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El fomento de las energas renovables en Espaa A.

De Rueda beda

Rgimen jurdico y fiscal de las Energas Renovables. Universidad de Alcal


COMUNICACIN FINAL:

EL FOMENTO DE LAS ENERGAS RENOVABLES EN ESPAA


ngela de Rueda beda angela.rueda@uch.ceu.es

El fomento de las energas renovables es uno de los objetivos fijados en materia de poltica energtica europea y espaola, y que actualmente se ve reflejado en la existencia de unos objetivos concretos para cada tecnologa. El Plan de Energas Renovables 2005 2010 (PER), entre otras propuestas, estimaba que podra evitarse para 2010 la emisin de unas 27 millones de toneladas de CO2 al ao gracias al incremento de fuentes renovables en el periodo 2005-2010. Por ello, en este trabajo se analizar la eficacia de las medidas adoptadas en Espaa, con especial referencia a las primas, sobre todo de cara a las nuevas previsiones que establece el borrado del PER 2011-2020. Asimismo, se pretende hacer un repaso de la regulacin de este sector para dar una visin general, para abrir el camino a una investigacin posterior en la que concluir si se est impulsando o ralentizando el ritmo de desarrollo de estas energas respecto a lo que se marca desde la Unin Europea. Ante el reto al que se enfrenta la sociedad, el cambio de modelo energtico, resulta muy interesante analizar si existe un impulso real por parte de las Administraciones. Sobre todo si se tiene en cuenta el contexto internacional, en el cual Espaa aparece como referencia y como un pas pionero en la implantacin y el desarrollo de las energas renovables, frente a la situacin interior, donde los productores sealan que no existe una poltica energtica definida que las fomente y las regule. CURRCULUM VITAE NGELA DE RUEDA BEDA Licenciada en Periodismo (junio 2008) y en Ciencias Polticas y de la Administracin (julio 2010) por la Universidad CEU Cardenal Herrera. En diciembre de 2010 obtuvo el Diploma de Estudios Avanzados, y actualmente est en fase de elaboracin de la tesis doctoral sobre las polticas de desarrollo de las energas renovables dentro del Programa de Doctorado Derecho, Economa y tica Ambiental. Ejerci como Becaria de Colaboracin del Instituto CEU de Disciplinas y Estudios Ambientales (IDEA) de octubre de 2009 hasta enero de 2010, cuando obtuvo una Beca de Investigacin vinculada a la Ctedra FOSAMA de Agua y Energas Renovables de la que fue Secretaria y en la que ha colaborado en la organizacin de varias jornadas. Desde noviembre de 2010 es Becaria de Investigacin en la Universidad CEU Cardenal Herrera y Secretaria Acadmica del Instituto IDEA. Forma parte del Proyecto Fiscalidad y Cambio Climtico del Ministerio de Educacin, dirigido por el Dr. Iaki Bilbao, y su rea de especializacin se sita en el marco de las polticas de fomento de las energas renovables.

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EL FOMENTO DE LAS ENERGAS RENOVABLES EN ESPAA1


Sumario: 1. Introduccin. 2. El papel de las energas renovables en la lucha contra el Cambio Climtico. 3. El liderazgo de la Unin Europea en la promocin de las energas renovables. 4. Los sistemas de apoyo a la electricidad renovable a nivel europeo. 5. Las energas renovables en Espaa. 5.1. Planificacin energtica renovable y objetivos planteados. 5.2. El Plan de Energas Renovables 2005-2010. 5.2.1. Medidas previstas. 5.2.2. Resultados del sistema de primas del PER 2005-2010. 6. Regulacin y sistema de primas en Espaa. 6.1. Ley 54/1997 del Sector Elctrico. 6.2. Decretos relevantes para el sector renovable. 6.3. Entre la retroactividad de las medidas y la necesaria actualizacin. 7. El Plan de Energas Renovables 2011-2020 (borrador julio 2011). 8. Valoracin general del apoyo a las renovables en Espaa. 9. Bibliografa

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INTRODUCCIN

Para situar el Cambio Climtico y sus efectos daremos unas simples pinceladas sobre el tema. Se trata de un fenmeno que se produce de manera natural en la tierra, pero que se ha visto agravado en el ltimo siglo por la accin del ser humano, entre otras causas se debe principalmente a la utilizacin masiva de materias primas de origen fsil como recurso energtico. stas generan, en su combustin CO2 entre otros gases de efecto Invernadero los cuales contribuyen al incremento de la temperatura terrestre. Ya la Convencin Marco de Naciones Unidas cobre el Cambio Climtico (CMNUCC) de 1992 marcaba el necesario camino hacia la implantacin de un sistema energtico ms respetuoso con el medio ambiente y sus recursos. As la CMNUCC tiene por objetivo la estabilizacin de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera a un nivel que impida interferencias antropgenas peligrosas en el sistema climtico2. Ms recientemente podemos establecer como punto de partida la toma de postura de la comunidad cientfica mundial, con la elaboracin del 4 Informe del Panel Intergubernamental para el Cambio Climtico, en el cual se atribuye al ser humano la responsabilidad de las emisiones generadoras de unos cambios todava inciertos en el sistema climtico3. En esta lnea, concretamente en la de valorar el reto que supone para el ser humano, van muchos de los documentos oficiales, estrategias, planes y programas que se estn desarrollando en todo el mundo, aunque con la Unin Europea a la cabeza, y tambin en Espaa. As por ejemplo lo reconoce la Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa Limpia del 2007 El Cambio Climtico es una de las principales amenazas para el desarrollo sostenible, representa uno de los principales retos ambientales con efectos sobre la economa global, la salud y el bienestar social. Sus impactos los sufrirn an con mayor intensidad las futuras generaciones. Por ello, es necesario actuar desde este momento y reducir las emisiones mientras que a su vez buscamos formas para adaptarnos a los impactos del Cambio Climtico.4
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Este trabajo ha sido elaborado en el marco del Proyecto de investigacin Fiscalidad y Cambio Climtico concedido por el Ministerio de Ciencia e Innovacin, con referencia DER2010-14799 JURI. Cuyo Investigador Principal es el Dr. Iaki Bilbao Estrada. 2 CONVENCIN MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMTICO (CMNUCC), Ro de Janeiro, ONU, 1992, art. 2. [En lnea] Disponible en: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf 3 IPCC; PACHAURI, R.K.; REISINGER, A., (Dir.), Cambio climtico 2007: Informe de sntesis. Contribucin de los Grupos de trabajo I, II y III al Cuarto Informe de evaluacin del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico IPCC, Ginebra, Suiza, 2008, [En lnea] Disponible en: http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_sp.pdf 4 MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa Limpia 2007-2012-2020, 2007, p.1.

