Extino dos atos administrativos A extino dos atos administrativos entendida de maneira bastante ampla como a retirada de atos

s administrativos do mundo jurdico. A cessao da existncia do ato administrativo conseguinte da sua aptido pra produzir efeitos nas diversas modalidades contempladas pelo Direito Administrativo Brasileiro. As trs primeiras hipteses so de extino inerente prpria natureza do ato administrativo praticado. Advento do termo final uma primeira hiptese que, pela sua caracterstica, s se aplica a atos administrativos editados sobre prazo determinado. Com o advento do termo final, o ato deixa de ter existncia. Exemplo: Autorizao para explorar atividade comercial at determinada data; nomeao de servidor sujeito a, salvo a hiptese do pedido de aposentadoria voluntaria, aposentadoria compulsria, a qual, no Brasil, at o limite de 70 anos. 70 anos o termo final do ato de noemaao do servidor, que deixa de ser servidor ao completar essa idade. Exaurimento do objeto Atos no sujeitos a prazo podem ser extintos pelo exaurimento do objeto. Pergunta inaudvel. Aqui voc est pensando num exemplo em que h um ato administrativo de guarda/preservao/reforma de um determinado bem histrico e acontece um evento de fora maior que destri esse bem. Automaticamente, se ocorre esse evento h o exaurimento do objeto ou o desaparecimento do pressuposto de fato que seria o desaparecimento por um evento da natureza qualquer de um objeto que fosse esse pressuposto de fato. Para haver restaurao do Teatro Municipal, por exemplo, preciso que haja o Teatro Municipal, supondo que haja um terremoto ou qualquer coisa do tipo. o esgotamento do contedo do objeto per se. Exemplo: Autorizao para transporte para o Rock in Rio: encerrado o evento, o objeto automaticamente se exaure, bem como a autorizao para a circulao dos nibus. Cassao A cassao o ato de extino de um ato administrativo previamente praticado em virtude do descumprimento de determinadas condies impostas pela Administrao, pelo particular beneficirio do ato. Pergunta inaudvel. Avocao? o ato pelo qual o superior hierrquico retira a competncia do seu subordinado e passa a proferir decises em matrias que seriam da competncia do subordinado hierrquico. Exemplo: quem obtm uma licena para explorar uma atvv de comercio de alimentos e bebidas, no pode se utilizar dessa licena para explorar objetos distintos.

Ento, o ato pelo qual a administrao extingue o ato de licena chama-se cassao, pelo descumprimento de algumas condies previas impostas pela administrao para o cumprimento de determinado ato. Essas condies esto previstas na lei ou so fixadas pela administrao no momento da pratica do ato original. O descumprimento dessas condies conduz ao ato de cassao. Revogao e Invalidao So as hipteses mais usuais de extino dos atos administrativos. J estudamos mais ou menos essas duas modalidades, mas vamos aprofundar. Revogao Revogao a extino de atos administrao por razo de inconvenincia e oportunidade. Encontra-se no mbito do mrito, envolve sempre atos legais praticados em conformidade com a ordem jurdica. Mas a administrao formula sobre esses atos um juzo de inconvenincia e/ou inoportunidade. Ou seja, a administrao entende que no exerccio das suas tarefas, seguir com determinados atos administrativos previamente praticados no o melhor caminho. Entende que esses atos devam ser modificados ou extintos sem que nenhum ato seja praticado em seu lugar. Seus efeitos so prospectivos (pr futuro), ou seja, ex nunc (de agora em diante). Por qu? Se o ato de revogao incide sobre atos administrativos lcitos, seus efeitos at ento produzidos so vlidos (as pessoas orientaram seu comportamento de acordo com esses atos tidos como vlidos at ento, tendo sido validamente praticados), e por isso os efeitos s valem dali em diante.

