Observatorio de la Poltica Fiscal

1. RESUMEN El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), la entidad del gobierno que maneja la poltica fiscal del Ecuador y, en general, la situacin financiera del pas, se caracteriza por su inestabilidad, falta de control social y transparencia. Con el propsito de enfrentar estos problemas, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), apoyaron a un grupo de lderes ecuatorianos de la sociedad civil para formar el Observatorio de Poltica Fiscal (OPF) en Quito, Ecuador, en el ao 2003. Con el fin de influir en los promotores de polticas, el OPF recopila y analiza informacin financiera e informa a la ciudadana sobre procesos presupuestarios y poltica fiscal y distribuye informacin y comentarios a travs de boletines escritos, artculos en peridicos y revistas y, recientemente, en programas de radio. Adicionalmente, el OPF funciona como una referencia importante para los medios de comunicacin en temas relacionados con finanzas pblicas y presupuestos.

2. CONTEXTO A partir de la destitucin del anterior Presidente de la Repblica, Lucio Gutirrez, ocurrida en mayo del ao 2005, el Ministerio de Economa y Finanzas ha tenido cinco ministros. Como una consecuencia de esta inestabilidad, el MEF no ha definido una agenda fiscal sustentable a largo plazo. Cada administracin promueve una nueva poltica, desconectada de reformas anteriores. Adems, aunque estas polticas tienen como finalidad generar ms ingreso para Ecuador, muchas veces son consideradas como irresponsables en el mercado financiero global. Por ejemplo, en junio del ao 2005, con el apoyo del Congreso, el ex - Ministro Rafael Correa reestructur el sistema de pago de la deuda, deseando canalizar los fondos a programas sociales y de desarrollo econmico. Bajo una nueva administracin, el Congreso

cambi el presupuesto nacional del ao 2006, financiando el costo administrativo del gobierno con ingresos petroleros. Adems, este mismo ao, el MEF modific los contractos con las empresas petroleras para que un mayor porcentaje de los ingresos se pagaran en impuestos ecuatorianos. Expertos fiscales de Ecuador y del extranjero argumentan que estas polticas, que carecen de regulaciones claras y estabilidad legal, son irresponsables e insostenibles porque desmotivan la inversin extranjera y garantizar en el futuro. Por otra parte, la presin poltica generada por paros y protestas es a menudo el estmulo para realizar transferencias monetarias ad hoc. En vez de seguir un plan consistente, el MEF debe responder a los gobiernos locales y los movimientos sociales que bloquean las carreteras nacionales demandando obras pblicas. Otras polticas fiscales motivadas polticamente, como los subsidios universales en gasolina y diesel y servicios bsicos (gas natural, agua y electricidad), demuestran irresponsabilidad fiscal. Estas polticas tienden a beneficiar a la poblacin ms adinerada, disminuyen los incentivos para mejorar la eficiencia de las empresas pblicas y los fondos disponibles para inversiones en el sector social, como educacin y salud. Adems de esto, hay que sealar que el proceso presupuestario en Ecuador se caracteriza por su rigidez. Cerca del 94% del presupuesto nacional del Estado est preasignado para el pago de deudas, los gobiernos locales, programas sociales, sueldos y salarios, pensiones y servicios administrativos (Cueva 2006). En la mayora de los casos, estas entidades o programas no son responsables de lograr resultados exitosos y mucho menos de generar impactos. Como los presupuestos no estn ligados a la ejecucin, existen pocos inventivos para mejorar la eficiencia y efectividad dentro de las agencias gubernamentales. Estos problemas son parcialmente resultado de una ciudadana que no est informada. Los promotores de polticas pblicas frecuentemente no pueden implementar polticas fiscales a largo plazo porque los ciudadanos ejercen presin por beneficios inmediatos y visibles. Los dependen en un ingreso que no se puede

