Universitatea Dunrea de Jos Galai

Finane publice
Conf. dr. Monica Susanu

Departamentul pentru nvmnt la Distan i cu Frecven Redus Galai - 2009

CUPRINS SECIUNEA 1 ELEMENTE INTRODUCTIVE N TEORIA FINANELOR PUBLICE ............................................................. 2 TEMA I FINANELE PUBLICE INTRODUCERE I PRECIZAREA NOIUNILOR..................................................... 3
1.1. Etimologie i delimitri conceptuale ............................................................................... 3 1.2. Fundamentul economic al finanelor publice................................................................... 5 1.3. Finanele publice tiin i disciplin de studiu............................................................ 6

TEMA II PRINCIPALELE FUNCII ALE FINANELOR PUBLICE......................................................................................... 9

2.1. Funcia de repartiie ........................................................................................................ 9 2.1.1 Constituirea resurselor financiare publice................................................................ 10 2.1.2. Repartizarea resurselor financiare publice .............................................................. 10 2.1.3 Instrumentarul repartiiei prin finanele publice....................................................... 11 2.1.4. Repartiia produsului intern brut ............................................................................. 12 2.2. Funcia de control.......................................................................................................... 12 2.2.1. Forme curente de control financiar ......................................................................... 13 2.2.2 Competene instituionale n controlul financiar. ..................................................... 15

TEMA III STRUCTURA MECANISMULUI FINANCIAR ... 18

3.1. Conceptul de mecanism financiar.................................................................................. 18 3.2. Sistemul de relaii i resurse financiare......................................................................... 19 3.2.1. Sistemul financiar public......................................................................................... 21 3.2.2. Sistemul financiar privat ......................................................................................... 24

TEMA IV PRINCIPII, COORDONATE I DETERMINANI DE POLITIC FINANCIAR ................................................... 26

4.1. Decizia financiar - definiie, condiii i tipologie......................................................... 26 4.2. Conceptul de politic financiar.................................................................................... 29

SECIUNEA 2 SISTEMUL VENITURILOR PUBLICE........ 31 TEMA I VENITURI PUBLICE ORDINARE ........................... 31 PARTEA NTI: RESURSELE FINANCIARE PUBLICE TABLOU GENERAL................................................................... 33
1.1. Sistemul resurselor financiare publice........................................................................... 33 1.2. Criterii n tipologia resurselor financiare publice......................................................... 36 1.2.1 Coninutul economic ................................................................................................ 36 1.2.2 Forma organizatoric ............................................................................................... 37 1.2.3. Proveniena ............................................................................................................. 37 1.3. Sistemul fiscal concept i raionalitate........................................................................ 37 2

PARTEA A DOUA: IMPOZITELE CARACTERISTICILE OBLIGAIILOR FISCALE ........................................................40

2.1. Conotaii doctrinare din teoria finanelor publice......................................................... 40 2.2. Elementele definitorii i constitutive ale impozitelor ..................................................... 42 2.2.1. Elemente definitorii................................................................................................. 42 2.2.2. Elemente constitutive .............................................................................................. 43 2.3. Clasificarea impozitelor................................................................................................. 45 2.3.1. Impozitele directe ........................................................................................................ 47 2.3.1.1. Impozitele reale.................................................................................................... 47 2.3.1.2. Impozitele personale ............................................................................................ 48 2.3.2 Impozitele indirecte...................................................................................................... 52

TEMA II VENITURI PUBLICE EXTRAORDINARE ............58 PARTEA A TREIA: MPRUMUTURILE DE STAT..............58

3.1. Creditul public - etimologie i particulariti ................................................................ 59 3.2. Motivaia i impactul social-economic........................................................................... 61 3.2.1. Motivaia ................................................................................................................. 62 3.2.2. Impactul social-economic ....................................................................................... 63 3.3. Elemente definitorii n procedura mprumutului de stat ................................................ 64 3.4. Operaiuni i tehnici de baz n abordarea mprumuturilor de stat .............................. 66 3.4.1. Plasarea ................................................................................................................... 66 3.4.2. Amortizarea............................................................................................................. 67 3.5. Specificul i funciile creditelor externe de stat ............................................................. 68

PARTEA A PATRA: DATORIA PUBLIC ............................71

4.1. Delimitri conceptuale................................................................................................... 71 4.2. Datoria public intern.................................................................................................. 73 4.3. Datoria public extern ................................................................................................. 75 4.4. Consideraii privind ndatorarea statului ...................................................................... 76 4.5. Criza datoriei externe strategii de abordare i soluionare ........................................ 78 4.5.1. Cauzele.................................................................................................................... 78 4.5.2. Soluiile ................................................................................................................... 79

SECIUNEA 3 SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE..82 TEMA I PREZENTAREA CADRULUI CONCEPTUAL .......83

1.1. Definire i coninut economic ........................................................................................ 84 1.2. Determinanii creterii cheltuielilor publice .................................................................. 85 1.3. Dinamica cheltuielilor publice....................................................................................... 88 1.3.1. Indicatorii ................................................................................................................ 88 1.3.2. Factorii dinamizatori ............................................................................................... 89 1.3.3. Consecinele creterii cheltuielilor publice. ............................................................ 90 1.4. Clasificarea multicriterial a cheltuielilor publice........................................................ 90

TEMA II ALOCRI FUNDAMENTALE DIN BANUL PUBLIC ..........................................................................................95

3

2.1. Cheltuielile publice pentru aciuni social culturale ...................................................... 96 2.2. Cheltuieli publice pentru educaie i nvmnt........................................................... 98 2.3. Cheltuieli publice pentru cultur, culte i aciuni artistice, sportive i de tineret ....... 101 2.4. Cheltuieli publice pentru obiective economice ............................................................ 103 2.5. Cheltuielile publice pentru protecia mediului............................................................. 106 2.6. Cheltuieli publice pentru sntate ............................................................................... 109

TEMA III ASIGURRILE SOCIALE DE STAT ................. 113

3.1. Abordare conceptual i coninut ................................................................................ 113 3.2. Principiile i rolul asigurrilor sociale ....................................................................... 115 3.3. Sursele fondurilor de asigurri sociale........................................................................ 116 3.4. Principalele forme de ocrotire prin asigurrile sociale de stat ................................... 117 3.4.1. Pensiile.................................................................................................................. 117 3.4.2. Trimiterile la odihn i tratament .......................................................................... 118 3.4.3. Bugetul asigurrilor sociale de stat ....................................................................... 119 3.5. Asigurrile sociale pentru sntate ............................................................................. 119 3.6. Asigurrile sociale pentru omaj ................................................................................. 122

SECIUNEA 4 SISTEMUL BUGETULUI PUBLIC ............. 124 TEMA I BUGETUL PUBLIC NAIONAL............................. 125
1.1. Conceptul de buget public naional ............................................................................. 125 1.2. Bugetul public-instrument al managementului guvernamental ................................... 127 1.3. Principii de politic i procedur bugetar................................................................. 130 1.3.1. Universalitatea bugetar........................................................................................ 131 1.3.2. Unitatea bugetar .................................................................................................. 131 1.3.3. Neafectarea veniturilor bugetare ........................................................................... 133 1.3.4. Specializarea bugetului ......................................................................................... 133 1.3.5. Anualitatea bugetar ............................................................................................. 134 1.3.6. Echilibrarea bugetar ............................................................................................ 135 1.3.7. Publicitatea bugetului............................................................................................ 136

TEMA II PROCESUL BUGETAR........................................... 138

2.1. Semnificaie, coninut i particulariti........................................................................ 138 2.2. Etapele i competenele instituionale.......................................................................... 139 2.2.1. Elaborarea proiectului de buget............................................................................. 140 2.2.2. Aprobarea proiectului de buget............................................................................. 142 2.2.3. Execuia bugetului de stat ..................................................................................... 143 2.2.4. Controlul execuiei bugetare ................................................................................. 147 2.3. Particularitile bugetelor locale................................................................................. 148 2.4. Finanele Uniunii Europene......................................................................................... 150 2.4.1. Principiile bugetare ............................................................................................... 150 2.4.2. Veniturile bugetului UE ........................................................................................ 151 2.4.3. Cheltuielile bugetului UE...................................................................................... 153 2.4.4 Procesul bugetar..................................................................................................... 154

TEMA III ABORDRI CONTEMPORANE N MANAGEMENTUL MACROECONOMIC ........................... 156

3.1. O definire a echilibrului economic general ................................................................. 156 4

3.2. Comentarii i formule de politic fiscal ..................................................................... 157 3.3. Premise de analiz macroeconomic........................................................................... 159

REPERE BIBLIOGRAFICE .....................................................161

Seciunea 1 ELEMENTE INTRODUCTIVE N TEORIA FINANELOR PUBLICE

Apariia statului pe fondul descompunerii formaiunilor gentilice primitive a reprezentat un moment de crucial importan, n nsi evoluia societii umane. Nevoile private, tot mai cuprinztoare i mai diverse, s-au distanat de nevoile comune, aflate, de asemenea, n continu amploare i a cror satisfacere organizat a impus apariia i dezvoltarea raportului juridic special dintre stat i ceteni. Suportul material i financiar al funcionrii acestui raport s-a constituit pe seama banului public, a crui mobilizare i dirijare au fost subordonate interesului general. Un mecanism complex i ramificat s-a format i s-a dezvoltat, ca expresie a generalizrii relaiilor bneti, de forma instituiilor i principiilor ce compun politicile specifice ale oricrui stat modern i care activeaz pentru binele general al societii. Finanele publice acioneaz nc de la apariia statului, pentru instituirea i clarificarea motivaiilor i resorturilor n baza crora bunul public se acumuleaz i, apoi, se administreaz pentru buna funcionare a raportului stat-societate. Cu toate acestea, ca tiin i disciplin de studiu economic finanele publice s-a autonomizat relativ recent, ca derivat a achiziiilor din mai multe tiine, dar i cu interferene hotrtoare n toate domeniile vieii i activitilor social-economice. Cuprins: TEMA I - Finanele publice Introducere i precizarea noiunilor TEMA II - Principalele funcii ale finanelor publice TEMA III - Structura mecanismului financiar TEMA IV - Principii, coordonate i determinani de politic financiar

TEMA I Finanele publice introducere i precizarea noiunilor

n toate fazele de evoluie istoric, statul mobilizeaz la dispoziia sa o bun parte din avuia naional, n scopul realizrii funciilor sale. n procesul mobilizrii, repartizrii i utilizrii fondurilor bneti ale statului se nasc relaii sociale de repartiie, avnd ca factori pe de o parte, statul, iar pe - de alt parte, diferitele categorii sociale. Relaiile sociale de natur economic i n expresie bneasc, aprute cu prilejul valorificrii fondurilor bneti la dispoziia statului, sunt cunoscute ca relaii financiare sau finane publice. Cu cercetarea acestor complexe relaii rezultate din aplicarea regulilor i operaiunilor privitoare la banul public se ocup o disciplin tiinific, individualizat din tiina economic sub titulatura de finane publice, aflat n strnse raporturi cu numeroase alte tiine axate pe cercetarea tiinific n general, i pe cercetarea social-istoric, politic i economic n special. Cuvinte cheie finane publice autoritate public venituri publice cheltuieli publice stat societate transfer de valoare transfer de putere de cumprare prelevri Cuprins 1.1. Etimologie i delimitri conceptuale 1.2. Fundamentul economic al finanelor publice 1.3. Finanele publice tiin i disciplin de studiu

1.1. Etimologie i delimitri conceptuale

Potrivit unei definiii general acceptate, prin finane publice sunt desemnate acele relaii sociale-economice bneti menite s constituie, s repartizeze i s gestioneze fondurile aflate la dispoziia agenilor economici i a statului, n scopul realizrii principalelor atribuii ale statului ca autoritate public. Etimologia termenului este mult mai veche, dateaz din antichitate, de la o serie de expresii n latin, fiare, finis, financia pecuniaria, pentru sensurile de soluionare a unor diferendumuri legate de bani, de achitare a unei obligaii bneti la o scaden fixat de autoriti, de plat propriu-zis a unei sume de bani. n timpul mpratului Octavian August au fost nfiinate fiscus caesari, devenite ulterior administraia general a impozitelor i taxelor din imperiu, avnd structuri teritoriale adecvate i conduse de ctre demnitari anume nsrcinai, numii fisci procurator.1 n Frana medieval circulau expresiile finances i financiers, sau hommes de finances pentru a desemna gospodria public i arendaii de impozite ai regelui ca lucrtori desemnai n administrarea patrimoniului statului. Termenul englezesc finance nsemna suportul financiar al unei afaceri, companii sau al unei persoane.
3

Tot legat de bani a fost i expresia german Finantz frecvent n secolele XV- XVII, cnd Der Finantzerera numit persoana care oficia camta sau alte forme de mprumuturi oneros remunerate la scadene stabilite. Cu timpul, expresia finane s-a mbogit n coninut, accepiunea sa a integrat toate relaiile i operaiunile bneti legate de constituirea i administrarea unor resurse financiare care susin i finaneaz activitatea autoritii publice n interesul general al colectivitii. n vorbirea curent noiunea de finane este frecvent identificat cu aceea de bani sau resurse n bani, indiferent de subiectul raporturilor de formare i circulaie sau de administrare a acestora. Dar nici specialitii n materie nu mprtesc opinii la unison asupra acestor relaii, considerndu-le un domeniu foarte cuprinztor al interaciunii ntre comunitate i autoritatea public n legtur cu resursele financiare publice. Astfel, se includ n categoria finanelor publice urmtoarele: a) raporturile sociale de natur economic, pentru c privesc toate relaiile create n procesul de constituire, dirijare i control al banului public; b) fondurile bneti aflate la dispoziia statului, unde se includ toate prelevrile ncasate, ca venituri i orientate apoi, ca cheltuieli ale autoritii publice; c) cadrul juridic i metodele concrete de administrare a banului public, pentru c se refer la actele de dispoziie autoritar i/sau contractual, cu care statul i constituie propriile resurse prelund la dispoziia sa o consistent parte a produsului intern brut; d) msurile concrete de intervenionism statal n economie i n societate, concretizate ntr-o anumit orientare i construcie a politicii fiscale i bugetare. Oricare din aceste accepiuni sau definiii permite o subscriere a sensului i a celorlalte, ajutnd la o mai bun nelegere a fenomenelor financiare i a raporturilor care le condiioneaz. Constituite n toate timpurile i sub form valoric bneasc, finanele publice au evoluat continuu i firesc o dat cu evoluia nsi a societii umane. Prin distribuiri i redistribuiri de resurse bneti care se realizeaz ntre persoanele fizice i juridice n baza cadrului decizional al autoritii publice centrale i/sau locale, este afectat direct sau indirect ntreaga economie naional, dar i membrii societii, considerai n ansamblu sau individual. Cercetarea tiinific din perspectiva juridic a noiunii de finane publice surprinde evoluia major a dou viziuni: cea clasic dateaz din perioada liberalismului politic de la confluena secolului al XVIII-lea i al XIX-lea, cnd funciile statului erau strict cele tradiionale, iar n economie implicarea acestuia era total contraindicat; potrivit conceptului de guvern ieftin, venitul naional urma s fie folosit pentru dezvoltarea activitilor industriale i comerciale, finanele publice trebuind doar s asigure fonduri necesare pentru corecta funcionare a instituiilor publice; cea modern corespunde unei epoci n care statul a nceput i s-a afirmat cu o tot mai evident influen n toate procesele sociale i economice ale comunitii; fiind inaugurat odat cu evenimentele premergtoare primei conflagraii mondiale, implicarea statului s-a amplificat i s-a diversificat permanent, iar n prezent depete covritor preocuparea consacrat prin raporturile de procurarealocare resurse financiare n interes public. Ca observaie2 de importan major, i care ine cont i de evoluiile actuale legate de integrare i de tranziie, trebuie semnalat o percepie aparte i cuprinztoare asupra relaiilor financiare de acest gen. Cu alte cuvinte, n perioada contemporan, finanele publice nu mai sunt percepute ca forme ale bogiei unui stat, deturnate din circuitul economic real, la dispoziia statului , ci sunt considerate doar fonduri publice care se gestioneaz prin intermediul administraiei publice, n vederea satisfacerii nevoilor publice. n viaa social-economic aciunile prin care statul se implic se desfoar prin complexe structuri i ierarhii, care ordoneaz n dublu sens variatele raporturi de constituire i administrare a resurselor financiare publice:
4

1. cnd aceste resurse se formeaz ca venituri publice, prin preluarea unei anumite pri din veniturile agenilor economici, i 2. cnd aceste resurse finaneaz cheltuielile publice, menite s realizeze multiplele scopuri urmrite prin politicile sectoriale guvernamentale. Detalierea conceptului de finane publice prilejuiete totodat detaarea sa fa de utilitile generale ale banilor, astfel: reprezint un transfer de produs intern brut de la agenii economici ctre bugetul statului; transferul nu comport un echivalent direct i imediat, ci este un transfer de putere de cumprare, pentru c plata impozitelor i a taxelor nu le confer pltitorilor drepturi concrete, speciale sau imediate; autoritatea public beneficiar a acestor pli, dar i responsabil cu administrarea lor ca resurse financiare publice, nu are obligaia de a acorda contraprestaii punctuale pltitorilor de taxe i impozite. n acelai timp, sumele de bani gestionate de ctre stat ca finane publice sunt cu caracter reversibil, n sensul c revin ntregii populaii sub forma implementrii multiplelor atribuii ale statului. n general ns, aceste fonduri se caracterizeaz prin nerambursabilitate i concur la formarea bugetului de stat, de unde se efectueaz diferite alocri de ordin economic i social. Dei finane, fac excepie de la specificul de nerambursabilitate garaniile depuse de administratorii de bani, precum i subscrierile la mprumuturile de stat.

1.2. Fundamentul economic al finanelor publice

Statul i realizeaz multiplele sale sarcini prin mobilizare de resurse i prin alocare de cheltuieli. Cu alte cuvinte, repartiia sarcinilor publice de la stat se concretizeaz n obligaia fiscal stabilit n mod specific pentru o ar i o anume etap istoric; tot astfel, i cheltuirea resurselor are loc n manier specific, potrivit cu o anume ierarhizare a prioritilor de politic general. Aadar, mobilizarea, repartizarea i utilizarea banului public este un proces amplu i complex care antreneaz n aciune urmtorii factori: o pe de o parte, statul, ca autoritate public i subiect privilegiat n acest raport de drept, cruia i se transfer, odat cu o parte din avuia naional, i o parte din puterea de cumprare a agenilor economici i a populaiei, n baza unui complex cadru de prelevare difereniat; o pe de alt parte, societatea, ca ansamblu de ageni economici dar i indivizi luai separat, crora se re-transfer aceste fonduri prin variatele forme de exercitare a atribuiilor statului. Transferurile de putere de cumprare3 i redistribuirea de venituri i avere mijlocite de finane nu sunt un scop n sine, ci un mijloc prin care se urmrete: ocuparea ct mai deplin a forei de munc, reciclarea disponibilitilor bneti temporare din economie, combaterea fenomenelor inflaioniste, evitarea ndatorrii peste msur a rii fa de strintate, asigurarea echilibrului financiar i a celui monetar, realizarea - n ultim instan, a echilibrului general, economic. Dei circumscrise relaiilor bneti n general, finanele publice vizeaz, n accepiunea analizei de fa, numai acele relaii bazate pe principiul prelevrii fr contraprestaie la fondurile bneti ale statului i pe principiul alocrii cu titlu nerambursabil a acestor fonduri ctre diveri beneficiari. ndeplinirea cumulativ a urmtoarelor condiii realizeaz focalizarea sensului de finane publice n contextul de relaii bneti n general: a) transferul de valoare n form bneasc dintre cei doi factori antrenai n valorificarea fondurilor publice s semnifice simultan i un transfer de putere de cumprare de pild, actele de vnzare-cumprare a unor bunuri, sau plata salariilor ori a altor forme remuneratorii au o expresie bneasc, dar, ntruct nu indic i transfer al puterii de cumprare, nu pot fi categorisite ca relaii financiare din grupa finanelor publice;
5

b) transferul de valoare nu implic un echivalent materializat n contraprestaie direct, imediat sau individualizat - rezult c nici un pltitor de impozite nu va putea pretinde de la stat o prestaie anume ca echivalent al sumei prelevate, i nici alocaiile bugetare nu sunt condiionate de vrsmintele celor care au constituit veniturile publice; c) transferul de valoare i de putere de cumprare este, prin excelen, cu caracter nerambursabil dei intr n categoria finanelor publice, fac excepie de la acest caracter subscrierile la mprumuturile de stat, precum i transferurile din fondurile publice n condiii explicite de rambursare, aa cum se efectueaz acestea ctre diferite persoane fizice i juridice. Structura relaiilor financiare aa cum sunt acestea abordate de finanele publice include urmtoarele: relaiile financiare clasice, denumite i n sens restrns, ca punct de nceput al finanelor publice, odat cu apariia i evoluia statului i a funciilor sale tradiionale, pentru c reflect n modul cel mai relevant transferul nerambursabil i fr echivalent de resurse bneti aa cum sunt constituite fondurile bugetului de stat i cele extrabugetare; relaiile financiare de credit, ca prim extensie a acestui transfer de resurse financiare, ns cu titlu rambursabil i pe o perioad determinat, aa cum opereaz n principal instituiile bancare; relaiile financiare de asigurare, o a doua extensie a transferurilor, cu titlu obligatoriu sau facultativ i n schimbul unei prestaii ulterioare pe care o condiioneaz un fenomen viitor, posibil, dar aleatoriu; astfel se constituie fondurile de asigurare pentru rspundere civil i pentru pensia suplimentar. Extensia sensului clasic al finanelor publice marcheaz totodat extensia i diversificarea sarcinilor statului fa de individ i colectivitate, precum i a formulelor de implicare a statului ca autoritate public, n viaa societii.

1.3. Finanele publice tiin i disciplin de studiu

Tratarea finanelor ca tiin i disciplin de studiu i are suportul pe atentele i numeroasele analize i consideraii ale economitilor i teoreticienilor precursori, concentrai asupra subtilitilor tuturor fenomenelor de natur social, politic i economic. Aportul numeroilor analiti i specialiti de-a lungul timpului const n concluzii i observaii care au mbogit sistematic volumul de cunotine, prin generalizrile valoroase i principiile viabile statuate. Astfel s-a desluit i s-a extins raportul direct de cauzalitate ntre autoritatea public i finanele publice, prin cunoaterea legitilor descoperite i valorificate ntre finane i bani, prin definirea clar a categoriilor i structurilor acestora, pe baza studiilor i metodelor specifice de abordare i cercetare. Ca tiin4, finanele publice studiaz activitatea statului n calitatea sa de utilizator al unor tehnici speciale, aa numite financiare: cheltuieli, taxe, impozite, mprumuturi, procedee monetare, buget etc. Abordarea modern pentru aceast tiin combin abordarea economic, potrivit creia economia financiar a statului ar fi cea mai nalt form a comunitii economice obligatorii cu abordarea sociologic Obiectul preocuprilor focalizate de aceast tiin se poate desprinde din dou concepii mari de tratare: a) european, care susinea c studiaz regulile fundamentale, organele i procedurile care permit colectivitilor publice ndeplinirea tuturor atribuiilor cu ajutorul mijloacelor financiare, i b) american, care consider c obiectul finanelor publice l constituie faptele, principiile, tehnicile i efectele procurrii i cheltuirii fondurilor bneti de ctre organele guvernamentale, precum i ale administrrii datoriei publice. Nota comun a ambelor concepii se afl n considerarea veniturilor i a cheltuielilor publice drept componente eseniale ale finanelor publice, pe de o parte iar pe de alt parte, intermedierea financiar ntre stat i societate se desfoar n
6

regim de drept public. Legtura de condiionare direct, ntre stat i finanele publice are un caracter suprastructural, cu consecine - de asemenea directe asupra tuturor celorlalte categorii de raporturi din societate. Sesiznd i aprofundnd impactul social i economic pe care l determin fenomenele financiare asupra ntregului ambient, tiina finanelor s-a ramificat n forma unor complexe instituii i instrumente financiare, a inspirat reglementri i normative cu caracter financiar, iar tehnicile i metodele specifice de lucru au fost asimilate, ncorporate n mecanismul de conducere macroeconomic. La rndul su, fresca social-economic n general a determinat, n baza principiului de feed-back, o mbogire a tiinei finanelor, susinnd teoretic o tot mai adnc intervenie a statului n rosturile sociale i economice, pe calea impozitelor, taxelor, alocaiilor bugetare, alturi de preuri i tarife, de credit i dobnzi, ca instrumente caracteristice economiei de pia. Ca obiect de studiu al tiinei economice numit finane publice l reprezint urmtoarele: - relaiile economice care se formeaz n procesul valorificrii fondurilor financiare publice, aici intrnd constituirea, repartizarea i utilizarea acestora de ctre toate instituiile de drept public; - metodele de dimensionare, stabilire i ncasare a veniturilor publice, precum i de angajare i efectuare a cheltuielilor publice, pentru i din fonduri bugetare i extrabugetare; - plasarea i rambursarea mprumuturilor de stat, precum i administrarea datoriei publice; - criteriile avute n vedere la fundamentarea opiunilor bugetare, ca i prioritile respectate de planificarea i prognoza financiar aplicate de autoritatea public; - evaluarea eficienei economice i sociale n valorificarea fondurilor publice, aa cum se desprinde aceasta prin raportarea la efortul financiar efectuat. Fondurile publice se formeaz n mod preponderent din prelevri cu constrngere, fr contraprestaie i cu titlu nerambursabil din patrimoniul tuturor pltitorilor. Aceste prelevri trebuie stabilite de o autoritate competent i s mbrace o form juridic adecvat, care s le fac opozabile tuturor membrilor societii. De aceea este i explicabil strnsa conexiune ntre finane i dreptul administrativ, precum i ntre finane i dreptul constituional. Aadar, ca ramur a dreptului public, finanele publice studiaz regulile i operaiunile privitoare la banul public, de unde i dubla abordare, economic i juridic, a acestei discipline. Finanele publice se afl ns n strns legtur i cu politica. Justificarea const n aceea c, partidele aflate la putere sau n competiia pentru putere, i includ n propriile programe de guvernmnt coordonatele politicii financiare a statului. Datorit folosirii instrumentelor financiare de ctre autoritatea public se intervine nu doar n domeniul economic, ci i n cel social politic, fapt ce explic prerile acelor specialiti care consider finanele o tiin mai mult politic dect una economic. Aceste raporturi strnse cu dreptul public i tiinele politice, dar i cu economia politic, cu managementul i economia de ramur, definesc tiina finanelor ca o tiin de grani, datorit similitudinilor sau doar interferenelor cu multe discipline ce studiaz chestiuni economice, sociale i politice: finanele firmelor, moned i credit, asigurri interne i internaionale, relaii valutar financiare internaionale, asigurri sociale, sistem fiscal, etc. Din oricare perspectiv a disciplinelor cu care nu doar se nvecineaz, ci se i ntreptrunde, cercetarea de ordin financiar respect i parcurge toate fazele consacrate ale oricrui studiu tiinific. Specificul observaiilor, analiza corelaiilor i valorificarea de perspectiv a informaiilor specifice pe care le ofer i manifest influenele ramificate n toate domeniile vieii social-economice. Pentru aceste motive, tiina finanelor publice fundamenteaz att eficiena managementului guvernamental, ct i maturitatea funciei bidimensionale pe care o ndeplinete fiecare individ, i anume, funcia de alegtor i de contribuabil n acelai timp.
7

Lista adnotrilor:
1 2

aguna D. D., Tratat de drept financiar i fiscal, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, pag. 90. Chiric L., Alexandru B., Finane publice, contabilitate bugetar i de trezorerie, vol. I, Ed. Economica, Bucureti, 2002, pag. 18 3 aguna D. D. Op. cit, pag. 21 4 aguna D. D. Op. cit, pag. 15 16

TEMA II Principalele funcii ale finanelor publice

n afara caracterului istoric, trebuie avut n vedere i caracterul obiectiv al finanelor publice, n sensul c aceast categorie de relaii social-economice funcioneaz independent de voina sau decizia individual, dar pentru sarcini i obiective direct legate de interesul general al societii. Finanele publice opereaz ca mediatori ntre autoritatea public i ceteni, prin funciile pe care acestea le exercit, ca manifestare direct i comensurabil a coninutului i finalitii lor n procesul de reproducie social. Dou motive explic aciunea celor dou funcii: 1) necesitatea constituirii unor fonduri financiare pe surse difereniate de provenien, pentru finanarea unor cheltuieli alocate pe destinaii, conform prioritilor selectate la un moment dat de managementul guvernamental; aceasta susine funcia de repartiie; 2) necesitatea exercitrii unui control riguros asupra randamentului social i economic al ambelor operaiuni, control exercitat de ctre stat, n numele i pentru ntreaga naiune; aceasta susine funcia de control. Ambele funcii opereaz concomitent i se intercondiioneaz. Cuvinte cheie funcia de repartiie constituire i repartizare instrumente financiare instrumente bancare prghii economico-financiare fond de acumulare (dezvoltare) fond de consum funcia de control Cuprins:
2.1. Funcia de repartiie 2.2. Funcia de control

2.1. Funcia de repartiie

Susinnd amploarea intervenionismului statal din perioada contemporan, teoriile moderne ale finanelor publice opereaz o nuanare a rolului pe care l are autoritatea public n satisfacerea cerinelor sociale. De pild, o concuren imperfect, dublat de risc, incertitudine sau de informaii incomplete, amplific imperfeciunile pieei i necesit corecii n alocarea resurselor, astfel impunndu-se, rolul alocativ al guvernului. Repartizarea veniturilor i a bunstrii se realizeaz de pe premize care, n mod logic i legic, genereaz inechiti, chiar dezechilibre, fcnd oportun manifestarea rolului distributiv al guvernului. ntreaga activitate social-economic se desfoar dup reguli i norme impuse prin rolul de reglator al guvernului, iar coordonarea politicilor sectoriale cu msurile de politic macroeconomic are loc prin exercitarea rolului stabilizator al guvernului. Oricare din aceste roluri sunt atribuii care se exercit de ctre autoritatea public prin administraia central i local i const n vnzarea de bunuri i prestarea de servicii, a cror utilitate este acoperirea multiplelor cerine sociale. Economia public1 cuprinde fluxuri de venituri repartizate n cadrul procesului de distribuire a veniturilor din economia real stabilite prin decizie public i n urma redistribuirii veniturilor publice pe destinaii.
9

Tot mai variatele bunuri i servicii pe care statul este obligat s le ofere potrivit normelor moderne de funcionare ale unui stat democratic implic o laborioas activitate de colectare i, ulterior - sau chiar concomitent, de dirijare a resurselor financiare publice. Aceast activitate genereaz fluxuri financiare complexe, al cror coninut economic este pertinent n toate fazele ciclului economic, n sensul c include producia, circulaia schimbul, consumul. Repartiia este faza cu cea mai manifest form de exercitare a unor fenomene financiare cu impact covritor asupra tuturor sectoarelor vieii social-economice. Dei comport dou faze separate cu o anumit ordonare, constituirea de resurse financiare publice i repartizarea acestora pe destinaii trebuie subliniat ntreptrunderea, intercondiionarea lor.

2.1.1 Constituirea resurselor financiare publice se realizeaz cu participarea difereniat a tuturor subiecilor economici: firme cu activiti lucrative indiferent de forma de proprietate asupra capitalului social i de forma juridic de organizare, instituii publice i unitile subordonate, populaia, persoane juridice i fizice rezidente n strintate, dar care obin venituri n ara avut n vedere. Ponderea resurselor financiare care constituie banul public provine din produsul intern brut dintr-o perioad determinat, secondat ntr-o oarecare msur de prelurile din avuia naional i diferite transferuri primite din strintate. Concret, nomenclatorul surselor de alimentare a fondurilor publice include impozitele i taxele, contribuiile obligatorii la asigurrile sociale i la diverse fonduri speciale, amenzi, penaliti, redevene din concesiuni i nchirieri, mprumuturi de pe piaa intern sau extern de capital, donaii i alte sume cu titlu incidental i nerambursabil etc. n funcie de criterii specifice care se bazeaz pe o anumit capacitate de plat, subiecii economici provin din toate sectoarele sociale, inclusiv din rndurile populaiei. Prin urmare, resursele financiare publice se constituie prin distribuirea i redistribuirea produsului intern brut, ca proces unitar care antreneaz statul, pe de o parte, i diferitele persoane fizice i juridice pe de alt parte. 2.1.2. Repartizarea resurselor financiare publice este precedat n mod firesc de o evaluare i ordonare a nevoilor colective din perioada considerat, ierarhizate la rndul lor dup prioritile acelei perioade. Este un truism afirmaia c cererea de bunuri i servicii colective se afl ntr-o fireasc evoluie, n timp ce oferta lor este ndeobte limitat la un plafon determinat de resurse de finanare. Faza de selectare a destinaiilor pe care s le urmeze resursele disponibile genereaz fluxuri financiare de forma cheltuielilor publice cu diferite obiective: educaie i nvmnt, sntate i cultur, asisten i protecie social, construcii de locuine sociale, aprare naional i ordine public, administraie i relaii internaionale, aciuni cu caracter economic i altele. De remarcat este modul diferit de alocare a resurselor financiare n rile capitaliste dezvoltate, n care se acord prioritate domeniilor social-culturale, fa de rile n dezvoltare unde, o nsemnat pondere din aceste resurse, are ca destinaie susinerea economiei, sau a ordinii publice, i abia apoi acoperirea cerinelor socialculturale. Finalitile concrete ale cheltuielilor publice includ pli pentru salariile angajailor i a diferitelor drepturi de personal, achiziii de materiale i servicii, subvenii i transferuri pentru diferite categorii de persoane fizice i juridice, investiii i fonduri de rezerv etc. Legat de redistribuirea veniturilor, dou direcii mari sunt respectate n astfel de demers: a) repartiia sau distribuirea primar a veniturilor, care vizeaz persoanele cu un aport comensurabil i direct productiv n munc i capital, iar acest aport este i unitate de msur, i b) redistribuirea veniturilor, care vizeaz persoane ce nu au avut un astfel de aport; este vorba de omeri, bolnavi, pensionari etc., precum i de persoane cu venituri primare reduse, astfel nct devine necesar sprijinirea financiar din partea statului.
10

Ponderea semnificativ a autorilor de reper din literatura de specialitate consider c suportul statului pentru categoriile aflate la sau sub pragul de pauperitate i are explicaia n concepiile Keynesiste. Potrivit acestei doctrine, antrenarea persoanelor defavorizate n repartiia veniturilor stimuleaz consumul i cererea global, mrirea gradului de ocupare i, n final, impulsioneaz toate activitile economice. Distribuirea i redistribuirea produsului brut ocazionate de repartizarea resurselor financiare publice reprezint rezultatul unor relaii care, ntocmai ca anterior,antreneaz statul i diferitele categorii de persoane fizice i juridice. Att ca volum, ct i ca provenien i direcii de alocare, resursele financiare la dispoziia statului se afl ntr-o continu i fireasc modificare sub aciunea conjugat a numeroi factori legai de mrimea produsului intern brut, de raportul ntre acumulare i consum, de prioritile avute n vedere de ctre managementul guvernamental privind stabilirea i realizarea obiectivelor de politic general i sectorial. Funcia de repartiie a finanelor are o dubl manifestare, att pe plan intern, ct i pe plan internaional, de real importan n contextul actual de vertiginoas propagare a interdependenelor. Ca forme concrete, aici intr n discuie mai multe operaii de procurare a unor resurse financiare din exterior pentru completarea disponibilitilor interne, cum ar fi: creditele contractate pe piaa financiar internaional, sumele primite ca ajutoare, donaii sau alte titulaturi pe baz de nerambursabilitate, diverse redevene, chirii, dobnzi sau comisioane ncasate de stat pentru valorificarea n strintate a bunurilor sale. Totodat, adic n paralel cu aceste fluxuri financiare de intrare, repartiia se efectueaz i pentru susinerea unor fluxuri financiare de ieire, aa cum ar fi: plata cotizaiilor i contribuiilor statului respectiv pentru participarea la diferite organisme internaionale, acordarea de ajutoare externe la solicitarea altor guverne sau organizaii guvernamentale din alte ri, sprijin financiar nerambursabil pentru anihilarea efectelor negative ale unor calamiti naturale etc. Distribuirea i redistribuirea de resurse financiare la nivel internaional se desfoar n baza prevederilor stabilite i acceptate prin acorduri i tratate bi i multilaterale, ce conin clauze explicite privitoare la cote, echivalent, scaden sau nerambursabilitate, dup caz.

2.1.3 Instrumentarul repartiiei prin finanele publice genereaz i influeneaz fluxurile financiare care compun i susin economia public, n baza complexelor raporturi economico-sociale dezvoltate n interiorul unei ri i pe plan internaional. Economia public2 sau economia alocrilor are ca obiectiv satisfacerea nevoilor publice prin proceduri de prelevare i alocare de resurse financiare, fiind situat n afara forelor pieei, iar alegerea mijloacelor i procedurilor de obinere a resurselor de alocare a acestora se realizeaz n mod autoritar prin puterea de decizie a autoritii publice (s.n.). Aadar, imperativul constituirii de resurse financiare la dispoziia statului opereaz n toate rile, indiferent de gradul lor de dezvoltare economic sau de regim politic, fapt care explic i demonstreaz caracterul obiectiv al finanelor publice. Procesul de redistribuire i alocare a acestor fonduri depinde ns de percepia particular a decidenilor de politic general, de interesele grupurilor sociale reprezentate de partidul sau coaliia de partide, aflate la guvernare, argumente care indic i susin caracterul subiectiv al finanelor publice. Caracterul dual al finanelor publice transpare din distincia instrumentarului folosit pentru a mobiliza i a dirija resursele financiare publice, funcie de durat i condiii de restituire sau nu. Instrumentele financiare se folosesc n cazurile de repartiie definitiv i cu schimbarea titularului dreptului de proprietate asupra fondurilor mobilizate sau/i alocate; aici intr prelevrile i alocrile nerambursabile din categoria impozitelor, taxelor, contribuiilor la asigurrile sociale i fondurile speciale, precum i alocaiile, bursele, pensiile, indemnizaiile de omaj etc, adic instrumente cu regim obligatoriu de prelevare i alocare definitiv.
11

Instrumentele bancare se folosesc pentru a mobiliza i a dirija resurse financiare pe o durat limitat, determinat, cu obligaia sau aranjamentul de rambursare i fr a schimba titularul dreptului de proprietate asupra lor; aici intr sumele cu care se opereaz n conturile curente ale agenilor economici, depozitele bancare ale persoanelor fizice i/sau juridice, creditele, ratele scadente i comisioanele aferente acestor operaiuni, dobnzile i orice alte sume dislocate cu caracter facultativ i temporar. Literatura de specialitate atribuie acestui complex instrumentar calitatea de prghii economico-financiare3, ntruct influeneaz pozitiv anumite laturi ale activitii economice n diverse faze ale procesului reproduciei sociale. Ele sunt instrumentele cu ajutorul crora statul acioneaz pentru stimularea interesului economic al unei colectivitii determinate (ramur sau subramur economic, grup socio-profesional, zon geografic etc.) sau al membrilor acesteia luai n mod individual (productori, consumatori, salariai, locuitori ai unei anumite zone geografice etc.) pentru realizarea unui anumit obiectiv, dar i pentru sancionarea material a acestora (membrii respectivei colectiviti obs. ns.), n cazul nerespectrii unor obligaii legale sau contractuale.

2.1.4. Repartiia produsului intern brut exprim, n sintez, succesiunea fazelor de distribuire i redistribuire a resurselor financiare publice i, totodat, exprim coordonatele majore de stabilire i aplicare a politicilor guvernamentale. Principala divizare a produsului intern brut separ fondul de acumulare (dezvoltare) de fondul de consum. Alocrile pe seama fondului de acumulare (sau dezvoltare), sunt orientate pentru finanarea investiiilor, constituirea stocurilor i a fondului de asigurare necesar ntregii economii, adic pentru sprijinirea potenialului de reluare a procesului de reproducie social n toate sectoarele economiei. Cu sumele constituite i alocate din fondul de consum se asigur n fapt acoperirea tuturor trebuinelor social-economice ale cetenilor unei ri. Impactul dimensiunilor i utilitii finale pentru acest fond devine mai evident prin divizarea sa dup semnificaia social sau individual a consumului. Astfel: fondul de consum social este stabilit centralizat pentru acoperirea sarcinilor tradiionale ale autoritii publice care in de: administraie, aprare naional i ordine public, activiti de ordin social, cultural i educativ etc.; ntrebuinarea acestui fond nu are la baz aportul individual al cetenilor la constituirea sa, ci prioritile sectoriale avute n vedere la un moment dat de ctre decidenii de politic macroeconomic; fondul de consum individual reprezint cea mai important i mai relevant parte a ntregului consum, fiind repartizat direct ntre membrii societii, ca remunerare i stimulare a efortului individual al fiecruia. Problema cardinal a politicii i strategiei managementului guvernamental const n determinarea i realizarea unui raport optim4ntre acumulare (dezvoltare) i consum, ca premis fundamental a unei judicioase administrri a resurselor i a unei viabile evoluii n perspectiv.

2.2. Funcia de control

ntruct fondurile de resurse financiare publice constituite la dispoziia statului aparin ntregii naiuni, funcia de control este justificat i necesar, astfel punndu-se n lumin randamentul, i eficiena procesului final de valorificare a resurselor. Fondurile de resurse financiare reprezint o considerabil parte din produsul intern brut obinut la nivelul ntregii naiuni, iar apartenena fondurilor publice la dispoziia ntregii societi ndreptete statul, ca mandatar al acesteia, s acioneze prin toate mijloacele pentru conservarea patrimoniului public. Corecta administrare a banilor i a tuturor valorilor publice nsemn evitarea, combaterea risipei i fraudei, evitarea alocrilor inoportune, sau ineficiente, precum i recuperarea i sancionarea n situaii de prejudiciere a avutului public.
12

Funcia de control a finanelor publice urmrete legalitatea, necesitatea, oportunitatea i eficiena cu care instituiile publice i agenii economici cu capital de stat utilizeaz n concret resursele bneti de care dispun, fie proprii sau mprumutate5. Pentru aceste raiuni majore, controlul financiar i dezvolt o serie de funcii6 cumulativ importante n atingerea unor obiective specifice: a) funcia de evaluare const n estimarea unei situaii la un moment dat, ca apreciere exact i concret a realitii, iar sugestiile pe care le implic sunt menite s completeze rezultatele i s elimine cauzele perturbatoare; b) funcia preventiv se manifest prin control anticipat destinat s evite i s prentmpine tendinele care ar necesita decizii corective; din aceast perspectiv se urmrete nu doar legalitatea, ci i oportunitatea, necesitatea i economicitatea actelor i operaiilor; c) funcia de documentare asigur cunoaterea cantitativ i calitativ a problematicii pe care o implic actul conducerii; d) funcia pedagogic semnific latura formativ a controlului aa cum se degaj din popularizarea i generalizarea experienei pozitive sau din sancionarea nuanat a disfunciilor i abaterilor constatate. Totodat, legalitatea, oportunitatea, eficiena, economicitatea i realismul sunt condiii cumulativ necesare pentru fundamentarea i credibilitatea oricrui act ce ine de controlul administrrii banului public, al patrimoniului public i privat al statului. Ampla sfer de manifestare a controlului financiar cuprinde toate domeniile vieii sociale care in de sectorul public, motiv pentru care mbrac forme diferite, se realizeaz de ctre organe cu abiliti i mputerniciri diferite i, ca atare, folosete instrumente diferite de exercitare. Fiecare domeniu de activitate trebuie considerat dintr-o perspectiv tridimensional, prin referire simultan la: a) sarcinile specifice care-i revin spre soluionare ntr-o perioad determinat de timp; b) efortul financiar al statului, necesitat de desfurarea activitii respective, care efort se exprim n bani; c) utilitatea activitii, dup efectele acesteia msurabile i posibil de a fi exprimate n bani. Controlul financiar reprezint forma concret a funciei de control a finanelor publice, prin permanenta evaluare a raportului efort efect cu privire la eficiena cu care se utilizeaz resursele constituite pe seama banului public.

2.2.1. Forme curente de control financiar. Dup modul de realizare a actelor economico-sociale i financiare, i avnd n vedere momentul efecturii sale, pot fi menionate urmtoarele forme de control financiar: Control financiar preventiv (anticipat) este cea mai important form, premergtoare tuturor actelor i operaiunilor economico-financiare i este exercitat de ctre conductorul compartimentului financiar-contabil sau prin nsrcinaii acestuia; scopul acestui tip de control este prentmpinarea cheltuielilor neeconomicoase i a imobilizrilor de fonduri bneti; sfera sa de cuprindere include ncheierea i executarea contractelor economice, plile de salarii i a drepturilor asimilate, constituirea fondurilor prevzute de lege, cererile de credite, lucrrile de investiii, casarea i declasarea bunurilor etc. Controlul operativ curent (concomitent) se desfoar n acelai timp cu derularea operaiunilor care necesit mijloace materiale i bneti; se exercit inopinat i direct asupra compartimentelor din imediata subordine i este deopotriv atributul organelor de conducere i al organelor cu sarcini n domeniul contabilitate sau financiar; sfera de cuprindere o reprezint toate actele i faptele ce in de disciplina economic financiar n general. Controlul postoperativ (ulterior) se exercit dup nfptuirea actelor i operaiunilor economice, financiare i sociale, i, din acest motiv, se poate exercita cu minuiozitate, fr a stnjeni activitatea curent a unitii controlate; este temeinic i are o puternic latur profilactic, ntruct servete ca baz de decizii viitoare n
13

activitate i contribuie la mobilizarea de noi resurse, dar i la sancionarea abaterilor i risipei din gestionarea fondurilor i resurselor existente. O alt grupare, difereniaz controlul financiar intern i controlul financiar preventiv. a) Controlul financiar intern are urmtoarele obiective generale: - ndeplinirea corespunztoare a atribuiilor instituiilor publice, conform misiunii lor de baz i respectnd regularitatea, eficacitatea, economicitatea i eficiena ntregii activiti; - protejarea fondurilor publice contra actelor i faptelor care genereaz pierderi, risip, imobilizri inoportune, fraude ori abuzuri. Ca autoritate a administraiei centrale de specialitate, Ministerul Finanelor Publice acioneaz n numele statului i are responsabiliti de prim rang cu privire la: - elaborarea i implementarea politicilor financiare; - ndrumarea i coordonarea metodologic n domeniu; - supravegherea bunei gestionri a fondurilor publice i a corectei administrri a patrimoniului public. n structura fiecrei instituii publice funcioneaz auditul intern, organizat ca un compartiment independent i specializat cu un control specific. Competenele sale cuprind actele i activitile instituiei n care opereaz, precum i din instituiile subordonate, dar privesc i utilizarea de ctre teri (oricare ar fi regimul juridic al acestora) a fondurilor publice gestionate, primite de la instituia public respectiv prin finanare, sau de la o alt subordonat a acesteia. n nelesul Legii finanelor publice, n categoria instituiilor publice intr: Parlamentul, Preedinia Romniei, Guvernul, ministerele, organele de specialitate ale administraiei centrale i locale de stat, diferite autoriti publice, autoritatea judectoreasc, precum i orice alte instituii de stat avnd subordonare central sau local i indiferent de modul de finanare a activitii lor. b) Controlul financiar preventiv poate fi de forma controlului financiar propriu i, respectiv delegat, cnd este nfptuit de controlorii delegai ai Ministerului Finanelor Publice. Obiectivele acestui gen de control privesc proiectele unei varieti de operaiuni referitoare la: - angajamentele legale i bugetare; - deschiderea i repartizarea creditelor bugetare; - modificrile intervenite la repartizarea pe trimestre i pe subdiviziuni a clasificaiei bugetare a creditelor aprobate sau/i virate; - plile efectuate pe seama ncasrilor din fonduri publice; - vnzarea, gajarea, concesionarea i nchirierea de bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale; - concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul public al statului i al unitilor administrativ teritoriale; - alte variate operaiuni stabilite prin ordin al ministrului finanelor publice. Controlul financiar preventiv propriu se certific prin viza cu aceast meniune, ca atribut al conductorului compartimentului financiar-contabil, n spe contabilul ef. Funcie de volumul i complexitatea activitii din instituia public i cu aprobarea expres a ordonatorului de credite, pot fi mputernicite cu exercitarea acestui gen de control i alt/alte persoane, n condiii i limite precis formulate i menionate. Ministerul Finanelor Publice organizeaz controlul financiar propriu pentru proiectele acelor operaiuni legate de bugetul trezoreriei statului, dinamica datoriei publice i altele. Controlul financiar preventiv delegat se certific prin viza cu aceast meniune, care se acord numai dup ce exist viza prealabil de control financiar preventiv propriu. Este un control specific pe care l exercit Ministerul de Finane prin mijlocirea unor controlori delegai, care sunt numii pentru fiecare instituie public n care se exercit funcia de ordonator principal de credite al bugetului de stat sau al bugetului oricrui (alt) fond special. Numrul controlorilor delegai variaz n funcie de volumul i complexitatea activitilor din respectiva instituie public. n principal,
14

obiectivele acestora sunt operaiunile derulate prin bugetul trezoreriei statului, cele privind datoria public i altele. Exist i alte forme de control: prin sondaj, parial/total, ncruciat, etc. n mod necesar controlul financiar trebuie s vizeze n primul rnd repartiia, ntruct n aceast faz trebuie s fie temeinic nfptuite prevederile legate de proveniena i destinaia resurselor financiare, titlul cu care acestea se mobilizeaz i, respectiv se dirijeaz, corecta distribuire i redistribuire a fondurilor ctre diversele sectoare din activitatea social i economic etc. Rezult c, prin specificul obiectivelor propuse i asumate, controlul financiar se extinde asupra tuturor etapelor de desfurare a procesului de reproducie social, de la producie i pn la consum.

2.2.2 Competene instituionale n controlul financiar. Sistemul democraiei reprezentative se caracterizeaz, ntre altele, printr-o ierarhizare a tipurilor de control financiar i, n consecin, a organelor i instituiilor nsrcinate cu acesta. Astfel, distincia ntre controlul politic, jurisdicional i administrativ determin ordonarea ca atare a instituiilor specializate din autoritatea legislativ, administrativ sau executiv etc. 1. Parlamentul exercit un control politic odat cu dezbaterea i aprobarea, precum i execuia bugetului naional, dar i la examinarea i votarea legislaiei financiare; Parlamentul activeaz prin comisia sa de finane, buget, bnci, audiaz rapoartele ministrului de finane i ale primului ministru, dar exercit controlul i prin interpelarea minitrilor. Preedintele exercit control ntr-o anumit msur, n momentul examinrii i promulgrii legilor. 2. Curtea de conturi, exercit controlul jurisdicional, ca organ suprem i de jurisdicie n materie, pe lng Parlamentul Romniei, fiind o instituie cu funcii independente; n strict conformitate cu prevederile Constituiei, aceasta decide autonom asupra propriului program de control. Curtea de Conturi deine toate prerogativele de a cunoate modul de utilizare a banilor publici, acioneaz cu iniiere din oficiu, numai Parlamentul putnd sista controlul n cazul depirii competenelor; de asemenea, are acces nengrdit la orice persoan fizic sau juridic controlat. La nivelul judeelor, Curtea de Conturi i exercit funciile prin camerele judeene de conturi. 3. Guvernul - exercit controlul administrativ, la examinarea i nsuirea proiectelor de legi cu caracter financiar, cu ocazia discutrii proiectului de buget public pentru anul viitor, i odat cu discutarea i analizarea conturilor generale anuale de execuie a bugetului de stat, a bugetului de asigurri sociale sau a bugetelor locale pentru anul expirat. n cadrul Guvernului exist o ierarhizare a responsabilitilor de control astfel: Primul ministru, prin Departamentul de Control Economico Financiar, asigur controlul financiar preventiv asupra eficienei i legalitii cheltuielilor din bugetul de stat a organelor centrale, prefecturilor i Municipiului Bucureti, verific executarea Bugetului Public Naional i a balanei de pli externe, verific legalitatea bilanurilor contabile ale organelor centrale ale administraiei de stat, prezentnd lunar Primului Ministru concluziile i rapoartele din controalele sale. Toate cheltuielile bugetare se fac numai cu viza de control preventiv a mputernicitului Departamentului de Control Economico Financiar al Primului Ministru. Ministerul Finanelor, prin Direcia General a Controlului Financiar de Stat, prin Direciile Judeene i a Municipiului Bucureti, prin organe anume abilitate din ministere, regii autonome i societi pe aciuni cu capital majoritar de stat, instituii publice, bnci i comisii de cenzori. Scopul este de a verifica periodic integritatea i corecta folosire a fondurilor publice, de a analiza respectarea legislaiei financiare; n numele statului, se verific respectarea reglementrilor financiare i a obligaiilor agenilor economici fa de Bugetul Public Naional, se previn i se combat fraudele, contraveniile i infraciunile
15

din domeniul vamal, fiscal i de preuri, dispunnd msuri i sanciuni corespunztoare. De reinut: - organele de control financiar de stat au dreptul s cear, i conducerile instituiilor publice i ale agenilor economici au obligaia s pun la dispoziie toate informaiile i datele referitoare la control, iar nerespectarea acestor obligaii se sancioneaz dup caz; - pe durata efecturii acestui control agenii economici au dreptul s fie asistai de consilieri, experi i contabili autorizai; - decizia asupra eventualelor contestaii este emis de Ministrul Finanelor i este executorie, dar poate fi atacat n 30 de zile de la luarea la cunotin, la instanele judectoreti competente. Garda Financiar este corpul narmat, nencazarmat i militarizat de control financiar specializat al statului, cu toate prerogativele necesare activitii de poliie economic i funcioneaz n cadrul Ministerului Finanelor; Garda Financiar are competene de control operativ i inopinat, n principal legate de mpiedicarea evaziunii fiscale; n acest scop, poate efectua descinderi i percheziii fr ordin special, n orice faz a operaiunilor economico-financiare i are dreptul de a confisca eventuale corpuri delicte i de a stabili sanciuni, conform legii, pentru abaterile i fraudele constatate, precum i de a folosi armamentul din dotare. Personalul controlor este obligat la consemnarea scris a constatrilor sale i la o atitudine civic demn i n afara oricror suspiciuni. Garda Financiar este comandat de un Comisar General, a crui activitate se afl sub strict coordonare de ctre un secretar sau subsecretar de stat din Ministerul Finanelor. Membrii Grzii Financiare sunt funcionari publici i, la angajare, depun un jurmnt fidel, solemn pentru aplicarea i respectarea normelor legale. Comisiile de cenzori exercit controlul financiar la societile comerciale cu capital de stat i reprezint un organ ales de Adunarea General a Acionarilor (cenzorii); raiunea de a activa a acestor comisii se motiveaz prin faptul c, pe durata n care statul rmne acionar unic, cenzorii reprezint Ministerul Finanelor. Mandatul de trei ani i-l exercit personal, legislaia prevznd cadrul de alegere, precum i compatibiliti i condiii de decdere pentru cenzori. Banca Naional a Romniei este banca central a statului romn i organ unic de emisiune monetar. Aceasta stabilete i conduce politica monetar i de credit n cadrul politicii economice i financiare a statului i pentru meninerea stabilitii monedei naionale. De asemenea, ine evidenele contului general al trezoreriei statului i, n condiii expres prevzute de lege, poate acorda mprumuturi administraiei centrale, pentru acoperirea decalajului temporar ntre venituri i cheltuieli. Mai rspunde i de elaborarea balanei de pli externe i a balanei angajamentelor i creanelor externe; ca atare, stabilete i conduce politica valutar a rii, totodat - i prin mediatizarea valorilor cursului de schimb a monedei naionale. Casa de Economii i Consemnaiuni CEC este o banc cu capital de stat, specializat n relaiile cu populaia; n aceast postur primete spre pstrare disponibilitile bneti temporare ale acesteia i se implic n practicarea creditelor publice prin achiziionarea bonurilor de tezaur i a altor titluri emise de ctre stat. ASTRA este o societate de asigurri cu capital de stat care desfoar activiti statutare de asigurare-reasigurare. Ministerele i alte organe ale administraiei publice centrale funcioneaz n domeniul financiar prin compartimentele specializate, ncepnd cu elaborarea propriului buget i pn la ample msuri complexe de asigurare a integritii patrimoniului public i de respectare a disciplinei financiare. Consiliile locale sunt organe ale administraiei publice locale care implementeaz autonomia local; ca atribuii, acestea reprezint autoritatea legislativ la nivel local, n ceea ce privete aprobarea anual a bugetului comunitii, a contului de ncheiere a exerciiului bugetar i a mprumuturilor contractate de executivul local; de asemenea, mai aprob i utilizarea rezervelor bugetare i virrile de credite.
16

Primarul asigur n general executarea deciziilor Consiliului local, iar privitor la finanele publice, acesta pregtete proiectul bugetului local i l depune mpreun cu contul de ncheiere a exerciiului bugetar; periodic elaboreaz i prezint raportri legate de starea financiar i economic a localitii. * * * Aadar, funcia de control urmrete modul de implementare a Hotrrilor Guvernului i are menirea de a apra integritatea proprietii publice, depistnd din timp cheltuielile neraionale de resurse bneti i materiale din patrimoniul public. Prin faptul c urmrete realizarea indicatorilor cantitativi i calitativi din programele de producie i financiare, asigur, totodat, i echilibrarea ramurilor economiei naionale, precum i a diferitelor zone administrativ-teritoriale. Controlul urmrete ntrirea disciplinei economico financiare i, de aceea, are menirea nu doar s consemneze realitile, abaterile, ci i s indice msurile i/sau sanciunile pentru lichidarea sau pentru prentmpinarea deficienelor constatate. Managementul macroeconomic se axeaz ntr-o pondere majoritar pe problemele financiare, iar programele economice i controlul traducerii n via a deciziilor financiare constituie domenii de interes n materie de finane publice. La soluionarea problemelor financiare ca aspecte ale gestionrii patrimoniului public particip o multitudine de organe, stabilite i abilitate prin sistemul democraiei reprezentative. Aici se includ organele puterii centrale i locale, precum i numeroase instituii financiare specializate. Preceptele-cadru ale oricrui stat de drept impun respectarea riguroas a separaiei puterilor n stat n toate domeniile de activitate, cu att mai evident n cel financiar.

Lista adnotrilor:
1 Corduneanu C., Sistemul fiscal n tiina finanelor, Ed. Codecs, Bucureti, 1999, pag. 1920 2 Corduneanu C., Op. cit., pag. 20 3 Vcrel I. i colectiv, Finane publice, Ed. Didactic i Pedagogic, Ed. a IV-a, Bucureti, 2003, pag. 83 4 Bistriceanu Gh., Ana Gh., Finane, manual Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1997, pag. 16-17 5 Condor I., Drept fiscal i financiar, Ed. Tribuna Economica, Bucureti, 1999, pag. 59 6 aguna D. D., Op. cit., pag. 329 - 332

17

TEMA III Structura mecanismului financiar

Locul unei ri prin participarea sa la diviziunea internaional a muncii nu depinde numai de volumul resurselor de care dispune la un moment dat, ci i de maniera n care resursele respective sunt atrase n circuitul economic, de modul n care sunt organizate i conduse procesele economice, adic de complexul mecanism de funcionare a economiei naionale. Pentru o bun utilizare i valorificare a disponibilitilor materiale, umane i informaionale, fiecare ar are structuri proprii de ramur, de firm, de organizare instituional, care se bazeaz pe reglementri tipice, pentru evaluarea tuturor posibilitilor i a eforturilor, pentru dirijarea lor ctre o finalitate profitabil ntregii societi. n acelai scop sunt stabilite i instrumentele adecvate de supraveghere i control, cu ajutorul crora se intervine pentru stimularea sau frnarea evoluiei unor ramuri, sectoare, fenomene ori procese, urmrindu-se acele direcii ce asigur echilibrul necesar n toate domeniile economice i sociale. n consecin, buna funcionare a economiei unei ri e condiionat de buna combinare a aciunii tuturor structurilor ce compun propriul mecanism economic i n concordan cu dezideratele exprimate de politica statului respectiv. Cuvinte cheie mecanism economic mecanism financiar fonduri de resurse financiare sistem financiar-bancar/i de credit sistem financiar-bancar public sistem financiar-bancar privat Cuprins: 3.1. Conceptul de mecanism financiar 3.2. Sistemul de relaii i resurse financiare 3.2.1. Sistemul financiar public 3.2.2. Sistemul financiar privat

3.1. Conceptul de mecanism financiar

Oricare ar fi deosebirile fireti ntre mecanismele economice, date fiind nsi deosebirile dintre state, interesele economice sunt pe primul plan, i se concentreaz permanent o atenie sporit asupra lor, generat de contradicia dintre nevoia social n continu cretere , i caracterul limitat al resurselor materiale i financiare de care dispune economia la un moment dat. Depirea acestei contradicii necesit variate soluii concretizate, pe baza analizei, n politici, legi sau decizii elaborate de organele locale sau centrale, de firme sau de ctre administraia de stat. Analiza i elaborarea acestor reglementri este un proces dinamic, deoarece mecanismul economic, constituit ca un organism viu, necesit receptivitate i ajustare continu fa de dinamica realitilor sociale i economice din fiecare etap istoric. Cu alte cuvinte, mecanismul economic trebuie s se caracterizeze prin stabilitate relativ n temelia structurilor, dar i prin mobilitate i dinamism n forma lor de manifestare. Procesele economice pot, i trebuie, s se regleze la diverse ealoane, din necesitatea stabilirii unei corespondene ct mai depline ntre cererea i oferta de bunuri i servicii, indiferent dac se realizeaz prin jocul pieei concureniale, sau prin
18

prevederile imperative ale unui plan centralizat de stat. Expresie a cerinelor unor legi economice obiective, mecanismul economic, reprezint totalitatea metodelor i instrumentelor de conducere i reglare a economiei naionale, astfel nct s-i asigure funcionalitatea normal, nentrerupt i eficient. Mecanismul economic este chemat s ndeplineasc mai multe funcii, cea de conducere ocupnd un loc aparte i revenindu-i statului pentru multiplele sale ipostaze: autoritate public, administrator al resurselor financiare publice, structur instituional cu atribuii de orientare a dezvoltrii economico sociale, cu alte cuvinte coordonator al managementului macroeconomic. Tot statul este creatorul unui cadru instituional i juridic necesar desfurrii ntregii viei economice, folosind o cuprinztoare gam de instrumente i modaliti de influenare, dintre care ns numai unele au caracter financiar i produc efecte financiare n consecin. Componentele de natur financiar alctuiesc mecanismul financiar, ca structur complex circumscris mecanismului economic. Mecanismul financiar cuprinde: prghiile utilizate de stat pentru influenarea activitilor economice; metodele administrative de conducere folosite n domeniul finanelor; cadrul organizaional i instituional cu atribuii n domeniul finanelor; cadrul juridic general ce conine reglementri normative pentru procesele i fenomenele financiare. Rezult, aadar, c, dei este o verig a amplului mecanism economic, mecanismul financiar reprezint o unitate organic a urmtoarelor subcomponente: - organizarea i conducerea economiei naionale; - sistemul i aparatul financiar-bancar; - formarea preurilor i a tarifelor; - stimularea i rspunderea material; - instituiile i organele cu atribuii financiar bancare; - cadrul general legislativ de aplicare. Mecanismul financiar ia natere pe baza unor anumite concepii despre organizarea i derularea fluxurilor financiare la nivel micro i macroeconomic, ntreaga sa construcie constnd n nsi formula organizatoric i instituional n care se desfoar fluxurile financiare. Menirea sa este de a favoriza activitatea ritmic a agenilor economici, adic repartiia i circulaia continu a produsului social, elemente care, la rndul lor, n baza unei viziuni tipic cibernetice, condiioneaz buna funcionare a nsi mecanismului financiar. Cu alte cuvinte, mecanismul financiar reflect modul de aciune al relaiilor financiare pentru constituirea i repartizarea fondurilor financiare n economie, urmrind totodat i eficiena utilizrii lor la toate nivelurile.

3.2. Sistemul de relaii i resurse financiare

Dezvoltarea economic i social a rii, precum i satisfacerea cerinelor societii necesit constituirea i repartizarea de fonduri de resurse financiare. Acestea sunt rezultatul unei multitudini de relaii de intercondiionare aplicate prin metode i tehnici specifice de ordin fiscal, bugetar, bancar, de asigurri, etc., care formeaz un sistem unitar. Din aceast perspectiv, finanele publice pot fi privite i analizate dup urmtoarele componente, fiecare cu o existen de sine stttoare, ns antrenate n strnse raporturi de influenare reciproc: a) sistem de relaii economice, exprimate n bani, prin care se exprim transferuri de resurse financiare realizate n anumite condiii; b) sistem de fonduri de resurse financiare, constituite n economie la anumite ealoane i orientate spre anumite direcii; c) sistem de planuri financiare, dup care se organizeaz i se coordoneaz ntregul set de relaii privind constituirea i distribuirea fondurilor, precum i controlul proiectelor i realizrilor din respectivele planuri financiare.
19

n acest punct al dezvoltrii este oportun analiza fondurilor de resurse financiare. Practica i literatura de specialitate aplic o clasificare multicriterial a fondurilor de resurse financiare, dup cum urmeaz: A) Ealonul la care se constituie, difereniaz aceste fonduri n urmtoarele nivele: macroeconomic sau central, unde se grupeaz fondul bugetar al administraiei de stat, al asigurrii i proteciei sociale sau / i, fondurile de creditare. mediu, care concentreaz fondurile bugetare ale tuturor unitilor administrativ-teritoriale; microeconomic, unde se nsumeaz fondurile proprii ale agenilor economici, instituiilor i persoanelor fizice. B) Destinaia urmat de aceste fonduri le separ n: fonduri de nlocuire sau de amortizare, adic pentru a compensa uzura fizic i moral a capitalului; fonduri de dezvoltare, pentru crearea de noi obiective i uniti economice sau pentru modernizarea celor existente; fonduri de consum, ca parte distinct din fondurile bugetare, de asigurri sociale, precum i din resursele populaiei; fonduri de rezerv, care sunt destinate nfptuirii unor aciuni neprevzute, noi sau pentru acoperirea unor eventuale riscuri; fondurile de asigurare, ce se constituie la dispoziia societilor de asigurri cu scopul acoperirii daunelor provocate de calamiti sau accidente. C) Forma de proprietate grupeaz fondurile ca fiind: Proprietate de stat , n funcie de ipostazele statului ca titular al dreptului de proprietate asupra acestor fonduri: 1. autoritate public, ntruct statul dispune de aceste fonduri i le folosete pentru a acoperi cheltuielile cu administraia, ordinea public, aprarea naional, crearea condiiilor social culturale, meninerea relaiilor externe, etc., adic finaneaz toate cheltuielile legate de funciile consacrate ale statului; 2. agent economic, cnd statul dispune de fondurile regiilor autonome, companiilor naionale, precum i de cele ale firmelor cu capital integral sau / i majoritar de stat; 3. asigurator, pentru fondurile de care statul dispune cu scopul de a plti pensiile, indemnizaii diverse, ajutoarele de omaj, primele de asigurri pentru bunuri i persoane, etc.; 4. bancher sau mprumuttor de fonduri de creditare din instituii bancare de stat, din aciunile de privatizare ale unor ageni economici de stat, precum i a fondurilor provenite din creditele externe contractate de stat. Proprietate mixt sau privat, coninnd fondurile proprii ale agenilor economici particulari i ale populaiei; Proprietate cooperatist, unde se includ fondurile cooperativelor meteugreti, ale celor de consum i de credit, precum i ale unitilor cooperatiste de asigurri sociale, unde mai este cazul. D) Titlul cu care se constituie fondurile de resurse financiare le deosebete n: Prelevri cu titlu definitiv i nerambursabil, unde se includ toate ncasrile cu caracter obligatoriu din categoria impozitelor, taxelor, a contribuiilor de asigurri sociale, a primelor de asigurare, etc.; Prelevri cu titlu temporar i rambursabil, n care se includ acele reineri cu caracter facultativ din categoria depozitelor bancare i la casele de economii, sau a subscrierilor la mprumuturile de stat. E) Sub aspect juridic, fondurile de resurse financiare se pot constitui i repartiza fie: n baza actelor normative dac statul i folosete puterea de constrngere i ncaseaz taxe, impozite, amenzi, etc., sau efectueaz alocri pentru finanarea numeroaselor aciuni de ordin social, economic i cultural;
20

n baza prevederilor contractuale dac fondurile rezult din contracte explicite ntre diferite persoane fizice i / sau juridice pentru: vnzarecumprare, prestri servicii, concesionri i construcii de locuine, mprumuturi pe piaa intern i extern etc. Totalitatea fondurilor de resurse financiare alimenteaz att pli cu titlu definitiv i nerambursabil cum sunt cele pentru nfptuirea funciilor statului , ct i pli cu caracter temporar i rambursabil, din care fac parte acordrile de credite. ntre fondurile publice i fondurile private exist diferite fluxuri i conexiuni, valorificarea fondurilor efectundu-se prin aciunea unui complex de instrumente financiare i de credit. Modalitile de folosire a acestor instrumente depind de: finalitile politicilor macroeconomice ale statului n fiecare etap determinat istoric, de formele de proprietate i structura categoriilor sociale, de diversitatea cerinelor obteti, ca i de maniera de satisfacere a acestora, de forma organizatoric a sistemului social-economic. Fondurile de resurse financiare reprezint rezultatul unei multitudini de relaii a cror aciune se intercondiioneaz i formeaz, la rndul lor, un sistem unitar, compus din subsisteme ca verigi intermediare, i care poart denumirea de sistem financiar bancar sau sistem financiar i de credit. Aadar, sistemul de relaii i resurse financiare este un sistem financiar i bancar, constituit din totalitatea relaiilor social-economice bneti reglementate de stat i privite att unitar, ct i n interdependen; prin mijlocirea lor se valorific fondurile necesare nfptuirii funciilor fundamentale ale statului, precum i ndeplinirii cerinelor cetenilor. Sistemul financiar bancar, ca tot unitar i coerent de relaii antreneaz toate instituiile i organele abilitate din domeniul financiar i de credit: Ministerul Finanelor, organele financiare de la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, bncile i societile de asigurri, precum i toate organele i instituiile nsrcinate cu controlul financiar. Natura relaiilor i a fondurilor rezultate determin o departajare a sistemului financiar - bancar n dou segmente: sistemul financiar - bancar public i sistemul financiar - bancar privat. ntre aceste dou segmente au loc fluxuri financiare n ambele sensuri ca transferuri obligatorii sau facultative, rambursabile sau nerambursabile, finalitatea lor fiind comun: exercitarea eficient a funciilor finanelor i, n ultim instan, crearea de fonduri de resurse financiare.

