Pierponte

Ministerio del Poder Popular para la Educacin Universitaria
Consejo Nacional de Universidades Consultora Jurdica
CNU/AJ/0161/2010
MEMORANDO
FECHA PARA DE ASUNTO 12 DE NOVIEMBRE DE 2010 PIERRE PONTE AUDITOR INTERNO (E) DEL CNU JOS LORENZO RODRGUEZ CONSULTOR JURDICO CNU EN EL TEXTO
Me dirijo a usted en la oportunidad de emitir la opinin jurdica solicitada en su atento memorando de 26/10/2010, Siglas OPSU-AI000342, en torno a la probabilidad de formalizar la naturaleza de esa Unidad de Auditora Interna Delegada de la Unidad de Auditora Interna del Ministerio del Poder Popular para la Educacin Universitaria, como Unidad de Auditora Interna del Consejo Nacional de Universidades o de la Oficina de Planificacin del Sector Universitario, en aras de la consecucin de las actividades inherentes a las potestades investigativas y la determinacin de responsabilidades a que hubiera lugar, con fundamento en los criterios y particulares que usted expone en dicha solicitud de opinin. Al respecto es opinin de esta Consultora Jurdica que se restablezca esa Unidad en el Consejo Nacional de Universidades, colocando una Auditora Interna delegada en OPSU, si fuera necesario. Como bien expresa usted, el Consejo Nacional de Universidades fue creado en 1946 mediante Estatuto Orgnico de las Universidades Nacionales. Sin embargo, el Consejo Nacional de Universidades desde sus inicios hasta 1958, no dispona de una organizacin burocrtica
Educacin Universitaria Bolivariana y Socialista
Torre MPPEU-CNU (Antigua Torre Bancaribe), Piso 12 y 13, Calle Este 2, Esquinas de Dr. Pal a Salvador de Len Municipio Libertador, Parroqua Catedral, Caracas. Apartado de Correo 54547, Zona Postal: 1052-A E-mail: asesoriajuridicacnu@gmail.com - Pg. Web: www.spcnu.gov.ve
propia; su sede y personal de apoyo, por as decirlo, se encontraba en el Ministerio de Educacin, el Secretario del Consejo en ocasiones poda ser el Consultor Jurdico del Ministerio, o el Director del Despacho; el Consejo se serva de las facilidades que dicho rgano le suministraba y se reuna para cuando su Presidente los convocaba, pudiendo designar comisiones de carcter tcnico para el mejor cumplimiento de sus fines. Con el transcurrir del tiempo el Consejo Nacional de Universidades, fue ganando prestigio y confianza, una vez alcanzada su madurez como institucin, se le confiere carcter permanente, sede propia y una organizacin administrativa interna para facilitar el cumplimiento de sus elevados fines (el Secretariado Permanente) , as la Ley de
Universidades de 1958; Decreto No. 458 de 5 de diciembre de 1958, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la Repblica Bolivariana de Venezuela No. 576 de 06 de diciembre de 1958, en sus artculos 17 y siguientes dispona:: () Artculo 17: Para coordinar las relaciones entre las Universidades y armonizar sus planes pedaggicos, culturales y cientficos, funcionar el Consejo Nacional de Universidades. Artculo 18: El Consejo Nacional de Universidades estar integrado por el Ministro de Educacin, quien lo presidir; los Rectores de las Universidades Nacionales; los Rectores de las Universidades Privadas; un Decano por cada Universidad Nacional o Privada y delegado estudiantil por cada Universidad Nacional o Privada. Artculo 19: Son atribuciones del Consejo Nacional de Universidades: 1. Coordinar la enseanza universitaria del pas; 2. Fijar los requisitos indispensables para la creacin, modificacin y funcionamiento de Facultades, Escuelas o Institutos en las Universidades. 3. Resolver, previa comprobacin del cumplimiento de los requisitos a que se refiere el ordinal anterior sobre los proyectos de creacin, modificacin y funcionamiento de Facultades, Escuelas o Institutos en las Universidades. 4. Proponer al Ejecutivo Nacional los reglamentos concernientes a los exmenes de revlida de ttulos y equivalencia de estudios.
5. Distribuir, de acuerdo con el artculo 12 de la presente Ley, la partida global del presupuesto asignada a las Universidades Nacionales. 6. Dictar su reglamento interno. 7. Las dems que sealen las leyes y reglamentos. Artculo 21: Para facilitar el desempeo de sus funciones el Consejo Nacional de Universidades tendr un Secretariado Permanente, con sede en Caracas y cuya organizacin y atribuciones sern determinadas en el reglamento que dictar el mismo Consejo.
