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TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA
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Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade civil, autonomia e controle democrtico
Carlos Eduardo Carvalho Giuliano Contento de Oliveira Marcelo Balloti Monteiro
TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA

LC/BRS/R.242
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Carlos Eduardo Carvalho Giuliano Contento de Oliveira Marcelo Balloti Monteiro
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEPAL, 2011 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, 2011
Tiragem: 250 exemplares
Carvalho, Carlos Eduardo O Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade civil, autonomia e controle democrtico / Carlos Eduardo Carvalho / Giuliano Contento de Oliveira / Marcelo Balloti Monteiro. Braslia, DF: CEPAL. Escritrio no Brasil/IPEA, 2010. (Textos para Discusso CEPAL-IPEA, 31). 48p. ISSN: 2179-5495 1. Banco Central do Brasil 2. Bancos 3. Finanas I. Oliveira, Giuliano Contento de. II. Monteiro, Marcelo Balloti III. Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe. CEPAL IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. IPEA V. Ttulo CDD: 332.11
Este trabalho foi realizado no mbito do Acordo CEPAL IPEA. As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da CEPAL e do IPEA. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. A presente publicao encontra-se disponvel para download em http://www.cepal.org/brasil
Sumrio
Apresentao Introduo 7 1 2 Bancos centrais nas economias contemporneas 10 Banco Central do Brasil (Bacen) 20
2.1 Formao do Bacen: breve histrico 20 2.2 Institucionalidade e relaes com o Estado e a sociedade 24
Casos exemplares 30
3.1 Defesa da poltica cambial em 1998 e transferncia de custos para o Tesouro 30 3.2 Defesa unilateral dos interesses dos credores diante da insegurana jurdica 32 3.3 Ameaa de crise bancria de 1994-1995 e Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer) 35 3.4 Defesa dos bancos na crise de setembro-outubro de 2008 40
Concluso 43 Referncia 44
Apresentao
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) mantm atividades conjuntas desde 1971, abrangendo vrios aspectos do estudo do desenvolvimento econmico e social do Brasil, da Amrica Latina e do Caribe. A partir de 2010, os Textos para Discusso Cepal Ipea passaram a constituir instrumento de divulgao dos trabalhos realizados entre as duas instituies. Os textos divulgados por meio desta srie so parte do Programa de Trabalho acordado anualmente entre a Cepal e o Ipea. Foram publicados aqui os trabalhos considerados, aps anlise pelas diretorias de ambas as instituies, de maior relevncia e qualidade, cujos resultados merecem divulgao mais ampla. O Escritrio da Cepal no Brasil e o Ipea acreditam que, ao difundir os resultados de suas atividades conjuntas, esto contribuindo para socializar o conhecimento nas diversas reas cobertas por seus respectivos mandatos. Os textos publicados foram produzidos por tcnicos das instituies, autores convidados e consultores externos, cujas recomendaes de poltica no refletem necessariamente as posies institucionais da Cepal ou do Ipea.
Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade civil, autonomia e controle democrtico1
Carlos Eduardo Carvalho2 Giuliano Contento de Oliveira3 Marcelo Balloti Monteiro4
Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade civil, autonomia e controle democrtico 7
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Introduo
Apesar de no dispor de estatuto jurdico de autonomia, o Banco Central do Brasil (Bacen) desfruta de ampla autonomia de fato dentro do Estado e diante da sociedade brasileira. Essa autonomia ultrapassa o exerccio das funes tidas como exclusivas dos bancos centrais nas sociedades atuais, nas quais o Bacen passou a atuar nas ltimas duas dcadas como se dispusesse de plena autonomia jurdica. o caso do manejo da taxa de juro e da poltica monetria e tambm de atribuies mais complexas e polmicas, como as funes de banco dos bancos e de emprestador de ltima instncia. No exerccio dessa autonomia, contudo, o Bacen ultrapassa muitas vezes os limites legais que deveria observar, sem prestar contas de sua atividade, como ocorreu em episdios de problemas no setor financeiro. Alm disso, o Bacen vai alm das funes tpicas de autoridade monetria e atua como formador de opinio e defensor de ideias e de propostas em reas como a poltica econmica e o campo jurdico.
Trabalho produzido no mbito do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, mais especificamente como subsdio ao livro do eixo Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia. Trabalho desenvolvido tambm no mbito do grupo de pesquisas sobre Moeda, Finanas e Desenvolvimento Econmico da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP).
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Professor do Departamento de Economia da PUC/SP. Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Mestrando no Programa de Ps-Graduao em Economia da PUC/SP.
A acumulao de poderes nos bancos centrais no exclusividade brasileira, obviamente. O desenvolvimento financeiro das ltimas dcadas, com moedas fiducirias sem lastro, foi acompanhado pelo insulamento progressivo dos bancos centrais, como guardies da riqueza financeira e do funcionamento dos mercados, com poderes para submeter outras instncias do Estado aos efeitos de suas decises, especialmente no caso da poltica fiscal e da poltica cambial. Alm disso, o mandato de preservar a estabilidade do sistema financeiro delega aos bancos centrais a funo de emprestador de ltima instncia em situaes de crise, o que lhes permite agir com ampla discricionariedade nesses momentos, a pretexto de defender o conjunto da sociedade dos efeitos danosos de crises de liquidez agudas. Ainda assim, o caso brasileiro apresenta singularidades relevantes. Apesar da formao tardia, apenas em meados da dcada de 1960, o Bacen brasileiro passou progressivamente de uma situao de forte dependncia, em relao s autoridades fiscais e aos grandes bancos pblicos, para a obteno de poderes semelhantes a seus congneres, apesar de no possuir autonomia de direito. O Plano Real consagrou esses poderes e tambm a posio de que o Bacen desfruta at os dias atuais. Alm disso, o Bacen consegue combinar a situao paradoxal de receber crticas generalizadas por sua poltica monetria centrada em juros elevados e gozar de amplo consentimento para o exerccio de atividades como o socorro ao sistema financeiro e a defesa dos interesses dos bancos privados. Esse consentimento inclui no apenas a ausncia quase completa de crticas ou mesmo de questionamentos por instncias do Estado e da sociedade, mas tambm a capacidade de interferir poderosamente no debate de ideias e de criar consensos poderosos. o caso da chamada insegurana jurdica dos credores, em que o Bacen, apesar de ser um rgo pblico, se posiciona sistemtica e exclusivamente a favor dos credores, sem qualquer preocupao com direitos dos devedores diante dos bancos, nem mesmo com os conhecidos abusos praticados pelos bancos contra seus clientes. A anlise dos poderes do Bacen indispensvel para a compreenso do Estado brasileiro atual. Trata-se de investigar no apenas a base institucional de seus poderes, tal como definida pela legislao, mas principalmente sua atuao concreta. necessrio analisar tanto o grau de autonomia para a tomada de deciso e as exigncias de prestao de contas aos demais poderes e sociedade em perodos de normalidade, quanto a capacidade de atuar de forma discricionria em momentos de instabilidade financeira, como ocorreu nas crises bancrias de meados dos anos 1990, em 2002 e em 2008. Nos dois tipos de situao, preciso tambm investigar as formas como o debate pblico trata a atuao do Bacen, componente indispensvel para
Introduo
entender sua capacidade de legitimao no mbito do Estado e da sociedade.
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Para isso, o trabalho se organiza em mais trs sees, alm desta introduo. A primeira traz uma reviso dos papis atribudos aos bancos centrais nas economias contemporneas para situar as bases dos poderes do Bacen e tambm as singularidades de que se revestem. A segunda traa inicialmente um quadro sinttico da histria do Bacen at os dias atuais e depois apresenta um quadro bsico de suas relaes com as demais instncias do Estado brasileiro e com a sociedade civil suas obrigaes de prestao de contas e de transcia de fato, por meio da anlise de alguns episdios que evidenciaram essa situao.
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parncia. A terceira seo, por fim, caracteriza e discute o que se chama aqui de autonomia ou independn-
1 Bancos centrais nas economias contemporneas
As funes assumidas pelos bancos centrais nas economias capitalistas foram condicionadas pelo desenvolvimento econmico e pela crescente diversificao dos sistemas financeiros nacionais. A imposio de um sistema baseado na moeda de crdito, que tem no sistema bancrio o centro de gravitao do sistema de pagamentos, acabou induzindo a assuno de funes cada vez mais complexas pela autoridade monetria. A proliferao da moeda escritural-fiduciria imps ao banco central a responsabilidade pela solvncia do sistema bancrio, passando a assumir a funo de emprestador de ltima instncia em contextos em que a busca de manuteno de posies mais lquidas por parte dos atores econmicos coloca em risco o sistema de pagamentos (FREITAS, 2000). Ao prezar pela solvncia desse sistema mediante a assuno da funo de emprestador de ltima instncia, a autoridade monetria busca garantir a aceitao da moeda de crdito privada, emitida pelos bancos comerciais. Essas instituies, assim, ocupam lugar central em uma economia monetria, considerando que, em seu intento de viabilizar a obteno de lucro, podem assumir posies financeiramente arrojadas, capazes de colocar em risco o sistema de pagamentos. O banco central, por seu turno, acaba sendo induzido a manejar seu conjunto de instrumentos em um canal muito estreito: ao mesmo tempo que o aporte de liquidez no sistema bancrio se mostra necessrio em determinados contextos, essa iniciativa pode induzir os prprios bancos a assumir posies ainda mais arrojadas e a colocar em risco outra de suas principais funes, a preservao do poder de compra da moeda. A centralidade ocupada pela moeda de crdito nas economias capitalistas, dessa forma, enseja a assuno de um conjunto amplo de funes por parte da autoridade monetria, envolvendo a gesto dos meios de pagamentos, a administrao da moeda e do crdito e a organizao do sistema de compensao, bem como a de assumir a condio de prestamista de ltima instncia, regulador e supervisor do sistema bancrio e gestor das reservas internacionais (FREITAS, 2000). Implcita a essas funes est a ideia de que a moeda importa ao sistema no sentido de afetar as decises de gasto dos atores econmicos e, por extenso, as variveis reais do sistema.
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Embora o desenvolvimento institucional dos bancos centrais tenha apresentado variaes entre os pases, no sentido de no ter sido observado o tpico desenvolvimento orgnico do Banco da Inglaterra,5 nas economias capitalistas contemporneas, esse conjunto de funes assumido pelos bancos centrais. Cumpre salientar, contudo, que as contradies envolvidas entre a busca incessante pelo lucro por parte dos bancos, de um lado, e o objetivo das autoridades monetrias de garantir a solvncia do sistema de pagamentos, de complexo. Quando os bancos passam a administrar estrategicamente seus balanos, no sentido de compreender tanto as operaes ativas como as passivas, e passam a dispor da possibilidade de securitizar operaes de seus ativos, em um contexto de crescente interpenetrao dos mercados financeiros nacionais e de oscilaes frequentes das variveis-chave do sistema, a administrao da moeda e do crdito pelos bancos centrais torna-se mais complexa e, assim, dificultada. No menos importante, ademais, a atuao dos bancos centrais como prestamistas de ltima instncia no impede a recorrncia da assuno de posturas frgeis pelos bancos ao longo dos ciclos de negcios, condio que impe a estruturao de sistemas de regulao e superviso que busquem evitar a assuno de riscos exagerados pelas instituies bancrias, os quais decorrem do relaxamento de suas margens de segurana ao longo das fases de otimismo (MINSKY, 1986; KREGEL, 1997). Nesse aspecto, pois, os bancos centrais podem acabar executando um trabalho de Ssifo, no sentido de que a funo de emprestador de ltima instncia pode acabar se tornando recorrente, contrapartida resultante da tentativa de manuteno da estabilidade do sistema de pagamentos. Diante de todas essas contradies envolvendo as funes dos bancos centrais, a partir de meados dos anos 1980, passou a ganhar fora o entendimento de que a funo dessas instituies deveria se restringir ao controle da inflao, vale dizer, preservao do poder de compra da moeda. E o alcance desse objetivo, ademais, seria facilitado com a ruptura da relao dos bancos centrais com os demais poderes, tanto o Executivo como o Legislativo. A independncia dos bancos centrais permitiria, desse modo, eliminar possveis influncias dos polticos sobre a formulao e a execuo da poltica monetria, convertendo a autoridade monetria em uma entidade apoltica6 cuja averso inflao seria maior do que a mdia da sociedade,7 conforme sustenta Freitas (2006, p. 274).
5 6 7 Conforme destaca Freitas (2000, p. 407), no caso dos Estados Unidos da Amrica (EUA), por exemplo, a funo referente ao controle da moeda e do crdito apenas passou a ser assumida pelo banco central depois da crise de 1929, na esteira dos efeitos adversos causados pela crise bancria. Ou, como diz Carvalho (2005, p. 217), a: [...] aceitao geral do princpio da independncia implica confinar o problema ao territrio da tcnica, afastando-o do poltico [...]. Sobre a formalizao da ideia de que um banco central que possua maior averso da inflao do que a mdia da sociedade implica ganhos no combate inflao, ver Rogoff (1985). Sobre a relao direta entre independncia do banco central e comprometimento com a estabilidade de preos, por seu turno, ver Cukierman (1992), um dos principais autores que defende a tese da independncia do banco central. Para uma reviso geral e abrangente da literatura sobre banco central independente, ver Mendona (2001), Montes (2007) e Rigolon (1997).
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outro, concorrem no sentido de tornar o exerccio dessas funes pelos bancos centrais cada vez mais
Para os mais radicais, a ideia da independncia do banco central consiste, pois, no apenas em delegar completa autonomia ao manejo dos variados instrumentos de poltica monetria, mas tambm delegar a escolha de seus objetivos. Por trs desse entendimento, colocam-se trs ideias inter-relacionadas, a saber: 1) a moeda e, por extenso, a poltica monetria mostram-se incapazes de afetar as variveis reais do sistema, como produto e emprego para os adeptos da teoria dos ciclos reais Charles Plosser, tanto no curto como no longo prazo; e 2) os agentes econmicos tomam decises com base em expectativas racionais, olhando para frente (forwardlooking), ao invs de simplesmente adaptativas, baseadas em informaes pregressas (backward-looking); com efeito, os agentes alteram suas expectativas diante de mudanas na poltica econmica, condio que altera o resultado esperado sob condies de expectativas adaptativas; 3) a economia est sempre em equilbrio, pois como os agentes tomam decises racionais, a confirmao das expectativas de inflao expectativas essas que so relacionadas variao do estoque de moeda garante a igualdade entre a taxa de desemprego corrente e a taxa natural de desemprego funo de Lucas; em razo disso, diante de um aumento da oferta de moeda, os agentes racionais reagiriam elevando os preos, considerando que a taxa corrente de desemprego repousa em torno da taxa natural (CARVALHO et al., 2007). Conforme explicam Carvalho e outros (2007, p. 125-138), a funo de Lucas dada por: Ut = Un (Pt Pet) + sendo > 0, onde = fatores no monetrios que afetam a taxa corrente de desemprego (choque tecnolgico); Ut = taxa corrente de desemprego no perodo t; Un = taxa natural de desemprego; Pt = inflao no perodo t; e Pet = inflao esperada no perodo t. Destarte, a taxa corrente de desemprego ser sempre igual taxa natural quando as expectativas de inflao
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forem confirmadas. Considerando, ainda, que Pet = E (Pt / It-1), ou seja, que a esperana da inflao no perodo t (Pet) leva em conta todas as informaes (I) obtidas pelos agentes at o perodo t-1; e que Pt = Mt + dt, onde Pt = inflao no perodo t; Mt = variao do estoque de moeda no perodo t; e dt = aumento no esperado de demanda pelo produto no perodo t; segue que as expectativas de inflao esto totalmente relacionadas s expectativas de variao do estoque monetrio (Met), de modo que Pet = Met. Ento, admitindo-se que os agentes conhecem a regra de variao do estoque monetrio e conhecem-na pois so racionais e agem racionalmente , tem-se que Met = Mt. Admitindo-se, ainda, que dt = 0, pode-se concluir que nunca pode haver equvoco quanto s expectativas de preos por parte dos agentes (CARVALHO et al., 2007, p. 126-28).
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Com efeito, a equao de Lucas em sua verso menos ampla, que desconsidera o fator , pode ser reescrita como: Ut = Un (Mt Met) De modo que, se Mt = Met, segue a igualdade entre a taxa corrente de desemprego (Ut) e a taxa natural de desemprego (Un). Isso, evidentemente, apenas se mostra vlido se os agentes econmicos racionais conhecem a regra de variao do estoque monetrio e se a possibilidade de choque de demanda for desconsiderada, tal como salienta Carvalho et al. (2007, p. 126-28). De acordo com essa perspectiva, portanto, resta poltica monetria preservar o poder de compra da moeda, preferencialmente mediante o comprometimento com uma meta estipulada para a inflao. Para os adeptos da teoria novo-clssica (ciclos monetrios), a poltica monetria pode afetar as variveis reais do sistema apenas em condies inusitadas, capazes de gerar um efeito surpresa nos agentes econmicos. Tais efeitos, contudo, so apenas possveis no curto prazo, considerando que os agentes aprendem. Alm disso, uma iniciativa dessa natureza por parte da autoridade monetria, ao afetar negativamente sua reputao e, por extenso, sua credibilidade, tende a implicar o nus da inflao, mesmo sob condio de igualdade entre a taxa corrente e a taxa natural de desemprego. Implcita a essa hiptese est a tese quantitativista de que a quantidade de moeda da economia determina o nvel de preos, o que apenas pode se mostrar vlido, como se sabe, quando se considera a velocidade de circulao da moeda e a renda real constantes, ou, neste ltimo aspecto, quando se considera a ideia ad hoc de que a taxa corrente de desemprego repousa sobre a taxa natural de desemprego. Uma poltica monetria expansionista, desse modo, tem apenas o efeito de provocar acelerao dos preos, sem influenciar as variveis reais do sistema. Ter-se-ia, pois, mais inflao com o mesmo nvel de emprego, o que justifica a curva de Philips vertical na verso de Lucas. As variveis reais so influenciadas, de acordo com essa perspectiva, pelo lado da oferta, notadamente a partir de inovaes tecnolgicas que impliquem ganhos de produtividade do sistema. Admite-se, ainda, que os bancos centrais no independentes carregam intrinsecamente um vis inflacionrio, no sentido de serem suscetveis a presses polticas que impliquem expanso do gasto mediante emisso de moeda, perante a influncia dos demais poderes sobre sua atuao, o Executivo e o Legislativo. Por essa razo, prope-se a aplicao de uma tessitura institucional baseada no binmio independncia do banco central e regime de metas para a inflao. Com o primeiro, busca-se romper com o vis inflacionrio da autoridade monetria, pois se evita a possibilidade de, a partir das presses dos demais poderes, o banco central monetizar os dficits oramentrios. Com o segundo, por sua vez, intenta-se estabelecer um comprometimento do banco central com o alcance de uma meta estipulada para a inflao, cujo cumprimento aumentaria sua reputao e, por extenso, seu nvel de credibilidade, eliminando-se a possibilidade de eventuais eventos surpresas que, embora capazes de reduzir a taxa corrente de desemprego no curto prazo, causam apenas inflao no longo prazo.
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A figura 1 apresenta um resumo dos resultados decorrentes da aspirao governamental pela reduo do desemprego quando da inexistncia de um banco central independente, de acordo com a abordagem convencional. Por essas razes, Carvalho (1995a, p. 135) sintetiza a hiptese de independncia do banco central do seguinte modo: A independncia do banco central como condio para a manuteno do poder de compra da moeda parece ser a panacia dos anos 1990, como a adoo de regras quantitativas foi nos anos 1970 e 1980. Muitos aderem proposta e repetem-na pela imprensa, como a receita cientfica para se obter disciplina monetria. Prope-se que bancos centrais so instituies definidas por uma funo natural garantir a estabilidade do poder de compra da moeda. Assume-se que presses polticas, no entanto, tendem a desviar a autoridade monetria de sua funo natural, subordinando, de modo no apenas ilegtimo como tambm ineficaz, ordenao monetria a objetivos de curto prazo, como a sustentao do nvel de emprego ou a promoo do crescimento que governos irresponsveis acreditariam obter por meio de polticas expansionistas. O sistema monetrio seria, assim, algo srio demais para ser deixado aos polticos. A independncia do banco central asseguraria que a gesto monetria seria exercida acima dos jogos polticos. Figura 1: Efeitos da poltica monetria na abordagem novo-clssica, considerando um banco central no independente
Busca reduzir o desemprego
Governo
Manifestao do vis in acionrio
Poltica discricionria
Uso poltico da poltica monetria

