Sobre a qualidade do creScimento

atores,instituiesedesenvolvimentolocal
Alvaro A. Comin Carlos Torres Freire

Resumo

Inspirada na abordagem relacional da Nova Sociologia Eco nmica, esta pesquisa mostra como diferentes constelaes de atores e instituies influenciam o desenvolvimento econmico. Por meio de uma anlise comparativa de duas experincias de desenvolvimento local brasileiras da indstria de equipamentos de eletrnica e informtica, argumentamos que diferentes padres de interao dos atores pblicos e privados influenciam a qualidade e a sustentabilidade de processos de crescimento econmico. PaLaVraS-cHaVE:Crescimento econmico; qualidade; interaes sociais; instituies.
abstRact

Using the New Economic Sociology approach, this article shows how different sets of actors and institutions influence economic development. Through a comparative analysis of two Brazilian municipalities, we argue that different publicprivate interaction patterns influence the quality and the longterm sustainability of economic growth processes. kEywOrDS:ecomomic growth; quality; social interactions; institutions.

IntRoduo

[1] Para uma resenha abrangente de escolas de pensamento sobre desenvolvimento, ver Martinussen, John. Society, state & market: a guide to competing theories of development. Londres/Nova York: Zed Books, 1997.

Desde que as teorias de corte estruturalista perderam espao para as formulaes de tipo neoclssico, a partir dos anos de 1970, o debate sobre desenvolvimento perdeu muito de sua substn cia histrica e sociolgica (relacionada com as mudanas na estrutura social), reduzindose praticamente ao debate sobre crescimento eco nmico. A chamada escola cepalina, por exemplo, procurou temperar os esquemas neoclssicos de equilbrio com anlises histricas sobre a formao das naes capitalistas perifricas (no jargo de poca), como os efeitos da herana colonial e da escravido, das desigualdades na distribuio da renda e da propriedade, da insuficincia e do atraso institucional e dos regimes polticos autoritrios1.
NOVOSESTUDOS84JULHO2009 101

Em direo contrria, o pensamento neoclssico em ascenso tendeu a se fechar nos dogmas liberais, com forte vis antiinstitu cionalista, propagando programas de desregulamentao e de limi tao do papel das agncias pblicas na gesto econmica e a crena ilimitada nos mecanismos de livremercado. A hegemonia neo clssica no plano concreto das aes de poltica econmica cuja nfase monetarista e fiscalista pode ser aquilatada pelo hoje sepulta do Consenso de Washington reduziu o debate sobre desenvolvi mento a taxas de crescimento econmico e a indicadores de sade das finanas pblicas. Neste artigo, argumentamos que processos de crescimento eco nmico no podem ser entendidos apenas em termos quantitativos, por meio das taxas de crescimento. Sustentamos que indispensvel compreender tambm como os mecanismos de enraizamento social imprimem caractersticas qualitativamente distintas ao crescimen to, mensurveis tanto por seus impactos presentes (distribuio e aproveitamento dos ganhos), como pela sua capacidade de susten tao no longo prazo. Seguindo as pistas abertas pela chamada Nova Sociologia Econ mica2, este estudo enfatiza o papel das instituies e das redes sociais como elemento central para a compreenso dos processos concretos que do sustentao ao crescimento econmico e que lhe conferem caractersticas diversas conforme o contexto histrico e social em que ocorrem. Em outras palavras, procuramos demonstrar que sob a apa rncia das taxas similares de crescimento econmico podem se ocultar dinmicas sociais e institucionais muito distintas que, por sua vez, definem os regimes de repartio da renda acrescida e estabelecem os parmetros para o crescimento futuro. Introduzimos, portanto, a idia de que o crescimento deve ser ob servado a partir do par qualidade/sustentabilidade. Primeiramente, considerando que qualidade pode ter muitas dimenses, esta pes quisa focaliza uma idia de crescimento sustentvel que de alguma forma combine educao e qualificao de modeobra, base de co nhecimento e possibilidades de inovao, diversidade produtiva e encadeamentos, agregao de valor e formao de capital (novas em presas). Tais fatores so apontados por autores de diversos matizes como essenciais para o desenvolvimento, e so tratados aqui a partir de uma abordagem relacional, ou seja, observando em que medida as relaes sociais entre os agentes crticos podem influencilos. E, em segundo lugar, entendemos que processos de crescimento basea dos na combinao de fatores como esses so aqueles com maiores chances de se tornarem sustentveis no tempo. Sustentabilidade aqui significa um processo de crescimento econmico de longo pra zo fundado em fatores qualitativos.
102 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

[2] Granovetter, Mark. Economic action and social structure: the problem of embeddedness. American Journal of Sociology, vol. 91, n 3, 1985, pp. 481-510. Idem. A theoretical agenda for economic sociology. Paper wps-2001-2003. Berkeley: Center for Culture, Organizations and Politics, 2000. Granovetter, Mark e Swedberg, Richard (eds.). The sociology of economic life. Boulder: Westview Press, 1992. Granovetter, Mark e outros. Social networks in Silicon Valley. In: Lee, C.-M., Miller, W. F., Hancock, M. G. e Rowen, H. S. (eds.). The Silicon Valley edge. Stanford: Stanford University Press, 2000.

Trabalhamos, ento, com a idia de que instituies so construes sociais que tanto fecundam como so fecundadas pelas constelaes de redes sociais em que se encontram imersas; elas no s dependem das dinmicas sociais preexistentes, mas tambm induzem a formao de novas redes de relaes sociais. Nas palavras de Granovetter e Swedberg: Uma ao econmica socialmente localizada e no pode ser explicada simplesmente pelas motivaes individuais. Ela est enraizada em redes de relaes pessoais e no conduzida por atores atomizados. Entendemos as redes como um conjunto regular de contratos ou conexes sociais entre indivduos ou grupos. Uma ao por um membro de uma rede enraizada porque se expressa em interao com outras pessoas3. No mundo real, distante dos modelos abstratos de mercado, os indivduos podem at agir racionalmente na perseguio de seus in teresses individuais, mas o fazem sempre constrangidos por normas, instituies e costumes, e movidos por valores, crenas e sentimentos. As trocas mercantis entre indivduos e empresas, a busca e a conquista de um emprego e a deciso de investir capital em alguma atividade pro dutiva so explicadas pela racionalidade instrumental tanto quanto por relaes de confiana e solidariedade (que redundam em aes de cooperao), de dominao e consentimento (que envolvem relaes de poder). E as prprias instituies econmicas esto enraizadas em sistemas de relaes sociais concretos4. Nesse sentido, as instituies devem ser entendidas como entidades vivas e cujo significado social se transforma ao longo do tempo. As pistas (re)abertas pela Nova Sociologia Econmica muitas delas j presentes nos clssicos da sociologia, como Weber, Simmel e Marx vm se desdobrando em problemas, programas de pesquisa e arcabouos metodolgicos variados e ricamente complementares. Os vnculos sociais de todas as espcies (familiares, afetivos, religiosos, tnicos, polticos, locais etc.); as redes sociais e suas distintas morfo logias; o espao urbano como forma singular de sociabilidade, apren dizagem e difuso de conhecimento; as identidades grupais forjadas a partir de ambientes institucionais particulares (como escolas e uni versidades); as organizaes (sindicatos, associaes profissionais, organizaes nogovernamentais) como formas de capital social5. Enfim, relaes e interaes sociais no necessariamente econmicas ganham enorme peso na explicao da dinmica dos fenmenos eco nmicos. E as abordagens deste tipo tm sido especialmente frutferas na anlise de contextos produtivos circunscritos regionalmente (como o caso desta pesquisa), cujas denominaes se multiplicam: arranjos produtivos locais, aglomeraes produtivas, clusters, plos industriais, sistemas industriais, cidadesregies e economias metropolitanas.
NOVOSESTUDOS84JULHO2009 103

[3] Granovetter e Swedberg, op. cit., p. 9.

[4] Ibidem, Introduction; Granovetter, A theoretical agenda for economic sociology, op. cit.

[5] Granovetter. The strength of weak ties. American Journal of Sociology, vol. 78, n 6, 1973; Storper, Micheal. The regional world: territorial development in a global economy. Nova York: Guilford Press; Portes, Alejandro (org.). Introduction. In: The economic sociology of immigration. Nova York, Russel Sage, 1995.