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Tambin encontramos una defensa de la las polticas pblicas de lucha contra el Cambio Climtico en el PER 2005-2010 al reconocer que La lucha contra el Cambio Climtico constituye una prioridad poltica en materia de medio ambiente, tanto para la Unin Europea como para Espaa, y como tal forma parte de las correspondientes Estrategias para un Desarrollo Sostenible. De este modo se pretende impregnar las polticas ambientales con las medidas para afrontar el cambio global, que constituye una realidad. Ante esta certidumbre, Rifkin establece cinco pilares sobre los que debemos asentar las acciones en la lucha contra el Cambio Climtico y crear as la base para una nueva era tras la energa del carbono, estos son: maximizar el ahorro de energa en el consumo de combustibles fsiles; reducir las emisiones de gases que provocan el calentamiento global; optimizar la introduccin comercial de energas renovables; introducir una tecnologa de pilas de combustible de hidrgeno para almacenar energa renovable, y crear redes inteligentes para distribuir la energa por los continentes. Juntos, estos cinco pilares son el marco para una tercera revolucin industrial.5 2. EL PAPEL DE LAS ENERGAS RENOVABLES EN LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMTICO Los beneficios de las energas renovables no se circunscriben en exclusiva al mbito ambiental, por su contribucin a la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero, y con ello a la lucha contra los efectos del Cambio Climtico, sino que adems favorecen la seguridad de abastecimiento y la autosuficiencia energtica respecto del exterior y evitan la volatilidad de los precios, adems son un elemento generador de innovacin tecnolgica y de empleo en el pas en el que se desarrollan generando posibilidades de progreso de zonas aisladas o rurales, as como para los pases en desarrollo, que tienen la oportunidad de acceder a la energa en condiciones aceptables para cubrir sus necesidades6. Si volvemos a la cuestin del Cambio Climtico, es ya imperativo, y as lo han marcado las instituciones europeas e internacionales7, que se produzca una disminucin en la emisin de gases con efecto invernadero, entre otros el CO2, para evitar as un posible incremento de la temperatura de ms de 2 grados centgrados, lo cual tendra unas consecuencias socioeconmicas previsiblemente negativas. As lo recoge el llamado objetivo ltimo de la Convencin Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climtico, lograr la estabilizacin de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmsfera a un nivel que impida interferencias antropognicas peligrosas en el sistema climtico. Este nivel debera lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al Cambio Climtico, asegurar que la produccin de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo econmico prosiga de manera sostenible8. Se calcula que ms del 75% de las emisiones de los gases de efecto invernadero (GEI) incluidos en el Protocolo de Kioto son de origen energtico9, por tanto, este sector tiene mucho que decir en la reduccin de gases contaminantes, y como reconoce entre
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RIFKIN, J., Cinco prioridades frente al cambio climtico, EL PAIS, Opinin, 01/02/2007. Vid. por ejemplo la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009 relativa al fomento del uso de energa procedente de fuentes renovables. DO L 140/16 de 5.6.2009. Vid. tambin el PER 2005-2010, p.13 7 Vid. IPCC; PACHAURI, R. K.; REISINGER, A., op.cit. 8 CMNUCC., op. cit. 9 MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO IDAE, PER 2005-2010, p, 14.

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otros documentos el Plan de Energas Renovables en Espaa 2005-2010 (en adelante PER) hay que recordar la creciente preocupacin por las consecuencias ambientales, sociales y econmicas del Cambio Climtico, que tienen su reflejo en los compromisos derivados del protocolo de Kioto, asumidos por Espaa, y el hecho de que la produccin y el consumo de energa sean los principales responsables de las emisiones de gases de efecto invernadero. Ello sita al sector energtico como sector clave para alcanzar los compromisos adquiridos y a las energas renovables como uno de sus principales instrumentos10. Aunque todo ello, justifique la necesidad de impulsar el desarrollo de polticas que favorezcan la implantacin de las energas renovables, no podemos obviar la existencia de detractores que desconfan de la capacidad de las energas renovables para cubrir la demanda elctrica. Sin embargo, ante estos planteamientos cabe recordar que, como reconoce De Otto Soler, hace slo quince aos nadie poda imaginar que la energa elica pudiera llegar a aportar el 10% de la generacin elctrica peninsular. Hace ocho aos los responsables del operador del sistema consideraban inviable a medio plazo la produccin simultnea de 3.000 MW elicos y este ao se han superado los 10.000 MW generados al mismo tiempo en el sistema11. As pues, ha sido la Unin Europea la institucin que se ha puesto a la cabeza del impulso de la energa renovable a nivel mundial, y ha desarrollado su actividad reguladora marcando una serie de objetivos de desarrollo para estas tecnologas en los pases miembros. El Libro Blanco sobre fuentes de energa renovables indica que la promocin de la electricidad generada a partir de fuentes de energa renovables es un objetivo prioritario para la Comunidad, por razones de seguridad y diversificacin del suministro de energa, de proteccin del medio ambiente y de cohesin econmica y social12. 3. EL LIDERAZGO DE UNIN EUROPEA EN LA PROMOCIN DE LAS ENERGAS RENOVABLES En esta lnea, desde Europa se han establecido una serie de objetivos concretos y cuantificables en diversos documentos. As pues, vamos a hacer un repaso sinttico de las principales decisiones adoptadas para desarrollar las fuentes de energa renovables. Para ello podemos establecer como punto de partida la Comunicacin Energa para el futuro: fuentes de energa renovable. Libro Blanco para una estrategia y un plan de accin comunitarios de 199713, con la que la Unin Europea marcaba entonces unos objetivos del 12% del consumo energtico bruto para el ao 2012 que deba provenir de energas renovables. Con este documento se trataba de modificar la tendencia de desarrollo de las renovables en el periodo 1990-1995, aunque no tuvo el xito deseado, ya que el porcentaje de consumo de esta energa era en 1990 del 5%, y en 1995 slo llegaba al 5,3%. En noviembre de 2000 se publica el Libro Verde, hacia una estrategia Europea de Seguridad del Abastecimiento14, con el objetivo de afrontar los nuevos retos que se
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MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, op. cit., p.10. DE OTTO SOLER, S., La energa en CONAMA 9. El papel de las energas renovables en el Cambio Global en Ecosostenible, 45, noviembre, 2008, pg. 20. 12 Directiva 2001/77/CE, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promocin de la electricidad generada a partir de fuentes de energa renovables en el mercado interior de la electricidad. DO L 283/33 de 27.10.2001. Pg. 2. 13 Aunque el origen de los esfuerzos por promover el desarrollo de las energa renovables partieron de los programas Marco de Investigacin y desarrollo que se iniciaron en 1983 con una duracin de 4 aos. Se trataba de programas de I+D cofinanciados por la Unin Europea, y en los que participaban empresas, instituciones de varios estados miembros. 14 COMISIN EUROPEA, Libro Verde, Estrategia europea para una energa sostenible, competitiva y segura, Bruselas, 8.3.2006. COM (2006) 105 final.