Resultados Curto prazo: menor desemprego e maior in ao Longo prazo: desemprego inalterado e maior in ao
Elevao da in ao
Financiamento dos d cits oramentrios do governo
Fonte: elaborao dos autores, baseado em Mendona (2000, p. 104).
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Pode-se dizer, ademais, que a independncia do banco central representa a delegao de um instrumento muito poderoso, a poltica monetria, a um conjunto de supostos sbios com mandatos fixos, o que significa a pressuposio da incapacidade de uma sociedade gerir a moeda e o crdito. No menos importante, significa circunscrever a poltica monetria ao plano estrito do controle da inflao, o que pressupe a condio de neutralidade da moeda e, por extenso, a ideia de que apenas fatores institucionais e tecnolgicos, economia8 (CARVALHO, 1995a; 1995b). O mercado, dessa forma, apresenta-se alado condio de ator supremo, eivado condio metafsica, imune s presses irresponsveis advindas da sociedade e, em razo disso, capaz de garantir nveis timos de emprego sem efeitos surpresos indesejados. Outro ponto a ser destacado diz respeito aos limites intrinsecamente estabelecidos pela orientao restrita da poltica monetria para o controle dos preos dos bens e servios. Como revelam as crises ensejadas por deflao de ativos, em especial a grande depresso dos anos 1930, o Japo dos anos 1990 e os Estados Unidos da Amrica (EUA) mais recentemente, a lassido da poltica monetria nem sempre se associa acelerao dos preos dos bens e servios, especialmente em contextos em que a prevalncia de um estado de nimo generalizado, conforme assinalado por Galbraith (1972), se mostra capaz de potenciar as decises de investimento dos homens de negcios e os ganhos de produtividade, evitando, assim, a inflao. Isso porque, frequentemente, a acelerao dos preos dos ativos pode induzir a realizao de investimentos em massa e ensejar a incorporao de novas tecnologias e de novos mtodos de gesto empresarial capazes de viabilizar ganhos de produtividade em ritmo compatvel com o crescimento da demanda agregada, afastando a possibilidade de ajustamento macroeconmico via preo. Nessas condies, a lassido da poltica monetria pode ensejar a formao de bolhas de ativos, mobilirias e imobilirias, cujas consequncias adversas sobre a sociedade podem ser observadas quando da reorientao do estado geral de expectativas dos atores econmicos. Isso significa que tanto a formao de bolha de ativos como seu estouro podem decorrer de uma poltica monetria mope em relao a outros fenmenos que no a inflao, donde a prpria reverso da poltica monetria, destinada a conter a acelerao dos preos, pode desempenhar efeitos destructvus sobre o sistema. Quer-se sustentar, com isso, que o papel da poltica monetria nas economias contemporneas transcende o plano estrito da estabilidade do poder de compra da moeda, ante as necessidades requeridas pelo prprio sistema. Alm disso, a restrio de seu papel impe restries intertemporais de difcil resoluo, considerando que a estabilidade do sistema de pagamentos requer, de quando em quando, a assuno da funo de prestamista de ltima instncia por parte da autoridade monetria, condio que pode ensejar um ajuste inflacionrio, ainda que no curto prazo. Isso no significa, evidentemente, que no deva existir autonomia
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bem como as preferncias individuais entre trabalho e lazer, determinam a taxa de desemprego de uma
Significa, desse modo, a assuno da hiptese do que Keynes (1936) denominou de desemprego voluntrio e friccional, no envolvendo a admisso da possibilidade de desemprego involuntrio. Sobre este ponto, ver Freitas (2006).
do manejo dos instrumentos de poltica monetria por parte dos bancos centrais, mas, sim, que as metas a serem alcanadas sejam resultantes de um pacto social. No menos importante, requer-se a existncia de um sistema de prestao de contas junto sociedade para tornar transparentes os instrumentos utilizados e os custos envolvidos na viabilizao do alcance das metas estabelecidas. Tem-se, pois, que a imposio de regras para a conduo da poltica monetria, orientando-a para o alcance de um nico objetivo considerado possvel, ante a assuno da hiptese da neutralidade da moeda, acaba impossibilitando a acomodao de situaes em que seu uso pode se revelar importante, quando no essencial. A poltica monetria, ao induzir um processo de redistribuio de carteiras entre diferentes ativos, mostra-se capaz de influenciar as decises de gasto do sistema. Nessa perspectiva, de corte keynesiano, esse instrumento pode constituir elemento essencial para viabilizar o alcance de metas diversas de poltica econmica. A pressuposio de que uma poltica monetria expansionista provoca to somente inflao, conforme admitido pelas diferentes correntes de pensamento de vertente ortodoxa, parte da assuno de um conjunto de premissas questionveis, especialmente em determinados contextos histricos e institucionais. Isso significa que suas recomendaes partem de uma estrutura terica baseada em uma situao particular, de pleno emprego, e de conceitos ad hoc pouco observveis na realidade, como a neutralidade da moeda e a taxa natural de desemprego. Por isso, Mendona (2003, p. 114), ao analisar a tese da independncia, afirma: [...] h muitas hipteses ad hoc para a validade da teoria, o que indica ser mais adequado entender grande parte da literatura sobre a credibilidade da poltica monetria como um caso particular, e, por conseguinte, deve-se ponderar de forma criteriosa a sua aplicabilidade ao mundo real. evidente que o grau de eficincia da poltica monetria, no que diz respeito ampliao dos nveis
de produto e emprego do sistema, esbarra em uma srie de restries, posto que depende das reaes dos atores econmicos s determinaes da autoridade monetria. Em contexto de alta incerteza, por exemplo, uma poltica monetria expansionista pode se mostrar pouco eficiente para elevar o nvel de emprego, diante do elevado grau de preferncia pela liquidez assumido pelos atores econmicos. Nessas ocasies, conforme indicou Keynes (1936) em sua obra maior, a poltica fiscal pode cumprir um papel mais eficiente que a poltica monetria. Implcito ao binmio banco central independente versus regime de metas para a inflao est a ideia de coordenao de poltica econmica convencional, presa ao princpio dos oramentos equilibrados. Isso porque, estando comprometido com o controle da inflao e assumindo a condio de independncia, o banco central no sucumbir s presses dos demais poderes no sentido de ampliar a emisso de moeda para
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financiar o dficit pblico, o que geraria inflao.9 Com efeito, se a poltica monetria tiver como meta uma inflao predeterminada e for realizada independentemente pelo banco central, a poltica fiscal tende a se ajustar poltica monetria, induzindo o governo a reduzir o dficit desde que, evidentemente, o pblico no se disponha a financiar um dficit adicional. Da, pois, decorre o fato de a adoo do binmio aludido implicar a subordinao dos demais instrumentos de poltica econmica poltica monetria (FREITAS, 2006;
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MENDONA, 2003). Cumpre salientar, no entanto, que nos momentos em que a execuo de uma poltica econmica anticclica se mostra pertinente, uma estrutura de poltica monetria pautada nesse arranjo institucional pode se mostrar contraproducente no que tange viabilizao de uma ao coordenada de poltica econmica que busque a recuperao dos nveis de emprego e renda (FREITAS, 2006; MENDONA, 2003). Ou seja, o referido arranjo impede a utilizao da poltica monetria como instrumento anticclico, justamente porque, segundo seus defensores, esse instrumento se mostra capaz de afetar apenas as variveis nominais do sistema, como a inflao. Segundo Freitas (2006, p. 282): [...] a poltica monetria no deve ser utilizada de forma independente das demais polticas econmicas. A coordenao de polticas essencial tanto para o planejamento dos objetivos macroeconmicos como para o sucesso das diferentes polticas em atingir esses objetivos. A poltica monetria no pode ser isolada das demais sob a responsabilidade de um banco central independente, sob pena de gerar custos sociais elevados, caso haja divergncias entre o banco central e o governo. Ademais, porm no menos importante, a noo de existncia de uma relao direta entre inflao e desemprego parte do pressuposto de que um aumento do estoque de moeda implica, necessariamente, taxa de inflao mais elevada, hiptese altamente contestvel em abordagens no quantitativistas. A perspectiva novo-clssica da poltica monetria, ao se fundamentar na curva de Phillips, pressupe que toda a inflao decorre de presses da demanda, alm de que a taxa corrente de desemprego converge para a taxa natural, compatvel com uma inflao estvel Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment (Nairu) (MONTES, 2007). Sabe-se, contudo, que a inflao de demanda constitui apenas uma das diversas causas de acelerao dos preos. Alm disso, partindo-se de uma perspectiva no convencional, mostra-se equivocada
Cumpre chamar a ateno, contudo, para a possibilidade de a conjuno entre a independncia do banco central e um desenho rgido de metas para a inflao implicar aumento da carga de juros sobre a dvida pblica, dificultando, inclusive, a manuteno de um oramento equilibrado. No menos importante, a prtica de juros elevados pode neutralizar o efeito positivo do controle da inflao sobre as decises empresariais. Desse modo, a construo da credibilidade pelo banco central, que supostamente permitiria a prtica de juros menores, pode causar danos sociais muito elevados. Por credibilidade, frise-se, entende-se a inexistncia de inconsistncia temporal na poltica monetria, o que torna crveis as aes da autoridade monetria junto ao pblico (MENDONA, 2000; MONTES, 2007).
a hiptese de que a moeda no afeta as variveis reais do sistema, mesmo no longo prazo, considerando se tratar de um ativo que, por encarnar a prpria noo de liquidez, se apresenta capaz de influenciar duradouramente as decises dos atores econmicos (KEYNES, 1936; MOLLO, 2004; CARVALHO, 1992). Como se isso tudo no bastasse, os modelos que buscam estabelecer uma relao causal (inversa) entre independncia do banco central e nveis de inflao, tal como realizado por Cukierman, Webb e Neyapati (1992), acabam desconsiderando as contradies derivadas de um conceito, por si mesmo, qualitativo. Os fatores comumente considerados para a mensurao do grau de independncia do banco central mostram-se passveis de interpretaes dbias. Mandatos fixos, por exemplo, no implicam a impossibilidade de renncia, bem como a ausncia de representantes do Executivo na diretoria da autoridade monetria no significa a impossibilidade de influncia do Executivo sobre a formulao e a execuo da poltica monetria. A durao dos mandatos, geralmente admitida como indicador de independncia quanto maior, mais independente , tambm pode indicar a funcionalidade de uma determinada diretoria aos interesses e objetivos do Poder Executivo (CARVALHO, 1995a; 1995b; FREITAS, 2006). Por isso, afirma Carvalho: Independncia , antes de mais nada, uma qualidade [...] (CARVALHO, 1995a, p. 139). A combinao entre independncia do banco central e regime de metas para a inflao, nesse sentido, significa a desconsiderao de diversas importantes funes desempenhadas pela poltica monetria nas economias capitalistas, ao longo de seu processo evolutivo, estreitando radicalmente o campo de atuao da autoridade monetria. As funes dos bancos centrais elencadas no incio desta seo decorreram de um processo histrico-institucional, cujos condicionantes provieram das necessidades impostas para a gesto producente da moeda e do crdito, buscando minimizar as contradies intrnsecas envolvidas a um sistema de moeda bancria.10 Isso porque, conforme j salientado, ao mesmo tempo em que os bancos so atores indispensveis para a gesto do sistema de pagamentos de uma economia monetria da produo, essas instituies buscam incessantemente a acumulao e a valorizao da riqueza sob a forma monetria, podendo, em razo disso,
assumir posturas financeiras capazes de colocar em risco o prprio sistema de pagamentos. Os constrangimentos decorrentes da combinao entre banco central independente e regime de metas para a inflao, ademais, podem ser considerados ainda maiores nas economias que integram a periferia do sistema capitalista, perante os desafios adicionais que se colocam poltica monetria em grande medida, cumpre salientar, decorrentes da inconversibilidade de suas moedas (PRATES, 2002; FREITAS, 2006). O regime de metas para a inflao, ao subordinar os demais instrumentos de poltica econmica poltica monetria, conforme j salientado e advertido por Freitas (2006), especialmente quando combinado com
10 Conforme registra Freitas: [...] mesmo nos dias atuais, a poltica monetria norte-americana no tem como objetivo exclusivo a estabilidade dos preos. Ao formular e executar a poltica monetria, o FOMC (Federal Open Market Committee) tem como alvo a manuteno tanto da estabilidade dos preos como do nvel de atividade econmica, sem a fixao de metas (2006, p. 282). Sobre o debate acerca da possibilidade de adoo do regime de metas para a inflao nos EUA, ver Deos e Andrade (2009).
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um banco central independente,11 pode transformar a taxa de cmbio em um simples instrumento de desinflao viabilizador da convergncia dos preos em direo trajetria estipulada para a inflao.12 Nessas economias, ao invs disso, a taxa de cmbio deve ser utilizada como instrumento de desenvolvimento econmico, ao invs de desinflao.
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Portanto, alm de se mostrar carente de evidncias empricas e qualitativas robustas e universais, a tese da independncia do banco central tem como base um conjunto de premissas que podem ser consideradas altamente passveis de questionamentos, alm de induzir a um processo de rupturas de poderes que pode colocar em risco a capacidade de a sociedade questionar as decises da autoridade monetria. Vitrias resultantes dos avanos sociais obtidos aps a Primeira Guerra Mundial, em um contexto de avanos democrticos importantes derivados da participao das massas na poltica, e a participao da sociedade nos rumos traados pela autoridade monetria constituem condio fundamental para que sejam evitados os abusos cometidos pelos bancos centrais no sculo XIX, quando da defesa do padro-ouro.13 A independncia do banco central, assim, pode ser entendida como o restabelecimento do status-quo-ante, tal como fora a reintroduo do padro-ouro pelos pases desenvolvidos aps a Grande Guerra. Pode-se afirmar que a recomendao convencional de poltica monetria, da qual decorre a tese de independncia do banco central, parte de pressupostos articulados com a minimizao do papel e das funes das autoridades monetrias nas economias capitalistas. Tais premissas concorrem no sentido de problematizar a ideia de um banco central independente, pois tornam a autoridade monetria mope em relao a outros objetivos no menos importantes de poltica econmica, como aumento dos nveis de emprego e da renda. A condio de no neutralidade da moeda exige, dessa forma, pensar alternativas de arranjos institucionais no subordinados aos dogmas assumidos e sustentados pelo referencial convencional-ortodoxo.
11 Isso porque a ruptura entre os Poderes, decorrente da condio de independncia do banco central, inviabiliza por completo a possibilidade de a sociedade, ainda que mediante seus representantes, reivindicar a alterao dos rumos da poltica monetria. Contudo, a inexistncia de um banco central independente, por si s, no garante que este processo seja viabilizado. 12 A ideia de que a taxa de juros possa ser usada, nesses pases, para evitar fugas de capitais acaba sendo, de algum modo, acomodada pelo regime de metas para a inflao, ainda que a posteriori. Isso porque a fuga de capitais, ao ensejar uma desvalorizao cambial e, por extenso, um movimento de acelerao dos preos internos, acaba induzindo a prtica de uma poltica monetria restritiva. Nessa perspectiva, a ideia de que a combinao entre mobilidade internacional de capitais e cmbio flexvel viabiliza a realizao de uma poltica monetria autnoma deve ser relativizada, ante os efeitos da taxa de cmbio sobre a inflao e, consequentemente, sobre o grau de autonomia da poltica monetria. 13 Sobre as alteraes provocadas pela forma que as sociedades passam a responder s determinaes de poltica monetria aps a primeira guerra mundial, bem como suas implicaes em termos de sustentao do padro monetrio internacional ouro-libra, ver Eichengreen (2000) e Mazzucchelli (2009). Conforme afirma este ltimo autor: [...] A radicalizao da democracia foi uma consequncia da guerra: aos sacrifcios impostos a homens e mulheres durante a guerra passaram a corresponder as obrigaes do Estado no ps-guerra (2006, p. 56).
2 Banco Central do Brasil (Bacen)
Esta seo tem o propsito de apresentar um breve histrico do processo de formao do Bacen, bem como de sua institucionalidade e de suas relaes com o Estado e a sociedade. Intenta-se, com essa anlise, lanar as bases para a discusso dos casos exemplares do Bacen no exerccio de suas funes, realizada na seo 3.
2.1 FoRmAo Do BACEN: BREvE hISTRICo