3.2.1. Sistemul financiar public

Implicarea statului n procesele economice are loc direct sau indirect, prin intermediul sectorului public, care difer ca mrime i pondere de la o ar la alta, iar n aceeai ar, i modific structura i influena de la o etap la alta. Concret, statul i face perceput aciunea sa n activitatea economic sub variate aspecte: asigur cadrul juridic general n care se desfoar activitatea social i economic; asigur subvenii i faciliti pentru dezvoltare economic armonioas; ncaseaz impozitele i taxele de la contribuabili, persoane fizice sau juridice; asigur salariile angajailor din toate instituiile care implementeaz funciile statului: aprare naional, ordine public, administraie, nvmnt etc.; acord toat gama de fonduri constituite i repartizate ca asigurare sau protecie social, etc. n economia naional a unor state ca Elveia, SUA, Japonia, Suedia, Danemarca rolul statului este de proporii modeste. Prin comparaie, Frana, Italia, Germania sau Marea Britanie sunt ri n care ponderea statului este vdit mai mare n producia total.

21

Potrivit unor analize1 pertinente inspirate de atenta studiere a realitii, mai multe argumente certific i, totodat, pledeaz pentru implicarea limitat a statului n economie: a) fiind rezultatul unui foarte fragil raport de interese, marja de exigen i de aciune a acestui raport condiioneaz puterea i influena implicrii statului; b) economia este un ansamblu corelat de activiti desfurate de o sumedenie de ageni economici; libertatea lor este sacr i inviolabil, neputnd fi nici nclcat, nici evitat de ctre stat; c) dei numeroase, organele autoritii publice sunt distribuite la diverse ealoane, cu responsabiliti i competene bine delimitate, i, numai n limitele autonomiei ce deriv de aici ele se pot implica (din parte statului) n economie. Aciunile complexe prin care statul intervine n viaa social economic sunt foarte cuprinztoare, iar n structura lor, cea mai ampl reprezentare o au resursele financiare publice, prin intermediul crora statul i exercit intervenia n dublu sens: 1. cnd se formeaz aceste resurse, prin preluarea unei pri, mai mici, din veniturile agenilor economici, i 2. cnd sunt cheltuite n scopul realizrii obiectivelor urmrite prin politicile guvernamentale. Influena sectorului public se repercuteaz asupra dimensiunilor cererii i ofertei de bunuri i servicii de pe pia, dar i sub aspectul cadrului general instituional. n Romnia antedecembrist proprietatea de stat deinea o pondere de peste 95 98% n majoritatea ramurilor economice, aciunea de privatizare declanat dup Revoluie (avnd ca principal scop diminuarea treptat a rolului statului de agent economic) a i nregistrat deja rezultate notabile n acest sens. Finanele firmelor de stat includ regiile autonome i toate societile comerciale la care capitalul este total sau majoritar de stat; acestea au obinut o larg autonomie funcional, n baza creia decid asupra: volumului i structurii produciei i desfacerii, surselor de aprovizionare cu materii prime, numrului de personal, direciilor de investiii, destinaiilor profitului net i a tuturor disponibilitilor i a fondurilor proprii i atrase. Relaiile financiare existente la aceste uniti economice se manifest prin fluxurile financiare ctre i dinspre stat, astfel: 1. n calitate de proprietar i consumator, statul achiziioneaz nsemnate cantiti de produse, bunuri de consum i mijloace fixe, productorii urmnd a-i adapta oferta de activitate n acord cu cererea sectorului public, iar costurile individuale de producie trebuind s i le alinieze n parametrii recunoscui i justificai de ctre acesta; 2. bugetul administraiei centrale de stat sau bugetele locale, precum i fondul asigurrilor sociale pe care statul le gestioneaz n calitatea sa de autoritate public, se alimenteaz cu preponderen din transferurile unei pri din veniturile acestor uniti sub forma impozitelor, taxelor i a altor prelevri, pentru fondurile financiare ale statului. Tot n fondurile financiare publice se includ i sumele temporar disponibile ale regiilor autonome i societilor comerciale de stat, sume care, pstrate n conturile bancare, reprezint resurse de creditare a economiei sau de finanare a diferitelor aciuni de interes public. Bugetul administraiei centrale locale i de stat este programul orientativ de dezvoltare macroeconomic, elaborat ntr-un context instituional specializat. Datele i informaiile ce compun acest amplu program-document urmresc o ct mai fidel corelare ntre existentul factorilor de producie din economie i exigenele n continu schimbare a pieei interne i externe. Statul sprijin pe diferite ci, adesea valutar, ntreprinderile, instituiile (i chiar membrii societii) n msura n care se impune adaptarea realitii la solicitrile acestui program. Sprijinul financiar pe care statul l acord pornete de la fondurile publice de resurse financiare i se manifest sub variate forme i pentru diferite obiective:
22

investiiile de anvergur naional din industriile strategice sunt finanate prin alocaii bugetare directe spre: industria energetic, extractiv, de armament, transporturi; infrastructura i gsete sprijinul financiar de la buget, constnd n finanarea reelelor de ci rutiere, navigabile fluvial sau aerian, poduri i autostrzi, ca i dotarea i modernizarea porturilor i aeroporturilor; sprijinirea localitilor i zonelor expuse inundaiilor i alunecrilor de teren; alocarea de la buget de fonduri pentru desfurarea activitilor de cercetare tiinific, prospectare geologic i protecie ecologic; susinerea material, financiar a aciunilor de nvmnt, educaie, culte i cultur; asigurrile sociale i protecie acordat de stat printr-un cadru instituionalizat, viznd, pe lng msurile financiare, i protejarea persoanelor defavorizate sau complet lipsite de condiii decente de trai. Constituit din bugetul administraiei centrale de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale, bugetul de stat reprezint un puternic instrument de conducere a economiei de ctre autoritatea public. Bugetul de stat rezult ca punct nodal de intersecie a dou direcii de fluxuri financiare: - pe de o parte, veniturile adic toate sumele antrenate ctre buget de la diversele categorii de contribuabili: impozite i taxe colectate de la agenii economici, persoane fizice / juridice; venituri din exploatarea sau valorificarea unor bunuri proprietate de stat, mprumuturi contractate de stat pentru echilibrarea bugetului (n sensul stingerii deficitului) sau pentru finanarea unor aciuni de interes naional etc. iar - pe de alt parte, cheltuielile adic toate sumele orientate de la buget sub forma a locaiilor, transferurilor, subveniilor, etc., care au ca scop funcionarea tuturor instituiilor publice, a unitilor economice de stat, a instituiilor de nvmnt public, educaie i cercetare i a celor specializate i responsabile de ocrotirea sntii i asistena social, practic toate direciile acestea reflect realizarea funciilor statului. Deci, fluxurile financiare intersectate n fondul bugetar reprezint transferurile succesive de putere de cumprare ntre persoanele fizice sau juridice n calitatea lor dubl de contribuabili i beneficiari. Acesta este motivul pentru care redistribuirile de fonduri prin intermediul bugetului de stat l transform n componenta central a sistemului financiar naional, fiind principalul plan financiar al statului care ordoneaz i oglindete veniturile i cheltuielile autoritii publice. Asigurrile sociale de stat reprezint o component aparte a relaiilor financiare rezultate din valorificarea caracteristicii de ciclicitate a produciei n economia de pia, aa cum se concretizeaz n succesiunea perioadelor de recesiune i de redresare. Populaia oglindete fidel momentele de labilitate economic prin gradul ridicat al omajului, nregistrat cu valori mai mari n rndul tinerilor i femeilor. n atari situaii autoritatea public are responsabilitatea unor soluii viabile, a unor msuri specifice pentru atenuarea efectelor de criz: - acordarea unor indemnizaii de omaj pentru o perioad determinat de timp; - organizarea unor forme de recalificare pentru persoanele disponibilizate; - faciliti fiscale instituite pentru acei ageni economici care angajeaz personal din rndul omerilor; - crearea de noi locuri de munc pe seama fondurilor publice prin stimularea chiar cu credite prefereniale i/sau subvenionate a acelor ntreprinztori dispui s absoarb for de munc excedentar etc. Pe lng situaiile de mai sus legate de criza locurilor de munc ntr-o perioad de recesiune, n procesul de formare a fondurilor de asigurri sociale se creeaz i relaii economice de repartizare a acestor fonduri pentru cazurile de pierdere temporar a capacitii de munc a membrilor societii, sau pentru compensarea familiilor acelor lucrtori afectai de diminuarea total sau temporar a capacitii de munc, pentru pensii de munc i limit de vrst, de deces, de ntreinere etc. Fondurile asigurrilor sociale de stat se constituie pe baza prelevrilor anume instituite asupra veniturilor salariailor i angajailor de la toate instituiile publice, precum i de la toate categoriile de persoane fizice / juridice.
23

Asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil sunt soluiile instituiilor de asigurri oferite cu scopul prevenirii prejudiciilor provocate de calamiti naturale, accidente sau evenimente nefaste ce survin n viaa omului, ori n destinul unei ntregi colectiviti. Acestea intervin pentru acoperirea daunelor suferite de persoanele fizice sau juridice cu care exist contract prealabil ncheiat, n virtutea obligaiei prin lege, prin acordarea unei anumite indemnizaii sau despgubiri. Contribuia periodic cu titlu de plat sau prim de asigurare este mai mic dect despgubirea n sine i reprezint preul protejrii bunurilor sau vieii pltitorului n cazul producerii evenimentului sau fenomenului asigurat. Aadar, prin intermediul instituiilor de asigurare, este reluat n mod gratuit procesul de reproducie social ntrerupt la un moment dat, iar costul acestei reluri apare ca relativ redus. ntre realitile spectaculoase ale ultimului deceniu se afl i explozia pieei de asigurri, cu numeroi operatori, aflai ntr-o continu competiie i cu mereu noi i diversificate produse. Creditul graviteaz n cadrul acestor relaii din perspectiva jaloanelor fundamentale de politic bancar, aa cum parvin de la Banca Central, precum i datorit practicilor determinate de creditul public. Factorii de producie, ca volum i structur sunt elementele de influen direct asupra produciei, repartiiei, schimbului i consumului care se desfoar n economia naional. Pentru lrgirea activitii unitilor aflate n funciune, pentru dezvoltarea i modernizarea capacitilor existente, pentru ridicarea nivelului profesional al angajailor, adic pentru acordarea cu exigenele n continu schimbare ale pieei de bunuri i servicii; pentru toate acestea se impune un efort financiar sporit, adesea peste posibilitile capitalului social al unitilor implicate. Ele vor apela la credite din partea bncilor, care folosesc n acest scop att fondurile proprii (capital i rezerve), ct i resursele temporar disponibile ale instituiilor, ntreprinderilor, persoanelor fizice sau juridice ce posed depozite bancare, conturi de disponibiliti, etc. Bncile i mai pot procura resurse i de la fondurile publice (cum este cazul ncasrilor din vnzarea locuinelor din fondul locativ de stat sau din privatizarea unor obiective), ca i prin eventuale credite contractate de la organisme financiare internaionale (vezi creditele BIRD, BERD) sau de la alte bnci din strintate. n prezent opereaz i bnci cu capital de stat, dar mediul bancar romnesc a cunoscut o puternic dezvoltare bazat pe capitalul privat. Aceste uniti dispun de fonduri proprii, n baza unei autonomii depline de acordare a creditului, de toate formele (termen scurt, mediu sau lung), analiznd, ca atare, dup criterii de eficien economic i social, aciunile i obiectivele creditate, precum i recuperarea n termenele stabilite a sumelor mprumutate. Astfel, creditul bancar derulat prin constelaia de bnci care funcioneaz n economie reprezint un mijloc nsemnat de intervenie n viaa economico-social. Pentru completarea resurselor financiare bugetare, statul apeleaz i la creditul public, care const n mprumuturi contractate de stat fie pentru obiective de investiii, fie pentru acoperirea unor deficite bugetare. Actualele reglementri n materie ofer un cadru specific de abordare i operare deopotriv administraiei centrale de stat, ct i unitilor administrativ-teritoriale interesate n obinerea unui supliment de resurse financiare. Multitudinea de fonduri de resurse financiare create la nivel micro i /sau macroeconomic acioneaz n interaciune, viznd, ca obiectiv general, satisfacerea cerinelor sociale. Fiecare din componentele anterior enumerate ale sistemului financiar public are o anumit sfer de manifestare, potrivit unui coninut economic specific, ns privite n ansamblu, acestea reprezint un sistem unitar de relaii financiare, al cror principal obiectiv, mai mult sau mai puin realizat, rmne meninerea echilibrului ntre resursele financiare pe de o parte ca posibiliti, i cerinele materiale, monetare i valutare, pe de alt parte, ca necesiti.

3.2.2. Sistemul financiar privat se constituie n paralel cu sistemul financiar

public din fondurile agenilor economici privai, asigurrilor sociale, cooperativelor meteugreti i meteugari autonomi, avocailor i altor profesii libere, preoii i
24

cultele, creditele bancare private i cooperatiste, fondurile caselor de ajutor reciproc, societile private de asigurri i diferite asociaii profesionale de protecie i informare. n concluzie, ambele sisteme sunt n interdependen i pe msura avansrii spre economia de pia, ponderile acestor sisteme vor suferi modificri notabile, n sensul creterii contribuiei fondurilor private, adic a rolului lor n susinerea reproduciei sociale. Lista adnotrilor:
1

aguna D. D., Op. cit., pag. 87-88

25

TEMA IV Principii, coordonate i determinani de politic financiar

Mecanismul economic i financiar-bancar impune responsabiliti sporite n adoptarea i executarea deciziilor specifice, concretizate n responsabiliti anume atribuite i ierarhizate, nct s asigure o corect raportare a necesarului la posibil. Ca obiectiv constant al oricrei formule de management guvernamental, armonizarea variatelor necesiti ale societii cu posibilitile reale i poteniale oferite de resurse se asigur prin politici sectoriale n plan economic cu obiective precise i prioriti ordonate, funcie de politica financiar a statului. Continua cretere a intervenionismului statal n viaa social-economic a rii confer acestei laturi de politic guvernamental un rol cheie n cadrul politicii generale, precum i prin raportare la celelalte aciuni i msuri ntreprinse de stat. Cuvinte cheie decizie financiar decizie strategic decizie tactic politic financiar strategie tactic program de guvernare angajament economico-social Cuprins: 4.1. Decizia financiar - definiie, condiii i tipologie 4.2. Conceptul de politic financiar

4.1. Decizia financiar - definiie, condiii i tipologie

Componente ale mecanismului economic i financiar bancar, instrumentele financiare i instrumentele bancare reprezint expresia valoric generalizat a relaiilor economice conform crora are loc repartizarea i utilizarea produsului intern brut, n scopul dezvoltrii plenare a societii i al satisfacerii tuturor cerinelor materiale i spirituale ale cetenilor. Acestea mijlocesc intervenia statului n toate sectoarele activitii economiei i exprim laturi ale finanelor publice. n prezent, n Romnia instrumentele financiar-bancare includ: profitul i impozitul pe profit; toate impozitele i taxele; mprumuturile de stat; subveniile i alocaiile bugetare; cheltuielile bugetare; primele de asigurare; contribuiile la asigurrile sociale; creditul, dobnda i toate normele, metodologiile i planurile cu caracter financiar etc. Instrumentele financiar bancare se folosesc n condiii economice la nivel micro i macro, viznd toate fazele reproduciei sociale, de la producie pn la schimb i consum, ndeplinind deopotriv funcii caracteristice finanelor i creditului, dar i o funcie general, care const n convergena dintre conducerea central i local a autoritii publice. Semnificaia i rolul instrumentelor financiar - bancare se manifest prin aceea c:
26

sunt orientate s acioneze n interdependen, pentru cuplarea optim a resurselor i rezultatelor; stimuleaz interesul pentru reproducia social a tuturor categoriilor de ageni economici, dar i: sancioneaz deraierile de la normele legale i contractuale. Aadar, mecanismul financiar bancar funcioneaz pe un eafodaj de instrumente financiar bancare ndeplinind urmtoarele funcii: a) dimensionarea necesarului de resurse; b) reglarea organismului economic prin semnalizarea, controlul, stimularea i sancionarea actelor i faptelor; c) dimensionarea eficienei cu care s-au utilizat resursele materiale, financiare i umane. Selectarea contient a soluiei optime n mai multe variante posibile, n baza funcionrii normale a sistemului informaional, semnific adaptarea i aplicarea deciziei financiare. Componenta bneasc a activitilor economice stabilete cu prioritate acest gen de decizii naintea celorlalte decizii de ordin economic. Ca definiie, decizia financiar reprezint hotrrea luat de organul de conducere micro i macroeconomic, n msur s mbine motivarea tiinific cu cunoaterea realitilor financiare, pentru o optim utilizare a resurselor, pentru realizarea programului economic i a bugetului. Ca act fundamental al conducerii, decizia financiar trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii, i numai nfptuirea lor cumulativ i asigur viabilitatea i eficiena: s fie temeinic fundamentat tiinific; s fie adoptat la nivelul ierarhic corespunztor; s fie coordonat cu celelalte decizii, aparinnd celorlalte sectoare; s fie adoptat n timp util; s fie formulat clar, precis i concis. Concret, aceste condiii se realizeaz prin folosirea unui eficient sistem informaional i o cuprinztoare documentare tiinific i practic, numai astfel fiind posibil selectarea celei mai bune soluii, care s asigure executarea programului economic i a bugetului, ca program financiar. Ca tipologie, decizia financiar poate fi: a) de orientare general, cnd vizeaz conducerea de perspectiv a economiei, adic repartizarea i destinaia resurselor curente; b) dup orizontul de timp, caz n care se poate ntlni decizie financiar: - operaional aparine conducerilor de ageni economici, viznd n final creterea ratei rentabilitii i scderea costurilor; - pe termen lung afecteaz dezvoltarea de perspectiv reflectat n principalii indicatori financiari i economici i planuri financiare pe mai muli ani; - pe termen mediu vizeaz o problematic similar, dar pe o perioad mai redus (civa ani). c) normativ, cnd privete cele mai multe domenii de activitate cu influen hotrtoare la toate treptele de conducere, coninnd, n fapt, norme i normative obligatorii pentru implementarea i a celorlalte decizii, de pild cele legate de credite, taxe sau dobnzi, preuri. n legtur cu perioada de timp pentru care se elaboreaz, politica financiar se bazeaz pe: strategia financiar, care reprezint coordonatele de politic financiar ntr-o etap istoric, mpreun cu prognozele pentru un orizont de timp mai ndelungat, i tactica financiar, adic actele i normele adoptate pentru unul sau mai muli ani, precum i msurile concrete i etapele punctuale de realizare a obiectivelor strategice fiecrei perioade ce compune abordarea strategic. Prin urmare, i decizia financiar poate fi: d) strategic, dac vizeaz valorificarea resurselor pe o perioad mai ndelungat de un an, bazndu-se pe obiectivele economico financiare stabilite; aceasta poate fi:
27

total (global), de forma bugetului propriu unei uniti economice; selectiv, viznd aciunile de investiii, folosirea activelor circulante, locuine, participarea salariailor la profit etc. e) tactic, pentru c soluioneaz concret modalitile de executare a deciziei strategice i poate lua forma deciziilor de autofinanare, de finanare a obiectivelor de interes larg sau restrns, de stingerea obligaiilor bugetare .a.m.d. Lucrrile de investiii presupun o decizie complex, deopotriv de ordin material i financiar, pe baza documentelor tehnico economice i dup o temeinic cercetare previzional a fenomenelor social - economice naionale i internaionale; aceasta poate fi deopotriv macroeconomic (strategic) sau microeconomic (tactic). n concluzie, viabilitatea deciziilor financiare rezid n temeinica fundamentare tiinific, n determinarea corect a veniturilor i cheltuielilor, precum i a resurselor judicios distribuite pe destinaii. Conceperea i aplicarea deciziilor financiare trebuie s le asigure mobilitate i adaptabilitate la modificrile fireti ale condiiilor din procesul de execuie. Menirea deciziilor financiare este de a mobiliza eficient eforturile i resursele pentru realizarea obiectivelor propuse, urmrind ntocmai respectarea disciplinei financiare, economice i contractuale. Prin urmare, mecanismul economic i financiar bancar impune responsabiliti sporite n adoptarea i executarea deciziilor financiare, prin prerogative concret distribuite i ierarhizate, pentru o ct mai corect raportare a necesarului la posibil.

28

4.2. Conceptul de politic financiar

Programul oricrei formaiuni politice angajate n confruntarea electoral reprezint o alternativ oferit alegtorilor i, ca atare, conine obiectivele principale pe care le urmrete acea grupare, mijloacele i metodele pe care nelege s le adopte pentru a le realiza i principalele categorii sociale, ca segment de electorat cruia i se adreseaz i ale crui interese intenioneaz s le reprezinte i s le apere. De asemenea, programul exprim i poziia respectivei formaiuni referitoare la principalele probleme interne i internaionale ale momentului angajrii sale. Odat victorioas n lupta electoral, gruparea politic i poate aplica propunerile, iar programul su politic devine program de guvernare i va fi supus dezbaterilor n legislativ. Atingerea obiectivelor propuse necesit importante resurse financiare pentru realizarea unei multitudini de angajamente economice i sociale. Precaritatea acestor resurse sau defectuoasa administrare a celor existente poate determina eliminarea sau numai amnarea unor faze, ori chiar majorarea sarcinilor fiscale ale populaiei n vederea suplimentrii resurselor financiare publice. Pe termen lung, aceast situaie poate modifica preferinele electoratului, care tinde s-i canalizeze atenia ctre alte formaiuni politice. Component nodal a politicii economice generale, politica financiar are, la rndul su urmtoarele componente: mijloacele i metodele concrete prin care se mobilizeaz i se dirijeaz resursele financiare publice; instrumentele i reglementrile financiare aplicate de ctre instituii specializate i abilitate, astfel nct prin utilizarea lor, statul se implic asupra relaiilor sociale i influeneaz procesele economice. Etapa istoricete determinat are specificul i trsturile ntregii conjuncturi interne i internaionale care i imprim configuraia asupra tuturor elementelor ce compun politica financiar a statului. Politica financiar este, pe de o parte: suma principiilor, metodelor i instrumentelor din activitatea financiar a statului, precum i, pe de alt parte, suma normelor juridice utilizate pentru ndeplinirea funciilor statului. Cu alte cuvinte, politica financiar reprezint totalitatea normelor adoptate pentru valorificarea fondurilor financiare ale statului i stabilete raporturile financiare dintre stat, agenii economici i populaie. Dei circumscris politicii generale a statului, politica financiar este determinat de un complex de cauze care i susin specificitatea: interesul claselor i categoriilor sociale al cror exponent este partidul de guvernmnt; nivelul de dezvoltare social-economic i de distribuie a resurselor naturale, precum i metodele de conducere a economiei naionale; conjunctura politic i economic intern i internaional n cadrul creia se adopt acele msuri concrete de politic, n general i de politic financiar, n special. Concret, politica financiar ofer cadrul general de folosire a instrumentelor financiar bancare pentru rezolvarea sarcinilor de la Parlament i Guvern, legate de obiectivele majore ale funciilor statului: - dezvoltarea armonioas i echilibrat a economiei i a unitilor administrativ-teritoriale; - promovarea progresului tehnic i a tiinei; - formarea profesional, recalificarea i sporirea gradului de ocupare; - ocrotirea sntii populaiei, veghind la asigurarea asistenei i proteciei sociale; - conservarea i dezvoltarea patrimoniului cultural; - protecia mediului nconjurtor; - aprarea independenei i suveranitii naionale;

29

dezvoltarea relaiilor externe i a cooperrii, pentru accelerarea proceselor integraioniste i pentru atenuarea posibilelor grave efecte pe care acestea le implic pentru ar. Politica financiar acioneaz n toate fazele procesului de reproducie social, de la repartiie pn la consum, ca stimul pentru procesele benefice n economie i pentru fiecare agent economic, dar i ca frn a posibilelor fenomene negative. Politica financiar, ca parte integrant a politicii generale a statului, contribuie n manier proprie la implementarea obiectivelor i strategiilor guvernamentale. Natura prerogativelor statului, precum i sarcinile politicii economice i sociale globale a acestuia, sunt elemente care definesc i indic trsturile politicii financiare. n politica macroeconomic a statului, politica financiar are un rol aparte, n special prin subdiviziunile de politic bugetar, monetar i de credit, n baza crora se tinde spre consolidarea unui mediu stabil pentru agentul economic i restricionarea activitilor ineficiente. Viabilitatea politicii financiare este datorat a) caracterului tiinific care rezult din cunoaterea realitilor i legitilor obiective, precum i b) caracterului realist, provenit din combinarea logic a necesarului cu posibilul. Politica financiar este un c) factor de promovare i realizare a independenei i suveranitii naionale, pentru c, promovnd conceptele fundamentale ale unei dezvoltri sntoase i durabile, economia naional opteaz ctre meninerea i redimensionarea pe termen lung a consumului n limitele resurselor proprii ale economiei autohtone. Totodat ns, politica financiar d) are o independen relativ fa de politica general a statului, deoarece folosete instrumente i procese specifice de implementare. De pild, nevoia acut de deschidere i de capital strin a determinat diluarea barierelor vamale, dar i un sistem adecvat de impozitare i repatriere a profitului; tot astfel finanarea extern impune, pe termen scurt, pruden, deoarece datoria extern devine insuportabil dac economia are slab capacitate de a genera ncasri valutare stabile. Astfel, tranziia de la sistemul de comand la sistemul economiei de pia are loc preponderent prin prghii financiare, de credit i monetare. n aceeai viziune, reorganizarea activitii financiare pornete de la concepia potrivit creia impozitele i taxele sunt deopotriv surse de venituri publice, dar i prghii economico-financiare de stimulare sau obstaculare a proceselor social-economice. Tranziia, care a nceput n Romnia odat cu evenimentele decembriste, are o configuraie marcat de multe elemente comune rilor ex-socialiste, dar i o serie de particulariti, surprinse din perspectiva msurilor de politic-financiar: a) creterea autonomiei agenilor economici, fapt care semnific deopotriv autonomie gestionar i financiar; astfel s-au eliminat mecanismele de preluare a excedentelor de resurse i de acoperire arbitrar i voluntar a deficitelor; b) susinerea procesului de restructurare a economiei, mprejurare care ofer cadrul propice de selectare a agenilor economici dup eficien i rentabilitate; c) restructurarea finanelor publice i a finanelor private, sau ale agenilor economici, n particular indiferent de forma de proprietate; astfel, conform propriilor decizii, agenii economici contribuie la formarea bugetului public naional, dar i la ndeplinirea unor responsabiliti sociale. Totodat, autonomia financiar presupune sistarea subveniilor bugetare conform prevederilor din documentele oficiale internaionale la care Romnia a consimit i a aderat.

30

Seciunea 2 SISTEMUL VENITURILOR PUBLICE

Procesul de evoluie a societii determin multiplicarea i diversificarea formelor de intervenie a statului n activitile social-economice ale comunitii. Acestea sunt, n fond, modalitile multiple i diverse de nfptuire a atribuiilor statului, fapt care necesit nsemnate fonduri bneti. Caracteristica tot mai pregnant a economiilor actuale este dat de fenomenul creterii necesitilor de resurse financiare ntr-un ritm mult mai alert fa de posibilitile de procurare a acestora. Motivul este c, n timp ce resursele sunt prin excelen limitate, cererea pentru acestea se afl ntr-o fireasc amplificare. Din raiuni metodologice i strict didactice ne vom focaliza atenia pe rolul de administrator al autoritii publice, pentru c pune n lumin aptitudinile de gospodar ale guvernului asupra unui patrimoniu care se regenereaz, ca atare, pentru titlul acestei seciuni publice propunem termenul de venituri n loc de resurse publice. Explicaia prezentului demers pornete de la faptul c, prin variate metode i tehnici de prelevare, multiplicare sau mprumut, statul i procur volumul necesar de venituri, cu care ulterior i finaneaz amplele i feluritele cheltuieli din domenii mereu mai complexe i mai diverse. Cu scopul unei atente clarificri privitoare la originea veniturilor pe care autoritatea public se poate baza la un moment dat, considerm potrivit abordarea separat a veniturilor publice ordinare, lesne de anticipat i de msurat datorit specificului lor de prelevri obligatorii i sistematice, spre deosebire de veniturile publice extraordinare, la care se recurge doar n unele situaii i cu respectarea anumitor condiii. Fie c sunt ordinare i/sau extraordinare, categoriile de venituri definite i descrise n coninutul prezentei seciuni nsumeaz complexul sistem al veniturilor publice i exprim o latur important de funcionare a managementului guvernamental. Cuprins: TEMA I - Venituri publice ordinare TEMA II - Venituri publice extraordinare

TEMA I Venituri publice ordinare

Rezultate prin nsumarea produsului intern brut cu importurile, resursele reprezint elemente ale bogiei unei naiuni, iar componena lor le include pe cele umane, materiale, valutare i/sau informaionale. Destinaia resurselor este rezultanta direct a regimului lor juridic, aa cum este acesta exprimat prin apartenena lor la patrimoniul public sau la patrimoniul privat. Autoritatea public i sprijin aciunile sale pe resursele variate ce compun patrimoniul public, iar efectele acestor aciuni se repercuteaz i asupra tuturor categoriilor de elemente ce compun patrimoniul privat al agenilor economici ai populaiei. Forma de baz n finanarea aciunilor statului se materializeaz n sumele colectate ritmic i programat i care, n final, constituie veniturile publice ordinare.

31

Cuprins: Partea nti: Resursele financiare publice tablou general Partea a doua: Impozitele caracteristicile obligaiilor fiscale

32

Partea nti: Resursele financiare publice tablou general

Dezvoltarea de fa are ca premis demarcaia clar ntre finanele publice i finanele private, astfel: a) finanele publice sunt asociate cu statul, ca autoritate central i a unitilor administrativ-teritoriale locale; ca instituii de drept politic, acestea administreaz venituri, cheltuieli, mprumuturi i datorii exprimate i constituite pe seama banului public; utilitatea finanelor publice vizeaz satisfacerea nevoilor generale ale societii, adic asigurarea interesului public; b) finanele private ns, sunt asociate cu ntreprinderile economice, cu bncile i societile de asigurare, iar obiectul lor de interes vizeaz veniturile i cheltuielile efectuate de ctre aceste firme, creditele primite i/sau acordate, creanele i obligaiile lor, asigurarea bunurilor, persoanelor i rspunderea civil; utilitatea finanelor private vizeaz realizarea profiturilor n interesul individual al ntreprinztorilor i asociailor acionari, prin activiti i aciuni supuse normelor i reglementrilor dreptului comercial. Noiunile1 de finane publice i finane private sunt adecvate situaiei din rile cu economie de pia, n care cea mai mare parte a mijloacelor de producie sunt proprietate privat, ceea ce face posibil i necesar realizarea unei demarcaii nete ntre sectorul public i cel privat. Aadar, sarcina realizrii nevoilor i intereselor de ordin colectiv revine autoritii publice, care acioneaz cu toate organismele i instituiile sale de la nivel central i local. Acestui obiectiv i este circumscris destinaia resurselor publice, orientat, prin msuri concrete de politici guvernamentale, ctre consum, formare brut de capital (investiii) i/sau exporturi.

Cuvinte cheie sarcin fiscal sistem fiscal fiscalitate optimal resurse financiare resurse bugetare restricie/constrngere bugetar venituri publice curente/ordinare venituri publice extraordinare Cuprins: 1.1. Sistemul resurselor financiare publice 1.2. Coninut i structur 1.3. Sistemul fiscal concept i raionalitate

1.1. Sistemul resurselor financiare publice

n suma resurselor publice un loc aparte revine resurselor financiare care se constituie din totalitatea mijloacelor bneti necesare nfptuirii obiectivelor de politic guvernamental social-economic dintr-o anumit perioad. Dat fiind caracterul limitat al resurselor financiare, problema cardinal a decidenilor de la nivelul managementului guvernamental este legat de alocarea lor proporional, astfel nct s se asigure producerea corespunztoare a tuturor categoriilor de bunuri publice, private i mixte. Imperfeciunile pieei, manifeste n condiiile societii moderne, oblig statul s se implice prin intermediul guvernului care, din imperativul de a le elimina, acioneaz sub dou aspecte: - direct, pe de o parte n calitatea sa de productor sau de consumator de bunuri i servicii publice, i - indirect, pe de alt parte ca partener al vieii publice i cadru specific de reglementare a normalitii n funcionarea pieei. Producia de bunuri i servicii publice presupune costuri care, la rndul lor, necesit finanare pentru a fi acoperite. n calitatea sa de subiect de drept suveran2,
33

statul i impune deciziile prin constrngere, i valorific relaiile multiple pe care le ntreine cu organisme i instituii naionale (creditele la banca de emisiune) i internaionale (credite i donaii n baza unor aranjamente) sau folosete structura pieei financiare interne i externe prin lansarea unor mprumuturi publice (s.n.) O posibil ierarhizare a resurselor financiare destinate s acopere nevoile statului le-ar putea ordona, dup frecvena constituirii, lor n urmtoarele gupe mari: a) resurse financiare permanente, compuse preponderent pe baza prelevrilor obligatorii, iar ntr-o mai mic msur provenite din veniturile rezultate n baza plasamentelor financiare ale statului pe pia, ca partener sau unic acionar la diverse societi; apoi venituri din locaii, redevene i chirii stabilite i ncasate pentru folosina unor bunuri mobile i imobile aparinnd patrimoniului public; b) resurse financiare cvasi-permanente, reprezentate din veniturile realizate prin vnzarea unei pri din patrimoniul pe care statul l deine la societi ctre sectorul privat; apoi emisiuni pe piaa financiar, mprumuturi de la banca de emisiune ori de la organisme i instituii financiare internaionale; c) resurse financiare excepionale, nsemnnd ajutoarele unilaterale primite de la diverse instituii i organisme internaionale, de la alte state, precum i prin crearea de moned. Abordarea de fa cantoneaz pe periodicitatea, ritmicitatea cu care resursele financiare publice se constituie ca venituri la dispoziia statului astfel: a) resurse financiare ordinare sau curente, pentru c se constituie cu o regularitate probabil i nlesnete astfel venituri prin apelul statului n condiii normale, obinuite, constante; aici se includ veniturile fiscale, contribuiile pentru asigurri sociale, cele pentru fondurile speciale i veniturile nefiscale; b) resurse financiare extraordinare sau incidentale, pentru c sunt o soluie n cazurile n care resursele curente sunt insuficiente, cum ar fi deficitele sau alte mprejurri excepionale; aici se includ mprumuturile interne i externe de stat, transferurile, ajutoarele i donaiile primite din strintate, sumele rezultate din lichidarea participaiilor de capital n strintate, din valorificarea peste grani a bunurilor statului, precum i emisiunea bneasc fr acoperire. Ultimele dou decenii au cunoscut o amplificare a importanei i utilitii instrumentelor financiar-bancare, folosite ca prghii de baz n eforturile cu care statul oficiaz redistribuirea venitului naional i i procur fondurile considerabile necesare nfptuirii obligaiilor sale. Rezult c rolul alocativ al guvernului se manifest prin modul de utilizare a resurselor de care dispune pentru a produce i a distribui bunuri i servicii publice. Finanarea produciei de bunuri i servicii publice este asigurat din resurse bugetare, n sensul c are la baz un amplu sistem de colectare impozite, taxe, contribuii i orice alte preluri de sume la dispoziia statului, de la toi pltitorii contribuabili persoane fizice i juridice. (Unii teoreticieni consider c aici ar intra i mprumuturile de stat care, iniial sunt aprobate prin legea bugetar, iar ulterior se regsesc n categoria impozitelor amnate, cu care, tot potrivit prevederilor din buget, se administreaz stingerea datoriei publice). Caracterul ndeobte limitat al resurselor bugetare a generat n teoria finanelor publice formula de restricie sau constrngere bugetar. Preluarea la dispoziia statului a unei pri mai mari sau mai mici din produsul intern brut are loc direct proporional cu gradul de dezvoltare a rii. De pild, cca. dou treimi din produsul intern brut i uneori peste aceast pondere se preia n rile dezvoltate, n timp ce doar o treime din produsul intern brut este preluat n rile n dezvoltare. O tendin constant consemnat n toate analizele de specialitate este legat de creterea mult mai rapid a veniturilor curente fa de ritmul de cretere a produsului intern brut. Dar pe lng postura de suveran, statul i valorific i poziia sa de partener n economia de pia, prin comercializarea de bunuri i servicii sau prin modificarea patrimoniului public. n timp ce peste 85% din veniturile curente ale statului sunt constituite din impozite i taxe, firmele i proprietile statului cotizeaz la formarea acestor venituri cu o pondere de aproximativ 10-12%. Motivele se afl n faptul c
34

statul deine i conduce activiti i firme cu slabe performane economice sau pur i simplu nerentabile, n acele ramuri unde plasamentul investiional este slab sau deloc remunerat. Cointeresarea i funcionarea acestor ramuri are ns o semnificaie i utilitate aparte, iar statul aloc subvenii i acord faciliti fiscale variate pentru a le asigura viabilitatea. n plus, statul recurge la o combinare a veniturilor sale prin mecanismul preurilor i tarifelor, programnd din start venituri care s acopere disfunciile poteniale din domeniile i firmele nerentabile. Dar finanarea sectorului public3 mai poate fi asigurat i prin sprijin financiar explicit de la alte organisme publice, naionale (transferurile i creditele de la banca central) i internaionale (mprumuturi i ajutoare unilaterale). Fie prin constrngere cnd uzeaz de suveranitatea sa, fie prin contract voluntar bazat pe reciprocitate, veniturile ordinare ale statului sunt frecvent nendestultoare, iar obligaia de a acoperi noi i tot mai complexe necesiti de finanare sporesc necesarul de venituri i justific apelul statului la veniturile extraordinare. Organizarea pe vertical a sectorului public se afl la baza finanrii sale, mpreun cu relaiile ntreinute cu alte state i organisme financiare, ca surse ale asigurrii cu venituri extraordinare. Rezultate ale organizrii interne i pe vertical a sectorului public pot fi: subveniile, cnd se efectueaz un transfer pentru investiii sau completri ale unor cheltuieli n beneficiul unei colectiviti ori transfer pur i simplu, ca sum forfetar, independent de orice cheltuial; pentru finanarea deficitului bugetar, statul poate apela la credit de la banca central, o formul mai uoar la o prim vedere comparativ cu celelalte mijloace, ns, dac se folosete abuziv ori cu un control diluat, poate determina extinderea sectorului public i, mai grav, stimularea inflaiei; mprumuturile i ajutoarele unilaterale din partea unor instituii internaionale (Banca Mondial, Fondul Monetar, Uniunea European) reprezint o surs important de finanare, net superioar celei precedente, pentru c, n afar de capacitatea financiar a sectorului public, sporete i credibilitatea managementului guvernamental. Raportul ntre veniturile ordinare i extraordinare depinde de influena mai multor elemente. ntre acestea, creterea cheltuielilor publice exercit influena decisiv prin impactul multidimensional pe care-l are asupra ntregului sistem de resurse financiare publice. Satisfacerea cererii de noi resurse financiare depinde de urmtorii factori: a) economici cu aciune direct sesizabil n evoluia produsului intern brut, ceea ce, pe ansamblu, se reflect n mrirea veniturilor impozabile; b) monetari includ evoluiile unor categorii ca: dobnda, creditul, masa monetar etc., cu impact asupra preurilor i, deci, asupra fenomenului inflaionist, provocnd tot o dilatare a veniturilor impozabile; c) sociali-demografici creterea populaiei n general, i a populaiei active n special sporete masa de contribuabili, ns efortul financiar al statului se amplific, n scopul asigurrii unui plus la educaie, nvmnt, sntate i protecie social; d) politici-militari cu rol tot mai mare n anii din urm, mai cu seam dup evoluiile dramatice din viaa internaional, care au determinat noi presiuni asupra volumului resurselor financiare; e) financiari exprim sintetic aportul tuturor factorilor anteriori, a cror aciune se exprim n dimensiunile concrete ale unui deficit bugetar, obligatoriu i firesc de acoperit prin sporirea volumului de resurse financiare publice. O analiz comparativ a efectelor rezultate prin apelul la venituri ordinare sau/i la venituri extraordinare pune n eviden o serie de aspecte importante n cazul abordrilor de politic fiscal. n primul rnd, impozitele i taxele se stabilesc i se ncaseaz de la toate categoriile de contribuabili, pe ct vreme mprumuturile de stat sunt, n realitate, doar plasamente ale acelor ceteni care dispun de o situaie financiar peste medie sau chiar puternic.
35

n al doilea rnd, obligaia de restituire pe care o implic mprumuturile vizeaz numai pe creditorii propriu-zii ai statului; ns aceast operaiune se efectueaz pe seama bugetului de unde i titulatura de impozite amnate, deoarece sunt obligatorii pentru toi pltitorii de impozite i taxe, indiferent dac au achiziionat sau nu titluri de stat. n al treilea rnd, creditul la banca central, care este de fapt emisiune bneasc fr acoperire, reprezint tot o form de preluare a veniturilor populaiei, ns una mai voalat i cu efecte perverse prelungite mult timp, sub forma puseelor inflaioniste pe care le genereaz, spre deosebire de forma fi de preluare prin impozite. Aadar, necesarul n cretere de venituri publice determin combinaii diverse de politic guvernamental menite s stabilizeze economia, ca finalitate a distribuirii i redistribuirii venitului naional i avuiei naionale, precum i a eforturilor de alocare optim a resurselor.

1.2. Criterii n tipologia resurselor financiare publice

Potrivit recentelor achiziii din teoria contemporan, economia real este circumscris fa de economia public: fluxurile reale, monetare i financiare generate de relaiile de producie, repartiie i utilizare a fondurilor agenilor economici creeaz veniturile supuse distribuirii i redistribuirii efectuate conform deciziilor de politic public. Modul de organizare i funcionare, precum i obiectivele urmrite de cele dou segmente de economie sunt tot attea motive de difereniere. ns, cu toate acestea, opereaz i o asemnare cardinal, i anume implicarea statului n epoca modern, n postura de subiect al ambelor economii, care au urmtoarele obiective comune: (1) asigurarea proteciei i bunstrii pentru subiecii unei naiuni i (2) corectarea dezechilibrelor care conduc la efecte negative asupra bunstrii generale. Din aceast perspectiv, este de neles cunoaterea apariiei, dezvoltrii i diversificrii tipurilor de resurse financiare publice, a cror componen i evoluie nsoesc nsi evoluia societii. 1.2.1 Coninutul economic grupeaz urmtoarele principale categorii de resurse financiare publice: veniturile fiscale adic prelevrile obligatorii din categoria impozitelor, taxelor i contribuiilor; resursele de trezorerie, precum i resursele atrase prin credite publice i prin emisiune monetar fr acoperire. Veniturile cu caracter fiscal constituie n continuare o surs principal de formare a resurselor financiare publice, dei majorarea volumului lor implic acionarea unui complicat sistem, bazat pe legislativ i executiv deopotriv. Insuficiena acestei categorii de venituri oblig cel mai adesea recursul la alte resurse, dup exigenele conjuncturale. Resursele de trezorerie au caracter temporar i rambursabil, dar comport costul determinat de dobnda aferent titlurilor de stat pe termen scurt, ca i cheltuielile ocazionate de lansarea i /sau retragerea din circulaie a nscrisurilor. La aceste resurse se apeleaz pentru acoperirea golurilor temporare din bugetul public i din fondurile speciale. Trezoreria general a statului este un organism specializat prin intermediul cruia se efectueaz pli i ncasri n contul bugetului, precum i n contul instituiilor publice administrate n regim extrabugetar. Concordana ntre nivelul cheltuielilor i cel al veniturilor se realizeaz prin contractarea de pe piaa de capital a unor titluri de stat: certificate de depozit, bonuri de tezaur etc. Resursele din mprumuturi publice se gestioneaz tot prin sistemul trezoreriei publice i, indiferent de proveniena intern sau extern a acestora, servesc acoperirii deficitelor curente. Emisiunea bneasc fr acoperire este i ea posibil, dar i nociv, prin activarea spiralei inflaioniste, pe plan social i economic determinnd grave i persistente inconveniente.
36

Dup ncasare, aceste venituri i pierd individualitatea i sunt cheltuite pentru ndeplinirea funciilor statului, adic pentru nfptuirea obiectivelor de politic economic, social i financiar.

1.2.2 Forma organizatoric este un criteriu ndeobte rspndit pentru gruparea

resurselor publice, ordonate n funcie de structura federal sau structura unitar a statului respectiv. n statele de tip unitar, similare cu ara noastr ca organizare, se deosebesc resurse publice ale bugetului central i cele ale bugetelor locale. Sistemul veniturilor bugetare este un sistem unitar de expresie a unui anumit tip de relaii socialeconomice i este compus din suma veniturilor care completeaz bugetul statului, bugetele locale i bugetul asigurrilor sociale. Resursele mobilizate ca asigurri sociale se adaug celorlalte categorii i compun bugetul general (central), ntocmit ca un buget consolidat, prin cumularea tuturor categoriilor de resurse pe structura sistemului bugetar, eliminndu-se transferurile dintre diferitele verigi ale bugetului. Structura bugetului general consolidat4 cuprinde urmtoarele resurse financiare publice: a) resurse financiare ale bugetului de stat, unde intr veniturile fiscale (sau curente) de genul impozitelor i taxelor, veniturile nefiscale, precum i veniturile din capital; b) resurse financiare ale asigurrilor sociale de stat, cuprinznd contribuiile i toate plile care alimenteaz bugetul asigurrilor sociale de stat; c) resursele financiare cu destinaie special, cu care se alimenteaz fondurile speciale constituite la nivel central, din venituri fiscale, nefiscale i diverse contribuii cu afectaie special; aceste fonduri sunt specifice fiecrui program de guvernare; d) resursele financiare ale bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, din categoria crora fac parte: impozitele, taxele i veniturile nefiscale cu caracter local, cotele i sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cotele adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i transferurile cu destinaie special de la bugetul de stat; la acestea se adaug diferite venituri proprii ale bugetelor locale, inclusiv veniturile din capital. Tot cu caracter de venituri curente sunt i veniturile instituiilor publice productoare de bunuri distribuite gratuit sau sub pre, i al cror consum funcioneaz n regim nonconcurenial. Finanarea principal a acestor instituii este de la buget, sub forma alocaiilor i subveniilor cu care se completeaz veniturile proprii.

1.2.3. Proveniena este nc un criteriu de ordonare, potrivit cruia resursele

financiare publice pot fi: interne unde sunt grupate majoritatea impozitelor, taxelor i contribuiilor pentru asigurri sociale i fondurile speciale, ca venituri fiscale, plus veniturile nefiscale; externe, care sunt mprumuturile externe de stat, precum i transferurile cu titlu definitiv, unilateral i nerambursabil din strintate. Capacitatea surselor de venituri i sarcinile bugetului de stat reprezint dou entiti a cror corelare i armonizare exprim felul n care autoritatea public i exercit i i valorific rolul alocativ, distributiv i stabilizator.

1.3. Sistemul fiscal concept i raionalitate

Transferurile, bunurile i serviciile publice, precum i fiscalitatea reprezint complexul instrumentar de intervenie i operare al autoritii publice n viaa socialeconomic. Formula principal de procurare a resurselor financiare publice este fiscalitatea, ca sum a tuturor relaiilor dezvoltate i valorificate de ctre stat, prin folosirea
37

puterii sale de constrngere i a dreptului su suveran. Constrngerea la care apeleaz statul vizeaz numai pe acei subieci care ndeplinesc anumite condiii de avere sau de venit. Prelevrile fiscale au aprut o dat cu apariia puterii publice a statului i a relaiilor de schimb. Obligaiile fiscale ce revin subiecilor din economie sunt obiectul unui mare volum de reglementri i norme, a cror nclcare sau ignorare poate periclita capacitatea de finanare a atribuiilor ce revin statului. Impozitele i taxele sunt cele mai active instrumente de prelevare fiscal din venitul naional i avuia naional. Tipologia i obiectivele prestabilite n legtur cu impozitele, taxele, contribuiile i orice alte pli care converg la constituirea sarcinii fiscale sunt administrate de ctre un aparat fiscal specializat, ca exponent autorizat al statului n materie. Produs al gndirii, deciziei i aciunii factorului uman, sistemul fiscal5 a fost creat pentru atingerea unor obiective de ordin financiar, la care, pe msura evoluiei societii umane, s-au adugat i alte obiective, de ordin social, economic i politic. Obiectivele de ansamblu ale sistemului fiscal presupun existena i operarea unor decizii strategice, n timp ce aplicarea mai multor decizii tactice vizeaz realizarea punctual a scopurilor consecutive pe termen scurt, dar finalitatea lor se conjug i se apreciaz pe termen lung. Baza de concepere i de folosire a instrumentarului fiscal se compune dintr-o varietate de elemente de natur economic aflate n strnse relaii de intercondiionare. mpreun cu deciziile politice, administrarea variatelor prelevri i alocri financiare compune osatura pe care fiineaz i funcioneaz sistemul fiscal. Prin urmare, sistemul fiscal este un ansamblu de concepte, principii, metode i procese cu privire la o multitudine de elemente (materie impozabil, cote, subieci fiscali), ntre care se manifest relaii aprute ca urmare a proiectrii, legiferrii, aezrii i perceperii impozitelor, i care sunt gestionate conform legislaiei fiscale, n scopul realizrii obiectivelor sistemului6. Diversitatea conceptelor specifice cu care opereaz teoria i practica fiscal relativizeaz nuanele dintre sistemul fiscal i fiscalitate. Astfel, coexist dou abordri ale problemei: a) abordarea financiar potrivit creia ar fi vorba de un sistem de aezare i percepere a impozitelor, i b) abordarea juridic potrivit creia ar fi vorba despre un sistem de norme i legi referitoare la fisc i ncasarea impozitului. Apar, deci, dou elemente de referin: fiscul i impozitul. Fiscul este administraia obligat s gestioneze perceperea impozitului n timp ce impozitul este contribuia solicitat pentru asigurarea funcionrii obligaiilor publice ale statului i a colectivitilor locale. Mijlocul normal i cel mai important de finanare a nevoilor publice este impozitul, cea mai rspndit prelevare fiscal a epocii moderne i punct de referin n teoria i practica fiscal de pretutindeni. Lucrrile de specialitate7 surprind fiscalitatea cu urmtoarele sale funcii principale, acestea fiind, totodat tehnici i principii de susinere a intervenionismului statal: 1. ordoneaz alocarea resurselor, deoarece att prin constituirea veniturilor publice, ct i prin orientarea cheltuielilor publice, se efectueaz o anumit ordonare a preferinelor colectivitii n cadrul sistemului de decizie politic; 2. afecteaz creterea economic, prin impactul demobilizator, profund disuasiv pe care-l exercit asupra ofertei de munc, a economisirii, ct i asupra inteniilor de a investi i de a inova; 3. modeleaz deliberat deciziile economice ale cetenilor, dac ar fi s se considere ca prtinitoare subveniile, facilitile i, respectiv, exonerrile fiscale sau, din contra, suprataxarea unor activiti, cum este cazul polurii ori a accizelor sporite pentru consumul de tutun, alcool etc. Din necesitatea eliminrii posibilelor efecte perverse ale impozitului, aa cum se rsfrng acestea asupra alocrii resurselor sau asupra creterii economice, au aprut exigenele de raionalitate a sistemului fiscal, sau de fiscalitate optimal8.
38

Analiza pornete de la principalele funcii ale sistemului fiscal: de finanare, de redistribuire i de stabilizare, a cror obiective trebuie urmrite cumulat, ns ntr-o combinaie de procedee i tehnici care s le atenueze efectele deseori conflictuale, contradictorii. Primele rezultate ale cutrilor pentru un sistem fiscal raional sau o fiscalitate optim s-au concretizat n conceperea i aplicarea unor principii de impunere; dubla dimensiune a impunerii, politic i tehnic, este valorificat n formularea primelor maxime ale impunerii, pentru care teoria i practica fiscal rmn tributare tot clasicului Adam Smith: a) justeea (echitatea) fiscal este primul principiu i a avut ca scop imediat diluarea, chiar anularea privilegiilor nobiliare i ale clerului fa de restul populaiei; ca atare, supuii aveau fa de stat obligaia de a contribui cu impozite pltite n strict conformitate cu veniturile sau averea pe care o au; b) certitudinea impunerii se refer la nlturarea arbitrariului i a voluntarismelor, susceptibile la abuzuri, att din partea statului, ct i din partea contribuabililor; se arta c un impozit incert poate provoca mai mult ru dect unul mpovrtor; c) comoditatea impunerii face referire la acele tehnici i metode de ncasare care, prin orice mijloace, trebuie s-i uureze contribuabilului demersurile proprii de a-i plti drile; d) randamentul impunerii se refer la costurile pe care le presupune funcionarea unui sistem fiscal; acesta trebuie s fie eficient fr a necesita costuri prea mari; trebuie s fie corect ordonat, nct s nu-i stnjeneasc pe contribuabili de la activitile lor curente, creatoare de venituri i, n acelai timp, s favorizeze alimentarea cu fonduri a bugetului public n mod sistematic i operativ. Potrivit evoluiilor fireti din societatea uman maximele impunerii s-au diversificat, s-au mbogit cu noi i noi contribuii i observaii, specifice poziiilor i abordrilor politice de la nivelul managementului guvernamental. nvmintele Marii Depresiuni a anilor '30 i influena ideilor Keynesiste au determinat creterea rolului statului n viaa social-economic i, implicit, a rolului impozitelor. Reinem ca notabile completrile aduse de americanii Richard i Peggy Musgrave cu privire la cerinele unui sistem fiscal optim: a) repartizarea sarcinii fiscale s fie echitabil, n sensul c fiecare individ trebuie s fie determinat la corecta pltire a prii ce-i revine; b) misiunea principal a impozitului este s corecteze ineficiena n sectorul privat i s nu afecteze piee eficiente; c) structura impozitului trebuie s faciliteze atingerea obiectivelor de politic fiscal propuse pentru stabilizare i cretere; d) sistemul fiscal trebuie s fie eficient, ordonat i pe nelesul contribuabilului; e) costul administraiei i a sistemului de constrngere s fie restrns i compatibil cu toate celelalte obiective ale managementului guvernamental. Deceniile recente au cunoscut o puternic amploare a dezbaterilor cu privire la impunere i impozite, n contextul confruntrilor din teoria economic ntre liberalism i intervenionism. Finalizarea analizei economice a fiscalitii s-a condensat n cteva criterii considerate cerine de optimalitate pentru un sistem fiscal: criteriul de echitate, privitor la o just repartiie a poverii fiscale, lund n considerare repercutarea sau translatarea acesteia de la contribuabili legali, la pltitori efectivi; criteriul de neutralitate sau eficacitate, privitor la impactul sistemului fiscal asupra creterii economice, care poate fi stimulent sau obstacol al investiiei i creaiei; criteriul transparenei, care include stabilitatea, costul i coerena, astfel nct s determine acceptarea de ctre ceteni, consimmntul acestora pentru plata obligaiilor fiscale. Chiar dac aceste abordri cantoneaz n teorie, pentru c decizia final aparine politicului, importana expunerii este deosebit, mai ales n contextul actual de
39

reeducare, de formare contient a unei noi categorii de contribuabili, obiectiv de atingerea cruia depinde, ntr-o semnificativ msur, nsi comprimarea tranziiei.

Partea a doua: Impozitele caracteristicile obligaiilor fiscale

Instituite n baza dreptului regalian al statului de a stabili i de a ncasa sume cu care finaneaz cheltuieli de interes general, impozitele sunt plile obligatorii efectuate de ctre persoanele fizice i juridice ctre stat, n mod definitiv i nerambursabil, fr ca statul s acorde direct i imediat o contraprestaie n echivalent. Impozitele se prezint n form bneasc, rareori altfel, ca plat general i unilateral stabilit pentru toi contribuabilii, individualizai ns potrivit unor complexe reglementri i acte normative specifice. Tranziia din ara noastr se manifest, ntre altele, i prin msurile radicale de politic fiscal adoptate n scopul de a nltura efectele nocive ale hipercentralismului social i economic, precum i de a consolida instituii i categorii financiare specifice economiei de pia. n acest context impozitelor le revine un rol de prim ordin. Cuvinte cheie impozite taxe subiect impozabil baz impozabil persoan fizic/juridic randament fiscal caracter regresiv, inechitabil presiune fiscal fapt generator contribuabil exonerri/scutiri exigibilitate fiscal impozite directe/indirecte Cuprins: 2.1. Conotaii doctrinare i de teorie a finanelor publice 2.2. Elementele definitorii i constitutive ale prelevrilor 2.3. Clasificarea impozitelor

2.1. Conotaii doctrinare din teoria finanelor publice

Varietatea i complexitatea impozitelor au respectat fireasca traiectorie a evoluiei societii, realitile ultimelor decenii transformnd acest instrument n cel mai pertinent i mai eficient mijloc de intervenie a autoritii publice n toate domeniile vieii social economice. Sub titulatura de impozite, o parte din averea sau venitul persoanelor fizice i juridice este prelevat de ctre stat la dispoziia sa, n mod definitiv, obligatoriu i nerambursabil, precum i fr acordarea unei prestaii directe ori imediate n echivalent. Statul i exercit dreptul de a impune prin autoritatea legislativ, n spe prin Parlament i prin consiliile locale sau judeene ca foruri legiuitoare la nivelul unitilor administrativ teritoriale.
40

Mai muli factori de natur variat au influenat i continu s influeneze diversificarea formelor de prelevare, nuanndu-le rolul lor multiplu sub urmtoarele aspecte: financiar, justificat de ponderea lor principal n constituirea resurselor financiare ale statului, al cror volum a crescut considerabil n ultimele decenii, deopotriv n valoare absolut i relativ; creterea populaiei n general a nsemnat i o cretere a efectivului de pltitori n special, fenomen nsoit de majorarea cotelor de impunere i, deci, a bazei i masei impozabile; economic, amplificat mai cu seam din a doua jumtate a secolului XX, odat cu creterea rolului intervenionist al statului n economie; prin impozite sau alte categorii similare se urmrete i se realizeaz: pe de o parte - stimularea proceselor economice prin exonerri, faciliti fiscale sau subvenii explicite din fonduri publice, sau, pe de alt parte - obstacularea acestora, prin formele variate de impunere suplimentar i suprataxare; social, ntruct prin astfel de prelevri sau alocri este efectuat redistribuirea unei pri din produsul intern brut ntre diferite categorii de populaie, n scopul armonizrii veniturilor i bunstrii. Participarea acestor instrumente la formarea bugetului de stat variaz de la o ar la alta i de la o etap istoric la alta n aceeai ar; de pild, cca. 4-5 zecimi din produsul intern brut al rilor dezvoltate este preluat la buget, n timp ce, n rile n dezvoltare, aceast destinaie este urmat de cca. 3-4 zecimi din produsul lor intern brut. Adesea invocat n literatura de specialitate9, Proudhon definea impozitul ca pe un schimb pentru anumite utiliti, efectuat ntre particulari i o persoan colectiv care se numete stat. O sumar trecere n revist a doctrinei i practicii n materie de finane publice constat o frecvent identitate semantic pentru doi termeni diferii, impozite i taxe, dei n multe legislaii i chiar n vorbirea curent se folosete doar unul. De pild, majoritatea scrierilor i normelor de provenien francofon trateaz impozitul (limpt), n timp ce literatura i practica anglo-saxon abordeaz taxele i taxarea (taxes, taxation). Att pentru impozit, ct i pentru taxe, etimologia este tributar limbilor antice, latina i, respectiv, greaca, unde sensul era de obligaie public de ordin pecuniar; influena culturii elene asupra celei latine s-a repercutat cu timpul asupra ntregului continent european, mbogind lexicul tuturor civilizaiilor. Uzana fiscal a preluat i n limbaj o distincie aparte ntre cei doi termeni, dup urmtoarea destinaie: sunt impozite prelevrile care alimenteaz bugetul statului, iar taxe sunt prelevrile care finaneaz bugetele locale. ns distincia faptic dintre impozite i taxe se bazeaz i pe operarea unor trsturi specifice, cum ar fi: problema unui serviciu solicitat de i executat pentru pltitor; neechivalena ntre valoarea taxei i costul real al serviciului prestat etc. Aadar, impozitul10 este un produs intelectual, rezultat al puterii de gndire i de inovaie a geniului uman de pe o anumit treapt a dezvoltrii i organizrii sociale, n scopul determinat de necesitatea finanrii nevoilor autoritilor publice. Concomitent, taxele cu caracter fiscal11 sunt un produs intelectual de natur financiar, constnd n prelevri cu caracter special impuse de puterea public, pltite de ctre solicitatorii unor servicii publice individualizabile i a cror valoare depete costul serviciului public prestat de ctre organele de drept public. Doctrina i practica de dat relativ recent opereaz cu o radical mutaie a acestor categorii financiare, n sensul c ele au devenit instrumentele decisive de atingere a unor obiective de ordin social i economic, i exced unor necesiti tradiionale de finanare a administraiei, justiiei sau aprrii. Prin impozite speciale se promoveaz, de pild, aciuni cu scop aa-zis natalist (taxele de celibat); sau egalizri sociale ntre indivizi din perspectiva oportunitilor materiale (taxele de succesiune); sau orientarea diferitelor aciuni economice, cum ar fi producia ori consumul anumitor bunuri sau servicii. Analitii calific aceast realitate drept intervenionism fiscal12 n scopuri sociale i economice, manifestat prin suprataxare sau detaxare.
41

Funciile tradiionale ale statului s-au dezvoltat firesc i s-au amplificat prin adiionarea neofunciilor13, a cror definire i ierarhizare aa cum a proiectat-o Musgrave subliniaz rolul prelevrilor fiscale, ca fiind preponderent financiar sau preponderent intervenionist. Astfel, alternarea funciilor de distribuire, de alocare i/sau de stabilizare economic se realizeaz prin alternarea selectiv a opiunilor ntre o utilizare financiar sau una social-economic. Decizia public pentru una sau alta din opiuni este hotrtoare i aparine unei structuri anume determinate de management guvernamental. Dup modul de percepere a acestui fapt i dup efectele principale i colaterale scontate sau eventuale, teoreticienii i analitii se grupeaz n dou tabere: a) non intervenionitii, a cror list ncepe cu chiar prinii teoriilor clasice ale finanelor publice (Adam Smith, David Richardo), i i include i pe liberalii radicali contemporani: Milton Friedman, Friederich Von Hayek etc.; n linii mari, impunerea are justificare numai din perspectiva de a se finana aprarea, administraia sau justiia; b) intervenionitii, un segment deopotriv nsemnat i care debuteaz din a dou jumtate a secolului al XIX-lea, cu Alfred Wagner, secolul XX oferind toate premizele unor reprezentri marcante: Gaston Jze, Kurt Wicksell i, evident, John Maynard Keynes; ideile susinute de acetia clameaz implicarea n for a statului pentru a corecta disfunciile pieei, repartiia veniturilor sau redistribuirea bunstrii, precum i pentru o mai bun echitate social. Controversele dintre cele dou tabere au dobndit acuitate i au cunoscut amploare odat cu intensificarea necesitii de intervenie a statului, cnd impozitul ia extins rolul clasic de finanare a cheltuielilor publice, devenind instrument de politic economic i social.

2.2. Elementele definitorii i constitutive ale impozitelor

Pe lng caracterul pecuniar, definitiv i nerambursabil, impozitele se deosebesc de alte venituri ale statului i prin alte dou elemente care exprim dreptul regalian al statului: caracterul forat, pentru c ncasarea lor este efectul puterii de constrngere a statului, - i lipsa unei contraprestaii imediate i directe n favoarea pltitorilor. Stabilirea impozitelor comport: o latur politic, pentru c principiile impunerii sunt pliate corespunztor prioritilor social-economice pe care la un moment dat, le are n vedere o anumit structur a managementului guvernamental, i de o latur tehnic, pentru c implic aplicarea combinat a unor metode i tehnici specifice de dimensionare a masei impozabile i, n consecin, a sarcinii fiscale.

2.2.1. Elemente definitorii

Cunoaterea elementelor definitorii ale impozitelor prezint o real importan n plan economico-social i financiar, ntruct corecta nelegere a obligaiilor individualizate de plat din partea contribuabililor influeneaz direct buna administrare i funcionare a sistemului fiscal, aa cum se finalizeaz aceasta n acoperirea corect a trebuinelor societii. Natura economic a prelevrii fiscale este reliefat prin nsi denumirea sa ca venit bugetar. Subiectul impozabil este pltitorul propriu-zis, contribuabilul, adic persoana fizic sau juridic obligat prin lege la plata impozitului, funcie de ndeplinirea unor condiii legate de existena unor bunuri ori de realizarea unui venit, cum este cazul persoanelor fizice sau a unui profit dintr-o activitate economic, n cazul persoanelor juridice. Impozitul pe salariu datorat de un angajat se reine de ctre angajator care, ulterior plii salariului, l va vira la buget; n acest caz contribuabil este salariatul respectiv, i nu angajatorul care a efectuat viramentul.
42

Suportatorul (destinatarul) impozitului este cel care n fapt suport impozitul; ca regul, subiectul impozabil este, n acelai timp, i destinatarul impozitului, ns n practic opereaz diverse metode de transpunere a impozitului n sarcina altor persoane. De pild, n cazul taxei pe valoarea adugat contribuabilul efectiv este alt pltitor dect cel desemnat explicit prin reglementarea fiscal, n spe ultimul consumator. Obiectul impunerii este materia nsi aflat sub incidena impozitului: profitul, salariul, venitul sau cheltuielile, consumul etc. Potrivit principiului unicitii, un obiect impozabil se impune o singur dat, iar dimensionarea cantitativ i calitativ a acestuia desemneaz baza impozabil; aceasta este de mare importan sub multiple aspecte, putnd fi exprimat deopotriv n uniti naturale i bneti. Sursa impozitului semnific mijloacele din care se pltete impozitul. Aceasta este n multe mprejurri una i aceeai cu obiectul impunerii, cum este cazul la impozitul pe venit, pe salariu sau pe profit. Alteori ns, difer cele dou elemente, n sensul c impozitul se pltete din alt surs dect obiectul impozabil; de pild, n situaia impozitului pe cldiri, proprietarii vor plti impozitul aferent din alte surse. Unitatea de msur a obiectului impozabil este unitatea de impunere, care se poate exprima n uniti monetare, cum este cazul majoritii impozitelor directe, ori n metru ptrat, hectar de teren, kilogram, litru, bucat etc., dup cum se exprim i se evalueaz acea baz de impunere. Fiecrei uniti de impunere i corespunde o anumit cot de impunere, care este expresia valoric fix ori procentual a impozitului. Cotele procentuale pot fi proporionale, progresive sau regresive. Totalitatea msurilor i metodelor succesive de impunere reprezint asieta i ele sunt aplicate de ctre organele fiscale, ncepnd cu evaluarea masei impozabile, stabilirea i urmrirea, pn la ncasarea propriu-zis a impozitelor. Termenul de plat este data scadenei de achitare ctre stat a respectivei obligaii fiscale.