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plantearon: el Cambio Climtico, el mercado interior de la energa y la ampliacin de la UE. Como resultado de los debates suscitados por el libro Verde, se consolidan los programas de desarrollo de las energas renovables dndoles un nuevo impulso. Posteriormente la Directiva 2001/77/CE sobre energas renovables, plasmaba el objetivo indicativo que estableca que el 20% de la electricidad que se generara en la UE para 2010 deba venir de fuentes renovables (en adelante E-FER). Dicha Directiva tambin recoga el objetivo fijado por el Libro Blanco de las Energas Renovables del 12% del consumo interior bruto de energa para 2010. Y ya que la norma europea obliga a los Estados miembros a fijar objetivos indicativos nacionales de consumo de electricidad renovable y a adoptar las medidas necesarias para alcanzar tales objetivos, se asigna a Espaa un objetivo del 29,4% de produccin de E-FER para 201015. Hay que recordar que en este caso se trata de objetivos indicativos, no obligatorios, cuyo incumplimiento no dara lugar a sanciones financieras16, lo que todava no le da el carcter vinculante necesario para su cumplimiento efectivo. Adems, la Directiva deja libertad a cada pas para escoger el sistema de apoyo que estimara oportuno que segn la directiva seran entre otros: los certificados verdes, las ayudas a la inversin, las exenciones o desgravaciones fiscales, las devoluciones de impuestos y los sistemas de apoyo directo a los precios. Por su parte, la Directiva sobre el fomento de uso de los biocarburantes en el transporte de 200317 propona los objetivos indicativos para cubrir con biocarburantes del 2% para 2005 y el 5,75% de gasolinas y gasleos para 2010. Pero fue durante la primera Revisin Estratgica de la energa en la UE, la CUAL se centr fundamentalmente en los aspectos de competitividad y sostenibilidad de la energa, la que deriv en el acuerdo alcanzado en el Consejo Europeo de marzo de 2007 sobre los objetivos en materia energtica y ambiental, el triple objetivo denominado 20/20/20 para 2020, es decir, se compromete a que el 20% de la energa final provenga de fuentes renovables, que se produzca una mejora de la eficiencia energtica en un 20% en la UE y una reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20%, todo ello a lograr para el ao 2020. Ms recientemente y dentro del paquete verde de la Unin Europea para lograr los objetivos del 20/20/20, se aprueba la Directiva 2009/28/CE relativa al fomento del uso de energa procedente de fuentes renovables que deroga las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE18. La cual establece como objetivos generales para los Estados miembros alcanzar en 2020 una cuota del 20% de energa procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energa19, as como una cuota del 10% de energas de fuentes renovables en el sector del transporte20. En este caso se trata ya de objetivos vinculantes
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D 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promocin de la electricidad generada a partir de fuentes de energa renovables en el mercado interior de la electricidad, DO L 283 de 27.10.2001, p. 8. 16 DEL RO GONZLEZ, P., La promocin de la electricidad renovable en Espaa en el contexto europeo en ICE, Marzo-Abril 2009, n. 847, p. 62. 17 D 2003/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 8 de mayo de 2003 Relativa al fomento de uso de los biocarburantes y otros combustibles renovables en el sector transporte. DO L 123/42 de 17.05.2003 18 D 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009, DO L 140/27 de 5.6.2009 19 D 2009/28/CE, op. cit., Art. 2 f) considera: consumo final bruto de energa: los productos energticos suministrados con fines energticos a la industria, el transporte, los hogares, los servicios, incluidos los servicios pblicos, la agricultura, la silvicultura y la pesca, incluido el consumo de electricidad y calor por la rama de energa para la produccin de electricidad y calor e incluidas las prdidas de electricidad y calor en la distribucin y el transporte. 20 MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, MEDIO RURAL Y MARINO, Perfil Ambiental de Espaa 2010, Madrid, 2011.

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aunque se sigue dejando a los estados miembros que opten por el sistema de apoyo21 que ms les interese. Para lograr los objetivos planteados al menor coste posible, la propuesta inicial de Directiva de Renovables de la Comisin estableca un sistema de Garantas de Origen con las siguientes caractersticas: - Se permite a los productores de energas renovables solicitar una Garanta de Origen (GdO) de su produccin. Dicha GdO ser vlida en toda la UE. - Se crea un comercio comunitario de GdO. En dicho comercio se transfieren slo los GdO generados por instalaciones posteriores a la aprobacin de la Directiva. - Con objeto de cumplir con sus objetivos, los EEMM podrn, bien instaurar esquemas nacionales de apoyo (como las primas) o trasladar su obligacin a los productores, suministradores o clientes de energa, de forma que sean stos los que demanden las GdO.22 En este ltimo punto es donde vamos a centrarnos en el siguiente apartado, donde analizaremos la situacin en la Unin Europea y su traslacin a Espaa. 4. LOS SISTEMAS DE APOYO A LA ELECTRICIDAD RENOVABLE A NIVEL EUROPEO Como ya indicamos anteriormente, la electricidad proveniente de fuentes de energa renovable (E-FER) viene siendo promocionada por los pases europeos a raz de la Directiva 2001/77/CE, la cual prevea la elaboracin de un informe sobre los sistemas de apoyo, as la Comunicacin sobre El apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energas renovables de 200523, clasifica en cuatro grupos tambin llamados instrumentos principales24, los tipos de promocin pblica25 de la E-FER en los pases europeos: Sistemas de Primas en las tarifas26 (llamadas tambin tarifas Feed-in o sistemas REFIT). En este caso las empresas elctricas (distribuidores) tienen que abonar a los
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La D 2009/28/CE en el art. 27 k) entiende por sistema de apoyo: cualquier instrumento, sistema o mecanismo aplicado por un Estado miembro o un grupo de Estados miembros, que promueve el uso de energa procedente de fuentes renovables gracias a la reduccin del coste de esta energa, aumentando su precio de venta o el volumen de energa renovable adquirida, mediante una obligacin de utilizar energas renovables o mediante otras medidas. Ello incluye, sin limitarse a estos, las ayudas a la inversin, las exenciones o desgravaciones fiscales, las devoluciones de impuestos, los sistemas de apoyo a la obligacin de utilizar energas renovables incluidos los que emplean los certificados verdes, y los sistemas de apoyo directo a los precios, incluidas las tarifas reguladas y las primas. 22 SENZ DE MIERA, G., Los objetivos 20/20/20 y las energas renovables en Retos y Objetivos de las Energas Renovables. Documento del Grupo de Trabajo GT ER, Congreso Nacional de Medio Ambiente (CONAMA), 2009, p.9. 23 COMISIN EUROPEA, Comunicacin El apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energa renovables del 7.12.2005. COM (2005) 627 final. 24 DEL RO GONZLEZ, P., Op. Cit., seala que adems de estos instrumentos principales, en los Estados miembros se utilizan varios instrumentos secundarios, complementarios de los anteriores: Subvenciones a la inversin. Estas subvenciones se suelen conceder como porcentaje de la capacidad instalada. Su uso est muy extendido en los pases europeos. Y los fondos verdes-precios verdes. En este instrumento voluntario y basado en la disposicin a pagar por la E-FER por parte de los consumidores, stos pagan un plus en su factura elctrica para promover la E-FER. Este pago sirve para financiar los costes adicionales de la E-FER con respecto a la electricidad convencional.. Vid. tambin DEL RO GONZLEZ, P.; GUAL FONT, M.A., The Promotion of Green Electricity in Europe: Present and Future, en European Environment Journal, 14, 2004, pg. 219-234. 25 Vid. DEL RO GONZLEZ, P., Tipologa y evaluacin de los marcos de apoyo a la generacin elctrica renovable en BECKER ZUAZUA, F., et al (coord.), Tratado de energas renovables, Vol. 1, 2010, pgs. 615-656.