Um bom exemplo o estudo de Saxenian6 sobre o desenvolvimen to da indstria de eletrnica/informtica em duas regies dos Estados Unidos: o Vale do Silcio, na Califrnia, e a Rota 128, em Massachu setts. Dois contextos de desenvolvimento regional contemporneos e baseados em indstrias de alta tecnologia so confrontados a par tir das caractersticas das relaes entre firmas e profissionais e des tes com governos locais, instituies universitrias locais, agncias governamentais, demais atividades econmicas e com o ambiente sociocultural em sentido mais geral, para explicar como estruturas econmicas similares podem engendrar dinmicas produtivas e re sultados econmicos radicalmente distintos por fora dos diferentes padres de relaes sociais que dominam cada regio. Saxenian define trs dimenses para o estudo dos sistemas industriais: instituies locais e cultura (organizaes pblicas e privadas, como universida des, associaes empresariais e profissionais, governos locais, clubes e agremiaes de lazer, as quais so moldadas pela cultura e histria locais); estrutura industrial (diviso social do trabalho e natureza dos vnculos entre consumidores, fornecedores e competidores dentro de um setor ou complexo de setores relacionados); e organizao corpo rativa (grau de hierarquia ou coordenao horizontal, centralizao ou descentralizao, alocao de responsabilidades e especializao dentro das firmas). Nenhuma dessas dimenses isoladamente uma novidade nos estudos de economia regional, mas Saxenian d um tra tamento integrado das trs dimenses. Os elementos qualitativos que buscamos identificar no so, por tanto, propriedades do crescimento econmico em si, mas sim desta dinmica de alimentao recproca entre arranjos institucionais e con textos sociais, de um lado, e o prprio processo de desenvolvimento econmico, de outro. Identificar os padres de interao entre os ato res relevantes (firmas, agncias governamentais, agentes financeiros, instituies de ensino e pesquisa) e o carter especfico que eles impri mem na dinmica de crescimento econmico constitui, assim, o eixo deste trabalho. A pesquisa que nos serve de base um estudo comparativo a par tir de dois municpios do Brasil: Santa Rita do Sapuca, no estado de Minas Gerais, e Ilhus, na Bahia. Tratase de dois espaos regionais localizados no interior de seus estados e de tamanho pequeno a m dio. Voltados anteriormente para a agricultura, ambas as cidades con centram atualmente importantes sistemas produtivos nos setores de eletroeletrnica e informtica, os quais se desenvolveram no primei ro caso, a partir dos anos de 1970, e no segundo, nos anos de 1990. Sujeitos mesma estrutura macroregulatria nacional, o substantivo crescimento desses dois plos foi motivado, contudo, por combina es particulares de polticas de incentivo de poderes pblicos muni
104 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

[6] Para uma referncia a este trabalho, ver Saxenian, AnnaLee. Regional advantage: culture and competition in Silicon Valley and Route 128. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1994. Ver tambm Idem. The New Argonauts: regional advantage in a global economy. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 2006.

[7] Os critrios de seleo das cidades estudadas foram estipulados com base, primeiramente, nas caractersticas dos setores econmicos: atividades mais modernas e que envolvem base tecnolgica e de conhecimento. Em segundo lugar, privilegiamos espaos regionais de dimenses limi tadas, com o propsito de melhor con trolar as variveis qualitativas envolvidas. [8] Ao todo foram realizadas 42 entrevistas (22 em Santa Rita do Sapu ca e 20 em Ilhus) no segundo semestre de 2006 e primeiro de 2007.

cipais e estaduais e por ambientes socioinstitucionais locais signifi cativamente diferentes. Nos dois casos, o crescimento verificado nos ltimos trinta anos foi expressivo (bem superior mdia nacional) e por isso mesmo eles oferecem uma oportunidade interessante para analisar os efeitos de configuraes sociais distintas sobre o cresci mento econmico no s sobre a quantidade, mas tambm sobre a qualidade e a sustentabilidade deste crescimento7. Alm de utilizar dados econmicos convencionais (evoluo do produto, do nmero de empresas e da fora de trabalho), realizamos entrevistas com agentes pblicos (esferas federal, estadual e munici pal), empresrios e membros de universidades, escolas, incubadoras e associaes de classe8. Nossa hiptese central a de que diferentes tipos de interao entre atores pblicos e privados no s influenciam diretamente a quantidade do crescimento como tambm fatores qua litativos desse processo, levando a resultados variados em termos da transformao socioeconmica de um dado espao (qualidade) e de sua durao no tempo (sustentabilidade). Este texto est estruturado da seguinte forma. Na parte 2, depois da Introduo, apresentamos as evidncias de crescimento econmi co de Santa Rita e Ilhus. A seo seguinte est dividida em trs itens e analisa o material coletado no trabalho de campo, discutindo as in teraes entre agentes e a qualidade do crescimento em cada um dos casos estudados. No primeiro, explicamos a ignio dos processos de crescimento; no segundo, focalizamos a apresentao das interaes entre os agentes pblicos e privados; e no terceiro, as interaes entre os atores privados. Na ltima parte, as consideraes finais.
os munIcpIos e as evIdncIas de cRescImento: o que h de semelhante entRe santa RIta e Ilhus?

Como se pode observar nas Tabelas 1 e 2, as duas cidades em estu do experimentaram significativo crescimento no final do sculo XX, graas, em boa medida, aos esforos empregados na constituio de parques industriais. No perodo de entre 1970 e 1980, os dois muni cpios, seus respectivos estados e o Brasil crescem de forma robusta. O municpio de Santa Rita tem crescimento acima da mdia entre 1980 e 1996 (Tabela 1). Neste perodo, sua indstria cresce significativamen te, a taxa mdia anual de 8%, alavancada pelo setor de eletroeletrnica e telecomunicaes, que comea a ganhar corpo (Tabela 2). No mesmo perodo, Ilhus sofre com a crise na produo de cacau e passa por recesso, com quedas bruscas em todos os setores. No toa que a cidade baiana se levanta justamente entre 1996 e 1999, puxada pela criao do plo de informtica em 1995: seu PIB cresce a uma mdia anual de 20% enquanto o estado da Bahia a apenas 2% (Tabela 1).
NOVOSESTUDOS84JULHO2009 105

Entre 1999 e 2004, Ilhus cresce a uma taxa prxima de 4% ao ano, e Santa Rita de 7%, perodo em que a economia brasileira ficou entre 2% e 3% (Tabela 1)9. Nos dois casos, tambm foi a indstria a principal atividade a puxar a taxa de crescimento local, com mdia anual setorial de 7% em Ilhus e de 14% em Santa Rita (Tabela 2). En tre os setores industriais, os que mais se destacaram foram aqueles as sociados aos respectivos plos de eletrnica e informtica (Tabela 3). Em que pesem as diferenas de porte entre os dois municpios Santa Rita possua, em 2006, perto de 35 mil habitantes e Ilhus pou co mais de 220 mil , as dimenses dos respectivos plos so simila res. Em 2005, o nmero de empresas nos setores de eletroeletrnica e informtica em Santa Rita beirava a noventa e em Ilhus a sessenta10. Alm disso, em ambas as cidades, as empresas so na esmagadora maioria micro ou pequenas, ou seja, cerca de 90% delas tm menos de cinqenta pessoas ocupadas. O interessante notar que, nos dois casos, o crescimento do n mero de empresas de eletroeletrnica e informtica entre 1996 e 2005 foi acelerado e bem acima da variao em seus respectivos estados e do Brasil (Tabela 3). Em Santa Rita, o aumento do nmero de empresas de quase 200%, ao passo que os mesmos setores em Minas Gerais crescem em 50% e no Brasil a quase 20%. J em Ilhus, a variao extraordinria em virtude da criao do Plo de Informtica em 1995. Ou seja, a ao inaugurou o setor na cidade. A Tabela 3 mostra tambm que, em Santa Rita, o nmero de empre gados nos setores selecionados experimentou um aumento de 720 para 3.304 entre 1996 e 2005 (359%), bastante acima da variao de pessoal ocupado nestes setores no estado mineiro e no Brasil (alm de estar acima do total da economia municipal no perodo, 54,6%). O mesmo ocorre em Ilhus, onde a variao de pessoal ocupado foi de 335%, ou seja, um salto de 325 para 1.413 empregados aps a criao do plo de informtica tambm acima do crescimento total do pessoal ocupado em Ilhus, 96%. No que concerne massa salarial, ocorreu trajetria similar, com exceo da variao para o setor em todo o Brasil, que foi negativa. Isto refora o peso do crescimento dos dois casos estudados. O crescimento dos setores ligados eletroeletrnica em Santa Rita e em Ilhus evidente. O peso relativo desses segmentos em cada muni cpio, porm, bem diferente, sendo muito mais importante em Santa Rita do que em Ilhus. Na cidade mineira, as empresas desses setores representavam 10,5% do total de firmas em todos os setores, respon dendo por 35,6% do total de empregos formais na cidade e 36,8% da renda salarial proveniente destes mesmos empregos formais. O peso dos setores selecionados em Ilhus bem menor: so 2,5% do total das empresas no municpio, 5,4% dos empregos formais e 4,9% da renda salarial relativa ao conjunto dos empregos formais.
106 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

[9] Em 2004, o PIB de Santa Rita era de R$ 447 milhes e o de Ilhus, R$ 1,85 bilhes. J o PIB municipal per capita era de R$ 13.211 na cidade mineira e R$ 8.373 na baiana.

