Indcios de um Estado Ditador no Brasil x A Necessidade da Avaliao de Polticas Pblicas

Carlos Csar Ribeiro Santos Associao Educacional Dom Bosco - AEDB

Resumo
A Repblica Federativa do Brasil passou por grandes reformulaes histricas em sua estrutura administrativa e na construo e aplicao de polticas pblicas, dentre as quais destaco a ocorrida recentemente no ano de 1995, realizada pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado o MARE. Deu-se esse processo pela falcia de modelos que no proporcionavam o desenvolvimento do Estado em todos os seus nveis de atuao (esferas federal, estadual e municipal), bem como pela necessidade de se combater importantes questes sociais, dentre as quais destacamos a trplice base da maioria dos governos: segurana, sade e educao. Este artigo tem a proposta de analisar o aumento vertiginoso dos ndices de criminalidade no Brasil, conseqncia da falta de uma poltica slida de segurana pblica sem critrios ou modelos de avaliao de desempenho. Ao mesmo tempo, o artigo faz um paralelo no qual analisa como os problemas de segurana pblica no pas, proporcionam o aparecimento de caractersticas de um modelo de Estado ditatorial, colocando em xeque os alicerces da democracia. Palavras-chave: Poltica, Avaliao, Gesto, Segurana, Estado Ditador.

Introduo
Nos ltimos anos, o modelo de administrao pblica que se institui no Brasil seguiu a proposta de dois modelos bsicos de gesto: o fortalecimento da burocracia no ncleo estratgico do Estado, dotando-o de maior capacidade de formulao de polticas e de controle e avaliao sobre a sua implementao, e a reforma gerencial, voltada para a descentralizao da prestao de servios pelo Estado e para a aplicao de novas formas de gesto e de controle que possibilitassem uma maior eficincia e qualidade de atendimento ao cidado. Bresser (1995), afirmava que a reforma da administrao pblica no Brasil visava o fortalecimento da governana, com a capacidade de implementao de polticas pelo Estado atravs de uma administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania. O modelo proposto pelo ento ministro Luis Carlos Bresser Pereira, nos anos noventa, demonstrava a necessidade urgente de mudana dentro (burocracia, processos, pessoas e gesto) e fora (servios) do aparelho do Estado brasileiro, devido a quatro problemas bsicos: (a) um problema econmico-poltico - a delimitao do tamanho do Estado; (b) um outro tambm econmico-poltico, mas que merecia tratamento especial - a redefinio do papel regulador do Estado; (c) um econmico-administrativo - a recuperao da governana ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decises polticas tomadas pelo governo; e (d) um poltico - o aumento da governabilidade ou capacidade poltica do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar (BRESSER, 1995). Com a reforma, o Brasil alcanou notveis avanos nos ltimos dez anos, contudo, um problema foi se agravando dentro desse contexto do novo modelo de administrao pblica, a segurana.

Nos trs nveis de governo no Brasil, a falta de polticas pblicas efetivas na rea da segurana, denota fatos importantes. Primeiro lugar, a criminalidade violenta cresceu predominantemente nas favelas e nos bairros pobres das periferias urbanas. Nessas reas, ao longo dos ltimos vinte anos, instalaram-se o trfico de drogas e os conflitos entre faces rivais que disputam o controle de um mercado altamente lucrativo. Tambm ao longo dos anos, cresceram a violncia e a corrupo policiais, umbilicalmente ligadas ao trfico de drogas. So nesses territrios pobres e carentes de servios pblicos que se registram os mais altos ndices de violncia letal e, evidentemente, os nmeros revelam que so os jovens negros e pobres as maiores vtimas. voz corrente entre os especialistas que a fragilidade dos dados com que se trabalha na rea da criminalidade implica srias limitaes para a anlise. H problemas de confiabilidade dos dados alguns estados produzem informaes mais qualificadas e, portanto, qualquer avaliao comparativa sobre violncia deve ser considerada com cautela. As comparaes entre os estados brasileiros indicam que variveis scio-econmicas, apenas, no explicam as diferenas nos ndices da violncia, o que poderia estar relacionado, principalmente, com diferentes graus de urbanizao. O nvel intramunicipal o que parece revelar influncia mais forte da renda, por exemplo. Como lembram Cano e Santos (2001), estudos realizados em reas metropolitanas no Brasil mostram que o nmero de homicdios mais alto nos bairros pobres e mais baixo nas reas afluentes das cidades. Paralelo a esse crescente problema social, deve-se questionar um fundamental fator na administrao pblica brasileira: a falta de sistemas de gesto capazes de medir a aplicao de polticas pblicas. Esse questionamento se estende para todos os nveis de atuao do gerencialismo no Brasil, porm, o foco desse artigo ser a segurana. A questo que se incorpora ao dia-a-dia do cidado brasileiro se refere falta de segurana pblica, bem como de modelos de avaliao das polticas existentes no combate criminalidade. Assim sendo, todos vm se tornando vtimas e refns do ressurgimento de um Estado Ditador, autocrtico, no qual o poder paralelo, o crime em sua essncia, assume solitariamente o poder sobre o Estado destruindo alicerces da democracia e enfraquecendo diariamente as trs esferas de governo no Brasil. Portanto, a proposta do artigo demonstrar como o aumento vertiginoso do nvel de criminalidade no Brasil provoca srios riscos democracia atravs do surgimento de um poder paralelo, realizando uma anlise da atuao policial nos estados e demonstrando a urgente necessidade da aplicao de modelos de avaliao que pudessem proporcionar uma viso efetiva das polticas adotadas na segurana pblica no pas.

