. O Brasil ainda no ter ganho a sua cadeira permanente no Conselho de Segurana, mas continuar a se considerar um ator global. A despeito de que o desempenho econmico brasileiro no ser espetacular, as dimenses de sua economia ao lado de sua vibrante democracia continuaro a desempenhar um papel estabilizador na regio. Esquemas comerciais com

capazes de impulsionar o crescimento econmico.43 A partir dos cenrios exploratrios foi possvel traar um cenrio desejado, dito Diadorim. A esse cenrio atribuiu-se a expresso da vontade e das aspiraes da coletividade, refletindo seus anseios e delineando o que se esperaria alcanar num horizonte dado de tempo (2020). Os insumos para o projeto desejado foram gerados por meio de consultas a especialistas brasileiros, que redigiram estudos em diversos campos de interesse para o desenvolvimento nacional (sistema poltico, federao, educao, reforma do Estado, insero social e racial, insero internacional). O cenrio Diadorim foi descrito como uma imagem-objetivo, para a definio das aes necessrias e adequadas para desatar o processo de mudana na realidade brasileira que, ao longo de mais de duas dcadas (a partir de 1996, ano base a partir da qual se traou uma cena de partida), deveria aproximar o Brasil e sua sociedade daquele futuro almejado. Qual seria esse futuro? Segundo a sntese oferecida em seminrio
117

01. 2004

nacional, em novembro de 1998, no ano de 2020, o Brasil dever ser uma nao desenvolvida com equidade social, alta qualidade de vida e elevado nvel educacional. Apresentar uma insero competitiva no contexto internacional de modo a ocupar posio de destaque na economia mundial, com a conservao de sua soberania e desfrutando uma economia slida e dinmica. Dever ter uma cidadania forte, uma sociedade organizada e participativa, alicerada em elevada conscincia poltica. O sistema poltico ser estvel e desenvolvido, com democracia profundamente enraizada. O Brasil dever contar com um Estado regulador que promova o desenvolvimento econmico e social, proteja o meio ambiente e garanta os direitos humanos. A identidade cultural dever estar reforada como sntese de mltiplas civilizaes, com a valorizao das diversidades de etnias, gneros, credos e regies. Os ecossistemas estaro conservados, com os recursos naturais e a biodiversidade aproveitados de forma sustentvel, graas capacitao nas tecnologias relevantes. O espao nacional estar distribudo de forma equilibrada, com a reduo dos desnveis regionais e sociais, bem como o equacionamento da questo agrria.44 Os principais vetores do projeto desejado estavam articulados em torno de aspiraes mais usualmente citadas nas pesquisas conduzidas pelo projeto: equidade e justia social, com qualidade de vida, seguindo-se desenvolvimento econmico e depois desenvolvimento poltico-institucional. Cultura e democracia tambm eram aspiraes valorizadas, mas com uma incidncia mdia, logo seguida pela insero mundial soberana.

a Europa, os Estados Unidos e grandes economias em desenvolvimento, principalmente China e ndia, ajudaro a manter o crescimento de suas exportaes o suficiente para compensar a falta geral de dinamismo de sua economia. Mesmo aps 20 anos, os esforos para implementar reformas vitais nas instituies brasileiras estaro ainda em curso. Apesar de que a situao tender a apresentar alguma melhoria, o assim chamado custo-Brasil, um problema de governana, continuar a dificultar os esforos para modernizar inteiramente sua economia. O sistema tributrio complexo e pesado do Brasil, guerras fiscais entre os estados e limites infra-estrutura interna de transportes persistiro. Tirando vantagem da fome na sia e de seus vnculos reforados com a Europa, o Brasil conseguir compensar suas debilidades estruturais graas a seu robusto setor do agribusiness. A grande dvida e sua vulnerabilidade inflao tambm continuaro a ser matrias de preocupao. Cf. Latin America in 2020: Two Steps Forward, One and a Half Back (sem atribuio de autoria), texto disponvel no link: http: //www.cia.gov/nic/PDF_GIF_2020_ Support/2003_12_08_papers/dec8_ latinamerica.doc.
44

Cf. SAE, Cenrio Diadorim, op. cit., p. 4; ver igualmente Ronaldo Mota Sardenberg, Brasil 2020, revista Parcerias Estratgicas, n 6, maro de 1999, assim como artigo homnimo, na mesma revista, n 10, maro 2001, p. 18-35.

118

Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022

Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

Objetivos, atribuies, competncias e funcionamento:


O NAE tem como objetivo processar, em tempo hbil, informaes qualificadas, de modo a preparar a tomada de deciso pela presidncia da Repblica. Faz parte de suas atribuies articular a inteligncia nacional para o tratamento de temas estratgicos, desenvolver atividades de informao, de prospeco, de anlise e de simulao. O NAE no desenvolve, porm, qualquer funo executora de projetos correntes e de aes de governo, cuja responsabilidade primeira continua a estar nas mos dos ministrios e secretarias. O NAE cumpre suas funes em estreita sintonia com os ministrios e secretarias, de modo a otimizar as competncias e o conhecimento acumulado nos distintos rgos do governo. O NAE tambm est aberto a contatos com os institutos e centros de altos estudos da Cmara Federal e do Senado, de modo a melhor qualificar os debates sobre temas relevantes para o Pas. Participam dos trabalhos do NAE, institucionalmente ou de forma ad hoc, ministros de Estado, funcionrios do governo, integrantes da comunidade cientfica e lideranas expressivas da sociedade civil, eventualmente participando de fruns consultivos especial119

01. 2004

mente criados para apoiar e fornecer referncias para a sua atuao. Os rgos de governo diretamente ligados a um tema em pauta tm responsabilidade especial nas suas definies. Os trabalhos de estudo e a mobilizao de competncias voltados para as atividades de prospeco do NAE envolvem articulao com a comunidade cientfica, governamental e empresarial, e consulta aos ministros, com o objetivo de processar estudos tcnico-cientficos, anlises de viabilidade, projees de impacto, considerando os diversos atores sociais e polticos na arena nacional e internacional.

Presidente do NAE: Luiz Gushiken, Ministro-Chefe da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica Coordenador: Glauco Arbix, Presidente do Instituo de Pesquisa Econmica Aplicada Secretrio Executivo: Oswaldo Oliva Neto, Coronel EB

120

Anda mungkin juga menyukai