Vocs conseguem vislumbrar alguma circunstncia em que o ato de revogao deva ter efeitos no de agora em diante, mas de algum ponto futuro em diante? Se

vocs pensarem que no prprio controle de juridicidade (em relao s leis, constitucionalidade, em relao aos atos administrativos, juridicidade em sentido mais amplo), existem situaes que, por aplicao direta do princpio da proteo da confiana ou da segurana jurdica, demandam a prpria declarao de inscontitucionalidade de leis ou de ilegalidade de atos administrativos, com efeitos prospectivos, o mesmo pode se dar em determinados contextos em que a adm no se depare com um ato ilegal, mas entenda que aquele ato no mais conveniente e oportuno, e, ento, pretenda sua revogao. S que ela se depara com uma situao pretrita que gerou um alto grau de confiana legitima dos administrados. Exemplo: Alterao de padres exigveis em temas ambientais. Muitas vezes, o princpio da proteo da confiana vai impor Administrao que respeite um perodo de transio de um patamar de exigncia para um patamar mais elevado de exigncia. Algum considera que, no plano do julgamento moral da Justia, um ato administrativo de uma agencia reguladora que exigiu toda uma adaptao do parque industrial de um pas, o que se d com investimentos extraordinrios realizados mediante financiamento por perodos de 10, 15, 20 anos e, um ano depois, a mesma agencia reguladora revoga essa resoluo anterior, edita uma nova resoluo exigindo uma adaptao completa desse parque industrial diante de uma evoluo tecnolgica para reduzir o impacto ambiental. O que se exige que a Adm Publica pelo menos considere um regime justo de transio e isso

pode, por exemplo, levar a Administrao a revogar o ato, mas conceber, por exemplo, um perodo de vacatio legis na revogao de um ano ou dois. A idia que a revogao imediata no seria a melhor forma de um ato atender ao que a Administrao Pblica tem como finalidade administrativa, que aumentar a exigncia de proteo ambiental, mas, por outro lado, deve respeitar os direitos dos administrados envolvidos no princpio da proteo da confiana legtima. Ento nem sempre a revogao algo que vai ter os efeitos de agora em diante, muitas vezes a Administrao deve respeitar prazos em nome da proteo da confiana legtima dos administrados. Somente a administrao pode revogar ato administrativo. Por que o Poder Judicirio no poderia faz-lo? A resposta simples: o Judicirio no pode revogar pois esto a envolvidas razes de convenincia e oportunidade. Essa uma conseqncia lgica da ideia de separao das funes estatais, do princpio da separao de poderes. Quando voc tem um rgo da Administrao competente para executar o ato, essse rgo ser tambm competente para, ao longo do tempo, verificar a convenincia e oportunidade de manter esse ato em vigor ou de retir-lo do mundo jurdico. Isso envolve, de um lado, a questo da especializao funcional (o Judicirio no a tem) e, por outro lado, a questo da legitimidade democrtica para decidir. Num Estado Democrtico de Direito, as questes de convenincia e oportunidade devem ser apreciadas pelo rgo com legitimidade democrtica. Finalmente, a doutrina aponta como exemplo de atos insuscetveis de revogao os atos plenamente vinculados (ex: aposentadoria; se no houve juzo de convenincia e oportunidade para executar o ato, tambm no o haver com o fim de revog-lo; ex2: licena da OAB para advogar, pois o ato plenamente vinculado e gera um direito para o administrado. Mas a licena pode ser cassada se descumpridas as condies dispostas na lei quanto ao exerccio profissional, a exemplo dos atos que firam o decoro da advocacia, configurando infrao grave) e aqueles cujos efeitos j se exauriram (ex:caso em que empresa de minerao obtm licena para explorar uma mina, sendo esta autorizao um ato parcialmente vinculado. Aps alguns anos, o objeto exaurido e, portanto, o ato extinto por este motivo; no h que se falar tambm em revogao). (no transcrevi a pergunta: h muitos rudos na gravao, pelo que o debate entre o professor e o aluno restou parcialmente inaudvel) Uma coisa algum sustentar que o Judicirio deve exercer esse juzo de convenincia e oportunidade, que algo incompatvel com a ideia de democracia representativa; outra coisa sustentar que, com base em princpios gerais de direito administrativo, se possa exercer um controle de polticas pblicas, o que um discusso muito mais sria, entrando em pauta a discusso sobre os parmetros que devem nortear a atividade do Judicirio neste sentido. O professor no considera aceitvel que o Judicirio atue sobre juzos de convenincia e oportunidade, ainda que se diga que este Poder tem capacidade para faz-lo. Em sendo o juiz ltimo da autoridade dos demais poderes, o Judicirio o juiz nico de sua prpria autoridade. Isso uma concepo descritiva do Judicirio, de que ele um poder virtualmente incontrolvel, porque pode encontrar qualquer fundamento para suas decises e, num Estado Democrtico de Direito, em relao a matrias de juridicidade, pelo menos em pases como o Brasil, as decises do Judicirio tm carter final. O professor no concorda com esta concepo, pois esta viso do Judicirio como