2. Referencial Terico
Crime, acidentes de trnsito ou delinqncia de menores so problemas sociais, mas como eles tornam-se problemas pblicos? Isto algo que envolve uma atuao mais moralmente empreendedora por parte do Estado, alm do envolvimento de diversas instituies s quais cabem a responsabilidade de apresentar mltiplas possibilidades de resoluo. Assim, responder questo do crime como um problema pblico, remete-nos discusso acerca das dimenses culturais e estruturais envolvidas. Isto implica necessariamente em atribuirmos responsabilidade a quem cabe resolv-lo: significa decidirmos quem seu "proprietrio". Quem exerce autoridade no encaminhamento de solues? Governantes, Legisladores, Policiais, Socilogos, o judicirio? So questes a respeito do consenso existente sobre o 2

crime como um problema pblico e sobre as causas adequadas, e a existncia de diferentes instituies e pessoas encarregadas da resoluo do problema (Gusfield, 1981). Como o problema deve ser atacado? Preventivamente ou em seus sintomas? Quais as variveis relevantes a serem arroladas para a resoluo do problema? Quais, enfim, os fatores determinantes tomados em considerao? Temos aqui uma srie de alternativas que buscam "resolver" o problema do crime. O aspecto moral, aliado identificao de causas do fenmeno, entretanto, que torna a erradicao do problema algo desejvel: "sem uma crena cognitiva na possibilidade de mudana e um julgamento moral de seu carter, um fenmeno no est em questo, no um problema" (Gusfield, 1981: p.10). aspecto dramtico do problema do crime no Brasil que ele venha a ser objeto da ateno de nossos governantes somente quando ultrapassa os limites estruturais s quais est tradicionalmente confinado. Quando estende-se classe mdia e rica, imediatamente soam os alarmes da mdia e a indignao das elites. Nesse momento as pessoas pe-se a especular a respeito das causas da criminalidade afim de combate-la. Uma das teses, bastante recorrente, alis, a de como o crime estaria evidentemente associado pobreza e a misria, a marginalidade dos centros urbanos e a processos migratrios. Este o argumento da contaminao dos valores das pessoas pela necessidade mais premente da sobrevivncia a qualquer custo. Felson (1994) refere-se a esta perspectiva como a falcia da pestilncia: ...as coisas ruins provm de outras coisas ruins. O crime uma m coisa, portanto, ele deve emergir de outras maldades tais como o desemprego, pobreza, crueldade e assim por diante. Alm disso, a prosperidade deveria conduzir-nos a taxas mais baixas de crime. Aps identificada a suposta causa do crime, este seria rapidamente erradicado desde que houvesse vontade poltica. Assim, o messianismo que marca outros setores da vida brasileira no poderia estar ausente da formulao de polticas de segurana pblica. Da mesma forma que a inflao deve ser abatida com um tiro apenas, o analfabetismo com uns trocados a mais nos bolsos dos professores, a distribuio de renda com alguns golpes de caneta, ou o problema da sade com um pouco mais de recursos, a criminalidade seria combatida mediante polticas de combate pobreza, misria e de gerao de empregos. Trata-se de um argumento moralmente ambguo, pois procura combater a pobreza, desigualdade e misria no pela sua prpria existncia (que em si mesma injustificvel), mas associando-a a uma espcie de ameaa tranqilidade das classes mdia e alta. Alm disso, ele deveria prestar conta de alguns dados desconcertantes tais como o fato da criminalidade e violncia no estarem associados ao crescimento do desemprego no Brasil durante a dcada de 80 (Coelho, 1988). Ou ento, que o crescimento vertiginoso da criminalidade nos anos 60 nos Estados Unidos coincide justamente com um perodo de investimentos macios em polticas assistenciais pelo governo americano (Wilson, 1983). Ou ainda, o resultado de uma pesquisa sobre populao prisional no estado de So Paulo mostrando que mais da metade dos prisioneiros trabalhava na poca de sua priso, sendo em sua maioria nascidos e criados em So Paulo (Caldeira Brandt, 1986). No surpresa para muitos que o debate acerca das causas do crime no consensual na comunidade acadmica. No obstante, a formulao de polticas pblicas pode perfeitamente prescindir da identificao dessas causas (Wilson, 1983). Polticas devem pautar-se por metas claras e definidas a serem alcanadas, por instrumentos de medidas confiveis para a avaliao desses objetivos e pelos meios disponveis para sua realizao de forma 3

