Cap1 m1

Captulo1
Introduccinalacontratacinestatal

Capacitador RicardoSalazarChvez

CursoComprasEstatalesEficientes _____________________________________________________________________________________

Pasosaseguirparaelestudiodeestecaptulo Paso1:LeaeltextodelcaptuloIntroduccinalacontratacinestatal,quetrabajaremosdel5 al7desetiembre. Paso2:Losdas5,6y7desetiembreingresealAulaVirtualalaHerramientaForoyparticipe enestaactividad,queserevaluada. Paso3:Prosigaconelestudiodelcaptulo.Luegopasealcaptulo2.

Aprendizajesesperados Losalumnosestarnencapacidadde: DistinguirelcontratodelaAdministracinPblicadelasdemsmanifestacionesde lafuncinadministrativadelpoder. DistinguirlostiposdecontratosquecelebraelEstado,segnlasteorassobreel conceptodecontratodelaAdministracinPblica. DeterminarlarelacinentrelacategoracontratoyelcontratodelaAdministracin Pblica. DistinguirelelementodistintivodelcontratodelaAdministracinPblica. Identificarloselementoscomunesylasdiferenciasqueexplicaneltratamiento diferenciadorentreelcontratoprivadoyelcontratodelaAdministracinPblica. Identificarloscentrosdeintersdelosacoresinvolucradosencadacontratodela AdministracinPblica.
ndice I. II. III. A. EnelmbitodelDerechoPrivado. B. EnelmbitodelDerechoSocial. C. EnelmbitodelDerechoPblico. TeorassobreelconceptodecontratodelaAdministracinPblica. A. ElEstadotienedospersonalidades. B. ElEstadotieneunasolapersonalidad. V. VI. VII. A. B. C. D. E. F. G. H. 4
La ubicacin de los contratos de la Administracin Pblica dentro del fenmeno del poder. CarcterinstrumentaldelcontratodelaAdministracinPblica. LarelacinsubyacenteenloscontratosdelaAdministracinPblica.
IV.
LarelacinentrelacategoracontratoyelcontratodelaAdministracinPblica. ElconceptosugeridosobreelcontratodelaAdministracinPblica. ElsustentoconstitucionaldeloscontratosdelaAdministracinPblica. Elartculo76delaConstitucinPoltica:bienes,serviciosyobrasafavordel Estado;disposicindebienesdelEstado. Elartculo62delaConstitucinPoltica:elcontratoley. Elartculo63delaConstitucinPoltica:igualdadjurdicadelainversin. Elartculo66delaConstitucinPoltica:concesionessobrerecursosnaturales. Elartculo73delaConstitucinPoltica:concesindebienesdedominiopblico. Elartculo85delaConstitucinPoltica:operacionesyconveniosdecrditos especiales. Elartculo71delaConstitucinPoltica:propiedaddenacionalesyextranjeros. Elartculo72delaConstitucinPoltica:restriccionescontractualespor SeguridadNacional.
VIII.
Coincidenciasydiferenciasprincipalesentrecontratoprivadoycontratodela AdministracinPblica. A. Conceptodecontrato. B. Perfeccionamientodelcontrato. C. Contenidodelcontrato. D. Reglasylimitacionesalcontenidodeloscontratos.
E. Obligatoriedaddelasnormasdecontratacin. F. Contratosdeestabilidadjurdica. IX. X. XI. FactoresnecesariosparadesarrollarunsistemadecontratacindelaAdministracin Pblica. CentrodeintersdelosactoresinvolucradosencadacontratodelaAdministracin Pblica. ObjetoscontractualesmsfrecuentesdeloscontratosdelaAdministracinPblica.
Introduccin En el Per, la figura del contrato de la Administracin Pblica est incorporada en el ordenamiento normativo peruano. La Constitucin Poltica distingue entre la contratacin privadaylacontratacinpblica;ydisponeenelmbitopblicodelosrecursospblicosque todo ello se va a realizar conforme los procedimientos establecidos en la legislacin correspondiente. El carcter especial de los contratos que celebra el Estado se debe a que utilizan fondos pblicos y a que estn comprometidas finalidades pblicas. Por tanto, debe existir correspondenciaentrelosprincipiosdelacontratacinpblicayelaseguramientodequelas polticaspblicassehaganrealidad. Los aspectos conceptuales de los contratos pblicos no han sido abordados de manera sostenida, ni se aprecia una tendencia histrica prevaleciente. Por lo general, ha habido tendenciasoscilantes,inclusocontradictoriasentres.Hasidonecesarioinferirdelanormativa elsustentoconceptualdequieneslaelaboraronoaprobaron. Con la finalidad de captar la esencia del concepto de contrato de la Administracin Pblica, consideramos necesario abordarlo desde varias perspectivas complementarias entre s, las mismasqueselistanacontinuacin: La ubicacin de los contratos de la Administracin Pblica dentro del fenmeno del poder. ElcarcterinstrumentaldelcontratodelaAdministracinPblica. LarelacinsubyacenteenloscontratosdelaAdministracinPblica. LasteorassobreelconceptodecontratodelaAdministracinPblica. LarelacinentrelacategoracontratoyelcontratodelaAdministracinPblica. ElconceptosugeridosobreelcontratodelaAdministracinPblica. ElsustentoconstitucionaldeloscontratosdelaAdministracinPblica. El contrato privado, el contrato de Derecho Social y el contrato de la Administracin Pblica:coincidenciasylasdiferenciasprincipales. Los objetos contractuales ms frecuentes de los contratos de la Administracin Pblica. ElcentrodeintersdelosactoresinvolucradosencadacontratodelaAdministracin Pblica. Los factores necesarios para desarrollar un sistema de contratacin de la AdministracinPblica. La importancia de ello radica en que un concepto claro y completo constituye un referente confiableparalaconstruccindelrgimencontractualpblico.Enestecaptulotrataremos,en susaspectoscentrales,cadaunadelasperspectivasantessealadas. 6
I. LaubicacindeloscontratosdelaAdministracinPblicadentrodelfenmenodel poder
Desdeunaperspectivajusnaturalista,lossereshumanosseorganizaronprogresivamente a lo largo de los miles de aos de historia y celebraron peridicamente grandes pactos sociales.Estospactossereflejaronmodernamenteenlasconstitucionespolticas. En cada grupo humano, como consecuencia del gran pacto, se produjeron dos efectos simultneos: Unodeelloseselsurgimientodelasociedad,queeselconjuntodevnculosque relacionaalaspersonasconunafinalidadcentralyclara,comoesladecumplir determinadas metas programticas y hacer realidad determinados valores que interesanatodalasociedad. Entreestosvalorescitamosalajusticia,ladistribucindelariqueza,eldesarrollo delacultura,lasolidaridad,eldesarrollodeinfraestructuraeconmicaysocial,el desarrolloequilibradodelpas,eldesarrollodelacultura,entreotros. Losintegrantesdecadasociedadtienenquetenermuyclarosestadiversidadde valores, as como las metas programticas, de modo que puedan determinar haciadndedebenenfocarsusesfuerzos. 7
Elotroefectodelgranpactosocialesquecadapersonarenunciaaunacuotade su libertad. La totalidad de las cuotas de libertad renunciadas por quienes se incorporan a la sociedad se transforma en una sola gran unidad de poder, que acta como una fuerza capaz de generar un orden y de activarlo. Ello, con el propsitodecoadyuvaraquelasociedadhagarealidadlosvaloresyalcancelas metasprogramticasquejustificansuexistencia.
El poder se manifiesta a travs de las siguientes funciones: legislativa, jurisdiccional, administrativa y especiales; cada una de las cuales tiene sus propios propsitos, com detallamosenelsiguientecuadro: FUNCIN PROPSITO Legislativa Emitirnormasjurdicasconnaturalezadeleymaterial. Jurisdiccional Declararelderecho. Administrativa Concretarlosfinesdelpoder. Compensarelpoderejercidoatravsdelasotrasfunciones. Especiales Desarrollaractividadesespecficasquerequierenlaconfiguracin deunafuncinespecficadelpoder. Especficamente, la funcin administrativa del poder consiste en concretar los fines del poder;esdecir,hacerrealidadlodecididoanivellegislativo,aniveljurisdiccionaloanivel delasotrasfuncionesdelpoder.Tiene,asuvez,cincomanerasbsicasdemanifestarse, quesonlassiguientes: Laemisindenormasjurdicasconnaturalezadereglamentomaterial,atravs de la forma jurdica reglamento; siguindose para el efecto el procedimiento reglamentario. La emisin de declaraciones de efectos jurdicos individuales, a travs de la forma jurdica acto administrativo. Para ello se sigue el procedimiento administrativo. LaorganizacininternadelasentidadesdelaAdministracinAdministrativa,a travs de la forma jurdica acto de administracin interna, que tiene diversas manifestaciones, segn sea el sistema administrativo de que se trate y que tambinimplicaseguirdiversosprocedimientosdeadministracininterna. La contratacin administrativa, a travs de la forma jurdica contrato de la AdministracinPblica.Parasuemisinsesigueelparalocualdeberseguirse el correspondiente procedimiento de contratacin administrativa, segn sea el objetocontractual. Laejecucinmaterial,configurandolaformajurdicahechoadministrativo.Este esmuydiversificadoyseconfigurasiguiendotcnicasdeejecucin,segnpautas expresadas en normas o asignadas en su determinacin a la discrecionalidad fundamentada de quien tiene a su cargo la realizacin de tales acciones materiales. 8
Comopuedeapreciarse,elcontratodelaAdministracinPblicadentrodelfenmenodel poder, se ubica como la forma jurdica administrativa que corresponde a una de las manifestaciones de la funcin administrativa, que es la contratacin administrativa. En ese sentido, cuando se produce la contratacin administrativa, en dicho suceso est presente el poder a travs de la funcin administrativa de ste; lo cual lgicamente implica que ser de aplicacin un conjunto de principios y normas de Derecho Administrativo para regular el conjunto de relaciones a que da lugar la referida contratacin. Por lo tanto, al participar en la contratacin pblica debemos ser conscientes que estamosencontactoconelpoderyelloimplicaunadiferenciaradicalconloscontratos privados.Entalsentido,eldiseodeunrgimencontractualnopuededescuidareltema pbliconilafinalidadltimadelpoder. EstaubicacinquetieneelcontratodelaAdministracinPblicadentrodeloqueimplica lafuncinadministrativabastaparaasumirunalgicaeneldesarrollodelrgimendela contratacinpblica.Enconsecuencia,serconscientequelafuncinadministrativatiene como una de sus manifestaciones a la contratacin administrativa es vital como un referenteenlaconstruccindelanormativacontractual. Dentro del fenmeno del poder, la contratacin pblica est contenida dentro de la funcin administrativa, como una de sus manifestaciones. En tal sentido, los principios esenciales del rgimen contractual pblico deben ser coherentes con lo que la ConstitucinPolticasealacomofinalidaddelpoder. Dentro de la funcin administrativa, la contratacin es una de sus manifestaciones, a la que corresponde el contrato de la Administracin Pblica como figura jurdica administrativa. Ello implica, a su vez, seguir un procedimiento de naturaleza administrativa denominado procedimiento de contratacin administrativa, tal como se indicaenelsiguientecuadro:

PROCEDIMIENTODECONTRATACCINADMINISTRATIVA
FUNCIN A D M I N I S T R A T I V A ENQUCONSISTE
Concretarlosfinesdel poder. Laconcrecindelos finesdelpodersehace devariasmaneras: Reglamentando normasconrango deley. Emitiendo declaracionesdela Administracin Pblicaconefectos jurdicos individuales. Organizndose internamentelas emitidas(sistemas administrativos)en materiade Planificacin, Presupuesto, Tesorera, Abastecimiento, Personal. Contratandoen ejerciciodefuncin administrativa. Ejecutando materialmente.
QUINLAEJERCE
LaAdministracin Pblica. LaAdministracin Pblicaest constituidaporlos organismos, rganosy personasrgano, estatalesono estatales,que ejercenlafuncin administrativa. Elorganismose caracterizapor constituiruna unidadcon personalidad jurdicapropia.El rganoforma partedel organismo.No tienepersonalidad jurdica.Su existenciasedebe alorganismoal cualpertenece.La personarganoes lapersonanatural cuandoejercelas atribucionesquese lehanasignadoen elorganismoenel cualest incorporado.
FORMA JURDICA
Lasformas jurdicas administrativas: Elreglamento. Elacto administrativo. Elactode administracin interna. Elcontratodela Administracin Pblica. Elhecho administrativo.
PROCEDIMIENTO
Los procedimientosde naturaleza administrativa:
Procedimiento reglamentario. Procedimiento administrativo. Procedimientosde administracin interna. Procedimientode Planificacin. Procedimientode Presupuesto. Procedimientode Tesorera. Procedimientode Abastecimiento. Procedimientode Personal. Procedimientode contratacin administrativa. Tcnicasde ejecuciny procedimientos normadosde ejecucin.
10
II. ElcarcterinstrumentaldelcontratodelaAdministracinPblica La Administracin Pblica, como conjunto de organismos, rganos y personasrgano, estatales o no estatales, que ejercen la funcin administrativa del poder, tiene la necesidad de valerse de diversos instrumentos o medios para el cumplimiento de sus objetivos. Entrelosposiblesinstrumentosomediosqueutilizamencionamoslossiguientes: Laregulacinnormativamediantelaemisindereglamentos. La participacindirectaenlas actividadeseconmicasosociales,comosonlos casosdecreacindeempresasdelEstadoolaasignacindesubsidiosdirectos. Laejecucindesupresupuestopormediospropios,dentrodelocualdestacael mecanismodenominadoadministracindirecta. Lacolaboracindetercerosquecomprendemodalidadesdecolaboracincomo la celebracin de convenios para el aporte en paralelo sobre temas de inters comn celebrados entre entidades pblicas y personas naturales o jurdicas privadasoentreentidadespblicas;ascomoloscontratosdelaAdministracin Pblica de diverso objeto contractual celebrados entre entidades pblicas y personasnaturalesojurdicasprivadasoentreentidadespblicas. Por lo tanto,el contrato de la Administracin Pblica tiene un carcter instrumental: es unodelosmediosdequesevalelaAdministracinPblicaparaellogrodesusfines.Es decir,suexistenciaestjustificadacomomedioparaelcumplimientodelosobjetivosde lafuncinadministrativa. RECUERDE: ELCONTRATODELAADMINISTRACINPBLICAESUNODELOSMEDIOSQUEUTILIZA LAADMINISTRACIUNPBLICAPARALOGRARSUSFINES. III. LarelacinsubyacenteenloscontratosdelaAdministracinPblica Lanocindecontrato,comocategorajurdicageneralqueseextiendeentodoelorden jurdico, seala que consiste en el acuerdo de dos o ms partes para crear, regular, modificaroextinguirunarelacinjurdicapatrimonial. Esta nocin general adquiere peculiaridades, segn sea el mbito del orden jurdico dentro de la cual se manifiesta, debido a que en cada caso la relacin contractual involucraaactoresqueexpresaninteresesdedistintanaturalezaydentrodeldesarrollo deactividadesdeinteraccinrespectodelascualeselordenjurdicoprevlaaplicacin deprincipiosynormastambindiferenciados. 11
Considerandoladivisingeneraldelarealidadenlosmbitosprivado,socialypblico,el DerechoreflejadichadistribucinconstituyendolasramasdeDerechoPrivado,Derecho SocialyDerechoPblico.Encadaunadelascualessehacreadoprincipiosynormasque regulanlasrelacionesentrelosmiembrosdelasociedad. Dentro de cada rama del Derecho, a su vez, existen un conjunto de asuntos objeto de regulacin,unodeloscualeseslacontratacin.Y,comoeslgicodeducir,cadaramadel Derechoelaborarespuestasalosretosqueleplanteaeltemacontractual,paraquesean apropiadas a la naturaleza de la relacin que subyace a los contratos que se celebran dentrodesumbito.
A. EnelmbitodelDerechoPrivado De modo general se puede sealar que la relacin contractual vincula a dos o ms sujetos, cada uno de los cuales ejerce su propia libertad y su propio inters, sin que ninguno de ellos pueda ser considerado en una situacin que potencial o efectivamente haga prevalecer su posicin respecto de su cocontratante. En tal sentido,esdeesperary,enefectoocurrequeelordenjurdicoprivadoestablezca unconjuntodeprincipiosynormasencaminadosamantenerunaposicindeabsoluta igualdadentrelaspartesquecelebranelcontratoprivado. Enestembito,comolarelacinsubyacenteesdedoslibertadesquesevinculanen condiciones de igualdad, el Derecho Privado procurar lo que sea necesario para mantener tal situacin desde la fase de formacin, pasando por la de perfeccionamiento y durante la ejecucin contractual. Lo sealado no excluye la necesidad de evaluar peridicamente casos especiales como los contratos de
12
adhesin, pero lo que importa destacar en este punto es la tendencia central del Derechoalregularloscontratosprivados. B. EnelmbitodelDerechoSocial La relacin contractual vincula a dos o ms sujetos, cada unode los cuales ejerce su libertadysupropiointers;sinembargo,enatencinalossucesosdelarealidad,el Derecho ha tomado en cuenta una situacin fctica manifestada en el hecho de que una de las partes que celebra dicho contrato est en una situacin generalmente desventajosa, razn por la cual el Estado protege a la parte considerada dbil. Es as como, en el ejercicio de su poder impone determinadas condiciones o prestaciones obligatorias en dichos contratos. Por ejemplo, los contratos laborales privados, respecto de los cuales se expresa el carcter tuitivo del Estado al imponer determinadascondiciones,lmitesyprestacionesquenecesariamenteincluyendichos contratos. Porlotanto,larelacinsubyacenteenloscontratosdeDerechoSocial,serladedos libertades que se vinculan, con presencia del poder para imponer contenidos especficos.Uncasoespecialloconstituyenloscontratoslaboralesdelsectorpblico, en los cuales la relacin es de una entidad que ejerce poder con una persona que ejerce su libertad; pero con la intervencin autolimitativa del poder para imponer condicionesyprestacionesprotectorasafavordeltrabajador. Enconsecuencia,resultalgicoqueelrgimenjurdicodelDerechoSocialdesarrolleel rgimencontractualdesumbito,sobrelabasededicharelacinsubyacente. C. EnelmbitodelDerechoPblico Larelacincontractualvinculaadosomssujetos,aunqueenestecasosepresentan dosposibilidades: Unodeellosejercepoder(especficamentefuncinadministrativadelpoder)y elotrosulibertad. Unodelossujetosejercepoderyelotrosujetotambinejercepoder. RECUERDE: LARELACINSUBYACENTEALOSCONTRATOSDELAADMINISTRACINPBLICAES LADEPODERCONLIBERTADOLADEPODERCONPODER. Entalsentido,larelacinsubyacentealoscontratosdelaAdministracinPblicaesla depoderconlibertadoladepoderconpoder;delocualsederivaquelaconstruccin del rgimen contractual pblico debe girar en torno a dichas posibilidades de vinculacin.Asimismoestablecelosprincipiosynormasquegaranticenlasfacultades, deberes,derechoyobligacionesinvolucradosentalesrelaciones. 13
Elpoder,ensucondicindefuerzaordenadorasurgidasobrelabasedelascuotasde libertad individual renunciadas por parte de los miembros de la sociedad, tiene un conjunto de manifestaciones constituidas por las funciones del poder: legislativa, administrativa,jurisdiccionalyespeciales.Estascomopropsitoconjuntocoadyuvara que la sociedad logre hacer realidad valores y metas programticas que justifican la existencia de la misma sociedad. Ello implica que quien ejerce poder representa siemprealinterscolectivo. De all que, si dentro de la funcin administrativa la contratacin administrativa constituye una de las manifestaciones de sta, cuando se celebra un contrato de la Administracin Pblica entre una entidad de la Administracin Pblica y un sujeto privado, sustantivamente se estn vinculando el inters colectivo con un inters privado; y, cuando se celebra dicho tipo de contrato entre dos entidades de la AdministracinPblica,sevinculandosmanifestacionesdeinterscolectivo. Ello conlleva consecuencias trascendentes en el rgimen jurdico que regula tales relaciones; pues, por ejemplo, ante una situacin de exclusin insalvable entre el inters colectivo y el inters individual dentro de un contrato celebrado entre una entidad pblica y una persona privada, nuestra cultura universal hace prevalecer al interscolectivo,sinperjuiciodemecanismosresarcitoriosquepuedancompensarala personaprivada.
ElcontratodeDerechoPrivado relacionalibertadconlibertadenplano deigualdad(dosinteresesprivados).