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productores nacionales de E-FER un precio especfico que se fija para varios aos. Se trata de ayudas a la produccin pagadas en forma de precios garantizados, combinados, frecuentemente, con una obligacin de compra por parte de los distribuidores de electricidad. Son los consumidores elctricos quienes financian los costes del apoyo a travs de una prima en el precio por kwh. Hay una variante de este sistema por la que se fija una prima fija o incentivo medioambiental a los productores de E-FER que se fija por encima del precio del mercado27. Sistemas de subasta. El Estado convoca a los generadores renovables a competir en una subasta pblica, bien sea por una cantidad de dinero determinada o por producir cierta capacidad de E-FER. En este caso se concede el contrato o subvencin a las pujas ms baratas por kWh. La poltica se financia a travs del recibo de la electricidad que paga el consumidor a travs de un gravamen especfico. Cuota con certificados verdes negociables (CVN)28. Consiste en una obligacin de los distribuidores de electricidad de adquirir una determinada cantidad de CVN correspondiente a un porcentaje dependiente de sus ventas de electricidad (la denominada cuota). El incumplimiento de esta obligacin lleva aparejada una penalizacin, que bien se transfieren a un fondo de investigacin y desarrollo de las energas renovables, o a los Presupuestos Generales del Estado. Cada CVN que es asignado al generador correspondiente puede venderse a los distribuidores lo que genera un mercado por el los generadores pueden sacar beneficio por partida doble, por un lado de la venta de la electricidad a precios de mercado y por otro, el precio de mercado de los CVN. Los sistemas basados en incentivos fiscales funcionan a travs del sistema impositivo, aunque no es frecuente su utilizacin en exclusiva29. Estos pueden ser exenciones o rebajas en impuestos, tipos de IVA inferiores o sistemas de amortizacin acelerada30. En el siguiente cuadro resumimos los principales instrumentos o sistemas de promocin de las energas renovables existentes en la Unin Europea explicados anteriormente: Cuadro 1. Clasificacin de los sistemas de apoyo
P EC reg lad s R IOS u o Basad s en o la INVE IN RS Basad s en o la GE NER IN AC
Subvencin a la inv ersin Desgravaciones fiscales

C ANTIDADE reg lad S u as

Subastas

Tarifas o primas reguladas (FIT)

C uotas +C ertificados Verdes

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DEL RO GONZLEZ, P., Ten Years of Renewable Electricity Policies in Spain: An Analysis of Successive Feed-in Tariff Reforms, Energy Policy, vol 36, 2008, pp. 2907-2919. 27 LPEZ SAKO, M.J., Las energas renovables en la lucha contra el cambio climtico, en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, 16, Aranzadi, Pamplona, 2009, p. 246. 28 Para una comparacin entre sistemas vid. SAVEYN, B., et al., Poltica de electricidad renovable: sistema de primas frente a comercio de certificados verdes en Ekonomiaz, 67, 1er cuatrimestre 2008, pp. 118-139. Y tambin SENZ DE MIERA, G., La regulacin, clave para el desarrollo de las energas renovables, en Economa Industrial, 365, 2007, pp. 163-177. 29 Ibd. 30 DEL RO GONZLEZ, P., La promocin de la electricidad, Op. cit.

El fomento de las energas renovables en Espaa A. De Rueda beda Fuente: Asociacin de Productores de Energas Renovables (APPA)31

No podemos dejar de sealar que el quid no se centra slo en analizar el tipo de instrumento escogido, adems resulta de gran relevancia el modo en el que ste se configura, es decir, de cul es su diseo concreto, ya que el funcionamiento de un mismo instrumento puede depender de los elementos de diseo que le son propios32, aunque este anlisis excede el objeto del presente artculo. 5. LAS ENERGAS RENOVABLES EN ESPAA Hasta la existencia de una crisis energtica como la de 1973, con fuertes subidas del precio del petrleo, no ha habido un inters generalizado por otro tipo de energas alternativas que eviten una elevada dependencia del exterior. Partiendo de ese punto, se ha ido produciendo un desarrollo desigual y variable dependiendo de las caractersticas estructurales de cada pas y dentro de este, de cada tecnologa. En el caso de Espaa podemos sintetizar las caractersticas tradicionales del sector energtico en las siguientes: Existe un consumo energtico por unidad de Producto Interior Bruto mucho ms elevado que la media de la UE, es decir, Espaa consume ms energa para producir lo mismo, siendo por tanto ms ineficiente. Una dependencia energtica elevada, derivada de la falta de materias primas fsiles propias como el petrleo. Emisiones elevadas de gases de efecto invernadero, atribuibles sobre todo al transporte y a la generacin elctrica33.

Estos rasgos, sumados a la necesidad de adaptacin al marco europeo y de ser competitivos, han impulsado el desarrollo de las energas renovables en Espaa, que aunque todava poseen inconvenientes, como el coste o la falta de continuidad en la produccin, es evidente que ponen solucin a las tres deficiencias o problemas de nuestro sistema energtico. En esta lnea y siguiendo a Snchez Sudn, recogemos los dos motivos impulsores del desarrollo de las renovables: 1) Son el elemento bsico para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y por lo tanto para paliar los efectos del Cambio Climtico y 2) Las renovables tienen la capacidad de disminuir la dependencia energtica y garantizar el suministro34, para dejar de depender por lo tanto de pases con una situacin poltica y econmica ms inestable. Adems, cabe destacar que hay estudios que demuestran que existen condiciones favorables en nuestro pas para una implantacin a gran escala rentable, tanto ambiental como econmicamente, de las energas renovables para el ao 205035.
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ASOCIACIN DE PRODUCTORES DE ENERGAS RENOVABLES (APPA), Los sistemas de apoyo a la electricidad renovable en la Unin Europea, 2005, [En lnea] (03/07/2011) Disponible en http://www.appa.es/descargas/DocumentosAPPA01.pdf 32 DEL RO GONZLEZ, P., Anlisis econmico de los instrumentos de promocin de las energas renovables: una perspectiva de eficiencia dinmica en: Nota deconomia, Nm. 95-96. 1er cuatr. 2010, Generalitat de Catalunya, p.122. 33 Vid. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, MEDIO RURAL Y MARINO (MARM), Perfil Ambiental de Espaa 2010, p. 164, y tambin MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO- IDAE, Plan de Accin Nacional en Energas Renovables (PANER) 2011-2020, 30 julio 2010, p.7. 34 SNCHEZ SUDN, F. Historia de las Energas Renovables. Tratado de Energas Renovables, Vol.1, Aranzadi, Pamplona, 2010, p.47. 35 Vid. por ejemplo el informe Renovables 100%. Un sistema elctrico renovable para la Espaa peninsular y su viabilidad econmica, Greenpeace, Octubre 2006, p.12, el cual afirma que: El techo de potencia obtenido, a nivel peninsular se cifra en 5471 GWp, lo cual constituye 122 veces la demanda elctrica punta

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5.1. PLANIFICACIN ENERGTICA RENOVABLE Y OBJETIVOS PLANTEADOS Conviene ahora hacer un repaso de las sucesivas polticas que se han puesto en marcha en Espaa para lograr la implantacin de las fuentes de energa renovables. Esto se ha llevado a cabo desde los aos 70 a travs de los Planes Energticos Nacionales (PEN)36, en ellos se planteaban las directrices a seguir para el desarrollo legislativo del sector, y los las estimaciones de la demanda y la oferta. Se trataba de directrices vinculantes, ya que las instalaciones deban de ser autorizadas por la Administracin, con lo que en palabras de Jimnez Larrea se estableca una planificacin detallada en el PEN que obligaba a las empresas del sector a desenvolverse en un marco preciso. 37 En este marco nos vamos centrar en los planes concretos para el desarrollo energtico renovable que se han desarrollado. El primer Plan de Energas Renovables (en adelante PER) se publica en 1986 y su objetivo principal fue coordinar e impulsar todos los esfuerzos implicados en el desarrollo y utilizacin de las energas renovables, para conseguir una mayor participacin de las mismas en el abastecimiento energtico38. Adems se crean 2 instituciones relevantes en 1985: el Instituto para la Diversificacin y Ahorro de la Energa (IDAE) y el Instituto de Energas Renovables (actual CIEMAT), el primero era el encargado de promover y difundir el PER y el segundo integrara los proyectos en el programa comunitario. As el PER 86 estableca medidas concretas y fijaba unos objetivos de participacin de las energas renovables en el consumo de energa primaria en torno al 1% en 1988 y un 3% en 1992, lo que supona un incremento de la oferta renovable para esos aos de 0,9 y 2,7 Mtep respectivamente.39 En esta lnea y para ilustrar la situacin en relacin al consumo de energas renovables en Espaa, podemos observar en el siguiente cuadro la evolucin del mismo desde 1990 ao en que dio comienzo el primer Plan de Energas Renovables- hasta 2010.

