Em seus primrdios, a cincia poltica considerava as polticas pblicas quase exclusivamente como outputs do sistema poltico, o que justificava o fato de a ateno dos investigadores ter se concentrado inicialmente nos inputs, isto , nas demandas e articulaes de interesse (note-se que, aqui, a hoje relegada terminologia eastoniana mostra-se plenamente adequada). Dito de outra forma, antes que a anlise de polticas pblicas fosse reconhecida como uma subrea na disciplina, a nfase dos estudos recaa, como em larga medida ainda hoje, diga-se de passagem, nos processos de formao das polticas pblicas, o que parece refletir o status privilegiado que os processos decisrios sempre desfrutaram junto aos profissionais da rea. Em um segundo momento, contudo, a partir da dcada de 1950, passou-se definio das prprias polticas pblicas como unidade de anlise, o que gradualmente conferiu destaque aos aspectos dinmicos do chamado policy process e aos distin-
tos atores, estatais e no estatais, usualmente envolvidos (Radaelli, 1995). Nas duas ltimas dcadas, porm, os estudos acerca da interao entre os atores estatais e privados no processo de produo das polticas pblicas tm sofrido significativas reformulaes. Uma grande variedade de pesquisas empricas e de ensaios de natureza terico-conceitual tem demonstrado a incapacidade dos modelos tradicionais de interpretao dos mecanismos de intermediao de interesses, como o pluralismo, o corporativismo, o marxismo, em suas vrias derivaes, de dar conta da diversificao e da complexificao desses processos, muitas vezes marcados por interaes no hierrquicas e por um baixo grau de formalizao no intercmbio de recursos e informaes, bem como pela participao de novos atores, como, por exemplo, organizaes no-governamentais de atuao transnacional e redes de especialistas.
RBCS Vol. 18 n 51 fevereiro/2003 .
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Na verdade, h hoje uma Babel de abordagens, teorizaes incipientes e vertentes analticas que buscam dar inteligibilidade diversificao dos processos de formao e gesto das polticas pblicas em um mundo cada vez mais caracterizado pela interdependncia assimtrica, pela incerteza e pela complexidade das questes que demandam regulao. Nessas novas formulaes, a varivel conhecimento assume lugar de destaque. Compem esse terreno caleidoscpico os analistas das policy networks, das comunidades epistmicas, das advocacy coalitions, dos processos de difuso e transferncia de polticas pblicas, os estudiosos do policy learning, entre outros. Se o campo da anlise de polticas pblicas se institucionaliza com a definio das polticas como variveis dependentes, as variveis independentes na interpretao da produo das polticas passam a ser, inicialmente, quase exclusivamente aquelas relacionadas ao poder. Muito sumariamente, hoje parece pertinente distinguir, endossando a proposio de Peter John (1999), cinco grandes vertentes analticas na subrea das polticas pblicas, quais sejam: (1) a institucional; (2) a interessada em perceber as formas de atuao e o impacto dos grupos e das redes; (3) as abordagens que do nfase aos condicionantes sociais e econmicos no processo de produo das polticas; (4) a teoria da escolha racional; e (5) as abordagens que destacam o papel das idias e do conhecimento. O que se pretende neste ensaio apresentar, brevemente, esta quinta vertente, destacando algumas de suas principais ramificaes e o impacto apenas residual que a anlise dessas questes tem tido no Brasil. Segundo a precisa formulao de Claudio Radaelli (1995, p. 173), a anlise tradicional do poder concede ao conhecimento, quando muito, apenas um papel justificatrio ou de advocacy. A principal distino a ser feita seria, ento, entre os modelos analticos nos quais o conhecimento endgeno ao policy process e aqueles nos quais ele nada mais do que input caixa preta eastoniana (ou apenas um argumento a mais no jogo de interesses). Contudo, cada vez mais o conhecimento, entendido como a instrumentalizao de dados, idias e argumentos, tem sido eleito como