ElcontratodeDerechoSocialvincula libertadconlibertad,conintervencin delpoder,paraprotegeralmsdbil (dosinteresesprivadoseintervencin delpoder)
Elcontratodelaadministracinpblica vincula: Poderconlibertad. Poderconpoder. (interscolectivoconintersprivadoo dosinteresescolectivos)
IV. LasteorassobreelconceptodecontratodelaAdministracinPblica Existendosteorassobreloscontratospblicos,quepretendenexplicarsuscaractersticas yrgimenaplicable.Unadeellas,quesealaqueelEstadotienedospersonalidades,ha sidolaquehaprevalecidohistricamenteen nuestromedio.Sinembargo,ltimamente est teniendo mayor aceptacin la segunda, que establece que el Estado tiene una sola personalidad,puesresuelvetemasquelaprimeratienedificultadenfundamentar. A. ElEstadotienedospersonalidades La primera teora parte de considerar que el Estado tiene dos personalidades, una personalidadpblicaenvirtuddelacualespoderyunapersonalidadprivadaenvirtud de la cual no es poder. Segn dicha teora, cuando el Estado ejerce su personalidad 14
pblica celebra contratos denominados contratos administrativos, caracterizados porqueenelloselEstadosiempretieneprerrogativasespecialesasufavor;comolas depoderresolveromodificarunilateralmenteelcontrato,sinresponsabilidadporello paraelEstadoysinquelaotrapartepuedaoponerseaelloexigiendoelcumplimiento delopactado.Deotrolado,seala,cuandoelEstadoejercesupersonalidadprivada celebra contratos que se denominan contratos privados del Estado, caracterizados porqueenellosnuncaelEstadotieneprerrogativasespecialesasufavor,demodoque si no hubiera acuerdo de voluntades para resolver o modificar el contrato, el Estado est absolutamente obligado como cualquier otro particular al cumplimiento del contrato. Estaprimerateora,sinembargo,presentadosaspectoscrticos.Elprimerodeellos decarcterconceptualconsisteensudificultadparaexplicarenqucircunstanciael Estado no es poder, de modo que se le pueda atribuir existencia privada, es decir, personalidadprivada.Yelsegundoesdeordenprctico,manifestadoenladificultad paracalificaruncontratocuandoste,porejemplo,surgecomocontratoprivadodel Estado, modificndose luego a contrato administrativo y luego, conservando parcialmente clusulas propias de un contrato administrativo y otras de contrato privadodelEstado. B. ElEstadotieneunasolapersonalidad LasegundateorapartedeconsiderarqueelEstadotieneunasolapersonalidadyque sta es siempre pblica. Si el origen del poder es el conjunto de cuotas de libertad renunciadasporlosmiembrosqueseintegranalasociedad,dichopoderesunosolo, el mismo que una vez organizado da origen al Estado y, al cual, al asignrsele existenciaestambinunosolo.Enotraspalabras,tieneunasolapersonalidadsiempre pblica,pueselEstadosiempreespoder. Conforme a esta segunda teora, el Estado decide a nivel normativo los principios y normasaquesometelosvnculoscontractualesenlosqueespartelaAdministracin Pblica. En tal sentido, para determinados contratos prev que la Administracin Pblica tiene prerrogativas especiales a su favor, como la resolucin o modificacin unilateraldelcontrato,sinresponsabilidad;paraotros,disponequelaAdministracin Pblica no tendr prerrogativa alguna a su favor, y finalmente, para otros casos establece una frmula mixta conforme a la cual la Administracin Pblica tiene prerrogativas especiales a su favor en determinados supuestos o por tiempo determinadoodeterminable,uotrafrmulasobreesteaspecto. Enconsecuencia,sobrelabasedelasegundateora,ladenominacinquecorresponde es contrato de la Administracin Pblica; porque el elemento determinante para distinguir a este tipo de contratos no es que la entidad administrativa que contrata tenga prerrogativas especiales a su favor pues, puede tenerlas, no tenerlas o condicionartalposibilidad,sinoelhechodequeporlomenosunadelaspartesque celebranelcontratoesunaentidaddelaAdministracinPblicaque,comoeslgico, actaejerciendofuncinadministrativa. 15
PREGUNTAPARALAREFLEXIN: CUL DE LAS DOS TEORAS ES MS COHERENTE CON LAS NOCIONES DERIVADAS DELORIGENYLANATURALEZADELPODER? TEORASSOBRECONTRATACINADMINISTRATIVA
ElEstadotiene dos personalidades Personalidad pblica CuandoelEstado ejercesu personalidad pblicacelebra CONTRATO ADMINISTRATIVO CuandoelEstado ejercesu personalidad privadacelebra CONTRATO PRIVADODEL ESTADO Enconsecuencia: Enunoscasos decidetener prerrogativas especialesasu favor. Enotroscasos prerrogativas decideejercer prerrogativas especialesasu favor Enotroscasos estableceuna frmulamixtao seala condiciones, modooplazo paraejercer prerrogativas. Ladenominacin quecorresponde esCONTRATODE LA ADMINISTRACIN PBLICA. Caracterizado porqueel Estadosiempre tiene prerrogativas especialesasu favor Caracterizado porqueel Estadonunca tiene prerrogativas especialesasu favor Talescomo: Resolver unilateralmente elcontrato,sin responsabilidad
Personalidad privada
ElEstadotiene unasola personalidad, siemprepblica (porqueel estadoesel poder organizado)
Porlotanto decide normativamente (comoregla previamente)las reglasaque sometelos vnculos contractualesen losqueforma parte
16
Cada teora implica el uso necesario de determinados trminos y conceptos. As, la primerateora,quepartedeladoblepersonalidaddelEstado,obligaaunadistincin radical entre contrato administrativo y contrato privado del Estado; mientras que la segundateora,quepartedelanicapersonalidaddelEstado,siemprepblica,hace necesario el uso de una sola denominacin que comprenda a todos los contratos en queunadelaspartesesunaentidaddelaAdministracinPblica. V. LarelacinentrelacategoracontratoyelcontratodelaAdministracinPblica Otra manera de abordar la contratacin pblica, en este caso con el propsito de delimitarla,serefierealarelacinentrelacategorageneraldelcontratoconlanocinde contratodelaAdministracinPblica. Elcontratoengeneral esunacategoraabstracta que se extiende en todo el orden jurdico y que consiste en el acuerdo de voluntades entredosomspartesquecrean,modificanoextinguenderechosyobligacionesconun efectopatrimonial. Delosealadoenelacpiteanteriorsederivaquelarelacinentrelacategoracontrato yladecontratodelaAdministracinPblicaesunadegneroaespecie;envirtuddela cuallafiguracontratocomoelacuerdodevoluntadesentredosomspartesdestinadaa crear, regular, modificar o extinguir una relacin jurdica de efectos patrimoniales, subyacealanocindecontratodelaAdministracinPblica.Sinembargo,enesteltimo concepto la nota caracterstica es que por lo menos una de las partes que celebra el contratoesunaentidaddelaAdministracinPblica. RECUERDE: LA FINALIDAD DE AMBOS, CATEGORA CONTRATO Y CONTRATO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, ES LA CREACIN, REGULACIN, MODIFICACIN O EXTINCINDEUNARELACINJURDICADEEFECTOSPATROIMONIALES. VI. ElconceptosugeridosobreelcontratodelaAdministracinPblica Delosealadoprecedentementesesugiereadoptarelsiguienteconceptodecontratode la Administracin Pblica: Es el acuerdo de dos o ms partes para crear, regular, modificaroextinguirunarelacinjurdicapatrimonial,enelcualporlomenosunadelas partesesunaentidaddelaAdministracinPblica. De la definicin sealada se infiere que el concepto de contrato de la Administracin Pblica comprende como elemento subyacente la nocin genrica de contrato, pero incorporacomoespecificidadycomponentedistintivoelhechodequeporlomenosuna de las partes que celebran el contrato es una entidad de la Administracin Pblica. En otras palabras, una entidad que, ejerciendo funcin administrativa en una de las modalidades de esta funcin (accin de contratar administrativamente) establece un
17
vnculocontractualconunaomspersonasprivadasy/oconunaomsentidadesdela AdministracinPblica. Cabeprecisarque,conformeaestadefinicin,quedaclaroqueelelementodistintivodel contratodelaAdministracinPblicanoeselhechodequelaentidadadministrativaque celebra el contrato tenga prerrogativas especiales a su favor pues, como se seal, puedetenerlaono,einclusocondicionartalprerrogativaadeterminadascircunstancias sino que por lo menos una de las partes que celebran el contrato es una entidad de la AdministracinPblica. La primera parte de la definicin(acuerdo de dos o ms partes para crear, regular, modificaroextinguirunarelacinjurdicapatrimonial)comprendeloselementospropios de la categora general de contrato; mientras que la segunda parte (en el cual por lo menos una de las partes es una entidad de la Administracin Pblica), muestra la peculiaridadquecaracterizaaloscontratosdelaAdministracinPblica. Esteconceptoescapazdesoportarsindificultadalgunaladiversidadsiemprecambiante de objetos contractuales de los contratos pblicos que se han establecido y se van estableciendoennuestroordenjurdiconacional,puestienesuficienteversatilidad. Asimismo, consideramos que pone fin a la antigua discusin sobre la calificacin de los contratos en que por lo menos una de las partes es una entidad de la Administracin Pblica,especialmenteenaquellosenqueestaltimanotieneprerrogativasespecialesa su favor; pues, como se seal, incluso stos son calificados de contratos de la Administracin Pblica e indican la presencia de normas y principios de Derecho AdministrativooDerechoPblicoengeneral. Finalmente, resuelve problemas sobre fuentes del Derecho aplicables, pues, ser de aplicacin primariamente el Derecho Administrativo, seguido del Derecho Pblico en general y slo despus de ello, otros rdenes normativos prximos, previo tamiz de compatibilidad. RECUERDE: ENUNCONTRATODELAADMINISTRACINPBLICAPORLOMENOSUNADELAS PARTESESUNAENTIDADDELAADMINISTRACINPBLICA. VII. ElsustentoconstitucionaldeloscontratosdelaAdministracinPblica LaConstitucinPolticadelPercontieneartculosdirectamentedestinadosaestablecer losprincipiosynormasbsicasdelacontratacinenelPer.Citamosloscasosdelartculo 2,inciso14,referidoalderechodelapersonaacontratarconfineslcitos,siempreque nocontravenganleyesdeordenpblico,yelartculo62sobrelibertaddecontratar. 18