democrtica. A condio desejvel a ser perseguida pode consistir em uma reduo de alguns tipos de crimes especficos a um custo razovel para sua implementao. possvel pensarmos numa reduo no de todos os tipos de crime mas, por exemplo, em uma reduo nas taxas de roubo de veculos mo armada, ou de assaltos a caminhes de cargas. Portanto, uma anlise de polticas pblicas em segurana envolveria necessariamente a formulao de componentes informacionais a respeito dos programas a serem implementados, bem como mtodos analticos de monitoramento e avaliao de sua performance (Dunn, 1981). A formulao de problemas, alternativas, aes e resultados so essencialmente questes de natureza terica, ao passo que a avaliao, monitoramento, recomendaes e estruturaes so de ordem tcnica, envolvendo a utilizao de modelos de custo/benefcio, de efetividade, eficincia e de equidade. A efetividade, eficincia, eficcia e excelncia, de acordo com Lewin e Minton (1986), vem sendo objeto de investigao na rea da administrao desde a publicao do livro Wealth of Nations, escrito por Adam Smith em 1776. Nesta data, argumentava-se que a eficcia era o resultado da especializao e diviso do trabalho. O desenvolvimento dos estudos sobre eficcia ficou condicionado, segundo vrios autores, a distintas e concorrentes abordagens, tornando assim sua compreenso ainda mais complexa e polmica na literatura organizacional. A questo da mensurao e avaliao do desempenho to relevante que Garbi (2002, p. 3) coloca que, em um levantamento realizado com as edies de janeiro a agosto de 2000 do Strategic Management Journal, percebeu-se que aproximadamente 60% dos artigos tinham o desempenho das organizaes como varivel dependente. A autora coloca outra pesquisa similar, cobrindo dois anos das edies do Journal of Business Strategies, nas quais 40% dos artigos tambm consideravam o desempenho como varivel dependente no problema analisado. A quantidade de publicaes a respeito do assunto vem crescendo em um ritmo considervel: cerca de 20% do tempo dos pesquisadores tem sido dedicado ao tema, desde 1994, e em 2003 j havia mais de 12 milhes de sites na internet relacionados ao assunto (DE WALL, 2003, p. 30). Os autores Bowditch e Buono (1992), acreditam que as tentativas de avaliao organizacional apresentam-se como um grande desafio, pois os pesquisadores ainda no conseguiram chegar a um consenso sobre os critrios mais importantes para se tomar decises nas organizaes. Outras vertentes para avaliar o ambiente organizacional so as pesquisas de avaliao organizacional. Lima e Machado (1994), a partir do trabalho de Rossi, Freeman (1993, citados por Lima e Machado, 1994), definem avaliao organizacional como um subconjunto do que na literatura tem sido denominado como pesquisa de avaliao, consistindo na aplicao sistemtica de procedimentos das cincias sociais para avaliar a conceituao, desenho, implementao e utilidade de programas de interveno social. Avaliao organizacional focaliza programas de interveno, amplos ou especficos, desenvolvidos dentro das organizaes, com o propsito de aperfeioar sua concepo, execuo, ou de determinar seu impacto, na prpria organizao ou na clientela externa a que ela se dirige, utilizando-se para isso dos mais diversos arcabouos tericos e metodolgicos derivados das cincias sociais (Lima e Machado, 1994, p. 2). A avaliao organizacional possvel somente a partir da delimitao de uma interveno especfica, o que torna a avaliao organizacional muito restrita e limitada. Outros autores tambm consideram que a

avaliao organizacional pode contemplar a investigao de caractersticas organizacionais, independentemente da delimitao de uma interveno.

