Tema 5 La Administracin Pblica (I)

Prof. Dr. Luis Fernando Barrios Flores rea de Derecho Administrativo de la Universidad de Alicante

1.- Concepto y caracteres de la Administracin Pblica. 2.- Tipos de Administraciones Pblicas. 3.- La Administracin General del Estado: 3.1.rganos centrales: la estructura orgnica ministerial. 3.2.- rganos perifricos: Delegaciones del Gobierno, Subdelegados del Gobierno y otros servicios territoriales. 3.3.- rganos de control y consulta. 3.4.- La Administracin Institucional. 3.5.- Administracin exterior. SUMARIO: 1.- Concepto y caracteres de la Administracin Pblica. 2.- Tipos de Administraciones Pblicas. 3.- La Administracin General del Estado: 3.1.- rganos centrales: la estructura orgnica ministerial. 3.2.- rganos perifricos: Delegaciones del Gobierno, Subdelegados del Gobierno y otros servicios territoriales. 3.3.- rganos de control y consulta. 3.3.1.- rganos tradicionales. 3.3.2.- rganos tipo staff. 3.4.- La Administracin Institucional. 3.5.- Administracin exterior. 1.- Concepto y caracteres de la Administracin Pblica. La Administracin pblica es el conjunto de organizaciones personificadas, que tienen encomendada la satisfaccin de fines de inters general. La Constitucin establece un sistema de relaciones de la Administracin con los diferentes poderes del Estado, que en sntesis es el siguiente: Est sometida al Poder Legislativo (art. 103.1 CE). Est fiscalizada por el Poder Judicial (art. 106.1 CE), ms en concreto por la jurisdiccin contencioso-administrativa. Acta bajo la direccin del Gobierno (art. 97 CE).

2.- Tipos de Administraciones Pblicas.

Establece el art. 2 LRJPAC: 1. Se entiende a los efectos de esta ley por Administraciones Pblicas: a) La Administracin General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas. c) Las Entidades que integran la Administracin local. 2. Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas tendrn asimismo la consideracin de Administracin Pblica. Estas Entidades sujetarn su actividad a la presente ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometindose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creacin. 3.- La Administracin General del Estado: 3.1.- rganos centrales: la estructura orgnica ministerial. Con independencia de que el Rey ostente la Jefatura del Estado (arts. 56 y ss CE) la Administracin del Estado aparece compuesta unos rganos centrales y otros rganos perifricos. El rgano que dirige la poltica interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado, adems de ejercer la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria es el Gobierno (97 CE). El Gobierno est compuesto por (98.1 CE): El Presidente. Dirige la accin del gobierno y coordina las funciones de sus miembros (98.2 CE). Sus funciones aparecen desarrolladas en el art. 2 de la Ley 50/1997: o Representar al Gobierno. o Establecer el programa poltico del Gobierno y determinar las directrices de la poltica interior y exterior y velar por su cumplimiento. o Proponer al Rey, previa deliberacin del Consejo de Ministros, la disolucin del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales. o Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberacin del Consejo de Ministros, la cuestin de confianza. o Proponer al Rey la convocatoria de un referndum consultivo, previa autorizacin del Congreso de los Diputados. o Dirigir la poltica de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la legislacin reguladora de la defensa nacional y de la organizacin militar. o Convocar, presidir y fijar el orden del da de las reuniones del Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo previsto en el art. 62 g) CE.

o Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sancin, las leyes y dems normas con rango de ley, de acuerdo con lo establecido en los arts. 64 y 91 CE. o Interponer el recurso de inconstitucionalidad. o Crear, modificar y suprimir, por real decreto, los Departamentos Ministeriales, as como las Secretaras de Estado; asimismo, le corresponde la aprobacin de la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. o Proponer al Rey el nombramiento y separacin de los Vicepresidentes y de los Ministros. o Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios. o Impartir instrucciones a los dems miembros del Gobierno. o Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitucin y las leyes. El/los Vicepresidente/s en su caso-. Sustituye al Presidente y ejerce las funciones por l encomendadas (art. 3 Ley 50/1997). El Vicepresidente que asuma la titularidad de un Departamento Ministerial, ostentar, adems, la condicin de Ministro. Los Ministros. Son los titulares de los Departamentos Ministeriales, correspondindoles las funciones descritas en el art. 4 Ley 50/1997 y en los arts. 12 y 13 de la Ley 6/1997. Las indicadas en el art. 4 Ley 50/1997 son las siguientes: o Desarrollar la accin del Gobierno en el mbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno. o Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento. o Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organizacin y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones. o Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia. Otros miembros que eventualmente pudiera establecer la ley. Hoy por hoy, ninguno.