En el ao 1970, la vigente mas
Ley de Universidades, promulgada en
Gaceta Oficial Extraordinaria No. 1.429 de 08/09/1970, perfila aun las facultades y competencias del Consejo Nacional de un rgano plenamente capaz Universidades, transformndolo en
para asumir el control y la coordinacin del sistema universitario y sus relaciones con el resto del sistema de educacin superior, las nuevas competencias le hacen ms eficaz en el cumplimiento de sus fines y se le confiere mayor autoridad y autonoma puesto que se le dota de herramientas de suma importancia, entre ellas la Oficina de Planificacin del Sector Universitario y la posibilidad cierta de efectuar un control del gasto y de las inversiones de las universidades a travs del sistema contralora, de carcter obligatorio que funcion eficazmente hasta la entrada en vigencia de la Ley de la Contralora General de la Repblica de 1995, que dispuso la obligacin de la crear de unidades de auditora interna en cada universidad. La Ley de Universidades de 1970 ampli la integracin del Consejo Nacional de Universidades permitiendo la representacin mucho ms amplia de los actores del sistema universitario, del Poder Ejecutivo y de la Asamblea Nacional quedando integrado de la siguiente manera:
() Artculo 19: El Consejo Nacional de Universidades estar integrado por el Ministro de Educacin quien lo presidir; los Rectores de las Universidades Nacionales y Privadas; tres representantes de los profesores escogidos en la siguiente forma: uno de los profesores de las Universidades Nacionales no experimentales, uno por los profesores de las Universidades Nacionales Experimentales, y uno por los profesores de las Universidades Privadas, entre los profesores de
ellas con rango no inferior al de asociado; tres representantes de los estudiantes, escogidos igualmente a razn de uno por cada grupo de Universidades; dos profesores universitarios de alto rango acadmico, elegido de fuera de su seno, por el Congreso de la Repblica o por la Comisin Delegada; y un representante del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas. Tambin formarn parte del Consejo, con derecho a voz, el Secretario del Consejo, el Director de la Oficina de Planificacin del Sector Universitario y un Representantes del Ministerio de Hacienda y Decano por cada Universidad Nacional o Privada (). Ley de
Universidades.
En cuanto a la designacin del Secretario Permanente se establecen las condiciones y cualidades que debe reunir para optar al cargo, y su designacin Nacional). La Oficina Tcnica de Planificacin del Sector Universitario del Consejo Nacional de Universidades, a los efectos de su vinculacin con los dems organismos de planificacin se le confiere las siguientes atribuciones: 1. Servir de oficina tcnica del Consejo Nacional de corresponde al Cuerpo del Consejo Nacional de Universidades, (antes su designacin corresponda al Ejecutivo
Universidades; 2. Hacer el clculo de las necesidades profesionales del pas a corto, mediano y largo plazo; 3. Proponer alternativas acerca de la magnitud y especializacin de las universidades y de los modelos de organizacin de las universidades y de los modelos de organizacin de las mismas; 4. Asesorar a las Universidades Nacionales en la elaboracin y ejecucin de sus presupuestos programas, a cuyo efecto, mantendrn contacto permanente con las oficinas universitarias de presupuesto, y preparar los instructivos y formularios que le sirvan de gua; 5. Las dems que sealen las leyes y sus reglamentos
Tales
funciones, con
eminentemente el campo de
tcnicas la
que
se
relacionan
ntimamente
planificacin,
organizacin,
estadsticas, y
finanzas, constituyen el catalizador entre las
aspiraciones de las universidades y las polticas del gobierno en materia educativa, particularmente en la distribucin del presupuesto anual. Las funciones acadmicas las efecta el Consejo Nacional de Universidades con la participacin de los Decanos y otras autoridades universitarias, constituidas en ncleos y comisiones de trabajo, coordinadas por el Secretario o la Secretara Permanente, y el personal a su cargo. A los efectos de la coordinacin del Consejo Nacional de
Universidades con las Universidades, los Ncleos de acuerdo a su naturaleza especfica actan bajo la coordinacin de sus oficinas auxiliares; Secretariado Permanente, la Oficina de Planificacin del Sector Universitario, la Consultora Jurdica del Cuerpo y el Consejo Consultivo Nacional de Postgrado1. Bajo la Coordinacin de la Secretara Permanente: 1. Ncleo de Vicerrectores Acadmicos 1.1. Comisin Permanente Curriculo. 1.2. Ncleo de Directores o Coordinadores de CDCHT. 1.3. Ncleo de Directores o Coordinadores de Postgrado. 1.4. Ncleo de Directores de Extensin. 2. Ncleo de Secretarios 3. Ncleo de Autoridades Decanales 3.1. Ciencias. 3.2. Ciencias Agro y del Mar.