Por otro lado, existen previsiones sobre contratacin pblica en diversos ttulos y captulosdelaConstitucinPolticadelPersobreobjetoscontractualesdiversos,entre losqueresaltan: Losbienes,servicios,obras,afavordelEstado,ascomodisposicindebienes delEstado:artculo76. Elcontratoley:artculo62. Laigualdadjurdicadelainversin:artculo63. Lasconcesionessobrerecursosnaturales:artculo66. Laconcesindebienesdedominiopblico:artculo73. Lasoperacionesyconveniosdecrditosespeciales:artculo85. Los temas relacionados con los anteriores, como la solucin de controversias enloscontratoscelebradosporelEstadoconextranjerosdomiciliadosuotros: artculo63. Lapropiedaddenacionalesyextranjeros:artculo71. Lasrestriccionescontractualesporseguridadnacional:artculo72. La lectura integral de los artculos lleva a concluir que el constituyente opt por un rgimencontrestiposdenormasenmateriacontractual: Unasaplicablesatodotipodecontratos. Otrasaplicablesacontratosentreparticulares. OtrasaplicablesaloscontratosdelaAdministracinPblica. A. El artculo 76 de la Constitucin Poltica: bienes, servicios y obras a favor del Estado;disposicindebienesdelEstado EspecficamenteenloreferidoaloscontratosdelaAdministracinPblica,enmateria debienes,serviciosyobrasafavordelEstado,ascomodedisposicindebienesdel Estado,elartculo76delaConstitucinPolticaexpresalosiguiente: Lasobrasylaadquisicindesuministrosconutilizacindefondosorecursos pblicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitacin pblica, as comotambinlaadquisicinolaenajenacindebienes. La contratacin de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto sealalaLeydePresupuestosehaceporconcursopblico.Laleyestableceel procedimiento,lasexcepcionesylasrespectivasresponsabilidades. Comopuedeapreciarse,lanormaconstitucionalestablecedemaneraclaraqueparala contratacin que implique la utilizacin de fondos pblicos lo cual supone la aplicacin de polticas pblicas deber obligatoriamente seguirse procedimientos contractualesdenaturalezaespecialregidospornormasdeordenpblico. Asimismo, la utilizacin de trminos como contrata, licitacin pblica, concurso pblico,ponendemanifiestolaclaraopcindelconstituyentedequeseaaplicablea estetipodecontratacinlosprincipiosynormaspropiasdelDerechoAdministrativo, puesestostrminoshansidodesarrolladoshistricamentedentrodelaevolucinde lacontratacinadministrativa. 19
Sin embargo, una apreciacin a detalle acerca el texto constitucional citado, nos permite sealar que el indicado artculo 76 de la Constitucin Poltica, no obstante tener un ttulo amplio como es Contrataciones y Adquisiciones del Estado, nicamenteserefierealossiguientesobjetoscontractuales: Prestacin de servicios en la modalidad contrato de obra (el texto constitucionaldiceobras). Suministro(eltextoconstitucionaldiceadquisicindesuministros). Compra venta de bienes a favor del Estado (el texto constitucional dice adquisicindebienes). TransferenciadepropiedaddebienesdelEstado(eltextoconstitucionaldice enajenacindebienes),aunqueporlosantecedentesestmsreferidoalas modalidadesdedisposicindebienesdelEstado,quecomprendecontratosde compraventa,arrendamientoyafectacionesenuso. Prestacin de servicios en la modalidad de locacin de servicios (el texto constitucionaldiceservicios). yagregaotramodalidadquesustantivamenteestambinlocacindeservicios (eltextoconstitucionaldicecontratacindeproyectos). Ellenguajeutilizadoeneltextoconstitucionalcitadonoestadaptadoalatendencia actual de los trminos utilizados en la contratacin pblica en nuestro pas y en el mundo.Noobstantehaberseproducidomodificacionesrelevantesenlasmodalidades y medios de la contratacin pblica, los cuales exigen la utilizacin de trminos nuevos,acordesasunaturaleza,elactualtextoconstitucionalmantienetrminosque corresponden a modalidades y medios clsicos de contratacin pblica que fueron preponderantes hace aproximadamente treinta aos, pero que hoy muestran serias limitaciones para comprender tanto modalidades y medios clsicos, como aquellas modalidades y medios recientemente incorporados en nuestro ordenamiento. Entre estosltimoscitamosalaSubastaInversa,elConvenioMarco,laCompraCorporativa, la Contratacin Electrnica, as como otras modalidades cuyo ingreso a nuestro rgimen jurdico contractual es posible, como los procedimientos negociados, los procedimientosdecontratacinconjuntaentrepasesuotros. En tal sentido, se hace necesario replantear el lenguaje utilizado por la Constitucin Poltica, de modo que sea lo suficientemente comprehensivo como para acoger las diferentes modalidades y medios de contratacin pblica actualmente ya existentes, as como aquellos cuya incorporacin es previsible, dada la tendencia de las regulacionesdelaContratacinpblicaenelpasyenelmundo. B. Elartculo62delaConstitucinPoltica:elcontratoley Artculo62 La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar vlidamente segnlasnormasvigentesaltiempodelcontrato. Lostrminos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Losconflictosderivadosdelarelacincontractualslosesolucionanenlava
20
arbitral o en la judicial, segn los mecanismos de proteccin previstos en el contratoocontempladosenlaley. Mediante contratosley, el Estado puede establecer garantas y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la proteccinaqueserefiereelprrafoprecedente. Este artculo regula tres temas distintos, que bien podran estar contenidos en tres artculos diferentes o integrados de modo diferente, para que de esa manera no se confundan las normas generales de las especiales: la libertad de contratar como principio esencial aplicable a todo contrato, la inmodificabilidad de los trminos contractualesylosmediosdesolucindecontroversias. 1. Lalibertaddecontratar En efecto, la primera parte establece la libertad de contratar como principio esencialaplicableatodocontrato,seasteprivadoopblico.Enelcasodela contratacinpblica,estaseguirprocedimientosespecialesparalaformacin de la voluntad de la Administracin Pblica. Desde la perspectiva del cocontratante privado, si bien tiene libertad para establecer el vnculo contractual, deber respetar determinados principios y normas considerados esencialesparagarantizarqueestasealegtimayconformeanuestrosistema jurdico. 2. Lainmodificabilidaddelostrminoscontractuales Aqueserefiereelartculoesdefcilcomprensinenelcasodeloscontratos entre privados, dado que vincula centros de inters privados. Sin embargo, tratndosedecontratospblicos,debetenerseencuentaque,sibienninguna ley o disposicin de cualquier clase los puede modificar, siempre est la posibilidad jurdica de que, previa reforma constitucional, sea factible tal modificacin o conclusin, en situaciones de insalvable conflicto entre el centrodeinterscolectivoyelcentrodeintersparticular. 3. Losmediosdesolucindecontroversias Elartculoprevlasmodalidadesarbitralojurisdiccional,segnloqueseale lalegislacin.Enelcasodelacontratacinadministrativa,lalegislacinactual prev casos de solucin de controversias en va arbitral para la fase de ejecucincontractual;sinperjuiciodequeexpresamenteoenvaresidual,lo pertinentesealavajurisdiccional. Sin embargo, la Constitucin Poltica no prev el medio de solucin de controversias cuando se desarrolla el procedimiento contractual. Ello es abordado expresamente por algunas legislaciones especiales que establecen unavaadministrativa,conlaposibilidaddeimpugnacinenvacontencioso administrativa. 21
PREGUNTAPARALAREFLEXIN: ES CONVENIENTE EVALUAR LA PERTINENCIA DE INCLUIR UN TEXTO A NIVEL CONSTITUCIONALSOBRELASOLUCINDECONTORVERSIASENELPROCEDIMIENTO CONTRACTUAL? C. Elartculo63delaConstitucinPoltica:igualdadjurdicadelainversin Artculo63 La inversin nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones. La produccindebienesyserviciosyelcomercioexteriorsonlibres.Siotropaso pases adoptan medidas proteccionistas o discriminatorias que perjudiquen el inters nacional, el Estado puede, en defensa de ste, adoptar medidas anlogas. En todo contrato del Estado y de las personas de derecho pblico con extranjerosdomiciliadosconstaelsometimientodestosalasleyesyrganos jurisdiccionalesdelaRepblicaysurenunciaatodareclamacindiplomtica. Pueden ser exceptuados de la jurisdiccin nacional los contratos de carcter financiero. El Estado y las dems personas de derecho pblico pueden someter las controversias derivadas de relacin contractual a tribunales constituidos en virtuddetratadosenvigor.Puedentambinsometerlasaarbitrajenacionalo internacional,enlaformaenquelodispongalaley. Esteartculoregulacincotemas;peroenestecasotodosellosgiranentornoaltema delainversinnacionalyextranjera. 1. Principiosesencialesderivadosdelmodeloeconmicoconstitucional Establecelaigualdaddecondicionesparalainversinnacionalylaextranjera, as como la libertad en la produccin de bienes y servicios y del comercio exterior; con lo cual establece principios esenciales derivados del modelo econmicooptadopornuestrasociedadyestablecidoanivelconstitucional. 2. Adopcindemedidasproteccionistas Como medida de proteccin, establece la posibilidad del Estado de adoptar medidas anlogas si otro pas o pases adoptan medidas proteccionistas o discriminatorias que perjudiquen el inters nacional. Esta posibilidad es muy razonable y equilibrada dentro de un mundo econmico en creciente vinculacineinterdependenciaanivelmundial. 22
3. SolucindecontroversiasencontratosdelaAdministracinPblica Elartculocontienedisposicionessobresolucindecontroversiasencontratos de la Administracin Pblica; que son de aplicacin general y que no estn circunscritossloacontratossobreinversiones,sinosobretodotipodeobjeto contractual.Enefecto,sealaelartculoque,entodocontratodelEstadoyde las personas de derecho pblico con extranjeros domiciliados, consta el sometimientodeestosalasleyesyrganosjurisdiccionalesdelaRepblicay su renuncia a toda reclamacin diplomtica; pueden ser exceptuados de la jurisdiccinnacionalloscontratosdecarcterfinanciero. Regulaotroaspectodelasolucindecontroversiasquedebetenerunalcance a diversos objetos contractuales y no slo a inversiones; segn lo cual, el Estado y las dems personas de derecho pblico pueden someter las controversias derivadas de relacin contractual a tribunales constituidos en virtuddetratadosenvigor.Puedentambinsometerlasaarbitrajenacionalo internacional,enlaformaenquelodispongalaley. PREGUNTAPARALAREFLEXIN: SERA CONVENIENTE UN REORDENAMIENTO DE LOS CONTENIDOS DE ESTE ARTCULO, DE MODO QUE SE AGRUPEN LOS ASPECTOS DE DISPOSICIONES GENERALES APLICABLES A TODO TIPO DE OBJETOS CONTRACTUALES, DIFERENCINDOLOS DE LAS REGULACIONES SOBRE TEMAS ESPECFICOS COMO LAS INVERSIONES? D. Elartculo66delaConstitucinPoltica:concesionessobrerecursosnaturales Artculo66 Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgnica se fijan las condicionesdesuutilizacinydesuotorgamientoaparticulares.Laconcesin otorgaasutitularunderechoreal,sujetoadichanormalegal. EsteartculoestablecedemodoindubitablelaesenciadepatrimoniodelaNacinque tienenlosrecursosnaturales,tantorenovablescomonorenovables.Fijalasoberana delEstadoencuantoasuaprovechamiento. Considerando la importancia de tales recursos pues el Per es un pas muy rico en recursos naturales, as como la necesidad de protegerlos en su utilizacin, se ha agravado el requisito para la aprobacin de normas que fijan las condiciones de su utilizacinydesuotorgamientoaparticulares.As,seestablecequeelloseregulapor