Cuadro 2. Consumo de energas renovables en Espaa (Ktep)

proyectada para el ao 2050 [] La gran cantidad de recurso existente proporciona las bases para plantearse la viabilidad tcnica de un sistema basado 100% en energas renovables para cubrir la demanda de energa en el ao 2050. 36 Los PEN aprobados desde sus inicios han sido: PEN 1975-1985; PEN 1978-1987; PEN 1983-1992; PEN 1991-2000. 37 JIMNEZ LARREA, E. Espaa: de la consolidacin de un modelo a nuevos retos a 2020, Tratado de energas Renovables, Vol.1, Aranzadi, Pamplona, 2010, p. 584-585. 38 DOMINGO LPEZ, E. Rgimen jurdico de las energas renovables y la cogeneracin elctrica, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Law, 2000, p.171. 39 JIMNEZ LARREA, E. op.cit., p.587.

El fomento de las energas renovables en Espaa A. De Rueda beda Fuente: IDAE

Como ya en el propio Plan se prevea su revisin, en 1989 se elabora un nuevo PER que cubrira hasta 1995. Con el PER 89 se pretenda fomentar las tecnologas que haban alcanzado un mayor grado de madurez, tanto econmica como tecnolgicamente, aunque reconoce tambin la dificultad de penetracin existente debida a los bajos precios del petrleo de aquel momento. 40 Los objetivos para estos aos establecan un aumento de la oferta de energa renovable de aproximadamente 0,8 Mtep. Ya en el marco del PEN 1991-2000, el Plan de Ahorro y Eficiencia Energtica (PAEE) ampla los contenidos del PER-89, y considera necesaria la aportacin renovable por sus beneficios medioambientales, estratgicos y tecnolgicos. Por ello fijaba para el 2000 un incremento de la aportacin de las renovables de unos 2 Mtep respecto a 1990, (un 20,6%). Y que supona que la contribucin de las energas renovables en la cobertura de la demanda energtica primaria deba pasar del 2,7% de 1990 al 3,2% para el 2000. La siguiente revisin de la situacin de las energas renovables, la lleva a cabo el Plan de Fomento de las Energas Renovables en Espaa 2000-2010 (PFER) que recogi el objetivo de desarrollo establecido por la Ley 54/1997, del Sector Elctrico de cubrir al menos el 12% de la demanda energtica primaria con energas renovables. Un porcentaje que supona un consumo renovable para 2010 de unos 17 Mtep. Como observamos en el Ccuadro 3, en el que se sintetizan los objetivos de los planes, con el PFER 2000-2010 se da un salto importante en cuanto a los objetivos propuestos hasta el momento. Asimismo incluimos los datos referentes al PER 2005-2010 vigente en la actualidad (aunque no incluimos el PER 2011-2020 que se encuentra en proceso de aprobacin) y que ser objeto de un mayor anlisis posteriormente. Cuadro 3. Resumen de objetivos de los distintos Planes
PER 1986-1988 PER 19891995 (Dato real 1990: 2,7%) +0,8 Mtep PAEE 19912000 3,2% (Dato real 2009: 12,3% +2 Mtep respecto a 1990 30,3 Mtep 18,5% (dato real: 17,9%) (dato real 0,39%) 55.485 MPtas (13.448 MPtas 29,4% (dato real 30,3%) 5,83% (dato real: 4,99%) 23.599 M (8.492 M pblicos) 17 Mtep (Dato real 2010: 13,5%) 20,2 Mtep PFER 20002010 12% PER 20052010 12,1%

Cobertura de la demanda de energa primaria

1988 +1% (Respect oa 1986) +0,9 Mtep

1992 +3%

Oferta produccin renovable Produccin sobre consumo bruto de electricidad Biocarburante s sobre gasolina y gasleo Inversin

+2,7 Mtep

40

DOMINGO LPEZ, E. op.cit., p.179.

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El fomento de las energas renovables en Espaa A. De Rueda beda


pblicos)

Fuente: Elaboracin propia a partir de los PER y Ministerio de Industria

5.2. EL PLAN DE ENERGAS RENOVABLES 2005-2010 El Plan de Energas Renovables en Espaa (PER) 2005-201041 revisaba el entonces vigente Plan de Fomento de las Energas Renovables en Espaa 2000-2010. La situacin que el plan se encuentra en 1999, se caracteriza por el incumplimiento de las previsiones de incremento de las energas renovables combinado con el aumento del consumo de energa. As pues, en el periodo de 1998 ao de referencia del Plan de Fomento- hasta finales de 2004, el porcentaje de contribucin renovable tan slo haba aumentado unas dcimas. Por tanto se poda predecir que se estaba produciendo un alejamiento de las previsiones y se haca necesario dar un nuevo impulso a la energa renovable. Cuadro 4. Resumen de los Objetivos del PER 2005-2010

Fuente: La Energa en Espaa 2009. MITYC42

Como vemos en el Cuadro X, el nuevo plan prevea que iba a evitar la emisin a la atmsfera de 76,9 Mt CO2, con un apoyo pblico total de 8.492 M. Para ello estableca el compromiso, ya marcado por la Unin Europea en 1997 43 con la aprobacin del Libro Blanco44, de cubrir con fuentes de energa renovable al menos el 12% del consumo total de energa para el ao 2010. Adems, el PER 2005-2010 tambin incorpora los objetivos indicativos para 2010: una generacin elctrica con renovables del 29,4% y la produccin del 5,75% de biocarburantes45 para el sector del transporte46. En el momento de la elaboracin del plan se llev a cabo un estudio de los posibles escenarios, y como resultado se concluy que sera posible alcanzar el objetivo propuesto
41

MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO-IDAE, Plan de Energas Renovables en Espaa 2005-2010 (PER 2005-2010), agosto 2005. 42 MINISTERIO DE INDUSTRIA TURISMO Y COMERCIO, La energa en Espaa 2009, p. 209 [En lnea] Disponible en http://www.mityc.es/energia/balances/Balances/LibrosEnergia/Energia_2009.pdf 43 En Espaa el objetivo se recogi en la Ley del Sector Elctrico de 1997 que deriv en el citado Plan de Fomento. 44 COMISIN EUROPEA, Energa para el futuro: fuentes de energa renovables. Libro Blanco para una Estrategia y un Plan de Accin Comunitarios. COM(97) 599, noviembre 1997, [En lnea] Disponible en: http://europa.eu/documents/comm/white_papers/pdf/com97_599_es.pdf 45 As, aumenta el objetivo de las energas elica (de 9.000 MW a 20.155 MW) y solar (en la solar fotovoltaica se pasa de 135 a 400 MW; en la solar trmica de 309 ktep a 809 ktep; y la solar termoelctrica multiplica sus objetivos pasando de 200 MW a 500 MW), y disminuye el de la potencia instalada de biomasa en 154 MW, fijndose en 1.695 MW. 46 PER 2005-2010, p.7.