1
Artculo 1, Normas sobre el funcionamiento de los Ncleo y Comisiones de Trabajo del Consejo Nacional de Universidades, publicado en la Gaceta Oficial No. 37.716 de 20/06/2003. Educacin Universitaria Bolivariana y Socialista
3.3. Ciencias Econmicas y Sociales. 3.4. Ciencias Jurdicas y Polticas. 3.5. Humanidades y Educacin. 3.6. Ingeniera. 3.7. Medicina. 4. Comisiones Permanente: 4.1. Directores de Desarrollo Estudiantil. 4.2. Directores de Cooperacin y Relaciones Interinstitucional. 4.3. Directores de Informacin y Comunicacin Sociales. 4.4. Directores de Cultura. Bajo la Coordinacin del Director de OPSU: 1. Vicerrectores Administrativos. 1.1. Comisin Permanente de Directores de Presupuesto. 1.2. Comisin Permanente de Directores de Recursos Humanos. 2. Comisin Permanente de Directores de Planificacin y Planeamiento. 2.1. Comisin Permanente de Directores de Planta Fsica Bajo la Coordinacin de la Consultora Jurdica del CNU: 1. Comisin Permanente de Consultores Jurdicos de las Universidades. Ahora bien, me indica usted que la Contralora General de la Repblica, mediante informe de auditora, remitido a la Direccin de la Oficina de Planificacin del Sector Universitario del Consejo Nacional de Universidades, segn oficio 05-02-00577 de 05-04-2006, seal: es factible colegir que las funciones de control sobre la OPSU, debern ser ejercidas por la Unidad de Auditora Interna del Ministerio de Educacin Superior, a tenor de los artculos Nos 7 y 26 del Reglamento Orgnico observacin sustentada igualmente, en
el contenido del artculo 28 del Reglamento Sobre la Organizacin del Control de la Administracin Pblica Nacional, donde se prev que: la unidad de auditora interna de rgano ejercer las funciones que le atribuye la Ley y este Reglamento, sobre los servicios autnomos comprendidos dentro de la organizacin administrativa del rgano Las conclusiones de la Contralora, emitidas dentro del cuerpo de una auditora practicada en OPSU, parte de dos falsos supuestos a saber; un Primer Falso supuesto de derecho, con relacin a la opinin de que los artculos 7 y 20 del Reglamento Orgnico del Ministerio de Educacin Universitario indican que las funciones de control de la OPSU deben ser ejercidas por la Unidad de Auditoria Interna del Ministerio de Educacin; y un segundo falso supuesto cuando se afirma que el servicio autnomo Consejo Nacional de Universidades se encuentra comprendido dentro de la organizacin administrativa del Ministerio de Educacin.
Veamos: La norma reglamentaria citada por la Contralora se refiere al Reglamento Orgnico del Ministerio de Educacin Superior de 2005, ya derogado. El artculo 7 de dicho Reglamento establece las competencias de la Oficina de Auditoria Interna del Ministerio y segn los numerales 1, 2 y 3, sus actuaciones se circunscriben al manejo de fondos y la utilizacin de los bienes y servicios del Ministerio, mientras que el artculo 26 del Reglamento dispone que el Servicio Autnomo Consejo Nacional de Universidades depende jerrquicamente del Ministerio.

Sin embargo, No es verdad que el Servicio Autnomo Consejo Nacional de Universidades se encuentra comprendido dentro de la organizacin administrativa del Ministerio del Poder Popular para la Educacin Universitaria. Tambin resulta falso que el Servicio Autnomo Consejo Nacional de Universidades depende jerrquicamente del Ministerio como se ver mas adelante. Naturaleza Jurdica del Consejo Nacional de Universidades Poco se ha escrito acerca de la naturaleza jurdica del Consejo Nacional de Universidades, en realidad no es tarea fcil, porque su naturaleza jurdica es difcil de encuadrar dentro de las Leyes que se han dictado a partir de su creacin. Sin embargo casos como el del Consejo Nacional de Universidades no son nicos en Venezuela. El Maestro Jos Pea Sols, cientfico en el campo del derecho pblico y derecho administrativo, sobre el caso de la naturaleza jurdica de los Consejo Nacionales ha tocado tangencialmente el caso del Consejo Nacional de Universidades; ese mismo tratadista tiene estudios profundos sobre el tema de los Servicios Autnomos y su evolucin en Venezuela, sus opiniones son de capital importancia para comprender la problemtica actual que ha permitido errores de interpretacin jurdica en cuanto a la naturaleza Jurdica del Consejo Nacional de Universidades. Pea Solis, al estudiar la naturaleza jurdica del Consejo Nacionales explica:
en la Administracin Pblica existen otros rganos a los sealados en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, en principio de naturaleza consultiva denominados igualmente Consejos, creados por Ley, como por ejemplo el Consejo Bancario Nacional, previsto en el artculo 134 de la Ley general de Bancos y otras Instituciones Financieras, el Consejo Superior de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras previsto en el artculo 176 ejusdem, el Consejo Nacional de Universidades, contemplado en el artculo 18 de la Ley de Universidades y el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa (artculo 7 de la Ley de Seguridad y Defensa .