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podem especificar relaes causais, podem ser solues para problemas pblicos, smbolos e imagens que expressam identidades pblicas e privadas, bem como concepes de mundo e ideologias (John, 1999, p. 144). Feitas essas ressalvas, parece importante que se pergunte no apenas se, mas tambm quando as idias tm papel independente no processo de produo de polticas pblicas. Ainda que o argumento de que a relevncia das idias e do conhecimento seja consistente com explicaes do processo das polticas pblicas centradas nos interesses e nas instituies, a vertente dita ps-positivista defende o primado das idias e a centralidade do discurso, da argumentao e da interpretao.3 John (1999) apresenta de maneira sinttica e precisa as principais premissas dos ps-positivistas:
Mais do que atores racionais perseguindo os seus interesses, a interao de valores, normas e diferentes formas de conhecimento que caracteriza o processo das polticas [policy process]. H apenas uma curta distncia entre o argumento de que a linguagem central ao policy-making e a afirmao de que as idias so reais apenas porque elas do sentido queles que as usam. As polticas so uma disputa entre formas de discurso que so baseadas na luta pelo poder e na busca de significado. Os sistemas de idias constroem os interesses dos tomadores de decises. A ao poltica refere-se linguagem [is about language], que um sistema de significao atravs do qual as pessoas constroem o mundo [...]. Sendo a maneira pela qual as pessoas enquadram as questes, conferem sentido ao mundo e propem solues, as idias tm uma vida que lhes prpria. Elas so independentes no sentido em que o discurso tem as suas prprias regras, as quais estruturam a forma como o pblico e os policy makers percebem os policy issues, como quando um problema pblico assume a forma de uma histria, com um comeo, um meio e um fim, sendo o fim a interveno governamental bem-sucedida (John, 1999, p. 157).
Porm, entre as vertentes analticas centradas nas idias predominam subliteraturas menos polmicas, que adotam abordagens mais matizadas e freqentemente capazes de uma articulao mais profcua com o mainstream da rea. Podem
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ser mencionados, a ttulo de exemplos, os estudos dedicados aos processos de difuso e transferncia de polticas pblicas, algumas vezes agregados sob a rubrica aprendizado das polticas (policy learning). O trabalho pioneiro na rea e ainda hoje influente o de Heclo (1974). O autor sugere, talvez inaugurando toda a seara analtica sumria e parcialmente inventariada neste ensaio, que, em alguns casos, uma abordagem do processo de produo das polticas pblicas que enfatize a aquisio e a utilizao do conhecimento pode produzir explicaes mais adequadas do que aquelas derivadas das teorias do mainstream, centradas no conflito.4 Contudo, dessa literatura parecem ainda hoje ter mais visibilidade e prestgio os estudos acerca dos processos de difuso do keynesianismo (ver, entre outros, Hall, 1989). Nesses trabalhos, porm, o usual que no haja elaborao mais detalhada e generalizante acerca do papel especfico das idias e do conhecimento. Parece possvel sugerir, ainda, que as vertentes analticas mais profcuas so aquelas que buscam explicitamente reconciliar idias e interesses. Entre essas destacam-se, por sua sofisticao analtica, aplicabilidade e capacidade de engendrar novas pesquisas empricas: (a) a abordagem das advocacy coalitions, desenvolvida principalmente por Paul A. Sabatier e por Hank Jenkins-Smith, em diversos trabalhos; (b) a abordagem dos multiple-streams, usualmente aplicada aos processos de formao da agenda, desenvolvida a partir do trabalho de John Kingdon (1984); (c) os estudos sobre as comunidades epistmicas, capitaneados por Peter M. Haas; e (d) a ainda no to explorada perspectiva proposta por Judith Goldstein e Robert Keohane (1993) em seu livro Ideas and foreign policy: beliefs, institutions and political change. Essas quatro abordagens sero apresentadas sumariamente a seguir. Muito sinteticamente, possvel dizer que a perspectiva analtica das advocacy coalitions est interessada em explicar os padres de mudana nas polticas pblicas em um mundo cada vez mais interdependente e marcado pela incerteza. Para isso, focaliza as interaes no interior das e entre as distintas coalizes de advocacy, cada
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plar os trs streams iro, ocasionalmente, enfatizar determinadas predisposies ideolgicas para aproveitar oportunidades passageiras. O trabalho de Kingdon [aponta] uma forma interessante de se explorar o impacto das idias sem, necessariamente, renegar a importncia do autointeresse (Zahariadis, 1999, p. 78).
