O Estado e A Formulacao de Uma Politica Nacional de Esporte No Brasil

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O ESTADO E A FORMULAO DE UMA POLTICA NACIONAL DE ESPORTE NO BRASIL EL ESTADO Y LA FORMULACIN DE UNA POLTICA NACIONAL DEL DEPORTE EN EL BRASIL THE STATE AND THE FORMULATION OF A NATIONAL SPORTS POLICY IN BRAZIL
Por: JOS ANTNIO BARROS ALVES, FGV-EBAPE OCTAVIO PENNA PIERANTI, FGV-EBAPE RAE-eletrnica, v. 6 n. 1 Art. 1, jan./jun. 2007 http://www.rae.com.br/eletronica/index.cfm?FuseAction=Artigo&ID=3843&Secao=ARTIGOS&Volu me=6&Numero=1&Ano=2007
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RAE-eletrnica ISSN 1676-5648 2007 Fundao Getulio Vargas Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. RESUMO
ARTIGOS - O ESTADO E A FORMULAO DE UMA POLTICA NACIONAL DE ESPORTE NO BRASIL Jos Antnio Barros Alves Octavio Penna Pieranti
O significado do conceito de esporte sofreu nos ltimos anos modificaes em todo o mundo, que passam a apontar a importncia desse setor no s como atividade de lazer ou simples competio, mas tambm como uma atividade econmica, importante para a incluso social e para a reduo de problemas ligados sade e educao. Esse novo entendimento requer a participao permanente do Estado. luz dessa questo, este artigo tem por objetivo contribuir para a formulao de uma poltica nacional de esporte para o Brasil, a partir de uma pesquisa documental de trabalhos acadmicos e leis referentes a esse tema. Constatou-se a fragilidade dessa poltica, que no est historicamente ligada a uma estrutura consolidada no mbito do Estado. Por outro lado, observou-se uma maior articulao dos atores no cenrio poltico, propiciando avanos no processo de formulao dessa poltica.
PALAVRAS-CHAVE Estado, esporte, sociedade, polticas pblicas, gesto do esporte.
ABSTRACT The meaning of the concept of Sports has suffered modifications in the whole world in recent years, pointing out not only the importance of this sector as an activity of leisure or competition, but also as an economic activity, important in the process of social inclusion and in the reduction of problems related to health and education. This new meaning of the concept requires permanent participation of the State. This article has the objective to contribute to the formulation of a National Sports Policy in Brazil, based on a documentary research of academic works and laws on the subject. The fragility of the Brazilian Sports Policy became clear and also how it failed to become embedded in the state administrative structure. However it was observed that hopefully some political actors show increasing articulation propitiating advances in the process of a Sports Policy formulation.
KEYWORDS State, society, sports, public policies, sports management.
INTRODUO
RAE- eletrnica - v. 6, n. 1, Art. 1, jan./jun. 2007 www.rae.com.br/eletronica
A chegada de Luiz Incio Lula da Silva Presidncia da Repblica em 2003 foi recepcionada com entusiasmo e desconfiana. O entusiasmo refletia a aposta em mudanas, feita por parte da populao na eleio de 2002. J a desconfiana dizia respeito ao alto nmero de ministrios e secretarias criados pelo novo presidente, aparentemente uma forma, como se especulou, de agraciar polticos e aumentar a base de apoio ao governo. Entre os novos ministrios estava o do Esporte, cuja importncia, em meio descrena, foi a princpio ignorada. Entretanto, a histria da ao do Estado em relao ao esporte no Brasil comeou muito antes da criao do Ministrio do Esporte. A partir de 1939, com a criao da primeira legislao esportiva e do Conselho Nacional de Desportos (CND), o Estado passou a ter poderes de interveno nas organizaes esportivas de prtica clubes e times , de administrao federaes e confederao e at nas competies organizadas no pas. Esse modelo s tinha paralelo nos pases do antigo bloco comunista. A partir de 1980, com o entendimento mais amplo do significado da atividade esportiva, o papel do Estado nesse setor no Brasil comeou a ser questionado. Este artigo tem por objetivo descrever e discutir a construo histrica da poltica nacional de esporte ou, mais especificamente, das tentativas feitas no sentido de constru-la , com vistas a refletir as conceituaes apresentadas e a dar maior consistncia e organicidade a esse debate. Tambm ser discutido o papel do Estado como agente de desenvolvimento do esporte no pas e como regulador das vrias entidades envolvidas no setor. Advm da a relevncia deste artigo. Entendido o Estado como ator central e necessrio regulao desse setor no Brasil, cabe reavaliar as premissas determinantes dessa relao em face dasmudanas por que passa o esporte no presente e das reformas da prpria mquina administrativa. Para atingir o objetivo aqui proposto, adotou-se o mtodo histrico voltado para a pesquisa em Administrao, convergindo princpios apontados por Curado (2001), Vergara (2005) e Pieranti (2005). Assim, a narrativa desenvolve-se, no mais das vezes, de acordo com a ordem cronolgica dos acontecimentos. Como afirmam os autores, so centrais para a historiografia contempornea a anlise e a interpretao das estruturas duradouras, da a nfase dada neste artigo ao debate acerca das aes engendradas no mbito das organizaes pblicas e privadas do cenrio esportivo. Essas anlises e interpretaes tm por base uma pesquisa documental e bibliogrfica, cujas fontes foram leis e trabalhos acadmicos. Cabe ressaltar que, para a historiografia contempornea, no interessa apenas o debate no campo poltico, prevalecendo a incorporao de outros mbitos, como o econmico e o social. Assim justifica-se a constante associao do esporte com outros aspectos, tais como a sua