Nada obsta para que las leyes sigan creando Consejos Nacionales, pero en este caso no ser requisito indispensable para su validez de su creacin la participacin de representantes de sectores de la sociedad en los trminos indicados en la LOAP, razn por la cual pueden ser integrados exclusivamente con representantes de rganos administrativos o entes pblicos, pero igualmente pueden ser integrados por representantes de algunos o todos los sectores mencionados en la LOAP, como ocurri con el Consejo Nacional de Estadstica, creado por ley de la Funcin Pblica Estadstica, en el cual, conforme al artculo 39 de dicho texto legislativo, estn representadas las organizaciones sociales, econmicas y acadmicas, junto a los representantes de las ramas del Poder Pblico Nacional. En principio los Consejos Nacionales tienen naturaleza consultiva, porque en general es as, pero a la vez a algunos de ellos se les confieren adems funciones de administracin activa, como las sealadas al Consejo Nacional de Universidades en el artculo 20 de la Ley de Universidades. Por otro lado, es necesario subrayar que existen otros Consejos que tienen carcter nacional, que en lugar de rganos como lo que estamos examinando, en realidad son entes pblicos, creados de conformidad con lo dispuesto en el artculo 230 de la Constitucin derogada hoy 142 de la vigente-; por tanto, se trata de Institutos Autnomos, o entes de la Administracin Descentralizada funcionalmente, entre los cuales podemos citar al Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas (CONICIT), previsto en la Ley del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas; el Consejo Nacional de la Cultura (CONAC), contemplado en la Ley del Consejo Nacional de Cultura. Reiteramos que estos Consejos son personas jurdicas de derecho pblico que lgicamente requieren para su actuacin de rganos, pero pese a ello, no deben confundirse con los Consejo creados de conformidad con el artculo 70 de la LOAP, ni con los que son creados como rganos por una ley. Finalmente, cabe advertir que en la Constitucin de 1999 tambin son creados algunos Consejos, que tambin tienen carcter nacional, casi todos con carcter consultivo, pero diferentes en virtud del rango a todas las clases antes mencionadas, entre los cuales destacan el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nacin, el Consejo Moral Republicano y el Consejo Nacional Electoral. En suma, atendiendo a los razonamientos anteriores deben diferenciarse los Consejo Nacionales, concebidos como rganos consultivos por la LOAP, de los Consejo Nacionales, creados mediante ley (entes u rganos pblicos), y de los Consejo Nacionales creados por la Constitucin
Al parecer el error en la interpretacin jurdica que ha permitido que a travs de los Reglamentos del Ministerio de Educacin Superior la incorporacin del Consejo Nacional de Universidades, bajo la
subordinacin del Ministerio y/o del Ministro se fundamenta en el
carcter de servicio autnomo que se le atribuy al Consejo Nacional de Universidades en 1983, para financiar sus actividades. Sin embargo, tal atribucin no modific ni mucho menos transform la naturaleza jurdica del CNU. El actual Consejo Nacional de Universidades no se cre mediante el Decreto de 1983, su existencia y competencias estn contempladas en una Ley especial, la Ley de Universidades de 1970. El decreto de 1983, dice:
() Artculo 1.- Se atribuye al Consejo Nacional de Universidades el carcter de servicio autnomo sin personalidad jurdica, para financiar las actividades que le corresponden en virtud de la Ley de Universidades. Artculo 2.- Las actividades del Consejo Nacional de Universidades sern financiadas por: 1. Los recursos que se le asignen en la Ley de Presupuesto. 2. Los recursos que resulten de los Ingresos propios obtenidos por servicios prestados, tales como: a) La venta de planillas y folletos relativos a la preinscripcin nacional y a las oportunidades de estudios en Venezuela. b) La venta de planillas, folletos y monografas que sirven de apoyo al registro estudiantil del subsistema de educacin superior. c) La venta de los materiales requeridos para la prueba de aptitud acadmica. d) La venta de otros materiales editados por el Consejo Nacional de Universidades para la orientacin de los estudiantes que desean ingresar a la educacin superior. 3. Otros ingresos lcitos. Artculo 3.- La administracin de estos recursos estar a cargo del Ministro de Educacin, Presidente del Consejo Nacional de Universidades. Artculo 4.- El Ministro de Educacin queda encargado de la ejecucin del presente Decreto ()
Como puede observarse, al Consejo Nacional de Universidades se le confiri una atribucin adicional a las que ya tena, la de servicio