2.2.2. Elemente constitutive

Diversitatea metodelor i procedeelor de impunere existente i aplicate n teoria i practica fiscal influeneaz elementele constitutive ale fiecrui impozit14. Faptul generator este evenimentul juridic sau material care genereaz obligaia fiscal i a crui producere face exigibil acea sarcin fiscal. Fie c este vorba de realizarea profitului, a salariului sau venitului, de transferul dreptului de proprietate sau trecerea frontierei, se creeaz o crean fiscal a statului asupra contribuabilului pltitor, o obligaie specific de plat sub aspectului exigibilitii n timp. Sfera de aplicare caracterizeaz persoanele i operaiunile impozabile sub aspectul delimitrii lor n spaiu. Clarificarea sferei de aplicare nseamn lmurirea unui set de chestiuni dup cum urmeaz: a) natura contribuabilului de drept, ca persoan fizic sau juridic; trebuie corect ncadrat calitatea de titular al unui venit sau a unui drept patrimonial impozabil, pentru persoane fizice, sau clasificarea corect a persoanelor juridice, pentru ca, prin corecta impunere a beneficiului total sau doar a dividendelor, s se evite att dubla impunere, ct i eventualitatea evaziunii fiscale. b) felul operaiunilor impozabile, bazat pe mai multe criterii distincte, cum ar fi consecinele pecuniare (gratuit sau cu titlu oneros), criteriul fiscal (pentru departajarea regimului de impunere sau pentru evitarea surselor de evaziune), natura activitii economice a agentului economic (industrie, comer sau administraie) etc.; c) felul exonerrilor i scutirilor, a cror adoptare vizeaz mai multe scopuri; oricum ns, justificarea lor economic, social i tehnic trebuie s fie temeinic analizat n contextul tuturor prelevrilor fiscale dintr-o ar i din perspectiva acordurilor internaionale ncheiate ntre ri;

43

d) spaiul teritorial, permite o corect evaluare a numrului de contribuabili dintr-un stat, o federaie sau zon ori regiune, precum i a volumului i provenienei fluxurilor financiare care vor finana bugetele acelor uniti definite administrativ.
Delimitarea dreptului de deducere se refer la impozitarea ntregului beneficiu i/sau a dividendelor i, pe aceast premis, societile pot fi: translucide, doar acele societi de capital care au ca obiect asigurarea gestionrii colective a economiilor de la particulari sau a unui patrimoniu financiar care comport riscuri; opace, acele societi unde are loc dubla impunere economic, nti la nivelul societii n ansamblu, apoi asupra dividendelor fiecrui acionar; transparente, cnd se ignor existena personalitii juridice a societii, iar asociaii sunt tratai i impozitai ca simpli co-proprietari pentru beneficiile realizate, disprnd dubla impunere a beneficiilor. Dac societile opace i transparente nu realizeaz beneficii sau, mai mult, dac acestea au pierderi, se va lua n considerare cifra de afaceri realizat pentru a prentmpina posibilitatea de evaziune fiscal;

semitransparente, acele societi de persoane n care asociaii sunt supui la plata impozitului pe venitul net global dup participarea la beneficiu.15 Prin urmare, sfera de aplicare se delimiteaz prin urmtoarele criterii: 1. criteriul personal referitor la contribuabilul de drept; 2. criteriul real referitor la operaiunile impozabile i la exonerri, precum i 3. criteriul teritorial referitor la spaiul asupra cruia se manifest acea suveranitate fiscal. Aezarea impozitelor nseamn a determina i a evalua materia impozabil n scopul stabilirii bazei de impozitare. Criteriul real i cel teritorial influeneaz materia impozabil i, n acest fel, aezarea impozitului este n concordan cu sfera de aplicare. Din aceast perspectiv acioneaz principiul realitii, cnd se iau n considerare doar bunurile economice ale pltitorului, aa cum este cazul la impozitele reale (cldiri, pmnt, activiti industriale etc.) i principiul personalitii, cnd acele bunuri sunt condiionate i de alte obligaii colaterale ale pltitorului, cum ar fi: necesitatea reconstituirii veniturilor sau patrimoniului, persoanele aparintoare pe care le are pltitorul n ntreinere, cheltuielile profesionale etc., aa cum este cazul impozitelor personale. Aezarea impozitelor presupune conjugarea a dou elemente: unul de natur material, referitor la materia impozabil cu unul de natur tehnic, referitor la cota propriu-zis, calcularea deducerilor, nlesnirilor sau obligaii suplimentare. Evaluarea materiei impozabile este o operaiune esenial i se poate realiza prin urmtoarele metode: - indirect, cnd este bazat pe prezumie; este o metod ieftin i simpl n aparen, dar conduce lesne la inechitate i inexactiti; o astfel de evaluare se realizeaz: o pe baza semnelor exterioare, ca n cazul impozitului pe cldiri, pmnt, activiti industriale; o prin sume forfetare, convenite prin acordul comun al celor dou pri; o prin evaluare administrativ, stabilit de organul fiscal, dup datele pe care le are i pe care subiectul fie le poate accepta (tacit), fie le poate contesta, ns numai sub obligaia argumentrii susinerilor proprii cu probe; - direct, cnd este bazat pe probe constnd n acte i declaraii doveditoare asupra mrimii i realitii respectivului obiect sau materiei impozabile; de exemplu: o pe baza declaraiei unei tere persoane, cum este cazul angajatorului care-i asum aceast responsabilitate pentru un anumit numr de salariai i salarii; o pe baza propriei declaraii a contribuabilului, cnd se poate folosi un bilan fiscal sau o declaraie de venit. Calculul impozitului nseamn stabilirea cuantumului de plat, adic determinarea volumului monetar propriu-zis; frecvena cotelor procentuale a nlocuit practicile impozitelor contingentare i a celor de cotitate, cauzatoare de numeroase
44

inechiti i inadvertene, n favoarea personalizrii impunerii (impozitele reale au fost treptat nlocuite cu impozitele personale). Persoana obligat la plata impozitului necesit o atent analiz util pentru a defecta repercusiunea sau incidena impozitului; astfel, este important obligarea contribuabilului fie doar la vrsarea sarcinii fiscale, fie la suportarea definitiv a acesteia. Obligaia de plat a impozitului semnific exigibilitatea fiscal i se refer la ncasarea propriu-zis a acestuia. Aflat n strict legtur cu data producerii faptului generator, exigibilitatea fiscal este la latitudinea administraiei publice i poate fi: anticipat, concomitent sau ulterioar operaiunilor de evaluare a materiei impozabile i de calculare a cotei de impunere. Impozitele pot fi ncasate direct de la contribuabil, prin stopaj la surs (situaie frecvent la plata impozitelor pe salarii), sau prin aplicarea timbrelor fiscale (cum este cazul diferitelor prestaii efectuate de ctre organele administraiei publice). Cunoaterea elementelor definitorii i a elementelor constitutive ale impozitelor are o mare nsemntate practic, n egal msur pentru contribuabili, ct i pentru organele fiscale. Corecta ncadrare a sarcinilor fiscale i executarea lor cu promptitudine asigur operativitate n constituirea fondurilor publice, precum i echitate n redistribuirea lor pe destinaii de cheltuieli publice. Trebuie subliniat c acestea reprezint premizele viabile i indispensabile pentru funcionarea i desfurarea tuturor activitilor social-economice.

2.3. Clasificarea impozitelor

Complexitatea fenomenului fiscal i a implicaiilor destinate de impozite, practica i literatura de specialitate au evideniat diverse criterii de clasificare i de ordonare a impozitelor, ca produse fiscale aflate ntr-o dinamic permanent. Analiza i gruparea impozitelor n categorii distincte dup anumite criterii urmrete n principal corecta acoperire a necesarului pentru cheltuieli publice, precum i natura efectelor cauzate de impozite. Studiul detaliat din perspectiva economic, financiar i juridic este de o importan hotrtoare n contextul integraionist actual, pentru a se evalua unitar presiunea fiscal n general, precum i pentru a se respecta disciplina i rigoarea financiar n special. Evoluia istoric a societilor a determinat modificri i diversificri logice n materia impozitelor, clasificabile n variate categorii potrivit mai multor criterii. Forma predominant n bani la ncasare a nlocuit perceperea lor n natur ca odinioar. A. Fondul i forma grupeaz impozitele n dou grupe mari frecvente n majoritatea reglementrilor fiscale i bugetare: impozite directe, stabilite nominal ca sarcin fiscal a unor persoane fizice sau juridice, aezate n cote prevzute de lege asupra venitului sau averii; la rndul lor, aceste impozite sunt: o reale, sau obiective, cnd ncasarea i urmrirea lor vizeaz bunuri materiale tangibile i comensurabile (impozitul funciar pe cldiri, pe activiti industriale de profesii libere, pe capitalul mobiliar sau bnesc), i o personale, cnd stabilirea acestor impozite este condiionat de capacitatea contributiv a pltitorului (impozitul pe venitul persoanelor fizice i juridice, contribuii pentru securitate social pltite de angajai i de angajatori, impozitul pe avere); impozite indirecte, cnd sunt considerate vnzrile, consumul sau prestarea unor bunuri, respectiv servicii (impozitul pe monopolul fiscal, taxele de consumaie, taxele vamale, taxa de timbru, de nregistrare etc. Dac la impozitele directe regula este de identitate ntre subiectul i suportatorul impozitului, n cazul impozitelor indirecte opereaz transpunerea sarcinii fiscale asupra altei persoane fizice sau juridice dect suportatorul acesteia.
45

B. Dup scopul urmrit la instituirea lor, impozitele pot fi financiare, cnd inta este realizarea unor venituri la dispoziia statului, sau de ordine, cnd impozitul vizeaz sprijinirea unor aciuni punctuale de politic social sau economic, dar fr caracter fiscal. C. Frecvena aplicrii separ impozitele permanente, cu periodicitate probabil, de impozitele incidentale, instituite n anumite conjuncturi. Tot aici s-ar putea delimita impozitele n ordinare i extraordinare, fcndu-se referire la ritmicitatea stabilirii i ncasrii lor ca venituri publice n general. D. Organizarea instituiilor care le administreaz este un alt criteriu de grupare a impozitelor dup forma federal sau unitar a statului; astfel, potrivit structurii federale, impozitele pot fi: federale, ale provinciilor componente i impozite locale; iar potrivit structurii unitare, opereaz impozitele administraiei centrale i, respectiv locale de stat. E. Dup intensitatea efectelor determinate asupra celor bogai, unii analiti16 separ impozitele de dreapta de impozitele de stnga; n schimb, alii iau n considerare apsarea resimit de sarcina fiscal, funcie de care i impozitele pot fi grele i, respectiv-uoare. F. Ca etap premergtoare n aprecierea unitar a presiunii fiscale i n armonizarea practicilor n materie, clasificarea impozitelor recomandat de FMI17 pornete de la caracteristicile lor uor de ncadrat i funcie de care sunt prevzute n acte normative specifice. Scopul suplimentar al acestei ordonri const n asigurarea unei reflectri ct mai cuprinztoare a fenomenelor i a efectelor determinate de impozite n viaa social-economic. Natura materiei impozabile i faptul generator al obligaiei fiscale sunt punctele de plecare n practica administraiilor nsrcinate s vegheze la finanarea cheltuielilor lor pe seama resurselor financiare normale disponibile. Clasificarea FMI stabilete i ordoneaz urmtoarele grupe mari de impozite: 1. impozite pe venit, beneficii i ctiguri din capital, ca sarcini fiscale ce revin att persoanelor fizice, ct i persoanelor juridice; 2. impozite pe salarii i mna de lucru, unde intr plile ca impozite percepute de la salariai, angajatori, liber profesioniti etc., stabilite procentual sau forfetar pe persoan; 3. impozite asupra patrimoniului, unde se consider impozitul pe proprietatea imobiliar, pe tranzacii mobiliare i nemobiliare, precum i donaiile, succesiunile i alte operaiuni asupra patrimoniului; incidena lor privete utilizarea, proprietatea sau transferul dreptului de proprietate; pe de alt parte aceste impozite pot opera la intervale regulate sau numai uneori; de pild, se pot institui impozite periodice pe diferite semne exterioare ale averii, cum ar fi: bijuteriile, obiectele de art, eptelul etc.; 4. impozite interioare pe bunuri i servicii, care sunt toate impozitele i taxele percepute asupra produciei, extraciei, vnzrii, transferului, locaiei i livrrii bunurilor i serviciilor, sau asupra utilizrii (ori asupra autorizrii de a utiliza) a unor bunuri i a exercitrii unor profesii; n acest grup intr: impozitele generale pe vnzri, taxa pe valoare adugat, accizele etc.; potrivit unor legislaii, acelai produs poate fi obiectul unei accize, a unui monopol fiscal sau a ambelor forme de impunere, sau poate fi, pur i simplu, fabricat i comercializat liber; 5. impozite pe comerul exterior i tranzaciile internaionale sunt - pe de o parte, taxele vamale aferente exportului i/sau importului, i - pe de alt parte, taxele pe operaiunile de schimb, cum ar fi tranzacionarea devizelor, sau transferul unor fonduri n strintate; 6. alte ncasri fiscale, aezate asupra persoanelor fizice cu venituri ignorate la calcularea sarcinii fiscale, de exemplu taxa tip capitaie, intitulat diferit de la ar la ar, ca tax electoral sau contribuie naional; tot aici se includ taxele de timbru, dobnzile, penalitile i altele asemenea, pentru c nu pot fi ataate unei forme de impozit bine precizat. G. Clasificarea economic18 a impozitelor evideniaz legturile dintre venit, capacitate contributiv i prelevri fiscale, oferind astfel reflectarea lor asupra calitii vieii n special, i asupra potenialului economic n general. Se pune n lumin o
46

diversitate de forme sub care se manifest venitul, adic: impozitul pe venit evideniaz venitul realizat, impozitul pe consum arat venitul consumat i impozitul pe capital ilustreaz mrimea venitului economisit i investit. H. Clasificarea structural19 a impozitelor, considerat n scrierile de specialitate drept cel mai important eveniment fiscal contemporan, separ impozitele analitice, aezate asupra unui element determinat sau precizat (de exemplu accizele, impozitul pe cldiri, taxele vamale, impozitele pe terenuri, pe succesiuni i donaii, pe operaiuni bursiere etc.), de impozitele sintetice, stabilite asupra unei mrimi economice considerate n ansamblul su pentru fiecare contribuabil, prin aplicarea sumei algebrice i/sau a impunerii. Intenia legiuitorilor n aceste cazuri a fost de prevenire a surselor poteniale de evaziune i fraud fiscal, precum i de admitere a unor deduceri, fie n interiorul aceluiai sistem fiscal, fie ntre ri diferite pentru aceeai categorie de sarcin fiscal. Principiul general acceptat de teoria fiscal contemporan arat c venitul brut trebuie diminuat cu toate obligaiile necesare pentru meninerea i conservarea sursei de venit, indiferent dac aceasta este munca i/sau capitalul. Ordonarea impozitelor potrivit clasificrii FMI reprezint un nceput necesar de standardizare la nivel global a diferitelor impozite, prin mijlocirea crora guvernele tuturor rilor realizeaz o multitudine de prelevri fiscale, n scopul atingerii unei mari diversiti de obiective i inte de politici guvernamentale.

2.3.1. Impozitele directe

Cea mai veche form de impunere, practicat cu mult naintea epocii moderne, o constituie impozitele directe i ele se stabilesc pe obiective materiale sau activiti, precum i pe venit sau avere. Odat cu dezvoltarea economic ce a nsoit revoluia industrial, impozitele reale (obiective) au nceput treptat s fie nlocuite de impozitele personale (subiective), ca efect al urbanizrii prin creterea populaiei, precum i datorit micrilor revendicative ale populaiei active pentru individualizarea obligaiilor fiscale. Primele decenii din secolul XX cunosc o amploare deosebit a cheltuielilor publice, fapt care oblig statul la abordarea unor noi surse de acoperire a necesarului de mijloace bneti, i astfel, pe lng impozitele directe tradiionale, au fost instituite impozitele indirecte, mai dificil de detectat sau de respins, ns mai extinse, pentru c sunt aezate pe consumuri, pe vnzri de mrfuri sau prestri de servicii, n plus fiind i camuflate n preuri.

2.3.1.1. Impozitele reale s-au aplicat nc din perioada premonopolist i s-au extins considerabil pe msura dezvoltrii economico-sociale. Impozitul funciar reprezint cea mai rspndit modalitate de impunere, datnd din vremea cnd pmntul era considerat elementul de baz al bogiei i prosperitii; criteriile de aezare a acestui impozit erau exclusiv exterioare, fr legtur cu amplasamentul sau calitatea suprafeelor, i nicidecum cu capacitatea de plat a proprietarului. Un progres important n stabilirea impozitului funciar l-a constituit introducerea cadastrului , o complex inventariere i nregistrare a tuturor terenurilor, clasificate pe categorii de calitate a solului, a amplasrilor n localiti, cu menionarea veniturilor probabile, precum i a contribuabililor proprietari, mpreun cu bunurile acestora. Impozitul pe cldiri devine o form mai cuprinztoare de impunere pe averea imobiliar mai cu seam n zonele urbane; luarea n considerare tot a unor criterii exterioare (de exemplu, numrul i mrimea ncperilor, al uilor sau ferestrelor, mrimea curii sau suprafaa construit etc.) nu a asigurat relevan i nici o imagine complet asupra obiectului impozabil; de aici, i inechitile frecvente cauzate de acest impozit. Impozitul pe activitile industriale a fost instituit odat cu apariia i dezvoltarea atelierelor, manufacturilor i fabricilor, pe msura expansiunii comerului i meseriilor; au fost luate n calcul noi criterii, potrivit noilor realiti, ns tot
47

exterioare, pentru c aprecierea materiei impozabile continua s ignore capacitatea de plat a contribuabililor (de exemplu: natura firmei, fora motrice utilizat n producie, tipul en gros/en detail al activitii etc). Impozitul pe capitalurile bneti a fost o consecin a dezvoltrii relaiilor bancare i de credit, precum i o urmare fireasc a expansiunii diverselor operaiuni cu hrtii de valoare; i n aceste situaii criteriile de evaluare a obiectului impozabil s-au referit tot la elemente de suprafa; de exemplu, nivelul dobnzii pltite de debitor sau a celei ncasate de creditor; n plus, rafinamentul operaiunilor de eviden contabil favorizau adesea mistificarea declaraiilor, fapt care a determinat un sczut randament fiscal i destul uurin pentru sustrageri de la plata acestor impozite. Impozitele reale au cunoscut treptat un declin ireversibil, continund s se mai stabileasc n zone subdezvoltate economic, bazate pe exploataii de tip agricol. Considerarea elementelor prezumate ale obiectului impozabil a determinat prejudicierea, n primul rnd, a veniturilor mici i mijlocii, comparativ cu cele mari. Aceste motive le justific randamentul fiscal din ce n ce mai nesemnificativ, la care se adaug i posibilitatea de evaziune de la plata lor, prin posibilitile de omitere parial a materiei impozabile. Caracterul regresiv, inechitile i frecventele posibiliti de fraud sau abuzuri au constituit neajunsuri tot mai evidente i hotrtoare ale acestei categorii de impozite, motive care au determinat iniierea unor noi formule de constituire a veniturilor statului.

2.3.1.2. Impozitele personale s-au aplicat n forme incipiente ncepnd cu ultimele

decenii ale secolului XIX, cnd continua cretere a cheltuielilor publice a determinat includerea n sistemul de impunere i a categoriilor sociale a cror unic surs de venit o reprezenta propria munc. Caracterul progresist i flexibil al acestor impozite s-a bazat i pe obligativitatea introducerii unor limite de venit minim neimpozabil, precum i pe feluritele nlesniri i deduceri acordate corespunztor contribuabililor cu probleme familiale sau cu venituri precare. Radicalizarea micrilor sociale de la sfritul secolului XIX au impus accelerarea impunerii personale, n sensul obligativitii de a se lua n calcul capacitatea contributiv a pltitorilor, dup numrul persoanelor aflate n ntreinere, datoriile fa de bnci, precum i dup mrimea propriu-zis a veniturilor sau averii. Diferenierea sarcinii fiscale dup astfel de criterii marcheaz adoptarea impozitelor personale i nlocuirea treptat a cotelor proporionale cu cele progresive. Impozitele personale cuprind: impozitul pe venitul persoanelor fizice i juridice, precum i impozitul pe avere (propriu-zis, pe circulaia i pe sporul averii). A. Impozitul pe venit a fost instituit n acea faz de evoluie economic a societii n care veniturile diferitelor clase i categorii sociale au devenit suficient de difereniate i cnd, totodat, s-a impus o strict delimitare ntre persoanele fizice i persoanele juridice. a. Impozitul pe veniturile persoanelor fizice are ca subieci acele persoane fizice domiciliate / rezidente ntr-un stat, cu surse de venit pe teritoriul acelui stat. n mod uzual, de exonerri la plata acestui impozit beneficiaz: suveranii i familiile regale, diplomaii strini acreditai (cu condiia reciprocitii), militarii i instituiile publice, precum i persoanele fizice ce obin venituri sub minimul impozabil. Impozitul pe venit este o impunere individual: se impoziteaz acea cot de venit care rmne dup efectuarea unor sczminte prevzute de lege, cum ar fi: cheltuielile efectuate cu tot ciclul de producie, dobnzile pltite pentru creditele acordate, sumele prelevate ca fond de rezerv sau fond de dezvoltare, primele de asigurare, cotizaiile de boal, accidente, omaj, pierderile din anii precedeni, i cele din calamiti. Deci: Venitul impozabil = Venitul brut Sczminte. Stabilirea impozitului pe veniturile persoanelor fizice se efectueaz prin dou sisteme distincte n practica fiscal: 1. principiul impunerii separate poate fi: fie impozit unic pe venit, dar difereniat dup natura venitului, fie mai multe impozite, pentru fiecare venit din aceeai surs;
48

2. principiul impunerii globale este cel mai frecvent mod de impozitare, este aplicat n SUA i statele vest europene i const n cumularea veniturilor obinute din mai multe surse de ctre o persoan fizic, dup care urmeaz impozitarea acestei sume de venituri n mod global. Impunerea separat este mai avantajoas, deoarece ia n consideraie n mod difereniat veniturile persoanelor fizice; impunerea global prezint dezavantaje prin consecinele progresivitii logice a datoriilor de plat. Practic, cea mai aplicat metod de calcul a impozitului pe veniturile persoanelor fizice const n aplicarea cotelor proporionale sau progresive pe trane (numrul i nivelul acestor trane variind de la stat la stat). Accentuarea procesului inflaionist conduce la mrirea nominal a veniturilor realizate de persoanele fizice, n plan fiscal aceasta determinnd o continu adaptare a mecanismului de impunere, prin recalcularea periodic a tranelor de venit n funcie de evoluia indicelui la preurile bunurilor i serviciilor principale. ncasarea impozitelor pe veniturile provenite din salarii, dobnzi sau rente are loc prin stopaj la surs. Celelalte categorii de venituri ale persoanelor fizice se impoziteaz distinct i se pltesc direct de ctre contribuabili, dup ntiinarea lor asupra debitului din registrul de rol. Tendina actual arat c impozitele aezate pe veniturile persoanelor fizice manifest o pondere cresctoare n totalul sumelor nscrise n buget, fa de impozitele aezate pe veniturile persoanelor juridice. n Romnia situaia prezint o serie de particulariti. Impozitul pe salariile individuale nlocuiete din 1991, impozitul pe fondul total de salarii, iar calcularea se face n cote progresive compuse (ntre 6% i 45%) aplicate asupra veniturilor lunare din salariu. Veniturile minime neimpozabile sunt recalculate periodic, funcie de evoluia indicelui de salariu mediu i al indicelui preurilor cu amnuntul la bunurile de consum. Practica nregistreaz cote progresive de impozitare, care variaz ntre 10% i 40%. Tendina amplu mediatizat este ca impozitul total s nu depeasc 45% din venitul impozabil, dar n realitate, suma prelevrilor i a altor nenumrate forme de impunere depete deseori aceast cot. Din anul 2000 impunerea separat a fost nlocuit cu impunerea global, bazat pe declaraia anual a contribuabilului asupra tuturor veniturilor obinute i a cheltuielilor aferente, cu valori variabile semestrial pentru mai multe deduceri. Un pas avansat l constituie impunerea n cot unic de impozit (16%), pe venit, menit s suprime evaziunea, munca la negru i, totodat, pentru a stimula eforturile generatoare de venituri. b. Impozitul pe venitul persoanelor juridice Modul de impunere a persoanelor juridice poate fi identic sau diferit de cel al persoanelor fizice, n raport de numeroi factori ce in att de organizarea sistemului fiscal naional, ct i de organizarea firmelor ca societi de persoane sau de capitaluri. n Romnia se aplic Legea 31/1991, modificat i republicat, privind organizarea societilor comerciale, i potrivit creia, exist: societi comerciale n nume colectiv; societi comerciale n comandit simpl; societi comerciale n comandit pe aciuni; societi comerciale pe aciuni; societi comerciale cu rspundere limitat. Cele mai frecvente sunt societile comerciale pe aciuni; la care obligaiile sociale sunt garantate cu patrimoniul social, iar acionarii rspund n limita numrului de aciuni pe care le dein. Profitul se repartizeaz n cote corespunztoare sub form de dividende sau rmne la dispoziia firmei pentru constituirea fondurilor; din aceast repartizare rezult urmtoarele modaliti de impunere:

49

1. impunerea profitului total i, apoi, se impoziteaz profitul individualizat n dividende reprezint forma clasic de impunere aplicat i n unele ri vest-europene, astfel c profitul individual ajunge s fie dublu impozitat; 2. impozitarea doar a dividendelor, restul fiind exonerat reprezint o formul prin care este stimulat plasarea de capital n noi investiii; 3. impozitarea doar a profitului rmas societii, nu i dividendelor acest lucru este o nclcare a principiului echilibrului fiscal pentru c de fapt i exonereaz acionari; 4. impozitarea separat a dividendelor, urmat de impozitarea asupra restului profitului. Baza de calcul viznd impunerea rezult din bilan, la care potrivit prevederilor legale, se mai poate aduga i: - soldul stocurilor (soldul din anul precedent + intrrile din producie ieirile); - veniturile din ctigurile de capital; - dobnzile la conturile curente; - veniturile din dobnzile la creditele acordate; - diferite venituri din chirii i activiti diverse etc. n mod analog, schema de impozitare a venitului la persoanele juridice respect urmtoarea formul: Venitul impozabil = Veniturile brute Sczmintele prevzute prin lege

unde, poziia de sczminte se compune din: cheltuielile de producie, dobnzile pltite, prelevrile la fonduri speciale, pierderile din anii precedeni i din anul curent, prelevri pentru scopuri social culturale .a. Condiiile i limitele acestor sczminte sunt prevzute diferit de la o legislaie la alta. Calcularea se face prin cote proporionale, corectate anual i fixate n baza declaraiei ntocmite de firme. n Romnia sunt persoane juridice toate firmele cu activitate i gestiune economic care dispun de autonomie financiar. Pn n 1991 impozitul era proporional cu volumul profiturilor obinute, iar de la 1.01.1995 s-a trecut la un impozit unic de 38% pentru toate categoriile de ageni economici. Din ianuarie 2001 s-a generalizat cota unic de 25% a impozitului pe profitul societilor comerciale, prevzndu-se diferite i difereniate nlesniri pentru investiii i producie. Rmne notabil exonerarea de la plata impozitului agricol care constituie un sprijin real pentru lucrtorii din agricultur, dat fiind absena unui suport accesibil i viabil din sistemul de credit pentru acest sector. Pentru stimularea investitorilor strini n economia romneasc legislaia a prevzut frecvente i consistente faciliti i, chiar exonerri, de la plata impozitului pentru perioade ntre 6 luni i 5 ani. Aceleai faciliti i exonerri au fost acordate i pentru investiiile autohtone n activiti productive, sau n scopuri ecologice, mergndu-se pn la scutiri de peste 50% din sarcina fiscal. Structura stimulentelor i exonerrilor fiscale variaz ns de la o legislaie la alta, condiionat de numeroi factori conjuncturali i de politic general. B. Impozitul pe avere reprezint o categorie de impozite care a fost i este instituit n strns legtur cu dreptul personal de proprietate asupra unor bunuri mobile / imobile. Practica fiscal uzual reine mai multe forme de impozitare a averii: a. Impozitele asupra averii propriu-zise pot fi stabilite pe avere i pltite din venitul rezultat, sau pot fi aezate pe avere i pltite din substana acesteia se ntlnesc foarte rar, excepional chiar; de exemplu impozitele pe averea dobndit n rzboi au fost aplicate i pltite o singur dat, n timpul sau la terminarea unei situaii de conflict; o varietate asemntoare s-ar mai putea institui, mai cu seam n contextul exploziei de averi controversate din prezent . Ca varieti ale acestui impozit, se poate meniona:
50

impozitul pe proprieti imobiliare, aezat pe terenuri i cldiri, cnd baza de impunere este dat de valoarea de achiziie declarat, cotele de impozit fiind n general sczute; impozitul funciar (terenuri) se aplic pentru a influena modul de folosin a fondului funciar; ca regul, impozitul pe proprieti imobiliare este un impozit neelastic la procesul inflaionist i de aceea poate fi regresiv, deoarece permite subevaluarea masei impozabile; impozitul pe activul net, vizeaz toat averea mobil i imobil, putnd oricnd s afecteze persoane fizice sau juridice, n funcie de prevederile legale din fiecare ar. Se mai pot supune impozitrii: patrimoniul agricol i forestier, fondul funciar, bunurile mobile sau imobile angajate n activitatea comercial sau n exercitarea profesiei libere etc., din care se deduc sczmintele legale. Cotele de impozitare a averii propriu-zise pot fi: proporionale (Germania, Olanda, Austria), sau progresive (Danemarca, Elveia, Suedia). b. Impozitele pe circulaia averii pot fi instituite la transferul dreptului de proprietate asupra bunurilor mobile / imobile de la o persoan la alta, mai frecvente fiind: impozitul pe succesiune, cnd se impoziteaz averea motenit, iar impunerea poate fi global / separat (pe partea aferent fiecrui motenitor); cotele de impunere sunt progresive, n funcie de gradul de rudenie dintre motenitori; are un randament fiscal sczut pentru c permite faciliti pltitorilor sau plat n rate, fapt ce determin o micorare a impozitului n condiiile deprecierii monetare datorate inflaiei; n cazul succesiunii imobiliare, masa impozabil poate fi lesne subevaluat; acest impozit se refer numai la circulaia averii ntre persoanele fizice; impozitul pe donaie, uneori practicat pentru a se evita, n timpul vieii, plata impozitului pe succesiune; impozitul se pltete n cote progresive de ctre donatar, adic de ctre persoana care primete donaia respectiv. ntreaga categorie de impozite descris mai sus vizeaz circulaia averii cu titlu gratuit; pentru circulaia averii cu titlu oneros, care prevede un pre sau orice alt form de contra echivalent, sunt prevzute reglementri corespunztoare pentru impozitarea operaiunilor de vnzare cumprare bunuri mobiliare i/sau imobiliare. c. Impozitele asupra creterii averii se bazeaz pe plusul de valoare dobndit de unele bunuri n decursul unei perioade de timp, cum ar fi: impozitul pe plusul de valoare imobiliar pornete de la sporul de valoare al unor bunuri imobiliare (cldiri, terenuri), spor dobndit n intervalul dintre momentul de cumprare i momentul de (re)vnzare, surplus pentru care proprietarul nu a efectuat o cheltuial n acest scop; subiectul impozabil este vnztorul bunurilor respective, iar obiectul impunerii este eventuala diferen de pre ntre vnzare i cumprare, mai ales n cazul unor eventuale cheltuieli de modernizare ale proprietii; n realitate, sunt numeroase mprejurri n care valoarea unor bunuri imobiliare poate crete: extinderea infrastructurii lng sau n incint, dezafectarea terenurilor agricole pentru construcii, executarea unor lucrri edilitare suplimentare, cum ar fi canalizarea, racordarea la gaz, la electricitate, etc. impozitul pe sporul de avere dobndit pe timp de rzboi vizeaz averea dobndit ca atare; de exemplu: impozitul pe supraprofitul de rzboi, care s-a aplicat n Frana, Italia, Anglia i SUA dup cel de-al doilea rzboi mondial; aceste modaliti sporadice de impunere au un randament fiscal sczut, deoarece exist suficiente ci de sustragere, iar plata lor se fcea ntr-o moned deja depreciat. Aadar, impozitele directe lovesc periodic o materie impozabil cu caracter permanent sau care se rennoiete n mod regulat. Ele lovesc nsi averea existent, deinut, pe cea n curs de obinere sau deja primit, dar i venitul, n absena cruia nici realizarea consumului ori a economisirii nu ar fi posibil ns, n-ar fi posibil, ce-i drept, nici impunerea! Motivele se afl n raportul direct dintre subiectul impozitului i sursa impunerii. ntruct inta lor final vizeaz veniturile i puterea de cumprare, impozitele directe reprezint un mijloc eficient de limitare a acestor dou principale categorii
51

financiare, iar consecinele se extind i asupra investiiilor i economisirii, fapt care, n final, modific nsui raportul cerere-ofert pe pia. Faptul c se preteaz la o personalizare ridicat face din fiscalitatea direct inta numeroaselor dispute, proteste i reacii de respingere, dar i a numeroaselor fraude. Carenele acestea, precum i sporirea cheltuielilor publice au motivat eforturile statului pentru formule noi i mai eficiente de procurare a fondurilor publice.

2.3.2 Impozitele indirecte

Necesitatea mereu n cretere de venituri la dispoziia statului reprezint cauza major a instituirii impozitelor indirecte. Dei sunt aezate i ncasate pe consumuri i pe cheltuieli, n rile dezvoltate aceste impozite particip ntr-o relativ mai mic msur la formarea veniturilor fiscale, fa de impozitele directe, ns situaiile sunt nuanate i comport motivaii individualizate. n rile n dezvoltare, mai ales n cele n tranziie, grupa impozitelor indirecte o depete pe aceea a impozitelor directe ca participare la veniturile fiscale ale statului. Explicaia acestei situaii se afl n nivelul ndeobte sczut al veniturilor i averii realizate, de unde i un randament sczut al impozitrii directe. n plus, consumul taxat prin aplicarea impozitelor indirecte acoper majoritatea bunurilor i serviciilor indispensabile i nesubstituibile, astfel c, indiferent de mrimea venitului, aceste consumuri constrng s fie acoperite. Comoditatea perceperii impozitelor indirecte, valoarea lor n preurile bunurilor i serviciilor de larg consum, ca i uurina instituirii lor fa de impozitele directe le confer atributul unei soluii preferate de sporire a necesarului de resurse financiare publice. Din perspectiva investiiilor, impozitele indirecte sunt nc o dat o opiune salutar: camuflarea lor n preuri i n tarife le face mai dificil de detectat, dect impunerea transparent a veniturilor i a capitalurilor, aa cum se realizeaz la impozitele directe. Ritmul de cretere a impozitelor indirecte este mai mare dect cel caracteristic impozitelor directe n rile n dezvoltare i, desigur, n rile n tranziie. Impozitele indirecte sunt instituite asupra vnzrilor de mrfuri i asupra prestrilor de servicii; aadar, ele sunt ncasate de la toate categoriile de consumatori, indiferent de situaia lor personal, dei las impresia c afecteaz n egal msur veniturile tuturor categoriilor sociale. Tocmai de aceea unii analiti consider impozitele indirecte ca avnd caracter benevol. n realitate, fiind aplicate pe toate bunurile i serviciile de larg consum, impozitele indirecte sunt, de fapt, obligatorii. Conjunctura economic influeneaz direct proporional randamentul fiscal al impozitelor indirecte, astfel: cnd economia nregistreaz un curs ascendent, randamentul fiscal al impozitelor pe cheltuieli i consumuri este ridicat, iar cnd economia nregistreaz recesiune sau chiar criz, randamentul acestor impozite este sczut datorit reculului produciei i, implicit, a consumului, ntruct acesta este principala baz de colectare a lor; faptul se repercuteaz i n valorile relativ ridicate ale deficitului bugetar. n concluzie, baza de stabilire a impozitelor indirecte nu este suma veniturilor realizate, ci nivelul de consum al fiecrui membru al societii; din diferenierea logic ntre veniturile personale rezult o serie de trsturi specifice impozitelor indirecte: caracter regresiv: dei sunt unitare ca mrime, pentru faptul c, la persoane cu venituri diferite, consumul este identic, aceste impozite sunt, practic, suportate de cei cu venituri mici i mijlocii; caracter anestezic: acest gen de impozite este uor de ncasat i pentru c cetenii nu reacioneaz imediat ce le suport; caracter inechitabil: aezarea i ncasarea acestor impozite se face cu ignorarea complet a puterii contributive a pltitorului, diferit de la o persoan la alta; spre deosebire, nevoia de consum pentru o anumit marf
52

sau serviciu este identic la mai toate categoriile de consumatori, indiferent de venitul dobndit. Astfel, prin comparaie cu impozitele directe personale, impozitele indirecte au o aciune aparte: nivelul de trai este afectat diferit: impozitele directe scad veniturile nominale, pe ct vreme impozitele indirecte reduc veniturile reale, adic tocmai puterea de cumprare a pltitorului lor; alimenteaz n mod diferit bugetul statului: impozitele directe sunt certe, sunt tiute, pot fi lesne identificate i presupun variate faciliti individualizate; pentru c sunt camuflate n preuri; contrar, impozitele indirecte sunt incerte, greu de identificat; n plus, nu pot fi evitate i nici nu permit nlesniri; statul exercit o constrngere diferit pentru percepere: n timp ce impozitele directe sunt cunoscute i implic i nlesniri, impozitele indirecte prezint o for economic de constrngere cu specific fiziologic asupra contribuabililor. Impozitele indirecte lovesc capacitatea contributiv individual, pentru c lovesc venitul utilizat cu ocazia consumului, ca urmare a actelor economice care determin o cheltuial sau un transfer de bunuri. De altfel, pe considerentul c ar reprezenta o tax adiional preului i pentru c circul n economie prin intermediul preurilor, impozitele indirecte au nceput prin a fi denumite taxe de preuri, taxe specifice (pe vin, cidru, hidromel etc.), taxe pe cifra de afaceri, sau taxe de consumaie. Impozitele indirecte au caracter intermitent, direct influenat de existena schimburilor economice, a produciei i a consumului, ele grupndu-se n patru mari subgrupe: taxe vamale, impozite pe actele de consum, monopoluri fiscale i taxele de timbru i de nregistrare. Pn la apariia impozitului general pe consum, diversele impozite cu caracter particular se numeau contribuii, dup latinescul contributio, care are o accepiune similar cu cea de impozit. Supranumite i impozite pe consum, impozitele indirecte sau taxele de consumaie sunt incluse n preul mrfurilor produse i comercializate n interiorul unei ri, de regul destinate unui larg consum. Istoria consemneaz apariia lor n epoca de nceput a capitalismului, ns randamentul lor potenial a fost serios afectat de aparatul fiscal greoi al concesionarilor i arendailor. Cu toate acestea, ele au fost meninute asupra acelor mrfuri care aduceau venituri mari. Dup anii Marii Depresiuni din 1929-1933, taxele de consumaie au fost majorate i nlocuite treptat cu impozitul pe deverul total al firmelor industriale i comerciale, numit impozitul pe cifra de afaceri. Impozitele sau taxele de consum includ urmtoarele: a) Accizele, sau taxe speciale de consumaie, aezate i ncasate n mod obinuit asupra bunurilor care intr n consumul celor mai cuprinztoare pturi sociale; ele sunt impopulare i indezirabile, ns randamentul fiscal ridicat este asigurat de faptul c ele vizeaz mrfuri cu o cerere inelastic i un consum ridicat, fr posibilitatea de a fi substituite, cum ar fi: n Frana: cidrul, vinul, berea, apele minerale; n Germania: tutunul, cafeaua, zahrul, ceaiul; n Anglia: berea, spirtul, vinul, tutunul, uleiurile minerale; n Tunisia: hidrocarburile; n Thailanda: spirtul, produsele petroliere, buturile nealcoolice, cimentul. Stabilirea acestora se poate face fie n sum fix, fie n cot procentual. Ca practici se aplic anumite cote identice pentru produsele indigene sau importate, i exonerri pentru cele exportate. n practic este frecvent utilizarea accizelor pentru nfptuirea unor obiective sociale (vezi taxele de consumaie pentru alcool colectate i direcionate pentru ridicarea unor aezminte de sntate, dezintoxicare). b) Taxa pe valoarea adugat, din seria taxelor generale de consum are o bogat istorie pn la formula actual i dateaz din anii imediat urmtori primului rzboi mondial; ncadrarea acestui impozit are n vedere dou criterii, succedate n timp odat cu evoluia practicii fiscale.
53

Dup veriga la care se ncaseaz ca tax general de consum, poate fi: impozit cumulativ (multifazic), cnd mrfurile sunt impuse la toate verigile prin care trec, din momentul ieirii lor din producie i pn ajung la consumator; se mai numete i n cascad, bulgre de zpad, n piramid- pentru c se pltete impozit la impozit. impozit unic (monofazic), care se ncaseaz o singur dat, indiferent de numrul verigilor prin care trece de la producie la consumator i poate fi: fie la producie tax de producie, fie la comer - impozit pe circulaie / vnzare. Se pot meniona ca exemple: Anglia, nainte de intrarea n comunitatea european (Piaa comun), i SUA, care l aplic chiar i n prezent, deoarece are avantajul facilitii de control din partea statului pentru aezare i ncasare. Dup baza de calcul aceast tax general de consum poate fi: impozitul pe cifra de afaceri brut: cnd se aplic o cot de impozit asupra ntregii valori a mrfurilor vndute, care include i impozitul pltit verigilor anterioare; dei are randament fiscal mare, duce la o stratificare a impozitului prin aplicarea cumulat; de aceea, n practic se tinde spre concentrarea produciei, pentru evitarea verigilor auxiliare de impozitare; n plus este opac, deoarece nu se poate deduce uor cota de impozit aferent exportului i care s-ar putea restitui n condiii de certitudine i transparen; impozitul pe cifra de afaceri net: se aplic numai asupra diferenei dintre preul de vnzare i preul de cumprare, adic numai asupra valorii adugate de fiecare participant la procesul de producie i circulaie a mrfurilor respective. Taxa pe valoarea adugat n varianta TVA din zilele noastre apare ca obligaie de plat la schimbarea proprietii asupra bunurilor i serviciilor respective, fiecare ar opernd cu cca. 1-4 cote, difereniate dup natura bunurilor/serviciilor impozabile. Prin concepie, nc din 1954 cnd a fost lansat de Frana ca tax universal de consumaie care s afecteze o singur dat produsele i serviciile, TVA a fost proiectat ca sum constant datorat statului pentru un produs, indiferent de lungimea circuitului parcurs. Randamentul ateptat era sigur pentru c, la produsele autohtone opereaz deducerile fracionate, iar pentru tranzaciile internaionale se aplic la frontier exonerri, respectiv compensri. Tendina actual este de unificare a legislaiei fiscale n tot mai multe ri, fapt care const n extinderea acestui gen de impozite indirecte, cum de altfel este deja cvasigeneralizat n foarte multe ri. n rile dezvoltate taxele din vnzri sunt mai mari ca taxele pe produs, n timp ce n rile dezvoltate taxele din vnzare sunt mult mai mici ca cele pe produs. Explicaia rezid n gradul de dezvoltare economic i n mrimea veniturilor. n Romnia anilor dinainte de decembrie 1989, dar i ceva mai trziu, s-a aplicat impozitul pe circulaia mrfurilor, cunoscut n practica financiar i contabil ca ICM, fiind o form a impozitului pe cifra de afaceri brut, de tip multifazic. ncepnd cu 1.07.1993 s-a introdus TVA prin ordonana 73/1993, un act normativ devenit subiect a numeroase modificri, republicri i corectri. n prima perioad care a urmat acestei reglementri s-a nregistrat o cretere considerabil a preurilor la majoritatea bunurilor de consum, fapt care a afectat puterea de cumprare a populaiei. Totui, la puin vreme efectele negative s-au resorbit treptat, iar n contextul actual, TVA este un impozit cu randament ridicat, mai ales dup generalizarea cotei unice de 19%. c) Monopoluri fiscale se instituie de ctre stat asupra producerii i/sau vnzrii unor mrfuri: tutun, sare, alcool, jocuri de noroc etc. Ca definiie20, monopolurile fiscale sunt ntreprinderi publice nefinanciare, exercitnd un drept exclusiv asupra produciei sau distribuiei unor produse, explicit nominalizate n legislaia fiscal a unei ri; prin aceste procedee se procur ncasri care, n alte ri, se realizeaz prin impozite i, astfel, sunt direct afectate tranzaciile cu aceste produse ale firmelor particulare.
54

Monopolurile fiscale pot fi depline cnd se instituie asupra produciei, dar i asupra comerului cu ridicata i cu amnuntul, i pariale, adic fie asupra produciei i comerului cu ridicata, fie doar asupra comerului cu amnuntul. Selecia uneia sau celeilalte din forme depinde de felul n care statul deine n proprietate sau i exercit controlul asupra acelei activiti. Monopolurile fiscale reprezint cel mai adesea venituri realizate fr ntiinarea (i aprobarea) legislativului i se compun din profitul obinut prin producia acelor mrfuri, la care se adaug i impozitul indirect inclus n pre i ncasat la vnzarea lor ctre consumatori. Pot fi amintite pentru exemplificare urmtoarele ri i produse: Spania tutun, petrol; Elveia alcool, sare; Italia chibrituri, pietre de brichet, tutun, petrol; Turcia, Thailanda ceai, cacao, cauciuc etc. d) Taxele vamale utilizarea impozitelor n scopuri intervenioniste a condus la instituirea unor impozite cu caracter particular asupra mrfurilor importate sau exportate, aa numitele drepturi de vam, taxele vamale din zilele noastre. Acestea se instituie asupra exportului de mrfuri, tranzitului sau importului. Taxele vamale de export sunt puin frecvente deoarece statele sunt interesate de ncurajarea exportului; ns acolo unde exist, instituirea lor are un scop pur fiscal sau economic; aa este cazul cu unele materii prime, pentru a determina prelucrarea lor intern. De exemplu, taxarea exagerat a exporturilor de piei de animale exotice sau rare. Taxele vamale de tranzit se aplic pentru mrfurile ce fac obiectul comerului exterior la tranzitarea mrfurilor de acest gen pe teritoriul unei tere ri; i aceste taxe au o frecven redus pentru c tendina este de a se ncuraja intrarea n circuitul internaional, chiar i numai prin tranzitarea teritoriilor lor; de aceea, tendina actual este de nlocuire a taxei de tranzit cu diferite taxe i tarife pentru folosirea cilor ferate, oselelor, drumurilor de acces, i a oricror alte elemente de infrastructur i comunicaii. Taxele vamale de import se percep asupra valorii mrfurilor importate, n momentul n care trec frontiera rii importatoare; importatorul depune documentele de posesie a mrfurilor i simultan achit i taxa de import; ele sunt un impozit de egalizare, deoarece apropie preul mrfurilor importate de preul mrfurilor similare indigene; alteori aceste impozite au un scop restrictiv, protecionist, n sensul c mrfurile importate devin mai scumpe dect cele indigene similare, pe care astfel le protejeaz. n unele practici exist tendina ca unele ri importatoare s reduc preul produselor de import cu valoarea taxelor vamale, adic se recupereaz valoarea taxelor vamale de import de la exportator. Aceasta se desfoar pe fondul creterii ofertei mondiale de export i creterii concurenei, deoarece importatorul nu accept diminuarea propriului beneficiu comercial cu valoarea taxei vamale. Aadar: taxele vamale de import au o natur economic, similar cu cea de la taxele de consumaie percepute la mrfurile din producia autohton; nivelul taxelor vamale de import este condiionat de raportul cerere ofert din ara importatoare, i de coordonatele politicii economice i financiare promovate de aceasta. Taxele vamale se exprim n forme ad-valorem ca procent din valoarea mrfurilor importate; specifice ca sum fix pe unitatea fizic de mrfuri (de exemplu bucat, ton etc.), sau compuse - ca o combinaie a primelor dou forme. Tariful Vamal este tabelul n care sunt incluse toate taxele vamale practicate de o ar, indiferent de felul lor. Ele sunt nscrise individualizat pe grupe mari de mrfuri. Dup nivelul lor, taxele vamale pot fi: n condiiile clauzei naiunii celei mai favorizate se aplic la importurile rilor membre n Organizaia Mondial a Comerului sau din rile cu care exist raporturi bilaterale din afara acestei organizaii i pot fi: de nivel consolidat, stabilit prin negocieri multilaterale, care nu poate fi schimbat fr acordul tuturor participanilor la aceste negocieri (n cadrul Organizaiei Mondiale a Comerului WTO) de nivel consolidat, pentru produsele ce nu fac obiectul negocierii multilaterale, i acestea pot fi modificate de autoritile financiare de decizie, dac aceast modificare afecteaz rile ce beneficiaz de clauza MFN (Main Favourite Nation = clauza naiunii celei mai favorizate).
55

 autonome se aplic la importurile din ri care nu ntrein relaii bazate pe MFN i, de regul, au un nivel mai ridicat; prefereniale se folosesc n relaiile comerciale dintre rile membre ale unor diferite uniuni vamale nchise, dup criterii subiective i conjuncturale; ele se aplic de regul, n relaiile dintre ri cu niveluri diferite de dezvoltare economic, mai ales ntre rile dezvoltate i cele n dezvoltare; cum le arat i titulatura, aceste taxe au nivel mai redus dect cele aplicate chiar i n regim de MFN. e) Taxele de timbru i de nregistrare reprezint o categorie aparte n cazul impozitelor n general; pe lng unele asemnri (obligativitatea, nerambursabilitatea i dreptul de urmrire pentru neplat), ele mai comport i un element specific, anume - contraprestaia explicit i imediat din partea statului. Tipologia lor este cuprinztoare i include urmtoarele taxe: judectoreti, ncasate de instanele judectoreti pentru aciunile naintate de persoanele fizice i juridice; notariale, pentru diferite certificri, legalizri sau autentificri de acte i documente; consulare, pentru vize i certificate de origine; de administrare, pentru eliberarea unor permise, legitimaii sau diferite alte autorizaii. f) Contribuia reprezint o categorie intermediar ntre impozite i taxele anterior tratate; aceasta reprezint ncasrile percepute de instituiile publice pentru o serie de avantaje reale sau poteniale acordate unor persoane fizice i juridice; menirea lor ar fi de acoperire parial a cheltuielilor efectuate de stat pentru a asigura acele avantaje. De pild, n unele legislaii cu tradiie, pentru construcia unei osele, se percepe, de la proprietarii terenurilor limitrofe, o contribuie sau se ncaseaz contribuii pentru hoteluri sau magazine de la persoanele fizice/juridice avantajate de intensificarea traficului cu strini i cu turiti n acea zon etc. Acelai sens s-a extins i n domeniul relaiilor internaionale, prin contribuiile cu caracter participativ, stabilite prin acordurile i tratatele ntre ri; este vorba despre fluxuri monetare de origine preponderent fiscal i cu caracter obligatoriu, dei sunt acceptate consensual de ctre statele membre. Concret, acestea sunt cotizaii exprimate n moned convertibil, dinspre bugetele rilor membre ctre bugetul organismelor internaionale. * * Indiferent de varietatea impozitelor i a taxelor, randamentul lor este direct influenat de starea general a economiei i de stringena necesitii cu care trebuie s se efectueze unele cheltuieli publice. Acestea sunt principalele elemente care impun apelul la o fiscalitate mai ridicat sau, dac acest lucru este dificil sau fr o eficien rapid observat, statul poate recurge la resurse extraordinare, n spe decide pentru emisiunea monetar fr acoperire i creditul public. Lista adnotrilor:
Vcrel I. i colectiv Finane publice, ediia a IV-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2003, pag. 35 2 Corduneanu C. Sistemul fiscal n tiina finanelor, Editura Codecs, Bucureti, 1998, pag. 73-74 3 Profiroiu A. Economia sectorului public, Ed. Economic, Bucureti, 2001, pag. 133-137 4 Vcrel I. i colectiv, op. cit. pag. 343-344 5 Corduneanu C. op. cit., pag. 21-22 6 Corduneanu C. op. cit., pag. 22 7 Profiroiu A. Economia sectorului public, Ed. Economic, Bucureti, 2001, pag. 136-138 8 Brezeanu P. Fiscalitate. Concepte, metode, practici, Ed. Economic, Bucureti, 1999, pag. 41 9 Corduneanu C., Op. cit, pag. 75 56
1

Corduneanu C., Op. cit, pag. 79 Corduneanu C., Op. cit, pag. 82 12 Corduneanu C., Op. cit, pag. 78 13 Corduneanu C., Op. cit, pag. 92-93 14 Corduneanu C., Op. cit, pag. 97-103 15 Corduneanu C., Op. cit., pag. 99 16 Vcrel I. Finane publice Teorie i practic, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981, pag 122 17 Corduneanu C., Op. cit., pag. 110-115 18 Corduneanu C., Op. cit., pag. 122 19 vezi pentru detalii C. Corduneanu, op. cit., pag. 131 20 Corduneanu C. Op. cit. pag. 113
11

10

57

TEMA II Venituri publice extraordinare

Diversificarea i multiplicarea continu a sarcinilor i obligaiilor statului determin recursul la variate i mereu alte surse de finanare, ntruct veniturile curente sunt insuficiente, iar fiscalitatea presupune anumite restricii. Iniial, mprumutul de stat sau, mai complet, creditul public a reprezentat un mijloc de echilibrare a bugetului public, prin completarea minusului de venituri fa de cheltuieli; n prezent a devenit o complex practic financiar, foarte rspndit n societatea contemporan, deopotriv n economiile dezvoltate sau n dezvoltare. n funcie de numeroase motivaii care in de specificul fiecrui stat, apelul la astfel de venituri temporare (incidentale) sau extraordinare poate fi lansat i n afara granielor geopolitice, pe piaa extern a creditului i capitalului de mprumut. Indiferent de originea intern sau extern a surselor financiare astfel procurate, consecina lor imediat i pe termen lung se materializeaz n datoria public, a crei valoare, relevant sub multiple aspecte, cunoate o cretere deosebit, dup sensul i ritmul unei adevrate legi obiective. Cuprins: Partea a treia: mprumuturile de stat Partea a patra: Datoria public

Partea a treia: mprumuturile de stat

Veniturile ordinare sau curente ale statului procurate prin impozite i taxe, precum i de la propriile ntreprinderi nu sunt ndestultoare pentru acoperirea tot mai numeroaselor i diferitelor sale cheltuieli bugetare. Din aceste motive, autoritatea public se adreseaz persoanelor fizice i/sau juridice pentru ca acestea s i ncredineze disponibilitile lor temporar libere, cu care s completeze minusul de fonduri necesare. Astfel, se stabilete un raport juridic de tip aparte ntre ceteni i stat, n care primii sunt creditori, iar cel de-al doilea statul, pstrndu-i calitile de subiect privilegiat de drept , este debitor. Dei procedeul acesta pune fa n fa creditorul i debitorul, rezultatele sale complexe exced noiunii clasice de mprumut i mai muli analiti1 ai problemei consider mai adecvat expresia de credit public fa de mprumut. Motivele ar consta n natura diferit a raporturilor dintre mprumuttori i mprumutat, n multitudinea cheltuielilor publice care se acoper pe aceast cale i care, firesc, depesc volumul cheltuielilor bugetare. Pe de alt parte, ntr-o msur foarte semnificativ, creditul public presupune o inciden economic i social care excede obiectului tradiional al finanelor publice i, respectiv, sensului ngust de mprumut. Creditul public are o existen proprie, n afara categoriei de buget i de finane publice, datorit dublei sale valene: a) mijloc de procurare a resurselor bneti cu care se echilibreaz bugetul, fie la nivel naional, fie local, i b) element complex i dinamic al economiei financiare. De la practica veche a statului de a apela la credite doar pentru a-i procura complementul de resurse2, s-a ajuns n perioada contemporan la admiterea deliberat a unui excedent de utilizri bugetare fa de nivelul veniturilor curente, cu ramificate efecte cauzate de redistribuirea veniturilor i capitalurilor. Cuvinte cheie mprumut de stat rata dobnzii termen de rambursare creditor al statului agent al statului
58

deficite de trezorerie deficite bugetare plasarea: conversia consolidarea arozarea credit public efecte publice credit privat efecte comerciale credit fictiv capital real amortizarea: bancruta statului moratoriu repudiere termen de graie Cuprins: 3.1. Creditul public etimologie i particulariti 3.2. Motivaia i impactul social-economic 3.3. Elemente definitorii n procedura mprumutului de stat 3.4. Operaiuni i tehnici de baz n abordarea mprumuturilor de stat 3.5. Specificul i funciile creditelor externe de stat

3.1. Creditul public - etimologie i particulariti

Categoria de credit public se bazeaz pe situaia de mprumutat pe care o are statul n acest caz, precum i pe situaia juridic a deintorilor de astfel de titluri, ca mprumuttori ai statului, condiie foarte diferit de postura contribuabililor. Noiunea are o origine strveche, tributar tot limbii latine i, anume, expresia creditum, ca participiu trecut al verbului creda, credere, cu referire la credina celui care d bunuri ori presteaz servicii c va primi n schimb (unele) valori echivalente; cu alte cuvinte, se nelege prin credit ncrederea ofertantului n solvabilitatea solicitantului partener ntr-o relaie de mprumut. Aadar, creditul public reprezint operaiunile cumulate prin care statul i procur parial complementul de resurse financiare deficitare, cu condiia de a plti o dobnd, de a acorda anumite avantaje, precum i de a rambursa ratele scadente n viitor. Ca subiect implicat, statul se regsete sub o varietate de identiti: guvern i departamente guvernamentale, regii publice autonome i ntreprinderi publice comerciale, instituii publice care desfoar activiti non-profit, consilii i/sau alte structuri administrative de la nivel local sau central. Creditul public a devenit una din cele mai frecvente soluii i practici de alimentare a casieriei publice n activitatea modern a autoritii publice, iar evoluia spectaculoas a datoriei publice a determinat pe unii analiti s concluzioneze asupra unei legiti obiective n creterea acesteia. n practic, statul i procur sumele necesare prin: - contracte direct ncheiate cu deintorii de disponibiliti bneti temporar libere; - angajarea unor instituii specializate care colecteaz i pun la dispoziia statului fondurile bneti solicitate. ntocmai ca n situaia oricrui gen de acord sau tranzacie bilateral, i n acest caz este vorba de confruntarea ntre ofert i cerere, ns de ast dat pentru fondurile de mprumut. Oferta se poate compune din: - capitalurile temporar disponibile ale persoanelor fizice i/sau juridice; - rezervele provenite de la instituii bancare i financiare; - veniturile dobndite de diferite categorii de rentieri; - economiile bneti ale micilor productori, liber profesionitilor sau altor categorii sociale.
59

Cererea este formulat de ctre: - autoritatea public sub variatele sale identiti i n condiiile respectrii abilitrilor prevzute expres de lege, dar i - entiti private diferite, cu aprobarea i garantarea din partea autoritii publice. Fa de trsturile ndeobte cunoscute ale creditului public, aa cum rezult din caracterul su contractual, rambursabil i oneros, literatura de specialitate i practica unor state invoc i mprumuturile forate, cnd subscrierea s-a realizat n mod obligatoriu i prin constrngere juridic. Acestea s-au aplicat deopotriv: a) n condiii normale, cnd statul i oblig firmele proprii s-i constituie depozite de titluri publice cu cca. 10-15% din trezoreria lor (ca form direct), precum i n calitatea sa de client al unor furnituri, cnd substituie moneda de plat a acestora cu bonuri de tezaur, bonuri de impozite sau obligaiuni ale unui mprumut de stat (forma deghizat); b) n condiii excepionale, generate de calamiti naturale sau de conflicte armate devastatoare, cnd cetenii neleg i accept participarea financiar cu sentimentul c astfel i exercit o datorie patriotic; n plus, ansa clamat a rambursabilitii confer un plus de atractivitate fa de oricare form de impunere fix extraordinar. Avnd n vedere atractivitatea i diversitatea contraprestaiilor pe care statul debitor le promite subscriitorilor si creditori, statele moderne apeleaz mult mai frecvent la credite, i mai puin la fiscalitate, pentru completarea golurilor de resurse financiare. Procedura comport o serie de particulariti. i. Caracterul contractual al creditului public rezid n faptul c exprim un acord bilateral de voin, chiar dac, n mod unilateral, se stabilesc condiiile i termenele aferente. n aceste cazuri opereaz prezumia c statul este oricnd solvabil, n orice situaie i fa de oricine; excepiile mprumuturilor forate nu impieteaz principiul facultativitii rspndit ca regul consacrat. ii. Caracterul legal al oricrui mprumut de stat provine din faptul c procedura de lansare i aprobarea forului legislativ iar n absena acestora, mprumutul este practic nul. Votul parlamentului este i garania politic de solvabilitate a statului, ns reprezint i ncadrarea explicit a unei autorizaii acordate executivului. iii. Caracterul rambursabil deriv din natura diferit a acestor sume, de resurse temporare, i nu definitive, cum este n cazul impozitelor i a taxelor; excepiile unor mprumuturi aa-numite perpetue nu pot dilua aceast regul (statul poate promite doar plata dobnzilor sau i poate rscumpra titlurile la burs n cazurile convenabile propriilor interese); menionarea acestor excepii are valoare cognitiv pur teoretic, date fiind i abordrile moderne ale puterii publice. iv. Caracterul oneros implic mai multe avantaje i contraprestaii directe din partea statului, ca pre asumat solemn la contractarea unui mprumut. n felul acesta statul i pltete folosina temporar a unor sume dobndite prin emisiunea de titluri i, de aici, i motivul esenial al atractivitii mprumuturilor fa de impozite. n plus, lansarea unui credit public este mult mai operativ fa de o majorare a fiscalitii. Operativitatea maxim n procurarea unor fonduri imperios necesare decurge din creditul de la banca central, o form real a emisiunii monetare fr acoperire, ns aceast practic a fost ndelung incriminat datorit efectelor sale nefaste pe termen mediu i lung. n condiiile coordonrii actuale a politicilor monetare i fiscale, este practic interzis ca surs financiar guvernamental. Aadar, creditul exprim ncrederea pe care se bazeaz schimbul a dou prestaii disociate n timp, ncredere valabil existent ntre dou pri contractuale. Pentru c i cedeaz temporar disponibilitile bneti, creditorul este remunerat de ctre debitor, innd cont de timpul pn la rambursare, precum i de riscul asumat. Literatura de specialitate3 dezvolt ample analize i comparaii ntre creditul privat i creditul public. Indiferent de momentul apariiei celor dou forme de credit, ca fapt notabil referitor la deosebirile dintre ele trebuie precizat urmtoarele: a) natura surselor de rambursare a creditului; b) natura efectelor care certific funcionarea lor.

60

Creditul privat mbrac forma rspndit a creditului bancar sau comercial, pe ct vreme creditul public este atributul autoritii publice expres abilitat pentru acest demers. Realitile oricrei economii de schimb care impun multiplicarea i diversificarea relaiilor dintre solicitanii i ofertanii de mrfuri i de capital, determin o real competiie ntre cele dou forme ale creditului, public i privat. Funcie de aceast fireasc i real competiie, cauzat de funcionarea surselor comune de constituire, autoritatea public are capacitatea i prghiile necesare cu care poate aplica acele msuri de politic financiar i monetar, potrivit crora s fie convenabil satisfcut cererea sa de resurse bneti. Astfel, se poate interveni asupra ratei dobnzii, a termenelor de rambursare, asupra modalitilor de remunerare a creditorilor i altele. n situaia creditului privat resursele bneti implicate se valorific i creeaz profitul, din care urmeaz s se plteasc apoi dobnda, ratele scadente i toate celelalte speze aferente. Titlurile care certific un atare credit compun categoria complex a efectelor comerciale i reprezint un capital fictiv, adic au o valoare expres, pe care o confer capitalul real, aa cum este acesta materializat n diferitele bunuri patrimoniale achiziionate cu banii subscriitorilor. n situaia creditului public ns, resursele bneti implicate nu sunt capital, ci mijloace de plat: ele nu se reproduc, nu se valorific, ci se consum, iar rambursarea lor are loc prin angajarea ulterioar a fiscalitii. Titlurile care certific acest gen de credit sunt nscrisurile din categoria efectelor publice, nenominative, negociabile i cu circulaie proprie, dar care nu exprim un capital real. De aici rezult nsuirea lor de dublu capital fictiv, pentru c sumele exprimate nu genereaz profit sau alte forme de venit, iar rambursarea lor afecteaz ntreaga mas a contribuabililor, ntruct se realizeaz pe seama banului public (a veniturilor bugetare). ntreaga activitate4 referitoare la contractarea i garantarea de mprumuturi interne i externe rambursabile pe termen mediu sau lung, precum i gestionarea datoriei publice se exercit de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor. Lansarea creditului public are loc prin emisiunea efectelor publice, iar pentru sumele astfel subscrise i vrsate, persoanele fizice i juridice pltitoare au calitatea de creditori ai statului. Instituiile specializate n operaiunile ce privesc creditul public dobndesc calitatea de agent al statului. Practica i doctrina financiar reprezint i conine evoluiile amplelor dispute ntre adepii i criticii creditului public, datorit impactului major asupra tuturor aspectelor din viaa social-economic a unei ri.

3.2. Motivaia i impactul social-economic

Alturi de celelalte componente structurale ale finanelor publice, mprumutul public5 s-a dezvoltat i s-a generalizat n practic odat cu o multitudine de noiuni i concepte care constituie i definesc teoria acestui gen de mprumut. Din punct de vedere terminologic, expresia mprumut public este sinonim cu credit public i include n sfera sa toate mprumuturile contractate de stat i de alte colectiviti publice, mai frecvent unitile administrativ-teritoriale. n cadrul creditului public, mprumuturile de stat reprezint procedee prioritare6 i sunt contractate de la o serie de ceteni i ageni economici autohtoni i/sau strini, precum i de la organizaii bancare i financiare internaionale. Natura juridic aparte a creditului public impune cu necesitate aprobarea legislativului, fapt care i confer nsuirea de act de suveranitate, act legislativ sau de contract de drept public, pentru c i nsemntatea practic final a ntregului demers are ca scop acoperirea unui interes de natur public. Necesitatea aprobrii din partea puterii legislative este esenial pentru valabilitatea mprumutului, ntocmai ca n cazul instituirii impozitelor i a taxelor, precum i al aprobrii bugetului anual. Votul parlamentului este o garanie politic7 pentru creditorii statului i cu o importan esenial, o garanie [] pentru scopuri de maxim utilitate public, mprejurri n care veniturile publice ordinare i permanente nu pot fi completate cu cuantumul necesar prin alte procedee financiare.
61

Creditul public nseamn substaniale transferuri obligatorii de fonduri bneti prin care prezentul este scutit de sacrificii, dar angajeaz viitorul i, din aceast cauz, autoritatea public trebuie s se bazeze pe o temeinic justificare a aciunii sale. 3.2.1. Motivaia statului pentru contractarea/lansarea unui mprumut poate fi argumentat de raiuni diverse, de ordin politic, financiar i/sau economic. a) Motivaia politic este legat de natura subiectiv a seleciei de prioriti i de obiective aa cum sunt acestea anunate i propuse de ctre executiv pentru finanare. Unele guverne lanseaz apeluri i angajamente mobilizatoare cu vdit tent populist, pentru atragerea cetenilor la solidaritate financiar cu autoritatea public. Dac se adreseaz pieei externe, aceste apeluri trebuie s fie mai persuasive, drept pentru care se recurge la metode i tehnici adecvate de atragere a capitalului extern. Practica n domeniu consemneaz situaiile speciale de evaluare a susinerii de care se bucur executivul tocmai dup volumul i structura ofertei de capital a subscriitorilor. De pild, n cazurile de erodare a cursului de tranzacionare a titlurilor de stat aflate n circulaie se poate conchide c, de fapt, nsi credibilitatea guvernului respectiv este erodat. De aceea, se arat c un credit public poate reprezenta un adevrat plebiscit monetar8 pentru un guvern oarecare, chiar dac la acesta particip doar acele persoane fizice sau juridice care dispun de suficiente resurse bneti disponibile. b) Motivaia financiar este susinut de decalajele fireti n timp care exist ntre: momentele de constituire efectiv a veniturilor publice, i momentele n care devin imperative anumite cheltuieli publice. Se creeaz n acest fel deficitele de trezorerie, care se acoper prin credite pe termen scurt contractate n contul veniturilor bugetare viitoare. n mod uzual, n perioada ultimelor decenii, deficitele bugetare anuale au devenit cronice i au motivat n cea mai mare msur apelul la credit public, mai cu seam datorit limitelor i restriciilor de fiscalitate, care, oricum, asigur doar un volum determinat de resurse, cu mult sub volumul necesitilor reale ale statului. Fiscalitatea trebuie relaionat cu capacitatea de plat a contribuabililor unei ri, ns, n anumite mprejurri, neprevzute, necesitile rii nu pot fi nici comprimate, nici amnate. mprumuturile contractate de stat de la diferii deintori publici sau privai ocazioneaz o redistribuire, o reaezare a semnelor bneti aflate n circulaie, n timp ce mprumuturile de la banca central, cel mai adesea solicitate ca s acopere deficite spontane de trezorerie, determin sporirea volumului de semne bneti n circulaie: ele reprezint emisiune de hrtie fr acoperire material i cu efecte nefaste prelungite mult n timp. Teoretic, sumele mprumutate de la banca central au caracter rambursabil, ns practic rambursabilitatea este pur formal, pentru c statul recurge la mprumuturi noi, cu care n fapt stinge obligaiile sale din mprumuturi vechi. Aceste sume, departe de a micora sau de a absorbi masa monetar aflat n circulaie, contribuie la perpetuarea unor grave dezechilibre n multiple domenii ale vieii social-economice. Pe lng deficitele de mai sus, statul este obligat s menin stabilitatea cursului propriei monede; acesta este unul din motivele pentru care se manevreaz rezerva valutar, iar completarea sau majorarea acesteia oblig autoritatea public s se adreseze pieei externe de capital. c) Motivaia economic deriv din analiza consecinelor directe i concrete pe care creditul public le are asupra economiei i conjuncturii generale. Ca instrument de politic structural sau de orientare a investiiilor, creditul public asigur finanarea unor construcii publice sau a unor obiective productive ample. Astfel se explic suportul financiar acordat de stat n contul unor investitori din zone sau domenii speciale de activitate, crora le asigur i alte forme de favorizare fiscal sau nefiscal. Ca instrument de corecie conjunctural, creditul public poate fi folosit pentru a stopa i, chiar pentru a comprima inflaia. Condiia obligatorie pentru succesul acestei aciuni este ca sumele mprumutate s fie orientate nemijlocit pentru economia real, i nu ctre consum. Cu alte cuvinte, puterea de cumprare disponibil la diveri subscriitori i care este sterilizat prin mprumut [trebuie] s fie reinjectat n
62

circuitul economic, i nu alocat pentru cheltuieli publice pure9, pentru c numai n acest fel se poate atinge efectul deflaionist scontat. Numeroasele i variatele efecte ale unui credit public justific sintagma de inciden a acestuia, ntocmai ca n cazul impozitelor i taxelor. 3.2.2. Impactul social-economic al creditului public ocup un loc important n literatura de specialitate10, pe baza unei analize a avantajelor i dezavantajelor pe care le comport, avnd n vedere c acest complex procedeu determin o repartizare a sarcinilor financiare ale statului ntre cetenii din dou sau mai multe generaii succesive. Avantajele n cazul economiilor naionale liber-capitaliste sunt urmtoarele: o consolideaz patrimoniul statului i avuia naional, prin valorile reale viitoare, create prin ntrebuinarea sumelor mprumutate cu folos public; o ncurajeaz economiile bneti i activeaz capitalurile particulare, uurnd plasarea capitalului autohton n economia naional. Dezavantajele n cazul economiilor contemporane sunt legate de faptul c: o angajeaz generaiile viitoare, obligndu-le s suporte mpovrtoarele cheltuieli de rambursare, mai cu seam n cazurile mprumuturilor pe termen lung; o micoreaz capitalul circulant particular din economia naional, provocnd o ncetinire a dezvoltrii normale a produciei i o cretere a dobnzilor care, n cele din urm, afecteaz nivelul de trai i capacitatea contributiv a cetenilor. Disputa dintre adepii i criticii mprumuturilor de stat a condus la numeroase i destul de diferite concluzii. Nota lor comun susine finalitatea obligatorie de folos public productiv al acestor mprumuturi, i nu de consum, pentru c numai prin respectarea acestei condiii ele i ndeplinesc rolul de stimulent al avuiei naionale, cu posibiliti sporite de rambursare n viitor. De altfel, numeroasele opinii n materie care au debutat tot prin refleciile clasicilor A. Smith, D. Ricardo i J.B. Say, socotesc creditul public ca fiind impozite amnate sau impozite pe generaia viitoare, pentru c nu ar fi vorba de o rambursare propriu-zis, ci de un report de sarcin de la o generaie la alta. Prin mprumuturile de stat se efectueaz o redistribuire a venitului naional ntre fondul de acumulare i fondul de consum. Concret, n plan intern, capitalurile bneti temporar disponibile i plasate n nscrisuri nu servesc lrgirii produciei, ci se transform n cerere de consum: sumele plasate n titluri publice acoper cheltuieli publice pure, iar acest efect se perpetueaz prin plata dobnzilor i a tuturor celorlalte ctiguri promise de autoriti la lansarea unui credit. ns faptul se realizeaz pe seama impozitelor i taxelor colectate de la toi contribuabilii, ceea ce nseamn c redistribuirea produsul intern brut afecteaz pe toi contribuabilii din perioada scadenei i are loc n favoarea doar a acelora (subscriitorii, creditori ai statului) ndreptii s primeasc respectivele ctiguri. nsi utilizarea sumelor mprumutate nseamn o redistribuire a produsul intern brut, ntruct prin acest procedeu sunt pltii furnizorii statului i structurile sale. Un efect benefic pentru economie ar decurge din acel gen de redistribuire prin care se finaneaz infrastructura sau diferite lucrri productive, pentru c aceste destinaii ar asigura o sporire a produsul intern brut. Redistribuirea produsul intern brut n plan extern antreneaz deopotriv rile debitoare i pe cele creditoare. Iniial, dinspre rile creditoare se ndreapt ctre rile debitoare fluxuri financiare semnificative, care sunt temporare i au un efect pozitiv. Ulterior, rile debitoare ramburseaz sumele primite, iar plata ratelor scadente, a dobnzilor i tuturor spezelor aferente constituie micri de sume dinspre rile debitoare ctre cele creditoare, ca fluxuri financiare definitive i negative, a cror mrime i perpetuare conduc la stagnarea economic, i chiar la srcirea rii ndatorate. Tot o redistribuire a produsul intern brut are loc i n situaiile pozitive, cnd se modernizeaz economia i infrastructura. Motivul este c, fie parial, fie (uneori)
63

integral, acel produs intern brut rezult (tot) din utilizarea unor resurse financiare externe. Mecanismul preurilor neechivalente, ca i practicarea unor cursuri de schimb oscilante i fr temei economic reprezint tot attea alte modaliti de redistribuire internaional a produsului intern brut al rilor debitoare. Pe lng necesitile de finanare a deficitelor i a unor cheltuieli de mare anvergur n interes naional, statele apeleaz la mprumuturi pentru refinanarea datoriei publice, precum i pentru diverse alte necesiti aprobate prin lege. Opiunea i preferina guvernelor pentru credite i, ntr-o mai mic msur, pentru fiscalitate, are la rndu-i o motivaie complex i plauzibil. Instituirea unor noi impozite, precum i majorarea celor vechi, reprezint o soluie anevoioas, de durat i nepopular, deopotriv pentru guvernani i pentru guvernai. Pe de alt parte, mprumuturile asigur rapid sursele financiare necesare statului, fiind i o form avantajoas de plasament sigur i convenabil pentru capitalurile disponibile. Un plus de rapiditate n procurarea fondurilor este n situaia creditelor de la banca central, rspndite n variate forme i, de asemenea, n temeiul unor dispoziii exprese ale legilor de adoptare sau aprobare a bugetelor anuale de stat [], ca dovad c [acea banc] are o situaie patrimonial i de activitate prosper, consolidat11. De reinut c, nc din prima variant postdecembrist a reglementrilor privind finanele publice, Banca Naional a Romniei a fost abilitat ca12, prin legea bugetar anual, s acorde un mprumut fr dobnd, pe seama resurselor sale normale de creditare, dar fr a depi 10% din totalul bugetului aprobat. Rambursarea urmeaz s se realizeze n maxim 6 luni, pe seama veniturilor bugetare curente sau a unui mprumut de stat, efectuat pe baza unei legi. Aceste prevederi necesit ncheierea unui contract sau a unui protocol, care s cuprind datele mprumutului, ntre Banca Naional i Ministerul Finanelor, ca organ administrativ central de stat obligat s conduc operativ execuia fiecrui buget anual al statului. Proporia cantitativ13 a acestor mprumuturi este frecvent ilustrat de expresia consacrat de datorie public, indicele sintetic de apreciere a situaiei financiare a statului, unul din criteriile fundamentale de convergen din actualul proces de integrare european.