detentor da ltima palavra sobre o que o direito est sujeita a uma srie de controles polticas e jurdicas, controles da opinio pblica, do Legislativo, que pode alterar as leis e Constituio, gerando um dilogo sobre a melhor forma de decidir as questes jurdicas. Essa ideia de que o Judicirio o gestor final de polticas pblicas, segundo o professor, no deve acontecer e, ademais, est longe de acontecer. Ele acha que o Brasil j percebeu que a judicializao de polticas pblicas no a soluo. Para o professor, ao Judicirio deve ser reservado papel de promotor de mudanas pontuais.

Invalidao (Anulao)

a extino do ato administrativo por razes de juridicidade. Ao prof., parece que o termo invalidao mais preciso, mais adequado, porque, embora anulao seja um termo amplamente utilizado pela doutrina, a ideia de anulao originria do direito civil, em oposio declarao de nulidade, o que acabaria confundindo conceitos. Quando se fala em ato anulvel do direito civil, estamos nos referindo a atos do direito privado que podem ou no, no interesse de algum, serem desfeitos. H a uma ideia de autonomia privada em relao gesto dos prprios interesses. Este conceito, portanto, de anulabilidade, no encaixa bem no dto administrativo, em que a questo de invalidar ou no um ato administrativo envolve sempre interesses pblicos, por vezes convergentes e, por vezes, colidentes, que vo nos levar a uma necessidade de ponderao para a determinao dos efeitos temporais, por exemplo, da invalidao e, em outros casos, a aplicabilidade ou no de um ato sanatrio do ato ilegal, que se chama de ato de convalidao ou ato sanatrio. Vamos tentar explicar isso de maneira mais detalhada. A invalidao, em princpio, opera efeitos retroativos ou ex tunc. O efeito ex tunc o efeito desde ento, desde o momento inicial da prtica do ato administrativo. Por que este o efeito, em princpio, decorrente da invalidao? a mesma lgica da declarao de inconstitucionalidade de uma lei que, em princpio, tem efeito retroativo, ex tunc. A lgica a seguinte: se o ato invlido e violou alguma norma jurdica em vigor, essa invalidade existia desde o nascimento do ato. Nesse nascedouro, deve-se dar o momento inicial da eficcia da invalidao. Se o ato produziu efeitos, esses efeitos que decorreram de uma invalidade original, estes efeitos so tambm reputados por invlidos. Por exemplo: se a Administrao aplica a algum uma multa considerada ilegal, o efeito do reconhecimento da invalidade da multa aplicada retroativo. Se a invalidade foi reconhecida um ano e meio depois, tendo sido paga a multa, a invalidao gera o direito de repetio (devoluo) do valor que foi pago indevidamente. A invalidade estava presente desde o incio. Esse ato, no entanto, passvel de modulao temporal quanto aos seus efeitos e isso tambm se aproxima da declarao de inconstitucionalidade de leis. Muitas vezes, na declarao de inconstitucionalidade, h efeitos ex nunc. Isto, no Brasil, j foi positivado em duas leis: a lei da ADIn (Lei 9868 de 99) e a lei da ADPF (Lei 9862 de 99). No dto administrativo, isto tambm pode acontecer. Exemplo no dto constitucional: sob a Lei Fundamental de Bonn (1949), o Tribunal Constitucional posteriormente criado entendeu que uma lei eleitoral era inconstitucional. O