O desejo de constituir um banco central remonta o sculo XVII, quando a Inglaterra estabeleceu em 1694, por meio do Royal chart, que um banco privado com relaes estreitas com o governo teria o poder de emisso e de depsito para financiar o governo (FREITAS, 2000, p. 400-401). No Brasil, contudo, o processo de formao do Banco Central foi bastante peculiar, seja porque tardia,14 seja em razo de suas relaes altamente particulares com as demais instituies, notadamente o Tesouro Nacional e o Banco do Brasil. Em 1964, quando de sua criao, a maioria dos pases do mundo j possua seus bancos centrais, inclusive na Amrica Latina.15 J em 1920, algumas modificaes dentro do Banco do Brasil habilitaram-no a exercer algumas funes prprias de autoridade monetria. A Lei n 4.182, de 13 de novembro de 1920, criou a Carteira de Emisso e Redesconto (Cared), cuja principal funo consistia em permitir instituio atuar como prestamista de ltima instncia. O diretor do Banco do Brasil era indicado pelo presidente do pas, mas respondia ao presidente do referido banco. Trs anos depois, concedeu-se monoplio de emisso de moeda ao Banco do Brasil (NOVELLI, 2001, p. 53). Por meio do Decreto n 21.499 de 1932, foi criada a Caixa de Mobilizao Bancria (Camob), com a funo de garantir mobilidade entre os ativos dos bancos. Em 1944, a Camob adquire poderes de fiscalizao bancria, modificando seu nome para Caixa de Mobilizao e Fiscalizao Bancria. No por outra razo, Novelli afirma que grande parte das funes tpicas de um banco central era executada pelo Banco do Brasil,
14 Criao tardia essa, frise-se, mesmo em relao aos pases da Amrica Latina, cujos bancos centrais foram institudos em geral na dcada de 1920. Sobre os antecedentes histricos dos bancos centrais na regio, ver Batalla (1994). 15 Ano em que alguns bancos centrais de pases desenvolvidos e sul-americanos adquiriram poder de emisso: Frana (1800), Sucia (1803), Holanda
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(1814), Noruega (1816), ustria (1816), Dinamarca (1818), Blgica (1850), Japo (1882), Sua (1907), Bolvia, Paraguai e Estados Unidos, todos em 1914, Colmbia (1923), Mxico (1925), Chile (1926) (MAGALHES, 1971, p. 22-88).
tais como: a) emisso, redesconto e superviso bancria na Cared; b) emprstimos de longo prazo para o sistema bancrio na Camob; c) operaes de cmbio e com as reservas na Carteira de Cmbio (2001, p. 54). No incio de 1945, o Decreto-Lei no 7.293 criou a Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc).16 Tratou-se, pois, do incio da caminhada em direo criao de um banco central de facto.17 Isso porque foi a partir tos acreditavam que esses conflitos decorriam de o Banco do Brasil j exercer muitas das atividades tpicas de um banco central. A soluo, no incio da existncia da Sumoc, foi torn-la um rgo administrado pelo Banco do Brasil (RIBEIRO, 1990, p. 12). Foi apenas na dcada seguinte que a Sumoc conseguiu criar certa independncia em relao ao Banco do Brasil, sendo reafirmadas algumas de suas funes e estabelecidas divises mais precisas de suas atribuies. Foi nesse momento que a Sumoc passou a adquirir caractersticas mais prximas de um banco central, responsabilizando-se por diversas funes, tais como a fixao dos juros de redesconto, a fiscalizao dos bancos comerciais, o estabelecimento das alquotas de depsitos compulsrios e as polticas de cmbio e de open-market (CORAZZA, 2006, p. 4-5). No entanto, conforme registra Bulhes: a verdade que a Sumoc s se transformou mesmo em instituio controladora da moeda quando veio o Banco Central (1990, p. 93). Antes da criao do Bacen, os papis da autoridade monetria eram cumpridos pela Sumoc, responsvel pelo controle da quantidade de moeda na economia, cabendo-lhe, assim, o recolhimento dos depsitos compulsrios dos bancos comerciais, as operaes de redesconto e as taxas envolvidas, a taxa de juros sobre os depsitos bancrios e a assistncia financeira de liquidez; pelo Tesouro Nacional, rgo responsvel pela emisso de papel-moeda; e pelo Banco do Brasil, cujas funes eram a de banqueiro do governo e a de banco dos bancos (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2009; CARVALHO, 2007). A criao do Banco Central do Brasil ocorreu em 31 de dezembro de 1964, com a Lei no 4.595. Seu artigo 2o extinguiu o Conselho da Sumoc e criou o Conselho Monetrio Nacional (CMN), composto, conforme o art. 6o, pelo ministro da Fazenda, os presidentes do Banco do Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE) e mais seis membros designados pelo presidente da Repblica, com mandatos de seis anos (NOVELLI, 2001, p. 68-69). A nova instituio teria sua formao inicial baseada no que previa o art. 14, ou seja, sua diretoria teria a composio de quatro membros (um deles o presidente), e os diretores seriam selecionados dentre seis indicados para a composio do Conselho Monetrio Nacional.18 Ainda no que confere composio do Banco Central do Brasil, previa-se o estabelecimento de mandatos fixos para
16 Sobre a Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc), ver ainda Lago (1982). 17 De acordo com Galvas: [...] a Sumoc era criada como embrio do Banco Central [...] e criou-se um Conselho da Sumoc que se transformaram depois: a Sumoc, em Banco Central, e o Conselho da Sumoc, em Conselho Monetrio Nacional (1990, p. 10). 18 Para mais informaes sobre as alteraes que ocorreram durante o perodo de sua criao at 1998, consultar NOVELLI (2001).
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da criao da Sumoc que surgiram os primeiros conflitos entre a instituio criada e o Banco do Brasil. Mui-
os diretores, pois, de acordo com os idealizadores da proposta, essa condio garantiria a independncia da autoridade monetria em relao a possveis presses de congressistas, de polticos em geral e do Ministrio da Fazenda (NOVELLI, 2001, p. 72 e p. 130-131). A incorporao da Sumoc ao Banco Central possibilitou, ademais, a transferncia das principais funes da primeira nova instituio recm-criada, embora com algumas mudanas, tais como: i) a emisso de moeda e as operaes de crdito junto ao Tesouro seria responsabilidade do novo rgo; ii) a extino da Cared e da Camob; e iii) as operaes de cmbio, antes de responsabilidade do Banco do Brasil, passaram a constituir funo do Banco Central do Brasil (CORAZZA, 2006, p. 6-7). A partir da sua fundao, o Bacen sofreu diversas mudanas de cunho institucional, com grande destaque s ocorridas no interregno 1964-1988. As primeiras mudanas ocorreram no governo Costa e Silva (1967-1969). Inicialmente, houve a demisso da diretoria do Banco Central do Brasil e a substituio do presidente, com Rui Leme cedendo lugar a Ernane Galvas. No que concerne questo institucional, por seu turno, houve duas modificaes: a) a partir da Lei no 5.326, o Conselho Monetrio Nacional (CMN) passa a contar com sete membros nomeados pelo presidente da Repblica, ao invs de seis, em razo da criao de uma nova diretoria no Banco Central; b) mediante o Decreto no 65.769, passaram a ser includos na composio do Conselho Monetrio Nacional os ministros da Indstria e Comrcio, Planejamento, Interior e Agricultura (NOVELLI, 2001, p. 134-135). Cumpre salientar que o papel do Bacen transcendia a esfera estrita da execuo das polticas estatais, sendo tambm responsvel pela formulao dessas polticas (NOVELLI, 2001, p. 136). Ademais, os aperfeioamentos da tessitura institucional, particularmente no que compreende o mbito da autoridade monetria, prosseguiram a partir de ento. Durante o governo de Emlio Garrastazu Mdici (1969-1974), instituiu-se, a partir do Decreto no 71.097, que o presidente do Conselho Nacional de Habitao e o presidente da Caixa Econmica Federal (CEF) integrassem o Conselho Monetrio Nacional (NOVELLI, 2001, p. 135). Mudanas institucionais mais importantes ocorreram durante o governo Geisel (1974-1979). Uma delas foi a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDE) em substituio ao CMN, o que na
Banco Central do Brasil (Bacen)
prtica significou a transferncia da coordenao da poltica econmica do Banco Central para o CDE (NOVELLI, 2001, p. 138). No perodo aludido, ademais, ocorreram mudanas importantes no Conselho Monetrio Nacional. Com a Lei no 6.045, de 1974, os ministros do Interior e da Agricultura e o presidente da Caixa Econmica Federal foram excludos do CMN. Dois anos mais tarde, o presidente da Comisso Mobiliria de Valores foi includo (NOVELLI, 2001, p. 138). No governo de Figueiredo (1979-1985), por seu turno, ocorreram mudanas estruturais e institucionais no Conselho Monetrio Nacional e no Banco Central do Brasil. Dentre elas, a mais relevante para os propsitos
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deste trabalho refere-se transferncia do CMN para o Planejamento, o que significou a subordinao do CMN ao Ministrio da Fazenda. Isso porque, mais uma vez de acordo com Novelli (2001, p. 140): Por meio do decreto no 83.323, de 11/4/1979, a presidncia do CMN foi transferida para o Planejamento. Esta alterao colocou o BCB em uma situao inusitada: executor das polticas tempo, formalmente subordinado ao Ministrio da Fazenda. O referido decreto aumentou, ainda, o nmero de indicaes do presidente ao CMN, de trs para oito, bem como o retorno dos ministros da Agricultura e do Interior, alm do presidente da Caixa Econmica Federal ao referido Conselho. Vale registrar que, desde o incio da dcada de 1980, o debate sobre a independncia do Banco Central do Brasil voltara aos crculos econmicos com grande fora. A partir de 1985, o setor pblico nacional iniciou um processo de maior transparncia e controle de suas contas. As contas do oramento monetrio de natureza fiscal passaram a fazer parte do oramento fiscal. Duas alteraes institucionais de grande relevncia ocorreram em 1986. A primeira delas foi o congelamento da conta movimento do Banco do Brasil no Bacen,19 conta que permitia ao Banco do Brasil sacar recursos do Banco Central por deciso prpria; a partir desse momento, o trnsito de recursos entre essas duas instituies passou a ser devidamente registrado em seus respectivos oramentos, aumentando a capacidade de controle da moeda pela autoridade monetria. A segunda foi a centralizao da conta de reservas bancrias no Bacen. Com essas mudanas, o Banco do Brasil perdeu as funes de autoridade monetria que ainda detinha da prtica (NOVELLI, 2001, p. 87). A criao do Oramento-Geral da Unio (OGU) viabilizou a agregao dos oramentos fiscal e monetrio. Ademais, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional para unificar as despesas da esfera federal em um nico caixa e determinar o acerto de contas entre o Tesouro Nacional, o Banco do Brasil e o Bacen art. 11 do Decreto-Lei no 2.376, de 25 de novembro de 1987 (CORAZZA, 2006, p. 8-9; NOVELLI, 2001, p. 87). Em 1988, por seu turno, criou-se o Oramento das Operaes de Crdito, integrante do OGU, que fez o Banco Central perder suas funes de banco de fomento. O Bacen passou, ainda, a ser proibido de financiar diretamente o Tesouro Nacional e de emitir ttulos exceto para fins de poltica monetria.20 Segundo
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formuladas no CMN, cujo presidente agora era o secretrio do Planejamento e, ao mesmo
19 Instituda em 1965, a conta movimento do Banco do Brasil garantia o financiamento deste ltimo pelo Banco Central do Brasil. Viabilizava-se, a partir desse instrumento, a realizao de polticas de crdito oficiais, alm do financiamento do governo federal sem a existncia de recursos provisionados (BACEN, 2009). 20 Segundo Verosa: A nova ordem constitucional passou a impedir a utilizao indevida do Banco Central do Brasil no financiamento do Tesouro Nacional, proibindo operaes diretas ou indiretas com tal objetivo, apenas tendo permitido a compra e venda de ttulos emitidos por aquele, com o fim de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros, ou seja, para efeito do exerccio de uma poltica estritamente monetria (2005, p. 48).
Corazza: Com estas mudanas, o Banco Central do Brasil parece se aproximar, sob o ponto de vista institucional, do modelo de um banco central clssico (2006, p. 9). Mas, com o art. 34, a Lei de Responsabilidade Fiscal no 101, 2000, a partir de 2002, o Bacen passou a ficar impedido de emitir ttulos inclusive para efeito de poltica monetria, o que significou uma diviso ainda mais clara entre os papis de autoridade monetria e autoridade fiscal (BACEN, 2009). No menos importante, com a Constituio de 1988, a indicao da diretoria do Bacen ficou a cargo do presidente da Repblica, dependente apenas de aprovao de maioria simples do Senado (NOVELLI, 2001, p. 89). Cumpre mencionar que o art. 192 da Constituio de 1988 concedeu maior autonomia institucional ao Bacen21 e maior grau de autonomia no que se refere ao manejo dos diferentes instrumentos de poltica monetria Emenda Constitucional no 40 (CORAZZA, 2006, p. 18). Mas o debate sobre a independncia do Bacen antecedeu a criao da Sumoc. A instituio de mandatos fixos aos diretores da autoridade monetria ento criada revela claramente a inteno de viabilizar certo grau de independncia do Bacen em relao aos demais poderes. Essa independncia, contudo, provou-se falsa desde seu incio, no mbito do governo Costa e Silva, ante a demisso do presidente do Banco Central (CORAZZA, 2006, p. 12). Depois do Plano Real, com a Lei no 9.069/1995, a composio do CMN foi alterada substancialmente, passando a contemplar o ministro da Fazenda, do Planejamento e o presidente do Bacen, sendo a deliberao instituda pela maioria dos votos (NOVELLI, 2001, p. 88).
2.2 INSTITuCIoNALIDADE E RELAES Com o ESTADo E A SoCIEDADE