3.3. Elemente definitorii n procedura mprumutului de stat

nsi dispoziia legal de lansare i angajare a unui mprumut public conine precizrile necesare individualizrii acestui demers. ntregul aparat administrativ financiar antrenat n finalizarea unui mprumut public i ordoneaz n consecin toate actele i faptele, nct s se determine atragerea ct mai rapid i mai convenabil a unui important volum de subscriitori. Elementele tehnice care definesc mprumuturile de stat reprezint, aadar, punctul de plecare n dobndirea de ctre autoritatea public a unei consistente pri din disponibilitile bneti ale populaiei. a) Denumirea mprumutului are, cel mai adesea, o direct legtur cu destinaia acestuia, de pild: mprumutul pentru nzestrarea armatei sau pentru reconstrucia unei zone ntregi afectat de o calamitate ori un conflict armat, sau pentru stabilizarea economiei etc.. n unele cazuri se specific doar anul de lansare, pentru a indica deficitul bugetar pe care ar urma s-l acopere, situaie n care se mai poate indica doar numele primului ministru, sau al ministrului de finane din (acel) exerciiu, precum i dobnda promis ca remunerare. Avnd ca premis deja precizat c mprumutatul este autoritatea public, de forma oricreia din entitile care o compun i-o reprezint, i c mprumuttorii sunt toate persoanele fizice i juridice dispuse s cedeze disponibilitile lor contra
64

dobnzii i n termenii stabilii prin clauzele generale ale mprumutului, de mare importan n seria elementelor tehnice sunt: valoarea nominal, valoarea real i cursul. b) Valoarea nominal este suma propriu-zis menionat pe nscrisurile doveditoare, pe efectele publice cum sunt ele denumite generic, care atest mrimea creanei pe care deintorul acelor hrtii le are fa de stat; aceasta reprezint datoria pe care statul o va plti la o scaden anume celui care deine titlul de credit, creditorului statului. Valoarea real reprezint suma cu care acele nscrisuri se pot cumpra sau vinde, la termene nainte sau dup perioada de scaden; cuantumul acesteia variaz n sus sau n jos fa de valoarea nominal, funcie de preul stabilit de piaa respectivelor titluri, adic funcie de cursul lor. Cursul de emisiune al mprumutului public este preul fixat de emitent pentru 100 uniti monetare din valoarea nominal a acestuia, avnd n vedere raportul cerereofert pe piaa capitalului de mprumut, nivelul dobnzii i multe alte detalii specifice fiecrui mprumut. Astfel, n practic pot exista urmtoarele valori ale cursului de emisiune (CE): CE = 100 u.m. curs al pari; CE < 100 u.m. curs sub pari; CE > 100 u.m. curs supra pari; Situaiile de pe piaa capitalului bnesc de mprumut determin frecvent valoarea sub pari a cursului de emisiune, motiv pentru care subscriitorii beneficiaz de o prim de emisiune14, dat de diferena dintre valoarea nominal a titlului, i suma pltit la subscriere. n condiii normale, cnd statul se bucur de o bun reputaie pe piaa capitalului bnesc de mprumut, cursul de emisiune al titlurilor sale este al pari i foarte rar (n mod cu totul excepional), acest curs poate fi supra pari. c) Dobnda este preul pe care statul (debitor) l pltete subscriitorilor si (creditorii) pentru suma mprumutat de la acetia. Ca regul, nivelul su este apropiat de rata dobnzii de la creditul bancar (privat), ntruct accesul statului la resursele disponibile pe piaa capitalului bnesc de mprumut este limitat de concuren. i de la o ar la alta difer rata dobnzii la mprumuturile publice, tendina fiind de cretere chiar i de la o perioad la alta n aceeai ar. Angajarea unor mprumuturi pe durate mai lungi reprezint nc un motiv de cretere a dobnzii, n ideea de a fi protejai subscriitorii statului pentru ncredinarea disponibilitilor lor pe o perioad mai ndelungat, cnd inflaia risc s se accentueze. De altfel, n rile i n perioadele15 n care procesele inflaioniste sunt mai accentuate, nivelul dobnzilor este mai ridicat dect n cele n care moneda prezint o mai mare stabilitate (de exemplu, Frana, Italia i Marea Britanie, comparativ cu [niveluri inferioare ale dobnzii din] Elveia, Germania, Japonia. d) Ctigurile sunt diferitele venituri ncasate de unii subscriitori ale cror titluri de credit public au fost extrase din urn prin tragerile periodice la sori. Menirea lor este de a spori atractivitatea i pentru a tenta ct mai muli poteniali deintori de disponibiliti bneti temporar libere. e) Combinaiile de dobnzi i ctiguri presupun opiunea unor subscriitori pentru dobnzi mai moderate, ntruct diferena de venit ar urma s fie compensat prin alte forme, de pild, prime de emisiune sau, respectiv, de rambursare. Pe lng avantajele anterior enumerate, subscriitorii mai pot beneficia i de alte recompense16 pentru c au mprumutat statul, astfel: - scutirea de la plata impozitelor i taxelor aferente veniturilor realizate prin dobndirea i tranzacionarea cu efecte publice; - stingerea unor obligaii fiscale ale deintorilor cu titluri de credit doveditoare ale participrii la un mprumut public; - privilegiul de a fi sustrase de la executarea silit acele persoane deintoare de titluri i pentru care s-a declarat starea de faliment; - garantarea juridic a unor mprumuturi publice mpotriva deprecierii monetare prin: o exprimarea acelor mprumuturi ntr-o moned mai stabil sau chiar liber-utilizabil;
65

indexarea mprumuturilor, prin legarea valorii lor de preurile i tarifele anumitor produse ori servicii de mare pondere i importan n economie.

Prin urmare, ntr-o economie capitalist caracterizat prin stabilitatea funcional a structurilor exist suficiente premize pentru o ampl dezvoltare a economisirilor. n acest context, investitorii aleg, ntre multitudinea de plasamente financiare oferite, acele titluri care prezint un avantaj din prisma combinrii a trei factori: randamentul (sau rata dobnzii), riscurile comparate i gradul de lichiditate a activelor financiare i monetare17. Putem sublinia c, prin fora lucrurilor, autoritatea public dispune i manevreaz numeroase avantaje i mprejurri, care pot oricnd s depeasc atractivitatea efectelor publice fa de orice alte oferte din sectorul privat. Imunitatea fiscal sau insesizabilitatea18 (scutirea de la executarea silit a rentei obinut pentru un titlu public) sunt avantaje foarte convingtoare, mai ales pentru un public confruntat cu o fiscalitate mpovrtoare.

3.4. Operaiuni i tehnici de baz n abordarea mprumuturilor de stat

Date fiind motivele i costurile pe de o parte, precum i consecinele complexe, pe de alt parte, n legtur cu mprumuturile de stat abordarea cantoneaz pe urmtoarele operaiuni principale: plasarea, prin care se nelege suma tuturor procedeelor tehnice de lansare a oricrui mprumut, i amortizarea, care, ntr-un sens larg, include toate msurile adoptate de stat, ca debitor pentru a-i stinge obligaiile ce decurg din contractul ncheiat cu subscriitorii si.

3.4.1. Plasarea cuprinde o varietate de procedee legate de emisiunea titlurilor i

lansarea propriu-zis a unui mprumut public. a) Vnzarea obligaiunilor la mprumut ctre o banc sau mai multe bnci, este o tehnic operativ i simpl, mai cu seam prin antrenarea consoriilor bancare. Practic, titlurile sunt cumprate integral i statul intr n posesia sumelor necesare pe msur ce consoriul plaseaz pe pia acele nscrisuri, desigur contra unui comision. Valoarea acestuia rezult din diferena ntre cursul la care au fost achiziionate i, respectiv, cursul la care sunt plasate obligaiunile. Diferenele de curs, pentru c bancherii achiziioneaz titlurile de regul sub pari, precum i posibilitile restrnse de control asupra bncilor, fac din aceast metod una destul de costisitoare, rareori agreat i abordat de ctre autoritatea public. b) Vnzarea direct a titlurilor prin subscripie public presupune existena unor consistente disponibiliti de capital n posesia unui mare numr de deintori. Este o metod mult mai avantajoas, cu eficien constatat ndeosebi n situaii excepionale, care activeaz simul patriotic al populaiei. Pe lng suprimarea costurilor impuse de participarea bancherilor, aceast metod permite i o bogat ofert de avantaje asociate titlurilor de credit public. Concret, organizatorul acestor operaiuni este Ministerul Finanelor, care antreneaz ghiee specializate din trezorerie i se ocup i de publicitate calificat. Practica a nregistrat n aceste cazuri o modificare a caracterului voluntar al subscrierii, n caracter forat: subscrierea public benevol a fost nlocuit cu plasarea forat, n situaia de plat a salariilor unor funcionari din instituii publice cu titluri ale unui mprumut de stat (la scaden acestea nu au mai fost rscumprate, ns literatura consemneaz faptul ca documentare). c) Vnzarea titlurilor la bursa de valori presupune funcionarea unei reele specializate de intermediari autorizai, pe lng obligativitatea integrrii fa de rigorile regulamentelor bursiere specifice acestor tranzacii. De aceea, metoda poate fi aplicat cu succes n marile aglomerri urbane, unde i plasarea se poate realiza la un curs mai favorabil.
66

Dar diversitatea necesitilor care determin apelul la mprumuturile de stat a cauzat o diversificare a modalitilor de emisiune, precum i adoptarea unor tehnici de conversiune, de arozare i de consolidare a datoriei publice. Conversiunea const n preschimbarea nscrisurilor unui mprumut vechi cu nscrisuri ale unui mprumut nou, care s-au emis n condiiilor unei mai mici rate a dobnzii. Este aplicabil exclusiv mprumuturilor de stat lansate pe piaa autohton de capital, ntruct doar n aceste condiii se poate opera o reducere a dobnzii. Din punct de vedere juridic19, acest procedeu este asociat cu novaiunea datoriei publice, pentru c face trimitere la prevederile referitoare la obligaiuni din art. 1128 din Codul Civil, cnd poate fi substituit o datorie veche cu una nou. Motivele pentru care statul recurge la aceast operaie pot fi variate: dificultile financiare ale statului debitor sau o drastic micorare a dobnzii, pe fondul creterii disponibilitilor de capital, n general, i a capitalului de mprumut, n special. Conversiunea se poate adopta fie prin constrngerea exercitat de ctre autoritatea statului, fie pe baza consimmntului acordat n cunotin de cauz de ctre deintorii de titluri. Optimul n aplicarea conversiunii este fie n faz de depresiune economic, fie la nceputul fazei nviorrii, cnd dobnda atinge cel mai sczut nivel. Consolidarea reprezint prelungirea termenului de rambursare a unui mprumut de stat sau, altfel spus, un mprumut pe termen scurt este prelungit i transformat ntrun mprumut pe termen mediu sau lung, astfel amnndu-se scadena unui efort financiar mpovrtor i presant pentru statul debitor. Este un procedeu aplicabil deopotriv mprumuturilor interne i externe, cu meniunea c, n cazul celor externe, iniiativa aparine statului debitor, ns este condiionat de acordul statului creditor. Ca regul, statul creditor accept solicitarea, ns numai dup o temeinic justificare i cu majorarea dobnzii datorate, pn la un nivel care, prin cuantumul propus, devine prin el nsui convingtor. Arozarea este o practic bazat tot pe fluctuaiile dobnzii, de ast dat n sensul majorrii acesteia. n situaiile unor scderi drastice ale cursului unui mprumut i pentru a conserva, totui, interesul publicului pentru acesta, statul poate proceda la majorarea dobnzii, Astfel se evit riscurile unor dificulti n plasarea unor noi credite, chiar n mprejurrile nefaste de pe piaa capitalului de mprumut. 3.4.2. Amortizarea semnific diferitele tehnici i msuri al cror scop este stingerea obligaiilor statului fa de creditorii si. n timp ce prin conversiune se reduce doar dobnda datorat, prin amortizare are loc o reducere a capitalului mprumutat. Practic, are loc o stingere treptat a respectivelor datorii prin pli la termene fixe ori periodice. Att practica, dar i doctrina20, subliniaz obligativitatea amortizrii, ca procedeu de rscumprare de ctre debitor, n ritm programat, a titlurilor mprumuturilor publice. Motivul const n importana decisiv a acestei operaiuni pentru perspectiva de viitor a (tuturor) mprumuturilor publice. Ca modaliti uzuale de rambursare a mprumutului de stat se aplic amortizarea: a) prin anuiti, n cazul unui numr restrns de creditori cu care statul poate conveni uor condiii de rambursare, ncepnd cu al doilea sau al treilea an de la contractarea mprumutului; b) prin tragerile la sori, dac sunt mai muli creditori, crora statul le stabilete valoarea obligaiunilor amortizabile pe aceast cale nc din momentul lansrii mprumutului; c) prin rscumprarea la burs, cnd aparatul specializat din Ministerul Finanelor, sau instituiile abilitate de ctre acesta, rscumpr obligaiunile emise, mai cu seam n cazul mprumuturilor fr termen; este o practic pe care statul o poate adopta n cazurile unor confortabile resurse financiare, care s susin astfel de tranzacii, sau cnd cursul obligaiunilor este sub pari. Sursele financiare destinate rambursrii mprumuturilor pot avea origini diferite. n unele state se constituie fondul special de amortizare, ca fond de afectaie special alimentat dintr-o serie de venituri publice, cum ar fi, de pild, cele din exploatarea monopolurilor fiscale. n alte ri se nscriu n legea bugetar sumele care au ca destinaie stingerea mprumutului public, aceasta realizndu-se astfel din veniturile ordinare ale statului. Teoria indic i cazul dirijrii excedentului bugetar ctre acest scop, ns practica generalizat a deficitelor bugetare cronice evideniaz aceast msur doar ca ipotez.
67

Frecventele mprejurri care determin nrutirea situaiei financiare a statului au generat i alte ci de stingere a obligaiilor rezultate dintr-un mprumut public. Teoria21 mprumutului de stat le evideniaz totui, dincolo de importana n sine a amortizrii. Bancruta statului este incapacitatea de plat a statului din diferite motive de ordin economic sau politic. Aceast situaie de insolvabilitate real a statului debitor este recunoscut i asumat fa de ceteni, dar i fa de ali creditori, ns nu se poate folosi nici o cale juridic pentru reparaia prejudiciului cauzat. Natura juridic aparte a mprumuturilor externe de stat confer alte posibiliti de rezolvare a acestei chestiuni. n atari cazuri, statul debitor poate solicita renegocierea tuturor termenelor, a dobnzii i a ratelor, oferind promisiuni de achitare a arieratelor financiare la o scaden stabilit de comun acord cu creditorii. n situaii extrem de critice, statul debitor poate solicita un moratoriu22 privind serviciul datoriei publice, adic o amnare de la plata anuitilor, o sistare temporar a obligaiilor, procedur adresat spre soluionare unor instane jurisdicionale speciale, i care se nsoete cu un acord de consolidare a datoriei externe. O variant de insolvabilitate care este menionat n teoria amintit este bancruta voit sau repudierea23, ca inteniune explicit a statului debitor de a evita mplinirea obligaiilor ce-i revin din mprumuturile contractate, n unele cazuri chiar dac posed mijloacele bneti necesare acestui demers. La aceast soluie statele au apelat n cazurile unor mutaii politice radicale, cum ar fi cele determinate de instaurarea regimurilor comuniste, ncepnd chiar cu evenimentele din Rusia anului 1917, i apoi extinderea practicilor i n celelalte ri. Statele creditoare pot recurge i la alte soluii de recuperare, care constau n aciuni diplomatice, constrngeri de natur economico-financiar, comercial i chiar intervenii militare. Deteriorarea situaiei financiare a statului nct s pericliteze rambursarea mprumutului public se mai poate datora i deprecierii monetare, adic inflaiei, cnd statul debitor se angajeaz s-i sting obligaiile sale, dar la valoarea lor nominal, i nu la valoarea lor real. Diferena dintre cele dou rmne nerestituit, chiar dac formal mprumutul apare stins. De jure, obligaiile statului se consider integral achitate, chiar dac de facto doar parial s-a realizat acest fapt, pe fondul puternicei erodri a monedei n care s-a exprimat mprumutul. Uneori se apeleaz la aceast stratagem tocmai pentru o relaxare a efortului financiar al statului debitor. n practica mprumuturilor externe exprimate n monede apreciate fa de monedele statelor debitoare, inflaia a provocat o spectaculoas mpovrare a lor, fapt ce a cauzat acutizarea n anii '80 a crizei datoriei externe, fapt care a afectat majoritatea rilor n dezvoltare.

3.5. Specificul i funciile creditelor externe de stat

Spaiul geografic pe care un stat se orienteaz pentru a-i procura resursele financiare deficitare definete mprumuturile interne cu un regim aparte fa de mprumuturile externe. mprumuturile externe de stat au fost mult vreme socotite24 forme ale exportului de capital, cu larg rspndire n tot cuprinsul secolului XX, cnd principalii beneficiari au fost statele n dezvoltare, din cauza insuficienei endemice de resurse financiare autohtone. Dat fiind superioritatea remuneraiei pe pieele externe de capital, mprumuturile externe s-au amplificat i s-au diversificat, nu numai sub varietatea formelor de credit extern, ci i ca forme de plasament deosebit de avantajos, fapt care a antrenat o bun parte din rile dezvoltate. Ofertanii de capital, adic principalii creditori ai unor astfel de mprumuturi, pot fi organizaiile financiar-bancare specializate, diferite firme furnizoare sau persoane fizice. a) Dup destinaie, creditele externe pot fi: - comerciale, foarte frecvente i sub tot att de variate forme pe ct poate fi natura achiziiilor din ara creditoare; - financiare, acordate de ctre organismele financiare internaionale pentru diferite necesiti n valut convertibil. b) Dup durata pentru care se acord, creditele externe pot fi pe termen scurt (12 ani), mediu (3-5 ani) sau pe termen lung (peste 5 ani). Un termen de rambursare mai lung confer creditului un plus de avantaje; n cazul punerii n funciune a unor
68

obiective costisitoare i de mare anvergur, termenul de rambursare se prorog cu data punerii n funciune a acelor obiective. Structura termenului de acordare pune n eviden trei perioade: de utilizare, de graie i de rambursare propriu-zis. Termenul de graie este un subiect foarte important al oricrui contract de mprumut extern, ntruct semnific perioada n care debitorul-beneficiar al creditului este scutit de orice plat n contul datoriei angajate. De aceea, se i acord n mod selectiv, dup o atent negociere i tratare a mai multor elemente legate de bonitatea debitorului. c) Dup garanii25, creditul poate fi: real, cnd sunt solicitate i depuse diferite garanii mobiliare sau imobiliare, cum ar fi mrfuri sau documente doveditoare, aciuni i/sau obligaiuni, rezerva de aur i devize a statului solicitant etc.; precum i personal, cnd acordarea creditului se bazeaz pe garantarea de ctre un alt stat, cu reputaie credibil pe piaa capitalurilor de mprumut, sau pe nsi bonitatea i buna credin a debitorului. Odat cu eforturile de refacere a economiilor devastate n urma celui de-al doilea rzboi mondial, o mare amploare a dobndit utilizarea creditelor externe, ca tendin constant cresctoare, care a extins piaa capitalurilor bneti de mprumut la dimensiuni planetare. Vasta tipologie a acestei categorii de credite confirm preocuparea unanim a specialitilor din diferite domenii fa de acest important fenomen, cu o deosebit influen de ordin economic, dar i de ordin politic i chiar militar. Procesele contradictorii care se desfoar pe piaa internaional oblig la o foarte atent analiz i cunoatere a tuturor mprejurrilor de operare prin credite externe. Aglomerarea decalajelor ntre bogai i sraci, explozia demografic pe fondul crizei acute de materii prime i energetice, deteriorarea mediului ambiant i creterea instabilitii reprezint tot attea motive ca prin folosirea creditelor externe26, mai ales la nivel guvernamental, s se creeze alternativa utilizrii naionale a lor, att n scopuri productive, ct i n scopuri de consum. Tranzaciile cu credite externe se desfoar n contextul internaionalizrii sistemului financiar-bancar, prin folosirea mecanismelor i tehnicilor moderne, care accentueaz cooperarea i specializarea ntre toate instituiile financiare i diferitele compartimente ale pieelor financiare. Pe acest fundal sunt evideniate o serie de funcii ale creditului extern27, a cror operare determin accelerarea interdependenelor i a globalizrii: funcia distributiv, care const n mobilizarea disponibilitilor bneti existente ntr-o ar i redistribuirea lor, pe calea mprumuturilor, n alte ri sau ctre persoane fizice ori juridice strine; se impulsioneaz astfel aciunea productiv a capitalului care finaneaz aciuni benefice i sporesc avuia real a societii; funcia de transformare a economiilor n investiii, care se refer la atingerea echilibrului macroeconomic dintre economii i investiii; devenite investiii pe calea creditului, depozitele inactive stimuleaz creterea economic a rii beneficiare; funcia de emisiune monetar se motiveaz prin amploarea operaiunilor de creditare la nivel internaional, care au favorizat multiplicarea instrumentelor i tehnicilor de plat, absorbind numerarul i, pe seama viramentului, sporind volumul tranzaciilor; funcia de asigurare a stabilitii preului, mai evident n cazul marilor companii din domeniul comerului, caz n care creditul extern regleaz cererea i oferta de mrfuri i servicii, creditnd att consumul, ct i stocurile. Creditele externe se angajeaz att pe baze bilaterale, prin angajarea direct a unor agenii sau instituii interguvernamentale, ct i multilaterale, cnd sunt antrenate organisme financiare internaionale sau de interes regional/zonal, pentru o varietate de scopuri. Aici intr, n primul rnd, principalele instituii internaionale implicate n operaiunile de creditare extern: Fondul Monetar Internaional i Grupul Bncii Mondiale (Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare, mpreun cu Agenia de Dezvoltare Internaional i Corporaia Financiar Internaional, care sprijin financiar sectorul public i, respectiv, privat din zonele cu cele mai precare posibiliti financiare, n condiii dintre cele mai avantajoase ca termene i dobnd). Trebuie menionate i numeroasele bnci cu activitate de interes zonal/regional, deosebit de active i rspndite mai ales n ultimele dou decenii, avnd rolul de stimulare a dezvoltrii i investiiilor pe arii geografice determinate.
69

De mare interes sunt fondurile vehiculate n cadrul proceselor integraioniste din Europa, unde un rol important joac Fondul European de Dezvoltare i Banca European de Investiii, foarte active n domeniile vitregite de msurile voluntariste ale politicilor economice totalitariste.

70

Partea a patra: Datoria public

Indiferent de proveniena intern sau extern a resurselor bneti pe care statul le obine ca venituri extraordinare, chestiunea modal este legat de pruden i raionalitate. mprumuturile publice se aprob relativ uor dar cu i o mai mare uurin acestea se pot cheltui, fr a spori semnificativ folosul scontat pentru comunitate, ci, dimpotriv chiar, amanetnd imprevizibil viitorul generaiilor urmtoare. n doctrin i uzana financiar este frecvent expresia datorie public, pentru a ilustra totalitatea obligaiilor juridice de natur bneasc ce revin statului la un moment dat, aa cum rezult acestea din contractele unor mprumuturi lansate i/sau garantate de stat. Datoria public este un indicator complex i elaborat de apreciere sintetic nu numai a situaiei financiare a unei ri. Mrimea sau/i informaiile relevante prin aceast important variabil macroeconomic diagnosticheaz trendul urmat de evoluia economiei i societii n ansamblu, dar, mai ales, reflect randamentul i eficiena cu care acioneaz managementul guvernamental. Cuvinte cheie datoria public; nscrisuri publice; datoria public intern-extern; datoria public brut-net; datoria public flotant-consolidat; gestiunea datoriei publice; serviciul datoriei publice; efortul valutar; revizuire, recapitulare, reamenajare datorii publice externe; gradul de ndatorare a rii; capacitate de ndatorare extern. Cuprins: 4.1. Delimitri conceptuale 4.2. Datoria public intern 4.3. Datoria public extern 4.4. Consideraii privind ndatorarea statului 4.5. Criza datoriei externe strategii de abordare i soluionare

4.1. Delimitri conceptuale

Doctrina financiar tradiional include n conceptul de datorie public28 toate obligaiile bneti ale statului, aa cum rezult din angajamentele directe pe piaa intern i extern de capital, precum i din operaiunile de garantare de ctre stat a unor credite contractate de alte entiti. Conform precizrilor29 din legislaia i literatura romneasc n materie, referirile la datoria public abordeaz problema monedei de exprimare a acesteia, a termenelor ordonate de rambursare i include n accepie obligaia [statului] fa de trezoreria proprie, pentru sumele avansate temporar pentru acoperirea deficitelor bugetului de stat. (s.ns) Activitile de contractare, garantare i administrare a datoriei publice se afl n sarcina puterii executive, care acioneaz prin Ministerul Finanelor, iar la nivel local, organele abilitate sunt Consiliile Judeene i, respectiv, Consiliul Municipiului Bucureti.
71

La fel ca i mprumuturile, datoria public intern, nsumnd obligaiile fa de creditorii interni, se stabilete, se gestioneaz i se evideniaz distinct fa de datoria public extern, care exprim obligaiile statului fa de creditorii si externi. Termenul pentru care se contracteaz separ datoria flotant, provenind de la mprumuturile pe termene scurte, de pn la 1 an, de datoria consolidat, care corespunde termenelor mediu i lung. Calitatea creditorilor difereniaz datoria public brut, care este valoarea total a tuturor mprumuturilor, indiferent de plasare, fa de datoria public net, a crei accepie exclude plasamentele la instituiile statului (Trezoreire public, Banca Naional, Bugetul administraiei centrale de stat pentru bugetele locale). Un rol aparte n analiza fiecrui an financiar l are indicatorul serviciul datoriei publice, ale crui scadene sunt imperative i care reprezint toate plile exigibile n contul rambursrii datoriei publice, constnd n cheltuielile ocazionate de lansarea mprumuturilor, de dobnzi, comisioane i rate scadente. i n acest caz opereaz forma intern, respectiv - cea extern, dup originea capitalului de restituit ca datorie contractat de ctre autoritile publice centrale sau locale. Dup scaden i dup structur, datoria public difer de la o ar la alta i de la o etap istoric la alta. Distincia ntre datoria flotant i cea consolidat evalueaz gradul de acuitate a necesarului pe care statul l are pentru resurse financiare destinate s acopere varietatea datoriilor i cheltuielilor sale. Creditorii statului beneficiaz de o remuneraie difereniat, dup structura i titulatura nscrisurilor publice pe care le dein. Astfel: obligaiunile sunt titlurile emise pentru mprumuturile pe termen lung, cu o dobnd apropiat de nivelul dobnzii de pe pieele financiare; bonurile sau certificatele de trezorerie sunt titlurile unor mprumuturi lansate pe termen scurt, la care dobnda este apropiat de nivelul celei de pe piaa monetar. Fenomenele de cronicizare a proceselor inflaioniste afecteaz drastic puterea de cumprare a monedei, fapt care, la rndul su, determin scderea tentaiei pentru acele mprumuturi lansate pe termen lung. n aceste mprejurri autoritatea public este constrns la scurtarea termenelor de contractare a mprumuturilor publice sau la diversificarea facilitilor i avantajelor oferite subscriitorilor. n acelai scop opereaz i asupra dobnzii la aceste credite, al crei nivel tinde s se apropie de nivelul dobnzii de la alte forme de creditare. Ministerul Finanelor are atribuii exprese legate de toate operaiunile desfurate pentru gestiunea datoriei publice30, activitate care include: organizarea evidenei la ratele i dobnzile datorate, a tuturor cheltuielilor specifice, precum i a Fondului de risc i de garanii interne, respectiv externe. n cazul mprumuturilor externe Ministerul Finanelor este, de regul, i principal beneficiar. ntre operaiile frecvente prin care se deruleaz gestiunea datoriei publice, figureaz: gestionarea normal a datoriei publice: aceasta semnific plata dobnzilor la titlurile doveditoare a subscrierii; ca orice bun aflat sub incidena unui drept de proprietate, i acestea urmeaz un anumit regim juridic n cazul transferurilor dintre diferite persoane, fapt cu un impact financiar important; gestionarea excepional a datoriei publice: aceasta se concretizeaz prin conversiune i consolidare; aplicat exclusiv la mprumuturile interne, conversiunea este motivat de dificultile financiare ale statului debitor i de micorarea ratei dobnzii din cauza sporirii capitalului disponibil; efectele conversiunii se regsesc n nlocuirea unei datorii publice vechi cu o datorie public nou, cu condiia deosebit a unei dobnzi mai mici; amortizarea datoriei publice: aceasta nseamn reducerea sarcinii bneti i plata ratelor i a dobnzilor, ntruct la mprumuturile amortizate statul nu mai vars dobnzi; literatura de specialitate menioneaz dou modaliti de amortizare: obligatorie i facultativ. 1) amortizarea obligatorie semnific obligaia de rambursare a mprumutului ntocmai ca obligaia oricrui debitor privat; rambursarea poate fi: o la o dat unic, adic la o scaden fixat unitar pentru ntreaga sum mprumutat;
72

anticipat, permis numai n anumite cazuri, cnd rambursarea este permis prin cumprarea (nscrisurilor) la burs i, o ealonat, cea mai favorizat la mprumuturile pe termen lung i are loc sub forma anuitilor sau a tragerilor la sori; 2) amortizarea facultativ, aplicabil mai ales la mprumuturile perpetue, iar la mprumuturile pe termen lung rambursarea se efectueaz nainte de scaden, chiar i atunci cnd, n mod expres, este interzis rambursarea anticipat. n aceast ordine de idei se include i inflaia considerat ca amortizare indirect31 i realizat prin nsi deprecierea monetar; astfel, oricare ar fi ntinderea deprecierii monetare, statul nu ramburseaz i nu pltete dobnzi dect pe baza valorii nominale a titlurilor de mprumut. o Datoria public este o categorie financiar de dat relativ recent, cu tendine care au evoluat ntr-o serie de etape32 uor nuanate. ntr-o prim etap a devenit frecvent datoria public intern rezultat din credite pe termen scurt; ulterior s-a extins practica mprumuturilor i, respectiv, a datoriei interne pe termen lung, iar deceniile recente marcheaz amploarea datoriei publice externe ca specific al situaiei financiare din majoritatea statelor n dezvoltare. Contractat pe termene tot mai lungi, datoria public devine consolidat i urmeaz finanarea unor cheltuieli neprevzute, dar tot mai trenante n timp. Pe de alt parte, nsi tendina contemporan de finanare a deficitelor bugetare ncuviineaz apelul la venituri extraordinare (preponderent credite), evitndu-se prghiile fiscale directe sau indirecte din motivele dezvoltate n temele anterioare.

4.2. Datoria public intern

n limita unei sume expres aprobate de ctre Parlament, Guvernul poate angaja mprumuturi prin Ministerul Finanelor i prin alte instituii crora aa cum s-a artat mai sus, li s-a conferit calitatea de ageni ai statului33. Motivaiile ndatorrii includ, pe lng acoperirea deficitelor bugetare temporare sau anuale, i acoperirea unor cheltuieli i necesiti expres aprobate prin legea bugetar i, respectiv, legi speciale, cum ar fi, ca de pild, refinanarea datoriei publice interne i externe care a fost anterior contractat. Guvernul a autorizat Ministerul Finanelor s garanteze o serie de programe care vizeaz restructurarea, constituirea stocurilor la principalele produse strategice i realizarea investiiilor de interes naional. De asemenea, trebuie s garanteze finanarea lucrrilor agricole i a produciei destinate exportului, astfel nct s poat fi acoperit un ct mai lung ciclu de producie. Dup analiza argumentelor i acceptarea clauzelor din orice contract de mprumut intern, Ministerul Finanelor emite garaniile necesare, urmnd ca resursele financiare destinate rambursrii creditului i plii tuturor spezelor aferente s fie sarcin a agenilor economici care au beneficiat de creditul garantat de stat. n regim extrabugetar, Ministerul Finanelor constituie i gestioneaz Fondul de risc pentru garanii interne, care este destinat acoperirii riscurilor inerente. La acelai minister funcioneaz Registrul datoriei publice interne, unde se evideniaz obligaiile i angajamentele privitoare la datoria public, n mod difereniat dup proveniena intern sau extern a acesteia. Procesul reconversiei economiei i societii romneti pe o traiectorie inaugurat dup abolirea regimului totalitar presupune, ntre altele, recursul la practicile moderne de finanare a cheltuielilor bugetare i, n consecin, recursul la diferite modaliti de ndatorare34 pentru acoperirea deficitului bugetar. Dintre acestea, un interes aparte revine urmtoarelor: a) certificatele de trezorerie cu dobnd adresabile persoanelor juridice, n mod uzual destinate finanrii pariale a deficitului bugetar, iar prin ordinul ministrului de finane, se precizeaz valoarea nominal a emisiunii, data lansrii pentru vnzare, precum i scadena i dobnda stabilite; plata acestor certificate se efectueaz la data
73

emisiunii, prin debitarea contului cumprtorului deschis la Banca Naional a Romniei, cu suma ce reprezint valoarea nominal a certificatelor cumprate; b) certificatele de trezorerie cu discount, adresate bncilor comerciale cu sediul n ar. Ambele categorii de titluri au marcat subscrierea la mprumuturi publice pe piaa intern de capital i nu au beneficiat de faciliti fiscale. Nevoia sporit de resurse financiare suplimentare s-a materializat n abordarea altor categorii de titluri mai atractive. c) certificate de trezorerie cu dobnd adresabile populaiei, lansate prima dat n martie 1999, cu 80% dobnd anual i fr o limitare valoric a emisiunii; valoarea nominal individual a unui nscris a fost stabilit la 1.000.000 lei, iar termenul de rscumprare s-a fixat dup 90 de zile (ncepnd dup ultima zi acceptat pentru subscriere); rscumprarea naintea acestui termen atrgea remunerarea cu doar 10% dobnd, la vedere, iar depirea scadenei determina capitalizarea dobnzii unei rate specifice depozitelor la termen, conform calculelor elaborate de ctre Ministerul Finanelor; ca facilitate fiscal menit s stimuleze subscrierea a fost oferit exonerarea deintorilor de la plata impozitului corespunztor venitului rezultat din aceast operaiune; ar mai trebui subliniat o oarecare rigiditate birocratic n desfurarea ntregului proces, constnd n aceea c, att subscrierea, ct i rambursarea, nu putea avea loc dect la aceeai unitate a trezoreriei statului, or, acest fapt nu a fost nici pe departe de natur s flexibilizeze i s accelereze colectarea i utilizarea sumelor subscrise. Tensiunile de natur conjunctural i politic din 1999 au influenat i situaia financiar a vremii, mai cu seam c se apropia scadena unui mprumut contractat cu trei ani nainte de pe piaa internaional a capitalurilor de mprumut. Prin urmare, n lunile martie i aprilie 1999 au fost lansate, dup cum urmeaz, d) mprumuturi n valut adresabile persoanelor fizice i juridice rezidente n Romnia, cu suma vizat de cca. 28-30 mil. USD, iar ca metod de lansare s-a optat pentru subscripia prin bnci anume autorizate; plata contravalorii obligaiunilor de tezaur s-a realizat prin transferul bancar de la fiecare cumprtor n contul de USD al Bncii Naionale a Romniei, cont deschis la Federal Reserve Bank din New York; la rscumprare urmau s fie creditate conturile de USD ale cumprtorilor deschise la Banca Naionala a Romniei. Emisiunile s-au bucurat de o notabil aderen, motiv care a ncurajat autoritile la repetarea ulterioar a operaiunii. n legtur cu ndatorarea comunitilor locale, trebuie subliniat c aceasta se poate realiza fr garania guvernului, ns cu obligativitatea unei informri prealabile a Ministerului Finanelor. Concret, datoria public intern a comunitilor locale se materializeaz n: a) titluri de valoare emise de autoritile administraiei publice locale adresate deopotriv persoanelor fizice i juridice, precum i n b) mprumuturi interne angajate de ctre aceste autoriti la bnci comerciale sau alte instituii de credit. ntruct sarcina restituirii acestei datorii revine autoritilor administraiei locale, legislaia prevede obligaia nscrierii n bugetul local a acestor obligaii, fr posibilitatea de a invoca ori de a folosi credibilitatea i fora de impunere a Guvernului. De altfel, nici transferurile explicite de la bugetul central nu pot fi puse garanie pentru mprumuturile contractate de ctre unitile administrativ-teritoriale. Problemele legate de gestionarea datoriei publice locale sunt consemnate n Registrul de eviden a acesteia, ntruct administraiile locale pot contracta i administra un anumit plafon de credite publice cu care s-i acopere necesiti variate de finanare. Mrimea datoriei publice interne, precum i a serviciului datoriei publice interne i regsesc expresia ntr-o serie de indicatori specifici de apreciere: - datoria public intern angajat, semnific suma obligaiilor statului fa de creditorii si i nerambursate n momentul analizei;
74

datoria public intern angajat pe locuitor ilustreaz raportul ntre valoarea absolut a datoriei publice i numrul de locuitori; ponderea datoriei publice interne n produsul intern brut; ponderea serviciului datoriei publice interne n produsul intern brut sau n totalul cheltuielilor bugetare; valoarea absolut a serviciului datoriei publice interne; valoarea ratelor scadente n contul datoriei publice interne; valoarea ratelor scadente n contul datoriei publice interne i ponderea lor n produsul intern brut; valoarea dobnzilor i comisioanelor aferente datoriei publice interne i ponderea acestora n produsul intern brut.

4.3. Datoria public extern

Consecina mprumuturilor contractate pe piaa extern a capitalurilor de mprumut se regsete n datoria public extern, o categorie ale crei accepiuni permit o serie de precizri necesare premergtoare: a) datorie extern brut n sens larg conine sumele de bani sau valorile pe care rezidenii unei ri, ca persoane fizice sau juridice, le datoreaz strintii la un moment dat; este o interpretare exhaustiv, coninnd referiri la toate obligaiile bneti fa de strintate, indiferent de gradul de exigibilitate sau de existena garaniilor ori de caracterul public / privat al datoriei; b) datoria extern brut n sens restrns conine obligaiile bneti fa de strintate, cu urmtoarele excepii: creditele pe termen scurt considerate ca operaii financiare curente, indispensabile activitii economice externe; investiiile strine directe deoarece nu au perioade de scaden / lichidare; ajutoarele nerambursabile n cadrul programelor de asisten public bilateral sau multilateral; mprumuturi externe cu perioade de graie de peste 10-15 ani; mprumuturile externe de la creditori externi pentru filialele lor din alt ar (cea debitoare); creditele persoanelor fizice / juridice, dar negarantate de autoritile guvernamentale competente; c) datorie extern conform interpretrii Bncii Mondiale i organismelor afiliate acesteia cuprinde doar: sumele pentru creditori publici / privai n valut /servicii cu o perioad de rambursare mai mare de un an, i sumele datorate de persoanele private, dar garantate de o autoritate public; aadar pe lng alte obligaii de plat ctre exterior, nu se include n datoria extern, datoria rezultat din tranzaciile cu FMI. d) datoria extern net cuprinde diferena dintre: 1. activele publice / private ale rezidenilor unei ri n strintate, i formate din: - disponibiliti valutare; - mprumuturi acordate; - investiii directe; - titluri i diferite creane, etc. 2. activele deinute de rezidenii strini n ara de referin, i n care intr: - mprumuturile primite de la guverne, agenii guvernamentale; - creditele de la bnci private; - investiiile de capital; - diferite alte disponibiliti, titluri, creane ale diferitelor persoane fizice / juridice. Gradul de dezvoltare economic are o importan decisiv n stabilirea ponderii pe care datoria extern o are n totalul datoriei publice a unui stat. Astfel se explic diferena dintre rile n dezvoltare, silite practic s-i acopere necesarul de resurse pe seama unor mari datorii externe, i rile dezvoltate, beneficiare prin tradiie att ale
75

unei consistente piee intern a capitalului de mprumut, ct i ale unui management eficient n administrarea disponibilitilor proprii de finanare. De aici i un anume grad de dependen a rilor ndatorate fa de creditorii din strintate. ntruct n strintate pot contracta mprumuturi att persoane de drept public, ct i persoane fizice i/sau juridice, datoria extern este un concept diferit fa de datoria public extern. Datoria public extern 35 a unei ri se definete prin creditele externe contractate i angajate de ctre stat, n nume propriu, sau de ctre autoritile administraiei publice locale, precum i prin creditele externe contractate i angajate de ctre ali subieci autonomi, cu garania expres a statului. Aadar, pentru completarea necesarului su de resurse financiare statul, prin structurile cale centrale i/sau administrativ-teritoriale, are posibilitatea s apeleze la diferii creditori din strintate, cum ar fi: guverne i bnci centrale, organisme i instituii financiare cu vocaie internaional, diferite bnci comerciale sau persoane fizice posesoare de disponibiliti temporar libere. De reinut c n accepiunea Bncii Mondiale datoria public extern, nu se compune (n sensul c nu include) din: - datoriile persoanelor private, dar negarantate de autoritatea public; - sumele rezultate din tranzaciile cu Fondul Monetar Internaional; - datoriile unor debitori din strintate care ns pot fi stinse prin folosirea monedei rii lor; - sumele datorate de diferite persoane fizice sau juridice fr scadene punctuale de achitare. Motivele i, respectiv, destinaia urmat de sumele contractate de statul romn prin credite externe au vizat, n principal: a) echilibrarea balanei de pli externe, al crei deficit a cunoscut o continu cretere n aceast perioad; b) restructurarea n acele domenii ale vieii social-economice grav afectate de vechile orientri n alocarea resurselor; c) modernizarea i retehnologizarea economiei n sectoare punctuale prin investiii semnificative n perspectiva integrrii. Ministerul Finanelor este direct abilitat i implicat n toate procedurile privind mprumuturile de stat contractate sau (doar) garantate pe piaa extern de capital. n acest sens a fost instituit Registrul datoriei publice externe, unde se ine evidena amplelor documentaii privind mprumutarea sau garantarea unor mprumuturi de pe piaa extern. n regim extrabugetar, tot aici se constituie Fondul de risc pe garanii externe i mprumuturi subsidiare, coninnd drepturile i obligaiile, precum i cotele procentuale de participare ale prilor contractante. Acest Fond se poate completa i cu resurse de la bugetul de stat, n situaii de excepie i pentru un volum anume, justificat i explicit aprobat pentru acest scop.

4.4. Consideraii privind ndatorarea statului

Potrivit dezvoltrilor i precizrilor de mai sus, rezult c datoria public semnific totalitatea sumelor mprumutate sau garantate de ctre stat i datorate la un moment dat, att pe piaa intern, ct i pe piaa extern a capitalului de mprumut. Prin raportarea volumului datoriei publice la venitul naional se pune n lumin msura n care valoarea nou creat dintr-un an va fi sacrificat n acel an pentru stingerea obligaiilor financiare ale statului. Dei de valoare pur teoretic, acest raport definit ca grad de ndatorare a rii are o semnificaie aparte, iar n comparaiile internaionale relevana sa se amplific prin exprimarea ntr-o moned de circulaie mondial, sau prin considerarea factorului demografic n aprecierea produsului intern brut. Astfel se va evidenia mai clar ndatorarea a dou ri cu grade diferite de dezvoltare economic.
76

Materializat n serviciul datoriei publice, efortul financiar anual pe care-l impune datoria public a unui stat semnific totalitatea cheltuielilor ocazionate de rambursarea ratelor scadente, a dobnzilor, comisioanelor, precum i a tuturor spezelor aferente. Raportarea serviciului datoriei publice la numrul de locuitori sau la volumul produsului intern brut, precum i la totalul cheltuielilor publice sau doar la cele bugetare sunt tot attea modaliti de apreciere a ndatorrii reale a unei ri. Toate aceste valori ilustreaz volumul resurselor financiare publice acoperite prin solicitarea unor creditori diferii, autohtoni i/sau strini, iar obligaiile statului fa de acetia vor fi stinse prin participarea ntregii populaii, a tezaurului public. Serviciul datoriei publice externe36 ofer, prin analogie, imaginea gradului de ndatorare a unei ri fa de strintate i, totodat, presupune efectuarea periodic a unor pli n valut, potrivit prevederilor stipulate n contractele de mprumuturi externe de stat. Ministerul Finanelor i Banca Naional a Romniei sunt principalele instituii cu competene i rspunderi privind evidenele i evoluia resurselor valutare ale rii, a plilor de rate, dobnzi i comisioane n contul obligaiilor financiare externe. Prin raportarea ntregului volum al datoriei externe la totalul ncasrilor (valutare) provenite din exporturi se obine ilustrarea efortului valutar consistent la care este obligat naiunea unui stat ndatorat strintii. Pe de alt parte, cu ct acest efort valutar vor fi (mai mult) direcionat ctre plata datoriei externe, cu att va fi mai dificil procurarea resurselor valutare necesare susinerii unor importuri semnificative pentru modernizarea economiei i pentru consumul intern. n funcie de anumite evoluii din situaia financiar i economic a rii, Guvernul analizeaz i propune Parlamentului condiiile de reealonare, refinanare sau conversiune a datoriei publice externe. n circumstane adecvate se poate adopta revizuirea datoriei publice externe, care nseamn o modificare, prin metode diferite, a condiiilor ndatorrii. Literatura de specialitate invoc deopotriv situaiile nefavorabile pentru ara debitoare, pe fondul dificultilor n procurarea resurselor valutare, dar i situaiile inverse, cnd ara debitoare, intenioneaz s valorifice o conjunctur prielnic de pe piaa de capital i ca atare, solicit anticiparea plilor n contul datoriei externe. Una din metodele de revizuire este reamenajarea, adic modificarea scadenarului pentru rambursri, nsoit i de modificarea ratei dobnzii. n situaii socotite avantajoase, ara debitoare poate solicita recapitalizarea datoriei publice, care echivaleaz cu angajarea unui nou mprumut, sau consolidarea, operaiune descris anterior. Metoda de ultim instan privind datoria public extern este anularea sau uurarea acesteia, deosebit de greu acceptat de creditori, ntruct reprezint scutirea parial sau chiar integral de la serviciul aferent unor credite restante. Raiunile unei atari aciuni sunt exclusiv politice i efectul pe termen lung se materializeaz ntr-o cretere a influenei creditorilor n ara fost debitoare. (Este gritor cazul Poloniei anilor '90, cnd la Casa Alb i-au fost terse cu buretele datorii de peste 30 miliarde USD, aciune nsoit i de un puternic influx de capital occidental, determinant n configuraia economic a rii din acea vreme) Evoluiile i situaia datoriei publice externe se regsesc oglindite direct n balana de pli externe a rii, document cu semnificaie cardinal pentru starea oricrei ri i care este nsoit i de o situaie a creanelor i angajamentelor externe ale statului, ambele elaborate, proiectate i analizate prin conlucrarea ntre Banca Naional a Romniei i Ministerul Finanelor. Indicatorii i expresiile care reflect ndatorarea extern37 a unei ri comport o oarecare incertitudine n valoarea lor absolut, ns devin mai relevante n expresiile lor relative. Capacitatea de ndatorare extern a unei ri arat posibilitile acelei ri de a angaja credite n strintate, astfel nct rambursarea lor, prin plata ratelor, dobnzilor i comisioanelor aferente s nu creeze dificulti. Pentru evaluarea acesteia, de importan semnificativ este volumul exporturilor de bunuri i servicii dintr-o perioad considerat anume, precum i ponderea datoriei flotante n volumul ntregului serviciu al datoriei externe (deja) asumate.
77

Capacitatea de onorare a datoriei externe se bazeaz pe ansamblul fluxurilor determinate de schimburile economice internaionale ale rii debitoare, raportate la serviciul datoriei externe. Cu alte cuvinte, la valoarea serviciului datoriei externe se raporteaz urmtoarea sum algebric: - disponibilitile valutare externe nete; - soldul balanei de pli externe; - creditele scadente (n perioada analizat) i - rezerva oficial de aur i devize a rii. n situaia unei valori supraunitare a acestui raport, se apreciaz ca favorabil mprejurarea referitoare la capacitatea acelei ri de onorare a datoriei externe.

4.5. Criza datoriei externe strategii de abordare i soluionare

Datoria extern a rilor n curs de dezvoltare a crescut n perioada postbelic, cu precdere n anii 1970 i 1980, datorit precarelor condiii social-economice, a slabei participri la schimbrile comerciale internaionale, precum i lipsei cadrelor specializate n conducere i n finane. Din necesitatea reducerii decalajelor tot mai mari ntre rile ndatorate i rile dezvoltate, s-au fcut numeroase transferuri de resurse financiare concretizate n datoria lor extern. n plus criza energetic declanat n anul 1973, cu grave consecine ulterioare, a determinat sinergia mai multor efecte dezastruoase: creterea de circa apte ori a datoriei lor externe, orientarea mprumuturilor ctre alte scopuri dect creterea economic, i accentuarea continu a deficitelor i dezechilibrelor pe toate planurile. Concret, se nregistreaz dou tendine coexistente: pe de o parte - creterea lent a transferurilor nete de resurse financiare publice, constnd n finanare public multilateral i ajutoare publice bilaterale pentru dezvoltare, i, pe de alt parte scderea treptat a transferurilor nete de resurse financiare private, reprezentate prin mprumuturi de la bnci private sau credite pentru export. Aciunea conjugat a acestor tendine face ca s se remarce un flux tot mai pertinent de resurse negative (dinspre rile n curs de dezvoltare), dect fluxul de resurse pozitive (dinspre rile dezvoltate). Fenomenul i afl urmtoarea explicaie: n timp ce nu se mai acord noi mprumuturi (att de necesare soluionrii dificilelor probleme ale rilor n curs de dezvoltare), se agraveaz situaia lor social-economic datorit poverii restituirii mprumuturilor anterioare i a dobnzilor aferente, ajunse de fapt la scaden. Supranumit adeseori n literatura economic drept deceniul ocurilor, deceniul opt al secolului XX a nsemnat i acutizarea unei serioase crize de dimensiuni planetare, criza datoriei externe, a crei explozie a fost pregtit de aciunea conjugat a mai multor factori. 4.5.1. Cauzele care au mpins rile n dezvoltare n imposibilitatea de a-i stinge obligaiile de plat fa de creditorii externi sunt complexe. a) Majorarea succesiv a preului ieiului (1973-1980) a determinat creterea datoriei externe a acestor ri, dar ulterioarele scderi de preuri la produsele petroliere au afectat i preurile produselor de baz, care reprezentau ponderea n totalul exporturilor lor; concomitent au crescut preurile la produsele manufacturate, pe care tocmai aceste ri le importau din statele dezvoltate i beneficiare al petrolului. b) Nivelul ridicat al dobnzilor la creditele externe, care s-a modificat de la 8% pn la 1977, la 15-19% dup 1978 i n urmtorii ani; faptul se explic prin aceea c dobnzile aferente mprumuturilor risc s echivaleze cota de mprumut rambursabil; poziia decisiv n politica de fixare a acestor dobnzi revine bncilor private care au acordat cea mai mare parte din respectivele mprumuturi, dar i practicrii politicii creditelor scumpe, aplicat de rile dezvoltate, i care este de departe cauza principal a ndatorrii din deceniul opt.
78

c) Politica bugetar expansionist a SUA s-a concretizat n creterea cheltuielilor publice ale SUA, avnd ca efecte marile deficite bugetare din deceniile 7 i 8; acoperirea lor s-a fcut prin mprumuturi de stat cu o dobnd foarte ridicat, fapt ce a determinat o important asimilare a capitalurilor disponibile din rile vesteuropene i Japonia; ca urmare, dolarul s-a ntrit prin plasamente directe pe piaa american, superior remunerate fa de alte piee de plasament a capitalurilor disponibile; n aceast mprejurare, pentru rile n curs de dezvoltare, creditele externe i-au mrit dobnzile aferente i s-a produs aprecierea nejustificat a dolarului fa de alte monede, mai cu seam c circa trei ptrimi din mprumuturile bancare internaionale au fost exprimate n dolari. d) Greelile n orientarea politicii economice i financiar-valutare a rilor debitoare s-au materializat n direcionarea mprumuturilor ctre obiective neproductive, neeficiente i care nu asigurau rambursarea creditelor: achiziionarea de armament din import, finanarea doar a deficitelor bugetare temporare, fapt care, perpetua aceste deficite i extindea seria altor dezechilibre, lipsa unui control asupra sumelor n valut, fapt pentru care importante sume au fost exportate n conturi secrete personale, ntreinerea unui stufos aparat administrativ i militar, costisitor i nefast pentru cele mai multe dintre statele debitoare. e) Responsabilitatea direct a bncilor private; n perioada de cretere a ofertei capitalurilor de mprumut (dup majorarea preurilor la produsele petroliere), creditele acestor bnci au fost prea puin analizate i cenzurate, fapt ce s-a repercutat n imobilizrile mari de fonduri, datorit defectuoasei gestiuni a resurselor i, n consecin, datorit insolvabilitii generalizate a rilor n curs de dezvoltare. Dei la declanarea crizei datoriei externe au acionat deopotriv factorii endogeni, potenai de cei exogeni, rile n curs de dezvoltare sunt principalele victime ale acestei crize, ns, n mod logic, nu pot fi obligate la suportarea singular a consecinelor acesteia. ns criza datoriei externe, ca rezultat al sistemului actual de relaii economice, se repercuteaz dincolo de perimetrul rilor debitoare, ameninnd i dereglnd nu numai economia, ci nsi pacea i sigurana planetei. De pe aceast premis, fenomenul a intrat n sfera de interes a numeroase foruri i instituii, preocupate s eradicheze discrepanele n dezvoltare i s restrng efectele negative ale crizei.

4.5.2. Soluiile pentru criza datoriei externe au fost iniiate i aplicate dup atente i
responsabile analize asupra fenomenului, la care au participat cu egal interes att reprezentanii debitorilor, ct i cei ai creditorilor. Reunite sub titulatura Clubul de la Londra, bncile private au desfurat numeroase i ample consultri cu Clubul de la Roma, comitetul reprezentativ al guvernelor din rile creditoare. n calitatea de instituie financiar cu vocaie i influen pe piaa internaional a capitalurilor, Fondul Monetar Internaional s-a implicat cu consecven n concilierea principalelor grupuri de interese confruntate cu criza datoriei externe. De pild, Clubul de la Paris a prilejuit o discuie cu fiecare debitor n parte, numai pentru acele credite garantate de organismele guvernamentale ale rilor creditoare; s-au conceput linii generale de reamenajare a datoriilor i acorduri bilaterale convenite cu fiecare creditor n parte. S-a invocat reealonarea datoriei externe ca msur excepional, fiind, n fapt, amnarea pe civa ani a prii din datoria exigibil pe anul considerat. Dar aceast msur extrem s-a acceptat doar parial, i numai pe termen scurt, hotrndu-se: majorarea ratei dobnzii; adoptarea unor programe de redresare; stimularea produciei pentru export, n paralel cu limitarea importului prin devalorizarea monedei naionale, precum i cu limitarea creditului bancar. Soluiile propuse au euat n plan general, efectele nefiind cele scontate, datorit continurii procesului de accentuare a protecionismului rilor dezvoltate n raporturile lor comerciale rile debitoare.
79

Din 1985 s-a adoptat o politic general de ajustare macroeconomic structural n rile n curs de dezvoltare constnd n: acordarea de noi mprumuturi de la bncile comerciale; creterea rolului Bncii Mondiale pentru restructurarea economic, fapt care, totodat, a influenat i restructurarea politicii de creditare a bncilor. Cu toate acestea, fluxurile negative au sporit, iar ritmul anual de cretere a datoriei externe a devenit mai accelerat dect nsi creterea economic, deoarece s-a cutat un remediu al efectelor crizei, i nu al cauzelor care au generat-o i o alimenteaz, ignorndu-se necesitatea major de dezvoltare economic i social a rilor n curs de dezvoltare, ignorndu-se pericolul alimentat de adncirea decalajelor. De asemenea, a fost ignorat problematica global a ndatorrii, cu o atenie distribuit sporadic numai unor ri n detrimentul celorlalte ri n curs de dezvoltare. n timp ce organismele financiare internaionale nu au acceptat reealonri ale datoriei externe, un alt flagel, riscul valutar, a fost lsat numai pe seama debitorilor, fapt departe de a calma criza agravant a datoriei externe. Deoarece fenomenul insolvabilitii a cptat dimensiuni alarmante, a devenit imperativ cutarea de noi soluii: transformarea datoriei n suferin, n participaii ale bncilor creditoare la capitalul firmelor productoare din rile debitoare; transformarea creanelor neonorate n titluri de crean asupra veniturilor realizate din exportul rilor debitoare; funcionarea unei instituii internaionale care s achiziioneze de la bnci creanele scadente, dar la subpre, purttoare de dobnzi i amortizate pe seama resurselor recuperate tot de la rile debitoare; capitalizarea dobnzilor neonorate, n mprumuturi cu dobnd, dup o prealabil perioad de graie; crearea unei case de asigurri contra riscurilor nerambursrii mprumuturilor acordate. Ultimul deceniu al zbuciumatului secol XX a determinat mutaii revoluionare n nsui modul de abordare a fenomenului. Este necesar luarea n considerare a unor elemente agravante, cum ar fi: scumpirea global a creditului pe piaa financiar internaional, precum i apariia unor solicitri sporite din partea plutonului de ri ex-socialiste. n acelai timp ns, s-a dezvoltat o puternic pia secundar a creanelor n contul datoriei externe, pe care se desfoar sofisticate i tentante tranzacii ale titlurilor de crean. Exist mai multe opinii avizate care semnaleaz cu optimism fenomene de redresare economic a unora din cele mai ndatorate ri, aduse n situaia de a-i fi rscumprat creanele deinute de bnci asupra lor. Piaa financiar internaional a cunoscut o adevrat explozie a inovaiilor financiare, concretizate n tehnici tot mai extinse de rscumprare a datoriei, precum i de conversie a acesteia n active. Este adevrat c focarele crizelor financiare, manifestate cu mare virulen n ultimul deceniu reprezint un serios semnal de alarm fa de recidivarea crizei globale a datoriei externe. Dar tot att de adevrat este c recentele evoluii din lume, bazate pe eforturile de integrare zonal i regional, sunt determinate de o alt filozofie privind raporturile dintre state suverane, de o alt abordare a cooperrii i asistenei financiare. Lista adnotrilor:
Talpo I. Creditul public, ed. Sedona, Timioara, 1999, pag. 6-7 Talpo I. Op. cit., pag. 9-11 3 vezi Talpo I., Op. cit, precum i Vcrel I., unic autor sau n colectiv, pentru complexa problematic a finanelor publice n.ns. 4 Bistriceanu Gh., Adochiei M.N., Negru E. - Finanele agenilor economici, Ed. Didactic i Pedagogic R.A. Bucureti, 1995, pag. 437-438 5 Gliga I. Dreptul finanelor publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1992, pag. 199
2 1

80

aguna D. D. Tratat , Ed. All Beck, pag. 310-311 Gliga I., Op. cit., pag. 202 8 Talpo I., Op. cit, pag. 20 9 Talpo I., Op. cit., pag. 22 10 Gliga I. Dreptul finanelor publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1992, pag. 199-201 11 Gliga I., op. cit., pag. 208 12 potrivit art. 15 din Legea finanelor publice nr. 10/1991, precum i ulterior, art. 17 din Legea finanelor publice nr. 72/1996 13 aguna D. D., Op. cit., pag. 310-311 14 Talpo I., Op. cit., pag. 42 15 Talpo I., Op. cit., pag. 44 16 Talpo I., Op. cit., pag. 50 17 Profiroiu A. Economia sectorului public, Ed. Economic, Bucureti, 2001, pag. 177 18 Gliga I. Dreptul finanelor publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1992, pag. 220 19 Gliga I., Op. cit., pag. 222 20 Gliga I., Op. cit., pag 223-224 21 Gliga I., Op. cit., pag 226 22 Condor I. Drept financiar, Ed. R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pag. 378 23 Gliga I., Op. cit., pag. 226 24 vezi Vcrel I. Finane publice, teorie i practic, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981, pag. 272 25 Condor I., Op. cit., pag. 360-361 26 aguna D. D. Tratat , Ed. AllBeck, Bucureti, 2001, pag. 206 27 aguna D. D., Op. cit., pag. 213 28 Talpo I., Op. cit., pag. 75 29 aguna D. D., Op. cit., pag. 319 30 aguna D. D., Op. cit., pag. 320-321 31 aguna D. D., Op. cit., pag. 322 32 Gliga I., Op. cit., pag. 203-204 33 Talpo I., Op. cit., pag. 79-90 34 Talpo I., Op. cit., pag. 81-88 35 Talpo I., Op. cit., pag. 91 36 Talpo I., Op. cit., p. 97-98. 37 Talpo I., Op. cit., p. 116-117.
7

81

Seciunea 3 SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

Pe msura colectrii lor, veniturile publice sunt orientate pentru a finana multiplele sarcini i obiective ale statului pe calea cheltuielilor publice. n acest fel, dup faza de mobilizare, se realizeaz dirijarea, cea de-a doua etap a repartiiei ca funcie a finanelor publice. Potrivit prioritilor pe care le ierarhizeaz i le ia n consideraie ntr-o anumit perioad a dezvoltrii sale, statul efectueaz diferitele alocri din fondul bnesc public, pe destinaii punctuale, ca materializare a implicrii instituiilor i administraiei centrale i locale n toate domeniile sociale i economice ale colectivitii. Cheltuielile publice reprezint un set de prghii financiare care, dincolo de dimensiunile lor concrete i cuantificabile, ilustreaz totodat suportul doctrinar i ideologic care condiioneaz ampla intervenie a managementului guvernamental n ntreaga activitate economic i social a societii.