Tribunal enfrentou o sseguinte dilema: a inconstitucionalidade ocorrera desde o momento em que fora promulgada; com base nesta lei inconstitucional, foram realizadas eleies. Se o Tribunal declarasse a inconstitucionalidade com efeito retroativo, a invalidade das eleies seria decorrncia lgica. A, o pas ficaria sem Parlamento, at que fosse promulgada nova lei. O pas ficaria em espcie de limbo democrtico. Mas no haveria Parlamento para editar uma nova lei. E a, o Tribunal Constitucional entendeu que a hiptese ensejaria a modulao dos efeitos da inconstitucionalidade. Os efeitos foram reconhecidos apenas dali pra frente. Houve o chamado apelo ao legislador, oficiando ao Parlamento com a finalidade de que este editasse nova lei at um ano antes das eleies subseqentes. No caso do dto administrativo, h diversas circunstncias que podem justificar a modulao temporal. Alguns casos foram inclusive contemplados pelo legislador, embora, no caso concreto, o administrador no esteja limitado quelas hipteses legais. Ex: a lei brasileira de licitaes e contratos administrativos, no seu art. 59, p... Em princpio, a declarao da invalidade opera efeitos retroativos. Porm, se a empresa contratada no tiver dado causa nulidade do contrato e, mais do que isso, tiver agido de boa-f, cumprindo as suas obrigaes contratuais at aquele momento, a empresa tem direito a receber tudo que realizou com fundamento no contrato. Isso equivale a dizer que a invalidade proclamada com efeitos prospectivos. A empresa realizou srie de prestaes como cumprimento do contrato e o no recebimento de contrapartida em relao a isso seria hiptese de enriquecimento sem causa da Administrao. Esse um exemplo do direito positivo. <a revogao, de outra parte, nunca pode ser retroativa> A modulao temporal na invalidao no produz efeitos s de agora adiante. Em alguns casos, os Tribunais constitucionais fixam termo inicial diferente para o tolhimento dos efeitos. O Judicirio pode, tambm, realizar esta modulao de efeitos temporais ou esta uma prerrogativa exclusiva da Administrao Pblica? A algum pode parecer que a modulao temporal envolve algum juzo de convenincia ou oportunidade, o que NO ocorre. A modulao envolve a ponderao entre, de um lado, a questo da legalidade e, de outro, questes como segurana jurdica, proteo da confiana do administrado, moralidade administrativa e, em alguns casos, vedao ao enriquecimento sem causa. O que acontece com a nomeao do servidor sem o preenchimento dos requisitos legais? O que se diz que se no houver m-f, a nomeao no pode ter efeitos retroativos porque o sujeito foi nomeado, entrou em exerccio de boa-f e prestou servios. Do contrrio, seria violada a proteo da confiana legtima do administrado, bem como a violao moralidade administrativa e vedao do enriquecimento sem causa. Essa a jurisprudncia tranqila at no STF, pelo que se d ao caso efeitos ex nunc. Se houvesse m-f, no merece proteo a confiana legtima. Importante discusso diz respeito proteo da confiana de terceiros. E se um juiz nomeado irregularmente proferisse sentenas que transitaram em julgado? O que se diz que os atos so inexistentes, j que o ttulo de nomeao do magistrado invlido. Mas se o exerccio da funo ocorrer de boa-f, para o professor, os atos so considerados vlidos. (pergunta) Para o professor, o Judicirio pode interferir quando a Administrao revoga ato sem observar o respeito confiana legtima do administrado. Convalidao (ou Sanatria)