[10] Os setores selecionados para a anlise so precisamente as divises 30, 31 e 32 da Classificao Nacional de Atividade Econmica: Fabricao de mquinas para escritrio e equipamentos de informtica, Fabricao de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos de comunicao e Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos. Os dados sobre nmero de firmas, emprego e salrios so da Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) entre 1996 e 2005. Vale ressaltar que h uma diferena no nmero total de empresas em Santa Rita quando contabilizados a partir da RAIS (88 firmas) e aquele fornecido pelo Sindvel (Sindicato das Indstrias de Aparelhos Eltricos, Eletrnicos e Similares do Vale da Eletrnica a associao de empresas da regio (120 firmas). H alguns motivos: a informao do Sindvel referente ao ano de 2006 enquanto a da RAIS de 2005; apesar de ser uma base censitria, h uma impreciso aceitvel da RAIS quando se trata de informaes de empresas com menos de trinta pessoas ocupadas; e, por fim, o Sindvel inclui empresas classificadas no setor de servios enquanto ns consideramos apenas as divises industriais 30, 31 e 32 da CNAE.

TabELa1 TaxadecrescimentodoPib(%mdiaanualnoperodo) municpios,EstadosePas(1970-2004)

1970-1980

1980-1996

1996-1999

1999-2004

Santa Rita do Sapuca Minas Gerais Ilhus Bahia Brasil

7,6 11,7 8,1 11,7 10,3

7,2 2,8 -2,0 2,2 2,3

1,3 -0,2 20,7 2,0 1,4

6,9 2,2 3,9 5,3 2,6

Fonte: IPEA data (www.ipeadata.gov.br). Nota: PIB a preos constantes (2000)

TabELa2 TaxadecrescimentodoPibsegundograndessetores(%mdioanualnoperodo) SantaritadoSapucaeilhus(1970-2004)

Perodo

SantaritadoSapuca indstria Servios agricultura indstria

ilhus Servios agricultura

1970-1980 1980-1996 1996-1999 1999-2004

10,5 8,1 -2,1 14,2

7,5 6,6 5,0 1,1

3,6 6,7 -14,8 -7,2

16,1 -3,5 51,0 7,1

5,1 -0,2 2,6 0,1

7,7 -5,5 1,0 11,8

Fonte: IPEA data (www.ipeadata.gov.br). Nota: PIB a preos constantes (2000)

TabELa3 Nmerodeempresas,empregosemassasalarial Setoresindustriaisdeeltroeletrnicaeinformtica(cNaE30,31e32) municpios,EstadosePas,1996-2005

NmerodeEmpresas 1996 2005 Variao (%) 1996

PessoalOcupado 2005 Variao (%) 1996(r$de dez./2005)

massaSalarial 2005(r$de Variao dez./2005) (%)

Santa Rita do Sapuca Minas Gerais Ilhus Bahia Brasil

30 372 4 52 4,895

88 561 60 136 5,862

193,3 50,8 1.400,0 161,5 19,8

720 15,761 325 1,238 225,390

3,304 25,700 1,413 4,467 259,840

358,9 63,1 334,8 260,8 15,3

627,047 18.549,648 220,996 2.532,019 421.153,928

2.572,038 24.171,483 1.155,192 4.808,133 407.864,349

310,2 30,3 422,7 89,9 -3,2

Fonte: Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS), 19962005.

Os dados so claros a respeito do crescimento substancial dos dois municpios, especialmente em relao aos setores ligados eletroeletrnica. Entretanto, tais informaes sobre o quanto cresceram escondem muitas diferenas entre esses dois casos. Di zer apenas que Santa Rita e Ilhus cresceram no suficiente. Cabe observar: 1) como isso aconteceu; 2) quem so os atores envolvi
NOVOSESTUDOS84JULHO2009 107

dos; 3) como ocorreram as interaes entre eles e a formao das redes sociais; e 4) quo sustentveis podem ser esses processos de crescimento. Enfim, quais as diferenas entre os processos de crescimento em termos qualitativos? A seo a seguir tratar des sas questes.
InteRaes e qualIdade do cRescImento: o que h de dIfeRente entRe santa RIta e Ilhus?

Entendendo a ignio dos processos de industrializao locais

Instituies de ensino e redes sociais: o caso de Santa Rita do Sapuca

O plo industrial de Santa Rita um bom exemplo da transforma o da economia brasileira ocorrida no sculo XX. Nos anos de 1970, o municpio mineiro passa de uma economia fortemente rural (baseada no caf) para uma economia urbana, em que o setor industrial (es pecialmente eletroeletrnica e telecomunicaes) passa a ser prepon derante. Podem ser considerados elementoschave neste processo a criao das instituies de ensino em articulao com atores pblicos e privados locais, bem como a proximidade com as reas metropolita nas de Belo Horizonte e So Paulo, com as quais o plo mantm inten sos fluxos de bens, servios, fora de trabalho e conhecimento. Alm disso, parte do sul de Minas, regio na qual Santa Rita est includa, experimentou, entre os anos de 1960 e 1980, um significativo desen volvimento tecnolgico baseado em reas como engenharia mineral (em Poos de Caldas), engenharias mecnica e eltrica (em Itajub) e engenharia de materiais (em Lorena j no estado de So Paulo, prximo a Minas Gerais). As primeiras empresas de equipamentos eletrnicos surgem em Santa Rita em meados dos anos de 1970, mas a raiz para entender o sucesso do plo remonta a 1959, quando fundada a Escola Tcnica de Eletrnica (ETE), seguida pela fundao do Instituto Nacional de Te lecomunicaes (Inatel), em 1965, e pela Faculdade de Administrao e Informtica (FAI), em 1971. A fundao da ETE devese iniciativa de uma personalidade da elite local com vnculos sociais e polticos com lideranas do estado de Minas Gerais, alguns destes com projeo sobre a poltica nacio nal. A fundao do Inatel foi menos dependente da benfeitoria de um nico ator do que da capacidade de articulao da elite local. As duas instituies (ambas privadas) surgem num momento em que declina a importncia da atividade cafeeira e em que o Estado brasileiro esti mula o processo de industrializao. O fato de as possibilidades de trajetria futura do municpio terem sido abertas pela criao de uma escola tcnica de segundo grau e de um instituto de ensino superior
108 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

voltado para engenharia ambos com foco na formao de fora de trabalho para as novas atividades industriais numa regio que ainda no dispunha de uma base produtiva deste tipo explicita como pro cessos de desenvolvimento podem ter seu fator de ignio primordial em elementos ditos marginais do ponto de vista da cincia eco nmica convencional. Quando de seu surgimento, o Inatel era a primeira (e por muito tem po permaneceu sendo a nica) instituio nesta rea no pas. Segundo depoimentos, a idia de fundar um instituto de telecomunicaes surgiu porque o setor se expandia no Brasil, sob a liderana de empresas esta tais (tanto do governo federal como dos estaduais), e no havia ainda nenhuma base de formao acadmica e pesquisa na rea. Os vnculos de membros da elite local com polticos de peso na esfera estadual e a associao do Inatel com a companhia pblica de telecomunicaes do estado de Minas Gerais foram determinantes para o sucesso do insti tuto, que passou a responder pela formao de muitos de seus quadros (e posteriores dirigentes), atraindo tambm investimentos e parcerias para as reas de pesquisa e desenvolvimento de tecnologias. A importncia das instituies de ensino para o desenvolvimen to de Santa Rita de vrias ordens e identificlas significa iluminar alguns dos elementos que ainda hoje explicam seu dinamismo par ticular. Desde logo, a formao local de um tipo de fora de trabalho especializada e ainda escassa no pas dotou o municpio de condies excepcionalmente favorveis para o tipo de desenvolvimento que se verificou posteriormente, mas a disponibilidade de capital humano por si s no seria suficiente para expliclo. A expanso do ensino de segundo e terceiro graus recente no Bra sil, especialmente nas cidades de menor porte. O surgimento precoce de instituies locais de ensino de boa qualidade ofereceu alternativas de formao para os filhos das elites locais. Alm disso, a atrao de estudantes de outros municpios e estados brasileiros bastante forte. At hoje, muitos desses estudantes se formam na ETE e no Inatel e permanecem na cidade; alguns acabam por trabalhar nas firmas locais ou se tornam empreendedores. Alm de prover uma considervel fora de trabalho especializada, a ETE e principalmente o Inatel funcionam como importantes aglu tinadores sociais: a) para onde confluem redes sociais densas, com origem nas famlias e nas relaes comunitrias, com significativo transbordamento para esferas poltica e cultural locais; e b) de onde partem novas redes de tipo sociotcnicas, por fora dos laos criados entre estudantes (e tambm professores); tais laos se projetam pos teriormente em suas carreiras, seja como funcionrios de empresas locais, seja como empresrios, o que ajuda a explicar o ambiente de intensa colaborao entre as firmas (como veremos adiante).
NOVOSESTUDOS84JULHO2009 109