Cuprins: TEMA I: Prezentarea cadrului conceptual TEMA II: Alocri fundamentale din banul public TEMA III: Asigurrile sociale de stat

82

TEMA I Prezentarea cadrului conceptual

Dimensiunea democrat a oricrui stat modern se reflect n faptul firesc c orice cetean este ndreptit s beneficieze de o serie de bunuri i servicii asigurate de ctre stat, n funcie de posibiliti care variaz de la ar la ar. Aa cum veniturile publice totale se constituie i se mobilizeaz din suma resurselor interne i externe, i cheltuielile publice, ca alocri de resurse financiare, se compun din suma cheltuielilor efectuate din resurse interne i, respectiv, externe. Cuvinte cheie Cheltuieli publice Cheltuieli publice consolidate Credit bugetar Sector public Etatizarea economiei Cheltuieli publice bugetare Economie mixt Eficiena cheltuielilor publice Creterea real nominal Cretere absolut relativ Cuprins:
1.1. Definire i coninut economic 1.2. Determinanii creterii cheltuielilor publice 1.3. Dinamica cheltuielilor publice 1.4. Clasificarea multicriterial a cheltuielilor publice

83

1.1. Definire i coninut economic

Ca instituie, statul servete societatea din punct de vedere social i economic, n sensul c acoper necesarul public de bunuri i servicii, socotite prioritare ntr-o etap determinat din evoluia sa, i creeaz premisele pentru perpetuarea concepiilor sale i a funcionrii instituiilor publice. Cheltuielile publice sunt relaii social-economice n expresie bneasc, stabilite ntre aparatul de stat i categoriile sociale, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare publice, n scopul realizrii sarcinilor i obiectivelor propuse de managementul guvernamental. Prin urmare, prghiile cheltuielilor publice au ca scop repartizarea i utilizarea banului public n interesul societii. Volumul i structura cheltuielilor publice difer de la ar la ar, sub puternica influen direct a structurii de clas a societii. Coninutul economic al cheltuielilor publice deriv din destinaia pe care o pot urma acestea ca alocri din produsul intern brut. Astfel, acestea pot reprezenta un consum definitiv de produsul intern brut, cum este cazul cheltuielilor efectuate pentru asigurarea continuitii n funcionare a activitii din instituiile statului, sau pot fi avans de produsul intern brut, de genul finanrii unor investiii ample i a unor obiective pentru folosin ndelungat. Creterea rolului intervenionist al statului n viaa social i economic a fiecrei ri conine explicaia sintetic a nsi creterii cheltuielilor publice, direct influenate de gradul de dezvoltare economic a rii, precum i de conjunctura social i politic a etapei istorice considerate. Conceptul de cheltuieli publice se refer la toate cheltuielile efectuate de stat, prin aparatul administraiei sale centrale i locale, n beneficiul societii. Dezvoltarea logic i legic a societii umane i a raporturilor interumane i-au pus amprenta pe marea lor diversitate i complexitate, care, la rndul lor, au determinat continua evoluie a modalitilor de formare a resurselor financiare la dispoziia statului. Componena cheltuielilor publice1 este structurat pe urmtoarele paliere mari: a) cheltuielile administraiei centrale de stat, efectuate din fondurile ce se constituie la nivelul administraiilor publice centrale: bugetul de stat, al asigurrilor sociale de stat, al asigurrilor de sntate, al fondului pentru ajutorul de omaj, ale instituiilor publice i regiilor autonome i altele; dup structura organizatoric de tip federal a statelor, aici se includ i cheltuielile din bugetul federal al regiunilor sau provinciilor; b) cheltuielile administraiilor locale, sunt cele efectuate din fondurile care se constituie la nivelul unitilor teritorial-administrative, al comunitilor locale, adic din bugetele publice locale; c) cheltuielile efectuate din intrrile anuale de credite externe; d) cheltuielile efectuate din fondurile externe nerambursabile, constituite la nivelul organismelor internaionale i distribuite statelor beneficiare, pe diferite programe. Astfel, la nivelul bugetului general consolidat al statului se calculeaz cheltuielile publice totale consolidate, care comport urmtoarele operaii: cheltuielile publice totale ale fiecrui buget component, minus transferurile ntre bugete, plus intrrile anuale de credite externe, minus rambursrile anuale de credite externe, mai puin dobnzile aferente. nscrierea cheltuielilor publice n buget se efectueaz conform principiului c cheltuielile publice sunt plafoane maxime, ntruct valoarea cheltuielilor aprobate de Parlament poart denumirea de credit bugetar. Literatura de specialitate opereaz o nuanare ntre cheltuieli publice i cheltuieli bugetare. n acest sens, cheltuielile publice, care sunt toate cheltuielile efectuate prin intermediul aparatului administraiei centrale i/sau locale de stat, al instituiilor publice din diferite domenii i al agenilor autonomi, pe ct vreme cheltuielile bugetare sunt toate cheltuielile a cror acoperire provine de la bugetul central, bugetele locale i al asigurrilor sociale de stat. Aadar, cheltuielile publice circumscriu cheltuielile bugetare, n sensul c, pe lng acestea, ele cuprind i cheltuieli efectuate din resursele financiare publice
84

constituite n afara bugetului de stat, precum i cheltuielile acoperite din fonduri constituite cu destinaie (sau afectaie) special. Ca rezultat firesc al evoluiei istorice, evoluia statului se traduce prin evoluia multiplelor sale funcii i atribuii, iar n structura acestora, elementul de natur economic a dobndit o pondere n permanent cretere.

1.2. Determinanii creterii cheltuielilor publice

Controversatul secol XX care a nregistrat mutaii radicale n toate domeniile vieii sociale i economice, consemneaz totodat o succesiune de etape semnificative n evoluia statului i a sectorului public. Talia statului se poate aprecia prin spectaculoasa cretere a volumului cheltuielilor publice totale i a produsului intern brut, valori care arat, practic, o cvadruplare a dimensiunilor i forei sectorului public. Msurarea ponderii cheltuielilor publice n produsul intern brut are un plus de relevan fa de ponderea produciei sectorului public n produsul intern brut, ntruct tabloul desfurtor al destinaiilor resurselor financiare publice ilustreaz cu mai mult pregnan dublul aspect al intervenionismului statal: a) furnizor al unor prestaii variate i complexe n folosul comunitii, care impun costuri ridicate, cu att mai mari cu ct progresele tiinei i civilizaiei se propag cu mai mare rapiditate; aceste prestaii se refer la: securitate, aprare, educaie, cercetare, transporturi, asigurri medicale i sociale, energie, comunicaii, protecia mediului nconjurtor, relaii cu strintatea etc; b) reglator al mediului concurenial de funcionare a societii i economiei, ceea ce nseamn frecventa implicare a statului pentru a corecta i pentru a nltura eventualele posibile derapaje ale pieei. Reflectarea fireasc a amplelor controverse i studii legate de evoluia statului i a sectorului public se regsete n vasta literatur economic i politic, n analizele de penetrant natur sociologic, precum i n toate lucrrile ce compun achiziiile contemporane din tiina economic. Din numeroasele definiii i caracterizri oferite de oamenii de tiin pentru specificarea sectorului public, ne vom opri la precizarea sensului economic dat statului, aa cum a fost sugerat de literatura anglo-saxon, ca ansamblu al tuturor activitilor desfurate de Stat2. Astfel, componentele principale ale sectorului public, care reprezint tot attea direcii de implicare financiar a statului n viaa social-economic a colectivitii, sunt urmtoarele: A. Instituiile publice, entiti care opereaz cu venituri de la bugetul public i bugetele locale, cuprinznd: administraiile publice centrale i locale, productoare de bunuri colective, destinate ntregii societi, respectiv colectivitii locale; natura bunului public, diferenele n gusturile i preferinele de la o ar/regiune la alta, precum i gradul de descentralizare admis prin decizia politic reprezint elementele hotrtoare n repartizarea competenelor pe niveluri ntre aceste categorii de furnizori ai prestaiilor publice: central, local, regional. Divizarea bunurilor colective poate viza domenii ample, cum ar fi: aprare, poliie, transporturi, educaie i cercetare, protecia mediului, dezvoltare economic etc., sau poate viza segmente de consumatori, unde intr producia i distribuirea utilitilor, infrastructura urbanistic, serviciile sociale i administrative etc.; organisme de protecie social, subordonate direct puterii publice i transformate n timp, pe baza cotizaiilor unor membri constituii n societi mutuale, pn la dimensiunile sistemului de asigurri sociale din zilele noastre, a crui funcie este de a compensa inegalitile economice generate de cauze variate: boal, accidente, omaj, handicap, btrnee etc. B. ntreprinderile publice, entiti care opereaz cu venituri obinute din vnzarea pe pia a produciei proprii, n baza subveniilor sau a transferurilor guvernamentale; aici se includ: regiile autonome, de regul monopoluri naturale, pentru c funcioneaz fr a fi concurate de firmele private;
85

societi mixte cu capital de stat, componente ale sectorului public, ns n concuren cu sectorul privat i apropiate de acesta prin modul de funcionare; bncile i societile de asigurare cu capital de stat. Din perspectiva destinaiilor urmate de resursele financiare ale statului, acestea sunt urmtoarele: a) plata bunurilor i serviciilor achiziionate de stat prin instituiile sale din administraia central i/sau local, ca i de alte persoane de drept public; aici intr structura cuprinztoare a consumului de stat i, ntr-o proporie majoritar, producia industriilor civile; b) plata salariilor, pensiilor, ndemnizaiilor i alocaiilor pentru sntate i protecie social, pentru funcionarii publici i alte categorii sociale; aici se evideniaz caracterul neproductiv al cheltuielilor publice, puternic amplificat n multe state dup al doilea rzboi mondial, urmare a politicilor de redistribuire a venitului naional n favoarea unor categorii sociale socotite dezavantajate: omeri, pensionari, agricultori, sraci etc.; c) plata capitalului i a dobnzilor aferente datoriei publice, ca explicaie pentru acoperirea necesarului n cretere de resurse financiare, cu care s susin intervenia sa prin intermediul ntreprinderilor publice; d) plata subveniilor i transferurilor ctre sectorul privat, grupaj care surprinde finanarea i suportul acordat de stat prin repartizarea special a banului public pentru acele ramuri sau firme al cror necesar de finanare nu se poate acoperi prin efortul individual; aici intr lucrrile ample de infrastructur, industria nuclear, cercetarea i educaia de performan, lucrrile de ntreinere i protecie a mediului etc., adic domenii cu mari repercusiuni n viaa social i economic a rii. Ponderea de 40-50% a cheltuielilor publice n produsul intern sau naional brut este rezultatul creterii sectorului public n mai toate statele dezvoltate, ca fenomen care a impus termenul de economie mixt, caracteristic ultimelor dou trei decenii. Dar funcionarea acesteia pe baza principiilor tradiionale ale pieei este tot mai mult pus sub semnul ntrebrii, deoarece creterea cheltuielilor publice reclam un efort financiar n continu cretere (pe seama fiscalitii sau pe seama datoriei public, iar acest efort la rndu-i se lovete de dualitatea specific psihologiei alegtorului: dorina de a obine mai mult i refuzul de a plti mai mult3 Factorii determinani4 n creterea sectorului public sunt, n acelai timp, i cei care au influenat continua progresie a cheltuielilor publice. 1. Intitulat legea lui Wagner, ipoteza unei relaii logice ntre ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut i venitul mediu real a fost lansat de economistul german A. H. Wagner. Potrivit acesteia, creterea volumului de servicii publice (cultur, educaie, sntate, asisten i protecie social) se datoreaz structurii lor de bunuri superioare, care imprim o rapid cretere a cererii pentru astfel de bunuri, odat cu dezvoltarea societii i cu ameliorarea nivelului general de trai. n plus, progresul tehnic, care nsoete firesc procesul de expansiune a civilizaiei urbane, necesit cheltuieli publice tot mai mari pentru extinderea i continua actualizare a serviciilor i infrastructurii adecvate acestui stadiu. mbuntirea vieii a schimbat i sentimentul de responsabilitate colectiv, de unde i amplele politici i programe de transferuri ctre categoriile nefavorizate, astfel direcionate i din intenia de netezire a decalajelor i presiunilor cauzate de acestea. 2. Ipoteza Peacock-Wiseman, dup numele celor care au lansat-o n anii '60, susine c i excesul de fiscalitate este rspunztor de extinderea sectorului public. Cei doi analiti au identificat un aa-numit efect de deplasare provocat prin concordana urmtoarelor mprejurri: a) efortul deosebit impus de anumite circumstane speciale, cum ar fi rzboiul, criza sau reconstrucia dup catastrofe de acest gen, se traduce ntr-o cretere rapid a volumului de cheltuieli publice; b) populaia accept mai uor apelurile lansate din astfel de motive, determinate de imbold patriotic sau solidaritate naional i, ca atare, accept sporirea fiscalitii operat cu aceast ocazie;
86

c) restabilirea normalitii nu este ntotdeauna nsoit de revenirea la vechiul nivel de fiscalitate, pentru c pltitorii deja s-au obinuit cu aceasta i o consider suportabil, mai cu seam c pericolele s-au ndeprtat. Aceast ipotez este susinut i de o seam de observaii empirice care arat c, potrivit sistemului fiscal i funcionrii regimului democratic, ncasrile sunt cele care determin volumul cheltuielilor publice, i nu invers. 3. Renunarea la echilibrul bugetar, aa cum s-a realizat prin politica bugetar de stabilizare propus de J.M. Keynes a deschis o adevrat cutie a Pandorei, ntruct a eliminat constrngerile tradiionale fa de cheltuirea banului public. Aa au fost abordate pe scar tot mai extins modalitile de finanare suplimentar prin credite publice, ca soluii operative i atractive deopotriv guvernanilor i guvernailor. 4. Anii '70 au mbogit latura politic a explicaiilor pentru creterea cheltuielilor publice cu elemente ale unei tiine revoluionare, Constitutional Economics, care pornete de la competiia n care se afl partidele politice i, valorificnd concurena fireasc a societii moderne democrate, grupurile de presiune i disput meritele dup avantajele difereniate propuse n confruntarea electoral. Exponenii acestui curent, ntre care J. Buchanan i G. Tullock, arat c activitile i importana grupurilor de presiune sunt direct legate de mrimea i structura bugetului guvernamental. Succcintul periplu teoretic i doctrinar privind determinanii creterii cheltuielilor publice s-ar putea finaliza sub enunul urmtoarelor concluzii preioase pentru evoluia sectorului public: a) mentalitile i concepiile politice reflect o relaie direct ntre guvernarea stngii i creterea sectorului public; b) structura economic a unei ri arat c, n general, cu ct ara este mai mic (adic dependent ntr-o mai mare msur de comerul exterior), cu att mai mult este statul chemat s compenseze prin aciuni publice vulnerabilitatea sistemului economic fa de restul lumii5. Corolarul dezbaterilor i confruntrilor legate de legitatea i faptul incontestabil al creterii sectorului public i, implicit, a creterii sferei de intervenie a statului prin prghiile finanrii publice, const n precizarea urmtorului adevr: mijloacele de satisfacere a nevoilor publice reprezint o chestiune economic, n timp ce ierarhizarea nevoilor publice dup anumite prioriti reprezint o chestiune ce ine de alegerea politic. Caracterul limitat al resurselor financiare publice, confer o importan crucial operaiunilor i procedurilor de selectare i dimensionare a cheltuielilor publice. Ierarhizarea alocrilor este atributul contient al executivului, care se bazeaz pe criterii combinate referitoare la prioritate, oportunitate, eficien, calitate i standarde internaionale. Ideea principal este de minimizare a costurilor, cel mai adesea concretizate n forma i mrimea cheltuielilor curente. Conceptul de eficien a cheltuielilor publice semnific atenta evaluare i analiz a raportului dintre eforturile financiare ntreprinse (socotite consum financiar) i efectele obtenabile, ca rezultate ale obiectivelor finanate cu respectivul consum financiar. Din interaciunea executivului, abilitat cu puterea de decizie financiar a administraiei publice - cu legislativul, abilitat cu puterea de corecie i amendament, eficiena cheltuielilor publice apare ca un deziderat comun, ca un scop final unic, n prefigurarea cruia se poate interveni pe calea ajustrilor i a rectificrilor bugetare. Pe fondul de optim social, pot funciona diverse criterii de eficien a cheltuielilor publice, cum ar fi: - opiunea pentru acea alternativ de serviciu public, cu cel mai mic cost i cruia s-i corespund un maxim al raportului calitate-cantitate; - execuie modernizat capabil s asigure utilizarea maximal a prestaiei de ctre consumator; - aptitudinea de a anticipa ntr-un orizont dat de timp. Exist mai multe metode de evaluare a raportului dintre eforturile i efectele directe i indirecte pe care le presupun proiectele de obiective publice. Un loc aparte l are, n acest sens, analiza cost-beneficiu, cu variante diferite i potrivit creia valoarea optim a unui astfel de proiect poate rezulta prin una din urmtoarele alternative:
87

a) fie un nivel minim al raportului cost/beneficiu; b) fie un nivel maxim al raportului beneficiu/cost. ntreaga evoluie a statului i, implicit, a volumului i structurii cheltuielilor publice reflect consolidarea statutului de protector i agent economic, aa cum l-au dobndit puterile publice n ultimele 5-6 decenii. mpreun cu alte msuri fiscale, cheltuielile publice au menirea de a modifica i de a influena nsi comportamentele firmelor i cetenilor, fapt materializat n noua perspectiv asupra finanelor publice6, de fonduri care trec numai prin canalul administraiilor publice pentru a permite ndeplinirea funciilor statului privit ca actor economic. Ca atare, prin comparaie cu epocile anterioare, partea cheltuielilor cu administraia general i aprarea naional a sczut, n favoarea transferurilor sociale, cheltuielilor cu administraia i cultura i a cheltuielilor cu caracter economic7.

1.3. Dinamica cheltuielilor publice

Referitor la legitatea sau non-legitatea fenomenului incontestabil de cretere a cheltuielilor publice, prerile doctrinarilor i analitilor sunt numeroase, iar concluziile lor, dei bazate pe realiti ntructva asemntoare, sunt nc departe de a fi definite sau la unison formulate.

1.3.1. Indicatorii relevani ai fenomenului de cretere a cheltuielilor publice atest multitudinea abordrilor, precum i varietatea interpretrilor posibile legate de acest subiect. Dinamica ascendent a evoluiei se oglindete n indicatorul creterea nominal a cheltuielilor publice, care exprim modificrile n sensul creterii aa cum rezult acestea din exprimarea n preuri curente. Relevana este ns diluat, atta timp ct creterea cheltuielilor publice a avut loc pe fundalul unei crize monetare, sau a unei crize economice persistente cu efecte inflaioniste de durat. Mai apropiat de realitate ar aprea imaginea dat de indicatorul creterea real a cheltuielilor publice, care se bazeaz ns pe preurile constante n exprimarea modificrilor de cretere; astfel se ofer i o corectare a influenelor cauzate de creterea preurilor. Dac preurile curente se transform n preurile perioadei de baz, crete i relevana datelor de analizat. Analiza creterii absolute a cheltuielilor publice trebuie completat cu analiza creterii lor reale i relative. Dar fenomenul de cretere a cheltuielilor publice, care exprim pe fond amplificarea intervenionismului statal n economie i n societate, nregistreaz un ritm mai alert dect creterea produsului intern brut. Nivelul cheltuielilor publice se poate aprecia att pe ansamblu, ct i pe componente de cheltuieli, pe fiecare destinaie a alocrilor. Analiza static surprinde evoluia lor dintr-un moment dat,n timp ce analiza dinamic urmrete modificrile de cretere ntr-un orizont mai mare de timp. n analizele interne volumul cheltuielilor publice totale necesit pe lng transformarea preurilor curente n constante, i ajutorul indicelui PIB deflator. Ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut ofer o caracterizare mai elocvent a nivelului cheltuielilor publice dintr-o ar, cu att mai mult cu ct ambii indicatori se exprim n preuri curente i se asociaz cu evoluia cursului monetar. Rezultatul este util comparaiilor i analizelor internaionale, iar raportul se poate exprima i procentual. Elasticitatea cheltuielilor publice este un coeficient care poate oglindi n ce msur cheltuielile publice depesc ca ritm de cretere sporirea produsului intern brut. Aceasta se poate desprinde din relaia:
Indicele creterii cheltuielilor publice , unde: Indicele creterii PIB Kdev este elasticitatea cheltuielilor publice. K dev =
88

Rezultatele pot fi astfel interpretate: a) Kdev > 1, indic tendina cresctoare de utilizare a produsului intern brut pentru cheltuieli publice; b) Kdev = 1, tendina este staionar n perioada de analiz; c) Kdev < 1, opereaz o tendin de restrngere a produsului intern brut n domeniul cheltuielilor publice. n ambele cazuri de calculare i aprecieri a ponderii i a elasticitii cheltuielile publice se poate evalua msura n care autoritile publice se implic mai mult sau mai puin intens n folosirea resurselor financiare ale societii. Cheltuielile publice medii pe locuitor reflect ntr-o msur mai apropiat de realitate nivelul cheltuielilor publice prin asocierea numrului de locuitori dintr-o ar i/sau din anul analizat. De asemenea, utilizarea preurilor curente i recalcularea lor n USD (din 2003 n Romnia se folosete moneda euro) permite o baz viabil pentru comparaiile internaionale. Tendina de cretere a cheltuielilor publice relevat unanim n analizele i literatura de specialitate trebuie completat cu nc un adevr privitor la aceast chestiune, i anume c, structura cheltuielilor publice i prioritile pe care acestea le urmeaz n managementul guvernamental reflect poziia i interesele exprimate n plan economic i social ale unei majoriti, aa cum a rezultat aceasta din confruntarea politic electoral.

1.3.2. Factorii dinamizatori ai evoluiei cheltuielilor publice susin, prin

diversitatea i complexitatea lor, caracterul de lege obiectiv pe care l urmeaz fenomenul analizat. Valoarea cifric a cheltuielilor publice, absolut sau relativ, reprezint o finalitate a aciunii lor conjugate n sensuri coerente sau contradictorii, dar care, cumulat, susin tendina anterior menionat. Delimitarea factorilor de cretere pe categorii arat contribuia fiecrui element n modificrile de evoluie a cheltuielilor publice. a) Factorii demografici se refer la numrul i structura populaiei, unde s-au nregistrat creteri notabile. De aici, i creterea cheltuielilor publice constnd n plata unui mai mare volum de salarii, de asigurri sociale i de servicii publice generale; concomitent, sectorul public i continu propria cretere, ca urmare a creterii funcionarilor i volumului de prestaii n folosul unei populaii mai numeroase. b) Factorii economici se refer la exigenele impuse de apariia i dezvoltarea unor noi ramuri n economie, la modernizarea i retehnologizarea vechilor amplasamente din economie, fapt care necesit investiii de anvergur. Volumul lor excede posibilitilor singulare de implicare, aa nct este tot mai evident susinerea economiei de ctre stat. c) Factorii sociali completeaz ceilali factori prin contribuia pe care o au la atenuarea efectelor i disparitilor cauzate de mecanismul pieei. Folosirea bugetului public ca filtru de redistribuire a resurselor financiare ale societii pe principii mai echitabile presupune, totodat, armonizarea veniturilor, care, n condiii concureniale, tind spre o polarizare dramatic. Prin cheltuielile publice sporite se netezesc eventualele discrepane, n sensul actualizrii veniturilor minime pe locuitor. d) Factorii urbanistici semnaleaz o extindere a infrastructurii i utilitilor de tip urban, din categoria transporturilor, comunicaiilor, alimentrii cu ap, gaze i energie electric. Toate acestea presupun considerabile cheltuieli publice, a cror acoperire impune importante resurse financiare. e) Factori militari au o pondere semnificativ prin interferena cu majoritatea industriilor civile i, mai cu seam n contextul tensionat al societii contemporane. Pe lng cheltuielile fireti de susinere a eforturilor i efectivelor militare din zonele de conflict, sunt incluse aici i sumele destinate eliminrii efectelor nefaste de ordin economic i social cauzate de nfruntrile militare. f) Factori istorici au n vedere progresia cheltuielilor publice prin transmiterea ntre generaii a multora dintre poverile financiare, care oblic la mprumuturi cu
89

scadene prelungite. n plus, fenomenul inflaionist se adaug la preluarea datoriilor i astfel, se propag n timp tendina de cretere a cheltuielilor publice. g) Factori politici nu pot fi disociai, prin ncrctura decizional pe care o conin att n stabilirea prioritilor i volumului de alocri, ct i n modelarea unor concepii i comportamente anume, cu privire la rolul autoritii publice n societate. Creterea responsabilitilor asumate de stat prin instituiile i structurile de intervenie se traduce, n planul finanelor publice, prin continua progresie a cheltuielilor publice.

1.3.3. Consecinele creterii cheltuielilor publice. ns creterea cheltuielilor publice nu este doar efectul unor cauze mai mult sau mai puin nuanate, ci, n acelai timp, este cauz complex a altor fenomene, surprinse n plan financiar, politic i tiinific, sub forma mai multor consecine cu semnificaii pe multiple planuri. Consecinele de ordin politic ale creterii cheltuielilor publice se materializeaz n apariia i funcionarea unor noi structuri politice, de factur parastatal, care nseamn gruparea mai multor state n formaiuni i organisme fondate pe aceeai ideologie i pentru scopuri i interese comune. Sunt ilustrative organismele rezultate prin integrare sau structura politic i militar cunoscut ca Tratatul Nord Atlantic, (UE, respectiv NATO). Aceste grupri reunesc state cu structuri economice i politice similare, de for economic i politic apreciabil i comparabil, capabil s estompeze, i s depeasc imobilismele generate de naionalism. Fenomenele integraioniste sunt tipice i altor zone, cum ar fi organismele care reunesc state n dezvoltare ca semn al unei creteri a propriilor lor cheltuieli publice, dar i ca intenie de protejare a intereselor comune i de comuniune pentru diverse alte proiecte de cooperare. Consecinele de ordin financiar vizeaz corelaiile multiple ce pot aprea ntre creterea cheltuielilor publice i creterea avuiei naionale i a produsului intern brut. ntr-o prim corelaie, punctul optim se definete prin limita maxim a proporiei impozitelor n produsul intern brut (presiune fiscal), limit abordabil doar teoretic, deoarece practic rmne de neatins; n alt ordine de idei, se poate analiza structura i mrimea cheltuielilor publice n produsul intern brut funcie de utilitatea lor. n acest caz, valoarea optim a raportului se atinge cnd avantajul social al creterii cheltuielilor publice este mai mare ca inconvenientul social al reinerilor publice. Pentru ambele categorii de corelaii valorile variaz dup diferite elemente ce compun la un moment dat conjunctura politic i economic. De pild, n perioadele de ascensiune, de avnt economic s-ar cuveni o reducere a cheltuielilor publice, pentru a se economisi sau pentru a se acoperi datoria public; n schimb, n perioadele de depresiune cheltuielile publice mrite ar putea stimula creterea i renscrierea economiei spre avnt. Dac volumul i structura cheltuielilor publice materializeaz o anumit viziune i politic a managementului guvernamental, este de neles consecina financiar a creterii cheltuielilor publice i dup mrimea sectorului public, dup gradul de etatizare a economiei, precum i dup structura i funcionarea instituiilor i mecanismelor de pia.

1.4. Clasificarea multicriterial a cheltuielilor publice

Orientarea resurselor bneti ale statului ctre obiective i sarcini care ilustreaz menirea sa n sprijinul interesului general al societii reprezint o chestiune de importan cardinal, cu att mai justificat n prezent, pe fondul propagrii accelerate a informaiei i interferenelor. Cunoaterea structurii cheltuielilor publice se impune att pe ansamblu, ct i pe elemente componente. Literatura, i practica financiar contemporan stabilesc mai multe criterii de clasificare a cheltuielilor publice. A. Clasificarea administrativ se bazeaz pe structura organelor i instituiilor de stat care le efectueaz; potrivit acestui criteriu, opereaz o categorie organic de cheltuieli, dup instituiile la care se refer i dup fondurile din care se finaneaz; i o alt categorie funcional, care include cheltuielile dup profilul activitilor instituiilor publice. Principala deficien a acestui criteriu rezid n eterogenitatea destinaiilor pe care le pot avea cheltuielile, iar pe de alt parte, frecventa modificare a
90

subordonrii i a ierarhiilor mpiedic o corect colectare a informaiilor, precum i o comparaie relevant n timp a cheltuielilor. B. Clasificarea economic8 se bazeaz la rndul su pe alte dou subcriterii, constnd n rolul n procesul reproduciei sociale i n scopul pentru care aceste cheltuieli sunt alocate. a) Dup rolul lor n procesul reproduciei sociale vom ntlni: cheltuieli negative (reale), reprezentnd consum definitiv de venit naional, ca n cazul alocrilor n domeniul militar, poliie, administraiei, dar i dobnzi aferente datoriei publice; cheltuieli pozitive (economice), fiind o avansare de venit naional i care determin creterea avuiei naionale, cum ar fi retehnologizrile i reutilrile unitilor economice, construcia unora noi, lucrrile pentru infrastructur i ameliorri teren, etc. cheltuieli neutre, cu o valoare pur analitic, mai cu seam dac n primele categorii s-a efectuat o corect grupare. b) Dup scopul pentru care au fost alocate, pot fi: cheltuieli de funcionare (curente), care condiioneaz funcionarea continu a tuturor instituiilor publice, avnd la baz ideea contraprestaiei, de unde i cuprinderea salariilor i a tuturor formelor de remunerare i de ntreinere a activitilor; cheltuieli de investiii (de capital), materializate n bunuri publice durabile; cheltuieli de transfer, care includ alocrile definitive i nerambursabile din categoria subveniilor pentru dezvoltarea i funcionarea unor ntreprinderi, a indemnizaiilor acordate ca ajutor de omaj, pensiile pentru veteranii de rzboi etc, precum i dobnzile n contul datoriei publice. C. Clasificarea financiar se bazeaz pe modul i momentul n care cheltuielile publice afecteaz resursele financiare ale statului. Aici intr: cheltuieli definitive, majoritare n structura cheltuielilor publice i avnd ca destinaie finanarea investiiilor, dar i a cheltuielilor de funcionare, ca finalitate a redistribuirii resurselor financiare; cheltuieli temporare, numite i operaiuni de trezorerie, pentru c sunt evideniate n conturile speciale ale acesteia i nu urmresc imediate schimburi de mrfuri; aici se includ cheltuielile efectuate ca avansuri pentru diferite furnituri, prestaii sau pentru rambursarea creditelor etc; cheltuieli virtuale (posibile), pe care statul se angajeaz s le efectueze sub anumite condiii; aici intr garaniile acordate de stat pentru susinerea unor credite ai cror beneficiari au devenit insolvabili. D. Clasificarea juridic se bazeaz pe existena sau nu a unei contraprestaii, n acest sens putnd fi: cheltuieli definitive, nu implic o contraprestaie i se refer la subvenii sau finanri definitive care nu se fac n ateptarea unui contraserviciu din partea colectivitii consumatoare; impunerea unor condiii anume de ordin economic sau administrativ determin dependena consumatorului, respectiv - de autoritatea financiar; aici intr: alocaiile familiale, indemnizaiile acordate din fondul pentru omaj, cheltuielile de publicitate care susin o anumit publicaie, ns indirect ndeplinesc i o aciune politic etc. cheltuieli provizorii, sunt cele care implic o contraprestaie fiind urmate de rambursarea sau chiar lichidarea datoriei ctre stat pentru suma finanat; este cazul creditelor i al avansurilor n contul unor produse sau servicii de primit ulterior. E. O alt clasificare multicriterial ordoneaz cheltuielile publice n urmtoarele categorii: a) cheltuieli care se autolichideaz, adic cele efectuate pentru servicii diferite prestate de instituii publice i ale cror costuri se vor recupera de la beneficiarii serviciilor; aa este cazul cheltuielilor pentru ntreinerea caselor proprietate de stat i
91

nchiriate unor persoane fizice, sau cele pentru lucrrile de extindere a reelei de electrificare rural etc.; b) cheltuieli reproductive, adic, prin efectuarea lor, este asigurat o cretere a venitului naional, respectiv creterea ncasrilor din impozitarea veniturilor; este cazul cheltuielilor pentru protejarea i conservarea solului, pentru sntate public, pentru nvmnt i educaie public .a. c) cheltuieli neproductive, care cuprind acele cheltuieli militare de dimensiuni excesiv sporite; d) cheltuieli pentru a asigura comoditi curente vieii, cum sunt cele destinate amenajrii unor spaii i parcuri pentru recreerea public, fr a influena lrgirea bazei fiscale a veniturilor; e) cheltuieli de personal i materiale, care reflect plata salariilor i a oricror forme de stimulare, precum i, achiziiile de materiale, combustibili i obiecte de inventar; f) cheltuieli pentru economisirea unor cheltuieli sporite n viitor, de genul subveniilor i altor sume cu care se finaneaz programe de educare i instruire a minorilor din generaia actual, cu scopul de a evita posibila delicven ulterioar; g) cheltuieli ordinare i extraordinare, legate de calitatea de excepie sau de frecven a destinaiei pe care o pot urma aceste categorii de pli .a. F. Din 1991 Romnia s-a aliniat la sistemul de clasificare a cheltuielilor publice folosit de ctre instituiile ONU i care cuprinde dou compartimentri majore: 1) clasificaia funcional ONU a cheltuielilor publice include cheltuieli pentru serviciile publice generale: aprare, securitate intern i ordine public, educaie, sntate, asigurri i aciuni sociale, locuine i servicii comunale, aciuni economice .a.; prin aceast clasificare se acoper toate componentele cheltuielilor, unele chiar avnd destinaie diferit n clasificarea economic: mprumuturile acordate, transferurile (consolidate), dobnzile, rezervele; 2) clasificaia economic ONU a cheltuielilor publice semnific acele cheltuieli care reprezint un consum final, determinat: bunuri i servicii, dobnzi pentru datoria public, subvenii de exploatare, formarea brut de capital (investiii brute i creterea stocurilor de materiale), achiziii de terenuri i alte active necorporale, transferuri de capital. Clasificaia folosit de instituiile specializate ale ONU9 cuprinde n detaliu urmtoarele: 1. Cheltuielile publice totale pe baza criteriului funcional: servicii publice generale i ordine public: preedinia (instituia regal), legislativul, instituii de ordine public, justiie, aparatul administrativ, economic i financiar, alte instituii de drept public; aprare: armat, cercetare tiinific i experiene cu arme, baze militare pe teritorii strine, participarea la blocuri i/sau conflicte militare, lichidarea urmrilor rzboaielor; educaie: coli primare, gimnaziale, liceale, universiti i colegii, institute de cercetare fundamental, institute post-universitare; sntate: spitale, clinici, uniti profilactice, antiepidemice, institute de cercetri; securitate social i bunstare: asisten i protecie social, asigurri sociale; aciuni economice: favorizarea unor ntreprinderi de stat i private din anumite ramuri; combustibil, energie, minerit; construcii, transporturi i comunicaii; participarea la organisme economice internaionale; subvenii pentru export; participarea la societi internaionale; cercetare n domeniul economic; locuine i servicii comunale: locuine i ntreinerea lor, spaii de agrement; recreaie, cultur i religie: instituii de cult, instituii i aciuni culturale, spaii de agrement; alte cheltuieli.
92

2. Cheltuieli publice totale n baza criteriului economic: cheltuieli care reprezint consum definitiv de venit naional: bunuri, servicii (salarii, bunuri materiale, servicii, alte achiziii); dobnzi aferente datoriei publice; subvenii i transferuri curente: transferuri ctre alte niveluri ale bugetului naional; formarea brut de capital: investiii brute, stocuri materiale; achiziii de terenuri i active necorporale; transferuri de capital. La suma acestor cheltuieli se adaug intrrile de credite externe i se scad rambursrile care reprezint rate anuale de pltit. De mare interes n sublinierea detaliat a funciilor statului pe baza coninutului economic al cheltuielilor publice efectuate este clasificaia ncruciat, dup modelul sugerat de Manualul Fondului Monetar Internaional:
Cheltuieli de personal Transferuri Cheltuieli materiale Cheltuieli de capital Garanturi Subvenii Dobnda Alte cheltuieli Clasificaia funcional

Clasificaia economic

1. Servicii publice generale 2. Aprare 3. Ordine i siguran naional 4. Educaie 5. Sntate 6. Protecia social 7. Locuine i servicii comunitare 8. Protecia mediului 9. Alte aciuni economice

ncepnd cu anul 200310, n Romnia cheltuielile publice anexate la legea bugetului de stat se grupeaz i dup sursele de finanare, astfel: a) din bugetul de stat (Cbs); b) din intrri anuale de credite externe (CRex); c) din venituri proprii ale instituiilor publice (Cvp); d) din fonduri externe nerambursabile (Cfen). Astfel, cheltuielile publice totale (Cpt) efectuate la nivelul administraiilor centrale se stabilesc prin nsumarea acestor componente, conform relaiei:
Cpt = Cbs + CRex + Cvp + Cfen

Sursa: Finane publice, I. Vcrel (coord), op. cit. pag. 137 (Ediia a IV-a, Ed. Didactic i Pedagogic RA, Bucureti, 2003)

Efectuarea cheltuielilor publice din fondurile financiare ale statului poate avea loc numai dac sunt respectate anumite principii11: prevederea explicit ntr-un act normativ a oricrei cheltuieli publice, fapt prevzut n legea finanelor publice i a legii bugetare anuale, care stabilete anual mrimea creditelor bugetare pentru fiecare destinaie; necesitatea expres a unui control financiar riguros (preventiv i postoperativ) pentru stabilirea oportunitii i necesitii cheltuielilor; orice cheltuieli publice se pot realiza numai dup justificarea temeinic a sumelor anterior acordate; funcie de subordonarea beneficiarului de alocaie bugetar, cheltuielile publice se pot realiza numai de la bugetul administraiei centrale de stat sau din bugetele locale; sumele alocate pentru efectuarea cheltuielilor publice se caracterizeaz prin nerambursabilitate. Dincolo de confruntrile numeroase de idei privind evoluia cheltuielilor publice ca fenomen constant i care caracterizeaz nsi evoluia intervenionismului (i taliei) statului, ca fapt notabil trebuie consemnat rapiditatea superioar cu care
93

aceast important categorie se amplific, prin comparaie cu activitatea economic global. n contextul tipologiei cheltuielilor publice, o noiune interesant i devenit rspndit, mai cu seam n deceniile finale ale veacului trecut, este aceea de cheltuial fiscal12, utilizat pentru prima oar de profesorul american S. S. Surrey n 1967. Formula desemneaz avantajele fiscale de genul facilitilor sau scutirilor acordate contribuabililor n anumite condiii. Sensul mai potrivit ar fi de credit fiscal, ntruct nu este o cheltuial propriu-zis, ci o renunare din partea statului la un procent din ncasrile care i se cuvin. De altfel, practica fiscal din mai multe state dezvoltate a adoptat creditul fiscal sub aceast titulatur, iar msurile derogatorii presupuse reprezint un real stimulent pentru investiii i cretere economic.
Lista adnotrilor:
Vcrel I. (coord.) i colectiv Finane publice, ed. a IV-a, Editura Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 2003, pag. 128 2 Dodescu A., Statul i economia de pia, Ed. Economic, Bucureti, 2000, pag. 14-15 3 Dodescu A., Op. cit., pag. 33 4 Dodescu A., Op. cit., pag. 33-36 5 Dodescu A., Op. cit., pag. 36 (citat din D. Cameron 1978) 6 Brezeanu P., Marinescu I. Finanele publice i fiscalitatea ntre teorie i practic, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1998, pag. 24 7 Idem, pag. 24 8 aguna D. D., Op. cit., pag. 984 i urmtoarele 9 Vcrel I., Finane publice, coord., Op. cit., 133-137. 10 Vcrel I., Op. cit., pag. 137 11 Matei Gh., Finane generale, Ed. Mondo, EC Craiova, 1994, pag. 54 12 Matei Gh., Op. cit., pag. 64
1

94

TEMA II Alocri fundamentale din banul public

Direciile pe care le urmeaz alocrile din banul public sunt specificate n programul de guvernare al partidului sau coaliiei de partide nsrcinat cu la aceast dificil misiune. Fiecare dintre destinaiile de cheltuieli publice este motivat de optica de politic sectorial a managementului guvernamental. Desigur, n condiiile unui volum considerabil al veniturilor publice, i cheltuielile publice vor beneficia de o acoperire mai apropiat de nivelul corespunztor al cerinelor. Problematica alocrilor punctuale din banul public reflect cel mai relevant aptitudinile de administrator ale statului, capacitatea acestuia de a valorifica la maximum precaritatea unor resurse n slujba interesului general al cetenilor. Aflat n dramatismul tranziiei, Romnia ultimilor ani trebuie s surmonteze nc un neajuns, nostalgia statului paternalist, cruia i-au fost deseori subordonate (chiar sacrificate) politicile alocative sectoriale.
Cuprins: 2.1. Cheltuieli publice pentru aciuni social culturale 2.2. Cheltuielile publice pentru educaie i nvmnt 2.3. Cheltuielile publice pentru cultur, culte i aciuni artistice, sportive i de tineret 2.4. Cheltuieli publice pentru obiective economice 2.5. Cheltuielile publice pentru protecia mediului 2.6. Cheltuielile publice pentru sntate

95

2.1. Cheltuielile publice pentru aciuni social culturale

Cuvinte cheie welfare state (statul bunstrii factor uman asistena social protecie civil Traiul populaiei i calitatea vieii fiecrui individ trebuie s preocupe decidenii de politic social, al cror interes i implicare se materializeaz n susinerea acestui scop prin alocri adecvate din resursele financiare publice. O exacerbare notorie a acestui deziderat a constat n rspndirea doctrinei Welfare State (Statul bunstrii) n SUA i n rile vest-europene a anilor imediat postbelici. Esena acestui concept transpus n ample i costisitoare programe sociale a fost asumarea de ctre guvern a responsabilitii prosperitii, pentru ntreaga societate pe ansamblu, dar i difereniat pentru individ. Noua religie impus cu destul rapiditate sa bucurat de un sprijin durabil din partea unei populaii greu ncercate de distrugerile i lipsurile rzboiului. Ca o parte din procesul promovrii prosperitii,1 acel sector mare al economiei care este sub influena guvernului - industriile naionalizate - a fost ncurajat s menin costurile sub cele de sectorul privat, prin ncasri mai mici dect costurile reale pentru servicii, plata diferenelor fiind suportat de ctre contribuabili. Concret, aceast politic s-a materializat n sprijinirea financiar a unor obiective punctuale: - garantarea unui venit minim indiferent de mrimea pieei sau de forma proprietii; - extinderea gratuitilor i a facilitilor difereniate la accesul unor servicii prestate de ctre instituiile publice de nvmnt, cultur .a. , dar pentru parametri standard de calitate; - ajutorarea categoriilor sociale defavorizate prin sume variate, care s micoreze incertitudinile i dificultile, meninndu-le totui, un nivel asigurat de trai decent. Cheltuielile pentru aciuni social-culturale cuprind acele domenii a cror bun funcionare stimuleaz consumul, cererea i volumul produciei, ceea ce, implicit, determin sporirea nivelului de civilizaie. Aici se includ: - cheltuieli pentru finanarea nvmntului public i subvenionarea nvmntului privat; - cheltuieli destinate ocrotirii sntii n unitile de stat; - cheltuieli efectuate pentru promovarea culturii i artei; - alocaiile, indemnizaiile, bursele i alte forme de ajutoare cu caracter de protecie social etc. - cheltuieli privind cultura, religia, aciuni sportive i de tineret etc. Pe lng importana economic, alocrile pentru aciuni social-culturale au i un serios impact educativ,2 deoarece ele acioneaz asupra factorului uman, i dezvolt capacitatea intelectual, de apreciere a adevratelor valori, considerndu-se c indivizii instruii sunt mai puin predispui la comiterea de acte antisociale. rile cu cea mai mare pondere a acestor cheltuieli n produsul intern brut sunt rile dezvoltate, unde se i menine aceast tendin pe fondul unei mai lente creteri demografice dect n celelalte. n Romnia prioritile reconversiei la economia capitalist au determinat o reconceptualizare a destinaiilor pentru aceste domenii, care, n deceniile de totalitarism, au fost serios afectate. Dou direcii majore au captat atenia maxim, ianume: a) asistena social, viznd majorarea veniturilor unor categorii favorizate ctre care s-au direcionat sume n cretere constnd n pensii, alocaii, burse, indemnizaii etc. b) protecia social, urmrind aprarea fa de consecinele disponibilizrilor pentru privatizare-lichidare, liberalizrilor de preuri, n general-pentru, suportul financiar al celor afectai de msurile de restructurare economic.
96

O ilustrativ evoluie a politicilor sociale se poate desprinde din tabelul de mai jos care conine valoarea absolut a alocrilor de interes social i cultural din suma cheltuielilor bugetare: Anul UM = mii mil. lei 1998 2000 2002 Cheltuieli bugetare TOTAL, din care: 77.616,6 149.167,8 226.823,6 nvmnt cultura 12.268,1 23.250,7 16.843,7 sntate 3.183,9 3.710,4 9.429,2 pensii i alocaii 6.815,7 11.242,1 27.012,7

Sursa: Raportul anual al BNR, 2002

Concepiile postbelice de eradicare a srciei i de generalizare a unui standard minim de trai decent s-au concretizat n multe state n sporirea alocrilor pentru refacerea infrastructurii, construcia i extinderea locuinelor sociale, amenajarea spaiilor de recreere, protecia mediului nconjurtor ui combaterea polurii. n scopul creterii generale a calitii vieii sursele de finanare au fost variate, att interne, ct i externe, de la organisme i instituii specializate, pentru programe concrete i n special orientate ctre rile n curs de dezvoltare. Pe lng formula clasic a fondurilor bugetare, aciunile social-culturale mai pot fi finanate prin: - fonduri proprii ale instituiilor publice sau private, preocupate de mbuntirea pregtirii profesionale a angajailor i de asigurarea unor condiii superioare de protecie a muncii; - fondurile din partea unor entiti fr scop lucrativ, de genul fundailor i organismelor neguvernamentale; - fonduri proprii realizate prin nchirierea unor proprieti ale instituiilor cu activiti specifice social-culturale; - contribuii sau cotizaii de la persoane fizice i juridice prin care se constituie, fondurile cu destinaie special cum ar fi: fondul pentru omaj, pentru asigurri de sntate, bugetul asigurrilor sociale de stat etc. Frecvena ocurilor energo-petroliere i financiare din anii 80 a accentuat recesiunea economiei mondiale i a determinat o serie de disfuncii n aplicarea sau extinderea programelor guvernamentale de susinere a proprietii. ntre producie i consum i-au fcut apariia tot mai evidente i ngrijortoare decorelri, care au determinat o lent, dar sigur, dezagregare a statului bunstrii. Noul val de politici macroeconomice sintetizate sub titulatura economie de ofert a avut doi mari promotori, n persoana primului ministru britanic Margaret Thatcher i a preedintelui american Ronald Reagan. Epoca acestora a nlocuit economia de cerere, n sensul c abordrile noi de politici guvernamentale au vizat stimularea mecanismelor concureniale de pia i a eficienei, a creativitii i a progresului, sancionnd drastic ne munca i comportamentele de asistai, ntreinute prin generalizarea unor consistente ajutoare sociale i gratuiti, noile concepii de politic social s-au orientat ctre stimularea pieei, sau ctre niveluri ale ndemnizaiilor proporionale cu contribuia fiecruia. n prezent toate statele au procedat la revizuirea politicii sociale, n sensul c, paralel cu degrevarea bugetului public de o parte din sarcinile de finanare a acestor domenii, sunt iniiate i aplicate formule punctuale de compensare a derapajelor provocate de pia i de mediul concurenial.

97

2.2. Cheltuieli publice pentru educaie i nvmnt

Cuvinte cheie finanarea procesului educaional cheltuieli de capital cheltuieli curente finanare de baz finanare complementar

Ca prioritate incontestabil de care depinde progresul de ansamblu al societii, educaia i nvmntul asigur premizele realizrii dezideratului general de dezvoltare social-economic att a societii pe ansamblu, ct i a fiecrui individ. Potrivit studiilor UNESCO referitoare la evoluiile din aceste domenii, media alocrilor din produsul intern brut pentru educaie i nvmnt variaz n jurul unui procent de 4,5%, cu diferene superioare n statele dezvoltate i sensibil mai mici n rile n dezvoltare. Cauzele creterii acestei categorii de cheltuieli respect n mare msur trendul urmat de ansamblul cheltuielilor publice i se afl sub incidena ctorva factori: a) de ordin demografic se refer la creterea populaiei colare ca fapt ce a determinat extinderea obligativitii nvmntului n tot mai multe zone i pentru cicluri tot mai cuprinztoare de instrucie; astfel au sporit efectivele de angajai i, implicit-necesitatea unei remunerri corespunztoare a acestora. Dac n 1950 rata analfabetismului depea 50% n jumtate din rile lumii, n anul 2000 doar .. 8753 milioane de aduli se mai nregistrau ca netiutori de carte, adic o jumtate din populaia numai a 25 de ri. de ordin economic se refer la modernizarea i informatizarea proceselor b) tehnologice, care au impus o ampl diversificare a capitalului fix i circulant deopotriv, au devenit imperios necesare calificrile superioare i recalificrile n domenii avansate ale cunoaterii, ca premize singulare ale eficienei i competitivitii pe o pia tot mai agresiv; noile condiii au impus cheltuieli sporite i pentru capacitile de nvmnt, pentru achiziionarea logisticii i personalului specializat, care s sprijine desfurarea procesului de nvmnt dup noile exigene. Pe lng aceste elemente ns i evoluia preurilor i tarifelor accelereaz creterea cheltuielilor publice destinate educaiei i nvmntului. de ordin social-politic vizeaz extinderea unei optici moderne n c) conceperea i implementarea politicilor guvernamentale; aici se pot meniona msurile speciale de politic colar prin care se susine obligativitatea ciclurilor lungi de nvmnt, faciliti diferite i ajutoare ndreptate ctre instituiile de nvmnt, ctre elevi i studeni, sau chiar pentru susinerea familiilor acestora. n funcie de tradiiile culturale i dup acumularea forei economice, finanarea procesului educaional a cunoscut o evoluie cresctoare, respectnd ns un anumit specific de la ar la ar, i anumite necesiti social-economice. Ierarhizarea surselor financiare cuprinde toate mijloacele de susinere, doar valorile difer. 1. Bugetul statului rmne principala surs de finanare a educaiei i oglindete importana acestui domeniu n politica guvernamental a fiecrei ri. Unitile de nvmnt pot funciona att ca uniti publice, i sunt integral finanate de la buget, ct i ca uniti private, situaie n care, dei sunt independente (sau parial dependente) fa de subveniile bugetare, sunt totui supuse controlului i rigorilor oficiale de reglementare a statutului cadrelor didactice, a normelor curiculare i de examinare-evaluare. De remarcat este numrul redus de uniti private pentru nvmntul superior chiar i n ri ca Suedia sau Olanda. Finanarea lor provine din taxe, sponsorizri sau se completeaz cu subvenii de provenien public. De asemenea, unitile publice pot recurge la sporirea resurselor alocate, prin acumularea de venituri proprii rezultate din activiti de cercetare , chirii, educaie continu .a.
98

2. Populaia constituit din familiile studenilor i elevilor finaneaz n variate forme cheltuielile ocazionate de nvmnt. Este rspndit practica declarrii gratuitii procesului de colarizare i concomitent, sunt recunoscute costurile ridicate ale tipriturilor i manualelor colare. 3. Firmele se implic n procesul de nvmnt i instruirea prin organizarea ciclurilor de perfecionare i recalificare profesional, sau prin sponsorizarea cu burse a elevilor i studenilor. 4. Sponsorizrile, donaiile i ajutoarele provin de la variate uniti non-profit sau de caritate, precum i de la fotii elevi ai unitilor colare i care i materializeaz n acest fel recunotina i sprijinul fa de leagnul carierei i al reputaiei; n afar de acest sprijin, se accept i o serie de facilitai i exonerri de ordin fiscal. 5. Ajutorul extern se concretizeaz n subvenionarea unor ample programe, n special rspndite n rile slab dezvoltate. Banca Mondial orienteaz i coordoneaz o nsemnat pondere din resursele de finanare a acestor programe, prin mbuntirea infrastructurii colare, finanarea cursurilor cu experi din rile dezvoltate, a cursurilor de emancipare a femeii i a societii n general. Coninutul economic divide aceast categorie de cheltuieli publice n: a) cheltuieli curente, nsumnd fondurile pentru ntreinerea i funcionarea unitilor de nvmnt, care includ i cheltuielile cu salariile angajailor i personalului, cifrate la peste 85% din total; b) cheltuieli de capital, sau de investiii, pentru c se aloc n scopul obinerii unor dotri cu bunuri durabile. De mare importan i suport se bucur tendina i eforturile tot mai rspndite pentru continuarea educaiei colare; aici se includ cheltuielile pentru finalizarea pregtirii, perfecionrile sau educarea supravegheat. Recesiunea mondial n curs de globalizare afecteaz n mod firesc acest domeniu de activitate, mai cu seam n statele slab dezvoltate, unde este justificat i continuu sporit finanarea diferitelor programe prin Banca Mondial. Specificul acestor ri const i n afectarea suplimentar a nvmntului superior, prin reducerea numeric a contingentelor de studeni, ca i prin exodul cadrelor superior pregtite ctre orizonturi cu mai multe posibiliti de remunerare i valorificare. Taxele de studii sunt o problem destul de controversat, iar mrimea lor difer dup profilul unitii de nvmnt (n unitile private acestea sunt net superioare fa de unitile publice), ca i dup natura procesului de instruire (economic, tehnic, umanist sau social-politic). Disputele fa de acest subiect pledeaz pentru o desprindere de resursele financiare publice a finanrii nvmntului, pentru c, prin plata taxelor, se responsabilizeaz i studenii, i este, n ultim instan, nedrept s se direcioneze impozitele tuturor contribuabililor ctre investiia n capital uman, care aduce profituri i avantaje directe numai unora dintre membrii societii. Gradul de dezvoltare economic a fiecrei ri este premiza major de la care se pornete n considerarea acestor cheltuieli ca prioriti i obiective de durat. Potrivit unor studii i analize ntreprinse de cercettori din statele dezvoltate, se consider c, pe o semnificativ perioad de timp, procesul de cunoatere i acumulrile aferente contribuie cu peste 50% din nsui nivelul de cretere total a venitului naional. Aportul cunoaterii este cu att mai mare cu ct este susinut i de ali factori, alturi de care determin creterea economic n general. Una din variatele metode de evaluare a eficienei acestui capitol de cheltuieli publice este actualizarea, care ia n calcul influena factorului timp, pornind de la decalajul ntre: perioada de dobndire a rezultatelor, care poate acoperi practic toat viaa a) activ, i perioada propriu-zis n care se efectueaz respectivele alocri. b)

99

n Romnia se nregistreaz fireti note specifice tranziiei, potenate de presiunea inflaionist pe de o parte, i de necesarul, dificil de acoperit nc, dup decenii de privaiuni predecembriste , pe de alta parte. Prin legea nvmntului este prevzut expres limita minim de 4% din produsul ntre brut ca sprijin financiar public al nvmntului de stat, respectndu-se o serie de principii caracteristice noilor abordri de politic n domeniu: nvmntul este considerat o prioritate naional, ntruct doar n acest fel se asigur apropierea ntregii naiuni de nivelul i structura standardelor internaionale de progres i civilizaie; resursele umane trebuie profesionalizate conform exigenelor de specializri i diversitate de pe piaa muncii; nvmntul superior i cercetarea tiinific universitar condiioneaz integrarea la vrf n viaa tiinific i cultural internaional. Mai multe studii i analize arat c, fa de prevederile legale, n toi aceti ani doar valori ntre 3,0% i 3,6% s-au alocat din bugetul general consolidat, iar restul a fost asigurat din fondurile proprii ale unitilor de nvmnt i din alte surse. Creterea n valoare absolut a cheltuielilor pentru nvmnt nu poate fi considerat un progres real, pentru c la baza acestei creteri se afl numeroi factori conjuncturali: evoluia preurilor, fluctuaiile cursului monetar i fenomenele inflaioniste nc prezente nu permit aprecierea ca real a creterii alocrilor ctre acest domeniu, unde nc se mai ateapt reconsiderarea prin noi abordri de politici guvernamentale!.... Pe lng sursele bugetare, instituiile de nvmnt superior pot dispune de venituri proprii i din alte surse, constnd n credite externe sau finanri externe nerambursabile. Pe baz de contract ncheiat ntre Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului, instituiile de nvmnt superior sunt finanate din bugetul acestui minister prin dou modaliti distincte: finanare de baz, nscris ntr-un contract instituional unde sunt nscrise a) alocrile funcie de numrul studenilor i doctoranzilor fr tax, plus alte criterii de apreciere; tot aici sunt prevzute i bursele, cheltuielile cu protecia social a studenilor, precum i sumele destinate unor obiective de investiii; finanare complementar, nscris ntr-un contract complementar, b) constnd n subvenii pentru cazare i mas, dotri specifice pentru modernizri i reparaii capitale, diferite fonduri acordate pe baze competiionale n cercetarea tiinific universitar. Instituiile de nvmnt superior mai pot beneficia de fonduri din venituri proprii rezultate din activiti specifice, din sponsorizri, donaii sau alte forme legale de sprijin financiar. Sursele externe reprezint o soluie salvatoare i trebuie menionat creditul n valoare de 50 mil. USD acordat de Banca Mondial pentru reforma nvmntului superior. Uniunea European a direcionat un semnificativ program de finanare a unor aciuni variate gen Tempus, Socrates, Lenardo Da Vinci, Youth etc. Ajutorul nerambursabil PHARE acordat cu ncepere din 1990, pn n 1998 a orientat 14% din totalul fondurilor ctre educaie i pregtire profesional. Instituiile de nvmnt preuniversitar sunt finanate de la bugetele locale ale unitilor administrativ teritoriale pe raza crora i desfoar activitatea. Din totalul alocrilor bugetare pentru acest domeniu, circa 65% sunt ndreptate ctre ciclul primar i secundar, 28% ctre nvmntul superior i 7% spre alte forme de instituii de nvmnt. ncepnd cu anul 2001 studenii pot beneficia de anumite tipuri de burse acordate celor de la curs zi cu domiciliul n mediul rural, cu condiia ca la absolvirea studiilor s profeseze n mediul rural n specialitatea pentru care s-au pregtit. Indirect, facilitile acordate studenilor se mai constituie i din reducerile sau chiar gratuitile la anumite servicii publice, de transport sau culturale. Dei n termeni constituionali nvmntul de stat are caracter gratuit, exist i nvmnt privat, desfurat pe baza taxelor i veniturilor proprii, iar funcionarea acestuia se explic prin tendinele de liberalizare a nvmntului romnesc. Unitile
100

private ncep deja s reprezinte nu doar o alternativ ci i o completare a activitii din unitile de stat.

2.3. Cheltuieli publice pentru cultur, culte i aciuni artistice, sportive i de tineret
Cuvinte cheie aezminte publice aezminte private mecenat export de sponsorizare

Alocrile n domeniul culturii, artelor, activitilor sportive i de tineret reprezint o latur distinct a politicii sociale a statului, pentru c, prin mijloacele specifice folosite, aceste activiti au menirea de a completa demersurile generale de perfecionare calitativ a factorului uman, de a favoriza mbogirea nivelului cultural i educativ al cetenilor. Literatura economic a sintetizat ample analize i observaii sociologice n baza crora a concluzionat c, prin astfel de cheltuieli, se asigur cultivarea gusturilor i promovarea unor idealuri valoroase de moral i estetic, se consolideaz democraia, tolerana i spiritul de iniiativ, iar pe termen mediu i lung, se creeaz bazele unei reale creteri economice. Titulatura acestor alocri este diferit n toate legislaiile i se materializeaz n ponderi variabile dup o multitudine de factori, ns nu deosebit de mari. Calculele oficiale se refer cu precdere la participarea financiar a statului n aceast direcie. Instituiile culturale, artistice, sportive i de tineret ofer o varietate de bunuri i servicii de o natur special. Forma lor de proprietate le difereniaz n aezminte publice, de importan naional sau local (biblioteci, muzee, orchestre, teatre) i private, pentru c aparin unor persoane fizice i/sau juridice particulare. Alturi de ncrctura spiritual ce compune prestarea acestor servicii i crearea bunurilor, natura dreptului de proprietate n care i desfoar activitile de creaie determin diferenierea surselor de finanare. Componena economic rezid n costurile specifice pe care le reclam producerea acestei categorii de bunuri, a cror vnzare poate crea venituri. Pe aceast cale, instituiile culturale, artistice, sportive i de tineret i pot autofinana propria creaie de noi i alte producii. Sprijinul financiar acordat de la bugetul public deine ponderea n majoritatea rilor i const n alocri explicite, subvenii i completri cu sume variabile a fondurilor i veniturilor proprii acestor instituii. Trebuie menionat participarea financiar a autoritilor publice locale, crora le revine peste dou treimi din sursele bugetare de finanare. Cheltuielile curente reprezint finalitatea prioritar de completat prin astfel de surse, n timp ce cheltuielile de capital au ndeobte o cot redus. Instituiile de cultur i art beneficiaz de o atenie prioritar n totalul acestor alocri, justificat de faptul c bunurile speciale pe care acestea le ofer nseamn o component important a sistemului de protecie social, de unde i accesul favorizat prin felurite reduceri de preuri i de tarife sau chiar gratuiti. n majoritatea rilor cu tradiie n domeniu sunt frecvente aciunile de mecenat, practica donaiilor i sponsorizrilor este rspndit, ca semnificativ susinere material i financiar a acestor produse i creaii de excepie. Concret, prin astfel de modaliti de finanare, economia real aloc direct fondurile necesare activitilor culturale i artistice. rile dezvoltate4 practic o diversitate de forme prin care finaneaz aciuni culturale i artistice de anvergur. Frana este model al mecenatului cultural: printr-o fiscalitate adecvat, un mare volum de fonduri sunt orientate ctre creaia artistic, completnd astfel resursele bugetare cu care sunt sprijinite artele plastice, teatrele i muzeele, domeniul muzical. Italia beneficiaz de suportul financiar al unora din marile companii industriale, dar i din domeniul asigurrilor, care au acordat donaii considerabile pentru
101

restaurarea unora din celebrele instituii muzicale i monumente arhitectonice. Japonia aloc mai puine fonduri prin bugetul de stat , ns numeroasele firme private i orienteaz sume substaniale din profit pentru sponsorizarea actelor culturale i aciunilor artistice. nc din anii 70 a demarat aa-numitul export de sponsorizare, care a nsemnat, ntre altele, renovarea celebrei Capela Sixtin din Italia. SUA fac o not aparte prin combinarea fiscalitii cu diferite forme de sponsorizare i donaii, mult stimulate prin aa-numitul program Reaganomics, cum a fost intitulat reforma fiscal din anii 80. n continu cretere i efervescen creatoare, n aceast ar piaa mecenatului se ndreapt preponderent spre artele de avangard ale creaiei contemporane. ntocmai ca n cazul tuturor alocrilor, i n cazul cheltuielilor pentru cultur, art, activiti sportive, culte i de tineret se poate aprecia eficiena lor social, cultural i artistic, n funcie de efectele rezultate n urma acestui efort financiar. Numeroasele agenii de impresariat care opereaz n aceast sfer, precum i proporiile industriilor shows, arts & entertainment denot necesitatea profesionalizrii n managementului cultural, att pentru a raionaliza cheltuiala banului public n astfel de activiti, ct i pentru a fluidiza contribuiile substaniale ale acestor activiti i creaii la sporirea avuiei naionale i a patrimoniului cultural. Cultele reprezint o alt int a alocrilor din fondurile financiare publice, n temeiul prevederilor constituionale referitoare la funcionarea lor liber i autonom. La resursele publice acordate prioritar activitilor recunoscute oficial de stat , finanarea acestui domeniu se bazeaz pe contribuii personale diferite, pe valorificarea prin vnzare a unor obiecte de cult, ca i pe sume determinate ca transferuri de la buget, pentru situaiile unor cheltuieli mari destinate reparaiilor i renovrii unor lcauri de cult. Cultura fizic i sportul, precum i o serie de activiti aferente destinate tineretului, beneficiaz de susinere bugetar pentru circa 75% din necesarul lor, restul completndu-se cu resurse extrabugetare i din alte venituri. Sponsorizrile sunt foarte rspndite i n acest domeniu, precum i participarea unor organizaii i instituii cu scopuri filantropice i educativ-sportive. Amploarea attor susineri este motivat de dinamismul ntregului domeniu care antreneaz segmente semnificative de populaie, deseori reflectnd impactul puternic de ordin social i cultural pe care l determin, n interferen profund cu culturalul i politicul. n Romnia se consemneaz o serie de progrese i n aceast direcie, prin promulgarea primei legi a sponsorizrii n 1994, actualizat i republicat n 1998, completat i reconsiderat prin prevederile exprese din cuprinsul Codului fiscal. Astfel, este prevzut posibilitatea desfurrii sau susinerii unei aciuni cu caracter filantropic, umanitar, cultural, religios sau sportiv de ctre persoanele fizice care efectueaz activiti independente. Beneficiarul sponsorizrii are obligaia de a folosi sumele primite doar pentru scopurile declarate i, de asemenea, trebuie s se mediatizeze prin mijloace adecvate, numele marca i imaginea sponsorului. La rndul su, acesta beneficiaz de o reducere a bazei impozabile, n cote variabile ntre 5% 0,8% i 10%, dup natura activitii i aciunilor finanate: scopuri religioase, comunitare, apoi educaie, tiin i cercetare, respectiv cultur, art, nvmnt i sntate. Contribuabilii5 care efectueaz sponsorizri i/sau acte de mecenat, potrivit prevederilor legii privind sponsorizarea, scad din impozitul pe profit datorat sumele aferente, dac sunt ndeplinite cumulativ urmtoarele condiii:

a) sunt n limita a 3 din cifra de afaceri; b) nu depesc mai mult de 20%, din impozitul pe profit datorat.
n limitele respective se ncadreaz i: cheltuielile de sponsorizare a bibliotecilor de drept public, n scopul construciei de localuri, dotrilor, achiziiilor de tehnologie a informaiei i de documente specifice, finanrii de programe de formare continu a bibliotecarilor, schimburilor de specialiti, burse de specializare, participarea la congrese internaionale.