El Gobierno colegiadamente puede funcionar: En Consejo de Ministros (art. 5 Ley 50/1997). Sus funciones son: o Aprobar los proyectos de ley y su remisin al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. o Aprobar el Proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado. o Aprobar los reales decretos-leyes y los reales decretos legislativos. o Acordar la negociacin y firma de Tratados internacionales, as como su aplicacin provisional.

o Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los trminos previstos en los arts. 94 y 96,2 CE. o Declarar los estados de alarma y de excepcin y proponer al Congreso de los Diputados la declaracin del estado de sitio. o Disponer la emisin de deuda pblica o contraer crdito, cuando haya sido autorizado por una ley. o Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecucin de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, as como las dems disposiciones reglamentarias que procedan. o Crear, modificar y suprimir los rganos directivos de los Departamentos Ministeriales. o Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los rganos de la Administracin General del Estado. o Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitucin, las leyes y cualquier otra disposicin. En Comisiones Delegadas del Gobierno (art. 6 Ley 50/1997). Sus funciones son: o Examinar las cuestiones de carcter general que tengan relacin con varios de los Departamentos Ministeriales que integren la Comisin. o Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboracin de una propuesta conjunta previa a su resolucin por el Consejo de Ministros. o Resolver los asuntos que, afectando a ms de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros. o Ejercer cualquier otra atribucin que les confiera el ordenamiento jurdico o que les delegue el Consejo de Ministros. La organizacin central descansa bsicamente en los Ministerios (Departamentos Ministeriales). No existe en Espaa una norma legal que regula el nmero y funciones de cada uno, por lo que ser el Gobierno correspondiente quien acuerde la configuracin ministerial por Real Decreto del Consejo de Ministros-1.
La actual estructura ministerial es la siguiente: Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. Ministerio de Justicia. Ministerio de Defensa. Ministerio de Economa y Hacienda. Ministerio del Interior. Ministerio de Fomento. Ministerio de Educacin. Ministerio de Trabajo e Inmigracin. Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. Ministerio de la Presidencia. Ministerio de Administraciones Pblicas. Ministerio de Cultura. Ministerio de Sanidad y Poltica Social. Ministerio de Vivienda. Ministerio de Ciencia e Innovacin. Ministerio de Igualdad.
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Cada Ministerio se articula en los siguientes rganos: Secretarios de Estado (14 Ley 6/1997). Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia, y responden ante el Ministro de la ejecucin de los objetivos fijados para la Secretara de Estado. Subsecretarios (15 Ley 6/1997). Los Subsecretarios ostentan la representacin ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios comunes, ejercen las competencias correspondientes a dichos servicios comunes y en concreto, entre otros: o Apoyar a los rganos superiores en la planificacin de la actividad del Ministerio,. o Asistir al Ministro en el control de eficacia del Ministerio y sus Organismos pblicos. o Establecer los programas de inspeccin de los servicios del Ministerio. o Desempear la jefatura superior de todo el personal del Departamento. o Responsabilizarse del asesoramiento jurdico al Ministro. Secretarios Generales (16 Ley 6/1997). Desempean las competencias que le correspondan sobre un sector de actividad administrativa determinado. Secretarios Generales Tcnicos (17 Ley 6/1997). Desempean competencias de produccin normativa, asistencia jurdica y publicaciones. Directores Generales (18 Ley 6/1997). Son los titulares de los rganos directivos encargados de la gestin de una o varias reas funcionalmente homogneas del Ministerio. Subdirectores Generales (19 Ley 6/1997). Son los responsables inmediatos, bajo la supervisin del Director general o del titular del rgano del que dependan, de la ejecucin de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, as como de la gestin ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdireccin General. Otros rganos y servicios comunes (20-21 Ley 6/1997).

La LOFAGE diferencia entre: rganos superiores de los Ministerios: Ministros (art. 12) y Secretarios de Estado (art. 14). rganos directivos: Subsecretarios (art. 15), Secretarios Generales (art. 16), Secretarios Generales Tcnicos (art. 17), Directores Generales (art. 18) y Subdirectores Generales (art. 19).