importncia econmica e a incluso social por ele proporcionada. Note-se que esses so temas secundrios no escopo deste trabalho, no sendo seu objetivo discuti-los de forma aprofundada, cabendo apenas consignar a relao existente entre eles. A discusso da poltica nacional para esse setor apenas possvel e de interesse se precedida por um debate acerca dos atores que desempenham papis importantes no tocante ao cenrio esportivo. Assim, debatem-se previamente, de acordo com a perspectiva histrica, as prticas esportivas por diferentes segmentos sociais e suas demandas em relao ao poder pblico nessa rea. Debatem-se tambm na primeira seo deste artigo as respostas dadas pelo Estado nesse sentido, principalmente no que tange ao aproveitamento poltico do esporte. De forma geral, privilegiou-se a construo de amplo painel, capaz de possibilitar uma discusso mais aprofundada do contexto brasileiro. Essas discusses permeiam as sees seguintes do artigo. Uma breve abordagem de modelos de gesto internacionais sugere constataes sobre as bases em que se fundamenta o esporte em nossos dias. Os modelos escolhidos o cubano e o norte-americano foram tomados como exemplos para evidenciar, por meio das diferenas conceituais que os permeia, de que formas o Estado pode se posicionar em face da regulao do esporte. Diferentes em sua essncia, os dois modelos chamam ateno por culminarem em resultados de sucesso. Depois, procede-se anlise da mquina burocrtica instalada no Brasil para regular o esporte. A ltima seo desse artigo, que rene as consideraes finais, procura gerar apontamentos que contribuam para a formulao de uma poltica nacional de esporte no Brasil, bem como incide olhar sobre os avanos e retrocessos que envolvem a Administrao Pblica nesse setor h dcadas. O questionamento leva em conta, naturalmente, a ao de grupos de presso e de demais atores (membros da iniciativa privada) ligados ao esporte no Brasil.
ESPORTE, SOCIEDADE E ESTADO
Por mais que no seja objetivo central deste trabalho discutir as relaes entre Estado, governo e sociedade, convm definir brevemente esses termos para que se torne possvel uma melhor compreenso da s idias expostas neste artigo. Por Estado entende-se o conjunto de estruturas polticoadministrativas, organizadas em conformidade com regulamentaes legais originadas no mbito pblico. Levi (2000, p. 553) defende que o governo pode ser entendido como o conjunto de pessoas que exercem o poder poltico e que por governantes se entende o conjunto de pessoas que governam o Estado. A sociedade, por sua vez, o conjunto de pessoas que esto submetidas aos ditames
governamentais, no participando diretamente da gesto dos recursos pblicos e das estruturas estatais. No mbito pblico, tendo como atores principais os governos, nascem as polticas pblicas, voltadas regulao de reas especficas. O termo esporte uma contrao de sair do porto, expresso usada pelos marinheiros europeus no sculo XIV, quando se envolviam com passatempos em que as habilidades fsicas eram fundamentais (Tubino, 1994). O esporte moderno, assim denominado para se diferenciar das manifestaes esportivas da Antigidade, adquiriu obviamente significado diferente, vindo da Inglaterra do sculo XIX e tendo na figura de Thomas Arnold, diretor do Colgio Rugby entre 1828 e 1842, o seu primeiro grande terico. De acordo com Tubino (1992), esse educador, fortemente influenciado pelas idias de Charles Darwin, considerava que o esporte deveria ser utilizado na seleo dos melhores e dos mais capazes. No sculo XX a concepo sobre esporte moderno passou por diversas modificaes. Do incio do sculo XIX at 1936, possua caractersticas claras, como o associativismo, o fair -play e a clssica dicotomia amadorismo/profissionalismo. O primeiro era visto como caracterstica fundamental para transformar o esporte em elo para o contato social. Esse processo de associao entre as pessoas conseqncia natural da necessidade de se mobilizarem recursos e esforos para a viabilizao dessas atividades. O fair-play est diretamente ligado restaurao do movimento olmpico, constituindo referncia fundamental para o desenvolvimento do respeito entre competidores. A dicotomia amadorismo/profissionalismo ultrapassou os limites da dcada de 1930 e sobreviveu at os anos 1980, quando o profissionalismo disfarado e a farsa do amadorismo em todos os esportes excludos o futebol, o boxe, o motociclismo, o tnis, o golfe e o automobilismo comearam a ser esquecidos. De acordo com Alves (2000), em 1936, pela primeira vez de uma forma clara, o esporte tornouse pea fundamental para o fortalecimento do Estado, servindo a objetivos polticos. Durante os Jogos Olmpicos de Berlim, o ditador alemo Adolf Hitler utilizou-se do esporte para demonstrar a fora de seu regime, a recuperao da Alemanha e a pretensa supremacia da raa ariana, objetivos profundamente manchados pela vitria do atleta negro no rte-americano Jesse Owens em vrias provas daquela Olimpada. A capacidade organizativa do povo alemo e a fora do esporte como agente aglutinador e divulgador do sistema poltico foram compreendidas por diversos pases, dentre os quais os Estados Unidos e a Unio Sovitica. Seguindo o exemplo da Alemanha nazista, os Estados Unidos, a URSS e as naes comunistas montariam, no auge da Guerra Fria, grandes estruturas esportivas em meio a mquinas de guerra, utilizadas na divulgao dos bons resultados dos regimes.