102

2.4. Cheltuieli publice pentru obiective economice

Cuvinte cheie interveniile directe/indirecte ale statului subvenii investiii ajutoare rambursabile avantaje fiscale cheltuielile fiscale

Una din manifestrile funciei reglatoare o constituie implicarea statului in economie, aa cum este aceasta materializat n cheltuielile publice pentru obiective economic. Dei veche n istorie, aceast practic s-a impus mai cu seam dup Marea Criz a anilor 1929 - 1933, cnd autoritatea public a fost obligat s acioneze pentru nlturarea imperfeciunilor pieei, inechitilor n distribuirea bunstrii, pentru stoparea inflaiei i omajului i pentru asigurarea unei creteri economice viabile. Politica deficitului bugetar a fost considerat ca soluie salvatoare pentru manevrarea i majorarea cererii agregate, a crei drastic scdere a fost ncriminat pentru marile dezechilibre din epoc, resimite n economie i n societate deopotriv. Esena politicii de deficit bugetar const n majorarea considerabil a cheltuielilor publice care impulsioneaz activiti economice variate i care, n consecin, pot asigura mrirea veniturilor fiscale. Creterea scontat a acestora poate determina restaurarea echilibrului intern i a celui extern, favoriznd comprimarea inflaiei i absorbia omajului. Intervenia statului n economie cunoate o diversificare permanent a formelor de manifestare, n principal axndu-se pe prghii financiare, fiscale i bugetare. Principala int a sprijinului financiar acordat de stat o reprezint sectorul public, n spe-regiile publice (autonome), ntreprinderile societi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, diferite alte obiective i domenii direct implicate n activiti economice. n ciuda frecventelor critici la adresa practicilor statului de susinere a firmelor i intereselor sale n detrimentul sectorului privat, cheltuielile publice pentru obiective economice au cunoscut o continu cretere i diversificare, ca important instrument de dezvoltare, ajutorare i stimulare a activitilor economice n general. ncepnd cu deceniul opt al ocurilor, seria aciunilor menite s extind sectorul public (prin naionalizri i majorri ale participrii statului la capitalul unor firme private) s-a nlocuit cu ample programe de privatizare, chiar i n domenii considerate strategice altdat: industria aerodinamic, telecomunicaiile i transporturile, extraciile miniere etc. Consecina acestei aciuni inverse a fost responsabilizarea managementului i creterea eficienei n alocarea resurselor, iar pe termen lung s-a constatat o scdere moderat a cheltuielilor publice destinate obiectivelor economice, nlocuite cu acionariatul popular, aflat n plin expansiune. n plus, statul i-a ntrit controlul asupra multora dintre cheltuielile firmelor sale slab performante, opernd reduceri notabile ale accesului acestora la mprumuturi i garanii pentru mprumuturi de stat. Totui, n perioadele de recesiune economic ciclic, statul acord sprijin financiar i politic i sectorului privat, pentru protejarea locurilor de munc ameninate de riscul desfiinrii din cauza conjuncturii nefavorabile. Cheltuielile publice pentru obiective economice se materializeaz n: prghii fiscale i bugetare menite s stimuleze activitile economice; impunerea unor anumite comportamente pe pia; contracte avantajoase pentru realizarea achiziiilor publice; subvenionarea firmelor mici i mijlocii din sectorul privat. Ponderea acestei categorii de cheltuieli n totalul cheltuielilor publice este invers proporional cu gradul de dezvoltare economic a rii: maximum 10-11% n ri dezvoltate ca: Germania, Elveia, Danemarca, SUA, Frana, Austria, etc. i ntre 1536% n ri n dezvoltare i cu economii emergente: Egipt, Filipine, Mexic,Maroc, Indonezia, .a.m.d. n aceeai tendin se nscriu i rile aflate n tranziie, unde statul
103

este implicat ntr-un amplu proces de modernizare i retehnologizare a unitilor economice existente. Necesarul de mijloace financiare a firmelor de stat comport oarecari similitudini n acoperire ca i firmele private, dar, faptul c primele sunt proprietatea statului, constrnge la o aliniere fa de intele politicilor macroeconomice referitoare la preurile i tarifele bunurilor i serviciilor comercializate. Implicarea responsabilitii statului n controlul preurilor, a puterii de cumprare i n satisfacerea interesului general al societii determin restrngerea autonomiei firmelor de stat, controlul i chiar stabilirea preurilor i tarifelor la produsele i serviciile valorificate de ctre acestea. Diferenele semnificative dintre costurile lor reale i preurile pe care aceste firme sunt constrnse s le practice impun totui o compensare. Desigur c tot statul este cel care asigur aceast procedur, prin felurite forme de susinere financiar. Astfel, se realizeaz numeroase fluxuri financiare complementare ntre ntreprinderile proprietate de stat i bugetul public, constituite, pe de o parte-din suma prelevrilor fiscale obligatorii, a contribuiilor i veniturilor nefiscale, iar pe de alt parte-din diferitele alocri bugetare sau exonerri i reealonri fiscale, ca sprijin financiar pentru o varietate cheltuieli. Interveniile statului pentru ntrajutorarea ntreprinderilor sale sunt: directe, fiind mijloace explicite de susinere i ajutor, i indirecte, ca forme de sprijin economic, fiscal sau/i social, fr operarea unor transferuri bneti exprese. Principalele mijloace directe de sprijin financiar includ: subveniile, investiiile, creditele cu dobnd subvenionat finanarea aciunilor de marketing i publicitate, avansuri diferite acordate cu titlu nerambursabil. ntre formele indirecte de sprijin se afl avantajele fiscale, mprumuturile contractate i garantarea de ctre stat a unor credite primite. a) Subveniile reprezint cea mai rspndit modalitate de ntrajutorare, cu predilecie a firmelor cu eficien i performane discutabile, pentru care aceste sume sunt singura lor premiz de funcionare. Dei se acord n baza unor condiii, subveniile reprezint un sprijin financiar decis n mod unilateral, nerambursabil i fr contraprestaie. n plan intern, majoritatea subveniilor acoper diferenele flagrante dintre preurile de livrare i costurile reale de producie. Domeniile prioritar favorizate sunt agricultura, siderurgia, mineritul, transporturile, energia electric etc, adic acelea pentru care necesarul de resurse financiare este consistent i prezent. Pe lng scopul de funcionare (exploatare), subveniile se mai acord i pentru adaptarea unor firme la transformrile i modernizrile radicale impuse de noua conjunctur. Costurile mari pe care le impun astfel de procese se pot acoperi n perioade delimitate sau necesit suport financiar constant ctre sectoare i activiti cu real potenial de susinere a creterii economice. O nsemnat alocare de fonduri sub forma subveniilor de funcionare i/sau adaptare s-a orientat n fapt pentru prevenirea i evitarea unor situaii explozive n plan social. i activitatea de export atrage o nsemnat pondere a subveniilor, cu care sunt mediatizate anumite servicii sau sunt promovate mrfuri pentru piee strine. Pe lng companii cu acest scop, trebuie menionat i frecventa preluare la bugetul de stat a eventualelor pierderi suportate de (unii) exportatori, datorit diferenelor nefavorabile de curs valutar. Att n plan intern, ct i pentru export subvenia are caracter discreionar i reprezint o manifestare a puterii de a cheltui a autoritii publice, bazat pe existena unei comuniti de interese.6 Folosind ca argument favoritismul explicit practicat de stat pe aceast cale, criticile acerbe la adresa subveniilor sugereaz c ar fi de dorit ajutorarea consumatorilor, pentru c pe acetia ar inteniona statul s i sprijine. Or, susinerea financiar a productorilor echivaleaz cu remunerarea ineficienei i a nonperformanei. Organismele internaionale au avertizat i sancionat n repetate rnduri practicele abuzive de subvenionare a unor firme cu banii publici care, astfel, provoac variate forme de dumping pe piaa schimburilor internaionale. Acordul General pentru Comer i Tarife (GATT) i ulterior, Organizaia Mondial a Comerului (WTO) au avut, totui, n vedere o serie de decalaje insurmontabile pentru economiile rilor n dezvoltare i, n acest sens, au propus
104

msuri de flexibilizare a tratamentului fa de subveniile acordate de statele analizate. S-a ncercat o ierarhizare a sprijinului financiar dup gravitatea efectelor pe care le-ar putea provoca, i anume: subveniile permise, permisibile dar acionabile i, n sfrit, subvenii interzise. Scopul unei astfel de ordonri este de a le detecta i, cu timpul, prin msuri conjugate de politici structurale, astfel de subvenii s nceteze din practica guvernelor. Totodat, au fost naintate propuneri de susinere financiare i sub alte forme, implicite i care s reprezinte ntr-adevr un stimulent al creterii economice de durat. micorarea cotelor la unele impozite indirecte sau chiar exonerarea de la plata lor acordat firmelor implicate n activiti de export; restituirea unora din impozitele (deja) prelevate i ncasate, dar cu condiia certificrii actelor i faptelor de comer exterior (declaraii vamale, avize de expediie, facturi externe); faciliti la transportul mrfurilor destinate exportului; degrevarea de taxe vamale a acelor importuri care se utilizeaz la realizarea produciei destinat exportului etc. Argumentul major al criticilor la adresa subveniilor pentru export este bazat pe aciunea statului de redistribuire a resurselor financiare publice pentru a lansa ineficiena i non-performana pe piaa extern. Aceast practic este cu att mai criticat (i destul de aspru sancionat), cu ct tarele unei economii defectuos organizate se rsfrng pe piaa internaional prin exporturi, obstaculnd i viciind competiia liber de bunuri i servicii. b) Investiiile sunt forme explicite de sprijin financiar din partea statului pentru activiti economice, fr a urmri prioritar realizarea unui profit, ct mai ales satisfacerea unui interes general. Alocrile pentru investiii au caracter temporar, urmresc obiective punctuale i, n special, sunt direcionate pentru a susine ample lucrri de infrastructur i dezvoltarea unor activiti importante desfurate prin ntreprinderi mici i mijlocii. O form rspndit de investiii o reprezint comenzile publice lansate de ctre autoriti n cadrul unor licitaii i cu opiunea formulat pentru preul i calitatea cele mai avantajoase. Sunt acoperite astfel nsemnate costuri pentru bunuri i servicii dar, din necesitatea protejrii firmelor proprii, autoritile agreeaz foarte rar participarea unor firme din afara statului. c) Creditele cu dobnd subvenionat reprezint o alt form de susinere favorizat a unitilor economice. Creditele prefereniale pentru anumite sectoare au fcut parte din cele mai rspndite modaliti de implicare a statului n economie, mai cu seam n anii tranziiei. Dobnda subvenionat semnific preluarea diferenei pn la dobnda pieei de ctre bugetul de stat, firmelor beneficiare rmnndu-le doar rspunderea pentru folosirea unor fonduri necesare, dar neaccesibile n condiiile normale de pia. Agricultura este frecvent beneficiara acestui mod de sprijin financiar, ncepnd cu primele operaiuni de sezon (lucrrile solului, contractarea seminelor, faciliti la procurarea carburanilor i pieselor agricole etc.), i sfrind cu preluarea avantajoas a unor nsemnate cantiti de produse rezultate. d) Ajutoarele financiare de la buget sunt forme explicite de susinere financiar a unor activiti de marketing, publicitate, participare la trguri i expoziii internaionale, cercetarea i experimentarea unor prototipuri etc. Ca practic rspndit deopotriv n rile dezvoltate i n rile n dezvoltare, ajutoarele financiare sunt alocate i pentru studii i informaii care servesc mbuntirii nu doar a performanelor unor firme ori sectoare, ci i imaginii globale sub care acestea funcioneaz. n domenii semnificative pentru economie, cum ar fi industria construciilor de maini, industria aerodinamic sau n domeniul energiei nucleare, ajutoarele rambursabile direcionate de stat urmeaz s fie ulterior acoperite pe seama veniturilor i fondurilor pe care se sconteaz s le produc obiectivele finanate pe aceast cale. Sprijinirea cu mijloace indirecte a unor activiti i obiective economice se realizeaz sub variate forme, funcie de interesele imediate i pe termen lung pe care le are statul ca finanator.
105

a) Avantajele fiscale sunt cunoscute i sub titulatura de cheltuieli fiscale ntruct au un coninut asemntor subveniilor i alocaiilor bugetare explicite. Tehnica de aplicare a acestora echivaleaz cu amnistierea fiscal, o form larg rspndit, n anii tranziiei, de manifestare a clemenei acordate de stat anumitor firme: volumul datoriilor i obligaiilor pe care acestea le au fa de buget se evideniaz scriptic, ns faptic aceste sume, de regul mari, rmn la dispoziia firmelor, cu dreptul de a le folosi altfel: pentru investiii, locuine, cercetare-dezvoltare etc. Se mai pot acorda i reduceri, ealonri, sau pur i simplu exonerri de la plata impozitului pe profitul reinvestit, cote de amortizare accelerat (aprobate preferenial), deduceri pentru cheltuieli exagerate n scopul cercetrii (mai cu seam n domeniile de vrf, n industriile dependente de progresul tehnic). b) Garantarea mprumuturilor bancare este uzual n practica unor state i se finalizeaz cel mai adesea cu rambursarea propriu-zis a mprumuturilor n situaiile de insolvabilitate a firmelor creditate sau garantate. Ca tehnic, resursele bugetare sunt direcionate pentru stingerea acestor obligaii, mai cu seam n cazul susinerii unor exporturi sau pentru atenuarea i nlturarea unor efecte negative de ordin politic. O problem care dintotdeauna a suscitat i suscit ample comentarii legate de cheltuielile publice n economie este aceea legat de eficiena acestor cheltuieli, care nregistreaz peste tot n lume o relativ dificultate n evaluare i msurare. ns, la fel de frecvent este i laxitatea autoritii publice cu privire la destinaiile reale ale acestor alocri, dei trebuie s manifeste un interes prioritar. Explicaia se afl n dimensiunile firmelor i sectoarelor sprijinite financiar de la buget, a cror importan i pondere le permite s manevreze mijloace consistente de influen i de presiune la adresa statului. Aici se regsesc grupuri mari i semnificative de interese care folosesc orice oportunitate pentru a se impune, cu indiferent ce costuri ar presupune aciunea lor n celelalte domenii de activitate!... Ca tentativ de detectare a unei logici a acestor cheltuieli, un impact considerabil l au avantajele fiscale condiionate de anumite criterii de performan. Astfel s-ar stimula eficientizarea activitii economice, pentru c, pe premiza unei certe discipline financiare, firmele s-ar putea mobiliza s realizeze condiiile de compatibilitate cerute de reducerile, deducerile, ealonrile i exonerrile fiscale legiferate. Sursele de finanare a acestor cheltuieli provin de la bugetul de stat, bugetele unitilor administrativ teritoriale sau de la diferite fonduri extrabugetare cu afectaie special. Pe lng resursele proprii, obiectivele economice finanate din cot a cheltuielilor publice pot beneficia i de credite bancare sau obligatare, cu respectarea unor condiii specifice de contractare i rambursare. La nivelul Uniunii Europene s-au constituit diferite fonduri specializate cu care sunt sprijinite financiar programe punctuale. n aceeai ordine de idei se nscrie i activitatea unor instituii bancare Banca European de Reconstrucie i Dezvoltare, Grupul Bncii Mondiale, Banca European de Investiii etc; - orientate pe o problematic anume din economiile rilor aflate n tranziie sau n rile n dezvoltare, unde i resursele financiare publice ale statelor respective sunt precare, dar i exerciiul financiar se afl la nceputul profesionalizrii.

2.5. Cheltuielile publice pentru protecia mediului

Cuvinte cheie dezvoltare durabil cretere economic zero bun public pur internalizarea pagubelor externalizarea costurilor internalizarea costurilor fiscalitate de ordin ecologic licene de emisiei ecoprotecie ecotaxe
106

Corolarul extremelor i paradoxurilor nregistrate n secolul XX l reprezint alarmanta degradare a mediului natural nconjurtor, ale crui capaciti de regenerare au fost dramatic i ireversibil depite de dezvoltarea exploziv a tuturor activitilor umane. Urbanizarea, industriile, comerul i turismul sunt tot attea cauze ale deteriorrii naturii, chiar dac, n acelai timp, ele sunt i efecte ale unui nalt grad de civilizaie. Deplin contient de necesitatea proteciei ecologice, omenirea a transformat lupta mpotriva polurii n principala prioritate a unei societi civilizate, pentru c, de rezultatul acestei confruntri, depinde nsi viaa planetei. Elemente progresiste din statele dezvoltate au inaugurat i au amplificat eforturile unitare de reconsiderare a mediului nc din anii 60,70 cnd, sub egida Clubului de la Roma, a fost lansat primul semnal de alarm, ca avertisment fr echivoc asupra pericolului indus de degradarea mediului. Detectarea gurii din stratul de ozon a amplificat eforturile de combatere a tuturor formelor de poluare, sub egida ONU de ast dat, ca semnificaie a gradului de contientizare n legtur cu o problem ce primejduiete civilizaia nsi. Reducerea emisiilor de gaze, incriminate ca principal cauz a efectului de ser nseamn costuri apreciabile , iar pentru unele state - chiar pierderi i investiii greu de finanat, ntruct reconsiderarea combustibililor necesit substaniale eforturi financiare. ntrunirile oficiale ale responsabililor implicai n forurile privind mediul nconjurtor au lansat i o serie de concepte i instrumente, ca prime unelte de desfurare a acestui important demers. Conceptul de dezvoltare durabil impune o regndire a coordonatelor de evoluie a omului n mijlocul naturii, cu accentul pus pe simbioza i armonia omului cu natura nconjurtoare. n semn de contientizare a importanei pe care o are actuala configuraie a mediului, s-a luat hotrrea de includere ntre politicile macroeconomice a politicii ecologice, ca set de metode i instrumente economice, financiare i juridice, care s modifice favorabil comportamentele i mentalitile privitoare la mediu. Pe de o parte, intenia este de a corecta abaterile poluatorilor de la anumite norme fa de mediu, iar, pe de alt parte - de a constitui resursele financiare necesare susinerii unor ample aciuni ce vizeaz protecia mediului. Conceptul de cretere economic zero acuz fr echivoc industria ca principal surs de poluare. n unanimitate s-a stabilit c mediul nconjurtor este un bun public pur7, pentru c rspunde celor trei caracteristici care-l deosebesc de orice alt bun privat: chiar dac este consumat de unul, el rmne disponibil pentru alii; nimeni nu poate exclude pe cineva de la consumarea unui bun public pur, pe cnd n cazul unui bun public privat, productorul exclude pe toi cei ce nu pot plti preul lui; consumatorul nu se poate exclude pe el nsui de la utilizarea unui bun public pur. Noile politici de protecie ecologic s-au axat pe principiul c poluatorul pltete, indiferent dac n cauz se afl persoane fizice sau juridice, instituii publice sau private. n acest sens, au fost iniiate msuri i aciuni de reconstruire propriu-zis a mediului, de compensare a pagubelor provocate de poluare i a daunelor suportate de victimele poteniale. Autoritatea public a fost din nou obligat s intervin prin mecanismele i prin statutul propriu, cu scopul ca noile politici s fie implementate. Rspunderea pentru poluarea mediului se poate asuma cnd este posibil includerea costurilor antipoluante n cheltuielile de producie, adic, prin internalizarea pagubelor, nsemnnd c productorul unui bun trebuie s considere pagubele aduse mediului ambiant ca o parte a propriilor costuri de producie. O alt soluie dect internalizarea pagubelor, ar putea fi externalizarea costurilor, fapt care nseamn includerea acelor costuri n cheltuielile publice totale. Odat stabilit prioritatea ca atribut al autoritii publice, problema surselor de finanare urmeaz obiectivele strategice ale politicii de mediu8, care este subsumat celorlalte aciuni ale managementului guvernamental. Principalele direcii ctre care sunt orientate cheltuielile analizate vizeaz: meninerea sntii populaiei i a calitii vieii;
107

meninerea i mbuntirea potenialului existent al naturii, ca premiz fundamental a dezvoltrii durabile; valoare minim pentru raportul cost-beneficiu; racordarea la prevederile conveniilor i Programelor Internaionale privind protecia mediului i, n consecin, aderarea i integrarea rii n Uniunea European. a) Fondurile agenilor economici care suport pagubele provocate prin poluare, finaneaz investiii pentru ridicarea performanelor ecologice proprii i pltesc impozite, taxe i alte redevene incluse n lupta de combatere a polurii. Ca recent prghie financiar n scopul reducerii polurii i al proteciei mediului, n rile dezvoltate s-a lansat i se practic uzual un amplu instrumentar fiscal compus din ecotaxe, ca modalitate de internalizare a costurilor. Acestea sunt incitatoare la un consum i o producie bazat pe eficienta utilizare a resurselor i energiei a specifice dezvoltrii durabile. Cea mai frecvent este taxa asupra energiei, precum i taxa asupra noxelor i a altor emisii poluante, cum ar fi: pesticidele, ngrmintele, benzina cu plumb. n alte state este aplicat o redeven special pentru deversrile de deeuri i alte reziduuri toxice n reeaua public de evacuare. Desigur, structura i mrimea ecotaxelor nu sunt de natur s ncurajeze marea industrie, i, din aceste motive, fiscalitatea de ordin ecologic intr serios n calculele care preced orice investiie sau afacere. Administraiile se vd deseori constrnse s respecte interesele marilor companii i s adopte unele msuri simbolice (cazul SUA se nscrie nc n aceast ordine de idei, ns exist i aici semnale de sensibilitate fa de problematica mediului). b) Fondurile bugetare se constituie direct din iniiativa statului, care se implic n constituirea anume a unor resurse bugetare. Sumele sunt alocate pentru susinerea unor investiii de amploare n domeniul proteciei mediului nconjurtor, provenind cel mai adesea din bugetele unitilor locale. Pe de alte parte, pot fi beneficiarii unor avantaje fiscale acei ageni care se implic viguros n aciuni de protecie ecologic sau care practic amortizarea accelerat. Tot din aceste fonduri sunt subvenionate creditele contractate de acele firme pentru activiti legate de mediu, sau pentru aciunile de cercetare n domeniul proteciei ecologice. c) Fondurile speciale sunt o modalitate suplimentar de aciune a statului care procedeaz conform principiului de asigurare contra riscurilor provocate de poluare, i care constituie resursele financiare destinate unor proiecte de mai mare cuprindere. Fondul naional de mediu este un astfel de fond cu afectaie special constituit din ncasrile percepute de la diveri poluatori ca taxe, impozite, amenzi, dobnzi etc. Dup practica altor state, un astfel de fond a fost constituit i n unele ri excomuniste, angajate n racordarea la standardele unei economii moderne. Din acest fond sunt susinute garaniile, donaiile, creditele, investiiile i alte scopuri ce privesc combaterea polurii. Fondurile n custodie se acord firmelor care, n cadrul programelor de privatizare, sunt constrnse s adopte anumite aciuni costisitoare cu scop depoluant. Ele sunt fonduri descentralizate i constituite pentru perioade scurte de timp, iar n cazul n care nu a fost ndeplinit destinaia, orientarea lor se face ctre buget. d) Creditele la Banca Mondial au reprezentat primele forme de angajare internaional n scopul proteciei mediului i apelor. ntruct n rile n dezvoltare sau nregistrat grave abateri de la o corect gestionare a resurselor naturale, acestea au fost unele din intele uzuale de creditare, antrennd i alte instituii financiare. De menionat c practica n domeniu a determinat severe condiionri cu privire la protecia mediului, la sistemele de colectare i reciclare a ambalajelor i deeurilor. Eliberarea de permise negociabile pentru un nivel admis de poluare se nscrie printre metodele de contracarare a polurii i se bazeaz pe tranzacionarea unei licene: firmele care, datorit extinderii activitii proprii, i mresc emisiile poluante n atmosfer, pot s-i cumpere licene de emisie de la alte firme, care nc nu le-au folosit. Prin urmare, pe pia circul un numr limitat de licene, calculat dup un grad
108

limitat i admis de poluare (global), i care, prin negocieri ntre firme, rmne constant. O metod relativ recent de constituire a resurselor care acoper riscurile polurii o reprezint asigurarea obligatorie mpotriva riscului de poluare. De mare eficien n urmrirea scopului de protecie a mediului n deceniul zece al secolului trecut a fost lansat (cum s-a menionat anterior) un amplu mecanism de conversie a datoriei externe a unor ri n dezvoltare, n fonduri destinate proteciei ecologice. Astfel, opereaz o serie de convenii i programe punctuale de ecoprotecie9, sau cedarea unor drepturi de crean n contul datoriei externe la dispoziia unor firme mari implicate n protecia mediului. La sfritul anilor 80 n Costa Rica s-au tiat haotic pduri, totaliznd 100 mil. metri de mas lemnoas. La nceputul anilor 90 Olanda i Suedia au rscumprat pri din datoria extern i apoi le-au anulat, cu condiia ca statul Costa Rica s aloce mpduririlor o sum egal cu echivalentul sumei rscumprate, i anulat, de cele dou ri; deci, o conversie de creane n investiii ecologice. Aciunile globale de reconsiderare a atitudinii i comportamentelor fa de mediu au influenat decisiv i coninutul politicilor guvernamentale n acest sens , aa cum se materializeaz n alocrile pentru protecia ecologic. Evolund ntre 1-1, 55% din produsul intern brut, cheltuielile publice pentru protecia mediului sunt efectuate apreciindu-se beneficiile lor pe termen mediu i lung, i anume, sntatea oamenilor i biodiversitatea ecosistemelor.

2.6. Cheltuieli publice pentru sntate

Cuvinte cheie medicina omului sntos solidaritate interprofesional solidaritate social sistem contributiv sistem guvernamental criza acut/cronic/iminent

Premis fundamental pentru desfurarea oricrei activiti n familie sau/i n societate, sntatea nu nseamn doar absena bolii i infirmitii, ci aa cum nuaneaz documentele oficiale ale Organizaiei Mondiale a Sntii, starea de complet bunstare fizic, mental i social. Componente de importan fundamental a condiiilor generale de care depinde dezvoltarea social i economic, alocrile orientate ctre ocrotirea sntii manifest o sensibil tendin de cretere, pe fondul creterii populaiei, a diversificrii factorilor de risc, a creterii permanente a costurilor pentru prestaii i personal medical calificat. Respectnd tendinele celorlalte categorii de cheltuieli, i ctre domeniul de ocrotire a sntii rile dezvoltate aloc sume considerabile cu ponderi corespunztoare n produsul intern brut (care variaz ntre 5,5% i 13%), n timp ce lipsa resurselor financiare din rile n dezvoltare determin ponderi n jurul a doar 1%. Caracteristica de prestaie public special confer fondurilor pentru sntate o importan deosebit, cu att mai mult cu ct majorrile de preuri i tarife din domeniile conexe reclam o consistent participare financiar din partea statului. Bugetul public sprijin n proporie majoritar buna funcionare a unitilor i instituiilor medicale i sanitare, deopotriv pentru cheltuielile curente i cele de capital. n statele dezvoltate se aplic programe ample nu doar pentru restabilirea, ci i pentru meninerea sntii, prin aciuni de prevenire a unor mprejurri i riscuri cauzatoare de boli; aceasta este medicina omului sntos, o activitate cu tot mai larg rspndire, care const n efortul medicilor de a mpiedica pe oamenii de azi s devin statistica de mine!... Pe lng natura specific a prestaiei din punctul de vedere tehnic, ocrotirea sntii este un serviciu public care nu se poate supune integral regulilor pieei, ci unei economii de tip administrativ. Natura emoional a relaiei medic-pacient
109

mobilizeaz alte resorturi dect n cazul relaiei vnztor-cumprtor. Este un domeniu vast, cu o puternic expunere la multiple i imprevizibile riscuri, pe msur chiar ce acoper cmpul cunoaterii. Efectele unor astfel de riscuri colective pot fi pozitive (vaccinrile), dar i negative (epidemiile). Ocrotirea sntii comport nu doar tratarea unor maladii, ci i conservarea i perpetuarea unei adevrate culturi a sntii, care impune legturi strnse i cu altfel de componente culturale: educaia, instrucia, civilitatea. Cheltuielile publice pentru ocrotirea sntii sunt asimilate n majoritatea legislaiilor cu cheltuielile pentru securitate social, iar finanarea lor a evoluat n special n rile vest-europene, pornind de la dou principii majore: solidaritatea (interprofesional) ntre generaii, bazat pe consimmntul a) generaiilor active prezente de a furniza mijloacele financiare necesare satisfacerii nevoilor de securitate social ale generaiilor precedente; astfel s-au format schemele sau regimurile de contribuii acceptate contient la plat pentru prestaii n beneficiul generaiei ajunse deja la btrnee sau n situaii de boal; b) solidaritatea social la nivel naional, care semnific finanarea unor prestaii sociale din fonduri guvernamentale, adic din cele constituite pe baza colectrii impozitelor i taxelor, i se mai numesc i taxonomice. Ambele principii se afl la baza unor variate combinaii n care difer dominanta i care, la rndul lor, au generat n practic dou mari modaliti de finanare: Sistemele de tip contributiv, n care principala surs de finanare provine din contribuiile vrsate de patronat i salariai (cum este cazul n Frana, Germania, Olanda, Spania, Portugalia etc. care procur astfel principala surs de finanare a securitii sociale). Ataarea acestor contribuii la celelalte componente ale fiscalitii a strnit acerbe critici n rndul patronatelor i angajailor, ntruct eficiena economic a fost serios afectat prin sporirea costurilor cu fora de munc. S-a mers pn la a acuza acest sistem de creterea omajului, mai ales n rile unde cotele de plat au manifestat o continu cretere. Sistemele de tip guvernamental, n care bugetul public furnizeaz cea mai mare parte a surselor de finanare, aa cum s-a dezvoltat i funcioneaz n: Danemarca, Irlanda, Marea Britanie. Dar i n acest caz semnalele oricrei creteri determin reacii adverse din partea pltitorilor, mai cu seam cnd este vorba de majorarea cotelor aferente aplicate salariilor. Fa de dificultile de finanare, devine tot mai stringent problema restricionrii cheltuielilor de securitate social, dar nevoile de finanare menin aceste cheltuieli la un nivel n cretere, iar aceast tendin se traduce n majorarea costurilor. n rile foste socialiste a funcionat o schem bazat pe centralizarea deciziilor i a surselor de finanare n care era cuprins toat reeaua serviciilor de sntate; personalul medical era n exclusivitate salarizat de ctre stat ca unic monopol n domeniu, nici o alternativ privat nefiind posibil. Pentru c se asigura accesul gratuit i general, i finanarea a fost strict liminal. n SUA asigurarea sntii se realizeaz pe baza serviciilor private de sntate, ca instituii ce funcioneaz dup legile pieei. Contribuiile ndeobte ridicate la acestea nu sunt obligatorii, dar aceasta induce o not de inechitabil n sistemul de sntate. ntruct opereaz o drastic polarizare a veniturilor, iar ocrotirea sntii publice este o chestiune de interes general, statul s-a implicat prin constituirea a dou mari servicii publice, cu mijloace i scopuri difereniate, ca i programele de finanare: MEDICARE, destinat tuturor persoanelor de peste 65 de ani i care 1. au cotizat minimum 10 ani la asigurri medicale; MEDICAID, destinat ntrajutorrii persoanelor aflate sub pragul 2. acceptat al srciei, i care acord prestaii medicale pentru o semnificativ ptur social format din omeri, zilieri etc. Ca i n alte ri, gravele probleme din sistemul de sntate au ridicat chestiunea reformrii ntregului sistem i conceperii unui fond, a unui buget cu destinaie special, constituit prin contribuii pltite de ctre companii n beneficiul propriilor salariai.

110

Prin urmare, modalitile de finanare a asigurailor de sntate sunt diverse i indic permanente cutri pentru formula cea mai avantajoas i care n cel mai operativ mod s asigure resursele financiare necesare sistemului. Bugetul public central sau local furnizeaz n toate rile segmentul preponderent al resurselor financiare, orientate ctre instituii sanitare i medicale publice sau ctre aciuni de anvergur n domeniul sntii, cum ar fi: vaccinurile, campaniile de combatere a unor maladii specifice, epidemiile .a. Cotizaiile la asigurrile de sntate se ncaseaz n cote procentuale adecvate att de la salariai, ct i de la patroni i sunt destinate acoperirii unor cheltuieli presupuse de plata medicilor i medicamentelor, a costului unor analize de laborator etc. Sistemele private de ocrotire a sntii se constituie prin participarea benevol a populaiei pentru plata serviciilor medicale i sanitare sau prin plata efectiv a acestor servicii atunci cnd sunt necesare i cnd nu sunt asigurate n prealabil. Ajutoarele i liniile externe de finanare reprezint importante surse de sprijinire a rilor n dezvoltare, prin ample programe asigurate prin instituii i personal specializat: Organizaia Mondial a Sntii, Crucea Roie, Semiluna Roie, Grupul Bncii Mondiale etc. Domeniu de importan crucial n bunul mers al societii, ocrotirea sntii reflect sub mai multe aspecte eficiena real a alocrilor i susinerilor financiare primite. n sensul tendinei consacrate de cretere a ntregului volum de cheltuieli publice, acest segment de cheltuieli practic s-a dublat n statele dezvoltate, dar a cunoscut majorri semnificative i n celelalte ri. Ca urmare, o serie cuprinztoare de maladii nfricotoare i devastatoare altdat (ciuma, poliomielita, difteria etc.) au fost eradicate prin campanii de combatere profesionist, iar creterea demografic din zonele altdat afectate se datoreaz i mbuntirii considerabile a speranei de via. Durata medie de via a crescut concomitent, astfel c n unele ri se acord o atenie sporit segmentului avansat ca vrst, populaiei de peste 80 de ani, motiv pentru care a aprut i se dezvolt aezminte pentru ocrotirea sntii vrstei a patra. Abordarea eficienei cheltuielilor pentru sntate se poate baza pe evaluarea mai multor categorii de efecte, cum ar fi: medicale, materializate n aciunile concrete la nivel colectiv, dar i individualizat, privind durabilitatea strii de sntate; sociale, evaluate printr-o serie de indicatori specifici, cum ar fi creterea speranei de via sau scderea morbiditii i a mortalitii infantile n zone geografice grav afectate de decalaje; economice, care subsumeaz celelalte categorii de efecte i confer transpunerea eficienei acestor cheltuieli n forma unor indicatori economici favorabili: meninerea capacitii integrale de munc i pstrarea calitii active a acesteia determin nsemnate economii de resurse destinate unor costuri definitive i, n ultim instan, stimuleaz creterea produsului intern brut. n ciuda unor progrese notabile, rapoartele de specialitate ale unor organisme europene semnaleaz o anumit criz n sistemul de securitate social (aici incluzndu-se i sntatea). Astfel, sunt identificate trei categorii de crize care macin sistemul, intitulate sugestiv acut, cronic i iminent i avnd fiecare o motivaie i un impact specific. Criza acut afecteaz schemele bazate pe ocupare, contribuiile salariailor sau care sunt finanate din veniturile statului; este de fapt criza omajului i este generat de nsprirea recesiunii economice. Criza iminent este bazat pe decalajul dintre un segment mare al populaiei care-i revendic dreptul de pensie, i un alt segment, mai redus, care este obligat s suporte povara; este, de fapt, criza demografic, generat de deteriorarea principiului solidaritii ntre generaii. Criza cronic este specific serviciilor de sntate i are o tendin dificil de controlat; n esen, const n contradicia dintre dou tendine opuse: a) creterea permanent a cererii pentru aceste prestaii, n timp ce b) oferta cu astfel de servicii este mai modern, dar i mai scump.
111

Faptul c finanarea provine din banul public, care nu poate ine pasul cu creterea necesarului pentru servicii mai scumpe, face ca distribuirea cheltuielilor s urmeze alte destinaii dect sntatea!... Nuanarea categoriilor de criz de mai sus are i alt utilitate, nu doar una teoretic. Dei starea de criz este generalizat n toate rile vest-europene, manifestrile difer ca intensitate. Astfel, criza acut (a omajului) afecteaz rile sudice: Grecia, Italia, Spania. Portugalia, n timp ce criza iminent este mai evident n rile nordice: Germania, Austria; criza cronic ns are o manifestare aproape similar n toate crizele, cea ce nseamn c acest gen de criz este o combinaie de crize. Presiunea acestor crize a determinat o real convergen a politicilor n domeniu la scara Europei, pentru c i n legtur cu motivele generalizrii strii de criz este vorba tot de convergen: insuficiena resurselor n raport cu necesarul de cheltuieli pentru asigurarea unui nivel corespunztor de securitate social10. Creterea cheltuielilor pentru sntate a impus o intensificare a controlului i asupra costurilor, pornind chiar de la numrul de studeni la medicin, pe lng alte msuri, chiar radicale, de gestionare a strii de criz. n Romnia ocrotirea sntii a fost finanat pn n 1998 de la bugetul public ntr-o proporie covritoare. Pe lng acesta au mai fost venituri din resursele proprii ale instituiilor sanitare, mobilizate ntr-un fond special de sntate, precum i din cheltuielile efectuate de populaie pentru ngrijirea propriei snti. Reforma propus i inaugurat din 1998 const n crearea sistemului de asigurri sociale de sntate, bazat pe contribuiile asigurailor, ale persoanelor fizice i juridice, precum i pe un fond obligatoriu i descentralizat, ataat, din acel an, la cheltuielile bugetare, n componena cheltuielilor publice pentru sntate. Sursele de finanare a cheltuielilor de sntate contau n: - fondul de asigurri sociale de sntate, care sprijin cca. 80% din necesarul de cheltuieli n acest sector; - bugetul de stat, care asigur acoperirea cheltuielilor curente ntr-o serie de uniti sanitare, dar i a cheltuielilor de capital, nsemnnd construcia unor noi uniti medicale i achiziionarea aparaturii performante. Din 2002 s-a operat o separare a sarcinilor de finanare privind unitile sanitare de interes local astfel: - fondul de asigurri sociale de sntate finaneaz serviciile medicale de baz, iar - bugetele locale sprijin reparaiile i ntreinerea unitilor medicale n limita posibilitilor bugetare. La aceste surse instituionalizate de finanare, cheltuielile pentru sntate mai sunt acoperite de participarea populaiei (altfel dect asigurrile sociale de sntate), precum i de finanarea extern pe calea unor programe strict direcionate.
Lista adnotrilor:
Whitehead G., ECONOMIA, Ed. Sedona, Timioara, 1997, pag. 361 Gheorghe Matei, op. cit., pag. 66 3 Vcrel I. (coord.), Bodnar M. Op. cit, pag. 192-199 4 Revista Capital, colecia 1993 5 Codul fiscal din 2003, publicat n M. Of. 927/dec.2003, art. 31, alin. 4 i 5 6 Bodnar M., n studiul Finane Publice, Vcrel I. (coordonator) , Ed. Didactic i Pedagogic, R.A. Bucureti 1999, pag. 335 7 Bodnar M. n Finane publice, I. Vcrel (coord.), pag. 346 i urmtoarele 8 aguna D. D., Op. cit. pag. 1006-1014 9 extras din Raport Mondial sur le dveloppement humain, 1998, citat de Bodnar M. n volumul Finane publice, Vcrel I. (coord.), ed. 1999, pag. 351 10 Imre M. rile Uniunii Europene integrare i protecie social, Academia Romn, INCE, caiet CIDE nr. 16/1996, pag. 17-18
2 1

112

TEMA III Asigurrile sociale de stat

Industrializarea i urbanismul au determinat, ntre altele nu numai sporirea numrului de contribuabili potrivit accepiunii consacrate din teoria finanelor publice, ci i extensia acestui domeniu, prin apariia i evoluia unei categorii aparte de relaii financiare. Este vorba de acele raporturi n urma crora sunt atenuate efectele unor riscuri inerente n legtur cu munca, efecte deopotriv nefaste pentru angajaii realizatori ai venitului, ca i pentru familia sau aparintorii acestuia. Fiecare ar a urmat o traiectorie proprie n dezvoltarea propriului sistem de asigurri sociale de stat. ns numitorul comun al sistemelor de asigurare sau de protecie social const n faptul c reprezint o important chestiune de stat, cu impact social direct i de durat. Cadrul instituional de operare este obiectiv necesar, funcioneaz dup numeroase reglementri i acte normative i se afl n slujba unui drept fundamental, garantat prin prevederi constituionale exprese, alturi de toate celelalte drepturi ceteneti din societile moderne. Pe msur ce industrializarea i urbanismul s-au extins, o deosebit amploare a cunoscut fenomenul de diversificare i multiplicare a veniturilor rezultate din munca salariat. Consecina fireasc s-a materializat n formele de protecie a acestei categorii sociale, precum i a familiei aflate n ntreinere, fa de mprejurrile nefaste, aleatoare dar totui posibile, de a nu mai putea munci i, deci, de a nu mai putea asigura prin munca proprie bunurile i serviciile necesare unui trai decent. n aceast situaie, angajatorii pe de o parte, i statul, prin organismele sale abilitate pe de alt parte, au datoria de a anticipa eventualele riscuri i de a ntreprinde din timp acele msuri care s protejeze cetenii, s le asigure lor i familiilor lor, veniturile (sau diferena pn la veniturile) necesare.
Cuvinte cheie parafiscalitate taxe parafiscale unicitatea contributivitatea
solidaritate social subsidiaritate omaj via activ

Cuprins 3.1. Abordare conceptual i coninut 3.2. Principiile i rolul asigurrilor sociale 3.3. Sursele fondurilor de asigurri sociale 3.4. Principalele forme de ocrotire prin asigurrile sociale de stat 3.5. Asigurrile sociale pentru sntate 3.6. Asigurrile sociale pentru omaj

3.1. Abordare conceptual i coninut

n aparen, cheltuielile cu caracter social provin dintr-o finanare particular, ntruct sunt administrate de organisme autonome al cror statut se afl sub incidena dreptului privat. n realitate ns, alocrile de acest gen sunt rezultatul unor relaii financiare cu caracter aparte, deplin integrate n sfera finanelor publice i bazate pe raporturi ntre stat i ceteni: a) sistemul asigurrilor sociale de stat funcioneaz pe baza unor resurse financiare obligatorii, ntruct provin din prelevri obligatorii, prin repartiia unei pri din produsul naional brut; b) cheltuielile efectuate de organismele acestui sistem reprezint sarcini publice i sunt supuse controlului statului;
113

c) veniturile i cheltuielile sociale compun un segment important al bugetului de stat i anume bugetul asigurrilor sociale de stat. Din punct de vedere conceptual, asigurrile sociale de stat sunt o parte a relaiilor social-economice bneti ocazionate de repartiia PNB, prin care se valorific fondurile destinate ocrotirii obligatorii a cetenilor i familiilor lor pentru cazurile de ncetare temporar sau permanent a capacitii de munc. Ca organizare, sunt reprezentate de instituii i organisme reunite ntr-un sistem complex pentru ocrotirea, protecia i ajutorarea n situaii speciale. Aici se includ: - msurile de prevenire a mbolnvirilor; - refacerea sntii i capacitii de munc i - asigurarea existenei pentru acei ceteni care i-au pierdut susintorii legali. Rezult c, n timp, asigurrile sociale s-au constituit ntr-un sistem specializat, cu menirea s acopere o cuprinztoare problematic generat de protecia social. Evoluia sistemului a fost de durat i pe ci originale, distincte de etapele clasice nregistrate de evoluia finanelor publice. Cile de evoluie, nivelul i cheltuielile, precum i structura ntregului sistem difer de la ar la ar i de la o epoc la alta n aceeai ar. ntruct funcionarea sistemului nseamn mecanisme specifice de redistribuire a veniturilor, cuantumul drepturilor de asigurri sociale pentru salariai, pensionari i membrii lor de familie depinde de mrimea cotizaiilor pltite, de volumul i structura prelevrilor obligatorii cu care se constituie fondurile de protecie i asigurri sociale. La rndul lor aceste prelevri sunt instituite sub forma cotizaiilor sau contribuiilor obligatorii, cu scopul de a conserva o necesar coeziune social i pentru a menine continuitatea activitii economice, pe fondul imperfeciunilor pieei i a momentelor de criz. Din punct de vedere financiar i economic, asigurrile sociale de stat sunt indisolubil legate de conceptele, principiile i instituiile finanelor publice, fiind un sistem de prevedere colectiv. n mod expres, acoperirea social trebuie s implice realizarea unor riscuri care lezeaz nivelul de via al cetenilor i al familiilor lor, adic: boal, infirmitate, invaliditate, accidente de munc i/sau boli profesionale, btrnee, supravieuire (dup decesul susintorului legal), maternitate, omaj, inadaptare profesional (costurile pentru cutarea altei slujbe, reconversia profesional), vrsmintele pentru compensarea pierderilor de salariu, prin disponibilizare, precum i orice alte forme de ntrajutorare a persoanelor ndeobte srace. Literatura de specialitate invoc termenul de parafiscalitate1, respectiv taxe parafiscale pentru aceast categorie de prelevri obligatorii, distincte de bugetul de stat i al administraiilor publice locale i care au menirea s sprijine funcionarea autonom a unor organisme specializate: taxe i cotizaii percepute sub autoritatea statului, n avantajul administraiilor sau al organismelor autonome. Pe de alt part, chiar unele acte normative, concepute s clarifice i s consfineasc sursele de provenien i destinaiile alocrii fondurilor publice menioneaz, n categoria veniturilor curente, tocmai cotizaiile i contribuiile pentru asigurrile sociale, cu titlul de impozite directe (legea de aprobare a bugetului asigurrilor sociale). Motivaia se afl n caracterul direct al contraprestaiei pe care o implic aceste cotizaii contribuii, dei este condiionat de producerea unor riscuri. Cu toate acestea, exist situaii n care beneficiarii nici nu au cotizat, iar riscurile produse nu au avut legtur cu munca. n concluzie, contribuiile sau cotizaiile sociale sunt un produs intelectual de natur financiar, sub forma unor prelevri pecuniare directe asupra veniturilor de natur salarial cu titlu obligatoriu i definitiv percepute de la persoane fizice i juridice, destinat finanrii conturilor organismelor publice specializate altele dect conturile statului, n scopul acoperirii riscurilor care pot s apar periodic sau dup o anumit perioad de timp, de natur a determina imposibilitatea desfurrii unei munci n condiii normale, sub forma unor avantaje, acordate dup criterii specifice, stabilite prin reglementri legale n vederea realizrii politicii de securitate social a Statului 2.
114

3.2. Principiile i rolul asigurrilor sociale

Politica social a statului a contribuit la nchegarea i consolidarea unui sistem complex de asigurri sociale cu vocaie naional, ale crui trsturi se desprind din condiiile concrete de dezvoltare economic i social. Ca sistem public unitar, sistemul asigurrilor sociale i exercit menirea sa cuprinztoare prin respectarea ctorva importante principii. a) Unicitatea stabilete organizarea i funcionarea asigurrilor sociale de stat ca sistem unic i unitar, garantat de stat, din nevoia de a se elimina riscul de atomizare a fondurilor i deciziilor. Ca expresie a solidaritii sociale, acest sistem respect structura pe ocupaii i mobilitatea pe piaa muncii; totui, legislaia permite organizarea i funcionarea i a unor sisteme private sau facultative, precum i a asociaiilor profesionale, ca instituii publice autofinanate. Motivaia const n prevenirea (suplimentar) a riscurilor de mbolnviri profesionale, asigurarea unei rapide reintegrri profesionale, precum i alte prestaii complementare. b) Obligativitatea prevede drepturile i obligaiile reglementate prin lege pentru toate persoanele fizice care desfoar activiti aductoare de venituri. Acest principiu se coroboreaz cu principiul generalitii, ntruct toi cetenii activi ai rii, precum i pensionarii i familiile lor, beneficiaz de aceste drepturi garantate de Constituie i de alte norme specifice. Persoanele ocrotite prin sistemul public naional de asigurri sociale au calitatea de asigurai, acetia putnd fi ceteni romni, strini sau apatrizi, pe perioada ct au domiciliul sau reedina n Romnia. Asiguraii sunt obligai la plata contribuiilor de asigurri sociale i sunt ndreptii s beneficieze de prestaii de asigurri sociale. Obligativitatea asigurrilor sociale n sistemul public naional confer consisten solidaritii sociale. c) Garantarea de ctre stat a drepturilor de asigurri sociale semnific directa implicare a autoritii pentru constituirea acestui sistem, sprijinirea i ocrotirea n toate cazurile i pentru toat perioada de pierdere a capacitii de munc. ns n situaii temeinic justificate, statul are obligaia i garanteaz c va acoperi eventualele deficite financiare, aa cum se prevede n legea bugetului de stat. d) Contributivitatea indic participarea la sistem a tuturor formelor de angajatori, ns prin contribuii difereniate, i a salariailor, pentru bilete de odihn, tratament sau pensie suplimentar. Pentru omeri plata contribuiilor de asigurri sociale se face din fondul de plat a ajutorului de omaj. Reforma asigurrilor sociale se afl n plin dinamic, astfel c, n ideea degrevrii sarcinii fiscale a salariailor, participarea acestora cu 33% la constituirea fondului de asigurri sociale tinde s se nscrie ntr-o direcie descresctoare. e) Egalitatea sau echitatea social este principiul potrivit cruia orice form de venit este elementul fundamental de stabilire a cuantumului contribuiilor de asigurri sociale. Formele de ocrotire se acord dup aportul fiecrui cetean la dezvoltarea societii. n sistemul public naional de asigurri sociale sunt cuprini i: cetenii strini i/sau apatrizii care desfoar activiti pe teritoriul Romniei i ndeplinesc condiiile legii; cetenii romni care activeaz n strintate n interesul statului romn. f) Exonerarea de la plata impozitelor i taxelor a pensiilor de asigurri sociale pn la un anumit nivel. Totodat, cererile al cror scop este stabilirea dreptului la pensie sau ndemnizaie de asigurri sociale, sunt scutite de taxe la introducerea lor n faa oricror organe. g) Imprescriptibilitatea dreptului la pensie i la ndemnizaiile de asigurri sociale este principiul potrivit cruia persoanele care ndeplinesc condiiile legii, au dreptul s cear oricnd stabilirea dreptului de pensie sau de indemnizaie. h) Inalienabilitatea drepturilor de asigurri sociale are ca premis faptul c dreptul de asigurare social este un drept personal care nu poate face obiectul nici unei tranzacii. Recunoaterea sa respect principiul intuitu personae, ceea ce nseamn c sunt asigurate formele de protecie i asigurare social numai persoanei anume ndreptite, fr a putea fi limitate i nici cedate altei persoane. * * *
115

Sistemul public naional al asigurrilor sociale funcioneaz pe baza principiilor de autonomie i descentralizare. n acest sens s-a nfiinat Casa Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale, ca organism central i autonom n domeniul asigurrilor sociale, cu o administraie de sine stttoare i conform legislaiei corespunztoare. Avnd organizaii proprii i competene distinct stipulate, aceast structur ntocmete proiectul bugetului public naional al asigurrilor sociale, coordoneaz realizarea veniturilor i cheltuielilor sale i desfoar activitile privind stabilirea i plata drepturilor de asigurri sociale. Noul organism s-a fondat i s-a impus ntr-un context nou care i confer caracter viabil i modern, influennd n acelai timp rolul ntregului sistem public naional al asigurrilor sociale. n primul rnd, este stimulat reproducia social prin responsabilizarea cetenilor fa de propria lor condiie, dar i a colectivitii n mijlocul creia i desfoar activitatea. n al doilea rnd, ocrotirea cetenilor este secondat de numeroase prevederi legale prin care se sancioneaz i se restricioneaz nemunca, simularea i indisciplina. n al treilea rnd, sistemul urmrete o serie de obiective pe termen lung, cum ar fi educarea cetenilor i emanciparea mentalitilor i comportamentelor fa de reflexe nocive i revolute. Tot mai multe opinii i proiecte vizeaz dinamizarea sistemului prin sprijinirea aciunilor de prevedere social, prin promovarea valorilor democraiei tradiionale i a respectului fa de creaie i fa de societate.

3.3. Sursele fondurilor de asigurri sociale

Iniial, fondurile de asigurri sociale proveneau din colectarea contribuiilor la asigurrile sociale prelevate de la ageni economici i instituii pltitoare, rezultate prin aplicarea unor cote procentuale pe veniturile individuale ale asigurailor. Nivelul veniturilor realizate de personalul angajat influeneaz direct mrimea fondurilor de asigurri sociale, i astfel se explic permanenta cretere a acestor fonduri, din moment ce i veniturile individuale au sporit continuu. Trebuie avut n vedere i factorul inflaionist, deosebit de activ n ultimul deceniu i jumtate, ns rmne un fapt cert acela c fondurile asigurrilor sociale s-au mrit spectaculos. Pn n 1989 nivelul contribuiilor pentru asigurrile sociale varia ntre 9-14%, ceea ce era 20% n 1990. Din acest an al cotei unitare s-a hotrt suplimentarea cotei cu dou procente, cu motivarea c astfel se compenseaz parial creterile de preuri la medicamente. Rezult astfel o cot de 22%, ca fond special la dispoziia Ministerului Sntii. Din anul 1992 s-a operat o succesiune de majorri pn la 30%, contribuii pltite de unitile romneti prestatoare de activiti n strintate, la fel ca cele strine care activau n ar. n ideea de a accentua echitatea, majorrile s-au instituit n mod difereniat pe grupe de munc ale asigurailor. Astfel, grupa I avea 40% aplicat pe ctigul brut, iar grupele urmtoare, II i III, cte 35% i respectiv, 30%. Aceste cotizaii conineau i compensarea de 2% virat de ctre agenii economici direct la Ministerul Sntii, iar diferenierea pe grupe se justifica prin anumite avantaje i faciliti care se acordau dup aceleai criterii. De exemplu, nivelul descresctor al vrstei de pensionare sau al pensiei raportat la salariu i altele (o cot de 15% din salariul brut s-a stabilit pentru personalul casnic angajat de persoanele fizice, ns salariul primit s nu fie mai mic dect salariul minim pe economie). Continua cretere a nivelului contribuiilor de asigurri sociale a sporit fiscalitatea n general, a majorat costurile cu munca salariat, a determinat descurajarea unor noi angajri. Aa se explic agravarea omajului i diversificarea formelor de munc la negru, precum i mistificarea grupelor de munc. Din totalul veniturilor care formeaz fondurile de asigurri sociale, cca. 97% provin din contribuiile de asigurri sociale, iar ponderea ridicat a obligaiei de plat ce revine angajatorilor continu s fie un impediment pentru angajrile transparente, n ciuda numeroaselor msuri de constrngere.
116

Calcularea contribuiilor pentru asigurrile sociale are ca baz toate categoriile de venituri pe care le poate dobndi un individ, i cota procentual se aplic pe fondul de salarii al angajatorului, rezultat din nsumarea salariilor brute ale asigurailor. O serie de venituri ns sunt exceptate de la acest calcul, cum ar fi ndemnizaiile acordate tot din fondul de asigurare sau cheltuielile pentru transfer, detaare, deplasare. Suma contribuiilor pentru asigurri sociale =

100 Suma rezultat din acest raport se ealoneaz apoi ca obligaie trimestrial de plat. n baza statelor de eviden a salariilor instituiile publice primesc alocri bugetare cu aceast destinaie, de la bugetul local sau central. n schimb, agenii economici angajatori includ aceste contribuii n preuri i n tarife, ntocmai ca orice costuri efectuate pentru realizarea bunurilor i serviciilor lor, pe care ulterior le recupereaz din vnzri. Odat cu cererea depus pentru eliberarea fondului de salarii corespunztor chenzinei a doua, pn la data de 20 a lunii n curs agenii economici dispun virarea sumei aferente asigurrilor lor sociale n conturile Ministerului Muncii. Eliberarea salariilor cuvenite trebuie s se efectueze numai dup ce, cu dispoziie de plat, este dovedit viramentul contribuiilor pentru asigurrile sociale. Tranziia a creat ns o discrepan greu de depit ntre ceea ce este legal i ceea ce este posibil. Numeroase obiective economice au fost supuse unor msuri haotice i voluntariste de restructurare; blocajul financiar cronicizat a generat o serie de lipsuri severe n fluxurile de lichiditi, cauznd sincope att n plata drepturilor salariale, ct i implicit n virarea contribuiilor de asigurri sociale. Cotele ridicate ale acestor prelevri obligatorii au deturnat firmele i angajaii deseori ctre munca la negru, ncurajnd nc o form de evaziune fiscal. Efectele nefaste s-au nregistrat cumulativ n creterea costurilor i a preurilor, n afectarea capacitii de plat a firmelor i, n ultim instan, n periclitarea situaiei asigurailor. Aglomerarea acestor realiti a impus soluii urgente, adoptate n condiii de criz, care ns nu comport viabilitate pe termen lung. Frecventele deficite, precum i msurile adesea inflaioniste de acoperire, au provocat, n cele din urm, o demonetizare a menirii i finalitii programate prin sistemul public al asigurrilor sociale de stat.

( Fondul total salarii Cot procentual de contribuie )

3.4. Principalele forme de ocrotire prin asigurrile sociale de stat

Potrivit unor estimri3 bazate pe calcule i analize din publicaiile statistice oficiale, alocrile bugetare cu destinaia de asigurri sociale au crescut de la 100%, considerat ca baz anul 1990, la cca. 200.000% n anul 2002. n categoria acestui gen de cheltuieli se nscriu: a) pensiile; b) trimiterile la odihn i tratament; c) ndemnizaiile i ajutoarele de asigurri sociale; d) cheltuieli cu ocrotirea sntii.

3.4.1. Pensiile reprezint cea mai important i mai rspndit destinaie a cheltuielilor destinate ocrotirii cetenilor prin asigurrile sociale. Acordarea lor ca drepturi bneti lunare urmeaz ndeplinirea unor criterii: limit de vrst, invaliditate, so supravieuitor dup decesul susintorului, copil urma pn la o anumit vrst i n anumite condiii. n totalul cheltuielilor cu asigurrile sociale, cheltuielile cu plata pensiilor au urmat acelai trend cresctor, cu valori apropiate de 200.000% fa de debutul tranziiei. Legislaia care reglementeaz drepturile i cotele privitoare pensiilor a suferit numeroase modificri i iniiative, considerate fireti n contextul general al mutaiilor din ultimii ani. Pensiile se acord n funcie de salariul tuturor cetenilor care au ndeplinit condiiile legale prevzute pentru vrst i vechime, precum i n situaia pierderii temporare sau definitive a capacitii de munc din cauza unor boli, accidente
117

sau deces. n general, principiile de acordare a pensiei sunt aceleai cu cadrul general al sistemului de asigurri sociale, fa de care ns opereaz i unele principii specifice. Este vorba aici de raportul dintre pensie i salariul tarifar, ca raport care necesit nc destule corecii pn la a ajunge s stimuleze creterea aportului fiecrui cetean la dezvoltarea socio-economic a rii. De asemenea, se urmrete stimularea realizrii unei vechimi ct mai mari n munc i corelarea pensiei de invaliditate cu pensia pentru limit de vrst. Deopotriv cauz, dar i efect al marilor transformri din viaa social i economic a rii, indexarea pensiei, prin majorare i recorelare, este o aciune tradiional pe fundalul evoluiilor inflaioniste din ultimii 15 ani. Periodic au fost operate astfel de modificri ale cuantumului pensiilor n ideea de a armoniza aceast categorie de venituri cu celelalte venituri, dar, mai ales, cu creterile preurilor i tarifelor la bunurile i serviciile necesare unui trai decent. Operaiunile de indexare au fost ntmpltoare, asociate adesea cu reluarea ciclurilor electorale i fr s reueasc a depi creterile reale i apstoare ale preurilor. Pensia pentru limit de vrst i vechime n munc ocup o pondere nsemnat n structura sistemului de pensii, secondat de pensia de invaliditate, anticipat i pensia de urma. Tendinele privitoare la vrsta de pensionare, demonstreaz n majoritatea statelor europene, o opiune pentru pragul de 60-65 ani cu diferene nesemnificative n unele ri. Dei se admite limita mai mic pentru femei, n unele ri (SUA, Finlanda, Norvegia) nu sunt prevzute diferenieri legate de vrsta de pensionare. Cuantumul pensiei are direct legtur cu salariul dobndit n ultimii 3-5 ani de munc premergtori vrstei de pensionare. Tendina4 este de remunerare a fiecrei perioade de munc ce a fost prestat peste limita de vrst sau, acolo unde se apropie de 65 de ani, i exist n plus persoane n ntreinere, nivelul pensiei s se majoreze cu pn la 75% fa de cota prestabilit. Sporuri diferite se mai acord i n funcie de grupa de munc, gradul de risc sau persoanele avute n ntreinere. n Romnia, cheltuielile de asigurri sociale au avut ca destinaie plata pensiilor i proteciei sociale, cu motivarea suplimentar dat de restructurarea economiei. ntrzierea privatizrii pentru cea mai mare parte a utilitilor a permis funcionarea inerial a acestora, cu costuri n permanent cretere i cu impact negativ asupra veniturilor mici. Cum pensiile reprezint principala categorie de venituri mici, numeroase formule de protecie social au fost instituite pentru a ridica nivelul sczut al pensiilor. Msurile de disponibilizare au sporit numrul de pensionari i de asistai, astfel c, la o persoan salariat, trei alte persoane sunt asistate. Aceasta nseamn o deteriorare a raporturilor de vrst, pensii i venituri, care rstoarn piramida vrstelor, cu efecte odat mai mult nocive, cu ct este tot mai vizibil criza demografic actual. Creterea ponderii persoanelor de vrsta a treia i a numrului de pensionari prin restructurarea i nchiderea multor uniti economice mresc gradul de dependen fa de bugetul public consolidat, periclitnd obiectivul creterii economice. Fa de necesitatea unei reformri radicale a sistemului de pensii opereaz nsi dinamica fireasc a evoluiei societii, nscris ireversibil pe orbita democraiilor economice vest-europene i nord-atlantice.

3.4.2. Trimiterile la odihn i tratament sunt o form de ocrotire prin prevenirea

mbolnvirilor sau prin refacerea strii de sntate. Prioritile n acordarea acestor nlesniri se refer la acei salariai care muncesc n domenii dificile, periculoase sau toxice, precum i a persoanelor cu afeciuni cronice, invalizilor sau celor cu mai multe persoane n ntreinere. n proporie de 75-80% din costuri sunt suportate de bugetul asigurrilor sociale, iar biletele se distribuie prin casele teritoriale de pensii. n plus, se acord faciliti, gratuiti i/sau exonerri pentru persoanele persecutate politic, nchise sau deportate pe timpul dictaturii comuniste. Pe lng pensii i trimiterile la odihn i tratament, cheltuielile destinate ocrotirii cetenilor includ i acele ndemnizaii i ajutoare de asigurri sociale, acordate cu scopul de a preveni mbolnvirile i de a recupera capacitatea de munc; de asemenea, se mai acord indemnizaii i, pentru: maternitate, natere i ngrijirea copilului pn la doi ani sau bolnav, precum i pentru cazurile de deces.
118

Toate aceste drepturi de asigurri sociale se acord n baza actelor justificative ale solicitantului, cu respectarea termenelor i cotelor corespunztoare fiecrei situaii.

3.4.3. Bugetul asigurrilor sociale de stat reprezint un document care

oglindete relaiile prin care se constituie i se repartizeaz fondurile bneti destinate s acopere asigurrile, asistena i protecia social. Conceptual, acest buget s-a impus din necesitatea asistrii de ctre stat a categoriilor sociale defavorizate. Etapele parcurse din momentul proiectrii i pn la execuie coincid cu cele prevzute n procesul bugetar consacrat. Competena elaborrii bugetului asigurrilor sociale revine Ministerului Muncii i proteciei Sociale, care este organul central de stat nsrcinat cu coordonarea ntregului sistem de asigurri sociale. Direct implicat n execuia acestui buget, acest minister are rspunderea i pentru elaborarea contului anual de execuie bugetar pe care, pn la 1 mai a anului n curs, l prezint Guvernului nsoit de raportul de analiz al Ministerului Finanelor. ntocmit distinct de bugetul naional, aprobarea bugetului asigurrilor sociale are loc tot n aceeai procedur, n urma dezbaterilor parlamentare cu prilejul crora este abordat i contul de execuie corespunztor exerciiului precedent. Aprobarea acestuia se menioneaz ntr-un articol separat al legii bugetare anuale. Ca importan, att momentul ct i documentul reprezint o concluzie n urma unui control postoperativ, prin care se apreciaz modul n care executivul a respectat autorizaia primit de la legislativ. Cazurile de deficit sunt finanate prin transferuri de la bugetul central, iar n situaiile de excedent, acesta se reporteaz, i n exerciiul urmtor, se vor finana tot destinaiile prestabilite.

3.5. Asigurrile sociale pentru sntate

ncepnd cu aprilie 1991, prin sistemul asigurrilor sociale de stat s-au efectuat i unele cheltuieli privind ocrotirea sntii. Aceast iniiativ a vizat crearea unui fond din care s se compenseze creterile de preuri ale unor medicamente, iar sumele colectate cu acest regim s fie vrsate n conturile Ministerului Sntii. ntre timp s-a dezvoltat un foarte cuprinztor sistem, integrat sistemului de asigurri sociale i coordonat de organe autonome proprii, cu obiective i strategii specifice. Sistemul asigurrilor sociale pentru sntate a fost iniiat i i datoreaz evoluia contextului general de transformri n procesul tranziiei la economia capitalist. Ca structur care funcioneaz descentralizat, acest sistem este fondat pe principiile generale ale solidaritii sociale i ale subsidiaritii privind colectarea i utilizarea fondurilor de asigurri sociale destinate ocrotirii sntii. Totodat, opereaz dreptul de alegere liber a medicului de familie, a unitii medicale care s asigure prestaia solicitat i, respectiv, a casei de asigurri de sntate. Ca sistem instituional, principiile specifice pe care se bazeaz i funcioneaz, includ: a) obligativitatea cuprinderii n sistemul de sntate a tuturor categoriilor sociale, atrase ntr-un sistem coerent de protecie social; b) solidaritatea social deplin i cuprinztoare, pentru toi cetenii, acordnd atenie similar i celor sntoi, i celor bolnavi, i celor bogai, i celor sraci, i persoanelor active, dar i celor n vrst, angajailor, dar i omerilor, att persoanelor cu copii, ct i celor care nu au copii etc.; stabilirea contribuiei cotizaiei fiecrei persoane asigurate prin acest sistem nu are n vedere riscul individual, ci capacitatea de plat a fiecruia, aa cum rezult din estimarea surselor de venituri; c) pachet definit de prestaii medicale, potrivit cadrului contractual pe care se bazeaz i n care este prevzut i contribuia aferent datorat; d) finanarea autonom i echilibru financiar semnific formarea unor resurse proprii prin contribuiile persoanelor fizice i/sau juridice, iar n situaiile n care acestea sunt insuficiente, se pot opera subvenii de la bugetul statului, avnd ca destinaie exclusiv completarea prestaiilor medico-sanitare; tot cu regim de obligaie
119

trebuie tratat i echilibrul financiar, a crui proiecie trebuie condus din concordana aprioric a cheltuielilor cu limita veniturilor programate; alocaiile bugetare care pot suplimenta rubrica de venituri au ca destinaie o serie de programe guvernamentale ample, privind: protecia ecologic, cercetarea tiinific medical, investiii i infrastructur; instituii non-profit sunt specializate i nsrcinate cu administrarea serviciilor de specialitate de la furnizorii publici sau privai; e) conducerea autonom a asigurrilor sociale pentru sntate, este asigurat prin conlucrarea ntre reprezentanii asigurailor i ai persoanelor juridice; organele proprii astfel constituite colaboreaz cu diversele instituii ale statului i sunt independente, din moment ce au cont n banc i conduc o contabilitate proprie, iar cu sursele proprii finaneaz i aplic o serie de msuri de politic sectorial stabilit de Ministerul Sntii. Prevalena avantajelor i perspectiva ca, pe termen lung, acestea s se accentueze, constituie premize suficiente de evoluie a acestui sistem, care include urmtoarele categorii de persoane: - ceteni romni cu domiciliul n ar sau care se afl temporar n strintate; - ceteni strini sau/i apatrizi dac sunt rezideni n Romnia; - persoane cu handicap aflate n ntreinerea familiei sau a altor persoane; - persoane aflate n ntreinere i care nu desfoar sau nu au dobndit venituri: so, soie, prini, bunici; - cetenii ncadrai n categoriile de persecutai din raiuni politice, deportai i strmutai pe anumite perioade n regimul de dictatur instaurat dup 6 martie 1945, precum i veteranii de rzboi, vduvele acestora, revoluionarii i urmaii eroilor din decembrie 1989. Calitatea de asigurat se dobndete prin ncheierea unui contract de asigurare a sntii, prin care se emite un carnet al fiecrui asigurat. Mai pot fi incluse n sistem, dar fr obligaia de plat a contribuiei, i militarii n termen, persoanele aflate n concediu de boal, de natere sau de lehuzie, persoanele reinute sau sancionate cu nchisoare privativ de libertate, precum i categoriile sociale beneficiare a ndemnizaiei de sprijin. Sistemul prevede i o serie de excepii de la regula de obligativitate, care se refer la membrii misiunilor diplomatice acreditate n Romnia, precum i la persoanele strine aflate n trecere prin ara noastr. Pierderea calitii de asigurat poate avea loc prin renunarea la cetenia romn i/sau prin deces. Fondurile de asigurare social de sntate reprezint sursele principale de finanare a cheltuielilor efectuate de acest sistem. Constituirea lor se bazeaz pe: contribuiile de asigurri pentru sntate pe care le pltesc (difereniat) asiguraii, persoanele fizice i juridice care angajeaz for de munc salariat, precum i subvenii de la bugetul de stat sau de la bugetul administraiilor locale i alte surse. Administrarea acestor fonduri este condus de ctre Casa Naional a Asigurrilor de Sntate, care activeaz prin uniti judeene i a municipiului Bucureti. Fondul Casei Naionale a Asigurrilor de Sntate se constituie din contribuii n cote egale provenind de la persoane fizice i juridice, din subvenii de la bugetul statului, precum i din alte surse. Cota de contribuie n acest scop este de 7% ca obligaie a asigurailor i se aplic asupra venitului brut total compus din nsumarea veniturilor realizate n toate sursele i se vars la Casa Judeean a Asigurrilor de Sntate. Tot 7% este i cota pe care angajatorii trebuie s o aplice asupra fondului total de salarii realizate de salariai. n cazul asigurailor, cota de 7% se aplic asupra: - veniturilor salariale brute, unde sunt incluse toate ndemnizaiile i sporurile individuale; - veniturile impozabile, cum este cazul prestaiilor bazate pe convenie; - venitul agricol anual; - drepturilor de pensie, pensie suplimentar, indemnizaie de omaj i alocaie de sprijin.
120

n situaiile n care angajatorii nu vireaz sumele aferente contribuiei de asigurri sociale de sntate, sunt pasibili de calcularea unor majorri corespunztoare de ntrziere, similare cu cele din cazul impozitelor. ntrzierile de peste o lun la plata acestor obligaii ndreptesc Casa Judeean de Asigurri de Sntate s demareze procedura de executare silit. Toate unitile judeene ale Casei Naionale de Asigurri de Sntate trebuie s vireze lunar o cot de 7% din propriile ncasri, n vederea echilibrrii bugetelor deficitare. Utilizarea fondurilor de asigurri sociale de sntate respect urmtoarele direcii: - 75% se afl n administrarea Ministerului Sntii i are ca scop plata medicamentelor i a (majoritii) serviciilor medicale; - 20% este administrat de Consiliul de Administraie al Casei Naionale a Asigurrilor de Sntate i vizeaz funcionarea curent i cheltuielile de capital la nivelul sistemului; - 5% se afl tot n aceeai administrare, dar pentru necesitile instituiei centrale. n situaiile unor disponibiliti rmase fr a fi cheltuite n decursul unui exerciiu financiar, acestea se reporteaz n anul urmtor, ns va trebui s respecte aceleai destinaii.
Asiguraii din sistemul de asigurri sociale de sntate au dreptul la servicii medicale, medicamente i material sanitar n mod nediscriminatoriu, corespunztoare exigenelor cantitative i calitative i n conformitate cu rigorile actuale din domeniul tehnic i tehnologic.

De altfel, drepturile asigurailor sunt cuprinse n contractul cadru elaborat de Casa Naional a Asigurrilor de Sntate i de Colegiul Medicilor din Romnia, purtnd avizul Ministerului Sntii i aprobat prin hotrre de guvern. Coninutul acestui amplu contract face referiri la: serviciile medicale acordate, medicamentele recomandate, parametrii de calitate i eficien a serviciilor, costurile, deconturile i documentele necesare, referiri la asistena medical primar i altele. Nu fac obiectul acestui document cadru, ntruct nu intr nici n atribuiile sistemului ca ntreg, urmtoarele: - servicii de sntate n caz de risc profesional; - boli profesionale i accidente de munc; - unele servicii medicale de performan i stomatologice; - asistena curativ la locul de munc; - servicii hoteliere destinate confortului nalt. Sistemul asigurrilor sociale pentru sntate este o structur aflat nc n cutarea formulei ideale de funcionare, motiv pentru care sunt relevante o serie de avantaje, dar i de puncte dificile. n seria avantajelor se pot cuprinde: - accesul nengrdit al populaiei la asisten i tratament medico-sanitar specializat; - organizarea eficient i calitatea superioar a actului medical i a serviciilor complementare; - infrastructur mbuntit dublat de o flexibilizare real a fluxurilor financiare; - transparen i coeren sporite n favoarea asigurailor. Totui, o serie de dezavantaje vin s relativizeze efectele benefice ale sistemului. Astfel, reflexele mentalitilor revolute de tip comunist menin birocraia n circuitele de legtur, diminund adesea posibilitile de asisten medical, cauznd dificulti n funcionarea eficient a tuturor verigilor sistemului i, n final. determinnd costuri suplimentare prin deficienta alocare a resurselor.

121

3.6. Asigurrile sociale pentru omaj

Sistemul asigurrilor sociale conine i segmentul destinat proteciei omerilor, o categorie intrat n cotidian odat cu eforturile economice i sociale de recldire a democraiei reale.
Se consider omer orice persoan apt de munc, dei nu are un loc de munc, care se poate angaja parial sau total i n ns aceste condiii, o astfel primete indemnizaie de omaj.