En lo relativo a la creacin, modificacin y supresin de rganos y unidades administrativas, el art. 10 LOFAGE establece: - Subsecretaras, las Secretaras Generales, las Secretaras Generales Tcnicas, las Direcciones Generales, las Subdirecciones Generales, y rganos similares: por Real decreto del Consejo de Ministros. - rganos de nivel inferior a Subdireccin General: por Orden Ministerial. - Unidades que no tengan la consideracin de rganos: a travs de las relaciones de puestos de trabajo. 3.2.- rganos perifricos: Delegaciones del Gobierno, Subdelegados del Gobierno y otros servicios territoriales. Son rganos perifricos los siguientes: Delegados del Gobierno en las CC.AA (22-28 Ley 6/1997). Representan al Gobierno en el territorio de aqullas sin perjuicio de la representacin ordinaria del Estado en las Comunidades Autnomas a travs de sus respectivos presidentes. En sus funciones se encuentran: o Ejercer la direccin y la supervisin de todos los servicios de la Administracin General del Estado y sus Organismos pblicos situados en su territorio. o Ejercer las potestades sancionadoras, expropiatorias y cualesquiera otras que les confieran las normas o que les sean desconcentradas o delegadas. o Proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, a travs de los Subdelegados del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado, cuya jefatura corresponder al Delegado del Gobierno, quien ejercer las competencias del Estado en esta materia bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior. Subdelegados del Gobierno en provincias y Directores Insulares (29 Ley 6/1997)2. Les corresponde: o En general: Dirigir, en su caso, los servicios integrados de la Administracin General del Estado en su territorio, de acuerdo con las instrucciones del Delegado del Gobierno. Impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.
La informacin sobre la ubicacin de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno es accesible en: http://www.mpr.es/delegaciones_gobierno/dg_sdg.html
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Desempear las funciones de comunicacin, colaboracin y cooperacin con las Corporaciones locales y, en particular, informar sobre la incidencia en el territorio de los programas de financiacin estatal. Mantener, relaciones de comunicacin, cooperacin y colaboracin con los rganos territoriales de la Administracin de la respectiva Comunidad Autnoma que tenga su sede en el territorio provincial. Ejercer las competencias sancionadoras que se les atribuyan normativamente. o En particular, en las provincias en las que no radique la sede de la Delegacin del Gobierno: La proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades, garantizando la seguridad ciudadana, todo ello dentro de las competencias estatales en la materia. A estos efectos, dirigir las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la provincia. La direccin y la coordinacin de la proteccin civil en el mbito de la provincia. Servicios territoriales (33-35 Ley 6/1997). Se integrarn en las Delegaciones del Gobierno todos los servicios territoriales de la Administracin General del Estado y sus Organismos pblicos, salvo aquellos casos en que por las singularidades de sus funciones o por el volumen de gestin resulte aconsejable su dependencia directa de los rganos centrales correspondientes, en aras de una mayor eficacia en su actuacin (Delegaciones de Hacienda, por ejemplo).

3.3.- rganos de control y consulta. Los rganos activos de la Administracin, en ocasiones, son asesorados por la llamada Administracin Consultiva. Otros rganos control su actividad. 3.3.1.- rganos tradicionales. Los principales son los siguientes: Consejo de Estado y equivalentes autonmicos. El Consejo de Estado es el supremo rgano consultivo del Gobierno (art. 107 CE), encontrndose regulado por la Ley Orgnica 3/1980 de 22 de abril y por el Reglamento Orgnico, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio. Entre sus atribuciones unas referidas al Pleno y otras a su Comisin Permanente-, se encuentra la elaboracin de dictmenes sobre: o o o o Proyectos de Decretos legislativos. Algunas cuestiones de Derecho internacional. Transacciones y arbitrales sobre derechos. Impugnacin de normas autonmicas ante el Tribunal Constitucional.

o Interpretacin y resolucin de contratos y concesiones administrativas. o Reclamaciones de responsabilidad patrimonial. El equivalente en el mbito autonmico es el Consell Consultiu de la Generalitat. Tribunal de cuentas y equivalentes autonmicos. Es el supremo rgano fiscalizador de la cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como del sector pblico. Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegacin de ellas en el examen y comprobacin de la Cuenta General del Estado. El equivalente autonmico es el Sindic de Comptes. Consejos departamentales. Ejercen la funcin consultiva sobre materias de competencia de cada Ministerio. En la actualidad ejercen funciones de cooperacin, coordinacin y dilogo con las Comunidades Autnomas y como rganos de participacin de organizaciones y colectivos econmicos, sociales y sindicales. 3.3.2.- rganos tipo staff. Segn el Diccionario Panhispnico de dudas, staff es una voz inglesa que se usa ocasionalmente en espaol con los sentidos de conjunto de los trabajadores fijos de un organismo o empresa y, en especial, conjunto de las personas que ocupan los puestos de mayor relieve en una organizacin o empresa. A esta segunda acepcin aqu nos referimos. Pueden citarse: Las Secretaras Generales Tcnicas de los Ministerios. Entre sus competencias destacan la produccin normativa, asistencia jurdica y publicaciones (art. 17.1 LOFAGE). Tienen categora de Direccin General. Los Gabinetes del Presidente del Gobierno, Vicepresidentes del Gobierno, Ministros y Secretario de Estado. Los Gabinetes son rganos de apoyo poltico y tcnico del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado. Los miembros de los Gabinetes realizan tareas de confianza y asesoramiento especial sin que en ningn caso puedan adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los rganos de la Administracin General del Estado o de las organizaciones adscritas a ella (art. 10.1 Ley 50/1997, 27 de noviembre, de Gobierno). 3.4.- La Administracin Institucional. Adems de la organizacin territorial hasta aqu analizada, existe todo un sector de la Administracin integrado por entes pblicos secundarios de carcter no territorial.