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No Brasil, a alta capilaridade do esporte no tecido social tornou-o especificamente atrativo para as elites polticas. A utilizao poltica do esporte, notoriamente do futebol, tornou-se mais intensa durante a vigncia de regimes autoritrios. O Presidente da Repblica Getulio Vargas patrocinava competies por meio da mquina estatal e aproveitava, j na dcada de 1940, o Estdio de So Janurio, ento o maior do Rio de Janeiro, para seus discursos comemorativos no Dia do Trabalho. Compunha assim sua imagem de pai dos pobres, associado ao trabalhador assalariado e a suas reas de interesse. O governo Mdici aproveitou a Copa do Mundo de 1970, vencida pela Seleo Brasileira, para insuflar o patriotismo, usado como arma contra distrbios polticos internos. Ao som da msica tema da campanha, lembrou a unio do povo e a idia de um pas grande e prspero, fomentando uma identidade positiva e associando o sucesso da conquista esportiva a um suposto sucesso poltico do governo. Ainda que menos freqente, o uso poltico do esporte tornou-se claro tambm em fases democrticas. Polticos diversos criaram o hbito de receber delegaes esportivas, utilizando-se desses atletas como mecanismo de propaganda. Ao aliarem suas imagens s de esportistas, polticos tentam usufruir o sucesso possvel dos atletas, dividindo, mesmo que em partes desiguais, o reconhecimento pblico obtido. O uso poltico do esporte gerou grande preocupao no meio acadmico, levando produo, na dcada de 1960, de vrios manifestos de intelectuais do setor ou com ele envolvidos. Esses documentos manifestavam a contrariedade quanto ao aproveitamento do esporte como instrumento de propaganda poltica. Na Unesco, surgiu o movimento Esporte para Todos, que difundiu internacionalmente o conceito de esporte como todas as possibilidades da atividade motora humana capaz de promover o lazer, o prazer e a satisfao. A mudana no entendimento desse conceito ampliou o significado das atividades esportivas, disseminando prticas no competitivas, possibilitando uma participao universal no esporte, que anteriormente era visto no como um direito, mas como um dom. Tornou-se possvel falar, ento, em esporte como fenmeno social, apresentado a todos na infncia e ligado identidade individual. O entendimento do esporte como fenmeno social do mundo moderno d-se como um fato social construdo, que existe fora das conscincias individuais, se torna imperativo vida da sociedade e influencia costumes e hbitos (Helal, 1990). A concepo de esporte c omo fenmeno social revolucionou, ainda, suas funes. Cazorla Prieto (1979) procura fundamentar a relevncia social do esporte na sociedade contempornea, determinando um conjunto de fatos: a dupla perspectiva da atividade esportiva, seja como fenmeno
social universal, seja como instrumento de equilbrio social; o consumismo e os espetculos esportivos; os valores que o esporte leva sociedade; e a difuso das diversas modalidades pelos meios de comunicao. Cotta (1981) afirma que o esporte um meio para a socializao, favorecendo a atividade coletiva, o desenvolvimento da conscincia comunitria, a identidade e a representao simblica da nao, evidenciada em competies importantes. A essas funes Bento (1991) acrescenta outras, como o fortalecimento da sade, a recreao e a comunicao entre os praticantes. Assim, a viso do esporte como um fenmeno social plural, que abrange vrias manifestaes em que o movimento humano est presente com objetivos diversos, rompe com a viso singular do esporte como uma manifestao fechada e restrita a espaos especializados e a pessoas particularmente dotadas para performances especiais. Amplia-se no apenas a viso de esporte, como tambm surgem vrios esportes, conceitos e vises dessa atividade, provenientes de campos diversos fruto do domnio tecnolgico, da atividade profissional, do comrcio e negcio, do artigo de consumo, da indstria de entretenimento, do empreendimento de sade, da educao. Como frisa Tubino (1992, p. 20) ao discutir a ampliao do conceito de esporte:
Retornando aos usurios -praticantes, percebemos que a prtica esportiva pode ser dividida em prticas de aprendizagem, de treino, de competio, de prtica regular, de recreio e a tantas outras identificadas na abrangncia das dimenses sociais do esporte, isto , do esporte-educao, do esporte-participao e do esporte-performance.
Note-se que a partir da consolidao desses novos entendimentos o esporte passou a estar intrinsecamente ligado a reas-alvo de polticas pblicas, seja como redutor de ndices negativos, seja como possvel fomentador de aes sociais. Reconhecida como fundamental ao desenvolvimento humano, a prtica esportiva aproximou-se dos campos da sade e da educao. Conforme foi possvel concluir a partir de experincias dos setores pblico e privado, o esporte ajuda a prevenir doenas, a evitar a evaso escolar, o uso de drogas e a criminalidade e a aumentar a auto-estima, a cooperao, a solidariedade e a incluso social. Ressaltada a significncia de todos esses papis, torna-se evidente sua importncia como instrumento integrador de aes mltiplas e como estrutura facilitadora em outros segmentos setoriais, colaborando para a viabilizao concreta de vrias frentes de trabalho, como, por exemplo, nas reas anteriormente destacadas.
Compreendido o esporte como atividade pblica ou seja, facultada e, neste caso, sugerida a toda a sociedade e ligado a campos diversos, abre-se espao para a discusso e para a formatao de uma poltica nacional de esporte. Nascida no mbito governamental, deve resultar de ampla discusso de segmentos diversos da sociedade. Constitui, portanto, abordagem coletiva questo, diferindo de uma opo pela auto-regulao do mercado. Se na segunda prevalece a concepo de favorecime nto da iniciativa privada, na primeira valoriza-se a funo social (aqui entendida como visando ao atendimento de demandas e anseios da sociedade) do tema perspectiva, como fica evidente, mais consoante com o esprito pblico que permeia o entendimento contemporneo sobre o esporte. Ainda assim, necessrio ressaltar que no se ignora a importncia do esporte como negcio submetido aos ditames mercadolgicos, notadamente no que se refere ao nvel profissional competitivo; entende-se, porm, que esse aspecto precedido pelo carter pblico do esporte, devendo ser esse setor, portanto, alvo de regulao por parte do Estado com vistas formatao de uma poltica nacional.