23
leyorgnica,querequiereseraprobadapormayoracalificadadevotosdelCongreso delaRepblica. Complementando la regulacin, constitucionalmente se fija el contenido del derecho de concesin, y se indica que se otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha normalegal. Al igual que en otros casos mencionados, es necesario separar los aspectos de regulacin general aplicables tambin a otros objetos contractuales, respecto de regulaciones sobre temas especficos de la concesin para el aprovechamiento de recursosnaturales. E. El artculo 73 de la Constitucin Poltica: concesin de bienes de dominio pblico Artculo73 Losbienesdedominiopblicosoninalienableseimprescriptibles. Losbienesdeusopblicopuedenserconcedidosaparticularesconformealey, parasuaprovechamientoeconmico Este artculo centra su atencin en dos caractersticas esenciales de los bienes de dominiopblico,comosonlainalienabilidadylaimprescriptibilidad,cuyopropsitoes protegerelinterscolectivocomprometidoenlosbienesdedominiopblico. Sinembargo,elartculoincorporareglascontractualesadministrativasensusegunda parte. Seala la posibilidad de celebrar contratos de concesin respecto de ellos con particularesparasuaprovechamientoeconmico;perosujetandotalvnculoaloque sealelalegislacin(sinsealarlaConstitucinPolticapautaalgunaalrespecto,como s lo hace en otros casos); la cual, inferimos, debe respetar los caracteres de inalienabilidadeimprescriptibilidadarribasealados. Tambinenelcasodeesteartculoesnecesarioarticularsusdisposicionesconlasde carcter general que establecen los otros artculos constitucionales sobre la materia contractualadministrativa. F. El artculo 85 de la Constitucin Poltica: operaciones y convenios de crditos especiales Artculo85 El Banco (Banco Central de Reserva del Per) puede efectuar operaciones y celebrar convenios de crdito para cubrir desequilibrios transitorios en la posicindelasreservasinternacionales. Requiere autorizacin por ley cuando el monto de tales operaciones o conveniossuperaellmitesealadoporelPresupuestodelSectorPblico,con cargodedarcuentaalCongreso. 24
EsteartculoestablecesupuestosdentrodeloscualeselBancoCentraldeReservadel Per puede efectuar operaciones o celebrar contratos (que errneamente denomina convenios)decrdito.As,exigeautorizacinporunmedioagravadocomoeslaley, paraloscasosenquelasoperacionesoconveniossuperenellmiteestablecidopor laLeydePresupuestodelSectorPblico,concargoadarcuentaalCongreso,esdecir, justificandolaaccinrealizada. CabesealarquelaConstitucinPolticanoestablecepautaalgunaparalacelebracin delostiposdecontratodelaAdministracinPblicaquemencionadichoartculo. G. Elartculo71delaConstitucinPoltica:propiedaddenacionalesyextranjeros Artculo71 Encuantoalapropiedad,losextranjeros,seanpersonasnaturalesojurdicas, estnenlamismacondicinquelosperuanos,sinque,encasoalguno,puedan invocarexcepcinniproteccindiplomtica.Sinembargo,dentrodecincuenta kilmetros de las fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer por ttulo alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energa, directa ni indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo pena deperder,enbeneficiodelEstado,elderechoasadquirido.Seexceptaelcaso denecesidadpblicaexpresamentedeclaradapordecretosupremoaprobado porelConsejodeMinistrosconformealey. Este artculo establece la vocacin igualitaria de la situacin de nacionales y extranjerosrespectodelapropiedad.As,fijaunarestriccinparalosextranjerosque consiste en la imposibilidad de adquirir o poseer por ttulo alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energa, directa ni indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder, en beneficio del Estado, el derechoasadquirido.Sinembargo,exceptaelcasodenecesidadpblica,lamisma quedebeestarexpresamentedeclaradapordecretosupremoaprobadoporelConsejo deMinistros,siguiendolaspautasquesealelaley. Se puede apreciar que, respecto de los contratos de la Administracin Pblica, este artculo establece limitaciones por motivos de seguridad territorial. Este tema podra seragrupadoconotrosdesimilarcontenido. H. El artculo 72 de la Constitucin Poltica: restricciones contractuales por SeguridadNacional Artculo72 Laleypuede,sloporrazndeseguridadnacional,establecertemporalmente restricciones y prohibiciones especficas para la adquisicin, posesin, explotacinytransferenciadedeterminadosbienes. 25
Esteartculocontieneunadisposicindecarctergeneral,aplicabletantoacontratos privados,comoacontratosdelaAdministracinPblica.Entalsentido,deberaestar agrupadoconotrosartculosdedecarctergeneral. Detodolosealadoenesteacpite,sepuedeconcluirque,enelcasoperuano,ytal comosucedeenprcticamentetodoslospasesdelmundo,laConstitucinPolticaha mantenidoladistincinentrecontratacinprivadaycontratacindelaAdministracin Pblica.Taldistincinderegmenesnopuedeserobviadaallegislarsobrelamateria. El constituyente ha optado porque en el tema de los contratos pblicos exista una regulacin propia de lo que genricamente se conoce como los procedimientos de contratacin pblica. En consecuencia, la regulacin en materia contractual pblica tienequeconstituirunalegislacinespecial.Enelpresentecaso,elconstituyentenos transmite su decisin de que el legislador tiene la obligacin de reflexionar desde el punto de vista de la contratacin pblica, optando por una de las teoras de la contratacin pblica, teniendo en cuenta la relacin subyacente a este tipo de contratacin. Enconsecuencia,hayunmandatoconstitucionalqueobligaaasumirunaperspectiva conunalgicapropiadelacontratacinadministrativa,siguiendoladoctrinaqueseha idodesarrollandoenelmundo.Esaeslaopcinconstitucional. Se aprecia que la previsin constitucional sobre contratacin pblica presenta fortalezas;perotambinreascrticasquereclamanuntratamientoconelpropsito deprocurarquelosconceptosutilizadosentodosloscasosrespondanalprincipiode unidadsobreelcontenidoesencialdeloscontratospblicos,ascomoparaarmonizar elalcanceylenguajedetalesprevisionesconstitucionalessobrelamateria. PREGUNTASPARALAREFLEXIN: CULES SON LAS FORTALEZAS DE LA NORMA CONSTITUCIONAL SOBRE CONTRATACINPBLICA? CULESSONLASREASCRTICAS? VIII. Contrato privado, contrato de Derecho Social y contrato de la Administracin Pblica:coincidenciasylasdiferenciasprincipales. Con el propsito de mostrar de modo ms preciso las caractersticas peculiares del contrato de la Administracin Pblica, es conveniente realizar una comparacin general entreestetipodecontratosyloscontratosprivadosregidosporelCdigoCivil.Lautilidad adicional de esta comparacin es que ello permitir comprender definitivamente que la racionalidadquesubyacealacontratacinpblicaesdistintaaaqulladelacontratacin privada,ancuandotenganaspectosenlosqueselesaplicanlosmismosprincipios. 26
Desarrollamos a continuacin una comparacin tomando en cuenta los aspectos de concepto,perfeccionamientodelcontrato,contenidodelcontrato,reglasylimitacionesal contenidodeloscontratos,obligatoriedaddelasnormasdecontratacinycontratosde estabilidadjurdica. A. Conceptodecontrato Encuantoalconceptodecontrato,elartculo1351delCdigoCivilestablecequees elacuerdodedosomspartesparacrear,regular,modificaroextinguirunarelacin jurdicapatrimonial.Dichoconceptoacogealconceptodecontratoprivadoysubyace tambin en la nocin de contrato de la Administracin Pblica; pero en este caso el elementodistintivoqueledaidentidadesqueporlomenosunadelaspartesesuna entidaddelaAdministracinPblica. B. Perfeccionamientodelcontrato Conformealartculo1352delCdigoCivil,elconsentimientodelaspartesbastapara elperfeccionamientodelcontrato;esdecir,tantoelprocedimientocomolaformason libresparasucelebracin,salvoquelaleyexijaalgodistinto,bajoexpresasancinde nulidad.EnelcasodeloscontratosdelaAdministracinPblica,elartculo76dela Constitucin Poltica consagra la naturaleza de orden pblico de las normas que regulanlacontratacinadministrativa;raznporlacualsuincumplimientoacarreaen principiolainvalidezdelasactuacionesy,ensucaso,delcontratocelebrado. C. Contenidodelcontrato Enloreferidoalcontenidodelcontrato,elartculo1354delCdigoCivilsealaque las partes pueden determinarlo libremente, siempre que no sea contrario a norma legal de carcter imperativo. En el mbito de la contratacin administrativa, el contenido de los contratos es determinado fundamentalmente por la Administracin Pblica a travs de parmetros dentro de los cuales se formar el contenido del contrato.Seceiranormasespeciales,conunmnimomargendenegociacin. D. Limitacindelcontenidodeloscontratos Respectoalalimitacindelcontenidodeloscontratos,conformealartculo1355del Cdigo Civil, la ley, por consideraciones de orden social, pblico o tico, puede imponerreglasoestablecerlimitaciones.Enlacontratacinadministrativaesaplicable elmismocriterio. E. Obligatoriedaddelasnormasdecontratacin Encuantoalaobligatoriedaddelasnormasdecontratacin,segnelartculo1356 del Cdigo Civil, las disposiciones de la ley sobre contratos, son supletorias de la voluntaddelaspartes,salvoqueseanimperativas;confirmandoconellolaprioridad otorgadaalalibrevoluntaddelaspartesenlacontratacinprivada.Encambio,enlos contratos de la Administracin Pblica, el principio es el contrario; pues la casi
27