Dincolo de numeroasele nuanri privitoare la acest statut, regula consider c sunt omeri persoanele care au depus i nregistrat cereri la organele teritoriale ale Ageniei Naionale pentru Ocuparea Forei de Munc,cereri care rmn nesatisfcute pn la finele fiecrei luni. Potrivit unor estimri5 bazate pe date publicate n documente oficiale, rata omajului, calculat ca raport ntre numrul omerilor i populaia activ, a nregistrat un trend sinuos ntre 1991 2002, variind de la 4% n 1991, la 10-12% n anii 1993 i 1999, i stabilizndu-se la 8,2% n anul 2001. omajul este forma vizibil a dezechilibrului de pe piaa muncii, unde oferta nregistreaz creteri susinute fa de cerere. ns problematica este discutabil i impune cu necesitate nuanri referitoare la ramurile economice, domeniile mari de activitate, nivelul profesional, specialitile, precum i cu privire la sex i vrst. Astfel, literatura de specialitate abordeaz omajul parial, fa de omajul total, pornind de la regimul de ncetare a activitii depuse, de la reducerea sptmnii de lucru sau a salariului. De asemenea, se mai amintete i de omajul sezonier, deghizat, speculativ etc., funcie de numeroase condiii care reduc, ntr-o form sau alta, gradul de ocupare disponibil la un moment dat ntr-o economie. Trebuie subliniat c femeile, tinerii i persoanele imediat trecute de vrsta de 50 de ani reprezint segmentele cel mai adesea incluse n categoria omerilor. Ca fenomen general, omajul poate fi generat de producerea succesiv ori concomitent a urmtoarelor cauze: o parte din populaia ocupat devine disponibil, pe msur ce, pe de alt parte, i noua generaie devine matur i apt de munc, n contrast cu segmente mai vrstnice, dar nc active. Indiferent de cauzele care determin acest fenomen, statul modern este rspunztor cu garantarea unor venituri i pentru aceast categorie, astfel nct persoanelor afectate s le fie asigurate condiiile minime ale unui trai decent. Problematica omajului a dobndit dimensiuni noi i mai ample, odat cu deschiderea spaiilor economice naionale, care au permis migraia internaional i deplasarea populaiei active dintr-un loc ntr-altul. Analitii apreciaz c evoluiile social-economice n condiii de echilibru i stabilitate nu pot favoriza creteri n rata omajului. De aceea, este de neles interesul guvernelor pentru formulele de politici macroeconomice care susin echilibrul i stabilitatea, deoarece acestea permit corecta alocare i utilizare a resurselor i, n acelai timp, asigur i un ridicat grad de ocupare a forei i capacitii de munc. n acest sens, garantarea unui venit minim devine preocupare constant sau pe termen scurt, n timp ce, pe termen lung, obiectivul politicilor guvernamentale urmrete asigurarea locurilor de munc. Studiile empirice i tiinifice care au analizat aceast problem inventariaz i o palet de soluii salvatoare. Unele dintre acestea au fost aplicate i n economiile aflate n tranziie, cum ar fi: pensionarea tranzitorie, pentru acele persoane crora le-ar mai fi necesari dar civa ani pn la vrsta de pensionare normal; pensionarea definitiv a persoanelor care, pn la pensionarea normal, mai au nevoie de o perioad egal cu durata legal de acordare a ajutorului de omaj; angajri pe timpi partajai, cnd persoanele apte de munc sunt ncadrate dup un orar atipic de lucru, sau pentru stagii cu obiective i prestaii strict delimitate ca durat i venit. Tot n seria de soluii se poate reduce timpul de munc sau se poate comprima durata de via activ.
122

De asemenea, pot fi iniiate programe de investiii n domenii creatoare de locuri de munc, sau programe de reconversie profesional, n scopul stimulrii iniiativei private i nfiinrii afacerilor mici i mijlocii. n ideea de a se asigura un venit minim pentru omeri, sistemul asigurrilor sociale include i constituirea i utilizarea unor fonduri pentru indemnizaia de omaj. Sursele de constituire a fondurilor pentru indemnizaiile de omaj sunt: - contribuiile agenilor economici i instituiile angajatoare de for de munc activ, care aplic 5% asupra fondului total de salarii lunare brute, aferene angajailor permaneni; - contribuiile individuale ale salariailor, pentru 1% aplicat asupra salariului brut individual; - contribuiile persoanelor care au ncheiat contract de asigurare de omaj, pentru 6% aplicat asupra venitului; - venituri provenite din finanare extern. Perioada de acordare a indemnizaiei de omer este diferit n funcie de stagiul de cotizare la aceste fonduri. Astfel, pentru o perioad ntre 1 an 5 ani de cotizare, timp de 6 luni se va acorda aceast indemnizaie. Corespunztor, se acord indemnizaia timp de 9 luni pentru cotizarea ntre 5 i 10 ani, i 12 luni pentru cotizarea la ceste fonduri ntr-o perioad de depete 10 ani. Nivelul ndemnizaiei este de 75% din salariul minim brut pe ar n vigoare la data nregistrrii, iar un procent de 50% se acord tinerilor absolveni de nvmnt superior, precum i celor aflai nainte de nceperea stagiului militar. Bugetul asigurrilor de omaj este parte integrant a bugetului asigurrilor sociale de stat i se elaboreaz tot de ctre Ministerul Muncii i Proteciei Sociale, la propunerile Ageniei Naionale pentru Ocuparea Forei de Munc.
Lista adnotrilor:
Corduneanu C., Op. cit., pag. 89-91 Corduneanu C., Op. cit., pag. 91 3 Bistriceanu Gh. Sistemul asigurrilor din Romnia, Editura Economic, Bucureti, 2002, pag. 38 4 Bistriceanu Gh., Op. cit., pag. 53-55 5 Bistriceanu Gh., Op. cit., pag. 109.
2 1

123

Seciunea 4 SISTEMUL BUGETULUI PUBLIC

Exercitarea plenar a funciilor fundamentale ndeplinite de finanele publice se regsete n construcia bugetului public, n politica bugetar a statului i n procesul bugetar care, n acelai timp, exprim chintesena relaiilor dintre politic i economie. ncasarea veniturilor publice, care semnific prima faet a funciei de repartiie, mobilizarea, este succedat de efectuarea cheltuielilor publice, ca cea de-a doua faet a acestei funcii , dirijarea, potrivit unor criterii de selecie a prioritilor i destinaiilor cu determinare profund politic. Bugetul statului sintetizeaz n expresie valoric toate coordonatele politicii guvernamentale pentru care opteaz partidul sau coaliia de partide desemnat prin majoritatea dobndit n urma confruntrii politice electorale. Trebuie precizat c toate componentele sistemului bugetar sunt autonome, se elaboreaz i aprob distinct, iar din punct de vedere administrativ, titularii acestor bugete dispun de o independen deplin, fapt consfinit i prin Legea fundamental a rii. Funcie de numeroi factori obiectivi i subiectivi, precum i interni i/sau externi, seria de principii care, prin tradiie, fundamenteaz politica bugetar, exprim direciile de politic economic a guvernului dintr-o perioad determinat. Dac, pn nu de mult, alocarea resurselor i redistribuirea veniturilor erau considerate ca fiind strict legate de problematica finanelor publice, mbogirea funciilor statului cu sarcina de stabilizator macroeconomic nseamn, de fapt, o extensie a acestei problematici, fapt care se realizeaz prin instrumentarul oferit de sistemul bugetului public.
Cuprins: TEMA I: Bugetul public naional TEMA II: Procesul bugetar TEMA II: Premizele analizei macroeconomice

124

TEMA I Bugetul public naional

Aa cum s-a precizat n dezvoltrile noastre anterioare, ansamblul instituiilor, relaiilor i structurilor prin care sunt evaluate i acoperite cerinele colective ntr-o perioad determinat constituie economie public, i este organizat i condus de ctre stat. Funcionarea acesteia impune cu necesitate existena unui plan financiar, reprezentat de bugetul de stat1 format din relaiile financiare, prin intermediul crora au loc constituirea i repartizarea celui mai important fond bnesc al societii fondul bugetar. Necesitatea unei programri financiare este valabil i n cazul economiei private, al crui scop primordial l reprezint acumularea de bunuri, iar pentru acest scop, i evideniaz veniturile i cheltuielile i i dimensioneaz eficiena de perspectiv a activitilor sale. Economia public (ns) nu este un scop n sine ., ci numai un mijloc pentru satisfacerea nevoilor colective.2
Cuvinte cheie

buget public sold bugetar deficit bugetar constrngere bugetar politic bugetar ajustri automate discreionare clasificaia veniturilor i cheltuielilor bugetare universalitatea bugetar unitatea bugetar neafectarea veniturilor bugetare specializarea bugetului anualitatea bugetului echilibrarea bugetar publicitatea bugetului
Cuprins:
1.1. Conceptul de buget public naional 1.2. Bugetul public-instrument al managementului guvernamental 1.3. Principii de politic i procedur bugetar

1.1. Conceptul de buget public naional

Proveniena (preponderent) fiscal a veniturilor publice ar putea crea mari inechiti privind repartiia sarcinilor fiscale ntre membrii societii. n acest sens, programarea financiar macroeconomic de forma bugetului public se axeaz tocmai pe un corect raport ntre nevoile sociale i capacitatea de plat a cetenilor i agenilor economici. Facultatea de contribuie a subiecilor impozabili trebuie s alctuiasc i msura n care este bine s se satisfac anumite nevoi generale, care pot fi utile, necesare sau indispensabile.3
Bugetul public stabilete echilibrul ntre nevoile colective i mijloacele cu care acestea se acoper, ca instrument la dispoziia legislativului i executivului, pentru dimensionarea valoric a bunurilor materiale i imateriale create ntr-o economie financiar, precum i a eforturilor impuse n acest scop.
125

Etimologia termenului parcurge o cuprinztoare epoc istoric, provenind din vechea limb francez, unde expresiile boug, bougette erau atribuite pentru o pung de bani. Ulterior a intrat n limbajul i practica englez, unde expresia budget desemna mapa de piele ce coninea actele doveditoare a veniturilor i cheltuielilor coroanei i care erau supuse dezbaterilor i aprobrilor parlamentare. Expansiunea relaiilor comerciale i financiare a determinat i rspndirea n alte ri. De pild, n Spania4 prin Presupuesto generales del Estado se nelegea documentul statului privind socotelile generale. n Italia s-a folosit expresia Bilancio sau Progetto di Bilancio cu aceeai semnificaie, iar n Germania iniial s-a folosit expresia Haushaltsetat sau Reichsauchaltsetat, ns, de dat relativ recent, expresiile zumbudget gohorig5 i Bugettahr s-au impus n limbajul oficial i cel de specialitate. Istoriografia financiar consemneaz o practic similar i n ara noastr din epoca evului mediu; prin expresiile sam, sau bncile visteriei ori condicile de venituri i cheltuieli se fcea dovada unor acte de eviden i gestiune uzuale n timpul Mavrocordailor, ns fr a avea caracter obligatoriu sau executoriu. De altfel, la noi << Domnul >> avea o putere absolut i necontestat, naiunea nefiind reprezentat n adunri legale.6 O prim instituionalizare a acestui important document s-a realizat prin prevederile Regulamentelor Organice (1831-1832), unde se regsete expresia buget, dar i biudje pentru zona Moldovei, nelegndu-se prin aceasta nchipuirea cheltuielilor din anul viitor. Tot de sorginte vest-european este i practica ntregului proces bugetar din statele dezvoltate, n spe din Anglia, de unde a fost iniiat i apoi s-a rspndit legislaia i organizarea financiar n materie. n anii domniei lui A. I. Cuza a fost adoptat Regulamentul de Finane, ca document de valoarea unei adevrate Constituii financiare a rii. Astfel s-a fundamentat o legislaie modern, prin impunerea unitar a principiilor bugetare, inspirat de uzanele vremii i potrivit cu exigenele occidentale. Constituia din 1864, precum i cea din 1923, consacr principiul de votare a bugetului de ctre Adunarea deputailor i impune obligativitatea unui temei legal la instituirea oricrui impozit sau alt venit al statului. Finanele publice n general, i bugetul public, ca instrument principal de politic guvernamental - n special, au un coninut economic cu puternic caracter de clas, ceea ce se traduce prin construcia i utilizarea acestui document n direct dependen fa de condiiile economice i politico-social ale fiecrei ri, diferite de la o etap sau ornduire istoric la alta. Ca atare, reforma financiar din Romnia anului 1949 a nlocuit, radical premizele pe care au operat dreptul i practica bugetar anterioar. Naionalizarea principalelor mijloace de producie i organizarea hipercentralizat a ntregii economii i societi a impus o cu totul alt concepie privind programarea financiar a arii, i anume, bazat pe bugetul de stat, ca plan financiar anual, ntocmit la centru, dup un plan economic unic i atoatecuprinztor. n concordan cu obiectivele prevzute astfel, se planificau fondurile bneti centralizate ale statului i se repartizau pentru finanarea dezvoltrii economice naionale, a activitilor social-culturale, de administrare i aprare a rii i a altor nevoi ale societii. Principiile care fundamentau att constituirea fondurilor bneti centralizate, ct i - mai ales - repartizarea lor vizau conservarea egalitarismului n alocarea resurselor i, n consecin, n dezvoltarea tuturor zonelor rii. De aceea, subveniile de la bugetul republican spre bugetele locale reprezentau practica normal i obinuit de acoperire a cheltuielilor n acele judee care, din motive felurite, nu realizau (suficiente) venituri proprii. Dac un timp au operat subveniile, din anii '80 acestea au fost nlocuite cu creditele bugetare, nerambursabile desigur, ns din 1979 acestea urmau s se restituie, dar fr dobnd. ncercarea de rentabilizare a zonelor i unitilor economice cu slabe performane nu a avut i finalitatea scontat, deoarece sau adoptat doar msuri strict cosmetice, i nu s-au ntreprins demersuri viabile de stimulare real a cointeresrii. Aflndu-se frecvent n imposibilitatea de a restitui creditele, i depite din punct de vedere tehnologic i financiar, chiar dac oficial nu se concepea recunoaterea acestei situaii de faliment explicit, unitile debitoare fceau dese solicitri de psuire i anulare a datoriilor, chiar de suplimentare a
126

resurselor bneti de la centru. Pentru a se evita impactul social care, n mod inerent, decurgea dintr-o astfel de situaie, unitile amintite erau amnistiate fiscal.7 n acest mod, o bun parte a economiei naionale se mica ntr-un cerc vicios, acceptat n mod tacit, cu toate implicaiile ce au decurs din existena unor verigi economice considerate de baz, dar nerentabile, i care reprezentau o adevrat plag pentru ntreaga economie naional. Reformele inaugurate n 1989 au vizat firesc i domeniul bugetului, ca, de altfel, ntreaga sfer de concepere i tratare a finanelor publice, fapt concretizat i prin abordarea conceptului general de buget public naional.8 Noiunea public delimiteaz acest buget de <<bugetele proprii>> sau <<bugetele de venituri i cheltuieli>> instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri n literatura financiar i practica agenilor economici comerciali. n acelai timp, exprim specificul domeniului, respectiv <<Finanele publice>>. Expresia naional, nseamn c bugetul include toate veniturile i cheltuielile de natur public a rii. Aadar, bugetul public naional include cele trei mari categorii principale de bugete: bugetul administraiei centrale, bugetele administrailor locale i bugetul asigurrilor sociale de stat. n concordan cu evoluia procesului de reconversie la economia capitalist, s-a procedat la reconceptualizarea acestui important instrument financiar de forma bugetului general consolidat,9definit prin lege ca sistem unitar de bugete, n care se includ: bugetul de stat; bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetul trezoreriei statului; bugetele fondurilor speciale; bugetul instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat; bugetul instituiilor publice autonome; bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat ale cror rambursri, dobnzi i alte costuri se acoper din fonduri publice; bugetul fondurilor externe nerambursabile; bugetele locale. Varietatea componentelor i titularilor sistemului bugetar desemneaz importana bugetului10, ca lege, ca sistem de fluxuri financiare, precum i ca instrument de politic fiscal a statului. Ca lege, bugetul este un act juridic de previzionare a surselor i destinaiilor pe care le pot avea fondurile bneti ale statului. Totodat, acesta reprezint autorizarea pe care executivul o primete de la legislativ n sensul colectrii de venituri i efecturii de cheltuieli, n interesul societii i cu programare pentru durata unui exerciiu financiar (un an). Ca sistem de fluxuri financiare, bugetul relev toate micrile implicate de prelevrile, alocrile i administrarea fondurilor bneti bugetare. Ca instrument de politic fiscal, bugetul reflect (anumite) opiuni i concepii de ordin economico-politic, social i financiar, considerate prioritare, ntr-o perioad determinat, de ctre formaiunea sau coaliia de formaiuni politice nsrcinat cu elaborarea, aprobarea i administrarea ntregului proces bugetar.

1.2. Bugetul public-instrument al managementului guvernamental

Premizele fundamentale din tiina modern a finanelor publice se regsesc n necesitatea interveniei omnivalente a statului n viaa social-economic a comunitii, fie pentru a corecta imperfeciunile pieei, fie pentru a atenua i a compensa eventualele distorsiuni induse de acestea. nseamn c, deseori, din motive multiple i inerente, economia se ndeprteaz de optimul exprimat de triunghiul eficien echitate echilibru, i n consecin, statului, ca autoritate i form superioar de organizare a cooperrii interumane, i revine sarcina de a recompune acest triunghi, de a nfiina (i a finana) complexul mecanism prin care sunt corectate eecurile i sunt compensate efectele lor.
127

Exponentul statului este guvernul, ca entitate mputernicit democratic cu exercitatea autoritii publice i care acioneaz prin politicele guvernamentale de natur economic, social, fiscal etc. ns preponderena elementului financiar determin sarcini specifice pentru finanele publice. Gradul i direcia de implicare a statului reclam un talent obligatoriu de actor desvrit,11al crui repertoriu include urmtoarele roluri i obiectivele urmrite de acestea: - rolul alocativ, subordonat obiectivului eficien; - rolul distributiv,subordonat obiectivului echitate; - rolul reglator, subordonat obiectivului echilibru; Acestea ar reprezenta o reformulare a celor patru funcii pe care, potrivit opiniei economitilor R. A. i P. B. Musgrave, statul le ndeplinete prin structurile sale: funciile de alocare a resurselor, de redistribuire a veniturilor, de stabilizare macroeconomic i de reglementare a comportamentelor cetenilor. Rolul alocativ al bugetului decurge din nsi natura statului care urmrete realizarea echilibrului, a optimului social prin folosirea resurselor pentru crearea de bunuri publice i de bunuri private. n partea de cheltuieli a bugetului general consolidat se regsete modul de alocare a resurselor n fiecare an bugetar sau chiar a unor aciuni multianuale. Optimul social nseamn maximizarea bunstrii sociale. Acest obiectiv este ntotdeauna dificil de realizat, dat fiind caracterul limitat prin excelen al resurselor, fa de nivelul n continu cretere, al trebuinelor cetenilor. Rolul distributiv al bugetului decurge din nsi natura sa specific, de ilustrare a unor relaii prin care se mobilizeaz i, apoi, se dirijeaz banul public. O parte din produsul intern brut se redistribuie prin intermediul bugetului, att prin impozitele i taxele care formeaz veniturile publice, ct i prin alocrile destinate finanrii obiectivelor de politici guvernamentale, urmrite i evideniate prin cheltuielile publice. Procedurile de prelevare, deducerile, impunerea difereniat a veniturilor, precum i subveniile, cheltuielile de transfer n scopul asigurrii proteciei sociale sau al susinerii unor activiti cu impact social i economic sunt manifestri ale redistribuirii operate prin intermediul bugetului, dup criterii selectate ca prioriti de managementul guvernamental dintr-o perioad determinat. Aciunea corectoare i compensatoare a statului, aa cum se realizeaz prin acest rol al bugetului, este menit s armonizeze veniturile, dat fiind inegala repartiie a factorilor de producie, precum i s asigure funcionarea unor servicii ce nu se pot supune mecanismelor de pia, dar care sunt indispensabile bunului mers al societii. Rolul reglator al bugetului pentru viaa economic decurge din caracterul su de lege care reflect politica economic promovat de Guvern. Cheltuielile, veniturile i soldul bugetar sunt tot attea mijloace la dispoziia autoritilor publice, cu care pot fi stimulate sau obstaculate anumite activiti ori procese din viaa economic. De pild sporirea cheltuielilor publice nseamn c mai multe din resursele publice sunt orientate ca alocri sau venituri salariale, care, la rndul lor, influeneaz consumul i producia naional. Limitarea inflaiei sau/i a importurilor se pot realiza ca obiective ale aciunilor guvernamentale de comprimare a cheltuielilor publice. Ca instrumente de politici conjuncturale, dar n direcii opuse, resursele financiare pot fi folosite, fie pentru ncetinirea consumului, fie pentru relansarea economic. De pild, sporirea fiscalitii nseamn micorarea veniturilor disponibile, aa cum se ntmpl prin majorarea cotelor de impunere sau a accizelor; prin urmare, se diminueaz consumul n general, i consumul produselor accizate, n special. n mod analog, deducerile fiscale sau scutirile sunt aplicate pentru stimularea unor consumuri sau favorizarea unor activiti. Prin reducerea cotelor de impozite a profitului sporete partea din resursele financiare care rmne la dispoziia agenilor economici, i care se poate fi reinvesti n dezvoltarea afacerilor. Valoarea documentar i ncrctura politic i economico - financiar a bugetului sunt relevate i n doctrina romneasc actual12, care l definesc ca plan financiar al statului ce cuprinde un ansamblu coerent de indicatori de plan cu caracter aleatoriu, de maxim interes pentru societate, interes justificat de rolul banului public n viaa oricrui popor. Tratarea sa ca entitate fundamental, integrat
128

n finanele publice i abordarea ca ansamblu de relaii social economice aparte, susine importana deosebit a bugetului public, ce poate fi astfel sintetizat: - particip direct la ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului; - asigur autonomia real a colectivitilor locale, constituite la nivelul unitilor administrativ teritoriale; - garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor semnificative categorii din rndul populaiei; - asigur echilibrul financiar, monetar i valutar al statului; - are un important rol stabilizator al economiei naionale. Natura special a relaiilor bugetare se compune nu numai din abordarea bugetului ca instrument de politici guvernamentale n societate i n economie, ci i din tratarea acestuia ca act normativ obligatoriu. Implicarea legiuitorului n demersul procesului bugetar este deosebit de complex, ns procedura de adoptare a legilor nu se poate aplica fa de un document ce conine indicatori de plan financiar. Legea de adoptare a bugetului de stat este subiectul acestei proceduri, aceasta urmeaz s fie dezbtut i adoptat de legiuitor, chiar dac bugetul este principalul plan financiar al statului. Astfel, acest subterfugiu de tehnic juridic confer bugetului public naional care, n esen, este i rmne un plan fora obligatorie a normei de drept i, n consecin, bugetul de stat are o natur juridic de lege.13 Potrivit teoriei clasice, soldul bugetar de tipul deficitului bugetar poate fi planificat i utilizat ca instrument de conducere i administrare macroeconomic, datorit efectului multiplicator. Acceptarea unei cote determinate de cheltuieli care devanseaz veniturile publice, adic acceptarea unui deficit bugetar controlat, este un mijloc important de intervenie a managementului guvernamental, pentru reglarea activitii economice. Exist dou modaliti distincte de finanare a deficitului bugetar: creaia monetar i mprumutul . Abordarea acestora atrage n discuie, conceptul de constrngere bugetar, care trebuie satisfcut i n cazul statului, ntocmai ca n cazul oricrui agent economic aflat n impas financiar. Prin anii 30 au fost concepute bugetele ciclice14, bazate pe distincia dintre cheltuielile de funcionare (curente) i cheltuielile de investiii (de capital). De pild, n perioade normale, mprumuturile pot acoperi investiiile, iar veniturile fiscale pot acoperi cheltuielile curente. n perioadele de expansiune economic excedentul bugetului de funcionare acoper necesarul de cheltuieli de capital i, analog, n timpul recesiunii, mprumuturile ar putea acoperi necesarul de cheltuieli curente. Cronicizarea deficitelor bugetare a ultimelor patru cinci decenii, ale cror consecine s-au repercutat n escaladarea inflaiei, omajului i ndatorrii publice, au ridicat cu acuitate problema unei reconceptualizri asupra deficitului bugetar ca instrument de relansare. O soluie ar putea fi bugetul contra ciclic15, adic un excedent al ansamblului cheltuielilor asupra ncasrilor (sau impas bugetar) ce poate avea un efect de relansare asupra unei conjuncturi deprimate , dar ele pot, de asemenea, contribui la realizarea de echilibre specifice pe piaa forei de munc, pe cea a schimburilor externe sau chiar pe piaa monetar. Curentele de politic bugetar i fiscal din anii 80 s-au grupat mpotriva valenelor atribuite deficitului bugetar de stimulent al creterii, precum i mpotriva exagerrilor i distorsiunilor induse de politica de asisten promovat de stat, n cadrul economiei de cerere. Soluia a fost recomandat sub forma economiei de ofert, iniiat i lansat de executivul lui R. Reagan n S.U.A., de M. Thatcher n Marea Britanie i de J. Chirac n Frana. Preceptele acestei viziuni, despre care s-a mai amintit anterior i care este destul de apropiat de concepiile clasicilor, sunt tot attea argumente contra exagerrilor cu cheltuielile publice, fiscalitatea, precum i contra deficitului bugetar. Promotorii acestui curent ultraliberal (sau liberali radicali) sunt cunoscui n literatura de specialitate ca reunii n coala de la Chicago, avnd ca exponeni pe Milton Friedman i Fredrich von Hayek. Ferveni susintori ai restrngerii taliei statului, acetia au propus o serie de soluii la gravele dezechilibre, cum ar fi: privatizarea, reducerea fiscalitii i cheltuielilor guvernamentale, comprimarea i controlul sever al deficitului bugetar, deplina libertate a preurilor etc.
129

n Romnia postdecembrist deficitul bugetar s-a manifestat din cauze de natur ciclic, dar i structural, motiv care impune acionarea n sensul restabilirii echilibrului economic i care, la rndul su, necesit o corect i ampl informare. Instrumentul cu cel mai cuprinztor potenial de informare i care poate fundamenta o politic economic raional este oferit de Sistemul Economic al Conturilor Naionale. Acesta evideniaz starea economiei, cu modificrile survenite, dar i cu posibilitatea formulrii unor msuri concrete de (re)stabilire a echilibrului economic general, ntruct identific i localizeaz factorii perturbatori. Baza unui buget echilibrat se afl n echilibrul economic general; or, prelungirea unor grave dezechilibre n economia romneasc dup Decembrie 1989 s-a regsit n cronicizarea deficitului bugetar, deoarece nu ntotdeauna au fost corect administrate finanele publice i nici disciplina financiar sau constrngerile bugetare nu au focalizat atenia maxim a managementului guvernamental.

1.3. Principii de politic i procedur bugetar

n realizarea sarcinilor i rolului asumat de stat n conducerea economiei i a societii, importana de prim ordin a bugetului se rsfrnge n direcia asigurrii echilibrului general economic . Este un fapt ndeobte susinut16 c statul orienteaz dezvoltarea ntregii economii naionale, n virtutea faptului c economia ar fi dominat de ctre puterea politic, iar sectorul public i cel privat ar fi strns legate ntre ele, constituind potenialul economic i social al rii. Legtura dintre funcia bugetar i asigurarea echilibrului economic general este susinut de o vast literatur, n cea mai mare parte inspirat de practica ndelung rspndit n statele cu economie democrat de tradiie, i care const n controlarea i administrarea conjuncturii economico-sociale prin acionarea principalelor categorii bugetare. Msurile adoptate sunt diferite de la ar la ar, funcie de inta principal a msurilor de corecie conjunctural. De pild, pentru absorbia omajului, unele ri recurg la msuri inflaioniste, cum ar fi creterea cheltuielilor publice; aa este exemplul amplelor programe de reamenajare a infrastructurii, fapt ce asigur noi locuri de munc. n alte situaii, perspectiva unui colaps economic se regsete n comprimarea cheltuielilor bugetare, n majorarea moderat a cotelor de impunere, dar i n ntrirea msurilor de colectare a veniturilor, ori de majorare a dobnzilor la credite etc. Alturi de politica monetar i de politica preurilor (a salariilor i a veniturilor), bugetul este unul din principalele mijloace de reglare a politicii conjuncturale, prin redistribuirea veniturilor. Dar inflaia i creterea economic pot modifica principiul echitii n distribuirea sarcinii fiscale, precum i configuraia conjuncturii economice la un moment dat. Ajustrile propuse prin politica bugetar pot fi automate pe baza unui indice care exprim variaiile puterii de cumprare ntr-o perioad; sau pot fi discreionare cnd fac obiectul unor acte normative specifice. Prevederea subveniilor bugetare, a transferurilor, ca i a facilitailor fiscale se include n setul de msuri prin care bugetul este antrenat la realizarea unor obiective punctuale de ordin economic i social. Statul poate planifica i ordona cheltuieli direct din resurse bugetare, sau poate renuna de plano la unele venituri bugetare, stimulnd sau temporiznd unele activiti, favoriznd sau nu anumite categorii de populaie. i n privina scadenelor de plat a unora din obligaiile fa de buget, intervenia statului urmrete anumite obiective de politic general: ncurajarea reinvestirii profiturilor, stimularea investiiilor strine de capital, subscrierea la capitalul unor societi sau companii la care statul este interesat etc. Principiile de politic i procedur bugetar din statele cu tradiie n economia capitalist s-au mbogit i s-au impus ca premise implicite n practica acestor state, care concep bugetul ca pe un act de previziune i de autorizare anual a veniturilor i cheltuielilor publice. Competenele legate de acest document i aferente procedurii i politicii bugetare sunt mprite ntre puterea legislativ i puterea executiv.
130

Evoluia procedurii bugetare are ca punct de pornire necesitatea unor msuri i a unor reguli care s limiteze i s cenzureze drepturile i puterea suveranului privind: constituirea i perceperea impozitelor i taxelor, stabilirea destinaiilor ulterioare ale acestora, administrarea financiar a statului potrivit unui cadru specific i sub control parlamentar, ca structur reprezentativ pentru toi supuii contribuabili. Introduse ulterior n diferite legi, aceste principii au cunoscut o larg extindere i s-au autonomizat ca principii de drept bugetar, ntruct fundamenteaz ntreaga construcie instituional i procedural antrenat n elaborarea, aprobarea, executarea i controlul executrii bugetului public. Guvernul efectueaz lucrrile premergtoare i ntocmete proiectul de buget, parlamentul voteaz, dup care guvernul l execut, iar n final parlamentul controleaz dac bugetul a fost executat n conformitate cu autorizarea dat.17 ntregul sistem bugetar este cldit pe principiile: universalitii, echilibrului i realitii, unitii i anualitii, specializrii i neafectrii veniturilor bugetare, principiul publicitii.

1.3.1. Universalitatea bugetar

Potrivit principiului universalitii bugetare veniturile i cheltuielile publice trebuie nscrise n buget cu sumele lor totale (globale). Aceasta nseamn c nu se poate realiza nici o cheltuial sau nici un venit public dect n cadrul bugetar. Justificarea acestui principiu rezid n avantajele ce decurg din aplicarea sa. Astfel se poate cunoate ct mai exact care este volumul total al resurselor bneti, precum i destinaia lor prin alocri, pe domenii de cheltuieli. n plus, sunt relevate corelaiile dintre unele venituri i unele cheltuieli, atunci cnd opereaz legturi strnse prefigurate din chiar momentul planificrii. Controlul parlamentar este i el avantajat, dndu-se un plus de operativitate la dezbaterile privind nivelul impozitelor i taxelor, sau al creditelor bugetare. Aplicarea strict a acestui principiu18 confer bugetului public caracteristicile de buget brut, care apare ca o sum a dimensiunilor globale a ncasrilor de venituri publice sau a acoperirii cheltuielilor publice. Descentralizarea atribuiilor i autonomia entitilor locale ale autoritii publice, precum i frecventa folosire a unor resurse extrabugetare pentru finanarea instituiilor publice, au permis treptat ca aceste principii s se aplice cu exceptri. Aa stau lucrurile n cazul corelaiilor per sold, cnd instituiilor publice nu li se prevd dect sumele diferen ntre: veniturile proprii (mai mici), i cheltuielile proprii (ndeobte mai mari). Astfel, bugetul public dobndete trstura de buget net, pentru c nsumeaz vrsminte din venituri sau (pentru) acoperirea cheltuielilor. Configuraia bugetelor moderne ns este aceea de bugete mixte, pentru c tendina de autonomizare a unor instituii publice le permite acestora administrarea proprie a veniturilor ce le obin, iar bugetul central intervine cu alocaii sau subvenii bugetare pentru acoperirea (eventualului) gol de resurse. Trstura de venituri extrabugetare pe care o au veniturile astfel realizate de instituiile publice este, prin ea nsi, o abatere de la universalitatea bugetar. n acest fel, prevederea cheltuielilor este coninut, subneleas n fonduri sau n conturi afectate (cu afectaie special), iar bugetul public mixt este parial brut, net i, respectiv afectat. Multe din instituiile publice fr scop lucrativ, cum ar fi unitile colare, universitile i institutele de cercetare etc., au dobndit, odat cu personalitatea juridic, i dreptul de a-i organiza propria administrare a finanelor de care dispun, iar de la buget primesc doar subveniile de completare. n acelai sens opereaz i organismele implicate n asigurrile sociale de stat boal, invaliditate, omaj, pensie suplimentar etc., care au autonomie financiar proprie i personalitate juridic, drept pentru care nu mai sunt incluse cu ntregul lor buget n bugetul public.

1.3.2. Unitatea bugetar

Conform principiului unitii bugetare, toate, veniturile i cheltuielile bugetare trebuie s fie nscrise ntr-un singur document, astfel nct s fie lesne de examinat i
131

de interpretat chiar i de ctre neiniiai. Motivaia financiar pe care se sprijin susinerea unitii bugetare este legat de ordinea i claritatea care trebuie s caracterizeze prezentarea real a situaiei financiare a rii, pe ct vreme motivaia politic invoc i susine eficiena i operativitatea controlului parlamentar, care s-ar diminua considerabil n cazul unor segmentri de documente. Dar complexitatea vieii sociale, economice i politice a determinat i n cazul unitii bugetare numeroase abateri i derogri de la aplicare, sub forma bugetelor anexe, extraordinare, autonome, precum i a conturilor speciale de trezorerie, a taxelor parafiscale etc. Bugetele anexe reprezint excepia formal de la unitatea bugetar, prin elaborarea, dup votarea bugetului general, a unor bugete pentru acele servicii ale statului cu caracter industrial sau/i comercial i care nu sunt atribuii de baz ale statului. n bugetul general acestea se includ doar prin vrsmntul soldului lor debitor sau creditor. Totui, aceste bugete sunt supuse dezbaterilor i votului parlamentar, deci sunt supuse controlului public, ca i bugetul general. Bugetele extraordinare sunt distincte de bugetul ordinar i includ cheltuieli considerate ca excepionale, pentru situaii de criz, sau de conflict armat. Ele sunt elaborate i concepute n afara regulilor tradiionale din contabilitatea public, iar acoperirea acestor cheltuieli urmeaz s fie, de obicei, asigurat prin impozite special instituite, prin creaie monetar sau mprumuturi. Fiind riguros sancionat, aceast practic a disprut, considerndu-se c, de fapt, scopul real urmrit prin ntocmirea acestor bugete ar fi de mistificare a unor grave dezechilibre ntre venituri i cheltuieli, sau de camuflare a adevratei destinaii pentru unele cheltuieli guvernamentale. n Romnia interbelic au fost iniiate pentru acele exerciii financiare n care se urmarea depirea urmririlor anilor de criz sau pentru susinerea suplimentar a armatei. Bugetele autonome sunt excepia real de la regula unitii bugetare, deoarece sunt, adoptate de ctre consiliile de administraie ale ntreprinderilor naionale sau instituiilor publice cu autonomie financiar extins, care le discut i le aprob singular, fr a le mai supune controlului parlamentar. Aceste uniti au dreptul chiar de a contracta mprumuturi de pe piaa de capital i de a-i valorifica profiturile realizate, nefiind obligate s justifice integral modalitile de (auto)finanare; n unele situaii chiar pot beneficia de susinere de la bugetul general, pentru acoperirea unor cheltuieli sau pentru echilibrare. Conturile speciale de trezorerie se ntocmesc pentru ca bugetul general s fie degrevat de unele operaiuni temporare ce presupun obligativitatea echilibrrii. Aici intr cheltuielile sau ncasrile care nu sunt definitive, cum este cazul tezaurului public, care nu are personalitate juridic, ci are doar o funciune contabil. Operaiunile n cauz urmeaz a fi soldate, ntruct angajamentul la care ele au dat natere urmeaz a fi executat. n astfel de conturi de ateptare pot fi trecute:19 - sumele depuse pentru cauiunea funcionarilor publici care gestioneaz valori materiale i bneti; - avansul acordat de stat ntreprinztorilor particulari; - resursele speciale destinate, de pild, fondului naional forestier, investiiilor rutiere, subvenionarea hidrocarburilor, a industriei cinematografice i altele. Multiplicarea i extinderea acestor conturi20 se bazeaz pe o veche practic n istoria finanelor publice, la fel ca i abuzurile generate de ele, ntruct astfel s-au constituit resurse pentru cheltuieli care erau n afara regulilor contabilitii publice i, evident, n afara controlului parlamentar real, datorit slabei informri asupra activitilor financiare ale statului. Cu meniunea distinciei necesare ntre afectaiile speciale i bugetele anexe, trebuie subliniat c principalele categorii de conturi speciale ale trezoreriei sunt: conturile dezmembrrilor bugetului public, conturile relaiilor monetare i conturile creditului. Uzual, taxele parafiscale se percep cu titlu obligatoriu n favoarea unor instituii publice sau private, ori pentru instituii publice ale unitilor, administrativ teritoriale. Domeniul lor de operare este sectorul agricol sau organismele profesionale, precum i
132

cercetarea tiinific, infrastructura fluvial. Numrul lor difer de la o legislaie la alta. Prin urmare, practica a inovat numeroase modaliti de abatere de la principiul unitii bugetare, care sunt tot attea situaii de sustragere de la controlul parlamentar. Aciunea de debugetizare a unor venituri i cheltuieli publice ncalc principiul unitii bugetare i este larg rspndit n practica bugetar a multor guverne, cu scopuri mai mult politice dect tehnice: n acest fel se induce impresia unui echilibru fictiv al finanelor publice, care atrage capital electoral n favoarea formaiunii respective. Realitatea acestor raiuni a fost deconspirat de analitii lucizi21 ai fenomenului, care au detectat intenia executivului de a face confideniale variatele sale intervenii financiare, fr a le mai supune controlului parlamentar i vigilenei opiniei publice.

1.3.3. Neafectarea veniturilor bugetare

n sensul neafectrii veniturilor bugetare se nelege c, o dat ncasate, veniturile bugetare trebuie s se depersonalizeze, pentru a fi folosite la acoperirea cheltuielilor bugetare n ansamblu. Motivul originar al acestui principiu l reprezint inexistena unei corelaii depline ntre randamentul unui venit i necesarul de fonduri cu care s-ar putea finana o cheltuial. Dar, n realitate, excepiile care justific formarea fondurilor cu afectaie special sunt tot attea situaii de abatere i de la acest principiu bugetar. n unele legislaii este admis afectarea unor venituri chiar n bugetul ordinar. n altele s-a pus problema ca anumite impozite i taxe care alimenteaz astfel de fonduri, s fie suportate strict de beneficiarii acelor fonduri, i nu de masa contribuabililor. Curentele de opinie potrivnice afectrii speciale a unor fonduri bugetare au condus la realizarea unui compromis n respectarea acestui principiu, i anume, justificarea mediatizat a acelor scopuri determinate pentru care guvernul instituie respectivele impozite i taxe.

1.3.4. Specializarea bugetului

Prin specializarea bugetului se are n vedere ca veniturile bugetare s fie aprobate de parlament pe sursele lor de provenien, iar cheltuielile pe destinaii i obiective de aciuni. Iniiat pentru a limita drepturile i libertile suveranului i ale guvernului su, acest principiu a fost impus pentru a se cunoate i sursele veniturilor, dar i destinaia cheltuielilor publice. Cu timpul s-a trecut la individualizarea veniturilor i la specializarea creditelor bugetare, ceea ce presupune operarea unei clasificaii bugetare a veniturilor i cheltuielilor incluse. Schema dup care sunt ordonate acestea in buget, denumit clasificaie bugetar, trebuie s indice modul de repartizare a sarcinii fiscale, n contrapartid cu modul de finanare a serviciilor asigurate de stat pentru colectivitate. Criteriile specifice de elaborare a acesteia se refer, n principal, la claritate i simplitate, astfel nct s fie neleas i de ctre nespecialiti sau de cei neiniiai n finane. Clasificaia veniturilor i cheltuielilor bugetare22 se poate face dup mai multe criterii, cum ar fi: administrativ sau departamental, economic i funcional. Clasificaia administrativ are o larg rspndire i semnific gruparea veniturilor dup instituiile nsrcinate cu ncasarea lor i a cheltuielilor dup instituiile mputernicite cu efectuarea lor. Potrivit structurii organizatorice a fiecreia din aceste instituii, se defalc ulterior creditele bugetare i se completeaz cu ordonarea cheltuielilor dup natura lor: de personal, de transfer, de funcionare, de capital etc. Clasificaia economic conine gruparea veniturilor i cheltuielilor bugetare dup categorii specifice operaiilor curente i de capital, iar, separat, se evideniaz situaia (amortizarea) datoriei publice. Soldurile se pot lesne calcula, iar suma lor algebric ofer soluia acoperirii eventualelor deficite prin apel la piaa de capital.
133

Clasificarea funcional grupeaz cheltuielile dup obiectivele urmrite de stat n activitate sa, innd cont de funciile statului n epoca actual. Astfel, n funciile regaliene (administrative) se includ instituiile implicate n administraie, aprare i ordine public, relaii cu strintatea etc., deci acelea a cror prestaie nu reprezint o marf i are titlu gratuit. La funciile economice se regsesc companiile i societile statului care produc bunuri i servicii marfare, n timp ce funciile tutelare, ca poziie intermediar ntre cele anterioare, grupeaz instituiile de nvmnt, cultur, sntate .a. Ultima categorie include funciile sociale unde se grupeaz cheltuielile publice pentru prestaiile cu caracter social, subveniile acordate pentru compensarea unor costuri reale mai mari dect preurile de vnzare, subveniile pentru susinerea financiar a unor categorii sociale defavorizate etc. ntruct necesitile vieii social economice publice manifest o dinamic deosebit, iar eventualele modificri ale bugetului public ar consuma timp nengduit n situaii de urgen pentru finanare public, practica a extins n majoritatea legislaiilor procedura rectificrii bugetare. Potrivit acesteia, n cursul anului, guvernul este autorizat de plano s iniieze modificri ale creditului bugetar, prin reevaluarea i reconsiderarea sau redimensionarea acestuia, funcie de evoluia unor indicatori economici. Astfel, s-a renunat la o detaliere exagerat, inoperant, de exemplu, n cazul unei evoluii greu de controlat a indicelui inflaiei sau a indicelui preurilor la bunurile de consum. n acest scop, guvernul iniiaz i solicit rectificarea corespunztoare a bugetului, dar totodat prezint trimestrial o informare ctre parlament privind ntreaga activitate bugetar. Pe lng funcionarea unor fluxuri extrabugetare, care nu sunt ntotdeauna supuse controlului parlamentar; pe lng msurile logice de rectificare bugetar, specializarea bugetului, ca principiu invocat n prezenta analiz, are o aplicare tot mai restrns i din alte cauze. Informaiile impuse de clarificarea unor activiti guvernamentale, precum i imobilismul parlamentar, determin, i n cazul specializrii, numeroase derogri i excepii de la principiile consacrate ale dreptului bugetar.

1.3.5. Anualitatea bugetar

n timp ce universalitatea i unitatea trateaz problematica legat de forma bugetului, principiul anualitii bugetare se refer la perioada de timp pentru care se ntocmete i se execut bugetul public. Dimensiunea de un an lmurete deopotriv cerina procesului de elaborare i de exerciiu, dar i aceea de valabilitate pentru un buget. Opiunea pentru repetarea anual a ntregului demers, dup care ar urma rennoirea autorizaiei parlamentare dat guvernului, i are originea tot n legtur cu controlul exercitat odinioar asupra veniturilor i cheltuielilor monarhului. Durata de valabilitate iniial a autorizaiei parlamentare a fost de trei ani, cu timpul s-a schimbat la doi ani, iar n cele din urm, necesitatea rennoirii acesteia, a impus un an, de regul-anul calendaristic. Justificarea acestei periodiciti este susinut de nevoia unui corect i atent control parlamentar, care nu se poate desfura eficient dect pe un orizont limitat de timp. Chiar i evoluiile macroeconomice se pot analiza i se pot controla de ctre executiv ntr-un interval mai scurt. Doctrina23 i practica bugetar pledeaz constant pentru acest interval, iar pentru control s-ar propune chiar caracterul de permanen, deoarece cu ct este mai scurt durata de valabilitate a autorizaiei parlamentare, cu att este mai mare fora parlamentului. Data la care ncepe anul bugetar depinde de caracterul i gradul de dezvoltare a economiei, de regimul de lucru al parlamentului, de tradiia, cultura i mentalitile naiunii pentru care se concepe i se desfoar ntregul proces bugetar. Privitor la durata unui an calendaristic aa cum este asimilat de uzana romneasc a procesului bugetar, se cunoate i precedentul datei de 1 aprilie, consemnat24 pentru 1880, ca nceput al anului bugetar dup care s-a trecut la practica rspndit n majoritatea rilor europene, de la 1 ianuarie.
134

n statele dezvoltate sunt frecvente abaterile de la principiul anualitii, mai cu seam dup consolidarea poziiei statului de finanator al unor ample investiii, sau dup constatarea evoluiei ciclice a economiei i, mai ales - dup dificultile de anticipare a acestei evoluii. n astfel de mprejurri devin tot mai volatile estimrile privind veniturile i a cheltuielile, iar meninerea i controlul echilibrului economic general devine o misiune problematic. Creterea rolului economic al finanelor publice25 a fcut s apar inconvenientele practice ale anualitii [.]. Evoluia finanelor publice a provocat punerea n discuie a unei reguli juridice tradiionale. Aa s-a ajuns la conceperea bugetelor ciclice sau a bugetelor care s acopere investiiile i lucrrile aferente pentru mai muli ani, bugetele plurianuale, sau legileprogram, care presupun o ealonare pe o durat de timp mai mare de un an i avnd valoarea unei declaraii de intenii. Anual parlamentul dezbate i aprob sumele aferente anului respectiv din totalul anticipat pentru ntreaga lucrare. Tendinele de aplicare a unor politici macroeconomice pe termen lung au obligat cu timpul ca, i echilibrarea bugetului, proiectat pentru un an, s se extind dup aceast durat, dei majoritatea prelevrilor fiscale au fost concepute pentru o perioad clasic. Anualitatea se refer i la execuia bugetului, n sensul c, n decursul unui an, guvernul trebuie s ncaseze veniturile i s efectueze cheltuielile conform aprobrii parlamentare. ns i n aceast privin i fac tot mai mult loc excepiile; unele venituri aferente anului bugetar pot s nu se realizeze odat cu ncheierea acesteia,aa cum, analog, cheltuieli care au fost angajate pentru un an bugetar ar urma s fie efectuate n anul urmtor. Rezult c, i privitor la acest principiu, aplicarea n practic este parial i selectiv, fapt care diminueaz considerabil valabilitatea de regul procedural n sine a anualitii bugetare.

1.3.6. Echilibrarea bugetar

Dac anualitatea este prima dintre regulile bugetare care s-a aplicat n practic, echilibrul bugetar este socotit cheia de bolt a finanelor publice n general, sau principiul de aur al procedurii bugetare. Coninutul echilibrului bugetar vizeaz conceperea uni buget ale crui cheltuieli s fie acoperite integral din veniturile bugetare, precum i execuia n fapt a unui astfel de buget. Respectat cu strictee n vremea clasicilor, echilibrul bugetar confirm starea de stabilitate general a economiei i, din aceast perspectiv, deficitul bugetar era considerat o surs de pericol, ntruct ar fi necesitat mprumuturi sau creaie monetar pentru rezolvare. Prima jumtate a secolului XX a lansat premizele unei lungi perioade de deficite bugetare, mai cu seam dup anii de glorie a concepiilor Keynes-iste despre managementul guvernamental. Ideea c relansarea economiei i absorbia omajului se pot asigura prin devansarea cheltuielilor fa de venituri a determinat, cu timpul, renunarea, cel puin parial sau selectiv, i la acest principiu. Bugetul public modern se execut cel mai adesea n condiii de deficit, considerat ca instrument general de politic financiar i fiind aprobat ca o component structural a bugetului . Tehnic, deficitul26 este nscris explicit n buget la partea de cheltuieli i reprezint autorizarea de cheltuieli superioare veniturilor provenite din impozite i alte prelevri obligatorii. Asocierea deficitelor cu fenomenele inflaioniste a determinat acele msuri de restabilire a echilibrului bugetar care s nu se bazeze pe creaia monetar sau prin finanare direct din sistemul bancar. Legislaia noastr n materie interzice expres aceste soluii, recomandnd ca, n cazul unor goluri temporare de cas, acoperirea s se asigure din resursele aflate n conturile trezoreriei generale a statului, aa cum sunt acestea stabilite de Ministerul Finanelor. i pe parcursul execuiei bugetului Ministerul Finanelor este, sau poate fi autorizat, s emit bonuri de tezaur purttoare de dobnd, dar cu scadena de rambursare pn la sfritul anului financiar. Motivul este reprezentat de decalajul, firesc i real, dintre momentul n care se realizeaz veniturile, fa de momentul n care unele cheltuieli bugetare devin imperios necesare.
135

Aceast soluie este generatoare de datorie public i astfel se explic sumele uriae nregistrate de majoritatea statelor dezvoltate la datoria lor public n ultimele decenii ale secolului trecut. Dar att doctrina, ct i practica financiar, au subordonat problematica echilibrului financiar celei privitoare la echilibrul general economic, or, din aceast perspectiv, deficitul bugetar este acceptat i utilizat ca instrument fundamental n nsi politica general a statului. Abordrile moderne se bazeaz pe elasticizarea principiului echilibrului bugetar27, astfel spus nseamn c are loc balansarea plilor exigibile n cursul anului financiar cu resursele necesare. nsi practica oblig la ncadrarea finanelor publice n mecanismele financiare moderne, ceea ce presupune acceptarea excepiilor i derogrilor de la aceste principii.

1.3.7. Publicitatea bugetului

Impus ca principiu bugetar pe msura extinderii practicilor democratice i constituionale de conducere macroeconomic, publicitatea bugetului semnific mediatizarea acestuia prin mijloacele de care dispune societatea, ca o necesitate i a contextului globalizant actual. Din chiar momentul proiectrii sau al dezbaterilor parlamentare, documentele privitoare la bugetul public rein i concentreaz interesul tuturor categoriilor socioprofesionale. Opinia public este ndreptit s se informeze cu privire la resursele financiare vizate de executiv, precum i la destinaiile programate pentru banul public, la formarea cruia particip fiecare cetean. Dup adoptarea legii bugetare, aceasta este dat publicitii prin actele oficiale, mpreun cu contul general de ncheiere a exerciiului bugetar. Astfel se realizeaz un control parlamentar i un alt gen de control, din partea opiniei publice asupra situaiei generale a finanelor rii, att pentru prezent, ct i n perspectiv. De menionat c i n legislaia romneasc sunt adoptate principiile bugetare conform uzanelor din statele dezvoltate, publicitatea ns excede n aplicare cadrul acordat prin lege. Presa scris,radio-ul i televiziunea asigur o larg mediatizare pentru acest document, pe lng publicarea n Monitorul Oficial al Romniei. Situaia este o reacie fireasc a opiniei publice romneti care a fost neinformat n vechiul regim; doar legea bugetar i sinteza bugetului de stat se publicau, n timp ce sursele de venituri i destinaiile cheltuielilor bugetare rmneau ntotdeauna camuflate de secretomania comunist. Att legea privind bugetul de stat, anexele i toate celelalte documente aferente se prezint ca un material voluminos, ntr-un limbaj deseori ezoteric, cu adresabilitate strict limitat la un segment restrns, de ceteni iniiai. Ca atare, complexitatea informaiilor i dificultile de percepere i interpretare a acestor lucrri creeaz abateri frecvente i n sensul respectrii acestui principiu, dei includerea sa n procedura bugetar este de dat relativ recent.
Lista adnotrilor:
aguna D. D., op. cit, p. 518 Lon George (1930), citat de Ioan Condor Drept fiscal i financiar, Edit. Tribuna Economica, Bucureti, 1996, pag. 83 3 Condor I., Op. cit., p. 84 4 Condor I., Op. cit., pag. 85 5 aguna D. D., Op. cit., p. 518 6 Condor I., Op. cit., pag. 86 7 Condor I., Op. cit., pag. 87 8 Condor I., Op. cit. pag. 88 9 Legea privind finanele publice nr. 500/2002, M. Of. nr. 597/2002 10 Moteanu T., Buget i trezorerie public, Ed. Dustyle, Bucureti 2002, pag. 14-15 11 Dodescu A., Statul i economia de pia, Ed. Economic, Bucureti - 2000, pag. 94 12 aguna D. D., Op. cit., pag. 524 13 Saguna D. D., Op. cit., pag. 526
2 1

136

Anghelache G., Volumul Finane publice, coord. Vcrel I., 2003, pag. 506 Brezeanu P., Fiscalitate concepte, metode, practici, Ed. Economic, Bucureti, 1999, pag. 36 - 37 16 aguna D. D., Op. cit., pag. 540 17 aguna D. D., Op. cit., pag. 543 18 Moteanu T., Op. cit., pag. 18 19 19 aguna D. D., Op. cit., pag. 546 20 Moteanu T., Op. cit., pag. 21 21 Vcrel I., Finane publice Teorie i practic, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981 pag. 308 22 Vcrel I., Op. cit., 1981, p. 316-320 23 Vcrel I., Op. cit., 1981, pag. 311 24 aguna D. D., Op. cit., pag. 550 25 Vcrel I., Op. cit., 1981, pag. 313 26 Moteanu T., Op. cit., pag. 33 27 Moteanu T., Op. cit., pag. 36
15

14

137

TEMA II Procesul bugetar

Mobilizarea ca venituri i dirijarea ca cheltuieli a resurselor financiare publice semnific fluxuri i refluxuri financiare desfurate n sensuri complementare i n virtutea raporturilor biunivoce dintre autoritatea public i comunitate. Bugetul public ilustreaz comparativ i valoric corespondena dintre necesiti i posibiliti, reprezentnd programul financiar pe care se bazeaz managementul guvernamental al oricrei economii i societi moderne. Corelarea tuturor acestor informaii pe sensurile raporturilor biunivoce susamintite se realizeaz n mai multe etape, a cror succesiune n timp, pe instituii i competene a fost consacrat de practica financiar a tuturor statelor capitaliste. Reforma financiar din ara noastr vizeaz i acest proces, iar istoria recent ofer imaginea eforturilor de aliniere la practicile tradiionale occidentale.
Cuvinte cheie

proces bugetar executiv legislativ putere judectoreasc elaborarea proiectului de buget lege bugetar aprobarea proiectului de buget execuia bugetului de stat execuia de cas a bugetului controlul execuiei bugetare rectificare regularizare
Cuprins: 2.1. Semnificaie, coninut i particulariti 2.2. Etapele i competenele instituionale 2.3. Particularitile bugetelor locale 2.4. Finanele Uniunii Europene

2.1. Semnificaie, coninut i particulariti

Coninutul, semnificaia i ntreaga configuraie a bugetului i a procesului bugetar reprezint rezultatele unui amplu proces de evoluie, inaugurat cu mult nainte de individualizarea ca tiin a finanelor publice i marcat de numeroase elemente, specifice fiecrui stat i fiecrei epoci istorice n acelai stat. Indiferent de particularitile naionale fireti, o serie de trsturi definitorii i generale sunt comune tuturor modalitilor de conducere i desfurare a oricrui proces bugetar: este un proces predominant politic, pentru c semnific opiunile de politic a) economic i social ale unor grupuri selecionate prin mecanismul electoral al votrii; b) este un proces de decizie financiar, ntruct rolul alocativ al guvernului se exercit pe baza autoritii sale n administrarea unor resurse financiare comensurabile, n interesul comunitii i cu privire la toate aspectele socioeconomice; este un proces complex, deoarece presupune participarea tuturor categoriilor c) sociale din dubla calitate a fiecrui cetean: contribuabil cnd particip la
138

constituirea veniturilor bugetare, beneficiar al serviciilor i prestaiilor publice cnd acestea i sunt distribuite n baza alocrilor orientate prin cheltuielile bugetare; d) este un proces ciclic, deoarece esena anualitii bugetare impune i asigur specificul repetitiv al ntregului proces bugetar, dup evoluiilor conjuncturale i potrivit fazelor legate de reluarea reproduciei sociale.
Ansamblul de operaiuni privind elaborarea i aprobarea proiectului de buget, execuia bugetului ca ncasare de venituri i efectuare de cheltuieli bugetare, ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar, precum i controlul bugetar, semnific procesul bugetar.

Toate principiile i activitile pe care le impune planificarea i programarea macroeconomic se ntrunesc n desfurarea procesului bugetar, a crui importan se manifest n pronunat tendin de cretere, att n timp sub forma bugetelor plurianuale sau ciclice, ct i n spaiu sub forma bugetului regional sau general consolidat (al Uniunii Europene). Faptul se rsfrnge i asupra accepiunii de echilibru, care presupune luarea n consideraie a echilibrului general, n locul echilibrului economic, strict delimitat; de asemenea, prospectarea (i restabilirea) echilibrului ciclic, asigur mai mult relevan ca dinamic, dect echilibrul anual. Procesul bugetar se bazeaz pe o cuprinztoare i atent inventariere a surselor i resurselor financiare dintr-o perioad determinat, iar de la premiza ipotezelor i efectelor previzionate, se fundamenteaz proiecii i decizii de perspectiv, cu impact major deopotriv asupra laturii publice i private a vieii social-economice. Bugetul i procesul bugetar exprim plenar orientrile de politic general guvernamental i conin ntregul instrumentar de programare i de stabilire a unui echilibru viabil ntre elementele ce compun necesitile, i resursele materiale i financiare care compun posibilitile. Semantic, procedur bugetar i proces bugetar sunt dou expresii cu accepiuni asemntoare. Totui, s-ar putea argumenta preferinele diferite ale celor dou doctrine, juridic i economic, pentru una sau cealalt dintre formulri. Doctrina juridic accentueaz ponderea de importan pe care o pot avea diferite instituii specializate, ale cror competene i responsabiliti sunt prevzute ntr-un complex cadru legislativ, astfel c procedura bugetar nseamn cuplarea lor instituional i principial. Doctrina economic pune accentul pe tehnicile aparte de comensurare a unor surse i resurse, exprimate n bani i rezultate prin funcionarea unor relaii sociale complexe, astfel c procesul bugetar semnific toate activitile i toate instituiile antrenate n administrarea banului public. Dezvoltarea de fa nu i propune ca scop reconcilierea celor dou viziuni, ns se folosete de aceste precizri nuanate pentru a nlesni perceperea ntr-o msur ct mai cuprinztoare a cadrului instituional, cu abilitri i finaliti precise, aa cum opereaz acesta n ntregul demers bugetar.

2.2. Etapele i competenele instituionale

Competenele i responsabilitile privind desfurarea procesului bugetar presupun funcionarea unui complex cadru instituional1, caracterizat prin separarea, pe orizontal, n subsisteme instituionale, a celor trei puteri din stat (legislativ, executiv i judectoreasc), precum i prin subordonarea, pe vertical, a instituiilor n cadrul fiecruia din sistemele respective. Dei tradiia democrat a consacrat o strict delimitare a competenelor i responsabilitilor instituionale care aparin celor trei puteri separate ale statului de drept, practica pune n eviden o tendin2 tot mai clar n actualitate, i anume, de restrngere a competenelor parlamentului n materie de buget, n paralel cu lrgirea competenelor organului executiv. Mai multe cauze impun manifestarea acestei tendine, ntre care lentoarea i imobilismul parlamentar, deseori n contratimp cu urgena, rapiditatea i chiar criza care oblig executivul s adopte operativ soluii viabile.
139

Tendina se materializeaz ntr-o realitate care contravine repartiiei principiale de responsabiliti, n sensul c Parlamentul a devenit prizonierul guvernului 3, de vreme ce nu dispune de alte informaii dect de cele cuprinse n proiectul de lege. n Romnia, tendina mai sus semnalat se concretizeaz n nenumratele ordonane de guvern, elaborate i aplicate cu putere de lege, cu mult timp nainte de implicarea cu necesitate a organului legislativ. Criticile acestei practici, aa cum se regsesc constant n fiecare program de guvernare, sunt ntemeiate i foarte ferme, dar i evenimentele reale se deruleaz dup un grafic dificil de anticipat i de temporizat, aa nct, cu fiecare ciclu, se repet i, chiar, se amplific decorelrile ntre competene i responsabiliti. Participarea, ordonat a instituiilor care compun cele trei puteri n stat i separate potrivit normelor i exigenelor unui stat de drept, asigur respectarea principiilor democratice i, totodat, previne producerea abuzurilor de putere i a conflictelor de interese. Concret, executivul este mputernicit cu aciunile privitoare la fundamentarea i elaborarea proiectului de buget, care devine lege n urma dezbaterilor i aprobrii legislativului. n aceeai ordine de idei, organele i departamentele care compun executivul i care au nsrcinarea execuiei bugetului aprobat sunt supuse controlului financiar dinspre alt instituie, semnificnd puterea judectoreasc, exterioar fa de guvern i sub autoritatea parlamentar, anume Curtea de Conturi.

2.2.1. Elaborarea proiectului de buget

Practica cea mai rspndit n plan internaional consemneaz c iniiativa bugetar aparine guvernului. Aceasta nseamn c organele i instituiile din structura executivului au mputerniciri privind ntocmirea proiectului de buget pe care, n baza unui scadenar precizat prin legislaia fiecrui stat, l prezint legislativului spre dezbatere i aprobare. Acesta este nsoit de justificarea documentat a volumului i structurii pentru venituri i cheltuieli, de proiectul de lege privind aprobarea bugetului, precum i de alte materiale ca anexe ale demersului bugetar. n principal, funcioneaz trei sisteme de iniiativ bugetar4. Guvernamental, potrivit creia guvernul are prerogativa iniierii i sprijinirii a) msurilor de efectuare a alocrilor, ca cheltuieli publice, sau de instituire a veniturilor publice. Toate propunerile de cheltuieli care eman de la celelalte ministere i de la instituiile publice sunt centralizate la Ministerul Finanelor care are i dreptul de a le controla. Tot guvernul decide asupra soluionrii eventualelor divergene ntre participanii la proiect i, dup finalizarea concilierii i a formei finale a proiectului de buget, guvernul l depune la parlament, mpreun cu toat documentaia aferent. De asemenea, execuia bugetului public ine de nsrcinarea guvernului, care prezint Parlamentului contul anual de execuie bugetar corespunztoare exerciiului precedent. b) Mixt, conform creia iniiativa bugetar provine de la organele guvernamentale i de la legislativ. Ministerul Finanelor, centralizeaz propunerile tuturor ministerelor i departamentelor din structurile guvernamentale, n baza crora ntocmete o schi atand i propunerile proprii. Apoi, dup echilibrarea i definitivarea proiectului de ctre Cabinetul de Minitri, se nainteaz parlamentului, tot de ctre Ministerul Finanelor, dar n numele efului statului. Comisiile financiare din camerele parlamentului sunt nsrcinate cu dezbaterile proiectelor i a oricror propuneri de amendament, efectund i susinerile proiectului n momentul dezbaterilor parlamentare pentru aprobarea acestuia. American, conform creia preedintele are iniiativa bugetar cu sprijinul c) unui oficiu bugetar. Acesta centralizeaz i proceseaz propunerile provenite de la departamentele consumatoare, urmnd ca examinarea i definitivarea formei finale a proiectului de buget s fie efectuate de ctre preedinte. n Romnia, Ministerul Finanelor Publice are atribuii privind ntregul mecanism de coordonare i finalizare a operaiunilor reprezentnd elaborarea proiectului de buget, avnd ca premis prevederile din programul de guvernare aa cum a fost acesta aprobat de ctre Parlament.
140

Analiza prealabil i procesarea tuturor documentelor premergtoare aciunii de elaborare a proiectului de buget se bazeaz pe o serie de indicatori sintetici, care reflect evoluiile macroeconomice dintr-o perioad determinat. Corelarea lor are menirea s exprime condiiile de sustenabilitate ale unui echilibru general economic i financiar. n acest sens se ia n calcul: - rata inflaiei; - evoluia produsului intern brut, dup configuraia cruia se diagnosticheaz cretere sau recesiune economic; - gradul de fiscalitate; - evoluia creditului intern, n sensul expansiunii sau contraciei acestuia, funcie de obiectivele politicii monetare; - evoluia rezervei internaionale nete, prin diferena dintre pasivele i activele externe exprimate n valute convertibile; - volumul i structura finanrii externe, prin considerarea tuturor formelor de creditare, dar i a garaniilor asigurate de stat pentru creditele private externe etc. Corecta evaluare, corelare i interpretare a acestor informaii i variabile fundamenteaz o corect i temeinic proiecie a posibilitilor de finanare raportate la necesiti, n aa mod nct s se construiasc i s se adopte un anumit deficit bugetar. Problema esenial este n legtur cu dimensiunea acestuia, ca decalaj ntre venituri i cheltuieli, decalaj a crui acoperire nu trebuie s prejudicieze echilibrul economic general, i nici echilibrul monetar, financiar i valutar n special. ntocmai ca i n practica rilor cu tradiie democratic, i n ara noastr operaiunile legate de elaborarea proiectului de buget se desfoar dup un anumit scadenar. Pn la 1 iunie trebuie s se depun la Ministerul Finanelor toate proiectele ministerelor i instituiilor publice centrale i locale, astfel ca, n 10 zile de la primirea lor s fie examinate i s se opereze acele modificri necesare (re)stabilirii echilibrului bugetar pe ansamblu. Este o etap frecvent caracterizat de divergene i dispute ntre cei implicai, astfel c Guvernul este solicitat s soluioneze aceste situaii i, prin structuri specializate i abilitate, s aplaneze eventualele tensiuni. Pn la 1 august trebuie s fie finalizat aceast aciune i s se depun noile proiecte de bugete cu rezultatul concilierilor guvernamentale, coninnd modificri, propuneri noi i documente justificative pentru veniturile i cheltuielile prevzute. Pn la 25 septembrie Ministerul Finanelor trebuie s ntocmeasc propriul proiect de buget, precum i proiectul de buget al administraiei centrale i a administraiilor locale; pentru aceasta sunt procesate toate propunerile i documentele primite de la celelalte ministere. Proiectele bugetelor menionate anterior sunt nsoite de proiectul legii bugetare i sunt naintate/depuse la Guvern. Pn la 10 octombrie Guvernul trebuie s depun la Parlament proiectul de buget i de lege bugetar, ca finalitate a demersurilor sale de analiz, evaluare i nsuire a acestor documente. Totodat, Guvernul ntocmete un raport privind situaia economic i social a rii pe anul expirat, precum i proiecia acesteia pentru anul viitor. n etapa de elaborare a bugetului de stat trebuie subliniat rolul Guvernului i, n special, al Ministerului Finanelor, care exercit conducerea trezoreriei naionale i, pe lng proiectul de buget i de lege bugetar, elaboreaz i contul general anual de execuie a bugetului administraiei centrale i locale de stat. n aceast postur deosebit, Ministerul Finanelor ntocmete, coordoneaz i folosete urmtoarele documente: - balana financiar general a economiei; - balana de pli externe; - balana de venituri i cheltuieli ale populaiei i a masei monetare; - balana creanelor i angajamentelor externe; - balana formrii capitalurilor n economie; - balana financiar a resurselor i cheltuielilor de investiii. De asemenea, primete i analizeaz conturile anuale de execuie bugetar ntocmite i naintate de ctre ordonatorii principali de credite bugetare.
141

Conjunctura economic mondial, precum i situaia economic i financiar din anul curent reprezint principalele coordonate pe care se proiecteaz veniturile i cheltuielile viitorului buget. Cele mai rspndite metode de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare sunt: a) metoda automat este simpl ca procedur i este bazat pe evoluiile ultimelor dou exerciii bugetare, cu unele modificri i corecii determinate de schimbarea legislaiei; nu prezint prea mult relevan, dat fiind realitatea deseori diferit n anul proiectului; b) metoda majorrii/diminurii se bazeaz pe informaii nc mai vechi, care sunt extrapolate i, astfel, se deduc eventualele tendine de viitor; este destul de aproximativ, pentru c realitatea provoac apariia i influena unor factori care n-au acionat anterior i, ca atare, nici anticiprile nu pot fi luate integral n calcul; metoda evalurii directe este mai apropiat de realitate, ntruct se c) bazeaz pe o serie de indicatori analizai din execuia preliminat a bugetului n curs, care se ajusteaz cu relativ destul operativitate n funcie de realiti sau de conjunctur internaional. n Romnia se aplic aceast din urm metod. Aa cum n dimensionarea veniturilor se urmrete randamentul lor fiscal, tot astfel n proiectarea cheltuielilor statul modern evalueaz eficiena efecturii lor, ntruct o anumit combinare a celor dou categorii financiare le poteneaz rolul reglator al ntregii viei socio-economice. Dei procedura elaborrii bugetare difer de la o ar la alta, elementul comun const n aceea c bugetul reprezint materializarea politicii economice incluse n programul de guvernare al partidului sau coaliiei de partide care dispune de majoritatea parlamentar. Ca atare, ntreaga construcie bugetar, de la proiect pn la decizia final a Parlamentului, confer bugetului pronunatul su caracter politic. Rezultatul activitii de elaborare se concretizeaz ntr-o ampl documentaie care conine urmtoarele: 1. raportul economic i financiar, expunerea de motive i proiectul de lege bugetar dup un bogat material statistic care acoper toate domeniile vieii sociale i economice, sunt indicate coordonatele majore ale politicilor proiectate pentru restabilirea principalelor echilibre: politica extern, preurile, politica bugetar i fiscal toate acestea nscrise n vastul domeniu de aplicare a politicii economice generale; 2. anexele la proiectul de lege pot aprea ntr-un singur buget sau n mai multe bugete i conin structura veniturilor i cheltuielilor bugetare; 3. materiale documentare suplimentare sunt copii, analize i detalieri care justific i explic prevederile din proiect, iar rostul acestora este de a servi parlamentarilor ca documentare i pregtire a dezbaterilor pe marginea proiectelor primite. Ca document a crui elaborare se afl n competena i responsabilitatea executivului, proiectul de buget i de lege bugetar trebuie s fie susinute de fiecare membru al Guvernului, cu ocazia dezbaterilor parlamentare i n orice alte circumstane care solicit la aceasta.