MODELOS INTERNACIONAIS DE GESTO DO ESPORTE E A OPO BRASILEIRA
Plos opostos do ponto de vista ideolgico, Estados Unidos e Cuba apresentam modelos de gesto esportiva distintos, principalmente no que tange funo da prtica esportiva nos dois pases. Procederse-, a seguir, a uma breve apresentao dos dois modelos, antes de se analisar a opo brasileira. A escolha dos dois pases foi feita com base nos resultados alcanados no cenrio internacional e na importncia que o esporte adquiriu nos planejamentos governamentais locais. Nos Estados Unidos, as competies so determinadas com base em seu potencial econmico e de fomento de negcios, no havendo nesse setor qualquer subsdio direto pelo Estado. A poltica nacional de esporte aposta na interao entre Estado, com um carter eminentemente regulador, notadamente no que tange ao nvel amador, e iniciativa privada, que comanda clubes e federaes. Alm disso, ao Estado cabe promover e apoiar ligaes entre cultura, educao e esporte, como em 1961, quando, de acordo com Chalip e Johnson (1996), o Congresso Nacional ampliou oficialmente os programas nacionais voltados Educao e Cultura. Em Cuba, o esporte visto como importante fonte de gerao de empregos e rea intrinsecamente ligada sade. Programas e projetos so elaborados e financiamentos so propostos de forma centralizada, no mbito nacional. Segundo Pettavino e Pye (1996), apesar do financiamento estatal, passaram a ser aceitos recursos privados para a manuteno da estrutura. Essa verba advm da
exportao de artigos esportivos, prmios de atletas em nvel internacional e salrios de profissionais cubanos que atuam no exterior. A estrutura do esporte cubano totalmente estatal. Ainda na dcada de 1960, nos primrdios da Revoluo, at os clubes foram transformados em centros estatais de prtica esportiva. O pleno controle pelo Estado da estrutura existente permite a fiscalizao do cumprimento das funes do esporte na ilha, a saber: treinamento militar; integrao poltica; reconhecimento diplomtico por outras naes; propaganda; obteno de prestgio e fomento de cooperao em relaes internacionais. Funo crucial do esporte, ainda, o fortalecimento dos sistemas de sade e de educao. Ainda que a finalidade do esporte seja concebida de forma diferente nos dois pases, sua ligao com o campo da educao um ponto em comum desses modelos. Em ambos os pases, a prtica esportiva com fins competitivos s possvel se acompanhada de suficiente desempenho acadmico. Nos Estados Unidos, o esporte de base praticado na escola e, posteriormente, nas universidades. Em alguns casos, alunos chegam a escolher seu curso com base na qualidade da equipe universitria ou recebem bolsas para cursar a faculdade e jogar pelo time. Apenas quem alcana um nvel elevado chega aos clubes profissionais. Em Cuba, o esporte tambm comea a ser praticado como disciplina obrigatria nas escolas. Os alunos que demonstram potencial maior so encaminhados a centros esportivos regionais do governo federal e, da, a centros de excelncia. Outra semelhana entre as duas naes o sucesso em competies esportivas. Os Estados Unidos so o pas que conquistou mais medalhas de ouro nas ltimas olimpadas. Cuba, com uma capacidade de investimento bem inferior e reduzida nos ltimos anos, tem garantido posio entre os dez pases que mais conquistam medalhas nos mesmos jogos. Dissonantes em sua essncia o papel do Estado no que se refere ao esporte nacional e prximos em alguns de seus pilares como, por exemplo, a aliana com a rede de ensino no treinamento de atletas , os dois modelos produziram resultados indiscutveis. No Brasil, esse modelo piramidal tem como base os clubes. esse o locus para a prtica esportiva. Trata-se, pois, de base mnima no que tange existncia de vagas, se comparada rede de ensino adotada como referncia no s Estados Unidos e em Cuba. A dificuldade de acesso base da pirmide brasileira reflete-se nos nveis superiores: atingir as escolinhas e, posteriormente, as equipes amadoras e profissionais dos clubes ainda mais incomum. Quando isso acontece, o atleta no raro tem que escolher entre prosseguir seus estudos e se profissionalizar. O modelo brasileiro no s separa educao e esporte, como tambm os ope nos nveis mais altos do segundo.