2.1 Uma anlise histrica do Estado Dentro deste contexto terico, tudo parece indicar que estamos entrando numa fase da histria social e poltica do pas marcada por algumas inverses na relao entre a sociedade civil e o estado. A histria do Brasil independente tem sido uma histria de tutela do estado sobre a sociedade, cujos marcos histricos resultam de processos que fluem lentamente e cujas mudanas apenas lentamente chegam conscincia da maioria de seus membros, mesmo daqueles que na militncia poltica transformadora podem estar mais perto da sua compreenso. Circunstncias prprias do perodo ditatorial recente despertaram as possibilidades criativas da sociedade em face do estado. Disseminaram-se os movimentos sociais e as organizaes populares e tudo sugeria, e ainda sugere, uma fase nova de nossa histria social marcada pelo protagonismo da sociedade. No entanto, essa curta vivacidade social parece estar entrando em crise, diante de um estado que foi mais gil na definio das circunstncias do agir histrico. O que foi a crise do Estado durante a ditadura e crise do Estado ditatorial na sua fase final, quando os setores liberais das oligarquias se autonomizaram em relao ao partido governante, agora a crise da sociedade civil, na sua dificuldade para dar o passo poltico que a circunstncia lhe pede. Resta saber se os movimentos sociais e as organizaes que em nome da sociedade falam e agem tm condies, a curto prazo, de compreender sua refuncionalizao decorrente das mudanas recentes. Impasses aparentemente sem sentido entre a sociedade e o Estado sugerem haver dificuldades para o desenvolvimento dessa compreenso e esse o ponto problemtico que motiva estas consideraes. No tempo da ditadura, a sociedade inorganizada e privada de sua expresso poltica plena combateu o Estado autoritrio, muitas vezes em nome de interesses particularistas, os interesses de grupos singulares e nem sempre majoritrios, como a classe operria, os trabalhadores rurais, os jovens da classe mdia, grupos femininos e feministas, grupos de vizinhana e moradores etc. A sociedade habituada dominao populista teve que construir aos poucos a compreenso do seu lugar subalterno em face do Estado e dos limites institucionais da circunstncia histrica s suas reivindicaes. O surgimento dos movimentos sociais, urbanos e rurais, fora de enquadramentos partidrios, foi de certo modo uma grande novidade na sociedade brasileira, uma nova forma de expresso social que se combinou com o florescer de novos sujeitos sociais e polticos. As restries partidrias viabilizaram a emergncia de protagonistas do enredo histrico que o populismo das dcadas anteriores havia sepultado na vala comum dos beneficiados antecipadamente pelo Estado provedor. Todas as demandas sociais ganhavam expresso e soluo nas antecipaes dos governantes e dos polticos. Vencida a ditadura, o Estado se tornou liberal ou retornou ao seu liberalismo de base municipal e localista, aparentemente revitalizando as tradies oligrquicas. De certo modo, cumpria-se uma vez mais na histria republicana o movimento pendular entre centralizao poltica e descentralizao, entre o absolutismo republicano e a federao oligrquica, entre a 5

ditadura e a democracia. Mas, o Estado defrontou-se com a sociedade mobilizada, expressando-se por meio dos movimentos sociais e das organizaes populares. Os limites, alis, da fora poltica desses novos sujeitos fizeram-se ver na campanha pelas diretas-j. De um lado, porque os novos sujeitos no se revelaram em condies de agir autonomamente. Tiveram que aliar-se a outros setores, tradicionais, da sociedade, setores de classe mdia e de tradio liberal e colocar-se sob sua hegemonia. Ficou claro que esses novos sujeitos no tinham condies de exercitar um protagonismo hegemnico e decisivo. Mas, ao mesmo tempo, os movimentos sociais e as organizaes populares haviam passado a carregar o nus do aparelhismo dos grupos partidrios que durante a ditadura no tiveram condies de atuar com identidade prpria. J nos anos 80, o estado entra em uma crise fiscal, que de acordo com Bresser Pereira (1995) reduziu a taxa de crescimento dos pases centrais metade do que foram nos vinte anos que se seguiram Segunda Guerra Mundial e levou os pases em desenvolvimento a terem sua renda por habitante estagnada por quinze anos. Esta crise denotava que a coordenao do sistema econmico no capitalismo contemporneo , de fato, realizada no apenas pelo mercado, mas tambm pelo Estado: o primeiro coordena a economia atravs de trocas, o segundo, atravs de transferncias para os setores que o mercado no logra remunerar adequadamente segundo o julgamento poltico da sociedade. Assim, j nos anos 90, havia eminente necessidade do Brasil deflagrar uma reforma do seu aparelho estatal, com a introduo do chamado gerencialismo que tinha como premissa o equacionamento da crise financeira do Estado, a reviso do estilo de interveno do Estado na economia e finalmente, a recuperao da capacidade de formulao e de implementao das polticas pblicas pelo aparelho do Estado. Alm disso, a reforma da administrao pblica, visava tambm o fortalecimento da governana - a capacidade de implementao de polticas pelo Estado e governabilidade capacidade poltica de se governar. Analisando atualmente estrutura administrativa estatal brasileira, so notrios os avanos, contudo, a premissa do gerencialismo voltada para a governana, vem sofrendo grandes abalos, ou seja, a capacidade de implementao de polticas pblicas pelo Estado no vm sendo mensurado conforme previa o ex- ministro Bresser Pereira quando da concepo do plano de reforma administrativa em 1995. O qu acontece no Brasil uma srie de polticas pblicas de tentativas e erros, sem mensurao, que ocasionam faltas graves para o Estado, o qual deveria ser o principal condutor do desenvolvimento social no pas. Como conseqncia direta, mesmo com oramento anual garantido, no existe o desenvolvimento desejado nos indicadores de nvel da educao, sade e segurana pblica no Brasil. Fato que poderemos estar presenciando o ressurgimento de um antigo modelo de Estado: o ditador. A palavra ditador era o ttulo de um magistrado da Roma antiga apontado pelo senado para governar o estado em tempo de emergncias. No sentido moderno, refere-se a um governante absolutista ou autocrtico que assume solitariamente o poder sobre o Estado. A criminalidade cresce em nmeros absolutos no Brasil, ora por falta de polticas pblicas efetivas, ora pela falta da medio dessas polticas. O presente artigo visa demonstrar importncia na avaliao no contexto da aplicao de polticas pblicas de segurana do pas bem como sua falta pode proporcionar gradativamente o ressurgimento de um modelo de estado ditador no pas, no qual passa a existir um redimensionamento de ao e atores: Estado como coadjuvante, refm da criminalidade.