 o fato ou ato da administrao pelo qual um ato viciado tem o vcio sanado ou suprido com eficcia retroativa (ex tunc). Este ato tambm chamado de sanatria, pois envolve o suprimento ou o saneamento (esse um terceiro nome importante) do vcio de legalidade, em decorrncia de fato administrativo ou ato praticado pela Administrao com esta finalidade. O que h de especial exatamente este efeito retroativo ou ex tunc. Se a administrao simplesmente invalidar um ato e praticar outro em seu lugar, no h sentido falar em convalidao. Convalidao justamente algo alternativo. Em tentativa de sistematizao, quais so as hipteses de convalidao? As hipteses so didaticamente divididas em convalidao involuntria ou voluntria. Convalidao Involuntria (Art 54 da Lei 9784/99) aquela que decorre do fato administrativo "tempo", independendo da prtica de qualquer ato pela vontade da administrao, porque depende apenas do decurso do tempo. Qual foi o tempo estabelecido para o legislador brasileiro em relao a essa matria? Foi o prazo de 5 anos e mais ainda, com a ressalva dos atos praticados com m-f. Talvez, para isso, a leitura do art 54 da lei seja mais elucidativa do que a a explicao do professor (LER artigo). A lei estabelece alguns requisitos para a incidncia deste prazo, que claramente um prazo decadencial do direito da Administrao de invalidar seus prprios atos. Os requisitos so: que o ato seja ampliativo de direitos, ou seja, que gere benefcios para os administrados; que o prazo de cinco anos, desde a edio do ato, tenha transcorrido; e que no tenha havido m-f, compreendida esta amplamente, tanto como a do administrador pblico como a do administrado. O prprio legislador limitou, observados os requisitos legais, o prazo temporal para que a Administrao invalide seus prprios atos. H excees a essa regra ou qualquer ato ilegal se convalida, ressalvado o ato praticado com m-f? H atos que, aps 5 anos, no so convalidados? Sim. No caso dos atos inexistentes, que so comportamentos que algum pratica em nome da Administrao, mas que no so praticados por agente pblico. A doutrina tambm fala de atos que tm seu contedo manifestamente ilegal. o exemplo de atos que constituem crimes: so considerados atos inexistentes porque seria impossvel dizer que aquele ato foi praticado em s conscincia pelo agente pblico. A categoria dos atos inexistentes est excluda deste prazo de 5 anos. Alm desta exceo, deve-se fazer referncia quilo que decorre da redao do art. 54. Exemplo de ato que no preenche o requisito de ser ato ampliativo de direitos: o caso dos atos sancionatrios ou, por exemplo, ato em que se demite servidor pblico. <invalidao pode ter eficcia temporal ex tunc ou ex nunc ou, ainda, em outro momento temporal necessrio proteo da confiana legtima dos administrados e da segurana jurdica. E isto se ope convalidao. Por qu? Esta a preservao ou manuteno dos efeitos do ato original, inclusive pra frente! Quando eu convalido um ato, ele permanece em vigor pro futuro.>

Convalidao Voluntria (Art 55 da Lei 9784/99) A diferena para a modalidade de convalidao involuntria que aqui deve haver a prtica de um ato da Administrao, um ato convalidatrio ou sanatrio do vcio preexistente. A lei, no art 55, trata dessa matria nos seguintes termos: em deciso na qual se evidencia no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. No havendo leso ao interesse publico ou de terceiros, os atos que possuem vcios sanveis podem ser convalidados por ato da Administrao. Imaginem um ato praticado com vcio de competncia. Houve ato por agente pblico ao qual a lei no atribui a competncia, o poder, para praticar aquele ato em questo. Este ato considerado daqueles convalidveis, seja pelo decurso do prazo de 5 anos, ou, antes desses 5 anos, pela prtica de uma ato convalidatrio. E, no caso do vcio de competncia, esse ato tem um nome especfico, que tem a ratificao. A ratificao a prtica de um ato pelo agente competente, que convalida o ato com defeito de competncia previamente praticado. Ex: algum foi nomeado para um cargo pblico pelo Secretrio de Estado e verifica-se, 6 meses depois, que o agente competente para o ato era o Governador. Este pode ratificar os atos de nomeao praticados pelo Secretrio, sendo que este ato de nomeao importa uma convalidao com eficcia retroativa. No h leso nem ao interesse pblico nem a terceiros, pois houve mero vcio interno da Administrao. Este exemplo tpico de aplicao do art. 55.