O Banco Central do Brasil constitui uma autarquia federal vinculada ao Ministrio da Fazenda e pertencente ao Sistema Financeiro Nacional (SFN). O quadro 1 apresenta a composio do SFN, com o Bacen figurando como entidade supervisora. Na condio de autoridade monetria, executando as orientaes do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e zelando pela garantia da estabilidade do poder de compra da moeda, o Banco Central do Brasil dispe das seguintes funes: a) monoplio da emisso de moeda; b) banqueiro do goverBanco Central do Brasil (Bacen)
no; c) banco dos bancos; d) superviso do sistema financeiro; e) execuo da poltica monetria; e f) execuo da poltica cambial e depositrio das reservas internacionais.
21 Vale salientar, contudo, que a Constituio de 1988 em seu art. 192 prev a elaborao de Lei Complementar do Sistema Financeiro Nacional em substituio Lei no 4.595. O artigo deixa toda a competncia do disciplinamento da moeda e do crdito para lei complementar. Segundo Saddi: [...] ausncia de uma lei complementar implicou, pelo fenmeno jurdico da recepo, a manuteno do status quo regido pela lei no 4.595, de 31 de dezembro de 1964 [...] (1997, p. 194).
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Quadro 1: Composio do Sistema Financeiro Nacional (SFN)