totalidaddelasnormascontractualesadministrativastienencarcterimperativoyslo porexcepcinlavoluntaddelaspartesprevalecerespectodetalesnormas. F. Contratosdeestabilidadjurdica Finalmente,merecemencinespecialelcasodeloscontratosdeestabilidadjurdica. En efecto, el artculo 1357 del Cdigo Civil establece que por ley, sustentada en razones de inters social, nacional o pblico, pueden establecerse garantas y seguridadesotorgadasporelEstadomediantecontrato.Estafiguracorrespondealos denominados contratos de estabilidad jurdica, celebrados especialmente por la Administracin Pblica con inversionistas privados con el propsito de brindarles estabilidadypredictibilidadsobrelascondicionesquejustificansudecisindeinvertir enelpas. Este tipo de contratos, dentro de la teora de la doble personalidad del Estado, calificaron histricamente como contratos administrativos (es decir, en los que siempre el Estado tena prerrogativas especiales a su favor); pero fue en virtud del DecretoLegislativoN757,normasobreFomentoalaInversinPrivada,que,dentro delamismaprimerateora,seloscalificexpresamentecomocontratosprivadosdel Estado (es decir, sin prerrogativas especiales a favor del Estado), situacin sta que mantienenhoy,sinosacogiramosalaprimerateora. Sinembargo,dentrodelasegundateoradelanicapersonalidadpblicadelEstado, los mencionados contratos califican siempre como contratos de la Administracin Pblica, pues, por lo menos una de las partes que lo celebra es una entidad de la AdministracinPblica.Sloqueelrgimenlegalvari,desdeunprimerperodoenel quelaentidadadministrativatenaprerrogativasespecialesasufavor,haciaotroenel que en va normativa se ha establecido que la entidad administrativa dej de tener talesprerrogativasespecialesasufavor.Entalsentido,nuevamentepodracambiarla normativa,siasloaconsejasenlascircunstancias,ancuandoparaelloseanecesario modificarpreviamentelaConstitucinPoltica,pueslasoberananoseabdica. Como puede apreciarse, de esta comparacin entre contratacin civil y contratacin administrativa se puede identificar determinados elementos comunes; sin embargo, tienen entre s trascendentes diferencias que explican su tratamiento diferenciado. EstehechoconfirmaelcarcterespecialdelcontratodelaAdministracinPblica. IX. Los objetos contractuales ms frecuentes de los contratos de la Administracin Pblica Considerando que la funcin administrativa consiste en la concrecin de los fines del poder, resulta lgico que determinada actividad de concrecin como es la contratacin administrativa,impliquelacelebracindecontratossobrecuantoobjetocontractualsea necesario para el cumplimiento de los fines de la Administracin Pblica. Ello, sin limitacin alguna, pues son mltiples los propsitos especficos cuando ella ejerce la funcinadministrativa.
28
Noobstantelareglasealada,enlaprcticalaAdministracinPblicacelebracontratos dentrodeunconjuntodeobjetoscontractualesquesonlosmsfrecuentes.Estossonlos siguientes: Adquisicindebienes(sustantivamenteeslacompraventa). Contratacin de servicios generales (sustantivamente es la locacin de serviciosencuyasprestacionesprevalecenactividadesmanuales). Contratacin de servicios de consultora (sustantivamente es la locacin de servicios en cuyas prestaciones prevalecen actividades intelectuales). Este objetocontractual,asuvez,sedesdoblaenotrosobjetoscontractualescomo la consultora propiamente tal, la asesora, la realizacin de estudios, el gerenciamiento,entreotros. Contratacin para la ejecucin de obras (sustantivamente es la locacin de obra). Contrato de disposicin de bienes del Estado. Este objeto contractual, a su vez,sedesdoblaenotroscomolaventa(sustantivamenteescompraventa), arrendamiento, afectaciones en uso y otras modalidades afines, sobre disposicindebienesdelEstado. Contratodeendeudamientoexterno. Contratodeendeudamientointerno. Contratodeconcesindeserviciospblicos. Contratodeconcesindeinfraestructura. Contratosdealianzapblicoprivadas. Contratosdeestabilidadjurdica. Contratosdepersonal.Aunqueenestecaso,sehaplanteadoyalapropuesta de considerarlos dentro de los Contratos de Derecho Social, dada la notoria presenciadeelementosdeDerechoLaboral.
Cabe sealar que cada objeto contractual o grupos de objetos contractuales son regulados por distintos grupos de leyes y reglamentos. Es tarea necesaria la integracin progresiva de la normativa contractual de la Administracin Pblica, de modo que contemple principios generales, estructuras generales de procedimiento y normativa especialparacasosespeciales. A continuacin presentamos un cuadro que contiene los objetos contractuales ms frecuentes de los contratos de la Administracin Pblica, con indicacin general de la normativa aplicable y de la entidad o entidades del Estado rectoras o promotoras correspondientes.Cabeprecisarquelosobjetoscontractualesdeestetipodecontratos son en realidad los que requiere la Administracin Pblica para el cumplimiento de sus funciones. Sin embargo, algunos objetos contractuales se presentan con mayor frecuencia,comolosindicadosenelsiguientecuadro: 29
OBJETOSCONTRACTUALESMSFRECUENTES OBJETO
1. 2. 3. Adquisicindebienes (compraventa) Serviciosengeneral (locacindeservicios) Serviciosdeconsultora (locacindeservicios) Incluye: Consultora Asesora Estudios Gerencia Otrossimilares Ejecucindeobras Arrendamientoafavor delEstado Incluye: Prstamosinternos Prstamosexternos Prstamosafavordel Estado Disposicindebienesdel Estado Ventadebienesdel Estado Arrendamientodebienes delEstado Afectacinenuso Concesin Concesinde infraestructura Concesindeservicios Personal
NORMAAPLICABLE
Legislacinsobrecontrataciones delEstado
ORGANISMORECTOR
OrganismoSupervisordelas ContratacionesdelEstado OSCE*
4. 5.
6. 7. 8.
Legislacinsobrefinanciamiento externoeinterno Legislacin sobre propiedad del Estado
MinisteriodeEconomay Finanzas Superintendencia de Bienes del Estado
PROINVERSINyorganismos reguladores(OSIPTEL, OSINERGMIN,OSITRAN, SUNASS,entreotros) 9. Legislacin sobre personal de la PresidenciadelConsejode AdministracinPblica Ministros(PCM),SERVIRy MinisteriodeTrabajoy PromocindelEmpleo *Hastael31deenerodel2009eraelConsejoNacionaldeAdquisicionesyContratacionesdelEstado CONSUCODE.
Legislacinsobreconcesiones
X. Los centros de inters de los actores involucrados en cada contrato de la AdministracinPblica Histricamentelanocindecontratopblicohacomprometidoelintersdecadaentidad pblicacontratanteconelintersdecadaproveedorquecontrataconella.Sinembargo, 30
lasdiferentestransformacionespolticas,econmicasysocialesproducidasenelpasyen elmundo,hanincorporadoennuestraculturanuevoscontenidosenlasrelacionesentre elEstado,lasociedadylaeconoma,demodoquehanincorporadodentrodelrgimen contractual administrativo, principios y metas programticas como eficiencia, transparencia, participacin ciudadana, proteccin del medio ambiente, equidad de accesoalmercadoestatal,accesoalainformacin,ascomoliderazgoyresponsabilidad compartidas; todo lo cual ha ampliado el nmero y tipo de actores que deben ser considerados dentro del sistema contractual del Estado. El contexto actual reclama un modeloinclusivo,enconsecuencia,integradorderolesentrelosdiferentes agentesque seidentifiquencomointeresadosdirectosenlacontratacinestatal. Cada actor tiene la expectativa de que el rgimen contractual administrativo le proporcione condiciones para que sus derechos e intereses estn garantizados; sin embargo, todos los actores deben ser conscientes que se espera de ellos una actitud participativa,demodoquecadacualaporteloquelecorrespondeafavordeldesarrolloy proteccindeunsistemacontractualeficienteytransparente. Elloreafirmalosealadoenelsentidodequeelrgimencontractualadministrativodebe tenerlatexturaquelepermitaacompaarconxitolosprocesospolticos,econmicosy sociales donde se requiera la presencia instrumental del contrato de la Administracin Pblica; asignando roles a cada uno de los actores sealados, de modo que cada operacin contractual y, en general, toda la contratacin pblica, refleje un efectivo equilibriodetodoslosinteresesinvolucrados. Si un pas ha optado por enfatizar alguna modalidad especfica de contratacin administrativa,seincrementalaposibilidaddecambiosnormativosconaltafrecuencia(o granpresindequeseefecten),explicadosporlanecesidaddeadaptardichorgimena la evolucin del entorno econmico, poltico y social que se produzca en perodos relativamentecortos. Cuando tan alta movilidad normativa se debe a que se est iniciando un perodo de transformacin del sistema contractual de un pas, ello resulta explicable o razonable; peroesmsconvenienteconfigurarunrgimencontractualadministrativoquebrindeun conjunto de frmulas (con la exigencia de que todas ellas sean igualmente eficientes y transparentes) que permitan al Estado utilizar, en cada ocasin, aquellas que son ms pertinentesparafacilitarelcumplimientoefectivodecadapolticapblica.Taleselcaso del Per hoy, en que la alta movilidad de la normativa contractual responde a la necesidad de atender los crecientes requerimientos de eficiencia, oportunidad, transparenciayparticipacininclusivaquesurgendelastransformacionesquesevienen produciendoenlarelacinentreelEstado,losagenteseconmicosylacomunidad. Enotraspalabras,consideramosnecesariotenercomovisinunrgimennormativonico que establezca principios y reglas bsicas igualmente obligatorias para todas las contrataciones; pero que tambin contenga previsiones claras para casos especiales. Asimismo, este rgimen debe contemplar suficiente variedad de frmulas contractuales que sern utilizadas segn los requerimientos de las polticas pblicas. Que el aseguramiento de los principios y la variedad de frmulas le confieran vocacin de estabilidad,peroquesea,tambin,unrgimenpermeableaincorporarnuevasfrmulas contractualesosolucionesdecasosespecialesvaintegracindevacosnormativos. 31
Es importante destacar que la contratacin pblica no slo compromete el inters de cadaentidadpblicacontratanteconelintersdecadapersonaprivadaoentidadpblica quecontrataconella;pueslarealidaddemuestraqueloscontratosdelaAdministracin Pblica, en tanto que implican la aplicacin de fondos y recursos pblicos para el cumplimientodepolticaspblicas,impactanendiferenteactores,cadaunodeloscuales tieneunpropiocentrodeinters. Al respecto, se puede mencionar a los siguientes actores con inters directo en la contratacinadministrativa: 1. Laentidadcontratante El inters de cada entidad contratante se centra en el cumplimiento de sus respectivasmetaspblicas. 2. Elcocontratante Su inters se centra en acceder al mercado de la contratacin pblica en condicionesjustasyaprovecharoportunidadesdenegocio. INTERESESDELAENTIDADCONTRATANTEYDELCONTRATISTA ENTIDADCONTRATANTE CONTRATISTA