As relaes entre o Inatel e o desenvolvimento do plo so bas tante estreitas. O instituto fomenta parcerias com empresas para o uso de laboratrios e instalaes para desenvolvimento e testes de novos produtos, cursos de extenso universitria adaptados s demandas das empresas, convnios com instituies de ensino e pesquisa em outros estados e no exterior e a organizao de feiras de exposies de produtos11. Este seu papel de n nas redes reforado ainda pelo fato de o Inatel abrigar a primeira e a mais bemsucedida das incubadoras de empresas existentes na cidade, de onde surgiram e continuam a surgir novos em preendimentos ligados ao plo de eletrnica. Criada em 1985, quando a prefeitura lanou seu programa de incentivo para a indstria eletro eletrnica, a instituio tem forte interao com a ETE, sobretudo por meio de estgios oferecidos pelas empresas incubadas aos alunos da escola tcnica, e com a FAI, por meio da prestao de servios de con sultoria da faculdade s empresas da incubadora12. Alm de possibili tar a criao de empresas sem a necessidade de altos investimentos, a incubadora mantm boas relaes com as instituies de ensino e com as empresas, reforando assim a rede de relaes na cidade. Apesar de os primeiros empreendimentos do plo terem surgido nos anos de 1970, s em meados da dcada seguinte, e a partir de uma srie de iniciativas do poder pblico municipal (a maioria bastante singela), a criao de empresas acelerase e o municpio ganha o nome de Vale da Eletrnica. Os governos municipais no Brasil possuem instrumentos fiscais muito limitados (e no perodo anterior a 1988 possuam ainda menos) para estimular novos investimentos indus triais. A oferta de terrenos (alugados ou diretamente cedidos pela pre feitura) e da infraestrutura bsica (eletricidade, telecomunicaes, calamento virio, fornecimento de gua e coleta de esgotos) para a instalao de novas firmas foi um dos expedientes pioneiros adotados pelo governo de Santa Rita. Trs das empresas cujos donos foram en trevistados para esta pesquisa foram beneficiadas naquela poca (por volta de 1985) e seus depoimentos coincidem ao afirmar a importn cia deste instrumento para a criao de novos negcios. Nos ltimos anos da dcada de 1980, as iniciativas de incentivo abertura de empresas do setor de eletrnica deixam de ser casuais e adquirem um estatuto mais formal e perene com a aprovao de leis no mbito do Legislativo local, facultando a doao de terrenos, a oferta de imveis com aluguel pago pela prefeitura e a concesso de incen tivos fiscais via convnios com o governo estadual. tambm neste perodo que o nome fantasia Vale da Eletrnica passa a ser usado institucionalmente pela prefeitura como pea de publicidade dentro e fora do Brasil, seja como instrumento para alavancar os negcios das empresas j em operao, seja para atrair novos investimentos.
110 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

[11] O empreendedorismo bastante estimulado na cidade, e alguns dos alunos da ETE e do Inatel realmente se tornam empresrios. As feiras realizadas por estas instituies, por exemplo, so oportunidades para que seus alunos exponham novas idias (algumas j em forma de produto), recebam incentivos para abrir sua prpria empresa ou negociem seus projetos para que sejam comercializados.

[12] Voltaremos a tratar das incubadoras mais adiante.

[13] Evans, Peter. Embedded autonomy: states and industrial transformation. Princeton: Princeton University Press, 1995; Hirschman, Albert. A generalized linkage approach to development, with special reference to staples. Economic Development and Cultural Change, n 25 (supplement), 1977, pp. 67-97.

[14] Evans, op. cit.

Entretanto, na segunda metade dos anos de 1990, com o cresci mento acelerado do nmero de empresas e a adoo de polticas mais agressivas tambm no campo fiscal, com o apoio do governo do estado de Minas Gerais, que o plo industrial se consolida. Foi importante neste momento o crescimento da demanda por equipamentos eletroe letrnicos e de telecomunicaes em virtude das privatizaes do setor eltrico e de telecomunicaes realizadas pelo governo federal brasileiro. A regulamentao do setor de telefonia celular, por exemplo, permitiu o crescimento deste mercado e criou a demanda por componentes para a produo de aparelhos celulares, antenas e redes de transmisso. O desenvolvimento do plo de Santa Rita combina, assim, diver sos fatores que, de maneira isolada, dificilmente seriam capazes de gerar o dinamismo atingido nos anos recentes. Merecem destaque: os diversos atores em redes sociais densas, capazes de mobilizar recursos materiais e simblicos de esferas comunitrias locais e construir coa lizes difusas de interesses13; a infraestrutura educacional, respon svel por gerar fora de trabalho qualificada, fomentar empreendedo rismo e criar um ambiente favorvel pesquisa e ao desenvolvimento de inovaes; a proximidade fsica de centros de produo e consumo e de instituies de ensino e pesquisa. , portanto, a confluncia desses vrios fatores que explica como, no caso de Santa Rita, se formou o que Hirschman apelidou de cons pirao multidimensional pelo desenvolvimento, ou, nos termos de Evans, como se produziu o enraizamento social (social embeddedness)14 que d legitimidade e eficcia a aes coordenadas de longo prazo. As condies de florescimento do plo foram se construindo paulati namente ao longo do tempo, resultando de condies e eventos no necessariamente estruturados para este fim e por meio de aes incre mentais e cumulativas. de se notar que no caso de Santa Rita as foras mobilizadas em torno da ao estratgica de criao do plo industrial eram fundamentalmente locais e suas motivaes extrapolavam as de ordem estritamente econmica. O enraizamento social dessas foras aparentemente se transfere com xito para o arranjo produtivo, fazen do com que hoje a cidade identifique suas perspectivas de futuro com as do plo de eletrnica. Os bons resultados econmicos das empre sas, expressos na gerao de empregos e renda e na projeo que a ci dade atingiu como Vale da Eletrnica, realimentam o envolvimento dessas foras sociais e polticas com o futuro do plo numa espcie de crculo virtuoso de crescimento.
Incentivos fiscais e coalizes pontuais de interesses: o caso de Ilhus

Os eventos que marcam o surgimento do plo de informtica de Ilhus so bem mais circunscritos no tempo e tambm em relao aos agentes envolvidos. Na dcada de 1990, eclode no Brasil, com
NOVOSESTUDOS84JULHO2009 111

razovel intensidade, um ciclo de disputas entre unidades federati vas e entre municpios pela atrao de investimentos com base em incentivos e benefcios fiscais. A nfase quase absoluta dos sucessi vos governos federais, entre 1990 e 2002, na agenda de liberaliza o econmica (abertura comercial e privatizaes) e da estabilidade monetria (controle sobre a inflao e reduo do dficit pblico) e a quase desativao das polticas industriais setoriais e de desenvol vimento regional estimularam governos estaduais e municipais a perseguirem, com recursos prprios (protelao ou renncia pura e simples de tributos), a atrao dos novos investimentos e o desloca mento de plantas j instaladas em outras regies para suas unidades territoriais. Os episdios mais conhecidos da chamada guerra fiscal envolveram quase sempre negociaes diretas entre mandatrios dos governos estaduais e municipais e grandes empresas multinacionais, no raro assumindo feies de leiles em que diferentes governos disputaram com ofertas crescentes a possibilidade de hospedar no vas plantas industriais. No nossa inteno aqui entrar na polmica sobre a eficcia das polticas de iseno fiscal, mas apenas chamar a ateno para o fato de que, no caso de Ilhus, as condies que permitiram o surgimento do plo industrial tm menos a ver com fatores endgenos histria do municpio e mais com oportunidades geradas pelo quadro macro regulatrio do pas a deciso de criar um plo de informtica em Ilhus partiu do governo do estado da Bahia em um contexto de guerra fiscal entre estados da federao. At a criao oficial do plo de infor mtica, Ilhus no possua empresas neste setor. Sendo assim, o ele mento propriamente empresarial no tem razes locais; ao contrrio, as empresas vieram praticamente todas de fora. Tampouco existiam em Ilhus instituies de ensino claramente vocacionadas para a for mao de fora de trabalho e conhecimento nos setores industriais recmconstitudos. A deciso de se criar um plo de informtica em Ilhus resultou de iniciativa do governador do estado da Bahia que, em 1995, edita decreto estabelecendo vantagens fiscais para empresas do setor de informtica que venham a se estabelecer no estado, com benefcios especficos para a cidade de Ilhus (regio de origem do governador)15. O municpio contava com uma rea destinada a abrigar um plo de indstrias que nunca vingara e passava por uma grave crise em virtude da derrocada da produo de cacau. A deciso surge de uma negocia o direta entre o governador e um empresrio do setor com planta industrial at ento instalada em outra unidade federativa (o estado do Esprito Santo). Neste caso, o Estado assume o protagonismo sobre as aes de desenvolvimento, define os setores e os grupos econmicos a serem
112 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

[15] Em Ilhus, onde as empresas so importadoras de componentes para a montagem de computadores, a iseno do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) concedida pelo governo estadual o principal incentivo. As empresas industriais dos setores eltrico, eletrnica, eletroeletrnica e de telecomunicaes usufruem do diferimento (adiamento) e do crdito presumido do ICMS at 2014. O adiamento do ICMS ocorre no momento em que a empresa importa peas ou componentes. Na venda da mercadoria produzida, a empresa lana o valor de imposto devido (pela sada da mercadoria) como crdito para abater o que foi diferido nas importaes (o montante adiado na entrada). O benefcio estadual, mas h diferenas nas condies de iseno para empresas de fora da regio metropolitana de Salvador, favorecendo, assim, Ilhus e outros municpios do interior. A prefeitura do municpio concede iseno de Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e Imposto Sobre Servios (ISS) pelo prazo de at dez anos para as empresas que se instalam na regio.