orgos normativos Entidades supervisoras
Banco Central do Brasil (Bacen) Comisso de Valores Mobilirios (CVM) Superintendncia de Seguros Privados (Susep) Secretaria de Previdncia Complementar (SPC) Instituies financeiras captadoras de depsitos vista Bolsas de mercadorias e futuros
operadores
Demais instituies financeiras Bancos de cmbio Bolsas de valores Entidades abertas de previdncia complementar Outros intermedirios financeiros e administradores de recursos de terceiros Banco Central do Brasil: institucionalidade, relaes com o Estado e com a sociedade civil, autonomia e controle democrtico 25
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Conselho Monetrio Nacional (CMN)
Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) Conselho de Gesto da Previdncia Complementar (CGPC)
Resseguradores
Sociedades seguradoras
Sociedades de capitalizao
Entidades fechadas de previdncia complementar (Fundos de penso)
Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen). Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?SFNCOMP>.
Atualmente, o Banco Central do Brasil dispe de independncia operacional e patrimonial, podendo manejar a poltica monetria autonomamente. No sistema de inflation targeting, institudo em 1999, como se sabe, a poltica monetria orientada para o cumprimento de uma meta para a inflao previamente estipulada pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) formado pelo presidente do Banco Central, pelo ministro do Planejamento e pelo ministro da Fazenda. Cumpre ao Bacen, nessa perspectiva, garantir a estabilidade do poder de compra da moeda e assegurar a solidez e a estabilidade do sistema financeiro. No primeiro mbito, o Bacen estabelece a taxa de juros bsica da economia, cujo alcance viabilizado pelo controle da liquidez do sistema bancrio. J a estabilidade e a solidez do sistema financeiro, alm de pressupor as funes de superviso e de regulamentao, envolvem a atuao da autoridade monetria como prestamista de ltima instncia, provendo recursos para as instituies com problemas de liquidez seja mediante a linha de redesconto, seja a partir das operaes de mercado aberto, o mais comum. Para os propsitos deste trabalho, importa destacar que o exerccio das funes do Bacen envolve reas altamente sensveis da Administrao Pblica, no raro exercendo impactos oramentrios significativos. A funo de prestamista de ltima instncia pode significar o destino de recursos a instituies j comprometidas e que no coloquem em risco o sistema de pagamentos. De igual modo, gastos destinados reestruturao do sistema bancrio podem ser efetuados sem a devida aprovao legislativa, contemplando instituies irrecuperveis e que no colocam em risco o sistema de pagamentos. Ademais, a poltica cambial pode responder a interesses particulares e que no necessariamente respondem aos desejos
da sociedade, mas sim a grupos de interesses que dispem de alto poder econmico e/ou poltico.22 V-se, pois, que as aes da autoridade monetria podem comprometer o alcance dos interesses coletivos escolhidos democraticamente, ante seus potenciais prejuzos transferidos ao Tesouro Nacional, onerando as contas pblicas.23 Para evitar que as iniciativas da autoridade monetria coloquem em risco os interesses da coletividade que se faz pertinente um sistema de prestao de contas e de controle sobre as aes dos bancos centrais pelas sociedades contemporneas. A transparncia das decises dos bancos centrais deve ultrapassar os limites impostos pelas medidas de combate inflao, transcendendo o estreito plano do binmio reputao-credibilidade e contemplando, inclusive, as possveis relaes estreitas estabelecidas entre a autoridade monetria e os grupos de interesses diversos, particularmente o sistema financeiro privado (CARVALHO, 2005; FREITAS, 2006). Tema caro aos defensores da tese da independncia do banco central, regras de prestao de contas e de responsabilizao pblica dos atos dos dirigentes da autoridade monetria devem ser estabelecidas, inclusive, para evitar abusos e favorecimentos indevidos derivados de possveis relaes siamesas entre os diferentes grupos de interesses e o banco central.24 Segundo Santos (2003, p. 175): Se examinarmos a literatura sobre a prestao de contas dos bancos centrais constataremos uma preocupao permanente com a construo de indicadores de accountability, basicamente, a partir de trs variveis: os objetivos do banco central, o grau de transparncia com que suas diretorias tomam decises e desenvolvem as outras atividades e a responsabilizao final de seus dirigentes. Tal esforo, todavia, ainda que louvvel, apresenta dois tipos de problemas: a) no existe neutralidade no conceito de prestao de contas de um Banco Central. Isto , o tipo de prestao de contas que se julga adequado depende das hipteses de teoria monetria que se adotam e do que se considera que devam ser as relaes entre poltica monetria e fiscal, ou seja, dos fundamentos econmicos da anlise da credibilidade; b) a prestao de contas dos bancos centrais, alm da lei e dos estatutos do Banco, depende
22 Nesse sentido, afirma Saddi : [...] evidente que o Banco Central no pode agir como se estivesse isolado de presses, ou como um ente tcnico insulado de seu ambiente natural. uma instituio poltica que coage, influencia e desencoraja outros agentes, e no uma autarquia que no sofre ou Banco Central do Brasil (Bacen) jamais exerce presses (1997, p. 226). 23 Conforme registra Novelli (2001, p. 87), a partir de 1988, o Banco Central do Brasil (Bacen) deixa de incorporar seus resultados ao patrimnio, sendo transferidos para o Tesouro Nacional depois de compensados prejuzos eventuais de exerccios anteriores. 24 Conforme aponta o estudo de Morais (2005), tomando como referncia o caso do Bacen , a composio da diretoria da autoridade monetria brasileira se mostra fortemente marcada por profissionais da iniciativa privada e de acadmicos sintonizados com os paradigmas convencionais da teoria econmica. A rede pessoal e profissional de relacionamento, conforme mostra Olivieri (2007), cumpre papel decisivo no processo de nomeao dos diretores do Bacen. Segundo a autora: A afirmao de que os critrios de nomeao so puramente tcnicos ingenuidade, ignorncia ou, o que pior, uma forma de tentar retirar a deciso sobre a distribuio dos cargos do mbito do debate pblico (2007, p. 166). Sobre o assunto, ver ainda Novelli (2001). So diversos os casos em que membros da diretoria do banco central se tornam executivos de bancos, ou vice-versa, o que pode condicionar, embora no necessariamente, as aes da autoridade monetria em contextos especficos. Acerca de discusso a respeito da prestao de contas dos bancos centrais, bem como as dificuldades em se viabilizar um sistema desta natureza em contexto de presidencialismo de coalizo, tomando-se como referncia o caso brasileiro, ver Santos (2003, p. 174-204).
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tambm da capacidade de controle do Legislativo sobre as variveis chaves da prestao de contas os objetivos do Banco Central, a transparncia e a responsabilidade final das decises de poltica monetria. No contexto do arcabouo institucional do regime de metas para a inflao, a ideia da transparncia resde juros e sobre os temas a ela relacionados. A divulgao da Ata do Comit de Poltica Monetria (Copom) tem o objetivo de justificar a deciso do Bacen sobre a conduo da poltica monetria. No entanto, conforme sinalizado no incio desta subseo, ainda que no sistema de metas para a inflao a autoridade monetria tenha como principal objetivo viabilizar a convergncia dos preos meta estipulada pelo CMN, o Bacen dispe de uma srie de outras funes, cujo sistema de transparncia, prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos ainda tem se mostrado altamente deficiente. Estudo realizado por Cruz Jnior e Matias-Pereira (2007) a partir das avaliaes dos mecanismos de governana existentes at 2003 sobre o Bacen mostra que a autoridade supervisora da instituio se d preponderantemente pelo Poder Executivo vis--vis Poder Legislativo. O Congresso Nacional tem cumprido, assim, um papel meramente assessrio, subordinado e, por isso, pouco importante no que diz respeito ao controle sobre as aes do Bacen. Entre as concluses dos autores, destaca-se a seguinte: [...] as atribuies de controle legislativo resumem-se, muitas vezes, na aprovao dos dirigentes do Banco Central, indicados pelo Presidente da Repblica, promoo de audincias semestrais com o presidente do Bacen, a fim de discutir assuntos, principalmente, relacionados aos impactos fiscais das operaes do Bacen, e possibilidade de convocao de dirigentes para a prestao de esclarecimentos, quando for julgado necessrio. Assim, via de regra, as competncias legais de controle assumidas pelo Congresso priorizam dispositivos de superviso ex-post, do tipo alarme de incndio, o que implica que a ao legislativa se d, geralmente, depois que as decises j foram tomadas e suas conseqncias, boas ou ms, j esto assumidas. Dessa forma, a atuao congressual fica dependente da ocorrncia de eventos negativos, para os quais seja necessria a interveno do Congresso, por fora da repercusso do caso junto sociedade ou a grupos de interesse. [...] o controle parlamentar apresenta-se limitado, irresoluto e freqentemente restrito a circunstncias de apreciao de decises j tomadas, fragilmente vinculado s etapas de formulao e implementao das polticas relacionadas moeda, ao crdito e ao cmbio, tornando frgil a efetiva atuao supervisora do Congresso Nacional (2007, p. 70-71). Decorre, pois, que o Bacen opera sob uma estrutura legal que propicia um amplo raio de atuao, sem o estabelecimento de limites legislativos precisos, o que atribui um alto grau de discricionariedade
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tringe-se basicamente s explicaes da autoridade monetria acerca das decises sobre a taxa bsica
instituio (CRUZ JR.; MATIAS-PEREIRA, 2007). Alm disso, conforme ser discutido a seguir, episdios frequentes considerando aqueles que se tornam pblicos demonstram que nem mesmo decises j tomadas pelo Bacen so devidamente investigadas e equacionadas pelo Poder Legislativo, condio que radicaliza ainda mais os problemas resultantes da insuficincia de controle da sociedade sobre a instituio. Por isso, ao analisar o caso brasileiro, Carvalho (2005, p. 214-217) sustenta a necessidade de criao de instrumentos de transparncia e responsabilizao adicionais aos j existentes, a fim de permitir maior controle das aes da autoridade monetria por parte da sociedade e dos demais poderes pblicos. Diz o autor: A definio dos poderes do Banco Central um dos maiores desafios para a democracia e para a defesa dos interesses populares. [...] Pode-se defender a concesso de poder to grande [ao banco central] sob o argumento [discutvel, mas procedente] de que a natureza dos problemas confiados ao BCB exige presteza e flexibilidade de atuao. A contrapartida deve ser ento um conjunto de instrumentos [tambm geis e flexveis] de controle por parte da sociedade e dos demais poderes pblicos sobre o BCB, para que sua atividade no fique submetida avaliao apenas dos mercados. Deve haver tambm a previso de sanes em casos de incompetncia ou de irresponsabilidade, e no s em casos de m-f. O passo seguinte para a completa independncia do Bacen em relao aos demais Poderes consiste na delegao de autonomia administrativa instituio, alm da concesso da independncia para o estabelecimento de objetivos autoridade monetria.25 No se tem claro, contudo, em que medida iniciativas nessa direo podem concorrer no sentido de limitar a capacidade de mudanas na poltica econmica, caso a sociedade as desejem especialmente no caso em que os mandatos desses dois poderes independentes no coincidam (FREITAS, 2006). Conforme sugere Saddi (1997, p. 240), no parece ser democraticamente aceitvel delegar a qualquer rgo da Administrao Pblica um poder superior ao dos trs poderes estabelecidos constitucionalmente, tal como no caso de um banco central independente.
Banco Central do Brasil (Bacen)
A existncia de um banco central independente, seja de facto, seja de jure, pode significar a supresso de conquistas democrticas e sociais histricas, lanando a possibilidade de existncia de bancos centrais capazes de fazer uso de sua autoridade para defender suas prerrogativas e legitimar aes consideradas socialmente questionveis, especialmente em um contexto em que os mecanismos de controle sobre a autoridade monetria se apresentam insuficientes, como parece ser o caso brasileiro luz de alguns casos exemplares analisados
25 Na condio de independncia, a autoridade monetria, alm de dispor de total liberdade no mbito do manejo dos diferentes instrumentos de poltica monetria autonomia operacional , tem a prerrogativa de determinar as metas de poltica monetria (SADDI, 1997, p. 53).
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a seguir. Alguns dos prprios defensores da tese da independncia do banco central, no entanto, admitem a necessidade de responsabilizao pblica dos atos da autoridade monetria, como forma de contrapesar o possvel efeito antidemocrtico da independncia.26 No obstante, a responsabilizao pblica dos atos do banco central, bem como do Executivo e do Legislativo, no requer, necessariamente, a existncia de um banco central independente.27
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26 Ver, por exemplo, o trabalho de Walsh (1995). 27 A dita verso moderada de banco central independente proposta por Blinder (1999, p. 72-92), por exemplo, prev maior abertura e responsabilizao da autoridade monetria. O autor concorda, inclusive, com a revogao das decises do banco central pelo Congresso e demisso por justa causa do presidente do banco central em situaes extremas, embora estas ltimas no sejam definidas. Mas, conforme visto, o referencial que sustenta a tese de independncia do banco central se articula com a ideia de que a autoridade monetria deve ter apenas um nico objetivo, a saber, o controle da inflao, preferencialmente mediante a adoo de um regime de metas. Esse ponto, contudo, foi pouco explorado por Blinder (1999).
3 Casos exemplares