ciudadanos muchas veces estn mal informados y son incapaces de participar en un dilogo constructivo sobre estos asuntos. Pese a los esfuerzos recientes del MEF de ser ms transparente, poniendo ms informacin en su pgina web, poca gente puede descifrar y analizar estos datos para formarse ideas claras y expresar opiniones. 3. OBJETIVOS La misin del OPF es generar control fiscal y transparencia con el objetivo a largo plazo de establecer una situacin ms favorable para el crecimiento econmico sostenible y un mayor nivel de equidad. Especficamente, el OPF monitorea los actores principales encargados de planificar y ejecutar el presupuesto del estado, principalmente el MEF y los otros ministerios, empresas pblicas y gobiernos municipales. A travs de investigaciones y anlisis, el OPF pretende informar a los ciudadanos ecuatorianos para que puedan entender y contribuir al dilogo sobre la poltica fiscal e influir en las acciones del gobierno. 4. PRINCIPALES ACTORES En el ao 2003, PNUD y UNICEF fundaron el OPF, el mismo que en la actualidad opera en de las oficinas de PNUD. Dos personas con perfiles tcnicos muy altos y un asistente administrativo trabajan a tiempo completo en el OPF. Adems, se form un consejo consultivo ideolgicamente diverso para representar las diferentes perspectivas en polticas fiscales que son frecuentemente controversiales. Los miembros del consejo son empresarios altamente respetados, polticos y lderes de organizaciones de la sociedad civil que se renen en perodos regulares para discutir sobre los temas que el OPF analizar y las estrategias de difusin. El OPF tambin depende en importantes alianzas con otras organizaciones como la Revista Criterios de la Cmara de Comercio de Quito,1 la Universidad de Cuenca y Fundacin Ecuador en Guayaquil que facilitan la publicacin y entrega de boletines mensuales.

La revista Criterios es una publicacin mensual de la Cmara de Comercio de Quito, la misma que se enfoca en la economa poltica de Ecuador.

5. METODOLOGIA 5.1 Principales Metas y Acciones El OPF identifica tres objetivos en su trabajo: 1) Monitoreo y evaluacin del proceso presupuestario de Ecuador, incluyendo su cumplimiento con la Ley de Responsabilidad Fiscal para exigir la rendicin de cuentas por parte del gobierno en lo referente a transparencia y cumplimento de leyes pertinentes2. 2) La difusin de la informacin, a travs de los medios y boletines mensuales, en un formato de lectura fcil para informar a ciudadanos sobre la poltica fiscal. 3) La promocin de una ciudadana conciente sobre la necesidad de crear metas comunes sobre una poltica fiscal responsable. 5.2 Herramientas El OPF obtiene y analiza datos del MEF, los mismos que obtiene a travs de peticiones formales de informacin pblica y datos disponibles en la pgina web del MEF. Analiza estos datos con el fin de difundirlos -en un formato accesible- en su boletn mensual OJO. El OPF busca alcanzar una audiencia diferente a travs de una columna semanal de opinin-editorial en un peridico distribuido a nivel nacional y otras contribuciones a la prensa, as como una serie de cortos programas radiales en una red nacional de radiodifusoras. El OPF enva recomendaciones de polticas al MEF, a la Presidencia y a otras autoridades gubernamentales en un intento de contribuir directamente con la poltica fiscal del Ecuador. Acuerdo con el MEF para obtener informacin En noviembre del ao 2003, el OPF firm un acuerdo con el MEF para facilitar el acceso a informacin. En el acuerdo, el MEF se comprometi a entregar sistemticamente y cundo se le requiriera, toda la informacin relacionada con finanzas pblicas. El acuerdo sirvi como un gesto pblico para mostrar la voluntad del MEF de colaborar con la sociedad civil. Actualmente,

La Ley de Responsabilidad Fiscal obliga al presidente y entidades pblicas a presentar planes fiscales por cuatro aos y demanda la reduccin del endeudamiento pblico y la estabilizacin de los gastos pblicos entre otras medidas.