Cumplimientodemetas institucionales. Calidaddegestin: Utilizacindefondos pblicos. Procedimientos. Calidad,oportunidady economaenlosbienes, serviciosyobras.
Accesoalacontratacin. Impactoeconmico (micro).
3. Las entidades estatales responsables de la modernizacin de la gestin pblica Surolesdefinirpolticasdecontratacinadministrativaqueimprimaneficiencia, eficacia y transparencia en los contratos pblicos: modernizacin de la gestin pblica, descentralizacin, mejora continua de los procedimientos, gobierno electrnico(SEACE). 32
4. Los gremios y entidades que impulsan y defienden el desarrollo del Sector Privado Su inters se centra en procurar que la contratacin administrativa impacte beneficiosamenteeneldesarrollodelaactividadprivada. 5. Las entidades estatales de promocin, supervisin y control de la contratacinestatal Interesadasenimpulsarelmejoramientoconstantedelrgimenydelasprcticas contractuales del Estado, as como la proteccin del rgimen contractual administrativo. Les interesa la calidad de los procedimientos de contratacin (economa, eficiencia), la transparencia y la seguridad en la utilizacin de los fondospblicos(eficienciadelgastoyusocorrecto). 6. El destinatario directo de los bienes, servicios u obras que son objeto de la contratacin ElbeneficiariopuedeserunrganodelaEntidadcontratanteounacategorade terceros. Su inters se centra en satisfacer sus necesidades (cantidad, calidad, oportunidadeimpactoenelbeneficiario). 7. Lasociedad En general, y de modo creciente se interesa en que la Administracin Pblica cumpla eficientemente su rol y que los recursos pblicos sean utilizados en condicionesdetransparencia(accesoalainformacin,predictibilidad),eficiencia yeficacia. 8. Lacomunidadinternacional Dentro de los procesos de acercamiento e integracin de las economas en el mundo, procuran la armonizacin de principios, estructuras bsicas de procedimiento contractual, estndares de transparencia y reglas de defensa de derechos. El rgimen contractual administrativo debe tener la suficiente versatilidad para acompaarlosprocesospolticos,econmicosysociales,asignandorolesacadaunode los actores sealados, de modo que cada operacin contractual de la Administracin Pblica,reflejeunefectivoequilibriodetodoslosinteresesinvolucrados. Porlotanto,cuandosehabladeloscontratospblicostienequehablarsedetodoeste grupodeinteresados.Nosepuedelegislarnicamentepensandoenlarelacinentrela entidad contratante y el contratista; hay que pensar en los efectos de cada norma respectodelaciudadana,deldestinatario,delagestinpblica,delsectorprivado,del control,delaluchaanticorrupcin,delmejoramientocontinuodelsistema,decadaactor ycentrodeinters. 33
Por lo tanto, cada norma que se pretenda proponer en la legislacin o en la reglamentacinsobrecontratospblicos,tienequeservalidadarespectodecadaunode estos actores para determinar cul ser su impacto real. Por ejemplo, no por apurar la celebracindeloscontratosestaramosmejorandoelsistemacontractual. Entalsentido,resultafundamentalsermuyequilibrado,reconociendoculeslasituacin real de nuestra idiosincrasia; cul es la situacin real de nuestra prctica efectiva de ejerciciodelpoder;culessonnuestrosantecedentesrealesenmateriadetransparencia odecorrupcin;ysobreesabase,cadapropuestapasearlaporcadaunodeesosactores a efecto de determinar cmo, equilibradamente y con las seguridades respectivas, se puedeproponerunanormaquesearealmenteeficienteytransparenteeneltemadelos contratospblicos. Estoresultafundamentalcomomtodoyconstituyeunasugerenciametodolgica.Delo contrario, estaremos disminuyendo solamente plazos, cambiando una institucin por otra, modificando diferentes temas, pero sin una visin integral que tenga un impacto eficienteenunsistemaquereclamatenerencuentaatodoslosactoresinvolucrados. XI. Factores necesarios para desarrollar un Sistema de Contratacin de la AdministracinPblica Teniendo en cuenta todas las perspectivas sobre los contratos de la Administracin Pblicasealadasenlosprrafosprecedentes,resultalgicoconcluirqueeldesarrollodel sistemadecontratacinadministrativadebeserabordadoactuandosimultneamenteen unconjuntodetemascomplementariosentres,cadaunodeloscualesaportafactores queinfluyenentodoelsistema. MTODOPARADESARROLLARELSISTEMADECONTRATACIN 1. FijarunconceptodecontratodelaAdministracinPblicacomopuntode apoyo. 2. Identificaralosactoresquetienensuintersinvolucradoenla AdministracinPblica. 3. Desarrollarunaestrategiaparatransformarintegralmenteelsistemade contratacin. 4. Actuardemanerasimultneaypersistenteenlasreasindicadasporla estrategia. Alrespectosedistinguenlossiguientestemasysuspropsitoscorrespondientes: 34
Desarrollodoctrinariosobrecontratacinadministrativa. Generacin y desarrollo de espacios de vinculacin entre la AdministracinPblicaysuspotencialescocontratantes Equidad entre potenciales cocontratantes de la Administracin Pblica, parasuaccesoalmercadodelacontratacinadministrativa. Liderazgo y responsabilidad compartidas entre los actores que tienen interesesenlacontratacinadministrativa. Promocinyconsolidacindeunsolorgimennormativodecontratacin administrativaquecontemplereglasgeneralesyatiendacasosespeciales. Reafirmacin de la contratacin administrativa como instrumento de desarrollo. Fomento de la participacin de la sociedad civil en la contratacin administrativa. Evaluacin peridica de la normativa de la contratacin administrativa, conelpropsitodeadaptarlaalentornooadoptarprevisionesnormativas sobrelabasedetendencias. Participacin activa en los procesos integracin internacional, especficamentesobreeltemadelacontratacinadministrativa,confines dearmonizacinencondicionesequitativas. Fomentoyproteccindeunaculturadetransparenciaenlacontratacin administrativa,porsutrascendenciaenlaproteccindefondosyrecursos pblicosyporsuaporteenlascondicionesdegobernabilidaddelpas 35