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de cobertura de las energas renovables sobre el consumo de energa primaria para 2010 (12,1%). En el siguiente cuadro vemos los objetivos segn los escenarios. Cuadro 5. PER 2005-2010. Escenarios energticos y de energas renovables47.

5.2.1. MEDIDAS PREVISTAS El Plan de Energas Renovables en Espaa 2005-2010 detallan las medidas en las diferentes reas. Con carcter general y en relacin a la generacin de electricidad, hay que sealar como principal apoyo que el plan estableca es el derivado del sistema de primas vigente. Adems considera como condicin irrenunciable para la consecucin de los objetivos El mantenimiento de los actuales niveles de retribucin, en unos casos, y la mejora de esa retribucin en otros. Como hemos podido observar en el Cuadro 4. El Plan supone en su conjunto una inversin durante el periodo 2005-2010 de 23.599 millones de euros, con un volumen total de apoyos a las energas renovables de 8.492 millones, de los que 3.536 millones corresponden a ayudas pblicas en sentido estricto con cargo a los Presupuestos Generales de Estado, en parte va ayudas a la inversin y en parte por incentivos fiscales a la produccin de biocarburantes y 4.956 millones de euros representan el apoyo total durante el periodo a la generacin de electricidad con renovables a travs del sistema de primas. 5.2.2. RESULTADOS DEL SISTEMA DE PRIMAS DEL PER 2005-2010 El PER 2005-2010 especifica las renovables en las cuales el sistema de Primas a la produccin de electricidad ha resultado ms eficaz, como sucede con la mini hidrulica, principalmente en la dcada pasada. Lo mismo sucede en el caso de la elica, sobre todo a partir de la aprobacin del Plan de Fomento en 1999, que ha venido acompaado de un importante desarrollo tecnolgico e industrial del rea en Espaa, y en el del biogs, aunque en este caso los objetivos eran ms modestos. As, en el balance del PER 2005-2010, se aprecia un desequilibro en el grado de implantacin de las distintas tecnologas, aunque con unos resultados globales mejores que
47

Ibd. p. 9.

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lo esperado. El consumo final de energa de origen renovable se ha situado en el 13,2% al cierre del plan, superando el objetivo del 12%, mientras que la presencia de estas tecnologas en el 'mix' es del 32,3%, frente al 29,4% previsto. El porcentaje de biocarburantes es del 5%, por debajo del 5,83%. Por tecnologas, la energa elica ha cumplido en un 104% el objetivo al instalar 20.871 megavatios (MW), apenas 700 MW ms que los previstos. No obstante, la fotovoltaica ha multiplicado casi por diez el objetivo de 400 MW y llega a 3.787 MW, mientras que la termosolar lo ha triplicado, al alcanzar 632 MW. Por otro lado, el propio Plan reconoce que se ha fracasado en otras reas ya que los incentivos que se han establecido a lo largo del tiempo no han sido suficientes para alcanzar el crecimiento esperado, como es el caso de la biomasa, por lo que considera necesario incentivar an ms si cabe determinadas reas tecnolgicas con el fin hacerlas ms atractivas al futuro inversor48. Sin embargo, cabe destacar que tampoco ha habido una evolucin positiva en los resultados de este sector, as, la biomasa no ha visto durante el periodo de vigencia del Plan un desarrollo apreciable. 6. REGULACIN Y SISTEMA DE PRIMAS EN ESPAA En relacin a los sistemas de apoyo, la Comisin los considera inseparables de la realizacin de los objetivos, aunque no es el nico elementos a tener en cuenta, ya que debe tambin ponerse el foco en las trabas administrativas que pueden ralentizar el proceso de implantacin de la electricidad de origen renovable, para que no se genere un coste que las haga poco rentables, sino que este sea razonable y que el procedimiento facilite una generacin con rapidez y sencillez.49 Por ello vamos a hacer una descripcin de la regulacin que ha marcado los procedimientos para la implantacin de las energas renovables en Espaa y que han suscitado el descontento de los algunos agentes implicados50. 6.1. LEY 54/1997 DEL SECTOR ELCTRICO51 La Ley 54/1997 del Sector Elctrico tiene como objetivo adecuar el suministro de energa elctrica a las necesidades de los consumidores, as como racionalizarlo y lograr su eficiencia y optimizacin52. En lo que respecta a la produccin de energa, distingue entre: 1) Rgimen Ordinario, para el que establece un sistema de mercado como mecanismo bsico de funcionamiento, por el cual el productor sera retribuido por un sistema de ofertas a travs del operador del mercado. 2) Rgimen Especial, donde se sitan las renovables, algunas de estas instalaciones (potencia instalada hasta 50MW) pueden incorporar su energa excedentaria al sistema (cogeneracin, biomasa, residuos), en cuyo
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MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO-IDAE Resumen del PER 2005-2010, p. 38-48. 49 COMISIN EUROPEA, Accin de seguimiento del Libro Verde. Informe sobre el progreso de la electricidad renovable, Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo, Bruselas, 10.1.2007. COM (2006) 849 final. 50 S.C. Las renovables, en pie de guerra contra el recorte de primas, EL PAS, Economa, 22/04/2010 [En Lnea] Disponible en: http://www.elpais.com/articulo/economia/renovables/pie/guerra/recorte/primas/elpepueco/20100422elpepiec o_9/Tes 51 Vid. LPEZ DE CASTRO GARCA-MORATO, L., La nueva Ley 54/1997, del Sector Elctrico, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de Madrid, n 3, pgs. 241-254. O PUYET, D., Perspectivas del rgimen especial dentro de la nueva Ley del Sector Elctrico: Desarrollo futuro de la energa elica, en Tecno ambiente: Revista profesional de tecnologa y equipamiento de ingeniera ambiental, Ao 8, N 85, 1998, pgs. 27-30 52 Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Elctrico, art.1. BOE 285 (A-1997-25340)