O modelo foi aplicado por Kingdon para a compreenso dos processos de formao da agenda e de determinao de polticas alternativas no mbito do governo federal norte-americano, nas reas de sade e transporte. Zahariadis (1995) parece ser quem tem conseguido aplicar o modelo de maneira mais consistente, notadamente em sua comparao das polticas de privatizao das telecomunicaes, do petrleo e das ferrovias na Inglaterra e na Frana.6 importante destacar tambm, at pela necessidade urgente de se fomentar no pas um dilogo mais abrangente entre a cincia poltica e os estudiosos das relaes internacionais, os estudos acerca do impacto das chamadas comunidades epistmicas e a contribuio de Goldstein e Keohane (1993). Como amplamente reconhecido, o desenvolvimento da anlise de polticas pblicas, no mbito da cincia poltica, consagrou o conceito tringulo de ferro quando da superao das perspectivas pluralistas inicialmente prevalecentes, destacando processos de formao de polticas muitas vezes monopolizados por polticos, burocratas e grupos de interesse. Contudo, pelo menos desde o final da dcada de 1970, sendo marcos os trabalhos de Heclo (1978) e de Richardson e Jordan (1979), vem se difundindo rapidamente a noo de que esses processos envolvem freqentemente uma multiplicidade de atores, sobretudo aps a acelerao dos processos de globalizao. Hoje, a quase vulgarizao, particularmente na Inglaterra, mas tambm nos Estados Unidos e em outros pases europeus, dos estudos sobre as chamadas policy networks parece endossar a afirmao de Kenis e Schneider de que o termo network talvez tenha se tornado o novo paradigma para a arquitetura da complexidade (apud Brzel, 1997, p. 1). Expresses como issue networks, policy
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communities e outras variaes tm sido empregadas para elucidar caractersticas cada vez mais significativas dos processos de produo de polticas, como, por exemplo, a diversificao dos atores envolvidos, o fato de a distino entre organizaes pblicas e privadas nem sempre ser to evidente, o fato de o padro de relacionamentos dentro de uma rea especfica muitas vezes determinar o tipo de poltica adotada, entre outras (Dowding, 1995, p. 138). Um breve intermezzo: na contracorrente da progressiva tomada de conscincia acerca do relativo desenclausuramento e da diversificao dos processos de produo de polticas, Phil Cerny (2001) props recentemente no o abandono completo da idia dos tringulos de ferro, mas a sua substituio pela imagem dos pentgonos de ouro, a qual sinalizaria tanto o papel ainda central dos trs atores que constituem o tringulo polticos, burocratas e grupos de interesse , como a posio de fora de que hoje desfrutam os mercados financeiros globais e as instituies financeiras internacionais (quarto vrtice do pentgono) e os atores no governamentais de atuao transnacional (quinto vrtice). A despeito das inmeras divergncias, parece satisfatria a definio minimalista de policy network adotada por Brzel:
[] um conjunto de relaes relativamente estveis, que so interdependentes e no hierrquicas, ligando entre si uma variedade de atores que compartilham interesses comuns acerca de uma poltica pblica e que intercambiam recursos na busca da consecuo desses interesses compartilhados, reconhecendo que a cooperao a melhor maneira de se atingir os objetivos comuns (1997, p.1).
Contudo, se a anlise das redes de polticas procura, a partir de perspectivas um tanto divergentes, dar conta da diversificao e da relativa des-hierarquizao dos processos de produo de polticas,7 duas vertentes analticas correlatas procuram destacar o papel das idias e do conhecimento nesses processos: a abordagem das advocacy coalitions, apresentada acima, e a perspectiva, mais claramente desenvolvida por estudiosos
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cas aqui brevemente inventariadas parecem privilegiar um certo vis cooperativo do jogo poltico (Radaelli, 1995). Se assim for, e como no universo poltico brasileiro o conflito normalmente camuflado pela barganha e mitigado pela prevalncia das relaes de tipo clientelista, sendo reduzido o papel do argumento e do convencimento, talvez seja legtimo indagar se essa nfase na cooperao no poderia vir a ser um desestmulo para a adoo dessas perspectivas analticas no pas.