3. Metodologia
Quanto ao delineamento deste artigo, conforme o proposto por Gil (2002, p. 43), o mesmo pode ser enquadrado como um estudo de caso, onde a unidade de caso estudada sero algumas polticas pblicas utilizadas no pas. Yin (2001, p. 32) descreve o estudo de caso como uma investigao emprica com a finalidade de investigar um fenmeno contemporneo dentro de seu contexto da vida real, especialmente quando os limites entre o fenmeno e o contexto no esto claramente definidos. De acordo com Gil (2002, p. 54), o estudo de caso consiste no estudo profundo e exaustivo de um ou poucos objetos, de maneira que permita seu amplo e detalhado conhecimento. J Vergara (1998, p. 47), define o estudo de caso como pesquisa voltada a uma ou poucas unidades de anlise, apresentando esta um carter de profundidade e detalhamento do objeto estudado. J quanto aos procedimentos tcnicos utilizados nesta pesquisa emprica, primeiramente foi utilizada a pesquisa bibliogrfica com o objetivo de levantar a fundamentao terica adequada que fundamente este estudo, enfatizando os livros, artigos de peridicos especializados, alm das publicaes em mdia escrita e eletrnica. Logo aps, foi delimitado um recorte na pesquisa, visando analisar a atuao policial como varivel de medio das polticas pblicas de segurana no pas.

4. Anlise de dados
No Brasil, no existem anlises detalhadas a respeito da integrao funcional das diversas organizaes do sistema de justia criminal. Alguns diagnsticos acerca do nosso sistema de justia criminal destacam o carter frouxamente articulado entre as organizaes que compem o sistema (Paixo, 1993. Coelho, 1986) que termina por operar uma disjuno entre o aparelho policial e a administrao da polcia (Coelho, 1986). Na ponta inicial do sistema, as polcias operam de forma igualmente desarticulada (Paixo, 1993), o que terminou por ensejar as inmeras propostas de integrao entre elas, seja suprimindo simplesmente a fora militar, seja unificando seus comandos. O tema polcia ilustrativo dos percalos e vicissitudes que a segurana pblica enfrenta na formulao de polticas nessa rea no Brasil. A polcia brasileira tem preenchido muitos espaos na mdia, seja com casos de extrema brutalidade, a exemplo dos episdios de Carandiru e Vigrio Geral, ocorridos na cidade do Rio de Janeiro, bem como com movimentos de reivindicao salarial. Esses eventos terminaram por denotar uma preocupante situao: existe uma grande ignorncia no Brasil em relao ao sistema de justia criminal em geral, e sobre as organizaes policiais em particular. Este desconhecimento no um problema decorrente apenas do desprestgio que o tema da Justia Criminal tem nos meios acadmicos, mas tambm de um certo insulamento das prprias organizaes do sistema. Nem todas esto dispostas a serem estudadas e avaliadas por razes as mais diversas. No caso das polcias, essa indisposio se constri justamente por serem a face mais visvel do sistema de justia criminal e freqentemente estarem presentes na mdia. Da, talvez, uma razo do problema da segurana pblica estar em pauta atravs dos eventos mais dramticos de violaes dos direitos humanos, o que de forma nenhuma esgota a 7