autnomo, la administracin de los recursos del servicio autnomo se encarg al Ministro de Educacin, como Presidente del CNU. De all que se colige que la redaccin de la norma reglamentara de organizacin y funcionamiento correspondiente al Ministerio de Educacin Superior, resulta innecesaria y tiende a confundir, porque el Servicio Autnomo es del CNU y no es del Ministerio. A pesar de lo complicado de explicar, casos como el del Servicio Autnomo del CNU, no son nicos en nuestra administracin pblica. As, en nuestro ordenamiento presupuestario un mismo funcionario puede ser ejecutor de presupuestos distintos, correspondientes a diferentes organismos. En el artculo 51 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico se enumeran los diferentes funcionarios que son ordenadores de compromisos y de pagos "en cuanto al presupuesto de cada uno de los entes u organismos que dirigen", y entre stos se menciona, por ejemplo, al Presidente del Consejo Moral Republicano y a las mximas autoridades de cada uno de los organismos que integran el Poder Ciudadano: el Contralor General de la Repblica, el Fiscal General de la Repblica y el Defensor del Pueblo. Pues bien, cada uno de estos funcionarios ejerce, por perodos de un ao, la Presidencia del Consejo Moral Republicano (art. 273 de la Constitucin), y as por ejemplo, el Fiscal General de la Repblica puede tener en un ao la condicin de titular del Ministerio Pblico y de Presidente del Consejo Moral Republicano. En tal virtud, ser el responsable de la ejecucin presupuestaria de ambos organismos, pero ello no significa que uno dependa de otro. Del mismo modo, el Presidente del Tribunal Supremo de Justicia es al mismo tiempo el Presidente de una de las Salas y como tal administra ambos presupuestos, pero cada rgano conserva su autonoma.
Conforme a lo expuesto, es imposible que del ejercicio de facultades presupuestarias pueda deducirse la subordinacin de un organismo con respecto a otro, en los supuestos en que la titularidad en ambos casos recaiga sobre la misma persona. Esa imposibilidad es tanto ms evidente cuando se trata de organismos que tienen una naturaleza jurdica y administrativa diferente. En efecto, el Ministerio del Poder Popular para la Educacin Universitaria, es una organizacin burocrtica, configurada internamente por relaciones de supra y subordinacin, conforme a las cuales el titular superior (el Ministro) ejerce la potestad jerrquica sobre los dems funcionarios del organismo, lo que significa entre otras cosas que puede darles instrucciones, puede determinar la interpretacin del derecho que considere conveniente, puede revocar las decisiones de aquellos, puede avocarse al conocimiento de los asuntos que les compete, puede remover a los funcionarios de libre nombramiento y remocin, y puede imponer a los subordinados las sanciones disciplinarias contempladas en la ley, incluso la de destitucin. En cambio, el Consejo Nacional de Universidades, es una organizacin democrtica, En las organizaciones democrticas el Presidente es un coordinador, a veces un director de debates, siempre un primus inter pares, cuyo voto, en principio, vale tanto como el de las dems personas que integran el organismo deliberante. Decimos en principio porque a veces se le asigna al Presidente de la organizacin democrtica un voto dirimente en caso de empate y, adems, porque en casos excepcionales como el del CNU, el Presidente tiene un voto veto, y tambin porque algunos Rectores universitarios (los de Universidades Experimentales y Privadas) tienen una fraccin de voto, que es una modalidad adoptada por el legislador para garantizar la autonoma de la institucin frente al Poder Ejecutivo. El Consejo Nacional de Universidades ejerce funciones propias de la
autonoma universitaria, de modo que ni por ley ni por decreto ley pueden restringirse o suprimirse atributos de la autonoma universitaria, por lo tanto, mediante un acto administrativo como es el Reglamento Orgnico, no puede privarse al Consejo Nacional de Universidades de su status de autonoma funcional. La Ley de Universidades pone a cargo del Consejo Nacional de Universidades un conjunto de funciones que, de estar atribuidas a un Ministerio, sera imposible la existencia de la autonoma universitaria. Por ello, la misma ley confiere al CNU no solamente una integracin plural para que en su seno estn representadas las instituciones destinatarias de sus decisiones, sino que lo dota de la autonoma necesaria para el cumplimiento de sus atribuciones, tal como lo ha establecido la cual:
() El Consejo Nacional de Universidades, forma parte de las figuras subjetivas, no dotadas de personalidad jurdica, que ejercen funciones de coordinacin y planificacin de la educacin superior, estando constituida en su seno interno por representantes de los distintos sectores sobre los cuales recae su mbito de accin y surge como una de las respuestas a la diversificacin y proliferacin de las funciones que la Administracin asume. (omisiss) es un rgano colegiado y deliberante, encargado de coordinar las relaciones de las Universidades entre s y con el resto del sistema educativo, de armonizar los planes docentes, culturales y cientficos de las Universidades y planificar el desarrollo de acuerdo con las necesidades del pas (art. 18 de la Ley de Universidades). (omissis). De lo anterior, se desprende la caracterizacin del Consejo Nacional de Universidades como un rgano administrativo de compleja integracin que armoniza y planifica al sector educativo universitario, coordinando tales funciones con el resto del sistema educativo. De tal forma que dentro de los principios de organizacin administrativa no responde este rgano al de jerarqua, principio que descansa en el principio de autoridad como una relacin interorgnica determinada por la subordinacin de un rgano a otro. (omisiss) De ah que la figura de coordinacin, propia para caracterizar al Consejo Nacional de Universidades, est determinada por dos razones fundamentales: en primer lugar, porque la clsica administracin piramidal que se yergue sobre las bases de la jerarqua es sustituida por formas de organizacin menos rgidas; y en segundo lugar por el hecho de que la Administracin requiere de