Est formado por personas jurdicas pblicos que se rigen, total o parcialmente, por el Derecho Administrativo, estando sometidas a relaciones de tutela. El repertorio es ciertamente rico: Corporaciones de Derecho Pblico: integran a un colectivo de personas con intereses comunes que, an siendo privativos de sus componentes, tambin son relevantes para el Estado. Es el caso, por ejemplo, de los Colegios Profesional3. Entes Fundacionales de Derecho Pblico: suponen la personificacin de un patrimonio asignado a fines concretos, de carcter pblico. Constituyen una frmula instrumental utilizada por las Administraciones Pblicas para realizar determinadas actividades o prestar determinados servicios. Es el caso, por ejemplo, de la Fundacin AENA (para la gestin del patrimonio artstico de los aeropuertos), la Fundacin EFE (para el fomento de la informacin y la investigacin en materia periodstica), Fundaciones Pblicas Sanitarias (para la prestacin de servicios pblicos sanitarios), Administracin institucional del Estado. La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, distingue dos clases: o Los Organismos Autnomos. Se rigen por el Derecho administrativo y se les encomienda, en rgimen de descentralizacin funcional y en ejecucin de programas especficos de la actividad de un Ministerio, la realizacin de actividades de fomento, prestacionales o de gestin de servicios pblicos (art. 45.1 LOFAGE). Por ejemplo, la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE) es un organismo autnomo de la Administracin General del Estado de Espaa, encuadrado en el Ministerio de la Presidencia. o Las Entidades Pblicas Empresariales. Son Organismos pblicos a los que se encomienda la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios o la produccin de bienes de inters pblico susceptibles de contraprestacin (art. 53.1 LOFAGE). Es el caso, por ejemplo, del Ente Pblico Radio Televisin Espaola. Administracin institucional de las Comunidades Autnoma. Cabe reproducir lo dicho en relacin a la Administracin institucional del Estado. Entre los Organismos Autnomos cabe citar. Entre las Entidades Pblicas Empresariales, Radio Televisin Valenciana. Administracin institucional de los entes locales. Cabe nuevamente reproducir el esquema anterior. Sera el caso del SUMA (Organismo Autnomo de Gestin Tributaria, dependiente de la Diputacin Provincial de Alicante). Entes independientes. Tambin tienen naturaleza instrumental, adoptando la forma de Agencias u Organismos reguladores. Es el caso del Banco de Espaa o la Comisin Nacional del Mercado de Valores, Ente de Derecho Pblico al que se encomiendan la
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Vid. Ley 6/2001, de 20 de junio, de Creacin del Colegio Oficial de Detectives Privados de la Comunidad Valenciana (DOGV, 28 de junio).

supervisin e inspeccin de los mercados de valores y de la actividad de cuantas personas fsicas y jurdicas se relacionan en el trfico de los mismos, el ejercicio sobre ellas de la potestad sancionadora y las dems funciones que se le atribuyen en esta Ley. Con sus peculiaridades tambin se encontraran en este tipo las Universidades pblicas. 3.5.- Administracin exterior. La integran (36-37 Ley 6/1997): Las Misiones Diplomticas: o Permanentes: Embajadas. Representan con este carcter al Reino de Espaa ante el o los Estados con los que tiene establecidas relaciones diplomticas. o Especiales: Representan temporalmente al Reino de Espaa ante un Estado, con el consentimiento de ste, para un cometido determinado Las Misiones, representaciones permanentes o delegaciones ante organismos internacionales: o Las Representaciones o Misiones Permanentes representan con este carcter al Reino de Espaa ante una Organizacin internacional. o Las Delegaciones representan al Reino de Espaa en un rgano de una Organizacin internacional o en una Conferencia de Estados convocada por una Organizacin internacional o bajo sus auspicios. Las Oficinas consulares4. Son los rganos encargados del ejercicio de las funciones consulares, en los trminos definidos por las disposiciones legales pertinentes, y por los acuerdos internacionales suscritos por Espaa.

NOTA.- Para la elaboracin de estos Apuntes ad usum privatum, se han tenido en cuenta los siguientes materiales: - La legislacin general sobre la materia. - Publicaciones: o ESCUIN PALOP, Vicente: Elementos de Derecho Pblico, Tecnos, Madrid, 5 edic., 2008. o MARTN MATEO, Ramn y DEZ SNCHEZ, Juan Jos: Manual de Derecho Administrativo, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2009.

La informacin sobre Embajadas y Consulados espaoles puede obtenerse en: http://www.maec.es/es/EYC/Paginas/embajadasyconsulados.aspx

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