el OPF obtiene datos a travs de documentos impresos o en la pgina web del MEF, en donde se encuentra gran parte de la informacin necesaria para los anlisis. Elaboracin y difusin de las publicaciones Desde su fundacin, el OPF ha distribuido ms de 50 ejemplares de su boletn OJO, el que usualmente tiene entre cinco y seis pginas. El objetivo de las publicaciones es proveer a las audiencias con anlisis profundos de temas especficos relacionados con la poltica fiscal. Por ejemplo, los documentos ms recientes son Ejecucin del Presupuesto Nacional hasta julio de 2006, Prudencia en el gasto de la Cuenta Especial para Reactivaciones Sociales y Econmicas3, Incremento de salarios 2007-2011 y Madres adolescentes, educacin y poltica fiscal.4 Los documentos pretenden convertir los difciles conceptos econmicos y fiscales a un lenguaje del ciudadano promedio. Adems, el OPF usa fotografas y grficos para hacer las publicaciones ms amigables. Todas las publicaciones se encuentran en la pgina web del OPF y 1.500 ejemplares son enviados por correo a acadmicos, lderes de organizaciones de la sociedad civil, empresarios y periodistas. Adicionalmente, 9.200 ejemplares son enviados a la poblacin en general a travs de la revista Criterios. Atencin de los medios El OPF tiene una fuerte presencia en los medios de comunicacin, lo cual le ayuda a alcanzar una audiencia ms diversa que la que alcanza con su boletn mensual. El OPF publica un artculo sobre diferentes temas relacionados con la poltica fiscal, todos los lunes en el diario de cobertura nacional El Hoy. Adems, entrega boletines de prensa y editoriales sobre eventos vigentes a los diferentes peridicos del pas. Por ejemplo, durante las elecciones del ao 2006, OPF hizo un anlisis de las promesas de campaa y concluy que muchas propuestas no eran viables de ser implementadas debido a su alto costo. Esta informacin ayud a los votantes a tomar decisiones informadas sobre los candidatos. En un artculo reciente, denominado
El fondo se cre en 2005 para canalizar los ingresos petroleros hacia gastos sociales Ejecucin del presupuesto a julio de 2006, septiembre 2006, No. 38; Prudencia en los gastos de la CEREPS, agosto 2006 No. 37; Herencia de aumentos de sueldos 2007-2010, junio 2006 No. 36; Madres adolescentes, educacin y poltica fiscal, mayo 2006 No. 34.
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Nuevos ingresos petroleros: La ltima oportunidad para trasformar el Ecuador, publicado a inicios de 2007 en la revista Gestin, el director del OPF, Jaime Carrera, analiza cmo el gobierno ecuatoriano utiliza los ingresos petroleros y manifiesta que tenemos que demandar que la nueva administracin presente una agenda seria, con un plan econmico confiable5. El OPF se ha ganado la reputacin como una autoridad no partidista en su campo. Los periodistas consultan frecuentemente a Jaime Carrera acerca de asuntos fiscales y publican sus opiniones. La reputacin del OPF y su relacin con los medios de comunicacin refuerza la independencia y transparencia que como organizacin deben mantener. Programa de Poltica Fiscal transmitido por radio En el ao 2006, para llegar a poblaciones marginadas, rurales y que han tenido menos acceso a educacin formal, el OPF inici un programa para transmitir informacin de poltica fiscal a travs de la Coordinadora de Radios Populares y Educativas del Ecuador (CORAPE), la que a travs de satlite accede a 25 radios en el pas. Se han producido seis programas de radio cada uno de 10 minutos, aproximadamente-, que abordan temas como gasto social,