[16] Alm das isenes de ICMS, IPTU e ISS citadas anteriormente, Ilhus desfruta da reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), um imposto federal. De acordo com a Lei de Informtica, as empresas que cumprem os requisitos do Processo Produtivo Bsico (PPB) se beneficiam da reduo do IPI, que varia de 70% a 95%, at 2019. Empresas cumpridoras do PPB so aquelas que realizam etapas da produo no pas, ou seja, as quais desenvolvem partes do processo produtivo utilizando componentes e matrias-primas nacionais. No caso de computadores, por exemplo, so considerados requisitos mnimos para ser classificada como cumpridora do PPB desde a montagem de placas (atividade simples) at a produo de componentes, como semicondutores (atividade mais complexa). O registro concedido segundo normas do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT). O objetivo da lei nacionalizar processos produtivos e incentivar a produo de maior valor agregado no pas. Em contrapartida reduo de IPI, a empresa (de produo de bens e servios de informtica e automao) deve investir anualmente, no mnimo, 5% do seu faturamento bruto no mercado interno (decorrente da comercializao de bens e servios de informtica) em atividades de P&D (Pesquisa e Desenvolvimento) em tecnologia da informao a serem realizadas no pas. Em Ilhus, tal reduo de IPI determinante para a competitividade das empresas no s no que concerne ao produto final, mas porque, como fabricantes de computadores, elas so grandes importadoras de componentes do exterior. Em 2007, de acordo com o MCT, quarenta empresas estavam habilitadas fruio deste benefcio em Ilhus.

estimulados e constri, de maneira ad hoc, acordos e parcerias com in vestidores. Se, no caso de Santa Rita, as aes do governo municipal propenderam mais para a coordenao de interesses j estabeleci dos refletindo fluxos de influncia de baixo para cima , resul tando em um tipo de ao empresarial mais pulverizada em pequenos empreendimentos de origem local, em Ilhus, as aes do governo estadual assumem mais a ndole dos estados planejadores, que defi nem objetivos e meios para atingilos (de cima para baixo) e buscam mobilizar foras empresariais forneas e de maior porte, capazes de produzir impactos mais rpidos e de maior visibilidade. No caso de Ilhus, a iseno de impostos foi e continua sendo o grande atrativo do plo16. Os empresrios entrevistados afirmam claramente que sem os incentivos fiscais no teriam assumido os riscos de se estabelecer em uma regio com claras deficincias em termos de localizao, infraestrutura, logstica e disponibilidade de modeobra especializada. Muitos no escondem a inteno de abandonar a regio caso os incentivos fiscais, cuja vigncia, em princpio, dura at 2014, no venham a ser renovados. Os prprios agentes pblicos ouvidos lamentam a necessidade da guerra fiscal, admitem que ela impede um melhor planejamento de polticas de longo prazo para os estados e no raro constitua mecanismos preda trios de competio. A justificativa, em ltima instncia, de ordem pragmtica: uma vez instaurada a lgica da guerra fiscal, aqueles que no a praticarem se vero inevitavelmente passados para trs pelos demais competidores e fatalmente perdero terreno na disputa por novos investimentos, alm de correrem o risco de perder o que j possuem de base industrial instalada.
Caracterizando as relaes entre agentes pblicos e privados

Com o intuito de traduzir os elementos empricos dos casos em uma linguagem mais abstrata e, com isso, conferir algum grau de uni versalidade aos achados desta pesquisa, recorremos a um exerccio de estilizao apresentado por meio de dois quadros de tipos de intera o social. Os padres de interao entre os atores foram organizados com base no recorte entre atores pblicos e privados, o que originou dois grupos de interao: a) interaes pblicoprivado; e b) intera es privadoprivado. Dentro de cada grupo, foram identificadas di menses especficas dessas interaes capazes de iluminar a dinmica econmica dos plos industriais a partir de variveis no estritamente econmicas, ou seja, que permitem relacionar os tipos de interao dos agentes com fatores qualitativos que compem o crescimento. O primeiro grupo, o das interaes pblicoprivado, contm qua tro dimenses, como mostra o Quadro 1.
NOVOSESTUDOS84JULHO2009 113

qUaDrO1 interaopblico-privado

Dimenso

Santarita

ilhus

Coordenao 1. Papel do Estado (Articulao dos atores; mobilizao de recursos) Horizontal 2. Hierarquia (Estmulo principal das firmas e das instituies de ensino) Formal (Agncias incubadoras; 3. Natureza contratos especficos) Informal (Relaes baseadas em densas redes sociais) Gradual 4. Tempo (Passo a passo"; incremental)

Induo (Povimento de isenes fiscais e outros incentivos) Vertical (Estmulo principal do Estado; de cima para baixo) Formal (Lei estadual; carter universal) Informal (Relaes baseadas em interesses casustas ou temporrios) Abrupta (De uma vez, eruptiva)

Tendo como referncia este quadro, vejamos como se desenvolvem as relaes entre atores pblicos e privados em Santa Rita e em Ilhus.
Protagonismo difuso, estado coordenador e nfase no empreendedorismo local em Santa Rita

Um trao marcante na trajetria do plo de Santa Rita o movi mento contnuo de criao de firmas, quase todas de pequeno porte, no obstante vrias delas ocuparem atualmente posies de liderana no mercado nacional em seus respectivos nichos. Vrias so as razes para isto. As primeiras empresas de produtos eletroeletrnicos a se forma rem em Santa Rita, ainda nos anos de 1970, resultaram de iniciativas de indivduos com passagem por alguma das escolas mencionadas an teriormente. Naquele momento, a indstria de equipamentos eletr nicos crescia no pas, mas o foco das grandes empresas do setor, tanto nacionais como multinacionais, ainda privilegiava os centros urbanos j industrialmente densos ou eram atradas pela nova fronteira de in dustrializao localizada na Zona Franca de Manaus. O sucesso destas empresas pioneiras parece ter sido decisivo para ajudar a moldar o consenso futuro no municpio no apenas sobre a importncia de desenvolver um setor industrial, como tambm para as virtudes das pequenas empresas e do empreendedorismo local.
114 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

Santa Rita abrigou uma grande empresa do setor (que chegou a em pregar mais de 4 mil pessoas), mas as disputas entre os acionistas, a posterior venda de parte do controle para uma empresa multinacional e a subseqente reestruturao realizada pelos novos proprietrios, que reduziu a menos da metade o nmero de empregados, com forte impacto social sobre a cidade, reforaram a preferncia dos vrios ato res relevantes pelos empreendimentos de menor porte e origem local, menos volveis e mais comprometidos com a vida do municpio. A opo pelo microempreendedorismo j se encontra firme mente plantada na ndole das instituies de ensino tcnico e supe rior de Santa Rita. Responsveis pela formao de vrias geraes de profissionais especializados em setores de atividade que no ofereciam um mercado de trabalho na regio, a ETE e o Inatel (e posteriormente a FAI) estabeleceram para si mesmos o objetivo de estimular seus estudantes a empregar seus conhecimentos na criao de novas empresas. Entre os anos de 1995 e 2003, o Inatel manteve um acordo de co operao internacional com a GTZ (Agncia Alem para Cooperao Tcnica), cujo objetivo principal foi o de incrementar a capacidade de gesto e produo do plo tecnolgico. O programa, coordenado por uma consultoria alem, alm do Inatel, instituio executora do proje to e principal beneficiria, contou com a participao da ETE, da FAI, da prefeitura e do Sindvel. A costura de interesses e recursos desses vrios atores se reflete na diversidade de aes resultantes desta parceria: suporte a programas de incubao de empresas; constituio de um fundo de investimen tos para a rea de tecnologia da informao (para o qual foram mobili zados recursos financeiros de vrias instituies do governo de Minas Gerais e do Governo Federal); implantao de um banco de dados co mum para a regio, visando promoo do plo para possveis novos investidores e divulgando as empresas existentes para outros merca dos consumidores; modernizao de laboratrios e bibliotecas do Ina tel, que atendem no apenas a comunidade acadmica, mas tambm as empresas que ali realizam testes e desenvolvimento de novos produ tos; assessoria para projetos de cooperao entre empresas, universi dades e prefeitura na rea de P&D; articulao de parcerias nacionais e internacionais com centros de pesquisa e universidades; e qualificao da modeobra mediante intercmbios BrasilAlemanha. A prtica da doao de terrenos pela prefeitura para novas empre sas progrediu nos anos recentes para um tipo de ao mais estrutura da: a construo de condomnios empresariais onde esto reunidas todas as facilidades urbanas bsicas loteamento, pavimentao e iluminao de vias, coleta e tratamento de esgotos, fornecimento de gua, energia eltrica e rede de telecomunicao. Alm da concesso
NOVOSESTUDOS84JULHO2009 115