discusso do tema da segurana pblica. Da perspectiva do formulador de polticas pblicas, o diagnstico das relaes inter-organizacionais entre polcia, ministrio pblico, judicirio e sistema prisional, so igualmente cruciais, da mesma maneira que problemas envolvendo a redundncia das atividades das organizaes policiais, dualidade de seus comandos, disperso de recursos e estratgias de controle internos e externos (Paixo, 1993). De qualquer maneira, eventos dramticos so oportunidades que costumam alavancar processos importantes de reforma, no obstante as razes da propenso violncia policial estarem localizadas, muitas vezes, no cotidiano operacional das organizaes (Skolnick, 1993). No Brasil a definio da estrutura e funo das polcias matria constitucional: cabe Polcia Federal a apurao de infraes com repercusso interestadual e a represso e preveno ao trfico de entorpecentes; a polcia civil exerce as funes de polcia judiciria; e s polcias militares cabe a funo de policiamento ostensivo (Constituio de 1988. Cap.III, art.144). Aparentemente, o pano de fundo dessa ordem das policias repousa na idia de que modelos descentralizados de comando e organizao so condies necessrias para a transio a um modelo de polcia orientado comunitariamente, em contraposio a um modelo orientado profissionalmente que parece ainda prevalecer na definio constitucional e como orientao doutrinria em muitas organizaes policias estaduais. Entretanto, nem o nmero de foras policiais autnomas existente, nem a centralizao/descentralizao de comandos e sua aproximao com a comunidade em que atuam parecem guardar qualquer relao com os objetivos das organizaes policiais, com mtodos de policiamento utilizados ou com sua relao com o pblico (Bayley, 1982). O dilema brasileiro de alguns setores que discutem poltica de segurana no Brasil consiste em equacionar essas vrias instncias de controle sob o mesmo denominador do controle exclusivamente externo da polcia. Isto ocorre porque a atividade policial envolve uma dimenso moral que diz respeito questo se a polcia est ou no tratando os cidados de acordo com os princpios da cidadania. Embora formulada de forma direta e simples, o enfrentamento da questo requer reconhecimento de sua complexidade e ambigidade, pois a permeabilidade da organizao policial demanda por solues extra-legais. Alm disso, no caso brasileiro, parece existir um consenso a respeito da eficcia de formas exclusivamente externas de controle sobre a polcia. Acredita-se que isso diminuir a propenso da polcia brutalidade. Contudo possvel argumentar, e alguns autores o fazem, justamente o contrrio, isto , que a extino de instncias internas de controle no diminuem a impunidade de crimes cometidos por policiais, mas podem aumenta-la (Bayley, 1985. Skolnick e Fyfe, 1993). Estamos, claramente, diante de questes empricas: em que medida mecanismos de regulao interna da atividade policial podem ser mais bem informados do que mecanismos externos? Poderamos avanar a hiptese de que mecanismos de regulao internos, por serem mais completos e extensivos, conseguiriam tratar de vrios tipos de m conduta policial, e no apenas daquelas mais dramticas e visveis para a mdia e para a populao? De qualquer forma, esses eventos crticos no devem obscurecer a natureza complexa da atividade policial e a funo que cumprem as organizaes policias nas sociedades modernas. Importante destacar tambm que a questo da preveno do crime e da violncia vem se tornando cada vez mais uma prioridade da gesto da segurana pblica e da defesa social. Sob a tica da administrao pblica, as experincias mostram que prevenir custa significativamente menos do que tratar as conseqncias de fenmenos sociais adversos, caso, 8