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caso recibiran el precio medio final del mercado ms una prima. Otras pueden participar directamente en el mercado (solar, elica, geotrmica, energa de las olas, minihidrulica), en cuyo caso recibiran una prima, ms el precio marginal horario. De este modo, la Ley 54/1997 garantiza el acceso a la red de las energas renovables as como una prima a la produccin. Adems, esta ley prevea la elaboracin de un Plan de Fomento de las Energas Renovables con el objetivo de alcanzar como mnimo el 12% de la demanda energtica total en 2010. Para lograrlo se elabor el Plan de Fomento de las Energas Renovables (PFER), aprobado en 1999, que analizaba la situacin y el potencial de estas energas y fijaba objetivos concretos por tecnologas. Posteriormente la Ley 54/97 fue modificada por la Ley 17/2007, la cual pretende adaptar la Ley del Sector Elctrico a la Directiva 2003/54/CE sobre normas comunes para el mercado interior de electricidad. De este modo, el Gobierno podr establecer una prima para las instalaciones de energas renovables aun cuando la potencia instalada sea superior a 50 MW. 6.2. DECRETOS RELEVANTES PARA EL SECTOR RENOVABLE Sin tratar de hacer una enumeracin exhaustiva pasamos a destacar los decretos que ilustran la cuestin que nos ocupa. As, el Real Decreto 436/2004, (que deroga al RD2818/1998) establece la metodologa para la actualizacin y sistematizacin del rgimen jurdico y econmico de la actividad de produccin de energa elctrica en Rgimen Especial, desarrolla la Ley del Sector Elctrico y establece el esquema legal y econmico para el Rgimen Especial, con el fin de consolidar el marco regulador y crear as un sistema estable y previsible. En este, el generador de la electricidad puede elegir entre tiene dos opciones para la remuneracin de la electricidad producida: 1) venderla a la empresa distribuidora segn una tarifa regulada, cuyo importe depende de la potencia y de los aos transcurridos desde la fecha de puesta en marcha de la instalacin, imputndose el coste de los desvos; o 2) vender la electricidad libremente en el mercado, por lo que recibira el precio de mercado ms un incentivo por participar en l, es decir, una prima. En estos casos, son los consumidores quienes abonan el coste de las ayudas. Como la revisin del apoyo se realizaba cada cuatro aos, los productores tenan la incertidumbre sobre el nivel de apoyo con el que contaran en los posteriores aos, por ello, se pas a vincular el nivel de apoyo a la evolucin del precio de la electricidad, es decir, a la tarifa elctrica media o de referencia (TEMR) a travs de la cual el apoyo es ms predecible (aunque la decisin dependa del Gobierno). Por otro lado, en el Real Decreto 436/2004 tambin se pretende corregir algunos desequilibrios derivados del rpido crecimiento de la produccin elica, en concreto el efecto sobre la estabilidad de la red. Por ello se obliga a los generadores renovables a pagar los desvos que se produzcan entre la produccin esperada y la real, as como incentivar a los generadores con capacidad de cubrir los huecos de tensin. Posteriormente, la necesidad de adaptarnos a la normativa comunitaria, as como de regular los aspectos tcnicos y econmicos que permitieran a las renovables avanzar con seguridad y calidad de suministro, llev a la aprobacin del Real Decreto 661/2007, por el que se regula la actividad de produccin de energa elctrica en Rgimen Especial. Este texto sustituye al anterior Real Decreto 436/2004, aunque sigue el mismo esquema bsico, esto es, mantiene la doble opcin de retribucin (tarifa regulada o mercado). La generacin renovable que participa en el mercado recibir una prima variable en funcin del precio de 14

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mercado y unos lmites superior e inferior. Con lo cual pasa a desvincularse el nivel de apoyo a la evolucin de la TEMR, evitando as que la subida del precio de la electricidad tuviera como resultado un aumento de los costes de promocin53. 6.3. ENTRE LA SEGURIDAD JURDICA Y LA NECESARIA ACTUALIZACIN Slo a modo de ejemplo encontramos una situacin conflictiva con las nuevas regulaciones en la materia. Por un lado, autores como Del Ro Gonzlez sealan en relacin a la efectividad de los sistemas de apoyo, que Aunque la incertidumbre vinculada a estas revisiones no ha desaparecido, pues los niveles de apoyo dependen todava de una decisin gubernamental, las revisiones de los niveles de apoyo son necesarias para ajustar stos a la evolucin de los costes de la tecnologa. 54 Por otro lado cabe destacar que la Comunicacin de la Comisin Europea de 2005 destacaba la importancia de la estabilidad en las polticas al sealar que una poltica estable a largo plazo parece ser la clave para el xito en el desarrollo de los mercados de FER, especialmente en la primera etapa55. Pues bien, esto es lo que ha sucedido hasta el momento en Espaa, sin embargo, tras la revisin (prevista en el Real Decreto 661/2007 para 2010) de las tarifas, primas, complementos y lmites en funcin de la consecucin de los objetivos cada 4 aos, realizada recientemente a travs del RD 1565/2010, se establece una reduccin en el periodo durante el cual las plantas solares fotovoltaicas tendrn derecho a cobrar la prima a 25 aos. Con ello modifica la norma anterior que estableca que a partir del ao 26 cobraran el 80% y por tanto ha suscitado el descontento de los productores de esta energa renovable56. Esta modificacin retroactiva les costara a los propietarios de las plantas 2.006 millones de euros, de acuerdo al valor actual para un periodo medio de vida de la instalacin de 35 aos. Es por ello que la Comisin Europea se ha manifestado en contra, al sealar que a travs del Real Decreto 14/2010 se ha producido una modificacin de las condiciones de las instalaciones solares fotovoltaicas en Espaa. Tambin se pronuncia sobre el Real Decreto-ley 14/2010, por el cual se limita la produccin anual de las instalaciones fotovoltaicas que recibirn prima afirmando que en especial, el carcter retroactivo de la ltima medida ha suscitado grave preocupacin. Nos gustara informarle de ello y expresarles nuestras reservas en relacin con estas medidas57.
53 54

Vid. DEL RO GONZLEZ, P., La promocin de la electricidad. DEL RO GONZLEZ, P., Anlisis econmico de los instrumentos, p. 71. 55 COMISIN EUROPEA, COM (2005) 627 final, op. cit. 56 La Asociacin Valenciana de Empresas del Sector de la Energa (AVAESEN) ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1565/2010. Afirman que entre los fundamentos jurdicos en los que Avaesen ha apoyado la elaboracin de esta apelacin est la vulneracin de derechos que este Real Decreto introduce respecto a normas anteriores, aplicndose con efecto retroactivo [] tambin supone una vulneracin del principio de seguridad jurdica, ya que no se garantiza la rentabilidad razonable de las instalaciones fotovoltaicas, [] va en contra de la transposicin de la Directiva Europea 2009/28/CE del Parlamento Europeo al poner trabas al desarrollo de las energas renovables. Avaesen recurre ante el Supremo parte de las decisiones de Industria sobre la FV, ENERGAS RENOVABLES, [En lnea] 26.01.2011. Disponible en http://www.energiasrenovables.com/energias/renovables/index/pag/fotovoltaica/botid/21/colright/fotovoltaica/tip/articulo/title/Ir %20a%20Solar/pagid/10446/ 57 Segn la carta dirigida al Ministro de Industria, Miguel Sebastin, por dos comisarios europeos, Gnter H. Oettinger (Energa) y Connie Hedegaard (Accin por el clima), vid. Sebastin S tiene quien le escriba, en ENERGAS RENOVABLES, 3/03/2011, [En lnea] (Disponible en) http://www.energiasrenovables.com/energias/renovables/index/pag/fotovoltaica/botid/21/colright/fotovoltaica/tip/articulo/title/Ir %20a%20Solar/pagid/14375/

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Con ello se confirma la necesaria seguridad jurdica para que el desarrollo de las renovables se haga de modo eficaz. Este es un tema que por su complejidad no cabe ser analizado aqu, sin embargo est generando incomodidad en ambas partes, los productores porque no saben a qu atenerse, frente a los cambio sobre lo que previamente se haba establecido. Y el Gobierno que se ve incapaz de satisfacer a cada una de las tecnologas renovables, con sus diferentes niveles de desarrollo y en consecuencia con intereses a veces contrapuestos. Un conflicto que sin duda habr de resolverse si se quiere cumplir con los objetivos de desarrollo de las energas renovables establecidos por la Unin Europea. 7. EL PLAN DE ENERGAS RENOVABLES 2011-2020 (borrador julio 2011) De modo sinttico recogemos los nuevos objetivos del PER 2011-2010, teniendo en cuenta que debido a que ste se encuentra en fase de aprobacin, tanto el escenario como los objetivos para cada una de las tecnologas renovables durante este periodo pueden ser objeto de revisin. En este nuevo documento se estima que la aportacin de las energas renovables al consumo final bruto de energa en Espaa para el ao 2020 en un 22,7%, casi tres puntos superior al objetivo obligatorio fijado por la Unin Europea para sus estados miembros, mientras que la aportacin de las renovables a la produccin de energa elctrica alcanzar el 42,3%, con lo que Espaa superar sus previsiones en este mbito (40%). Para llevar a cabo estos objetivos el borrador prev un apoyo total por parte de la Administracin de 1.112 M, de una aportacin total prevista de 62.797 M, y 23.235 M destinado a las primas como vemos en el Cuadro 6.