dos terrenos e da infraestrutura, a prefeitura faz a intermediao com uma instituio bancria federal para o provimento do crdito para a construo das instalaes industriais. O primeiro condomnio, criado em 2003, num terreno at ento sem aproveitamento, abriga va, em 2007, cerca de trinta empresas, alm da sede do sindicato das empresas do plo (Sindvel). O segundo encontrase em fase final de instalao e, neste caso, resultou do aproveitamento de um conjunto de antigos galpes de fbricas e armazns. A oferta de infraestrutura nos moldes dos condomnios de empresas, combinada com isenes fiscais, tem se mostrado promissora nos ltimos anos tambm no que diz respeito a atrair para Santa Rita firmas de outras regies. E o apoio prioritrio da prefeitura ao pequeno negcio de base tecnolgica. O Sindvel tambm cumpre importantes funes de promoo e articulao das empresas. Merecem destaque: a realizao anualmente de uma feira na cidade para que as empresas do setor exponham seus novos produtos; a participao das empresas locais em feiras interna cionais, o que envolve negociaes com os organismos diplomticos e comerciais federais, bem como a alavancagem de recursos financeiros para viagens de empresrios e expositores; e a organizao de pools de empresas para o acesso a linhas especiais de financiamentos estaduais e federais exportao e inovao tecnolgica, geralmente inacess veis a pequenas empresas isoladamente. Alguns anos aps a criao do plo de Ilhus, empresas de San ta Rita decidiram se mudar para o municpio baiano, atradas pelos benefcios fiscais. O Sindvel, na poca, recolheu informaes sobre os incentivos fiscais oferecidos pelo governo da Bahia e procurou os responsveis no governo de Minas Gerais, pedindo providncias para que o estado no fosse prejudicado pelas facilidades oferecidas pelo estado vizinho. Por meio de decreto em 200317 com dispositivos le gais similares queles da Bahia para Ilhus, o governo de Minas Gerais concedeu as isenes reivindicadas e garantiu as empresas no mer cado mineiro. Este exemplo atesta, de um lado, a boa capacidade de articulao poltica do sindicato das empresas com as vrias instn cias governativas e, de outro, como os incentivos fiscais passaram a ser significativos para a competitividade de Santa Rita18. A sintonia entre os vrios agentes (poder pblico, firmas, as sociaes de firmas e instituies de ensino e pesquisa) parece ser bastante grande em Santa Rita e raras so as iniciativas que no en volvem diversos deles em aes colaborativas. A circulao de indi vduos por vrios desses papis ao longo de suas trajetrias pessoais (como estudantes, professores, empresrios ou no poder pblico) constitui uma boa pista para entender os mecanismos informais e muitas vezes invisveis que do estrutura e continuidade no tempo a este arranjo produtivo e contribuem de forma difusa para o seu en
116 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

[17] A reduo ou iseno de ICMS permitida por meio de um protocolo de intenes entre a empresa e o estado segundo o decreto n 43.617, de 29 de setembro de 2003, disponvel pela Secretaria de Estado de Fazenda em <www.fazenda.mg.gov.br>. O governo estadual concede o crdito presumido de ICMS na venda de produtos acabados, ou seja, h o diferimento de ICMS na importao de mquinas e equipamentos (ativo fixo) e de componentes utilizados na produo da mercadoria. [18] Alm do ICMS, estadual, as empresas de Santa Rita usufruem de outros benefcios fiscais. Ainda que menos utilizado do que em Ilhus, em 2007, treze empresas estavam habilitadas fruio do benefcio federal de reduo do IPI mediante PPB, segundo o MCT. Em relao a tributos municipais, h casos de iseno do IPTU por um determinado perodo de tempo. Por fim, h isenes de ISS que variam de acordo com o setor.

raizamento social. A caracterstica mais marcante do poder pblico, neste caso, a sua atuao como base de coordenao de interesses e mobilizao de recursos.
Protagonismo estatal, renncia fiscal e nfase na atrao de empresas forneas em Ilhus

No caso de Ilhus, estavam ausentes praticamente todos os ele mentos que colaboraram para o desenvolvimento gradual e relativa mente endgeno observado em Santa Rita. A rigor, os agentes que de sempenharam papel relevante na constituio do plo de informtica de Ilhus no tm os fortes vnculos com o municpio observados na cidade mineira. A forma de viabilizar tal arranjo de interesses foi a edi o de um decreto estabelecendo condies especiais de tratamento tributrio para empresas que viessem a se instalar no municpio. Alm das isenes fiscais, vrios outros benefcios deveriam complemen tar o pacote de atrativos, como terreno e infraestrutura logstica, por exemplo. Entretanto, a descontinuidade de diretrizes no plano esta dual e a falta de envolvimento do governo municipal terminaram por comprometer a sua realizao de forma adequada. Importa sublinhar que, na deflagrao da experincia de Ilhus, o governo estadual da Bahia exerce um forte e quase solitrio protagonismo, e o quadro de condies e agentes preexistentes praticamente no influencia o dese nho da estratgia de desenvolvimento adotada empresrios locais entrevistados se queixaram de que ficaram sabendo da iniciativa do plo aps o governo ter concebido o projeto que lhe deu origem. Isto mostra que tal ao do governo estadual estava longe de uma parceria com investidores locais; focaliza sim a atrao de empresas j estabe lecidas em outras localidades. Em oposio ao tom bastante positivo com que os empresrios de Santa Rita se referem ao governo local, em Ilhus, os empresrios so muito crticos em relao atuao do governo do estado da Bahia, que teria criado o plo e logo depois deixado de tratlo como prioridade. Uma vez implantado, em 1995, pouco teria sido feito nos seus primei ros quatro anos para tornlo de fato atraente. Um primeiro elemento a escassez de modeobra especializada. Ainda hoje, esse um fator limitante para o desempenho das empresas, segundo os depoimentos de seus dirigentes, e um bom exemplo da de sarticulao entre agentes pblicos e privados locais. Uma soluo rei vindicada pelos empresrios e que fazia parte dos planos iniciais do plo era a criao de cursos tcnicos capazes de colocar mais rapida mente no mercado trabalhadores para a fabricao de computadores. No foi essa a soluo adotada pelo governo, que optou por apoiar a criao de um curso superior de engenharia na instituio j existente na regio, a UESC (Universidade Estadual Santa Cruz). Com o intuito de montar cursos de qualificao de profissionais, as empresas ainda
NOVOSESTUDOS84JULHO2009 117

realizaram parcerias com o Senai, mas isso tambm no foi suficiente. O fato que a ausncia de trabalhadores qualificados ainda leva as empresas a trazlos de outros lugares, como Minas Gerais, Paraba e outras cidades da Bahia, o que, por sua vez, reduz o impacto local da gerao de novos postos de trabalho19. Alm da deficincia de modeobra, h outros problemas relacio nados com a infraestrutura e a logstica que dificultam o desenvolvi mento do plo e a atrao de novas empresas. Tais deficincias explici tam o baixo nvel de interao entre os atores pblicos e privados. Ruas esburacadas, pouca iluminao, insegurana, ausncia de transporte pblico adequado e terrenos em total abandono (que poderiam ser utilizados como instalaes para novas empresas) so alguns deles. As deficincias logsticas no se resumem a ruas e estradas ruins, mas tambm falta de um aeroporto alfandegado, demanda comum de todas as empresas entrevistadas. Alm de facilitar a logstica das empresas e di minuir custos, seria uma fonte de receita para Ilhus, j que os impostos coletados na importao de componentes iriam para o municpio, e no para Salvador, como acontece atualmente. Embora a questo aeropor turia seja de alada do governo federal, os atores privados reclamam apoio dos governos municipal e estadual em suas reivindicaes, apa rentemente sem sucesso. A forma como as decises estratgicas relacio nadas com a criao do plo foi conduzida unilateralmente pelo governo estadual terminou por no comprometer o governo local com o projeto. No que diz respeito s relaes do sindicato das empresas com os poderes pblicos, diferentemente do que se observa em Santa Rita, em Ilhus prevalecem relaes de competio mais direta entre as firmas e as aes do Sinec, fundado em 1998, as quais tm feies mais pontuais e imediatas. Tais relaes se do exclusivamente por meio da atuao do sindicato (como explicitaremos adiante),que funciona como portavoz de demandas aos governos local e estadual, sobretudo de investimen tos em infraestrutura e de alteraes no decreto que regula o plo. A despeito do pouco apoio pblico para trazer novas empresas, dos problemas de infraestrutura e da baixa qualidade da modeobra, o setor tem crescido muito nos ltimos anos em Ilhus. Uma das princi pais razes para a boa performance das empresas instaladas no munic pio, alm da competitividade baseada em vantagens fiscais estaduais, o aumento da demanda por computadores no Brasil. Trs aes recen tes do governo federal contriburam para essa procura: 1) iseno de impostos sobre computadores para tornlos mais baratos e aumentar as vendas para camadas de mais baixa renda; 2) compras de grande porte para as diversas instncias da burocracia estatal e para equipar escolas pblicas (h empresas em Ilhus voltadas especialmente para vendas para o setor pblico, via licitaes, e no para o mercado de va rejo); e 3) o aumento da oferta de crdito ao consumidor final.
118 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

[19] Em 2001, foi criado o Centro de Pesquisa de Desenvolvimento Tecnolgico em Informtica e Eletroeletrnica de Ilhus (Cepedi) com os objetivos principais de formar fora de trabalho qualificada e de estimular projetos de P&D na regio. Com o desenvolvimento de pesquisas, consultorias e treinamentos, o Cepedi tornou-se uma ilha de excelncia que abriga quadros de nvel superior, mas ainda pouco integrada ao meio produtivo local. Desenvolve processos de controle de qualidade e softwares, atividades de certa forma marginais produo local, voltada para montagem de computadores.