claramente
la
Corte
Primera
de
lo
Contencioso
Administrativo en su sentencia del 28 de noviembre de 2000, segn
nuevas tareas caracterizadas en general, por su especializacin, lo que hace surgir consecuentemente, rganos especializados que escapan por ello a la nocin de jerarqua, y se asimilan a la del control de tutela, como mecanismo para preservar la necesaria supervisin del Estado, de lo que en definitiva siguen siendo potestades pblicas aunque no exclusivas ni excluyentes.2 Esa relacin de coordinacin, y no de subordinacin que existe entre el despacho ministerial y el Consejo Nacional de Universidades, que est consagrada en la Ley de Universidades, no puede ser modificada por el Poder Ejecutivo. En efecto, no existe ningn fundamento constitucional o legal para que el Presidente de la Repblica pueda, en Consejo de Ministros, convertir al Ministerio de Educacin Superior en superior jerrquico del Consejo Nacional de Universidades (en realidad el superior jerrquico no es un Despacho sino un funcionario, contrariamente lo que se expresa en el Reglamento Orgnico), y una disposicin reglamentaria, de orden presupuestario, dictada para permitir la utilizacin de recursos provenientes de la venta de planillas y folletos, no puede servir de basamento para una decisin de modificar el orden de las competencias y la naturaleza de una institucin establecidos en la ley. Una pretensin en tal sentido implicara una violacin de la Ley de Universidades, que consagra la estructura y la competencia de dicho organismo, y de la Constitucin misma, en la medida en que el CNU forma parte del sistema universitario y ejerce atributos propios de la autonoma universitaria, la cual es garantizada por la Constitucin en su artculo 109 como un derecho cultural y educativo de los ciudadanos ().
Por otra parte, es conveniente sealar que la Contralora General de la Repblica, modific recientemente el criterio que le permita sostener que las universidades nacionales se equiparaban a institutos autnomos, para ahora sostener:
() La UCV posee personalidad Jurdica y patrimonio propio, por lo tanto es capaz de derechos y obligaciones y dentro de las caractersticas que posee est, entre otras, la potestad para organizarse, dictar sus propias normas, con sujecin al marco legal regulatorio que impera en el Estado Venezolano y detenta autonoma en los trminos, a los que se refiere el artculo 4 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de cuya interpretacin se desprende que la Repblica es un Estado Federal descentralizado en los trminos consagrados en la Ley de Leyes y regida por los principios de integridad territorial, cooperacin, solidaridad y concurrencia. Actualmente se encuentra bajo la tutela del Ministerio del Poder Popular para la Educacin Universitaria y recibe lineamiento del Consejo Nacional de Universidades (CNU) y de la Oficina de Planificacin del Sector Universitario (OPSU), en materia de planificacin y presupuesto universitario, sin que ello pueda
2
Vase la Revista de Derecho Pblico N 84, pp. 131 y 132. Universitaria Bolivariana y Socialista Educacin
interpretarse como una vulneracin a la autonoma que detenta la Universidad. Al respecto, es de mencionar, que la UCV era considerada como un rgano de carcter sui gneris, dentro de la estructura organizativa que detenta el Estado Venezolano, porque en un primer momento se consider que era un instituto autnomo en virtud de que detentaba autonoma, pero posteriormente a travs del estudio y del anlisis que se hizo de su naturaleza jurdica, la doctrina, mediante decisiones reiteradas de los Tribunales de la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, posteriormente ratificadas por el Tribunal Supremo de Justicia, estableci claramente que ya no puede entenderse que las universidades nacionales se consideren como institutos autnomos, sino entes corporativos de Derecho Pblico, quienes poseen personalidad jurdica propia, capacidad para organizarse, potestad para crear sus normas, vale decir autoformacin; y poseen una mximo rgano decisorio de la Universidad, que lo constituye el Consejo Universitario, el cual conforme a los previsto en el artculo 25 de la Ley de Universidades, est conformado, no solo por el rector, los Vice-Rectores, el Secretario, los Decanos de las Facultades, sino adems, por representantes de los profesores, de los estudiantes, de los egresados, y por un delegado del Ministerio de Educacin, actualmente Ministerio del Poder Popular para la Educacin Universitaria; los cuales constituyen una pluralidad de sujetos, por lo que no se le puede dar la misma connotacin de lo que es un instituto autnomo, de all el carcter de ente corporativo. Es de sealar, que el criterio que sostena la posible asimilacin de las Universidades Nacionales a los Institutos Autnomos, dio motivo a que se intentara reiteradamente recursos administrativos por ante los rganos jurisdiccionales competentes, relacionados con el mbito subjetivo de aplicacin de la derogada Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica publicada en G.O. N 3.482 extraordinario de fecha 14-12-84, ante la ausencia de sealamiento taxativo de las Universidades como sujeto de derecho a los cuales se le aplicaba dicha Ley, recursos que fueron resueltos en su oportunidad