Note-se que essa oposio e a adoo de base diversa para o esporte no Brasil foram procedimentos empreendidos sem a participao do Estado. Trata-se de opes feitas naturalmente durante o processo de organizao do esporte no Brasil, sendo impossvel precisar datas. Ainda que o Poder Executivo tenha empreendido esforos no sentido de desenvolver o esporte no Brasil, mesmo que de forma improvisada, coube a partir da dcada de 1990 s empresas estatais desempenhar papel importante no setor. Ficou a seu cargo patrocinar o desenvolvimento do esporte competitivo de alto rendimento no pas, dada a inexistncia de uma poltica governamental consistente no que tange ao esporte e dada a demora de conscientizao da iniciativa privada em relao ao potencial econmico do setor. Note-se que isso foi feito exclusivamente em relao s modalidades ditas amadoras quase todas, exceo feita ao futebol, boxe, golfe, motociclismo e automobilismo. Assim, Petrobras, Correios, Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil, Embratel e Vale do Rio Doce (essas duas ltimas ainda como estatais) foram e ainda so, em grande parte, responsveis pelos investimentos feitos no basquete, vlei, natao, handebol, vela e outros. Segundo o relatrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU), o Ministrio dos Esportes foi responsvel em 2003 por investimentos de R$ 200 milhes no esporte brasileiro e as estatais, por investimentos de R$ 250 milhes. Na maior parte dos casos esses investimentos se deram nas selees brasileiras principais de cada modalidade e, quando muito, nas selees de base. Os investimentos do dia-a-dia dos esportes amadores ficaram e ficam reservados aos clubes, sofrendo, portanto, com os problemas financeiros por que passam as grandes agremiaes nacionais. Note-se que o clube se auto-sustenta no que tange s suas instalaes, graas a seus scios, e as escolinhas esportivas se auto-sustentam com o pagamento de mensalidades, mas os esportes amadores so altamente deficitrios e muitas vezes, portanto, abandonados pelo clube. Assim, equipes das mais diversas modalidades so formadas apenas quando h verba em caixa. Salrios sofrem atrasos, faltam estrutura e cultura esportiva. Patrocnios so raros, visto que o esporte amador carece comumente de visibilidade. Na inexistncia de uma formao de base e de equipes consistentes, os atletas que servem s selees brasileiras no raro atuam no exterior ou desdobram-se entre treinos e profisses diversas. At a dcada de 1990, a estrutura do esporte competitivo de alto rendimento no Brasil, exceo feita ao futebol e ao automobilismo, encontrava-se amparada, portanto, em dois pilares: nas competies regionais e nacionais, prevaleciam os interesses dos clubes, cujas equipes eventualmente obtinham patrocnio prprio, e, no contexto internacional, dependia-se do investimento macio das empresas estatais, cada uma responsvel por uma modalidade especfica. Ganharam notoriedade, por
exemplo, as parcerias entre os Correios e a natao e entre o Banco do Brasil e o vlei. A entrada do Poder Executivo de forma centralizada no cenrio esportivo dependeu e depe nde da capacidade de articulao dos diferentes governos com interesses j constitudos.
ESTRUTURA REGULATRIA DO ESPORTE NO BRASIL
Durante dcadas o Estado no Brasil reservou timidamente ao esporte departamentos e secretarias dentro de ministrios j consolidados. Em 1937, o tema comeou a ganhar relevncia no mbito federal com a criao da Diviso de Educao Fsica, vinculada ao Ministrio da Educao e Sade, posteriormente reorganizado como Ministrio de Educao e Cultura. A diviso era administrada por cinco militares e um civil. No havia qualquer referncia regulao do esporte de alto rendimento. De 1939 a 1941, estudos foram realizados para fundamentar a criao de um marco legal para o esporte. O Presidente Getulio Vargas criou a Escola de Educao Fsica da Universidade do Brasil (atual UFRJ), o Conselho Nacional de Desportos (CND), rgo normatizador do esporte brasileiro que, at 1986, garantiu a total subservincia das entidades esportivas nacionais ao Governo Central, e um amplo mananc ial legal para o setor. importante observar que essa legislao era uma adaptao bastante prxima da legislao fascista italiana para o esporte, como lembra DaCosta (1996). Assim lvaro Melo Filho (1995, p. 26) analisa essa legislao:
Como a primeira lei orgnica do futebol brasileiro, o Decreto-lei 3199/1941, nos seus 61 dispositivos, cuidou dos mais variados aspectos, traando o plano de sua estruturao, regulamentando as competies desportivas, adotando medidas de proteo, consagrando o princpio de que as associaes desportivas exerciam atividades de carter cvico, dispondo sobre a adoo de regras internacionais, proibindo o emprego de capitais com o objetivo de auferir de lucros, impondo a obrigatoriedade da ateno dos desportos amadores s associaes que mantivessem o profissionalismo, de modo a evitar o efeito desportivo predatrio.