Apresentamos nesta seo quatro processos recentes em que se evidenciou a capacidade de atuao autnoma do Bacen e de imposio, ao Estado e sociedade, tanto de seus pontos de vista quanto dos custos de sua atuao. Os quatro casos destacados apresentam diferenas relevantes entre si e todos requerem discusso mais aprofundada. Ainda assim, trata-se de situaes em que as evidncias confirmam as indicaes apresentadas neste trabalho. No primeiro caso, na defesa da poltica cambial em meio ao ataque especulativo dos ltimos meses de 1998, pode-se arguir que a responsabilidade principal deve ser dividida entre o Bacen e a Fazenda, mas a demisso apenas do presidente do Bacen, em janeiro de 1999, refora a tese de que a inspirao principal da defesa da poltica cambial naquele momento veio do Bacen. O segundo caso, a defesa dos interesses dos bancos e dos credores, revela a atividade de inteligncia do Bacen como um think tank em prol de um segmento da sociedade, os bancos, tratados pelo Bacen como vtimas de tomadores de crdito mal-intencionados e protegidos pela conduta incorreta do Judicirio. Os dois ltimos casos so episdios da atuao do Bacen como emprestador de ltima instncia em dois episdios recentes de problemas no sistema bancrio, 1995 e 2008. No primeiro caso, o Bacen agiu revelia da regulamentao em vigor e mobilizou os bancos comerciais federais para evitar que problemas localizados em alguns grandes bancos pudessem se transformar em ameaa ao conjunto do sistema bancrio. No segundo, o Bacen conseguiu uma medida provisria do Executivo antes de intervir fortemente no mercado, interveno reconhecida meses depois por um de seus diretores poca, em intrigante entrevista imprensa. Os quatro casos permitem anlise ampla da combinao entre a insero institucional do Bacen e a sua capacidade de tomar iniciativas e gerar consensos ou silncios em torno de sua ao.
3.1 DEFESA DA PoLTICA CAmBIAL Em 1998 E TRANSFERNCIA DoS CuSToS PARA o TESouRo
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A insistncia na manuteno do regime cambial no segundo semestre de 1998 implicou custos elevados para o Tesouro Nacional, posto que o Bacen ofereceu hedge amplamente no mercado para reduzir os riscos
de empresas e bancos com elevado endividamento externo. O objetivo era deter a fuga de capitais, iniciada em agosto, na esteira da moratria da Rssia. A venda de ttulos pblicos indexados ao cmbio transferia para o Tesouro, antecipadamente, os custos de uma possvel desvalorizao cambial, como de fato acabou ocorrendo em janeiro seguinte.
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Clculos feitos poca estimavam o passivo externo das empresas brasileiras em cerca de US$ 90 bilhes. Naquela altura, o governo tinha vendido ao mercado cerca de US$ 55 bilhes de ttulos pblicos com correo cambial, absorvidos por bancos e grandes empresas como hedge (CARVALHO, 1999). Nas semanas anteriores desvalorizao, o Banco Central vendeu cerca de US$ 7 bilhes no mercado futuro, por meio do Banco do Brasil. Depois da mudana no cmbio, perdeu quase US$ 2 bilhes no socorro a bancos que haviam quebrado no mercado futuro e que poderiam espalhar seus prejuzos pelo mercado financeiro, o chamado caso Marka-Cindam, em fevereiro (TEIXEIRA, 1999). Em suma: a atuao do Banco Central implicou a assuno de quase 70% do risco cambial do setor privado antes da desvalorizao, e mais um pouco em seguida. O impacto da desvalorizao sobre os ttulos de Tesouro Nacional elevou a dvida lquida do setor pblico de imediato em quase 8% do PIB sobre os nveis do final de 1998. Esse salto seria depois financiado em parte pelo aumento expressivo do supervit primrio, para 3% do PIB, por meio de aumento correspondente da carga tributria, viabilizada por um pacote de medidas adotadas logo em seguida. Em contrapartida, os bancos registraram lucros muito elevados no primeiro semestre do ano, com destaque para bancos internacionais que haviam operado a descoberto com os ttulos cambiais do Tesouro, especulando contra a taxa de cmbio defendida pelo Bacen. Pode-se argumentar que essa poltica no foi de fato do Banco Central, e sim do conjunto da equipe econmica do governo federal. Contudo, no momento da desvalorizao, houve o afastamento apenas do presidente do Bacen, Gustavo Franco, enquanto o ministro da Fazenda, Pedro Malan, permaneceu no cargo at o final do governo FHC. As relaes entre o Bacen e o ministrio da Fazenda na poca permanecem como tema de pesquisa em aberto, mas pode-se assumir que a defesa do regime cambial foi de responsabilidade principalmente da diretoria do Banco Central. De qualquer modo, como promotor ou como scio maior da deciso de enfrentar os mercados e manter a poltica cambial, o Bacen exps o Tesouro Nacional a grandes riscos de perdas no caso de desvalorizao do real. As perdas para o setor pblico teriam sido evitadas se o cmbio fosse desvalorizado logo no incio da corrida contra o real, o que imputaria os custos a empresas, bancos e aplicadores externos. possvel argumentar que foi apenas um erro de poltica econmica, cometido dentro de um esforo de fazer o que parecia ser melhor para o pas. A diretoria do Bacen tinha razes para acreditar que poderia derrotar o ataque especulativo nos ltimos meses de 1998, a exemplo do que conseguira no final de 1997, na crise da sia, e, em 1995, depois da desvalorizao do peso mexicano. A discusso relevante no essa, contudo.
O que deve ser ressaltado a ausncia de limites para os riscos que a poltica do Bacen imps ao Tesouro Nacional e a ausncia de questionamentos sobre as perdas causadas. Realizado o prejuzo, o posicionamento do Bacen no sofreu questionamentos, a no ser em questes ligadas a suspeitas de atuao fraudulenta de alguns bancos no momento da desvalorizao. As perdas incorporadas dvida pblica foram ignoradas no debate pblico, da mesma forma que no se fez um vnculo entre o erro da poltica cambial e a elevao da carga tributria e do supervit primrio, apresentada como indicao de compromisso do governo com a estabilidade fiscal do pas.
3.2 DEFESA uNILATERAL DoS INTERESSES DoS CREDoRES DIANTE DA INSEguRANA juRDICA
Pressionado pelos questionamentos recorrentes na sociedade sobre as elevadas margens de ganhos impostas pelos bancos nas operaes de crdito, os chamados spreads, uma das fontes dos lucros elevados dos bancos, o Banco Central do Brasil desenvolve, h cerca de dez anos, intensa campanha pela reduo do que designado por insegurana jurdica. O argumento de que as dificuldades e a morosidade na execuo das garantias oferecidas obrigam os bancos a impor essa margem elevada para proteger a rentabilidade mdia de suas carteiras. A responsabilidade imputada ao Judicirio: alm da lentido processual e da falta de agilidade no atendimento das demandas do credor, o Judicirio acusado de adotar decises sempre favorveis ao devedor, por motivos humanitrios, o que estimularia o tomador de crdito a adotar prticas desleais contra o credor. Ou seja, os bancos so vtimas de pessoas e empresas mal-intencionadas, estimuladas por juzes que no cumprem as normas legais. As implicaes da chamada insegurana jurdica quanto ao cumprimento dos contratos tm sido objeto de discusso na literatura econmica no que se refere a seus efeitos sobre o custo do crdito. Essa mesma literatura, contudo, no aborda a insegurana jurdica do devedor diante da possibilidade de prticas desleais por parte dos bancos e instituies financeiras, embora existam referncias sistemticas a atitudes dessa natureza no Brasil. O tomador potencial de crdito est sempre diante do risco de prticas abusivas por parte
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do credor, diante das quais a proteo custosa, demorada e com possibilidade de xito incerta. Nos seus documentos e em estudos de seu corpo tcnico, divulgados publicamente, o devedor sempre tratado como inadimplente em potencial, movido por critrios de m-f, enquanto o banco apresentado como vtima indefesa pela falta de proteo jurdica. Nesse esforo, o Bacen reclama mudanas na conduta do Poder Judicirio e nas regras processuais da Justia.
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O posicionamento do Bacen nesse tema inteiramente unilateral: alm de tomar posio de forma clara e exclusiva em defesa de um dos lados do conflito, silencia inteiramente sobre os riscos e os problemas a que est exposto o tomador de crdito diante do banco. Denncias de abusos de bancos contra seus clientes no so novidade. H registros no Procon e na prpria pgina do Bacen. So nmeros reduzidos, se comparados com o nmero de clientes dos bancos, mas tampouco as denncias que o Bacen apresenta contra as supostas atitudes desleais dos tomadores de crdito esto embasadas em nmeros robustos. Alm disso, h trabalhos que apresentam os tipos de atitudes que os bancos podem tomar contra os clientes, como em Golek (2005), em que so elencadas as modalidades de abusos em temas como venda de produtos induzida, informaes incorretas, m-f em propostas de negociao irrecusvel de dbitos inflados por clculos incorretos. Diversos trabalhos empricos sustentam que os bancos tm grande espao para tomar atitudes desleais contra os clientes e contam de fato com a proteo da Justia em boa parte dos casos. Reportagem da Revista Consultor jurdico, de 13 de agosto de 2007, sob o ttulo Justia tende a favorecer sempre a parte mais forte, apresenta a pesquisa dos advogados Brisa Ferro e Ivan Csar Ribeiro, na qual concluem que o Judicirio favorece o mais forte, e no o mais fraco, pois os juzes cumprem a determinao da prpria lei. De acordo com a reportagem, Ferro e Ribeiro trabalharam com oito reas do Direito: Depois de analisar 81 decises e entrevistar 30 desembargadores [...] concluram que o que condiciona a posio do juiz antes de tudo o grau de regulamentao da matria em julgamento. Assim, quanto mais regulamentao h em determinado tema ou setor, maior a chance de o contrato firmado entre as partes ser desconsiderado perante a Justia. Esto nessa condio, principalmente, as reas de trabalho, Direito previdencirio, meio ambiente e consumidor. Quando no h tanta regulamentao, as partes so mais livres para firmar contratos e estes, consequentemente, mais respeitados pelos juzes. A fica mais evidente a vantagem que o lado mais forte tem. Seja porque os grandes s procuram a Justia quando sabem que vo ganhar ou porque os pequenos levam tudo para a corte, o fato que, nas decises analisadas, concluram que o contrato que favorece a parte mais forte tem mais chance de ser mantido. Nas reas mais regulamentadas, a vantagem menos evidente porque a legislao, que busca proteger o hipossuficiente, tenta, ainda que sem sucesso, equilibrar essa relao. A regulao tenta, mas no consegue. Ainda quando a norma feita para proteger o hipossuficiente, ele perde. Tais problemas so agravados pela enorme assimetria de poder econmico entre o banco e o cliente quando se forma um contencioso. Um tomador de crdito no tem advogados disposio nem
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recursos para contratar peritos se a causa evolui no Judicirio, nem tem tempo disponvel para se dedicar ao processo, como exposto em Silva (2006). No de estranhar que muitas queixas dos clientes sequer sejam apresentadas. Os documentos do Bacen ignoram inteiramente todas essas questes e concebem a insegurana jurdica como um problema exclusivamente dos credores, ou seja, dos bancos. So muito reveladores alguns trechos do documento Economia Bancria e Crdito: Avaliao de cinco anos do projeto juros e spread bancrio (BACEN, 2004, p. 35-36). Depois de afirmar de incio que o ambiente institucional e jurdico brasileiro pouco favorvel ao crdito e, principalmente, aos credores, o documento no menciona qualquer problema que esse ambiente possa causar aos devedores. Toda a carga contra os devedores. Referindo-se Lei n 10.931, no caso de financiamento de imveis, na qual se estabeleceu que o devedor fica obrigado a pagar as obrigaes do contrato que no estejam sob questionamento na Justia, o documento sugere que esse princpio seja estendido a todos os contratos, j que se observa com muita freqncia a utilizao, por parte dos devedores, das ineficincias e demoras dos processos judiciais com o objetivo nico de adiar o pagamento de suas obrigaes. Uma das formas mais usuais questionar aspectos menores relacionados cobrana dos encargos financeiros devidos. [...] Alguns juzes entendem ser adequado desconsiderar o estabelecido na letra da lei ou nos contratos, alinhando-se com a parte mais fraca da disputa, usualmente o devedor, contra a parte mais forte, o credor, com o intuito de promover justia social (p. 35). Em seguida, a reforma da Lei de Falncias recebe diversos elogios, pelo [...] aumento da governana exercida pelos credores sobre os processos de insolvncia, em funo da reviso das regras de prioridades de pagamentos na falncia, inclusive a limitao dos crditos trabalhistas, e a criao e valorizao das instncias de representao (comit de assemblia) dos credores na falncia e na recuperao judicial (p. 36).
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Esses trechos evidenciam o posicionamento unilateral assumido pelo Bacen no tratamento da questo da insegurana jurdica como fator de inibio e de encarecimento do crdito no Brasil. Em nenhum momento, levada em conta a insegurana jurdica do tomador de crdito diante dos bancos, nem questionado o custo de atitudes de m-f dos bancos, inclusive em termos de inibio da demanda de crdito dos tomadores de menor risco.
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3.3 AmEAA DE CRISE BANCRIA DE 1994-1995 E PRogRAmA DE ESTmuLo REESTRuTuRAo E Ao FoRTALECImENTo Do SISTEmA FINANCEIRo NACIoNAL (PRoER)
Um episdio particularmente ilustrativo a fragilizao e a quebra do Banco Econmico, em agosto de 1995, na esteira do qual se criou o Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), em novembro, para acomodar a quebra do Banco Nacional. O prolongado esforo do Banco Central do Brasil no impediu a quebra do Econmico, no evitou que muitos depositantes sofressem pesadas perdas e comprometeu elevado montante de recursos pblicos. Embora apresentada como instrumento para evitar o uso de dinheiro pblico para cobrir prejuzos do setor privado, a interveno realizada em 11/8/1995 foi apenas o reconhecimento de perdas que j estavam com o setor pblico. O Bacen conhecia a gravidade dos problemas do Econmico desde pelo menos vrios meses antes28 e optou pela tentativa de encontrar uma sada negociada, com venda ou partilha do seu controle acionrio. Uma soluo desse tipo poderia evitar perdas para os depositantes e credores do banco e afastaria o receio de turbulncias no sistema financeiro, risco ainda mais temido com a ecloso da crise bancria no Mxico e na Argentina, no incio de 1995, aps a crise cambial mexicana de dezembro anterior. A estratgia adotada pelo Bacen foi financiar o Econmico e mant-lo funcionando at que as negociaes chegassem a bom termo. medida que bancos e depositantes mais bem informados se apercebiam da real situao do Econmico e procuravam reduzir de forma rpida e ordenada os depsitos e os crditos que lhe concediam regularmente, o Bacen assumia seu lugar, elevando o comprometimento de seus recursos, ou seja, o comprometimento de recursos pblicos. No incio de agosto de 1995, as negociaes de grupos empresariais para salvar o banco baiano passaram a ser comentadas diariamente na imprensa, com detalhes sobre a gravidade dos problemas e as dificuldades para se chegar a um acordo. Na quarta-feira, 9/8, enquanto a gazeta mercantil parava repentinamente de abordar o tema, a Folha de S. Paulo (p. 2-8) anunciava: Venda do Econmico fica sem prazo e descrevia os impasses nas negociaes, reiterando que o mercado j no financiava o banco. Na vspera, a mesma Folha afirmara (p. 2-8) que o Bacen queria um acordo ainda esta semana, caso contrrio faria a interveno, mas sem prejuzo para correntistas e demais clientes.