por exemplo, da delinqncia. O exemplo mais extremo disso o custo astronmico da manuteno do funcionamento dos estabelecimentos prisionais, instrumentos do sistema de justia criminal que sabidamente apresentam resultados extremamente duvidosos sob a perspectiva da eficincia do resultado de investimentos pblicos. Organizaes internacionais de fomento ao desenvolvimento econmico e social, caso do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), referem o custo do "servio da violncia", quantificando-o em cifras de bilhes de dlares, e que chegam mesmo a pores considerveis do PIB de alguns pases da Amrica Latina e Caribe. Tal "servio" inclui gastos com servios mdicos, aposentadorias precoces, absentesmo no trabalho, servios assistenciais diversos, incluindo o apoio do Estado a famlias e rfos de vtimas do crime e da violncia. Afora tudo isso, h que levar tambm em conta algo no-quantificvel, como o caso do sofrimento humano em seu impacto sobre a qualidade de vida dos indivduos e das comunidades. Mas avaliar a preveno criminal e da violncia, em seus diferentes programas e projetos no uma tarefa fcil, ainda que venha sendo cada vez mais objeto de estudos e pesquisas de instituies acadmicas e de rgos de governo. Tais esforos freqentemente esto denominados como avaliaes (de impacto e processo/monitoramento) de polticas pblicas, "baseadas em evidencias". Para isso, fundamental a disponibilidade de fatos quantificveis (mensurveis) sobre os programas preventivos, dando, destarte, o necessrio suporte, em validade e confiabilidade, s avaliaes correspondentes. A maior dificuldade para avaliar programas de preveno da violncia e do crime medir seu impacto, o que se traduz, essencialmente, pela ausncia de expresses da violncia e da delinqncia. Os processos utilizados para tanto no so menos complicados. Quanto de conhecimento necessrio para que programas experimentais sejam consolidados em polticas publicas eficazes de preveno e, ao reverso, quanto de conhecimento ser suficiente para extinguir projetos ou programas que restaram julgados como no produzindo o impacto almejado ou prometido? Para tudo isso, necessrio conhecer com bastante clareza os resultados dos programas preventivos, seus contedos exatos, bem como os respectivos processos de desenvolvimento e implementao, a par de uma viso precisa da quantidade e qualidade das variveis que esto sendo manipuladas, e depois medidas, bem como existir uma "cultura pblica" do uso de estudos de avaliao para estabelecer/confirmar ou extinguir projetos e programas, muitas vezes anunciados e difundidos de maneira essencialmente demaggica. Como costume acontecer, nem sempre as expectativas dos gestores pblicos coincidiro com o que fica determinado atravs de estudos rigorosos de avaliao de seus projetos, programas e polticas pblicas. Por outro lado, nem sempre os "cientistas sociais", mesmo em seu rigor metodolgico, conseguiro compreender com clareza suficiente a prtica dos atores sociais e dos agentes pblicos que esto envolvidos ou tratam de temas como o crime e a violncia, equivocando-se, eles tambm, na apreciao de atividades preventivas, menos por impreciso dos seus mtodos de avaliao, e mais pela falta de conhecimento sobre problemas reais e dos quais no participam diretamente. Uma constante bastante freqente em programas de preveno do crime e da violncia que eles sejam aplicados em zonas de altos nveis de violncia e crime, tendo como foco principal comportamentos de indivduos pertencentes aos chamados "grupos de risco" (adultos jovens do sexo masculino, por exemplo). Um objetivo coerente com isso a busca da reverso dos 9

chamados "fatores de risco" (a falta de habilidade em resolver conflitos de maneira noviolenta, por exemplo). Programas de bom nvel de eficcia buscaro reverter os fatores de risco, atravs da sinergia produzida por seus efeitos sobre diferentes fatores causais (posse e uso de armas, machismo, entre outros exemplos), principalmente em esforos transversais desenvolvidos conjuntamente com outras reas da gesto pblica: sade (campanhas apontando a vitimizao resultante das armas de fogo), educao (programas de aprendizagem de resoluo no-violenta de conflitos) e assistncia social (acompanhamento e dessensibilizao de familiares de vtimas). Um ganho adicional da "cultura de avaliao", por parte da gesto, o desenvolvimento de uma "base de conhecimento" sobre as "prticas de sucesso". Toda essa "tecnologia do conhecimento" pode fazer surgir uma nova "engenharia social", segundo a qual os programas deixem de estar focados apenas reativamente em reas e grupos de risco, passando a tratar dos mesmos temas, mas com muito mais eficcia, funo da sua amplitude e alcance social. Esse o caso, por exemplo, dos programas voltados para intervenes precoces com impacto em comportamentos violentos e anti-sociais, implementados nos momentos iniciais do desenvolvimento scio-afetivo e cognitivos de crianas e adolescentes, independente do perfil sociodemogrfico deles e do lugar onde vivam. Tratar-se-, assim, de uma poltica pblica nacional de amplo alcance, em que a violncia e a delinqncia sejam tratadas como questes gerais, adversas ao Bem Comum e qualidade de vida da nao como um todo. No Brasil, caractersticas do ressurgimento de um Estado paralelo no qual a criminalidade surge como ator diante dos mais diversos setores na sociedade, impondo comportamentos e vontades com caractersticas ditatoriais em detrimento do estado democrtico de direito, vem sendo relatados diariamente por cidados. Medo de sair s ruas e a no conservao da liberdade e da integridade fsica, e em ltima anlise, da vida, so caractersticas que funcionam em instituies de asilo, para perseguidos e ameaados em ditaduras ou guerras civis. Assim sendo, deve-se repensar a maneira de se fazer poltica de segurana pblica no Brasil, bem como o repensar o funcionamento das instituies de combate ao crime e, assim, criar um modelo de avaliao capaz de prover toda a administrao pblica nacional de subsdios para um melhoramento continuo dos nveis da segurana pblica em nosso pas.