Esse cenrio positivo para o setor, contudo, tem levado a que ou tras regies do pas se mobilizem no sentido de anular as vantagens fiscais existentes no plo de Ilhus, no no sentido de extinguilas, mas de tornlas noexclusivas. As empresas de montagem de com putadores vem com bons olhos essa possibilidade, que lhes daria maior liberdade de localizao, porm, isto obviamente no interessa ao municpio de Ilhus nem ao governo da Bahia. Em resumo, na experincia de Ilhus o governo do estado o pro pulsor das iniciativas, e a concepo do plo no envolveu participao significativa nem do governo local nem de interesses econmicos j estabelecidos na regio. Capitais e capitalistas foram quase totalmen te importados, e a sintonia entre os empresrios do plo e as elites polticas locais parece ser tnue, o que se traduz em baixo grau de en raizamento social desta nova elite econmica. No contraste com a ex perincia de Santa Rita, este nos parece ser um elemento crucial que joga a favor da maior sustentabilidade do caso mineiro.
Caracterizando as relaes entre as firmas

O segundo recorte de interaes, aquelas de cunho privadopriva do, busca estilizar os vnculos entre os agentes privados a partir dos ti pos de interao entre as firmas. Este grupo de interaes se desdobra em trs dimenses especficas, como mostra o Quadro 2 e a discusso a seguir referente aos casos de Santa Rita e Ilhus.
qUaDrO2 interaoprivado-privado

Dimenso

Santarita

ilhus

Coordenao 1. Mercado (Rede de fornecedores e clientes: produtos distintos; consumidores finais diferentes) Cooperativa e dinmica 2. Conhecimento e tecnologia (Diversificao sub-setorial; complementaridade entre componentes e produtos; parcerias

Induo (Sem rede de fornecedores e clientes: produtos similares; mesmo consumidores finais) No-cooperativa e esttica (Homogeneidade setorial; mesmos produtos e componentes; baixa

para desenvolvimento de produtos) complementaridade e cooperao) Coordenativa 3. Natureza (Alianas e interesses comuns no longo prazo) Corporativa (Demandas pontuais e construo de interesses no curto prazo)

NOVOSESTUDOS84JULHO2009

119

Redes complementares de conhecimento e relaes cooperativas em Santa Rita

As caractersticas das empresas e o tipo de relao que se estabelece entre elas se revelaram fundamentais tanto para entender os padres de interao entre agentes privados e pblicos como para avaliar a qualidade dos efeitos de transbordamento dos resultados do setor de eletrnica sobre a sociedade local. As empresas que compem o plo de Santa Rita so em maioria de pequeno e mdio portes, dedicamse a nichos de mercado especficos e tm como caractersticas a base tecnolgica e a customizao de pro dutos. A variedade de produtos e o baixo grau de superposio entre as empresas so resultados da diversidade nos segmentos de atividade. O plo abriga empresas produtoras de componentes e equipamentos para as reas de comunicao e telefonia, eltrica, eletrnica, inform tica, automao comercial e industrial e segurana. So equipamentos to diversos como displays, placas e circuitos, aparelhos eletrnicos, baterias de celular, geradores e transformadores de energia, impresso ras, cmeras, alarmes, cercas eltricas, sensores, antenas, conversores, transmissores e moduladores. Ao contrrio de competirem entre si, muitas empresas mantm relaes de complementaridade via fornecimento de componentes e insumos umas para as outras. Esse tipo de relao favorece a inten sificao dos fluxos de conhecimento entre as empresas, e muito comum que elas se consorciem no desenvolvimento de produtos, na busca por novos mercados consumidores e no provimento de as sistncia tcnica psvendas, fator fundamental para vrios tipos de produtos fabricados na regio. Novamente, o sistema educacional de Santa Rita parece jogar pa pel fundamental para a dinmica das firmas. Primeiramente, porque parte importante dos empresrios do plo se formou nas instituies de ensino locais e mantm relaes de amizade e convivncia ou, em outras palavras, formam redes sociais cuja origem e sustentao so anteriores sua condio de empreendedores, o que imprime maior confiana s relaes econmicas. Em segundo lugar, a formao em ambientes acadmicos comuns faz com que as especializaes tcni cas obtidas pelos indivduos nas escolas e nas universidades locais sejam complementares e se manifestem posteriormente em com plementaridade tambm entre suas firmas. Por fim, a experincia do aprendizado compartilhado desde os laboratrios da escola treina esses indivduos para o trabalho cooperativo e estabelece confiana nas capacidades tcnicas uns dos outros. A articulao entre empresas bastante comum e vai desde o com partilhamento informal de mquinas e equipamentos (mais comum entre as microempresas) at os contratos formais de fornecimento de componentes ou de desenvolvimento conjunto de produtos. bas
120 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

tante comum, por exemplo, que empresas com encomendas que su peram sua capacidade de produo terceirizem parte da demanda para outros produtores. Igualmente comuns so os casos em que o empregado de uma firma, estimulado por seu empregador, abre sua prpria empresa e se torna fornecedor dele. Essas caractersticas de complementaridade so reforadas pela atuao das incubadoras de empresas. A mais antiga das duas exis tentes em Santa Rita, a incubadora do Inatel, deu origem a trinta em presas em vinte anos de funcionamento (at 2006). O processo de incubao leva em mdia dois anos, durante os quais as empresas em formao desfrutam de instalaes e infraestrutura (espao, equipa mento eletrnico bsico para testes, mveis, linha telefnica, Inter net e secretria) a custo muito baixo (de R$ 100 a R$ 400 por ms, em 2006). Recebem assessoria jurdica, de marketing e de gesto de negcios. Cada nova empresa quase sempre fruto tambm de um novo produto (no mais das vezes modificaes ou aperfeioamentos de tecnologias ou produtos j existentes), e depois de emancipadas desfrutam de acompanhamento e assessoria, quando necessrio, por mais trs anos. A incubadora do Inatel chega a hospedar vinte empre sas simultaneamente, que funcionam em salas contguas, favorecendo a comunicao cotidiana entre seus proprietrios e empregados. H troca de experincias e informaes, como, por exemplo, contatos de fornecedores e prestadores de servios ou incentivos a importao de componentes e exportao de produtos. Convnios com a ETE garantem o fornecimento de modeobra qualificada e de baixo custo por meio de estgios, o que, por sua vez, transmite aos estudantes secundrios conhecimentos e atitudes pr prias do ambiente de criao de empresas. Ressaltese que tanto o Inatel como a ETE incluem em seus currculos o ensino de disciplinas ligadas ao empreendedorismo. J a incubadora criada em 2006 pela prefeitura tem capacidade para abrigar at treze empresas e segue princpios bastante semelhan tes de funcionamento. As diferenas dizem respeito ao fato de as em presas incubadas no necessariamente terem relao pregressa com as instituies de ensino (a incubadora do Inatel d preferncia a seus prprios alunos) e nem mesmo com a cidade. Alm disso, a incubado ra da prefeitura no possui a infraestrutura de laboratrios e equipa mentos que o Inatel dispe. A ao das incubadoras parece ser decisiva para reduzir a taxa de mortalidade das novas firmas em seus primeiros anos de vida pro blema bastante comum em se tratando de microempresas. E mesmo aqueles que no conseguem levar adiante suas empresas, adquirem experincia que aumenta suas chances de insero no mercado de tra balho como empregados de outras firmas. Por fim, as incubadoras so
NOVOSESTUDOS84JULHO2009 121

ambientes propcios para a disseminao de idias. Elas no s enco rajam a criao de novas empresas como tambm o desenvolvimento de novos produtos e processos. Esta prtica central para a agregao de valor e a diversificao da produo20.
Aglomerao de empresas auto-suficientes e relaes de competio em Ilhus