Esse arcabouo legal permitiu que no regime militar a relao Estado-esporte se tornasse ainda mais evidente. Apenas em 1970 a Diviso de Educao Fsica foi transformada no Departamento de Educao Fsica e Desportos, ainda vinculada ao Ministrio da Educao e Cultura (MEC). Em 1975, o Conselho Nacional de Desportos, por meio da Lei 6251 de 1975, teve sua fora ampliada, tornando-se
os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio do esporte no Brasil - em resumo, o CND passava a ter o poder absoluto sobre o setor. Aconteceram, nessa poca, intervenes governamentais em vrias instituies esportivas, como, por exemplo, o afastamento, engendrado pelo Presidente da Repblica Ernesto Geisel, do Presidente da Confederao Brasileira de Desportos (CBD, atual Confederao Brasileira de Futebol) Joo Havelange, substitudo pelo coronel Heleno Nunes, membro, poca, do Diretrio Nacional da ARENA, partido governista. Em 1978, o esporte passou a ser alvo de regulao por uma secretaria, dando incio a uma troca de seu nome e de sua vinculao. Em 1995, o ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, criou o Ministrio Extraordinrio do Esporte, sendo a secretaria substituda pelo Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto (INDESP), separado do MEC e subordinado ao novo ministrio. Extinto o ministrio extraordinrio, foi criado o Ministrio do Esporte e Turismo, responsvel pelas duas reas at 2002. Pela primeira vez na histria do Brasil, foi criado no ano seguinte, sem qualquer meno a carter extraordinrio, o Ministrio do Esporte. A legislao relativa ao esporte acompanhou, nesse perodo, as mudanas na estrutura regulatria. Durante o regime militar, ficou flagrante a preocupao do Estado com o reconhecimento dos atletas. A Lei 5939, de 1973, dispunha sobre a concesso de benefcios de seguridade social aos atletas. Em 1976, por meio da promulgao da Lei 6354, o Estado passou a regular a relao entre clubes e atletas, dispondo, inclusive, sobre o passe. A Lei 8672, de 1993, chamada de Lei Zico, instituiu normas gerais sobre o esporte brasileiro e abriu espao para que legislao correlata discutisse a relao entre atletas e clubes. Em 1998, a Lei 9615, conhecida como Lei Pel, trouxe novamente tona o debate sobre a relao entre clubes e jogadores, determinando a extino do passe dos atletas, norma segundo a qual esses tinham seu direito de exercer a profisso atrelados aos seus clubes. Antes dessas duas legislaes, a Constituio Federal j havia consolidado oficialmente nova viso sobre o esporte brasileiro. O artigo 217 da Carta Magna de 1988, a primeira a versar sobre o tema (BRASIL, 1988), regulou assim o setor:
dever do Estado fomentar prticas desportivas formais e no-formais, como direito de cada um, observados: I - a autonomia das entidades desportivas dirigentes e associaes, quanto a sua organizao e funcionamento;
II - a destinao de recursos pblicos para a promoo pr ioritria do desporto educacional e, em casos especficos, para a do desporto de alto rendimento; III - o tratamento diferenciado para o desporto profissional e o no- profissional; IV - a proteo e o incentivo s manifestaes desportivas de criao nacional. 1. - O Poder Judicirio s admitir aes relativas disciplina e s competies desportivas aps esgotarem-se as instncias da justia desportiva, regulada em lei. 2. - A justia desportiva ter o prazo mximo de sessenta dias, contados da instaurao do processo, para proferir deciso final. 3. - O Poder Pblico incentivar o lazer, como forma de promoo social.
Na dcada de 1990, uma nova perspectiva de ao passou a constar do mbito esportivo. A partir de duas comisses parlamentares de inqurito (CPIs) na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, os trs poderes constitucionais, em momentos diferenciados, passaram investigao de irregularidades cometidas por membros da iniciativa privada e da Administrao Pblica, bem como punio dos culpados. Assim, a ao do Estado no se restringiu elaborao de regulao, mas a partir da dcada de 1990 foi ampliada no que tange fiscalizao do cenrio esportivo.
MINISTRIO DO ESPORTE
Em 2003, o novo Ministrio do Esporte, o de menor oramento entre todos os ministrios, foi entregue a um dos menores e mais fiis partidos da base aliada, o Partido Comunista do Brasil (PC do B). Com 12 deputados federais e nenhum senador eleito em 2002, o PC do B apoiou Luiz Incio Lula da Silva desde sua primeira candidatura Presidncia da Repblica em 1989. A favor do partido no comando do novo ministrio pesaram ao menos dois argumentos. O primeiro era uma terica facilidade para desenvolver seus projetos junto s instituies de ensino, visto que os diretores da Unio Nacional dos Estudantes (UNE) pertencem historicamente aos quadros do PC do B. O segundo era a proximidade do partido com o esporte brasileiro. O lder do governo na Cmara dos Deputados a partir de 2003 e, depois, ministro da Coordenao Poltica e Presidente da Cmara dos Deputados, Aldo Rebelo foi o presidente da Comisso Parlamentar de Inqurito que analisou o contrato entre a Confederao Brasileira de Futebol e a Nike. O escolhido para o cargo de ministro do esporte foi o mdico baiano e deputado pelo Distrito Federal Agnelo Queiroz, filiado ao partido desde 1985. Antes de assumir a nova pasta, Agnelo havia
sido membro da Comisso de Educao, Cultura e Desporto da Cmara dos Deputados durante oito anos. A estratgia adotada pelo ministro compreende, desde 2003, a criao de projetos que possibilitem a prtica do esporte de forma massificada, em diversos nveis e com finalidades distintas. Faz-se necessrio estudar brevemente alguns desses programas e suas inter-relaes, no intuito de melhor compreender a mudana de concepo do esporte no Brasil e o papel do Estado na regulao desse setor. O Ministrio do Esporte formulou no incio da atual gesto um documento intitulado Poltica Nacional de Esporte, ora em discusso no Conselho Nacional de Desportos, o novo CND. Admite o documento a definio defendida pela Lei 9615, de 1998, segundo a qual o esporte brasileiro :
I. desporto educacional, praticado nos sistemas de ensino e em formas assistemticas de educao, evitando-se a seletividade, a hipercompetitividade de seus praticantes, com a finalidade de alcanar o desenvolvimento integral do indivduo e a sua formao para o exerccio da cidadania e a prtica do lazer; II. desporto de participao, praticado de modo voluntrio, compreendendo as modalidades desportivas praticadas com a finalidade de contribuir para a integrao dos praticantes na plenitude da vida social, na promoo da sade e educao e na preservao do meio ambiente; III. desporto de rendimento, praticado segundo normas gerais da Lei 9615, de 1998, e das regras de prtica desportiva, nacionais e internacionais, com a finalidade de obter resultados e integrar pessoas e comunidades do Pas e estas com as de outras naes. (BRASIL, 1998).
marco fundamental desse processo a realizao da Primeira Conferncia Nacional de esportes em 2004, em Braslia, na qual 1.200 delegados, escolhidos em assemblias estaduais e municipais em todo o pas, discutiram durante quatro dias os objetivos, diretrizes e bases de uma poltica nacional de esporte. Em parceria com o Ministrio da Educao, o Ministrio do Esporte desenvolveu o Programa Segundo Tempo, destinado prtica do esporte por parte de alunos matriculados na rede pblica de ensino. O projeto prev alm o fomento ao esporte de base, a oferta de infra-estrutura para essa prtica e o acompanhamento pedaggico e da sade dos alunos. A reestruturao dos jogos estudantis seja em nvel nacional, seja em nvel regional, inteno do ministrio, que sob o comando do PC do B conta, como j mencionado, com o apoio fundamental, nesse aspecto, da Unio Nacional dos Estudantes (UNE).