Cuadro 6. PER 2011-2020: Inversin y apoyo previsto

Fuente: Resumen del PER 2011-202058

Hay que destacar que en el caso de la biomasa, si el PER 2005-2010 fijaba como objetivo llegar a 2.039 MW de potencia y el presente PER 2011-2020 marca 1.350 MW en su borrador la meta planteada supone es instalar 689 MW menos. Este el panorama que se
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MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO-IDAE, Resumen del PER 2011-2020, p. 39

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presenta para la biomasa elctrica dentro de un PER que, sin embargo, da mayor protagonismo a la trmica. 8. VALORACIN GENERAL DEL APOYO A LAS RENOVABLES EN ESPAA Ya en 2007 el Libro Verde prevea en Espaa un fuerte aumento de la penetracin de la electricidad basada en fuentes de energa renovables debido principalmente al crecimiento de la energa elica. Espaa es el segundo productor mundial de energa elica y pone en prctica un acertado planteamiento de incorporacin a la red de elevados niveles de capacidad elica intermitente. Sin embargo, el fuerte aumento del consumo de electricidad eclipsa el impresionante nivel de despliegue de las fuentes de energa renovables59. En relacin a los resultados obtenidos por la planificacin energtica en materia renovable segn Jimnez Larrea gracias a la intensificacin progresiva de las polticas y actuaciones sobre las ER Espaa ha duplicado su consumo en el transcurso de 22 aos. La apuesta ha sido decidida constante y ambiciosa, pero no lo suficiente60. Lo que ha sucedido es que, pese a los esfuerzos realizados y las medidas adoptadas en aras a configurar como parte integrante del sistema a las energas renovables, en este periodo no ha habido el mismo resultado a la hora de minimizar el consumo de energa, bien sea a travs de la eficiencia y el ahorro energticos, lo cual ha llevado a que los resultados no puedan ser calificados ms que de modestos. Hay tambin voces que consideran el sistema de tarifa regulada como la ms adecuada para promover el uso de la energa renovable, as para Snchez de Tembleque Las polticas ms efectivas que han promovido la energa elica, el biogs y la tecnologa fotovoltaica se han implantado en los pases que han utilizado tarifas reguladas como principal mecanismo de apoyo. Sin embargo, no todos los esquemas de tarifa regulada implementados en los estados miembros han tenido el mismo xito.61 Del Ro Gonzlez, por su parte distingue los elementos diferenciadores del sistema espaol de primas, con respecto a sus homlogos europeos segn los siguientes tems: 1) estabilidad y flexibilidad del sistema, 2) doble opcin de venta a los distribuidores o en el mercado, 3) sistema de suelo y techo, 4) diferenciacin del apoyo segn el momento del da29, 5) actualizaciones anuales vinculadas al IPC y 6) prediccin y pago por desvos62. Asimismo coincide en afirmar que los pases que han desarrollado de un modo significativo las F-ER coinciden con aquellos que utilizan un sistema de primas63. Recientemente el borrador del PER 2011-2020 considera que la evolucin positiva seguida por las renovables para generacin elctrica tiene su clave en la eleccin del modelo ms adecuado de retribucin econmica. Este es el apoyo al precio de venta de la electricidad renovable, bien mediante el cobro de una tarifa fija (diferente para cada tecnologa), bien mediante la percepcin de una prima que se aade al precio de mercado, para las instalaciones que opten por esta forma de venta. El esquema seguido es prcticamente el mismo que han puesto en prctica otros pases como Alemania o Dinamarca en los que tambin se ha alcanzado un notable xito en el desarrollo de E-FER. Asimismo justifica la necesidad de las primas debido a los beneficios generados, tanto
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COMISIN EUROPEA, op.cit., nota. 13 JIMNEZ LARREA, E. op.cit., p. 592. 61 Vid. SNCHEZ DE TEMBLEQUE, L. J. Regulacin y marco retributivo de las energas renovables en el Estado espaol, en: Nota deconomia, Nm. 95-96. 1er cuatr. 2010, Generalitat de Catalunya, pp. 103-114. 62 DEL RO GONZLEZ, P. Op. Cit. p.72 63 Ibd. p.63.

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estratgicos como ambientales ya que pretenden garantizar una rentabilidad razonable de las inversiones mientras las curvas de aprendizaje y las economas de escala van colocando a las diferentes tecnologas en condiciones ptimas para pelear codo con codo con las fuentes convencionales64. Lo que en definitiva confirma su justificacin a la hora de dar impulso a las tecnologas emergentes. A modo de conclusin cabe sealar que la necesidad de que se lleven a cabo polticas de fomento de las energas renovables se justifica por los efectos positivos de las mismas como son: la lucha contra los efectos del Cambio Climtico, la seguridad de abastecimiento y autosuficiencia energtica, la creacin de empleo y porque son adems elementos de progreso e innovacin tecnolgica. La produccin y el desarrollo de la energa renovable en Espaa han experimentado una fuerte evolucin desde sus inicios, como resultado de las polticas llevadas a cabo y a los sistemas de apoyo implantados en nuestro pas. Gracias a esto el modelo espaol es nico y ha demostrado ser muy eficaz a la hora de favorecer el desarrollo de la electricidad procedente de fuentes de energa renovable. Los sucesivos Planes de Energas Renovables han servido para hacer parte a las energas renovables del sistema energtico que antes estaba caracterizado por el consumo de combustibles fsiles Sin embargo los xitos recientes se han visto empaados por un elevado incremento en el consumo de energa. Puesto que se ha demostrado la utilidad del sistema implantado, resulta vital que el marco regulatorio del sector renovable tenga coherencia y goce de la estabilidad necesaria para que los productores energticos tengan confianza en el sistema y este pueda seguir siendo competitivo y un ejemplo para el resto del mundo. 9. BIBLIOGRAFA COMISIN EUROPEA, Energa para el futuro: fuentes de energa renovables. Libro Blanco para una Estrategia y un Plan de Accin Comunitarios. COM (97) 599, noviembre 1997, [En lnea] Disponible en: http://europa.eu/documents/comm/white_papers/pdf/com97_599_es.pdf COMISIN EUROPEA, Comunicacin El apoyo a la electricidad generada a partir de fuentes de energa renovables del 7.12.2005. COM (2005) 627 final. COMISIN EUROPEA, Libro Verde: Estrategia europea para una energa sostenible, competitiva y segura, Bruselas, 8.3.2006. COM (2006) 105 final. COMISIN EUROPEA, Accin de seguimiento del Libro Verde. Informe sobre el progreso de la electricidad renovable, Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo, Bruselas, 10.1.2007. COM (2006) 849 final. GREENPEACE, Informe Renovables 100%. Un sistema elctrico renovable para la Espaa peninsular y su viabilidad econmica, Octubre 2006. ASOCIACIN DE PRODUCTORES DE ENERGAS RENOVABLES (APPA), Los sistemas de apoyo a la electricidad renovable en la Unin Europea, 2005, [En lnea] (03/07/2011) Disponible en http://www.appa.es/descargas/DocumentosAPPA01.pdf DE OTTO SOLER, S., La energa en CONAMA 9. El papel de las energas renovables en el Cambio Global en Ecosostenible, 45, noviembre, 2008, Pp.15-22.
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