por la Corte Primer de los Contencioso Administrativo, quien ha sostenido el criterio ya expuesto, que considera a las Universidades como Corporaciones de Derecho Pblico dotadas de personalidad jurdica, en los trminos previsto en el artculo 19 del Cdigo Civil, quienes poseen adems un patrimonio pblico y detenta autonoma. En este sentido, tomando lo sealado en 15 aos de Jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso, Fundacin de Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA). Caracas. Ao 1993. T II, Volumen pp.1.7.8 y 9., citamos lo siguiente: si bien las Universidades son autnomas, no por esto estn ausentes de controles de diversas especies, pero dentro de estos controles que sobre ellas se ejercen, no estn sujetas al rgimen de adscripcin, que es una forma de vinculacin y subordinacin propia de los Institutos Autnomos, en sus relaciones con el sector correspondientes, en cambio las Universidades por disposiciones de la Ley Orgnica de
Educacin y de la Ley de Universidades, concurren ante un rgano colegiado que se denomina Consejo Nacional de Universidades, que tiene facultades para controlar la legalidad de las actuaciones de las autoridades universitarias, dictan normas en materia financiera para el sector de la Educacin Superior y actan como ente coordinador de las actividades del Sector Universitario, organismo del cual el Ministerio de Educacin concurre como un miembro ms () Por las descripciones hechas anteriormente podemos concluir afirmando que entre las Universidades y los Institutos Autnomos existes esenciales diferencias de carcter jurdico no siendo posible la asimilacin de las Universidades como Institutos Autnomos por tener ambas instituciones caractersticas propias que las diferencian.().
Ahora bien, as como la Contralora General de la Repblica modific su criterio en cuanto a la naturaleza jurdica de las universidades, particularmente en razn de lo heterogneo de la composicin de su Consejo Universitario, mxima autoridad de esas casas de estudio, tambin debe la Contralora General de la Repblica modificar su criterio con respecto a la naturaleza jurdica del CNU, fundamentalmente por que dicho rgano contralor, a los efectos de fijar posicin acerca de las universidades, analiz al CNU aceptando que:
las Universidades por disposiciones de la Ley Orgnica de Educacin y de la Ley de Universidades, concurren ante un rgano colegiado que se denomina Consejo Nacional de Universidades, que tiene facultades para controlar la legalidad de las actuaciones de las autoridades universitarias, dictan normas en materia financiera para el sector de la Educacin Superior y actan como ente coordinador de las actividades del Sector Universitario, organismo del cual el Ministerio de Educacin concurre como un miembro ms ()
Ubicacin de la Contralora Jurdica del Consejo Nacional de Universidades La Contralora Interna del Consejo Nacional de Universidades nunca se consider delegada de la del Ministerio de Educacin. Esta Consultora Jurdica no tiene certeza del momento en el cual se inicia la confusin con respecto a la autonoma funcional del Consejo Nacional de Universidades, puesto que no tiene en sus registros documentos que as se lo indiquen, sin embargo, por lo menos hasta
la fecha en que la entonces Directora de la Oficina de Planificacin del Sector Universitario procedi a Jubilar a la Contralora Interna de OPSU, no exista confusin en ese sentido. Histricamente encontramos documentos que pueden serle tiles a usted con respecto a la formacin de su criterio profesional y que anexo a la presente comunicacin a saber: Reunin de 24 de agosto de 1984, donde los Directores de las respectivas Oficinas Auxiliares resuelven que la Unidad Administrativa, adscrita al Secretariado se adscriba a la estructura organizativa de OPSU y se acuerdan otras disposiciones para facilitar el traslado. Manual de Normas Administrativas de las Oficinas Tcnicas y Auxiliares del Consejo Nacional de Universidades, elaborado en Agosto de 1982. Normas Administrativas de las Oficinas Tcnicas y Auxiliares del Consejo Nacional de Universidades aprobadas el 21 de diciembre de 1982 de las que se destaca:
8. NORMAS SOBRE RECURSO HUMANOS: 8.1. El personal de las Oficinas Tcnicas del Consejo Nacional de Universidades, estar sujeto al rgimen de la Ley de Carrera Administrativa y sus reglamentos. 8.2. El personal de las Oficinas Tcnicas del Consejo Nacional de Universidades, se regir por las polticas, objetivos, normas y procedimientos que se establezcan en el manual respectivo. 9. NORMAS SOBRE CONTROL: 9.1. El control de las Oficinas Tcnicas Auxiliares del Consejo Nacional de Universidades, estar a cargo del Director de la OCOCI. 9.2. La modalidad de control ser: a) control permanente y b) evaluaciones semestrales. El control permanente se har a travs de programas peridicos sobre tesorera, contabilidad, personal, compras, bienes muebles. El objetivo de esta modalidad es verificar que los controles internos establecidos a travs de estas normas, as como los procedimientos desarrollados se cumplan eficientemente. Igualmente los aspectos de legalidad a que estn sujetos los actos de la administracin pblica. Las evaluaciones peridicas se harn en forma global, para conocer la marcha de la gestin, financiera de las oficinas, lo cual no excluye las que puedan realizar otros rganos de control que tengan la competencia para hacerlo.