Para difundir a prtica esportiva em outros segmentos, o Ministrio do Esporte optou por buscar parcerias com organizaes governamentais e no-governamentais. s prefeituras oferecida a possibilidade de parceria no Programa Esporte e Lazer da Cidade, que tem por objetivo o fomento prtica esportiva como lazer e recreao com o auxlio de ncleos criados para esse fim. s entidades civis o ministrio oferece a alternativa de busca de doadores para a efetivao de projetos sociais voltados para crianas e adolescentes em situao de risco. Ao esporte competitivo de alto rendimento foram reservadas duas aes centrais. A primeira a renovao do manancial terico-legal voltado organizao do cenrio esportivo e estrutura dos clubes. Em 2003, o Ministrio do Esporte comeou a exigir a adequao das agremiaes ao novo Estatuto do Torcedor. Polmico, o documento forou a modernizao de estdios e maior transparncia administrativa por parte dos dirigentes. Visando ao saneamento dos clubes, o Ministrio do Esporte props no ano seguinte ao Congresso Nacional a aprovao de uma nova loteria, a Timemania. Os clubes que aderissem ao jogo teriam parte da nova receita retida na fonte, at que fossem pagas suas dvidas com o governo federal. Em contrapartida, teriam novamente abertos os canais para pedidos de emprstimos em bancos oficiais e receberiam parte da receita proveniente da loteria para investimento. Em setembro de 2006, o Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva sancionou o Projeto de Lei encaminhado ao Congresso Nacional. A Timemania faz parte de um amplo projeto de renovao do futebol brasileiro. Alm da loteria, a ser criada com o intuito de sanear o passivo tributrio dos grandes clubes, o ministrio preocupa-se em consolidar e atualizar os documentos legais reguladores do setor. Procura fornecer subsdios para melhor funcionamento do futebol brasileiro e coibir a violncia nos estdios, com vistas Copa do Mundo de 2014, a ser realizada possivelmente no Brasil. A outra ao do Ministrio do Esporte voltada para o esporte competitivo de alto rendimento a ajuda direta aos atletas, sem que passe pelos clubes. O Programa Bolsa-Atleta distribui ajudas financeiras mensais aos esportistas que no tm patrocnio e disputam competies em modalidades olmpicas e paraolmpicas. O valor das bolsas varia conforme o sucesso dos atletas, sendo mais baixa para os que disputam competies estudantis e mais altas para os que obtiveram reconhecimento internacional. Examinados em conjunto os projetos do ministrio, possvel perceber a mudana de concepo do esporte no Brasil. A criao de um rgo, ao menos em tese de carter permanente, possibilitou a consolidao de polticas e projetos para esse setor. O esporte passou a ser olhado no apenas em relao s modalidades e competies de alto rendimento, mas tambm no que tange sua
prtica de forma recreativa. Fica ainda evidente a opo pela integrao dessas diversas possibilidades, facilitando a associao da prtica esportiva com outras reas-alvo de polticas pblicas federais, como, por exemplo, a educao, a sade e o trabalho.
CONSIDERAES FINAIS
A partir de 1988, pela primeira vez na histria do Brasil, uma Constituio Federal passou a refletir a preocupao dos legisladores com o esporte. Essa matria ficou restrita ao artigo 217, sob o ttulo Da Ordem Social. Segundo o documento, cabe ao Estado fomentar as prticas esportivas competitivas ou no , garantir a autonomia de associaes esportivas e investir no desporto educacional e, em alguns casos, no de alto rendimento. Mesmo com a promulgao da nova Carta Magna, o esporte no foi prontamente regulado. O Ministrio do Esporte foi criado apenas em 1995 com carter extraordinrio, sete anos depois de entrar em vigor o mais importante documento legal do pas. Para que se evidenciasse a necessidade de criao de um ministrio permanente, cuja existncia no dependesse das nuances da poltica brasileira, foram necessrios outros oito anos. Os prazos amplos demonstram a falta de um pronto reconhecimento da importncia do esporte para o pas. Ainda assim a implantao de polticas para o setor no dependeu da criao de ampla mquina burocrtica. Secretarias espordicas nos mbitos federal e estadual, ocupadas por polticos e principalmente por ex-atletas, promoveram a prtica esportiva e o investimento em diversas modalidades, privilegiando notadamente o esporte de alto investimento. A opo por uma gesto inconstante do esporte brasileiro tem obviamente suas conseqncias. A primeira e mais clara a fragilidade da suposta poltica nacional de esporte. Iniciativas de sucesso em estados e municpios no foram avaliadas e implantadas de forma mais abrangente pelo Poder Executivo federal, no apenas porque sempre foi precria a comunicao entre as diversas esferas de governo, como tambm porque no havia mquina burocrtica instalada no governo federal, at a criao de um ministrio prprio, capaz de pensar o setor e implementar polticas para ele. Iniciativas de sucesso, a bem da verdade, no receberam garantias de continuidade nem nos locais onde foram implantadas, visto que se encontravam atreladas a indivduos especficos, cujos cargos dependiam de quem estivesse com o leme do governo.