presupuesto y la industria petrolera. Estos programas se trasmitirn a lo largo de tres meses. Con el desarrollo de estos espacios radiales, OPF enfrenta las crticas de que no estaba llegando a ciudadanos que tienen poco conocimiento del tema. Desarrollo y difusin de recomendaciones y pronunciamientos sobre polticas pblicas En publicaciones, junto con un anlisis independiente de los indicadores econmicos y fiscales, el OPF presenta una opinin-editorial acerca del tema, destacando posibles recomendaciones que deberan ser tomadas en cuenta por empresas pblicas y agencias privadas. Adems, enva comunicaciones al Presidente de la Repblica y al MEF, expresando sus opiniones acerca de las polticas fiscales vigentes. Por ejemplo, cuando una compaa petrolera internacional fue forzada a devolver su produccin al Gobierno Ecuatoriano, el OPF comunic al entonces Presidente Alfredo Palacios que el incremento de los ingresos estatales deba ser
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Carrera, Jaime. Con los Nuevos Recursos Petroleros: La Ultima Oportunidad para Transformar el Ecuador. Gestin. January 7, 2007.

usado para financiar inversiones y no para gastos administrativos. Finalmente, para las elecciones del ao 2006, el OPF desarroll un documento con una descripcin de la actual situacin fiscal del Ecuador y una serie de recomendaciones. Este documento se present a los candidatos y sus equipos de trabajo durante la primera parte de la campaa electoral, en septiembre de ese ao. 6. PRINCIPALES LOGROS Los esfuerzos del OPF han motivado al dilogo pblico y a la preocupacin de los ciudadanos por la poltica fiscal y los gastos del gobierno en diversas reas como el uso de ingresos petroleros, fondos de reserva, fondos de seguridad social, deuda pblica y subsidios. Actualmente, el OPF es una de las autoridades ms consultadas en cuanto a finanzas pblicas por periodistas, inversionistas nacionales e internacionales y ONGs. Desde su fundacin en el ao 2003, se han publicado ms de 90 artculos en los peridicos de mayor circulacin del Ecuador. Las actividades del OPF muy probablemente han contribuido al incremento de informacin disponible en la pgina web del MEF. Adems, los representantes del OPF han formado parte de reuniones con miembros del Gobierno y han hablado frente al Congreso acerca de temas de transparencia y el funcionamiento adecuado de la poltica fiscal. Por medio de la credibilidad que ha ganado, el OPF se ha establecido como un medio para promover los presupuestos transparentes en un pas que histricamente ha carecido de participacin ciudadana en dicha rea. La iniciativa del OPF ha crecido en su enfoque y ha motivado otros proyectos para monitorear la poltica fiscal en Ecuador. 7. DESAFIOS Los miembros del OPF, han experimentado el desafo de organizar, analizar, publicar y circular datos fiscales con poco personal. Los miembros del equipo no slo obtienen y analizan informacin financiera complicada de manera de hacerla digerible al ciudadano medio, sino que tambin trabajan con los medios de comunicacin, promotores de polticas pblicas y movimientos sociales para difundir y ejercer presin.