9.3. La OCOCI, presentar mensualmente un informe sobre los aspectos indicados a los Directores, en reunin conjunta, para tomas las medidas pertinentes. 10. NORMAS GENERALES: 1) La Unidad Administrativa de las Oficina Tcnicas del Consejo Nacionales de Universidades, estar adscrita al Secretariado Permanente. La Unidad Administrativa comprende la Unidad de Personal y los Servicios Administrativos. 2) El administrador reportar al Secretario Permanente en todo lo relacionado a la gestin administrativa de las Oficinas Auxiliares, la cual incluye el reporte peridico a cada uno de los Directores sobre los asuntos pertinentes a sus respectivas gestiones. 3) El presupuesto de la Unidad Administrativa, ser estructurado e incorporado al Secretariado Permanente. El financiamiento se har cada ao proporcionalmente a los presupuestos de cada oficina. El criterio de asignacin lo definirn los Directores en cada oportunidad. 4) Todas las polticas de carcter administrativo, as como las normas correspondientes, deben ser tratadas y aprobadas por los Directores de las Oficinas, antes de ser incorporado en este cuerpo de normas. 5) Los Directores de las Oficinas Auxiliares, deben reunirse por lo menos una vez al mes, para tratar los asuntos de la administracin, de las Oficinas Auxiliares del Consejo Nacional de Universidades. 6) La administrador, es responsable de desarrollar e implementar las normas aqu descritas, para lo cual se establecer un lapso de tres (3) meses, a partir del mes de enero de 1983.
Memorndum N 0089 de 08 de febrero de 1988, emanado de la Secretara del Despacho del Ministerio de Educacin a la Oficina de Planificacin del Sector Universitario, mediante el cual enva el Oficio N 55 del04-02-1988 suscrito por el Ministro de Estado, Jefe de Cordiplan referente a la aprobacin de cambios organizativos solicitados por el Consejo Nacional de Universidades en comunicacin 5647 de 14 de diciembre de 1987, entre los cuales se encuentran la Creacin de la Contralora Interna de OPSU, La creacin de la Oficina de Asesora Jurdica de OPSU y en la Oficina Central de de Orientacin y Admisin del Subsistema de Educacin Superior, la creacin del Departamento de Desarrollos de sistemas en la Unidad de Procesamiento de Datos.
Gaceta Oficial N 36.104, Resolucin N 65 de 05 de diciembre de 1996, del Consejo Nacional de Universidades resuelve designar Contralor Interno a la ciudadana Liliam Margarita Paredes, titular de la cdula de identidad N v-3.550.560. Concluyendo, Esta consultora jurdica considera y afirma que el Consejo Nacional de Universidades a la luz de la vigente Ley Orgnica de la Administracin Pblica, forma parte de la Administracin Pblica Nacional Centralizada; constituye rgano de la Repblica, que debe ubicarse en el Captulo IV de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica como. dems rganos de Nivel Central de la Administracin Pblica Nacional, seccin Quinta: De los Consejos Nacionales con las atribuciones, competencias y facultades que le otorg la Ley de Universidades, por lo que no existe razn jurdica vlida para someter al CNU a la potestad jerrquica del Ministerio del Poder Popular para la Educacin Universitaria, ni a su estructura administrativa, mal podra considerarse la Unidad de Auditora Interna del Consejo Nacional de Universidades como Unidad de Auditora Delegada del Ministerio de Educacin Universitaria. Sin otro particular al cual hacer referencia, quedo de usted. Atentamente
Jos Lorenzo Rodrguez Consultor Jurdico Consejo Nacional de Universidades

cc.
Ministro-Presidente del CNU Secretara Permanente del CNU Adjunto al Director de OPSU
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