Foi o personalismo outra das conseqncias do sistema de gesto adotado. Por personalismo entende-se a formulao de polticas no necessariamente vinculadas a governos, mas sim a pessoas especficas. No plano federal, por exemplo, o setor recebeu regulamentao, promulgada, ainda assim, por meio de espasmos, e ligada a polticos e ex-atletas especficos, como a Lei Zico e a Lei Pel, ento ocupantes de cargos de chefia na Administrao Pblica federal no mbito do esporte. Esse personalismo mais um exemplo da fragilidade das instituies pblicas responsveis historicamente pelo esporte no Brasil, j que as aes individuais, dentro do tema estudado, ocorrem para preencher a lacuna criada pela ausncia de uma sistematizao no tocante regulao dessa rea. O modo de ao do Estado no esporte brasileiro, com a anuncia para a participao da iniciativa privada no mbito gerencial de clubes e federaes, criou uma figura poltica nica: o dirigente esport ivo e poltico, que formou uma slida bancada ligada ao esporte no Poder Legislativo federal. Graas ao prestgio que clubes de massa e os votos de seus torcedores oferecem, dirigentes esportivos, desde a redemocratizao do Brasil, ganharam cadeiras de deputados federais, estaduais e de vereadores. Apoiando-se neles, foi possvel regular o esporte. Contrariando-os, tentou-se discutir e consertar os problemas por que passava o setor. Note-se que, mesmo com toda sua ineficincia no que tange ao esporte brasileiro, o Poder Executivo foi de suma importncia em determinados momentos e campos de atuao, notadamente a partir de iniciativas ou decises polticas que tendiam a ser pontuais e espordicas. Por meio do patrocnio das empresas estatais, por exemplo, o Poder Executivo, desde a dcada de 1990, fomentou o esporte competitivo de alto rendimento em diversas modalidades, como o basquete, a natao e o vlei. Por outro lado, usufruram os governantes, certo, das benesses e da popularidade advindas desse investimento, por meio de autopromoo e vinculao de sua imagem ao sucesso de equipes e atletas. Importncia decisiva comeou a ter o Poder Executivo quando, apoiando-se em parlamentares de oposio, decidiu investigar e pedir punio a dirigentes e agremiaes acusados de corrupo, descobertos por duas comisses parlamentares de inqurito. Ora alados condio de personagens nefastos, esses dirigentes, alguns deles exercendo mandatos no Poder Legislativo, tornaram-se inimigos pblicos e viram ameaar ruir estruturas de ganhos por eles montadas e somente possvel graas omisso do Poder Pblico. Bastou uma onda de moralizao para que velhas prticas e pessoas fossem afastadas ou muito enfraquecidas no cenrio esportivo. Ao reboque das denncias, dirigentes perderam prestgio e, em muitos casos, no foram eleitos para cargos administrativos. O olhar, as investigaes e o apoio do Poder Pblico so capazes de modificar, ainda que de forma tnue, o cenrio esportivo brasileiro, conforme os exemplos relembrados anteriormente. A
criao de um Ministrio do Esporte, respaldado por uma mquina burocrtica consistente, modifica ainda mais as projees para o setor. Desde 2003, o Estado pde reunir e centralizar polticas pblicas, bem como ampliar estudos sobre o esporte em suas mais diversas formas. Caberia ao Estado, em tese, reunir subsdios e proporcionar a gesto do esporte como mecanismo a ser operado por ministrios diversos, de forma integrada, dada a importncia que o setor tem para reas diversas. Essa prtica de discusso interministerial, contudo, ainda no uma realidade. Cabe questionar a durabilidade da atual relao Estado-esporte no Brasil. Nunca houve, de fato, uma poltica nacional consistente para o setor. Em nome dela at foram tomadas decises polticas, mas sempre de forma pontual e ligadas a indivduos especficos. A existncia de uma poltica nacional demanda tempo, competncia e interesse poltico de diversos setores. Resta saber at que ponto existe e continuaro a existir no Brasil essas condies. Por analisar um processo que se estende at o presente, esta pesquisa tem como limitao a questo temporal. Em pesquisas posteriores, sugere-se investigar os avanos na formulao da poltica nacional de esporte, bem como a consolidao das estruturas por ela responsveis no mbito do Estado. pea-chave nesse sentido o Ministrio do Esporte, visto que se trata de ator com poder decisivo no cenrio poltico. Dada, porm, a sua recente criao, ainda no comporta uma investigao mais aprofundada do impacto de suas aes.
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Jos Antnio Barros Alves Mestre em Administrao Pblica e professor da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (FGV-EBAPE). Interesse de pesquisa nas reas de poltica e gesto de esporte. E- mail: jabalves@fgv.br Endereo: Praia de Botafogo, 190, 6 o andar, Botafogo, Rio de Janeiro RJ, 22250-900.
Octavio Penna Pieranti Mestre em Ad ministrao Pblica e doutorando em Administrao na Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (FGV-EBAPE). Interesse de pesquisa na rea de polticas pblicas, especialmente de comunicao e de esportes. E- mail: octavio@fgvmail.br Endereo: Praia de Botafogo, 190, 5 o andar, Botafogo, Rio de Janeiro RJ, 22250-900.

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KEYWORDS State, society, sports, public policies, sports management.

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