Cap1 m1

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Cap1 m1

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Captulo1

Coincidenciasydiferenciasprincipalesentrecontratoprivadoycontratodela AdministracinPblica. A. Conceptodecontrato. B. Perfeccionamientodelcontrato. C. Contenidodelcontrato. D. Reglasylimitacionesalcontenidodeloscontratos.

ElcontratodeDerechoPrivado relacionalibertadconlibertadenplano deigualdad(dosinteresesprivados).

ElcontratodeDerechoSocialvincula libertadconlibertad,conintervencin delpoder,paraprotegeralmsdbil (dosinteresesprivadoseintervencin delpoder)

Elcontratodelaadministracinpblica vincula: Poderconlibertad. Poderconpoder. (interscolectivoconintersprivadoo dosinteresescolectivos)

ElEstadotiene unasola personalidad, siemprepblica (porqueel estadoesel poder organizado)

Legislacinsobrefinanciamiento externoeinterno Legislacin sobre propiedad del Estado

MinisteriodeEconomay Finanzas Superintendencia de Bienes del Estado

Cumplimientodemetas institucionales. Calidaddegestin: Utilizacindefondos pblicos. Procedimientos. Calidad,oportunidady economaenlosbienes, serviciosyobras.

Accesoalacontratacin. Impactoeconmico (micro).

Anda mungkin juga menyukai