2.2.2. Aprobarea proiectului de buget

Odat finalizat proiectul de buget i naintat legislativului, acesta trebuie ca, pn la 31 decembrie a anului n curs, s-l aprobe n urma examinrii i dezbaterilor parlamentare. n urma aprobrii, rezult5 un act normativ intitulat legea de adoptare a bugetului de stat, prin care se confer acestor importante relaii (bugetul public n.ns.) for juridic de lege. Din partea Guvernului, ministrul de finane este delegat s prezinte Parlamentului documentele anterior descrise, precum i raportul comisiilor de specialitate care au examinat proiectul. Etapa de aprobare a proiectului de buget se desfoar sub incidena unor factori diferii, care pot provoca decalarea ntregului demers. Principiul majoritii dobndite prin confruntarea electoral, ca i disciplina de partid induc o anumit configuraie n
142

viaa parlamentar; n plus, este posibil operarea diverselor grupuri de presiune care au interese divergente i care, pe fondul unor resurse ndeobte mrginite, pot impune o anumit coloratur politic privind deopotriv constituirea veniturilor, ca i alocarea cheltuielilor bugetare. Aceste documente intr n dezbaterea separat n cele dou camere ale Parlamentului; eventualele divergene inerente din aceast etap sunt conciliate de ctre o comisie parlamentar comun. Att la examinarea proiectului, ct i n dezbaterile care preced aprobarea, Parlamentul are mputernicirea s urmreasc o serie de prioriti de politic economic general: - ndeplinirea prevederilor din programul elaborat de Comisia Naional de Prognoz, Plan i Conjunctur Economic, referitoare la evoluia previzibil a economiei naionale; - asigurarea drepturilor legale ale tuturor cetenilor cu privire la accesul lor nengrdit la nvtur, cultur, ocrotirea sntii, ordine public, precum i protecia mediului nconjurtor; - stimularea sectorului privat prin mijlocirea instrumentarului financiarbancar, n echilibru cu constrngerea sectoarelor neperformante; - corelarea cererii internaionale cu disponibilitile multiple existente i poteniale, astfel nct s fie evitate dezechilibrele i decorelrile. Concis, ideea cluzitoare a ntregului demers parlamentar este ca bugetul public s-i ndeplineasc rolul de stabilizator al economiei. Din variate motive, aprobarea este o faz deseori prelungit peste termenul prevzut, astfel c practica tradiional a creat i soluia repetrii prevederilor din bugetul precedent, dar nu mai mult de trei luni din noul an. n unele legislaii se trece fie la aprobarea imediat, fie la o execuie limitat, pe msur ce se finalizeaz dezbaterile parlamentare. Dup aprobare, legea bugetar este promulgat (prin semntur) de ctre eful statului i este publicat n Monitorul Oficial. Legile bugetare anuale cuprind sintetic principalele elemente ale programului financiar al guvernului. Ele debuteaz cu obiectivele guvernrii a cror realizare este condiionat de veniturile i cheltuielile prevzute, continu cu argumentarea atribuiilor i rspunderilor guvernamentale legate de execuia bugetar i, n final, menioneaz dimensiunea fondului de rezerv la dispoziia guvernului; acesta trebuie s se ncadreze pn la 7% din suma cheltuielilor, iar constituirea sa are ca scop final acoperirea unor sarcini neprevzute, dar posibile n viitorul an. Ultimul articol al acestor legi, de regul, face referiri n legtur cu rezultatele exerciiului bugetar precedent. Tendinele moderne de amplificare a rolului intervenionist al statului se manifest i printr-o reducere semnificativ a rolului parlamentului n cadrul procesului bugetar. n unele legislaii se merge chiar pn la formalismul declarat al parlamentului cu privire la buget. Presiunile monetare n finanarea deficitului bugetar sunt tot mai puternice i deseori guvernele se vd constrnse s adopte decizii ce nu pot atepta reacia parlamentar de susinere, iar practica ordonanelor guvernamentale de urgen despre care s-a amintit mai sus, i are sorgintea tocmai n specificul activitii parlamentare, nu totdeauna adaptat la exigenele unor realiti deseori imprevizibile.

2.2.3. Execuia bugetului de stat

Desfurat pe ntreaga durat a anului bugetar, execuia bugetului nseamn ncasarea veniturilor bugetare la termenele i n cuantumul prevzute de lege, precum i efectuarea cheltuielilor bugetare, potrivit destinaiilor stabilite prin autorizarea Parlamentului. Competena i responsabilitatea pentru execuia bugetar revin Guvernului,care n acest mod ilustreaz capacitatea sa administrativ. n acest sens, sunt imperative principiile care susin prevederile bugetare: veniturile prevzute n buget reprezint sarcini minime, exceptnd a) veniturile extraordinare aprobate prin mprumuturile de stat i care sunt sarcini maxime;
143

cheltuielile cuprinse n buget reprezint plafoane maxime, iar alocarea lor trebuie s urmeze cu strictee destinaiile aprobate. Execuia bugetar se desfoar sub conducerea general a Guvernului i cuprinde urmtoarele faze: - repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare; - execuia de cas a bugetului de stat; - realizarea veniturilor bugetare; - efectuarea cheltuielilor bugetare. Ultima etap a execuiei bugetare se regsete n ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare este motivat de decalajele existente ntre diferitele ntreprinderi i domenii de activitate, care la rndul lor condiioneaz ritmuri diferite de formare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor de la buget. Astfel, n unele sectoare se nregistreaz un ritm constant tot cursul anului, cum este cazul n industrie, transporturi sau telecomunicaii. n comer sau n agricultur activitatea sezonier necesit efectuarea cheltuielilor nainte de colectarea unor venituri, ntocmai ca i n nvmnt, asigurri sociale sau cultur. Sunt i domenii, cum ar fi administraia, ordinea public sau nvmntul, n care ritmul cheltuielilor este constant tot anul, indiferent de ritmul de formare a veniturilor. Aceste decorelri inerente urmeaz s se acopere din fondul de completare sau de rezerv bugetar, sau se amn pn n exerciiul imediat urmtor, cnd se normalizeaz fluxurile financiare. Execuia de cas a bugetului de stat semnific toate activitile aferente ncasrilor i plilor organizate de forma fluxurilor bugetare, cu sau fr numerar, care antreneaz casierii i/sau viramente ntre conturi. Potrivit conveniilor cu Ministerul Finanelor, Banca Naional ine n evidenele sale Contul Curent al Trezoreriei Statului. Respectarea termenului i a cuantumului prevzute de lege sunt condiii cumulativ necesare cu privire la ncasarea veniturilor bugetare. De asemenea, legea bugetar anual este obligatorie i n legtur cu cuantumul i nomenclatorul prelevrilor fiscale n contul veniturilor bugetare. Ca uniti operative ale societilor bancare funcioneaz: casele colectorilor speciali, instituii autorizate de Ministerul de Finane s ncaseze i s fac vrsminte n contul veniturilor bugetare la filialele Bncii Naionale; aici intr taxe pentru Ministerul Afacerilor Externe i Ministerul de Interne, precum i Comisia de Arbitraj de pe lng Camera de Comer i industrie; casieriile comunale. ncasarea veniturilor bugetare are loc prin: - viramente uzuale n cazul majoritii agenilor economici; - pli n numerar din partea persoanelor fizice, cnd se d curs unor acte ntocmite n prealabil de ctre autoritile financiare; - stopaj la surs n cazul plii salariilor i a altor drepturi asimilate, cum este cazul angajatorilor, cnd se calculeaz i se rein automat sarcinile fiscale aferente; - aplicare/anulare timbre fiscale mobile cum este cazul taxelor de timbru care nu depesc 100.000 lei; acestea sunt emise de ctre Ministerul Finanelor i distribuite prin oficii potale. Att pentru impozitele directe, ct i pentru cele indirecte, dispoziia i mnuirea sunt activiti distincte i se ndeplinesc de ctre personal specializat i cu mputerniciri specifice. Astfel, dispoziia este atributul unor organe specializate din aparatul fiscal i vizeaz urmtoarele etape: - aezarea, adic identificarea materiei impozabile i cuantificarea acesteia; - lichidarea, cnd este stabilit cota de impozit i debitorul; - emiterea titlului de percepere/ncasare, prin care se autorizeaz ncasarea venitului bugetar (deschiderea de rol).
144

b)

Operaia de mnuire este ndeplinit de ctre funcionarii trezoreriei i nseamn att ncasarea, ct i (eventual) urmrirea contribuabililor datornici. Separarea ntre decizia asupra resurselor i manevrarea lor efectiv are menirea ntririi controlului i prevenirii fraudelor. Efectuarea cheltuielilor bugetare, face parte din execuia bugetar i presupune, de asemenea, respectarea distincia ntre dispoziie i mnuire. Astfel, dispoziia n materie de cheltuieli bugetare include: - angajarea, ca act de competena conductorilor instituiilor publice prin care se genereaz obligaia acelei instituii de a plti o sum unui ter; acest act poate fi un contract, o decizie ministerial, hotrre judectoreasc, decizie a Parlamentului sau orice act legal; este o etap care influeneaz ncadrarea n limitele prevzute n buget; - lichidarea, este bazat pe o gam larg de acte justificative prin care se constat prestaia efectuat n beneficiul instituiei publice, precum i cuantumul sumei de plat pentru aceasta; - ordonanarea semnific emiterea ordinului propriu-zis de plat a sumei de la buget n favoarea terului. Toate operaiunile privitoare la dispoziie sunt atributul ordonatorilor de credite, ca persoane autorizate printr-o norm de drept sau printr-o delegaie de la un ordonator de drept. Concret, ordonatorii au mputerniciri privitoare la ntrebuinarea resurselor primite i acetia sunt utilizatorii bugetari, sau pentru a le repartiza ctre unitile subordonate. Ierarhizarea dup sfera de competen i responsabiliti difereniaz urmtoarele categorii de ordonatori: ordonatorii principali, care sunt minitrii i toi conductorii a) organizaiilor centrale de stat; acetia pot atribui aceast calitate i altor persoane, prin delegaie deplin sau parial, temporar sau permanent; delegaia este oricnd revocabil i, n toate situaiile, se bazeaz pe notificarea adresat n acest sens Ministerului Finanelor i Bncii Naionale a Romniei. ordonatorii secundari sunt conductorii instituiilor publice cu b) personalitate juridic din subordinea ministerelor i a organelor centrale de stat; n aceast calitate, acetia aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii i repartizeaz creditele bugetare aprobate ctre unitile imediat subordonate; conductorii acestora din urm sunt: ordonatorii teriari, care au ca obligaie i rspundere utilizarea c) sumelor primite n strict conformitate cu destinaia pentru care s-a prevzut alocarea. Ordonatorii de credite poart rspunderea pentru respectarea tuturor dispoziiilor legale privitoare la folosirea eficient a resurselor bugetare primite, la integritatea bunurilor din patrimoniul unitii pe care o conduc, precum i a celor legate de o corect organizare i evideniere a contabilitii. Orice cheltuial aprobat de ordonatorii de credite trebuie s poarte n prealabil viza de control financiar preventiv din partea personalului specializat i mputernicit cu aceast activitate. Referitor la mnuirea banilor care reprezint cheltuielile bugetare, plata propriuzis este achitarea obligaiilor prevzute i se efectueaz de ctre funcionarii gestionari ai banilor publici. n execuia bugetului este organizat separat execuia veniturilor i respectiv a cheltuielilor, prin departamente specializate i cu mputerniciri distincte, tot din motivul de evitare a neajunsurilor privind administrarea banului public. Execuia de cas a bugetului, n sensul de organizare a fluxurilor bugetare, are ca obiective generale supervizarea plilor i a ncasrilor n conturile bugetului de stat, gestiunea disponibilitilor bugetare, asigurarea informaiei legate de contabilitatea fluxurilor bugetare, precum i raportarea periodic asupra modului de realizare a prevederilor bugetare. Se cunosc dou sisteme de execuie de cas a bugetului. 1. Sistemul bancar: acesta presupune c o banc central efectueaz operaii de ncasri, de pli sau de finanare n contul bugetului; instituiile publice au conturi
145

la diferite bnci, iar fluxurile cu bugetul se deruleaz cu banca mputernicit cu execuia de cas a acestuia. Organismele financiare ale administraiei publice pot avea casierii proprii pentru alimentarea conturilor bugetare, pentru ncasrile n numerar de la populaie. Dar, Ministerul Finanelor trebuie s organizeze un sistem aparte pentru supravegherea veniturilor i cheltuielilor, pentru fondurile de la buget, i creditele bugetare, deschise de Ministerul Finanelor; disponibilitile instituiilor publice la bnci sunt imobilizri pentru buget, or, acesta se mprumut pentru acoperirea deficitului bugetar cu sume scumpe de pe piaa capitalului; analiza execuiei de cas a bugetului depinde prea mult de informaii din sistemul bancar al execuiei de cas a bugetului, iar ca uzan cvasigeneralizat, sistemul bancar nu se caracterizeaz prin transparen. Execuia de cas prin acest sistem se aplic n S.U.A. i Marea Britanie pe baza unei consacrate practici i tradiii democratice. 2. Sistemul de trezorerie este un alt sistem pentru execuia de cas a bugetului, caz n care trezoreria ndeplinete dou funcii importante: o de casier public, i nseamn: efectuarea operaiilor de ncasri sau pli la sau de la buget, n numerar ori decontri fr numerar, controlul cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget, dnd informaiile necesare referitoare la execuia de cas a bugetului; gestioneaz poziia zilnic de cas a bugetului i asigur lichiditile necesare, lund n calcul finanarea deficitului bugetar i serviciul datoriei publice; o de bancher, i efectueaz urmtoarele operaiuni: ine conturile instituiilor publice, pe care le integreaz n politica de lichiditi a bugetului; gestioneaz datoria public privind deficitul bugetar pentru meninerea mprumuturilor n limitele permise de Parlament i minimizarea costului datoriei publice; ine evidena operaiunilor n care statul este garant sau coparticipant la acordarea mprumuturilor; de exemplu crearea unei infrastructuri industriale spre a fi nchiriat firmelor private, reprezint o aciune de anvergur care impune participarea financiar a statului, foarte amnunit contabilizat. Ca structur, Trezoreria se compune dintr-o unitate central n Ministerul Finanelor, care asigur i conduce ntregul sistem pe ar, la care se adaug unitile teritoriale n ar, conform sistemului de organizare teritorial i administrativ a rii. Personalul este specializat n operaiuni de control i eviden, n nregistrarea veniturilor i a cheltuielilor, precum i n pregtirea rapoartelor periodice referitoare la execuia bugetar. Prin urmare, execuia bugetului de stat este de competena i n rspunderea mai multor structuri, care includ: Guvernul, Ministerul Finanelor, Ordonatorii de credite, Compartimentele financiar-contabile ale instituiilor publice, precum i cele dou camere ale Parlamentului. Atribuiile difereniate ale fiecreia dintre acestea sunt incluse n normele proprii de funcionare i n legislaia financiar specific. ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar reprezint o etap-corolar al tuturor operaiunilor i activitilor legate de ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor bugetare. Contul general de execuie bugetar este tot de competena Guvernului care colecteaz i proceseaz toate documentele aferente de la toi ordonatorii principali de credite. Acest cont se definitiveaz pn la 1 iunie a anului premergtor celui pentru care ncepe discutarea bugetului i rezultatul su final exprim rezultatul execuiei la finele anului bugetar, ca deficit sau ca excedent. Pn la 30 noiembrie Parlamentul trebuie s aprobe datele nregistrate n aceste documente, precum i pe cele referitoare la fondurile speciale, bugetele anexe, extraordinare, autonome, la conturile speciale i taxele parafiscale. Pentru administraiile locale termenul scadent este 1 iulie, iar pentru organul central care administreaz bugetul asigurrilor sociale (Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale) termenul scadent este 1 mai. n acest caz, contul anual de execuie bugetar se nainteaz Guvernului nsoit de raportul de analiz al Ministerului Finanelor.
146

Odat colectate toate informaiile i documentele care concur la elaborarea contului general de execuie bugetar, Guvernul le nainteaz Parlamentului pentru dezbatere i aprobare. Regula este ca aceast procedur s se desfoare mpreun cu proiectul de buget i de lege bugetar. Rezultatul execuiei bugetului, ca deficit sau excedent, se deduce dup relaia: E/D = Vi (Pn + On), unde: E/D Vi Pn On = = = = excedent sau deficit venituri ncasate pn la ncheierea exerciiului pli efectuate pn la ncheierea exerciiului obligaii cu termene legale pn la finele anului, care pot include i alte obligaii pn la 15 martie anul urmtor

Pn la 31 martie Ministerul Finanelor poate prezenta Guvernului un proiect de lege pentru regularizarea exerciiului financiar ncheiat. Dac rezultatul este deficit, Parlamentul hotrte, la propunerea Guvernului, acoperirea deficitului i msurile de ntreprins pentru a se evita situaii neplcute n anul urmtor. Dac rezultatul este excedent, Parlamentul este investit cu competena de a hotr, la propunerea Guvernului, modul de utilizare a acestui surplus. n timp ce excedentul, dei - practic - doar o ipotez, poate alimenta un fond de tezaur al statului, deficitul ridic probleme de finanare, fie prin mprumut de stat, fie prin credit de la Banca Central. De menionat c, anual, Ministerul Finanelor ntocmete i Contul general al datoriei publice, anexat la Contul general al execuiei bugetare i coninnd soldul operaiunilor n ar i n strintate. Se mai anexeaz i situaia garaniilor guvernamentale pentru creditele interne i externe primite de ctre diferite persoane juridice. Analiza tuturor acestor documente fundamenteaz prognoze i studii cu privire la direcia de aplicare a instrumentarului financiar, valutar i monetar, pentru evoluia viitoare echilibrat a economiei i societii.

2.2.4. Controlul execuiei bugetare

Controlul bugetar ilustreaz cea de-a doua mare funcie a finanelor publice, funcia de control, n timp ce funcia de repartiie s-a materializat n toate operaiunile anterioare din procesul bugetar, prin care s-au inventariat, s-au evaluat i s-au orientat resursele financiare publice. Cele trei ci prin care se realizeaz controlul financiar, n general, i controlul execuiei bugetare, n special, corespund structurilor organizatorice ale statului de drept, bazat pe separaia principalelor puteri. n acest sens, controlul execuiei bugetare se exercit de instituii distincte, cu specializri i mputerniciri difereniate. A. Controlul politic este atributul puterii legislative i este exercitat de ctre Parlament, odat cu examinarea i aprobarea, dup dezbateri, a proiectului de buget i de lege bugetar, a contului general anual de nchidere a exerciiului bugetar, dar se exercit pe tot parcursul execuiei bugetului aprobat. Este iniiat la cerere sau din oficiu i se desfoar n tot cursul anului. Obiectivele acestui control privesc modul n care executivul respect autorizarea parlamentar, n legtur cu administrarea fondurilor bugetare i cu eficiena acestor activiti. Trebuie subliniat faptul c Parlamentul este singura autoritate public care exercit dreptul de supraveghere privind modul n care au fost percepute veniturile i efectuate cheltuielile aprobate prin bugetul de stat6. Aceasta nseamn c investigarea detaliat a nregistrrilor i documentelor care reflect operaiunile ordonatorilor de credite bugetare reprezint sarcina i mputernicirea altei structuri, a unui organ specializat i special nfiinat pe lng Parlament, pentru a verifica informaiile din contabilitatea trezoreriei i pentru a pregti exercitarea controlului parlamentar. Este vorba de Curtea de Conturi, fondat i organizat dup cerinele instituiilor superioare de control al finanelor publice din statele moderne.
147

B. Controlul jurisdicional exercitat de ctre Curtea de Conturi are ca obiective, att execuia bugetului de stat, ct i finanele publice n ansamblul lor. Curtea de Conturi controleaz toate operaiunile privind administrarea resurselor financiare publice, iar constatrile sale sunt cuprinse n Raportul anual asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naional. Aceste documente sunt examinate n edinele comune ale Camerelor Parlamentului, iar prin votul Parlamentului, autoritatea executiv este (sau nu) descrcat de gestiunea financiar a exerciiului bugetar ncheiat. Membrii acestei nalte instane sunt magistrai cu statut de (judectori i procurori) independeni i inamovibili, numii i confirmai de ctre Parlament, n incompatibilitate cu orice alt funcie public sau privat (exceptnd funciile didactice din nvmntul superior). Principala lor mputernicire const n judecarea tuturor administratorilor i operatorilor cu banul public. Plenul Curii de Conturi este constituit din consilierii de conturi, iar ca instituie cu mputerniciri speciale de control, pe lng Curtea de Conturi funcioneaz procurorul general financiar i procurorii financiari. n teritoriu funcioneaz o Camer de Conturi n fiecare jude, compus din compartimentul de control financiar i colegiul jurisdicional. Curtea de Conturi exercit un control judiciar, ntruct stabilete i rspunderea juridic pentru modul de administrare a ntregului patrimoniu public. C. Controlul administrativ este, n acelai timp, de specialitate, ntruct este exercitat de ctre organe specializate de la nivelul instituiilor publice, cu dispunere ierarhic n cadrul executivului. Guvernul exercit conducerea general a ntregii activiti din sfera finanelor publice, examineaz situaia economic i financiar a rii, elaboreaz proiectul de buget i asigur execuia bugetului aprobat, depune toate diligenele pentru stabilitatea echilibrului financiar. Concret, majoritatea ordonatorilor principali de credite sunt membri sau subordonai ai Guvernului. Corpul de control al primului-ministru este o structur expres mputernicit pentru aciuni de control asupra execuiei bugetului de stat. Ministerul Finanelor acioneaz n numele statului, ca structur nsrcinat cu controlul n ntreaga economie, cu privire la administrarea fondurilor de resurse financiare publice, precum i n legtur cu prevenirea i combaterea evaziunii fiscale. Ministerul Finanelor acioneaz prin Direciile Generale ale Finanelor Publice, ca uniti din teritoriu care reprezint Direcia General a Controlului Financiar de Stat i Garda Financiar. La acest nivel, controlul financiar urmrete exactitatea, corectitudinea i realitatea nregistrrilor privitoare la obligaiile fiscale ale contribuabililor fa de stat. n regiile autonome se urmrete i folosirea economic a mijloacelor i fondurilor din dotare. Garda Financiar exercit un control operativ i inopinat n legtur cu modalitile de aplicare i respectare a legislaiei fiscale, inclusiv a celei vamale, cantonnd pe detectarea i sancionarea oricror sustrageri de la plata obligaiilor fiscale. Compartimentele financiare din fiecare instituie public de la nivelul administraiei centrale sau locale sunt nsrcinate cu controlul legalitii, oportunitii i eficienei n domeniul administrrii fondurilor bugetare; n scopul de a se evita fraudele, ca i imobilizrile ineficiente, aceste compartimente exercit un control propriu i prin controlul preventiv la angajarea tuturor cheltuielilor. Dinamica mutaiilor frecvente din sfera controlului financiar n general demonstreaz impactul unei corecte administrri a banului public, aa cum se reflect acesta n nivelul optim al tuturor variabilelor macroeconomice, mai mult sau mai puin apropiate de un nivel optim.

2.3. Particularitile bugetelor locale

La nivelul colectivitilor locale realitile postdecembriste au impus reforma administraiei potrivit principiilor de descentralizare i autonomie a unitilor teritoriale. Autoritatea public opereaz prin primari, preedinii consiliilor judeene i
148

primarul municipiului Bucureti ca structur executiv, i prin consiliile locale i al municipiului Bucureti ca structur legislativ. Ambele structuri dispun de competene i responsabiliti precis formulate, astfel c, prin permanent implicare a instituiilor specializate i nsrcinate cu atribuii privind finanele publice, devine real i funcional autonomia decizional la nivel local. n funcie de raporturile existente ntre organele autoritii publice de la nivel central i local, o serie de evoluii s-au produs n mod firesc i cu privire la procedura bugetar. Clasificaia bugetar la nivelul comunitilor locale include veniturile i cheltuielile bugetelor locale, constituite astfel: a) veniturile: o impozite, taxe i venituri nefiscale; o venituri cu destinaie special; o cote i sume defalcate din bugetul de stat; o cote adiionale la unele venituri ale bugetului de stat; o transferuri cu destinaie special de la bugetul de stat; o sume obinute din chirii, concesionri sau din valorificarea unor materiale ori bunuri ale statului; b) cheltuielile: o aciuni social-culturale, sportive i de tineret n interes local; o ntreinerea i funcionarea administraiei publice locale; o cheltuieli cu destinaie special. Dup regula prevederilor din bugetul de stat, i n bugetele locale veniturile sunt prevzute ca plafon minim, n timp ce cheltuielile sunt explicit prevzute ca plafon maxim. O alt asemnare procedural se refer la fazele procesului bugetar, a cror derulare respect succesiv competenele instituionale aa cum se manifest acestea la nivel local. Astfel, elaborarea proiectelor de bugete locale reprezint sarcin a organelor executive, care trebuie s le finalizeze i s le nainteze cu cel puin 2 luni naintea nceperii anului; aprobarea acestor proiecte este sarcina consiliului local i acesta examineaz punctual fiecare capitol i pe articole, sau dup atribuiile i specificul ordonatorilor de credite; odat aprobat un atare proiect de buget, dobndete greutatea i semnificaia unui act normativ i, n consecin, ncepe execuia bugetului, ca faz de ncasare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor bugetare. Prin sistemul de trezorerie se realizeaz execuia de cas a bugetului local, precum i prin alte instituii i organisme financiare aprobate prin lege. Alocaiile sau creditele bugetare sunt sume de bani puse la dispoziia unor beneficiari, n limita crora se poate decide efectuarea de cheltuieli pe seama resurselor provenite de la bugetul statului. Destinaia acestor alocri este precis i limitat, iar eventuala lor majorare necesit o temeinic fundamentare prealabil, precum i prevederea surselor financiare corespunztoare acestui surplus de cheltuieli (cheltuielile de personal nu pot face obiectul unor astfel de majorri). La fel ca i n cazul bugetului de stat, i n execuia bugetelor locale sunt implicate aceleai categorii de ordonatori de credite, ca persoane autorizate, de drept sau cu delegaie, s dispun de sume din bugetul public. Ordonatorii principali de credite sunt preedinii consiliilor judeene, primarii localitilor i primarul municipiului Bucureti; atribuiile acestora includ aprobarea i repartizarea creditelor bugetare aprobate pe unitile ierarhic inferioare, iar pentru ordonatorii secundari ei au abilitatea de a repartiza cheltuielile aprobate din bugetul propriu. La rndul lor, ordonatorii secundari dispun aprobarea i repartizarea creditelor bugetare pentru ordonatorii teriari, care au obligaia de a le utiliza n conformitate strict cu necesitile declarate i cu prevederile bugetare aprobate. Ordonatorii principali pot delega dreptul de a aproba folosirea i repartizarea creditelor bugetare fie ctre nlocuitorii lor de drept, fie ctre conductorii organelor locale de specialitate din administraia local. Totodat, alturi de ordonatorii principali, i ordonatorii secundari sunt abilitai s aprecieze i s constate eventualele nclcri ale disciplinei financiare, iar n cazurile unor abateri grave, pot s suspende alocaii bugetare deja deschise, sau pot s sisteze noi aprobri.
149

Tot ordonatorii principali de credite au competena s propun i s iniieze documentaia justificativ privitoare la rectificarea bugetar; aceasta este o operaiune fireasc n contextul evoluiilor unor indici de preuri i din necesitatea armonizrii prevederilor bugetare cu realitatea unor parametri macroeconomici. Consiliul local aprob propunerile de rectificare, iar operaiunea intr n vigoare n 30 de zile de la intrarea n vigoare a rectificrii bugetului de stat. Ultima etap a procedurii bugetare este ncheierea execuiei bugetare; primria ntocmete contul anual de execuie bugetar i pn la 1 iulie curent se finalizeaz i se nainteaz organelor locale alese (consiliilor locale) pentru examinare i aprobare. Bazate pe aceleai resorturi care mobilizeaz i dirijeaz banul public, bugetele locale sunt supuse procedurilor de control financiar desfurat pe cele trei paliere de competene i responsabiliti instituionale. Controlul politic se efectueaz de ctre Parlament pe baza documentaiei prezentate de ctre executiv n cursul anului bugetar. Fie la cerere sau din oficiu, acest gen de control urmrete n egal msur legalitatea i corectitudinea ncasrii veniturilor, precum i aceea privitoare la efectuarea cheltuielilor. Controlul jurisdicional este n sarcina Curii de Conturi, care efectueaz i un control cu caracter preventiv asupra modului de gestiune a fondurilor statului i ale sectorului public. Anual se prezint Parlamentului un raport cuprinztor al situaiei constatate n exerciiul bugetar expirat. Controlul administrativ este controlul specializat desfurat de ctre Ministerul Finanelor prin organele sale i se urmresc toate aspectele privitoare la corecta ncasare a veniturilor i eficienta alocare a tuturor cheltuielilor. Organele de inspecie vizeaz o serie de obiective prioritare n activitatea lor, cum ar fi: - respectarea limitelor i destinaiilor stabilite prin capitolele clasificaiei bugetare, la venituri i la cheltuieli deopotriv; - temeinicia i corectitudinea documentaiei justificative; - respectarea normativelor legale pentru reparaiile capitale ale fondurilor fixe, precum i a celor care susin cheltuielile materiale; - dotarea corespunztoare cu mijloace de inventar i circulante, prin finanare de la buget i n spiritul sporirii gradului de autofinanar - la unitile de stat prestatoare de servicii publice etc. n ideea promovrii i ntririi disciplinei financiare i pentru a prentmpina abuzurile i ilegalitile cu banul public, organele i instituiile de control financiar se pot implica nu numai prin cerinele propriilor regulamente, ci i n urma semnalrilor transmise de la mass-media i societatea civil, ca semn de responsabilitate asumat fa de toi contribuabilii n legtur cu gestionarea patrimoniului public.

2.4. Finanele Uniunii Europene

Proliferarea avantajelor determinate de extinderea pieelor a accelerat eforturile pentru integrare regional, iar omogenizarea structurilor fiscale a rilor membre reprezint una din cerine, totodat, i obiectiv de politic guvernamental, ntruct doar n aceast formul se poate proteja regimul economic de liber circulaie a bunurilor, serviciilor i capitalurilor. Finanele Uniunii Europene7 au cunoscut o evoluie gradat, asociat direct etapelor parcurse de integrare n toate cele trei direcii: n adncime, prin extindere i instituional. n structura acestora, problematica bugetului Uniunii focalizeaz interesul maxim, datorit relevanei sub toate aspectele att a documentului, ct i a procedurii i semnificaiei sale, de la elaborare i pn la control.

2.4.1. Principiile bugetare sunt cele clasice, aplicate n statele membre,

comportnd o serie de excepii ns, de ast, dat datorit specificului Uniunii. Unitatea bugetar care prevede un singur document, se aplic cu urmtoarele excepii:
150

a) aranjamentele financiare speciale pentru activiti legate de politica extern comun i de securitate se folosesc resurse directe din ajutoare sau donaii, care nu se mai includ n bugetul central; b) ageniile europene sunt organisme descentralizate cu bugete proprii alimentate cu transferuri din bugetul UE. Universalitatea bugetar presupune, de asemenea, excepii, astfel: dei sunt venituri ale Uniunii, unele sunt direct orientate pentru finanarea unor programe de cercetare sau diferite politici specifice. Specializarea bugetar se respect cu maxim minuiozitate, clasificaia bugetar cuprinde detalieri pn la cea mai concis precizare (seciuni, titluri, capitole, articole, aliniat), n scopul eliminrii oricrei posibiliti de confuzie n procesul de decizie i execuie bugetar. Anualitatea bugetar opereaz potrivit anului calendaristic i cu precizarea, unde este cazul, a decalrilor ce pot interveni cu privire la transferul n anul viitor a unei cheltuieli (aprobat ctre sfritul anului) sau la proiecte i aciuni ce depesc un an. De altfel, pentru ntrirea disciplinei bugetare pe o baz multi-anual statele membre au pus n execuie o soluie politic i instituional, numit perspectiva financiar: prin acordul principalelor instituii europene sunt definite n avans prioritile bugetare ale perioadei urmtoare, precum i cadrul de evoluia a cheltuielilor. Echilibrul bugetar n cadrul UE este respectat cu strictee, ntruct nu opereaz nici o autorizare de mprumut pentru finanarea cheltuielilor prevzute. Prin urmare, excedentul apare ca soluie normal a execuiei bugetare i n mod obligatoriu este preluat n bugetul anului urmtor. Totui, potrivit prevederilor din Tratat, UE i unele instituii ale sale au autorizarea unor aciuni de mprumuturi, cum este cazul statelor membre i a celor candidate, pentru susinerea balanei proprii de pli. ns aceste situaii nu sunt reflectate n bugetul UE.

2.4.2. Veniturile bugetului UE

O particularitate de prim ordin n materie de venituri este c UE i constituie acest sistem propriu pe baza votului unanim, aa cum se exprim acesta cu privire la deciziile politice de baz. Explicaia acestui mecanism, la care s-a ajuns cu destul dificultate, se afl n impactul direct asupra prii din resursele naionale pe care statele membre accept fie s le transfere din jurisdicia lor naional n cea a UE, fie s le cedeze UE. Sunt decizii politice care, prin natura consecinelor lor influeneaz relaiile dintre cetenii i firmele pltitoare, dar i ntre statele membre. De aceea, adoptarea acestor decizii n Consiliul UE necesit strict votul unanim. Ca momente de reper n edificarea sistemului de venituri sunt: - 1951 instituirea taxei asupra produciei de crbune i oel a statelor membre al Comunitii Economice a Crbunelui i Oelului; - 1957 stabilirea contribuiilor directe pentru statele membre ale Comunitilor Europene; - 1971 constituirea (propriu-zis) a veniturilor proprii ale UE. n bugetul UE se includ urmtoarele categorii de venituri: 1. Veniturile proprii tradiionale, considerate n mod natural ca aparinnd UE, deoarece sunt ncasate de ctre statele membre datorit politicilor Uniunii uniunea vamal i politica agricol comun. La rndul lor, acestea sunt compuse din dou grupe de taxe: taxele vamale ncasate la graniele externe ale UE prin aplicarea tarifului a) vamal comun la valoarea vamal a bunurilor importate din rile nemembre (cca. 86% din totalul veniturilor tradiionale); taxele agricole percepute la importul produselor agricole (cu mrime b) variabil dup fluctuaiile preurilor mondiale) i taxele pe producia i stocarea zahrului (cca. 14% din totalul veniturilor tradiionale). Ca trend caracteristic pentru aceast categorie de venituri se semnaleaz o drastic scdere ntre anii 1992-2001, de la 23,6% la 15,3%. Motivul ar fi reducerea general a nivelului tarifelor vamale, precum i diminuarea diferenelor dintre preurile practicate pe piaa european la produsele agricole i preurile mondiale. Statele
151

membre sunt cele care urmresc i ncaseaz aceste venituri n contul UE, drept pentru care au dreptul s-i rein 25% din valoarea ncasrilor cu scopul acoperirii cheltuielilor de resurse materiale i umane necesitate de ntregul proces. 2. Venitul UE din taxa pe valoarea adugat este o parte din TVA ncasat de statele membre, calculat prin aplicarea unei cote procentuale asupra bazei de impozitare (pentru TVA). Aceast cot a fost 1% n 2001, 0,75% n 2002-2003, iar din 2004 0,50%. Baza de impozitare (la care se aplic cota procentual) a fost limitat la 50% din PNB al fiecrui stat membru (ncepnd cu 1999). Acest venit dateaz ca venit al UE din 1979, ca urmare a procedurilor de armonizare a sistemelor TVA din statele membre. Tendina de scdere a ponderii acestui venit n totalul veniturilor UE, de la 62% la cca. 36% ntre 1992-2001, se va menine i pe viitor, dat fiind reducerea cotei procentuale de TVA. 3. Cota din PNB al statelor membre este un venit variabil i care se ncaseaz de la statele membre numai dac celelalte venituri proprii sunt insuficiente pentru acoperirea cheltuielilor. Mrimea acestui venit nu poate fi mai mare dect diferena dintre: a. limita maxim a tuturor veniturilor proprii ale UE, autorizat de Consiliul European ca procent din PNB cumulat al statelor membre i b. celelalte venituri proprii. Fa de totalul veniturilor UE, ponderea acestui venit se manifest cu o tendin de cretere, de la 14,5% n 1992, la 48,8% n 2001, pe fondul unor creteri economice constante la nivelul unora din rile membre. 4. Alte venituri care particip la sistemul veniturilor UE provin din dobnzi i penaliti de ntrziere pentru plata obligaiilor prevzute fa de bugetul Uniunii; penalitile ncasate pentru nclcarea unor reglementri comune, surplusuri din anii financiari anteriori i/sau impozitele pe salariile angajailor din instituiile UE, veniturile din operaiunile administrative ale instituiilor UE. Mrimea acestor venituri este fluctuant, mai cu seam n urma prelurii excedentului bugetar ca venit n bugetul anului viitor. Preocuparea decidenilor UE privind performana sistemului de venituri este constant evaluat prin urmtoarele criterii: suficiena veniturilor presupune acoperirea necesarului de finanare a a) politicilor i aciunilor comune, fapt care se realizeaz cel mai bine prin contribuiile directe, ntruct sunt stabilite n funcie de cheltuielile aprobate; autonomia financiar semnific reducerea dependenei fa de trezoreriile b) statelor membre i sporirea ponderii veniturilor tradiionale UE n suma veniturilor proprii; acest criteriu conine cauzele multor divergene ntre statele membre cu privire la: transferurile interguvernamentale necorelate cu beneficiul naional din bugetul UE, politicile de cheltuieli publice ale statelor membre, precum i la deficitul de democraie, ca responsabilitate a Uniunii fa de cetenii si ca pltitori de taxe i impozite; echitatea veniturilor este interpretat ca o relaie de proporionalitate ntre: c) mrimea transferurilor i PNB al statelor membre; astfel se apreciaz c preluarea cotei de TVA este regresiv, n timp ce contribuia de tipul transferului unei cote de PNB ar fi mai satisfctoare; transparena i simplitatea sunt cerine pentru un acces rapid i o analiz d) din partea tuturor celor interesai de starea veniturilor; nsi sursele de constituire a unor venituri, cum ar fi transferurile sau TVA, sunt departe de a rspunde corect la acest criteriu; cost-eficiena nu este de natur s satisfac evalurile, mai cu seam pentru e) c legislaia vamal este stufoas, iar structura comerului exterior evolueaz foarte rapid, cu destule situaii favorizante pentru fraude i litigii; au fost propuneri de majorare a cotei de ncasri care s rmn la dispoziia statelor membre, ns problema este destul de ndeprtat de o soluie acceptabil:

152

soluionarea insuficient a problemei stimulentelor este de natur s alimenteze conflicte ntre statele membre, atta vreme ct cine face efortul de colectare nu coincide cu cel care preia beneficiul acestei aciuni; nerealizarea taxelor vamale prevzute de ctre un stat membru se rsfrnge asupra tuturor celorlalte state membre, privind cota corespunztoare din PNB; motivaia de eficientizare a acestor venituri este nc destul de slab pentru a se realiza un astfel de obiectiv. Deoarece criteriile legate de autonomia financiar, echitate i transparen sunt cele mai susceptibile la mbuntiri, au fost formulate o serie de propuneri menite s perfecioneze sistemul de venituri. Direciile de aciune vizeaz: - fie simplificarea actualului sistem de venituri prin majorarea contribuiilor naionale n paralel cu reducerea unor venituri; - fie introducerea de noi venituri proprii, cu reducerea contribuiilor naionale a statelor membre. Nici una din propunerile de mai sus nu a ntrunit adeziunea consensual a statelor membre, iar complicaiile tind s se amplifice, cu att mai mult cu ct fondurile n discuie provin de la contribuabilii acestor state.

2.4.3. Cheltuielile bugetului UE

Expresie cifric a prioritilor i politicilor UE, cheltuielile nscrise n bugetul UE sunt concentrate mai ales pentru realizarea obiectivelor a dou politici: - politica agricol comun i - politica de convergen economic i social (operaiunile structurale). Bugetul UE nu conine o serie de cheltuieli frecvente n bugetele naionale care au ca destinaie atribuiile clasice ale oricrui stat. Locul acestora este luat de cheltuieli cu administrarea programelor de implementare a unor reguli prestabilite. Principalele categorii de cheltuieli ale bugetului UE sunt: 1. Cheltuielile pentru agricultur dein ponderea cea mai mare n valoare absolut, cu un uor trend descresctor. Obiectivele politicii agricole comune a UE sunt finanate prin Fondul european agricol de orientare i garanie, de unde se aloc sume pentru: - susinerea veniturilor fermierilor; - subvenionarea exportului de produse agricole n rile nemembre; - msuri de dezvoltare rural etc. 2. Cheltuielile pentru operaiuni structurale ocup locul secund ca mrime, cu un trend de cretere n ultimul deceniu i concentreaz fondurile structurale i fondul de coeziune. Obiectivele finanate constau n proiecte i aciuni de modernizare a structurilor economice, n special pe o baz regional, pentru mbuntirea situaiei sociale a grupurilor defavorizate i pentru reducerea decalajelor de bunstare ntre diferitele zone. Se urmrete astfel creterea coeziunii economice i sociale n UE. 3. Cheltuielile pentru politici interne vizeaz mai multe domenii, dintre care principalele sunt: - cercetare i dezvoltare tehnologic, cca. 63% (adic 3,9 mld. euro) din totalul pentru politici interne; - reele transeuropene de transport (0,7 mld.euro); - nvmnt, tineret i pregtire profesional vocaional (0,5 mld. euro) pentru programe ca: Socrates, Leonardo i Tineri pentru Europa; - piaa muncii, inovare tehnologic, mediu, cultur i audiovizual. 4. Cheltuielile pentru politici externe urmresc realizarea programelor i aciunilor de cooperare cu ri din: - zona mediteranean i Orientul mijlociu (0,9 mld. euro); - Asia i America Latin (0,9 mld. euro); - Balcani (0,7 mld. euro); - spaiul fostei Uniuni Sovietice (0,5 mld. euro). Pe lng acestea, o sum ce se apropie de 1 mld. euro este alocat ca ajutor umanitar i alimente, precum i ca cheltuieli pentru promovarea democraiei i
153

drepturilor omului, considerate msuri viabile ce decurg din politica extern comun i de securitate. 5. Cheltuielile administrative reprezint n medie 5% din bugetul UE (restul fiind alocate cheltuielilor operaionale) i reprezint salariile angajailor, chiriile pentru cldiri i terenuri, ntreinerea i funcionarea aparatului administrativ, plus contribuiile UE pentru sistemul de pensii al angajailor din toate instituiile Uniunii. Pe lng acestea, se mai nscriu: 6. Cheltuielile privind ajutorul de pre-aderare, ca fonduri destinate rilor candidate la aderare; 7. Rezerve i garanii, o sum variabil constituit pentru flexibilitatea necesar n situaii neprevzute n cursul exerciiului bugetar; uzual aceste fonduri au completat: rezerva monetar pentru acoperirea diferenelor de curs la cheltuielile pentru agricultur; rezerva pentru ajutor de urgen; rezerva la mprumuturile acordate cu garania UE. O privire asupra soldului dintre fondurile care revin fiecrui stat membru i veniturile pe care acel stat le vars la constituirea bugetului UE arat c majoritatea statelor considerate prospere au solduri negative. Dei s-a nvederat de la nceput c va fi nevoie de un efort substanial pentru reducerea decalajelor ntre state, mrimea soldurilor negative a ridicat nemulumiri din partea rilor cotizante, iar experii UE descurajeaz astfel de abordri. Motivul invocat este c nici avantajele i nici costurile nu pot fi discutate ori comparate. Persistena strilor tensionate a determinat mai multe tentative de soluionare, ntre care, pe baza unei metodologii destul de complicate, se calculeaz soldul bugetar n relaia cu statele membre, dup care se ncearc o corecie a deficitelor. Dup o ndelungat experien de compensare cu Marea Britanie, mai multe state prospere i cu solduri negative au solicitat astfel de compensaii, ns elaborarea unui sistem generalizat (i viabil) de compensare nc se mai afl n studiu.

2.4.4 Procesul bugetar

Toate fazele obinuite ntr-un proces bugetar naional se regsesc n succesiunea lor i n legtur cu UE. Elaborarea proiectului de buget are ca scaden data de 1 iulie a anului n curs, termen pn la care Comisia European opereaz un proiect preliminar, pe baza estimrii cheltuielilor fcute de fiecare instituie UE. Consiliul analizeaz acest proiect preliminar i trebuie s ia o decizie pn la 5 octombrie, dat dup care proiectul preliminar devine proiect de buget. Consiliul se consult cu Parlamentul European asupra cheltuielilor obligatorii derivate direct din Tratat i din actele normative consecutive acestuia. O corect desfurare a procedurii de elaborare i aprobare a bugetului UE este asigurat prin trialogul dintre Parlament, Consiliu i Comisie, concretizat n acorduri internaionale i dup edine comune de lucru, expuneri i concilieri, la care sunt de fa i reprezentani ai Comisiei Europene. Execuia bugetului ncepe chiar din prima zi a anului calendaristic, cnd statele membre sunt chemate s transfere veniturile lor sub forma cotelor la bugetul UE. Referitor la cheltuieli, este imperativ existena unei baze legale, exceptnd unele situaii considerate ca nesemnificative. Comisia i instituiile UE poart rspunderea pentru execuia prii de buget care le revine. Pentru implementarea politicilor, proiectelor i programelor aferente statelor membre, execuia cheltuielilor la aceste nivele este o sarcin pe care respectivele state o mpart cu Comisia European, i rspund pentru modul de utilizare a fondurilor. Controlul execuiei bugetului i descrcarea de gestiune antreneaz Comisia, Parlamentul i Curtea Auditorilor, care exercit prerogativele de execuie i control bugetar ca i la nivel naional, cu competene i responsabiliti distribuite potrivit separaiei celor trei mari puteri n stat.
154

Raportul auditorilor, ntocmit dup efectuarea controlului privind practicarea managementului financiar, poate sau nu s acorde descrcarea de gestiune pentru Comisia European. Pentru protecia intereselor financiare ale UE au fost nfiinate i alte instituii pentru combaterea fraudei, dar i n prezent majoritatea procedurilor penale legate de control se afl n sarcina exclusiv a statelor membre.
Lista adnotrilor:
Georgescu F., n Finane publice de Vcrel I. i colectiv, ed. a IV-a, editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2003, pag. 543 2 Vcrel I. Finane publice teorie i practic, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981, pag. 334 3 Vcrel I., op. cit. pag. 335 4 Moteanu T., op. cit., pag. 42 5 aguna D. D. op. cit., pag. 577 6 Moteanu T. Buget i trezorerie public, Ed. Dustyle, Bucureti, 2000, pag. 105 7 Stolojan T., Ttrcan R. Integrarea i politica fiscal european, Ed. Infomarket, Braov, 2005, pag. 96 120.
1

155

TEMA III Abordri contemporane n managementul macroeconomic

Noiunile, instrumentarul i terminologia prezentei lucrri au fost introduse i folosite dup o succesiune pe care autoarea a socotit-o potrivit i coerent n lmurirea fenomenologiei finanelor publice. Tema din final are rostul de a cupla i de a corela toate uneltele de lucru, astfel nct s se realizeze o percepie deplin a importanei i semnificaiei acestui vast domeniu. Ampla literatur de specialitate (folosit n mare msur i pentru elaborarea acestui material), abordeaz finanele publice din perspectiva unei atracii aparte pe care o exercit ca tiin; se vorbete chiar despre un farmec anume, motivat de legturile indisolubile pe care le are cu toate celelalte tiine sociale i umaniste. Prin tema final, intenia noastr este de a-i argumenta (ntructva) aceast particularitate, prin scoaterea n eviden a punctelor de contact cu filozofia, de pild, dar i cu economia i cu dreptul public. n fapt, acestea au fost i zonele din care s-a iniiat rscrucea fatal ctre comunism, iar n prezent tot acestea sunt punctele de la care s-a hotrt i s-a demarat ntregul proces dramatic al reconversiei Romniei ctre o societate i o economie de tip democratic occidental.
Cuprins: 3.1. O definire a echilibrului economic general 3.2. Comentarii i formule de politic fiscal 3.3. Premise de analiz macroeconomic

3.1. O definire a echilibrului economic general

Autonomizarea tiinei economice n cadrul tiinelor sociale s-a produs relativ recent n istoria cunoaterii, dup succesive acumulri i mutaii cunoscute de societate. Continuarea fireasc a acestor transformri a determinat individualizarea fenomenelor financiare, iar cnd statul i-a oficializat rolul su intervenionist n viaa social i economic, finanele publice s-au disociat de dreptul public i i-au activat latura lor economic. Cu propriile achiziii i legiti a fost mbogit patrimoniul tuturor celorlalte tiine economice, iar noiunile i categoriile specifice de operare au devenit instrumente eseniale de management macroeconomic. Aceast postur se materializeaz n ponderea aspectelor financiare care susin i exprim echilibrul economic general, aa cum este acesta definit n mod uzual ca echivalen, compatibilitate sau concordan relativ ntre purttorii de cerere i de ofert. Desigur, conceptul de echilibru a suscitat interesul tuturor gnditorilor, filozofilor ori practicienilor din toate domeniile i din toate timpurile, ns finalitatea attor strdanii nu ofer o definiie satisfctoare ci, mai curnd se poate interpreta ca o recunoatere lucid a unui fapt implacabil: societatea nu nainteaz ctre un adevr definitiv, ci ctre unul mai bun! Riscurile experimentate de trecut, precum i incertitudinile fireti pe care le semnaleaz viitorul n condiiile micrii reale a vieii economice arat c starea de echilibru reprezint un moment pasager, un deziderat ctre care se ndreapt constant societatea aflat ntr-un permanent dezechilibru dinamic. Prin urmare, echilibrul este tendina ctre care se ndreapt pieele n evoluia lor, marcat de dezechilibre care, fie nu influeneaz semnificativ aceast evoluie, fie determin direcii i/sau consecine necorespunztoare pentru societate. Cu intenia asumat de compatibilizare a dezechilibrelor, de corecie a imperfeciunilor i de programare a unei dezvoltri economice armonioase, autoritatea
156

public mai nti colecteaz i valorific variabilele endogene rezultate din datele i informaiile oferite de Sistemul Economic al Conturilor Naionale, iar apoi, n funcie de configuraia sistemic a acestor informaii, selecteaz mijloacele i instrumentele adecvate de intervenie, menit s ating intele de politici guvernamentale. Deoarece n suma resurselor colectivitii resursele financiare publice au o importan de prim ordin, iar politica fiscal are un impact definitoriu asupra coordonatelor de echilibru economic general, toate deciziile iniiate i adoptate de ctre autoritatea public plaseaz n centrul ateniei variabile ca: venituri disponibile, cheltuieli publice, alocaii bugetare, deficit bugetar, consum, investiii, economisire, inflaie, soldul balanei de pli etc. Instrumentarul fiscal utilizat pentru atingerea obiectivelor economice (cretere economic, inflaie controlat, distribuire i redistribuire venituri, eficien n alocarea resurselor etc.) trebuie s se armonizeze pentru a atinge i obiectivele sociale (reducerea omajului, ridicarea nivelului de instruire i educare, stimulente i faciliti pentru reconversie profesional etc.), ntruct aceast conjugare, armonizare a instrumentelor cu obiectivele condiioneaz nu doar absorbia dezechilibrelor sau disfunciilor pasagere, ci nsi structura de durat a echilibrului economic general. Echilibrul economic general semnific o stare de concordan ntre necesarul i posibilul de bunuri materiale, for de munc, venituri i resurse valutare astfel nct volumul lor s corespund nevoilor i posibilitilor economiei dintr-o perioad determinat. Eventualele decorelri semnalate la unul sau altul din palierele economiei ori pe ansamblu, necesit msuri punctuale de politic guvernamental, pentru localizare i eliminare, fr extinderea perturbaiilor n tot organismul economic. La nivelul resurselor financiare, echilibrele sau dezechilibrele individuale se repercuteaz n configuraiile similare ale ntregului sistem financiar. Asupra modalitilor de constituire i de valorificare a resurselor financiare, precum i n proiectarea ori restabilirea echilibrului financiar o mare influen exercit mecanismele proprii dup care funcioneaz economia real n ansamblu. ns echilibrul financiar este susceptibil i fa de elemente independente de aceste mecanisme: este cazul resurselor i necesitilor financiare ale sectorului public, care se oglindesc n bugetul general consolidat, deopotriv pe componente individuale, ct i ca ansamblu. Dei este posibil n prevederi, egalitatea ntre veniturile i cheltuielile bugetare reprezint (de foarte mult vreme) o teorie, o interesant ipotez de studiu, ntruct nivelul ncasrilor fiscale nete nu se poate ridica pn la necesarul real de cheltuieli efectuate ca pli pentru cumprrile publice. Aceasta ar fi cea mai simpl dintre explicaiile pentru deficitul bugetar, un fenomen firesc i frecvent al tuturor economiilor din ultimele decenii, ns a crui corect manevrare prin politici guvernamentale complexe, favorizeaz restabilirea parametrilor de echilibru economic general.

3.2. Comentarii i formule de politic fiscal

A. ntre numeroasele sale semnificaii, deceniul opt, al ocurilor reprezint i momentul de oficializare a politicii fiscale discreionare 1indisolubil legat de curentul economiei de ofert, cnd politica fiscal a fost integrat n msurile de control i ordonare a ntregii activiti sociale i economice. Conceptul de politic fiscal discreionar nseamn manevrarea deliberat a ncasrilor i cheltuielilor guvernamentale n scopul de a modifica produsul intern brut, ocuparea forei de munc, controlul inflaiei i stimularea creterii economice. Este discreionar, ntruct modificrile nu se produc automat, ci potrivit alegerii efectuate de guvern i indiferent de specificul aciunii parlamentare. Dup natura fazelor urmate de evoluia ciclic a economiei, poate fi aplicat o politic fiscal expansionist sau una restrictiv. Politica fiscal expansionist (Expansion Fiscal Policy) este adecvat n situaii de recesiune economic, atunci cnd tabloul economic indic scderea produciei i creterea omajului.
157

Sunt sugerate trei opiuni de politic fiscal: - creterea cheltuielilor guvernamentale; - reducerea impozitelor i taxelor, sau - combinarea primelor dou msuri n ponderi determinate. Efectul apare ca o tendin de deficit bugetar, pentru c cheltuielile guvernamentale cresc odat cu scderea ncasrilor fiscale. Analitic, creterea cheltuielilor guvernamentale determin o cretere a cererii agregate care, la rndul su stimuleaz producia i comprimarea omajului. Pentru a obine creterea consumului iniial cu o valoare anume, guvernul trebuie s reduc nivelul ncasrilor de tipul taxe i impozite cu ceva mai mult dect acea valoare. Politica fiscal restrictiv (Contractionary Fiscal Policy) poate fi eficient n situaia de cretere a inflaiei, ca msur de temperare i de control al acesteia. Creterea cererii agregate poate fi rezultatul unei creteri a investiiilor sau a exporturilor. Soluiile de politic fiscal care s instituie controlul inflaiei sunt n direcia opus celor anterioare, adic: - scderea cheltuielilor guvernamentale; - creterea impozitelor i taxelor, sau - combinarea primelor dou msuri. n economia real preurile sunt orientate n jos, astfel nct stoparea inflaiei nseamn stoparea creterilor de preuri la un anumit nivel, nicidecum aducerea preurilor la nivelul anterior. Dac inflaia este stimulat prin cerere, bugetul public trebuie orientat ctre un excedent relativ, n sensul c veniturile fiscale s tind ctre depirea (cel puin ca ritm) a cheltuielilor guvernamentale. Corespunztor, creterea taxelor poate determina comprimarea consumului. Principala disput n probleme de politic fiscal se poart pentru una din urmtoarele posibile opiuni: sporirea impozitelor sau sporirea cheltuielilor guvernamentale, scopul fiind eliminarea inflaiei i a recesiunii. Selecia uneia din cele dou opiuni depinde de ponderea i importana acordate sectorului public. De exemplu: sectorul public este eficient pentru c este mic i sunt prea multe corecii de adus variatelor imperfeciuni ale pieei; deci, dac situaia este de recesiune, se impune creterea cererii agregate prin creterea achiziiilor guvernamentale; dac ns inflaia a scpat de sub control, trebuie comprimat cererea agregat i, simultan, s se mreasc impozitele; sectorul public este ntr-adevr ineficient pentru c este prea mare; deci, dac situaia este de recesiune, reducerea taxelor poate determina o cretere a cheltuielilor guvernamentale; n situaia unei inflaii n cretere ns, trebuie redus cererea agregat, iar n acest scop este indicat reducerea cheltuielilor guvernamentale; Aadar, complexitatea problematicii din economia real constrnge la o politic fiscal activ, ca formul optim de stabilizare a economiei, pentru c asociaz gradat msuri de dilatare sau/i de comprimare a sectorului public. Sunt necesare urmtoarele precizri n corecta analiz i evaluare a politicii fiscale: menajele i agenii economici sunt animai de interese variate i specifice, interesele lor private genereaz investiii, consum, importuri i/sau exporturi, iar finalitatea acestor decizii poate aprea de forma recesiunii sau inflaiei; autoritatea public ns, prin deciziile guvernamentale de alocare sau de impunere, este constrns s respecte anumite limite i s admit anumite complicaii, deoarece este singura n msur s influeneze echilibrul real al produsului intern brut, iar rezultatele interveniei sale se reflect n termeni generali de bunstare.
B. Dup un deceniu i jumtate de la decizia de reconversie ctre societatea de tip occidental i n condiiile ncheierii documentelor de negociere asupra integrrii,
158

Romnia are o economie slab structurat, ale crei trsturi i are (nc) originile i explicaia n prelungirea inerial a unor tare i reflexe induse de vechiul regim2: a) pentru o mare parte din avuia naional drepturile de proprietate sunt nc neclar definite; b) un amestec de reguli vechi i reguli noi intermediaz relaiile interumane, fapt tipic i n viaa economic; c) autoritatea public intervine discreionar i intens, frecvent supus i obedient fa de unele interese politice conjuncturale; d) instituiile formale3 sunt laxe i imature, n timp ce instituiile informale4 joac un foarte important rol n economie i n societate. Reforma sistemului fiscal post-comand s-a confruntat i n Romnia cu o serie de constrngeri interne specifice tuturor rilor ex-comuniste: - nivelarea acut a veniturilor a determinat generalizarea unui sczut standard de via i de calitate a vieii; - penuria acut de capital autohton a determinat aplicarea numeroaselor forme de faciliti, exonerri i subvenii explicite, dar lipsa unei educaii civice, nu doar fiscale, a transformat astfel de msuri n stimulente pentru evaziune i economie necontabilizat, totul sub oblduirea unei administraii corupte; - scderea produciei naionale a indus inflaie i omaj, iar guvernele au contracarat prin msuri de sporire a fiscalitii, fapt repercutat n accentuarea degradrii nivelului de trai. O presiune suplimentar n reforma fiscal a Romniei a venit de forma constrngerii externe din partea structurilor i instituiilor din Uniunea European, unde integrarea ca proces complex i inexorabil, se afl deja n linie dreapt.

3.3. Premise de analiz macroeconomic

Din necesitatea precizrii unor noiuni specifice, precum i de la premizele istorice de funcionare a dou tipuri de economii nchis i deschis - , la acest punct al dezvoltrii considerm oportun demonstraia de mai jos, ntruct furnizeaz argumentele i explicaiile necesare pentru o temeinic analiz macroeconomic. A. n condiii de economie nchis relaia dintre venitul naional i contul curent (al balanei de pli) are un anumit specific. Oferta agregat, notat cu y i reprezentnd partea productiv a economiei, trebuie s fie egal cu cererea agregat, notat cu suma C + I + G, care nseamn C (consumul), I (investiiile) i cheltuielile G (guvernamentale). Formal, aceasta este cunoscut ca ecuaia venitului: Y=C+I+G Dac cererea agregat determin volumul bunurilor i serviciilor create (i oferite) ntr-o economie, se pot examina funciile care compun cererea agregat, ncepnd cu funcia de consum. Consumul agregat C este consumul menajelor i, ca atare, este o funcie a venitului curent disponibil, Yd, dei mai muli factori particip la compunerea consumului agregat, cuM ar fi: bunstarea, venitul viitor ateptat sau expectaiile veniturilor viitoare, ratele dobnzii, modificrile prevzute a preurilor etc. Dac notm cu: a = constant care reprezint consumul independent de venitul disponibil, adic ceea ce nu poate fi evitat, deoarece este un consum elementar de subzisten i, de regul, este la un nivel sczut; i cu b = coeficient care reprezint nclinaia marginal spre consum i care msoar acea parte destinat consumului i provenit dintr-o unitate suplimentar de venit, consumul agregat devine: C = a + bYd, unde Yd este venitul disponibil. Venitul disponibil (Yd) este venitul care rezult dup ce s-au dedus prelevrile (taxele i impozitele) obligatorii, T: Yd = Y T Investiiile I, ca decizii ale unitilor economice, depind negativ de rata dobnzii, notat cu i. Dac vom nota:
159

c = coeficientul care arat capacitatea maxim de investiie a unei economii dup sursele disponibile i starea tehnologiei, i cu d = coeficientul care msoar variaia investiiei n raport cu variaia ratei dobnzii, investiiile se exprim formal astfel: I = c di
B. n condiii de economie deschis relaiile anterior demontate conin corespunztor importurile i exporturile. Astfel, oferta agregat nsumeaz producia intern i importurile M, iar cererea agregat provine din cumularea exporturilor X cu consumurile, investiiile i cheltuielile guvernamentale, situaie ilustrat n ecuaia de mai jos: Y + M = C + I+ G + X

Ecuaia se mai poate rescrie i altfel, pentru a exprima sursele de provenien la formarea venitului naional: Y = (C+ I + G) + (X M), unde primul element al sumei reflect strict oferta de bunuri i servicii din interiorul economiei, iar cellalt element reprezint exporturile nete, corespunztoare contului curent din balana de pli externe. Exportul de bunuri i servicii este direct influenat de cursul valutar. dac notm cu: E* = valoarea cursului valutar; e = coeficient care arat maximul capacitii naionale de export, i h = coeficientul sensibilitii exporturilor n raport cu modificrile cursului real valutar, exporturile apar astfel: X = e hE* Funcia exporturi arat c exporturile vor scdea dac rata nominal de schimb va crete, sau dac nivelul preurilor interne va crete ntr-un ritm mai accelerat dect va crete nivelul preurilor externe. Funcia importuri arat c importurile depind direct de cursul de schimb real, ns i de venituri, fapt care ilustreaz efectul direct al sectorului extern asupra venitului naional. Cu alte cuvinte, balana contului curent ca parte integrant a contului de venit naional, induce modificri directe i semnificative n configuraia venitului naional. Dac elementele componente ale exporturilor nete sunt pozitive, atunci i modificrile venitului naional sunt pozitive, n sensul creterii valorii acestuia.

Lista adnotrilor:
Brue, Stanley L., McConnell, Campbell R., Economics: principles, problems and policies, 13th edition, McGraw-Hill, Inc. 1996, pag. 234 - 235 2 Dobrescu E. Tranziia n Romnia abordri econometrice, Ed. Economic, Bucureti, 2002, pag. 60 3 Instituiile formale cele cu structur organizatoric propriu-zis, statuat, efectiv. 4 Instituii informale cele bazate pe: grupuri i legturi ntre membrilor, autoritatea informal, atitudini i sisteme de valori, adic pe varietatea intereselor, mentalitilor, comportamentelor.
1

160

Repere bibliografice
1. Aglieta, M. 2. Auld, D.A.L., Miller, F.C. 3. Balaban, C. 4. Blnescu, R., Blescu F., Molodovan, E. 5. Bistriceanu, Gh. D., Adochiei, M., Negrea, E. 6. Bistriceanu, Gh. D., Ana, Gh. 7. Bistriceanu, Gh. D. 8. Boskin, Michael J. 9. Brezeanu, P., Marinescu, I., 10. Brezeanu, P., 11. Brue, L. Stanley, McCONNEL, Campbell R., 12. Chiric, L., Alexandru, B. 13. Chiric, L., Alexandru, B. 14. Condor, I., 15. Constantinescu, N.N. 16. Constantinescu, N.N. 17. Constantinescu, N.N. 18. Corduneanu, C., 19. Dianu, D., Vrnceanu R., 20. Dobrescu, E., 21. Dodescu, A. 22. Giarini, Orio, Stahel, Walter R. 23. Gliga, I. 24. Gorea, C.

_ _ _ _ _ _ _ _

Macroeconomie financiar, Ed. CNI Coresi SA,Bucureti, 2001 Principles of Public Finance. A Canadian Text, 2nd edition, Ed. Methen, Toronto, N.Y., 1984 Evaziunea fiscal. Aspecte controversate de teorie i practic judiciar, Ed. Rossetti, Bucureti, 2003 Sistemul de impozite, Ed. Economic, Bucureti, 1994 Finanele agenilor economici, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1995 Finane, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1997 Sistemul asigurrilor din Romnia, Ed. Economic, Bucureti, 2002 REAGAN and the U.S. ECOMOMY. The SUCCES, FAILURES, and UNFINISHED AGENDA, International Center for Economic Growth, California, 1987 Finanele publice i fiscalitatea ntre teorie i practic, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1998 Fiscalitate. Concepte, metode, practici, Ed. Economic,Bucureti, 1999 ECONOMICS Principles, Problems and Policies, MCGraw-Hill, INC.N.Y., 1996 Tranziia economic n Romnia. Trecut, prezent i viitor, lucrri la Conferina internaional ASE, Bucureti, 1999 Finane publice. Contabilitate bugetar i de trezorerie, Ed. Economic,Bucureti, 2002 Drept financiar, Ed. Monitorul oficial, Bucurete, 1994 nvminte ale tranziiei economice n Romnia, Ed. Economic, Bucureti, 1992 Probleme ale tranziiei la economia n Romnia, Ed. Fundaiei Romnia de mine, Bucureti, 1997 Istoria gndirii economice romneti, Ed. Economic, Bucureti, 1999 Sistemul fiscal n tiina finanelor, Ed. CODECS, Bucureti, 1998 Romnia i Uniunea European, Ed. Polirom, Iai, 2002 Tranziia n Romnia abordri contemporane, Ed. Economic, Bucureti, 2002 Statul i economia de pia, Ed. Economic, Bucureti, 2000 Limitele certitudinii colecia Clubul de la Roma, ed. Edimpres Camro,Bucureti, 1996 Dreptul finanelor publice, Ed. Didactic i Pedagogic RA, Bucureti, 1992 Lexicon fiscal i bugetar, Ed. Economic,
161

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

25. Iancu, A., 26. Iliescu, S., aguna, D. D., Coman Sova D., 27. Imre M., 28. Jones, Sally M., 29. Leicu, C. 30. Lemmen Jan 31. Lipsey, R. G., Chrystal, K. A. 32. Matei Gh., 33. Mnil A. 34. Moteanu T. 35. Profiroiu A. 36. Samuelson, P., 37. Samuelson, P., Nordhaus W. 38. Stancu I., 39. Stolojan Th., Tatarcan R., 40. Susanu M. 41. Smith, Gary 42. aguna D.D. , Tutungiu M.E., 43. aguna D.D., 44. Talpo I, 45. Vcrel I., 46. Vcrel I., 47. Vcrel I., coord. 48. Whitehead, Geoffrey 49. *** 50. *** 51. *** 52. ***

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Bucureti, 1996 Politic i economie. Repere ale unui sistem economic performant, Ed. Expert, Bucureti, 2001 Procedura fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureti, 1996
rile UE, integrare i protecie social, Academia Romn, INCE, caiet CIDE, 16/96 Principles of Taxation for Business and Investment Planning, Ed. Irwin McGraw-Hill, Virginia,USA, 1999 Eliminarea dublei impuneri n relaiile financiar comerciale, Ed. Liminalex, Bucureti, 1995 Integrating Financial Markets in the European Union, London School of Economics, UK, 1996 Economie pozitiv, Ed. Economic, Bucureti, 1999 Finane generale, Ed. Mondo, Craiova, 1996 Companiile offshore sau evaziunea fiscal legal, Ed. All Beck, Bucureti, 1999 Buget i trezorerie public, Ed. DuSTYLE, Bucureti, 2000 Economia sectorului public, Ed. Economic, Bucureti, 2001 Economics, 10th edition, McGraw-Hill, 1977 Economie politic, Ed. Teora, Bucureti, 2000 Finane, Ed. Economic, Bucureti, 1996 Integrarea i politica fiscal european, Ed. Infomarket, Braov, 2002 Balana de pli. Reconversia la societatea deschis n Romnia, Ed. Economic, Bucureti, 2003 Money, Banking and Financial Intermediation, Ed. D.G. Heath, Massachusets &Toronto, 1992 Evaziunea fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureti, 1995 Tratat de drept financiar i fiscal, Ed. All Beck, Bucureti, 2001 Creditul public, Ed. Sedona, colecia LITEC, Timioara, 1999 Finane publice teorie i practic, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981 Politici economice i financiare de ieri i de azi, Ed. Economic, Bucureti, 1996 Finane publice, ediia a IV-a, ed. Didactic i pedagogic, Bucureti, 2003 Economia, Ed. Sedona, Timioara, 1996 Colecia CAPITAL, 1993-2004 Codul fiscal, 2003 publicat n MO 927/2003 Rapoarte anuale BNR, 1990 - 2003 Politici de alocare a resurselor politici de sntate CPSS SON, Bucureti, 2001

162