Quais so os atos convalidveis? Quais so os atos suscetveis de convalidao e quais so os atos no convalidveis? (e a, talvez, isto possa corresponder classificao do direito privado, em atos que so absolutamente nulos, no suscetveis, e aqueles eivados de nulidade relativa, passveis de convalidao). O art. 55 pode ser um bom ponto de partida, pois fala em atos que no gerem leso ao interesse pblico ou ao interesse de terceiros. A doutrina subdivide os atos administrativos eivados de nulidade em atos convalidveis (relativamente nulos) e atos no convalidveis (nulidade absoluta). O primeiro critrio distintivo bvio: h situaes para as quais o legislador diz claramente quando o ato pode ser convalidado ou no ( o caso da ratificao do ato com vcio de competncia). Quando o legislador no definiu claramente a possibilidade de convalidao, Celso Antonio diz que deve-se seguir um critrio lgico ou racional, ou seja, se o ato pode ser repetido quanto aos efeitos visados por ele no presente, sem que isso importe uma transformao em outro ato no sentido dos efeitos prticos, este ato ser, por natureza, convalidvel. Isto acontece, segundo o autor, em 2 hipteses: em vcios de competncia (ratificao pela autoridade competente) e determinados vcios de forma (ato que tenha motivao cujos motivos sejam compatveis com a ordem jurdica, mas em que faltem alguns elementos, mas a Administrao est convicta de que os motivos existem, pelo que pode ser dado motivo supervenientemente). Atos no convalidveis sero aqueles que no podem ser repetidos no presente, pois a ilegalidade persistiria, impedindo a sua repetio (exemplo: os atos que tenham vcio de motivo em que este era inexistente, a exemplo de ato de punio em que no havia motivo para tal , objeto e finalidade).

Ento o critrio o da possibilidade da repetio do ato com os mesmos efeitos do ato praticado com o vcio (lembrando que pode haver, por exemplo, vcios de forma sanveis e vcios de forma insanveis). Convalidao x Converso A converso a transformao de um ato administrativo viciado em um novo ato administrativo, que por conta da converso passa a ser valido. uma espcie de aproveitamento do ato viciado em ato valido, pela converso. Ex: Algum chamado para cargo efetivo sem ter passado em concurso pblico, esse ato pode ser convertido em nomeao para cargo em comisso, que no precisa de concurso. Ela um pouco diferente, pois na convalidao os mesmos efeitos so repetidos, na converso o ato no de repetio dos efeitos e sim a produo de novo ato, que produzir novos efeitos. A opo pela administrao entre invalidar e convalidar um ato convalidvel um dever ou uma possibilidade? um poder discricionrio ou um poder-dever? Art 55 fala que os atos "podero" ser convalidveis. Contudo, deve-se pensar que se o direito em questo um direito fundamental do administrado, sempre que possvel a convalidao ela deve ser praticada, pois ser a melhor sada pois preserva a legalidade e respeita a confiana legtima ao mesmo tempo. Binen ento acha que a melhor maneira de compatibilizar principio da legalidade com outros princpios constitucionais, e se essa convalidao possvel, ela deve ser vista como um poder-dever e no um ato discricionrio, sendo uma competncia vinculada.