28 A fragilidade financeira e patrimonial do Banco Econmico era de conhecimento de todo o mercado financeiro e era fcil de verificar pelos indicadores de desempenho desde anos antes (CARVALHO; OLIVEIRA, 2002).
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A iminncia da interveno estava na imprensa dois dias antes de ocorrer, ao lado de declaraes oficiosas do Bacen de que os depositantes no sofreriam prejuzos. Enquanto isso, os grandes aplicadores empreendiam uma debandada final, financiada de fato pela deciso do Bacen de manter o banco em atividade at 11 de agosto. Isso porque, sem conseguir captar recursos e j devendo ao Bacen, as ordens de resgate de aplicaes e os saques de recursos s podiam transformar-se em dinheiro porque o Econmico continuava podendo sacar no prprio Bacen. O expressivo aumento do rombo nos ltimos dias, portanto, fez-se custa de dinheiro pblico e custa dos poupadores e clientes que no fugiram a tempo. O crescimento da dvida a descoberto do banco com o Bacen significava cada vez menos recursos disponveis, aps a interveno, para ressarcir aqueles que no fugiram. Em suma, os prejuzos do setor pblico e dos pequenos e mdios depositantes acabaram sendo muito maiores que se a interveno tivesse ocorrido em 1994, ou em meados de 1995, ou poucos dias antes de 11/8. O processo foi bem descrito pela revista veja (1995, p. 86), em uma das reportagens publicadas aps a quebra e que no foram contestadas pelo Bacen ou por qualquer autoridade: Durante o ano de 1995, todo o dinheiro que o Econmico captava era menor do que o retirado pelos clientes. Resultado: todos os dias, no final do expediente bancrio, o banco ficava no vermelho. Para fechar o caixa no azul, [...] precisava tomar emprestado cerca de 2 bilhes de reais. Seu descrdito na praa era tamanho que, junto banca privada, no conseguia mais de 80 milhes. A diferena o Econmico conseguia em Braslia. Uma parte obtinha junto Caixa Econmica Federal, obrigada pelo Banco Central a comparecer quase todo dia. A Caixa emprestou mais de um bilho de reais nos piores dias. Num dos dias mais tranqilos, 2 de maio, colocou 570 milhes. O resto do dinheiro, o Econmico buscava na linha de redesconto do Banco Central, onde batia diariamente h nove meses. Na quinta-feira passada o Econmico precisou de 3 bilhes de reais e, s para o Banco Central, pediu quase 2 bilhes. Era demais. Foi o sinal de alarme que decidiu a interveno. Faltou apenas a revista completar que a fuga em massa de recursos na sexta 11/8, horas antes da interveno, s foi possvel porque o Banco Central havia emprestado todo o dinheiro ao Econmico na vspera, quando a quebra j era inevitvel.
Casos exemplares
Os detalhes do que ocorreu ficaram um pouco mais claros anos depois, com a divulgao do relatrio da Polcia Federal (PF) sobre o caso. Segundo o Estado de S. Paulo (31/12/2000, Econmico mascarou balano patrimonial), o banco em crise utilizou recursos da Caixa Econmica Federal (CEF) para mascarar o balano de junho de 1995, operao feita por meio de CDI-reserva, mecanismo que possibilita instituio
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financeira empenhar seus prprios recursos para garantir pagamento da dvida. O negcio aparentemente no trouxe prejuzo para a CEF, mas foi incorporado ao rombo dos cofres pblicos, j que o Bacen, ao assumir as dvidas do Econmico, tambm encampou os dbitos. Ainda seguindo o texto do jornal sobre o relatrio da PF, o Econmico recebeu crditos de liquidez do Bacen fevereiro at a quebra, em agosto. Em maio, o financiamento total era de R$ 2 bilhes, metade da CEF, metade do Bacen. Em 30 de junho, vencia emprstimo tomado junto ao Bacen (R$ 1,1 bilho). De acordo com a matria citada (O ESTADO DE S. PAULO, 2000): Nesse mesmo dia seria publicado seu balano patrimonial. Para o rombo no constar do balano, o Banco Econmico devolveu o dinheiro do BC e tomou novo emprstimo na Caixa, de modo que ficou devendo R$ 2,15 bilhes instituio. Isso fez com que o banco no recorresse ao BC para conseguir realizar a zeragem automtica de suas contas, equilibrando dbitos e crditos na sua reserva bancria. Assim, o balano do primeiro semestre de 1995 demonstrou que no havia nenhum dbito entre o Econmico e o Bacen relacionado ao socorro financeiro, mas trs dias depois o Econmico voltou a recorrer ao Bacen, recebendo em torno de R$ 1 bilho de assistncia liquidez. Conclui ento o laudo tcnico da PF: Isso demonstra que o aumento do volume de CDIs-reserva vendidos para a Caixa Econmica Federal, em 30 de junho de 1995, serviu apenas para que o Banco Econmico ocultasse do mercado, durante a publicao de seu balano, a sua situao de grande devedor do Banco Central. Pode-se ento imaginar o que ocorreu nos ltimos dias do Econmico: como seria muito arriscado deixar o dinheiro da CEF no Econmico at o fim e tentar liber-lo s escondidas depois da interveno, o Bacen teve de orientar a CEF a no renovar os crditos dirios ao Econmico nas vsperas ou no dia da interveno. Com isso, os diretores do Econmico foram de fato avisados, ainda que de forma indireta, de que chegara o momento do desenlace, e materializou-se o rombo de mais de um bilho de reais dos ltimos dias apontado curiosamente pelo Bacen como o motivo para se decidir pela interveno. A continuidade dos crditos da CEF no interbancrio assegurava ao mercado financeiro que o Econmico, embora em grave crise, continuava sendo apoiado pelo Bacen. Para os pequenos e mdios aplicadores, o financiamento da CEF permitiu que o Econmico operasse de maneira normal e reduziu bastante os sinais que poderiam chegar at o grande pblico, na forma de boatos e rumores, os nicos instrumentos de que a maioria das pessoas e firmas dispem para decidir o que fazer com seus depsitos e suas aplicaes. Esses depositantes estavam sendo privados de informao relevante, qual os grandes tinham acesso, e estimulados a manter seus recursos no banco.
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durante os primeiros oito meses de 1995 e tambm recebeu emprstimos interfinanceiros CDI da CEF, de
O reconhecimento explcito da participao da CEF apareceu em conhecido estudo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), um rgo pblico, sobre os resultados dos bancos pblicos em 1995: [...] a CEF foi largamente acionada pelo Governo no sentido de prover recursos aos bancos privados em dificuldades, a fim de impedir que essas instituies pagassem as taxas punitivas cobradas pelo Banco Central nas operaes de redesconto. Esses emprstimos cresceram de R$ 550 milhes, em finais de 1994, para R$ 7,3 bilhes em dezembro de 1995 (1997, p. 11). Os responsveis pela publicao final do estudo do IBGE certamente no se aperceberam de que ofereciam, assim, a prova de um procedimento irregular, indcio forte de que o tema jamais foi objeto de debate ou questionamento pblico. Os crditos da CEF ao Econmico em crise violavam as regras de prudncia fixadas pelo Bacen, pois o montante superava em algumas dezenas de vezes o patrimnio lquido da CEF e o Econmico no oferecia garantias. Irregularidade to flagrante e to grande jamais teria sido feita sem um aval implcito do Bacen, atitude para a qual no existe amparo legal e que , em geral, proibida na regulamentao dos bancos centrais. As evidncias comprovam que o Bacen agiu com enorme desenvoltura e autonomia na crise do Banco Econmico. Passou por cima das normas legais, envolveu bancos pblicos, criou situaes originais e salvou o sistema bancrio privado custa de ampliar os prejuzos assumidos pelo setor pblico. Ao final, conseguiu evitar a discusso pblica dos problemas, inclusive nas diversas audincias realizadas no Congresso Nacional. O episdio ilustra bem a complexidade do exerccio da funo de emprestador de ltima instncia e a facilidade com que consegue ocultar e mistificar o que ocorre nos casos mais graves. O debate pblico foi dominado por trs enfoques mistificadores e nunca escapou do entrelaamento entre eles, embora em certa medida os trs fossem contraditrios: a contraposio artificial entre fazer o que se fez ou no fazer nada; a tese das falhas de fiscalizao; e os alegados efeitos das presses polticas que teriam impedido a ao do Bacen. Sob o argumento justificado de que o Bacen e o governo no poderiam deixar o banco quebrar simplesmente, criou-se a defesa do que foi feito, sem questionar o mrito do que se fez, nem se havia outras possibilidaCasos exemplares
des de atuao. O bloqueio da discusso impediu que viesse a pblico o que de fato ocorreu. Nunca entrou no debate pblico o desrespeito s normas legais. A legislao vigente na poca fixava a exigncia de garantias para os crditos do Bacen a instituies financeiras: a Resoluo no 1.786, do prprio Bacen (fevereiro de 1991), definira duas modalidades possveis. Os emprstimos de liquidez seriam destinados a solucionar problemas de iliquidez momentnea, com prazo curto e limitados a 15% de certas contas do
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passivo. Os emprstimos especiais se destinariam a instituies com descasamento de prazos entre passivo e ativo, sem limite de prazo e volume, mas com exigncia clara de que a instituio deveria demonstrar condies de solvabilidade. Nos dois casos, a Resoluo exigia a apresentao de garantias adequadas. Nas audincias do ministro da Fazenda e do presidente do Bacen no Congresso sobre o Banco Econmico, o ponderam de forma evasiva e evitaram discutir a norma legal.29 Foi tambm impossvel colocar na imprensa a discusso sobre a desobedincia explcita das normais legais e cobrar das autoridades explicaes a respeito. O segundo instrumento de mistificao foi a tese de que a causa de tudo veio de erros de fiscalizao, resultado de que o mercado esperto demais, o Bacen sempre corre atrs e que o nico jeito prevenir. A alegao de falhas de fiscalizao, adotada depois tambm no caso do Banco Nacional, nunca foi provada pelo Bacen. Sempre foi negado acesso aos documentos da fiscalizao, mesmo anos depois do processo de interveno. O debilitamento do Banco Econmico era um processo antigo e comprovvel com os simples dados dos balanos.30 Alm disso, mesmo que a fiscalizao regular no tivesse detectado os problemas, o Bacen teve a demonstrao prtica da gravidade da situao quando os demais bancos cortaram o financiamento no interbancrio. Uma razo alegada por dirigentes do Bacen e dos bancos federais, mas apenas em conversas reservadas, de que o procedimento permitiria reduzir o nus que o acesso ao dinheiro do redesconto acarreta para um banco em crise. Se assim o foi, houve subsdio de um banco federal ao banco privado em crise, que deixou de arcar com os custos decorrentes de sua situao. Se o banco em crise estava pagando juros muito altos tambm CEF o que alegado em defesa da deciso de seus diretores de realizar o negcio , ento a alegao de reduzir o nus no procede. Contudo, podem ser levantadas duas outras justificativas para os crditos da CEF. Uma de que estavam esgotadas as garantias que o banco podia oferecer ao Bacen e este, para no operar em flagrante irregularidade, utilizou a CEF como brao auxiliar e esta passou a dar crdito sem garantias, protegida por um compromisso do Bacen de avis-la a tempo caso o banco fosse sofrer interveno. A outra de que o Bacen queria evitar que nmeros muito altos nas estatsticas do redesconto espalhassem a desconfiana no mercado e precipitassem a crise que estava empenhado em evitar. Nas duas hipteses, caso tudo terminasse bem, a operao passaria como indolor e at lucrativa para todos. Como a sada negociada no se materializou, o esquema revelou-se muito arriscado e acabou sendo
29 Em 28 e 29 de novembro de 1995 e em 5 de maro de 1996, foram ouvidos o ministro da Fazenda, Pedro Malan, e o presidente do Banco Central, Gustavo Loyola. A transcrio das sesses est na Biblioteca da Cmara dos Deputados. 30 O Banco Econmico estava se debilitando financeiramente de forma preocupante nos anos anteriores ao Plano Real. Ver a respeito Carvalho e Oliveira (2002).
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Banco Nacional e a criao do Proer, quando indagados sobre a base legal das atitudes adotadas, ambos res-
fortemente prejudicial ao setor pblico e aos clientes que no fugiram a tempo. Uma razo bsica para isso que o financiamento do banco pblico auxiliar s poderia ser suspenso se a situao melhorasse para o banco em crise; caso contrrio, a sada desse financiador de penltima instncia deixaria o banco insolvente e, mais importante, seria um sinal inquestionvel de interveno. O terceiro argumento foi atribuir os problemas na atuao do Bacen a presses polticas, falta de autonomia. Bastante previsvel nos debates sobre o tema, o argumento fica bastante enfraquecido com os poucos relatos vindos a pblico sobre os processos de tomada de deciso no caso. Afinal, os diretores do Bacen foram capazes de derrubar o acordo do presidente da Repblica com o senador Antnio Carlos Magalhes dias depois da interveno. Bastou a ameaa de demisso coletiva dos diretores do Bacen para que o Executivo recuasse, conforme admitiu o prprio presidente do Bacen, Gustavo Loyola (GAZETA MERCANTIL, 1995, p. 1). Isso significa que o Bacen disps de bastante espao para fazer valer seus pontos de vista em uma questo que ameaava gravemente as relaes do Executivo com um dos seus principais aliados. O Bacen pode contrariar com sucesso o Executivo, desde que esteja realmente disposto a faz-lo. Alm disso, todas as verses apresentadas depois da interveno atribuem a conduta do Bacen no caso do Econmico a opes de sua prpria diretoria a partir de preocupaes com o plano de estabilizao, com o risco de instabilidade no sistema bancrio e com o fluxo de recursos externos para o pas.
3.4 DEFESA DoS BANCoS NA CRISE DE SETEmBRo-ouTuBRo DE 2008