A formatao do plo de Ilhus mediante uma lei de incentivos fis cais originou uma configurao completamente diferente daquela de Santa Rita. Leis de incentivo fiscal delimitam com clareza os setores a serem beneficiados e, por vezes, favorecem naturalmente a aglomera o de empresas similares quanto aos produtos finais. este o caso de Ilhus, onde a maioria das firmas a rigor montadora de computadores e perifricos. Tratase, em muitos casos, de empresas j existentes antes da criao do plo, fabricantes de produtos padronizados e cuja tecno logia (no caso de montagem de computadores, os componentes) im portada de fora de Ilhus e quase sempre de fora do pas. No chegam, assim, a constituir uma cadeia de produtores, j que muito baixo o nvel de complementaridade produtiva entre elas. Antes, pelo contrrio, as relaes entre elas so freqentemente de competio direta. O fato de o plo estar baseado em empresas de montagem de com putadores tem pelo menos duas conseqncias negativas: o baixo n vel de agregao local de valor aos produtos (o que se traduz tambm em menor potencial de gerao de empregos e renda) e a ausncia de estmulos difuso de conhecimento e inovao tecnolgica. O computador produzido em Ilhus tem de fato baixo valor agre gado localmente, segundo os prprios fabricantes. Os componentes utilizados so trazidos de outros pases e, em alguns casos, de outros estados brasileiros (as memrias, por exemplo, so produzidas em Manaus). A idia de adensar a cadeia de valor local sempre aponta da como uma possibilidade para incrementar o sistema produtivo em Ilhus, mas os entraves locais para que isso ocorra no so desprezveis. A atrao de empresas produtoras de componentes para computadores (chips, hard disk, mother-board etc.) dependeria de enormes investimen tos e provavelmente de uma deciso estratgica do governo federal, uma vez que os principais produtores destes itens so de pases como Esta dos Unidos, Japo, Coria do Sul e China, trabalhando com escalas de produo gigantescas e estratgias globais de operao e de mercado. Mesmo as firmas j consolidadas em Ilhus, que geram empregos que demandam maiores qualificaes, no realizam atividades de alto valor agregado nem se mostram interessadas em trabalhar com algum tipo de desenvolvimento para melhorar a capacidade de inovao tec nolgica do plo. Em primeiro lugar, porque uma grande parte dos componentes para produo importada e no h tecnologia no Brasil para seu desenvolvimento. Em segundo, porque a maioria das empre
122 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

[20] Um exemplo da fora da produo de Santa Rita combinada com a gerao de conhecimento o fato de que o plo assumiu condio pioneira no Brasil no desenvolvimento da tecnologia para a nova gerao de televisores para transmisso digital de imagens, competindo com grandes empresas da Zona Franca de Manaus, que desfrutam de um pacote de incentivos fiscais mais abrangente.

[21] H excees, como o caso da Waytec, que mantm parcerias com universidades e centros de pesquisa da Bahia e tambm de fora do estado. Sintomaticamente, ela no uma montadora de computadores, mas sim de monitores, especialmente as telas para monitores chamadas touch screen. Trata-se de processo de produo bem mais complexo do que a montagem de mquinas e cuja tecnologia desenvolvida majoritariamente no Brasil. A empresa possui ainda a expertise no desenvolvimento de softwares a partir de uma subsidiria, a Waylog. Com isso, capaz de associar a tecnologia touch screen com o desenvolvimento de softwares prprios.

sas precisa lidar com problemas anteriores a estes, tais como infra estrutura e logstica, como j apontado anteriormente21. Um indicador importante das diferenas entre os dois plos exa tamente o grau de utilizao das leis de incentivo inovao tecnolgi ca criadas pelo governo federal recentemente (como a Lei de Inovao e reformulaes na Lei de Informtica). Em Santa Rita, a cooperao entre poder pblico e instituies de ensino tem resultado em projetos coletivos de pequenas empresas para financiamento em condies es peciais junto aos rgos de fomento federais e estaduais. J em Ilhus, como a maior parte das empresas no investe em atividades de P&D, o recurso s leis de fomento inovao no to bem utilizado como poderia, pois, quando ocorre, acaba sendo usado em atividades mar ginais, como desenvolvimento de softwares para reas administrativas da empresa, e no para o desenvolvimento ou o aperfeioamento de produtos ou processos da atividade core da empresa.
consIdeRaes fInaIs

A abordagem relacional permitiu observar a participao dos ato res na construo de fatores qualitativos que compem a sustenta bilidade do crescimento econmico. Nos termos definidos no incio deste artigo, possvel afirmar que os alicerces sociais e institucionais da experincia de Santa Rita so qualitativamente mais robustos e projetam melhores possibilidades de sustentao no tempo, se com parados aos de Ilhus. A anlise dos dois casos mostra que Santa Rita um caso de de senvolvimento apoiado em mltiplos fatores: sistema de ensino e pesquisa; redes sociais densas e de variada natureza; elites locais com capacidade de influncia nos mbitos estadual e nacional; investido res locais e forneos; e instituies pblicas permeveis a interesses diversos. Enquanto isso, Ilhus um bom exemplo de uma experin cia desencadeada por um fator quase unilateral: a interveno do go verno por meio de polticas de incentivos fiscais, com foco na atrao de empresas de fora da regio. Redes sociais densas envolvendo governos municipal e estadual, empresas e escolas de nvel mdio e superior e a capacidade das insti tuies pblicas de atuar como coordenadoras dos ativos locais preexis tentes influenciaram positivamente o desenvolvimento de Santa Rita. Isto ocorreu porque tanto as redes sociais como a atuao coordenadora das instituies pblicas foram decisivas na construo de condies qualitativamente melhores que sua contraparte baiana, como contnua capacitao da modeobra, base de conhecimento nas instituies de ensino integradas s empresas, diversificao da cadeia produtiva, cria o constante de empresas e menor dependncia de incentivos fiscais.
NOVOSESTUDOS84JULHO2009 123

Apesar das altas taxas de crescimento econmico alcanadas por Ilhus por conta da criao do plo, a cidade baiana um bom exemplo de como constrangimentos em termos das interaes entre atores p blicos e privados podem limitar as condies para a sustentabilidade de seu crescimento, na medida em que no tm influncia positiva na configurao qualitativa desse processo. A prpria criao do plo de informtica mediante um decreto do governo estadual uma deci so centralizada limitou desde o incio o fortalecimento de uma rede social local e incentivou a atrao de empresas de outras partes do pas. Isto se torna ainda mais problemtico quando consideramos a excessiva dependncia das empresas em relao aos incentivos fiscais fornecidos pelo governo estadual. A via rpida de atrao de investi mentos mediante isenes fiscais, em muitos casos, gera efetivamen te novas aglomeraes produtivas, com efeitos certamente positivos, como altas taxas de crescimento do PIB, criao de novos empregos e aumento da massa salarial que irriga a economia local. No caso de Ilhus, a comunidade e seus governos no conseguiram responder s demandas que acompanharam o crescimento do PIB. Uma pol tica pblica de desenvolvimento baseada em incentivos fiscais como modo de ignio no ruim em si mesma, mas, para ser sustentvel no tempo, acreditamos que outros atributos qualitativos devem ser criados ao longo do processo. A falta de modeobra qualificada, a ausncia de uma base de conhecimento conectada produo local e a prpria produo voltada praticamente para a montagem de computa dores (com componentes importados) so fatores que compem uma frgil estrutura de desenvolvimento de longo prazo. No se trata aqui de concluir que Santa Rita um caso de suces so e Ilhus no, ou de sugerir uma replicao do caso mineiro. Assim como as receitas genricas de boas instituies para o crescimento, a simples cpia de casos de sucesso raramente funciona. No se trata, tampouco, de assumir a posio de que cada caso um caso e que de vemos observlos apenas em suas especificidades. A estilizao dos casos a partir da contraposio certamente nos faz minimizar as com plexidades de cada um deles. O curso do processo de desenvolvimento alterase no tempo, por isso mesmo no possvel se basear em mo delos. Por mais que tenha surgido de bases relativamente frgeis no que tange sua sustentabilidade, o processo de desenvolvimento do plo de Ilhus sofreu mudanas para melhor ao longo do tempo: hoje h maior participao do empresariado local no incremento do plo, agindo de forma coletiva, demandando mudanas no decreto, buscan do maior resposta dos entes pblicos para demandas de infraestrutu ra e logstica; e a criao de um centro de pesquisa voltado para a rea de informtica, com o objetivo claro de estimular um ambiente mais voltado para o conhecimento e a inovao. Por outro lado, lembremos
124 SObrEaqUaLiDaDEDOcrEScimENTO Alvaro A. Comin e Carlos Torres Freire

Recebido para publicao em 4 julho de 2009.

noVoS eStudoS
cEbraP

que, para se manter competitivo, o plo do municpio de Santa Rita teve de buscar no governo de Minas Gerais isenes fiscais similares quelas oferecidas a Ilhus pelo governo da Bahia (a grande diferena que ele no foi fundado na dependncia desta iseno). Isto significa que tanto quanto a escolha de estratgias adequadas para o desenvolvimento de novas atividades, a capacidade de readap tlas em face das mudanas de cenrio e de aprender com as experin cias alheias so determinantes, no longo prazo, para o sucesso desse tipo de iniciativa. Entendendo o desenvolvimento como permanen temente sujeito a reorientaes, pretendemos ter demonstrado que instituies e redes sociais influenciam o crescimento econmico; que possvel identificar fatores que qualitativamente produzem diferen as entre casos concretos; e que tais fatores podem levar a processos de crescimento mais ou menos sustentveis no tempo.
Alvaro A. Comin professor do Departamento de Sociologia da USP e pesquisador do Cebrap. Carlos Torres Freire mestre em Sociologia pela USP e pesquisador do Cebrap.

84, julho 2009 pp. 101125

NOVOSESTUDOS84JULHO2009

125