Debido a que el MEF no ha estado habituado a iniciativas de monitoreo y ha experimentado frecuentes cambios de administracin, el OPF no ha tenido xito en el establecimiento una relacin cercana a largo plazo con esta entidad y, por lo tanto, no ha incidido directamente en su manejo. Por otra parte, la crtica y oposicin que el OPF ha presentado a algunas polticas del MEF ha fomentado controversia entre estas dos entidades. A pesar de tener ms de tres aos de existencia y de contar con personal calificado, el OPF no ha disuadido al Estado de tomar decisiones contrarias a su punto de vista. Ejemplo de ello son la canalizacin de ingresos petroleros a proyectos eficientes en vez del pago de la deuda e inversin en infraestructura. Pese los logros en cuanto a la concienciacin de los ciudadanos, el OPF todava lucha para influir en la poltica y superar la tensin con las entidades que monitorea. 8. LECCIONES APRENDIDAS Frecuentemente es difcil para una ONG monitorear y analizar el trabajo de una entidad del Gobierno y, a la vez, establecer la confianza necesaria para promover exitosamente una reforma poltica. Es decir, puede surgir tensin con agencias pblicas que no estn acostumbrados al monitoreo cercano o a veeduras como el OPF, lo cual limita o dificulta una futura colaboracin. La leccin principal en el caso del OPF es la importancia de encontrar una balanza entre la crtica y la cooperacin. Por un lado, hay que considerar que a menudo el OPF no ha estado de acuerdo con las polticas del MEF. Para mantener su credibilidad con los medios de comunicacin y la ciudadana en general, el OPF debe ser honesto y consecuente con sus opiniones. Por otro lado, criticando la poltica fiscal, el OPF est limitando un dilogo productivo con el MEF. Como la administracin de 2007-2011 se est estableciendo, el OPF debera incidir como la alianza de la sociedad civil con el MEF en su papel de informar a los ciudadanos sobre la poltica fiscal, con el objetivo de reducir la presin poltica a la que se enfrenta muchas veces este Ministerio para implementar polticas.

El OPF ha aprendido que tiene que elaborar una estrategia para distribuir su informacin a todo el Ecuador y no slo a una audiencia altamente educada. El OPF est en una posicin favorable tanto para una expansin geogrfica como socio-econmica debido a sus mtodos slidos, experiencia de trabajar con varios niveles del gobierno, credibilidad y reconocimiento. Un paso crtico para esta expansin ser trabajar con organizaciones comunitarias para compartir informacin sobre la poltica fiscal, elaborar y publicar reportes y establecer contactos con miembros del Gobierno y los medios de comunicacin en otras reas del pas. Si el OPF est dispuesto a tomar el papel de informar y capacitar a ONGs menos tcnicas y otros actores, habr una oportunidad de lograr un impacto ms directo en las vidas de los ciudadanos ecuatorianos pobres, rurales y ms marginados. Un modelo de replicabilidad en otros pases debera contar con los siguientes elementos: 1) Un potencial OPF debera constituirse a travs de una gran alianza entre sector privado, ONGs, Cooperacin Internacional, centros acadmicos y de investigacin, universidades, otros grupos, para otorgarle la mayor legitimidad y credibilidad posible y asegurar su existencia a largo plazo diversificando sus fuentes de financiamiento. 2) El OPF debera estar compuesto bsicamente por un equipo tcnico dedicado a tiempo completo al anlisis de las finanzas pblicas y un equipo comunicacional encargado de dar a conocer de la manera ms didctica y simple posible los resultados producidos por el equipo tcnico y suscitar as el debate pblico. 3) El enfoque de un OPF debera ser crtico con el gobierno y el manejo de las finanzas pblicas, pero al mismo tiempo propositivo en el sentido de ofrecer alternativas para modificar o crear eventualmente una nueva poltica pblica que remplace a aquella que ha sido criticada. 4) Si bien trabajar bajo el paraguas de Naciones Unidas puede ser una fortaleza en Ecuador, lo ideal sera que un OPF trabaje de la manera ms independiente posible. En Ecuador calificar

de ONG al OPF no empata con la realidad de la institucin. 9. INFORMACION ADICIONAL Persona de Contacto: Jaime Carrera Correo electrnico: jaime.carrera@undp.org, observatorio.fiscal@undp.org Direccin: Av. Amazonas 2889 and La Granja, United Nations Building Telfono: (593) 2 2460-330 ext. 2402 Sitio web: http://www.observatoriofiscal.org 10. BIBLIOGRAFIA Brito, Erika. Entrevista personal. 18 de agosto, 2006. Carrera, Jaime. Entrevista personal. 17 de mayo, 2006. Cueva, Simn. 2006. Ciudadanizando la Poltica: Aportes de Polticas Pblicas para el Debate Nacional Ecuador Finanzas Pblicas. Grupo FARO. Quito-Ecuador

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