Depois dos problemas ligados ao Proer e interveno do Bacen na crise cambial, em janeiro e fevereiro de 2009, em especial as controvrsias sobre o caso Marka/Cindam, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no 101), de 4 maio de 2000, retomou a normatizao dos emprstimos do Bacen a bancos. Pelo texto da lei, no art. 28, ficava proibida a utilizao de recursos pblicos para socorrer instituies do sistema financeiro nacional, podendo o Bacen operar apenas na forma de redesconto e de emprstimos com prazo inferior a 360 dias. Entendeu-se do texto que o Bacen estava proibido de operar como emprestador de ltima instncia, a no ser no caso de instituies solventes, capazes de oferecer ttulos pblicos como garantia de emprstimos do
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Bacen. Contudo, j no incio da sua redao, o art. 28 estabelecia a ressalva de que a vedao estabelecida deveria ser observada salvo mediante lei especfica. As preocupaes manifestadas por alguns com um possvel engessamento da capacidade de interveno do Bacen em uma situao de crise foram rapidamente desfeitas nos episdios de setembro-outubro de 2008, na esteira da onda de choque provocada pela quebra do banco Lehman Brothers do EUA.
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Como se sabe, a onda de averso ao risco nos mercados mundiais provocou forte valorizao do dlar, amplificada no Brasil pelos rumores de dificuldades de bancos mdios e pequenos, de um grande banco e de muitas empresas exportadoras que haviam realizado operaes de proteo de grande risco no caso de forte desvalorizao do real (OLIVEIRA, 2009; FREITAS, 2009; FARHI e BORGHI, 2009). O cmbio saltou de R$ 1,70 por dlar para quase R$ 2,50 com muita rapidez, o que quebrou algumas dessas eme mdios no mercado interbancrio. A reao do governo foi imediata. Em 6 de outubro, foi editada a Medida Provisria no 442, facultando ao Conselho Monetrio Nacional estabelecer critrios e condies especiais de avaliao e de aceitao de ativos recebidos pelo Bacen em operaes de redesconto ou em garantia de operaes de emprstimo em moeda estrangeira. Como costuma ocorrer em textos dessa ordem, no foram oferecidos parmetros para limitar essa faculdade, em especial no que se refere ao preo de aceitao dessas garantias. Sem essa limitao de preo e da natureza das garantias, o Bacen ficava autorizado a agir da forma que lhe parecesse mais adequada, inclusive porque o mesmo artigo, no item II, autorizava o Bacen a aceitar, em carter complementar s garantias oferecidas nas operaes, garantia real ou fidejussria outorgada por acionista controlador, por empresa coligada ou por instituio financeira. A MP foi transformada na Lei no 11.882, de 23 de dezembro de 2008, e seu verdadeiro alcance s veio a ser percebido com a rumorosa entrevista concedida pelo ento diretor de poltica monetria do Bacen, Mario Tors, ao jornal valor Econmico um ano depois, em 13/11/2009.31 A expresso jogamos dinheiro de helicptero para combater a crise de liquidez forte o suficiente para evidenciar que o Bacen ofereceu liquidez ao mercado segundo a lgica do que era ou pareceu necessrio para estancar a desconfiana. Na entrevista, o ento diretor do Bacen no deu detalhes sobre datas e montantes operados, nem sobre as garantias oferecidas, sua natureza ou o preo com que foram aceitas pelo Bacen. correto supor que as operaes foram iniciadas antes da edio da MP n 442 e que esta teria sido editada de fato para oferecer amparo legal s iniciativas j em curso. Sempre segundo Tors: Ficvamos todos dentro da sala, em volta do computador, at decidir qual medida teria exatamente o efeito desejado. Decidido o volume de dinheiro a liberar, entraram em cena dois diretores de carreira do Bacen Antnio Gustavo Matos do Vale (liquidaes) e Anthero de Moraes Meirelles (administrao) para ajudar a transformar as decises em circulares e resolues. No sei fazer isso. A participao desses diretores foi fundamental, afirmou Tors.
31 Matria realizada por Romero e Ribeiro (2009).
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presas e levou os grandes bancos a praticamente suspender a oferta de recursos para bancos pequenos
Sobre a data de incio, o diretor informou que a choradeira das empresas e dos bancos teria comeado apenas dois dias depois da quebra do Lehman, em 16 ou 17 de setembro, portanto. O texto da matria do jornal valor Econmico esclarecedor: A choradeira no demorou a comear. Apenas dois dias depois da quebra do Lehman, a caixa de e-mails do diretor de poltica monetria do BC ficou abarrotada de mensagens de diretores de grandes empresas e de operadores de bancos, com splicas de interveno da autoridade no mercado para reduzir as perdas que suas empresas estavam prestes a sofrer. As mensagens tinham um tom dramtico. Num desses e-mails, com data de 17 de setembro de 2008, o diretor financeiro de uma grande companhia exportadora deu informaes teis ao Banco Central. Revelou que as empresas haviam utilizado instrumentos tradicionais na Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F) para se proteger da apreciao cambial. O autor da mensagem teria alardeado haver risco de disrupo para pressionar o Bacen a vender dlares, apontando os resgates de Certificado de Depsito Bancrio (CDB) de bancos pequenos e mdios pelas empresas sob ameaa de perdas nos derivativos, o que deixava esses bancos sob grande ameaa de uma crise de liquidez. Mensagens desse tipo continuaram a chegar, mas Tors declarou ter resistido s presses, alegando que o cmbio era flutuante e o Bacen no faria intervenes naquele momento, antes de saber a dimenso da crise. Nada foi dito, portanto, sobre a data em que o dinheiro foi introduzido no mercado em grandes quantidades, de helicptero, nem quais motivos teriam levado a diretoria do Bacen a faz-lo, j que nos primeiros dias a deciso teria sido de resistir e aguardar. A entrevista contm tambm diversos detalhes acerca da comunicao direta de diretores de bancos e de grandes empresas com os diretores do Bacen e do clima em que as questes foram analisadas e as decises por fim adotadas. Pouco se sabe a essa altura sobre o que de fato ocorreu, inclusive por ter se formado um amplo consenso entre o Bacen, o governo e as lideranas de bancos e empresas em torno da tese de que o Brasil no foi afetado pela crise por ter um sistema bancrio slido, bem regulado e fortalecido pelo Proer. As palavras de Tors colocam essas afirmativas sob grande dvida, inclusive por no terem sido desmentidas.
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As declaraes do diretor confirmam a capacidade do Bacen de agir por sua prpria iniciativa, independente das restries legais existentes, como em 1995. Mostram tambm a capacidade de criar em seguida no apenas um consenso poltico em torno de suas iniciativas, mas tambm as normatizaes legais que amparam ex post as medidas adotadas, seguindo seu arbtrio e sua prpria avaliao sobre a situao a enfrentar. Nos dois casos, a quantidade de dinheiro colocado no mercado foi decidida em cima do que se entendia ser a demanda, sem prestao de contas sobre quantidades e condies em que isso foi feito.
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Concluso
Este texto discutiu, luz da tese da independncia do Banco Central e do processo de formao da autoridade monetria brasileira, a autonomia desfrutada pelo Bacen de facto dentro do Estado e adiante da sociedade civil. Pde-se verificar que, embora no seja atualmente independente, no sentido de no dispor da prerrogativa de estabelecer metas para a conduo da poltica monetria, o Bacen atua como se dispusesse de plena autonomia jurdica. Diversos episdios, alguns dos quais apresentados neste artigo, revelam a capacidade de o Bacen exercer suas diferentes atribuies sem a devida transparncia, prestao de contas e responsabilizao pblica dos atos de seus dirigentes. Sujeito a presses diversas, conforme revelado pela intrigante entrevista recente concedida pelo ento diretor de poltica monetria do Bacen, as relaes da autoridade monetria brasileira com o Estado e a sociedade civil se apresentam escusas, constituindo uma deficincia do processo democrtico brasileiro, particularmente no que se refere ao controle sobre as aes do Bacen. A instituio do regime de metas para a inflao implicou avanos importantes no mbito da transparncia das aes do Bacen na esfera estrita da poltica monetria, mas no viabilizou uma tessitura institucional capaz de permitir sociedade civil o completo conhecimento de suas aes resultantes do exerccio de suas mais diferentes atribuies. Intervenes realizadas e capazes de implicar nus oramentrio significativo se tornam de conhecimento pblico de forma apenas parcial e a partir de canais no institucionalizados, com o Poder Legislativo cumprindo papel tmido e assessrio no que diz respeito s aes do Bacen. Estudos que avancem nesta discusso e busquem vislumbrar iniciativas e medidas para o fortalecimento da democracia brasileira, particularmente no mbito do controle da sociedade sobre o Banco Central, mostram-se altamente necessrios para viabilizar a constituio de um sistema efetivo de prestao de contas e de responsabilizao pblica dos atos dos dirigentes do Bacen, tornando transparentes as aes da instituio e fortalecendo a democracia brasileira.
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entender sua capacidade de legitimao no mbito do Estado e da sociedade.

1 Bancos centrais nas economias contemporneas

Manifestao do vis in acionrio

Uso poltico da poltica monetria

Financiamento dos d cits oramentrios do governo

Fonte: elaborao dos autores, baseado em Mendona (2000, p. 104).

2 Banco Central do Brasil (Bacen)

2.1 FoRmAo Do BACEN: BREvE hISTRICo

formuladas no CMN, cujo presidente agora era o secretrio do Planejamento e, ao mesmo

2.2 INSTITuCIoNALIDADE E RELAES Com o ESTADo E A SoCIEDADE

Quadro 1: Composio do Sistema Financeiro Nacional (SFN)

Conselho Monetrio Nacional (CMN)

Entidades fechadas de previdncia complementar (Fundos de penso)

Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen). Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?SFNCOMP>.

3.4 DEFESA DoS BANCoS NA CRISE DE SETEmBRo-ouTuBRo DE 2008

Keynesian Economics, v. 18, n. 2, p. 159-175, 1995b.

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