5. Concluses
A proposio de polticas pblicas, especificamente de segurana, no Brasil, consiste num movimento pendular oscilando entre a reforma social e a dissuaso individual. A idia da reforma decorre da crena de que o crime resulta de fatores scio-econmicos que bloqueiam o acesso a meios legtimos de se ganhar a vida. Esta deteriorao das condies de vida traduz-se tanto no acesso restrito de alguns setores da populao a oportunidades no mercado de trabalho e de bens e servios, como na m socializao a que so submetidos no mbito familiar, escolar e na convivncia com sub-grupos desviantes. Consequentemente, propostas de controle da criminalidade passam inevitavelmente tanto por reformas sociais de profundidade, como por reformas individuais no intuito de reeducar e ressocializar criminosos para o convvio em sociedade. par de polticas convencionais de gerao de empregos e combate fome e a misria, aes de cunho assistencialista visariam minimizar os efeitos mais imediatos da carncia, alm de incutir em jovens candidatos potenciais ao crime novos valores atravs da educao, prtica de esportes, ensino profissionalizante, aprendizado de artes e na convivncia pacfica e harmoniosa com seus semelhantes. Quando isto j no mais possvel, que se reforme ento 10

aqueles indivduos que caram no mundo do crime atravs do trabalho e da reeducao nas prises. De outro lado, a crena igualmente convicta de que a criminalidade encontra condies ideais de florescimento quando baixa a disciplina individual e o respeito a normas sociais. Consequentemente, polticas de segurana pblica enfatizam a necessidade de uma atuao mais decisiva do Poder Judicirio e das instncias de controle social. Isto significa legislaes mais duras e maior policiamento ostensivo de forma tal que as punies dos delitos sejam rpidas, certas e severas. Se necessrio, at mesmo a atuao das Foras Armadas so requisitadas e aplaudidas pela populao. No outro extremo do movimento pendular esto aqueles que acreditam que o problema do crime fundamentalmente uma questo de polcia e de legislao mais repressivas. A dissuaso do comportamento criminoso, ento, passaria necessariamente por uma atuao mais intensiva do sistema de justia criminal conforme discutimos anteriormente. Mais recentemente, a orientao oficial do governo federal tem se calcado na sociologia crtica (Taylor e Young. 1980), cuja concepo de crime passa a basear-se nos direitos humanos (Ministrio da Justia, 1996). Isto abriu a possibilidade de incluir, dentre as modalidade de crime, os crimes cometidos pelo estado. Da a importncia de se controlar as organizaes componentes do aparato repressivo que parece ter sido a tnica da atual poltica de segurana a nvel federal. Um exame mais atento, entretanto, mostra que tais modelos e teorias no so necessariamente excludentes, mas complementares. Um modelo de segurana que se preocupe com a conteno e controle do estado em relao ao direito dos cidados no pode furtar-se constatao de que segurana igualmente um direito humano que , alis, consagrado na Declarao Universal dos Direitos dos Homens. Por outro lado, o sistema de justia criminal em geral, e a atuao policial em particular, ser tanto mais eficiente no exerccio de suas funes de dissuaso quanto mais amparados pelas pessoas e comunidades na qual atua. O que tem sido eficaz so programas e estratgias de segurana baseados numa articulao multi-institucional entre estado e sociedade (Felson e Clarke, 1997). O crime uma coisa muito sria para ser deixada apenas sob o encargo de policiais, advogados ou juzes, pois envolve dimenses que exigem a combinao de vrias instncias sob o encargo do Estado e, sobretudo, a mobilizao de foras importantes na sociedade. O Estado deve mobilizar organizaes que atuam na rea da sade, educao, assistncia social, planejamento urbano e, naturalmente, da segurana. A maioria dos problemas so locais e devem ser definidos e tratados localmente. Outras coisas so de competncia do governo federal. Alm das atribuies definidas constitucionalmente, so centrais na formulao e implementao dessas polticas tais a construo e manuteno de um sistema de indicadores sociais de criminalidade, ou o estmulo a pesquisas em determinados problemas que preocupam o governo federal. Isto seria feito atravs da induo pesquisa sobre estes problemas identificados pelo governo federal. Ateno especial deve ser dada no apenas ao estmulo s pesquisas, mas cuidar para que elas tenham recomendaes prticas, com especial ateno aos mecanismos de avaliao de implementao das polticas sugeridas.

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Em bases estritamente cognitivas, a formulao de polticas pblicas de segurana podem perfeitamente prescindir de quaisquer abordagens culturalistas para a formulao de programas e projetos. Com o passar do tempo, bem como com a realizao de estudos de avaliao, espera-se a sedimentao de uma cultura de preveno, nos moldes da moderna gesto cientfica, com os atuais programas, e outros, sendo devidamente avaliados para que sejam ampliados e/ou descontinuados. O horizonte disso, segundo as melhores prticas mundiais, a expanso da preveno como poltica pblica bsica de segurana pblica, ou voltada para o "proativo", ao contrrio da praxe contempornea, bastante disseminada, que ainda privilegia a reatividade e a represso no-focada em locais especficos, nem em grupos de risco, tampouco em problemas comunitrios costumeiros e antigos fenmenos por demais conhecidos das comunidades.

6. Referncias
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