NOTAS
1 2 Algumas excees so os trabalhos de Hochman (1988); Melo e Costa (1995) e Pio (2001). Excees importantes, mas que no enfatizam as questes que aqui nos interessam, so os estudos de carter mais institucionalista desenvolvidos por Figueiredo e Limongi (1999) e por Santos (1997). Um estudo pioneiro, que talvez ainda seja dos mais influentes, o de Majone (1989). Ver, tambm, os trabalhos reunidos em Fisher e Forester (1993) e Yanow (1996), que oferece uma anlise extremada, na medida em que todo o policy process concebido como processo discursivo e interpretativo. Boas resenhas crticas dessa literatura so Bennett e Howlett (1992) e Dolowitz e Marsh (1996, 2000). A abordagem apresentada de maneira concisa em Sabatier (1988); Heintz e Jenkins-Smith (1988); Jenkins-Smith (1991) e Jenkins-Smith e Sabatier (1994). Estudos de caso podem ser encontrados em Sabatier e Jenkins-Smith (1988, 1993). Uma interessante crtica abordagem feita por Edella Schlager (1995). Uma recente reviso crtica do desenvolvimento terico-conceitual e das aplicaes da advocacy coalition framework feita por Sabatier e Jenkins-Smith (1999). Uma apresentao sinttica desse modelo e de suas principais aplicaes e limitaes pode ser encontrada em Zahariadis (1999). Para boas resenhas dessa literatura ver, entre outros, Brzel (1997) e Dowding (1995). Ver o volume do peridico International Organization (46 (1), 1992, organizado por Peter M. Haas) especialmente dedicado ao assunto. Ver os estudos de caso reunidos em International Organization, 46 (1), 1992.
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IDIAS, CONHECIMENTO E POLTICAS PBLICAS: UM INVENTRIO SUCINTO DAS PRINCIPAIS VERTENTES ANALTICAS RECENTES Carlos Aurlio Pimenta de Faria
Palavras-chave Polticas pblicas; Conhecimento; Formulao de polticas pblicas. Nas duas ltimas dcadas, os estudos acerca da interao entre os atores estatais e privados no processo de produo das polticas pblicas tm sofrido significativas reformulaes. Na verdade, h hoje uma Babel de abordagens, teorizaes incipientes e vertentes analticas que buscam dar inteligibilidade diversificao dos processos de formao e gesto das polticas pblicas em um mundo cada vez mais caracterizado pela interdependncia assimtrica, pela incerteza e pela complexidade das questes que demandam regulao. Nessas novas formulaes, a varivel conhecimento assume lugar de destaque. Compem esse terreno caleidoscpico os analistas das policy networks, das comunidades epistmicas, das advocacy coalitions, dos processos de difuso e transferncia de polticas pblicas, os estudiosos do policy learning, entre outros. O objetivo do presente ensaio apresentar, de maneira sucinta, as principais vertentes analticas que ressaltam o papel das idias e do conhecimento no processo de produo de polticas, destacando o impacto apenas residual que a anlise dessas questes tem tido no Brasil.
IDES, SAVOIR ET POLITIQUES PUBLIQUES: UN BREF INVENTAIRE DES PRINCIPALES TENDANCES ANALYTIQUES RCENTES Carlos Aurlio Pimenta de Faria
Mots-cls: Politiques publiques; Savoir; Formulation de politiques publiques. Tout au long des deux dernires dcennies, les tudes propos de linteraction entre les acteurs publics et privs dans le processus de production des politiques publiques ont souffert des reformulations significatives. En vrit, il existe de nos jours une vritable Babel dabordages, de thorisations insipides et de tendances analytiques qui cherchent rendre intelligible la diversification des processus de formation et de gestion des politiques publiques dans un monde de plus en plus caractris par lindpendance asymtrique, par lincertitude et par la complexit des questions qui demandent tre rglementes. Dans ces nouvelles formulations, la variable connaissance occupe une place privilgie. Ce terrain kalidoscopique est compos par les analystes des policy networks, des communauts subjectives, des advocacy coalitions, des processus de diffusion et de transfert de politiques publiques, des chercheurs du policy learning, parmi dautres. Lobjectif de cette tude est de prsenter, de manire succincte, les principales tendances analytiques qui soulignent le rle des ides et du savoir dans le processus de production de politiques, en particulier de limpact uniquement rsiduel que lanalyse de ces questions a eu au Brsil.