Caderno Segurana Alimentar

Renato S. Maluf (CPDA/UFRRJ, Brasil) Francisco Menezes (IBASE, Brasil) Com a colaborao de Susana Bleil Marques (Partes 12-13)

1. Um conceito em disputa e construo O termo "Segurana Alimentar" comeou a ser utilizado aps o fim da Primeira Guerra Mundial. Com a traumtica experincia da guerra, vivenciada sobretudo na Europa, tornou-se claro que um pas poderia dominar o outro controlando seu fornecimento de alimentos. A alimentao seria, assim, uma arma poderosa, principalmente se aplicada por uma potncia em um pas que no tivesse a capacidade de produzir por conta prpria e suficientemente seus alimentos. Portanto, esta questo adquiria um significado de segurana nacional para cada pas, apontando para a necessidade de formao de estoques "estratgicos" de alimentos e fortalecendo a idia de que a soberania de um pas dependia de sua capacidade de auto-suprimento de alimentos. O entendimento de que a questo alimentar est estritamente ligada capacidade de produo manteve-se at a dcada de setenta. Na Ia. Conferncia Mundial de Segurana Alimentar, promovida pela FAO, em 1974, em um momento em que os estoques mundiais de alimentos estavam bastante escassos, com quebras de safra em importantes pases produtores, a idia de que a Segurana Alimentar estava quase que exclusivamente ligada e produo agrcola era dominante. Isto veio, inclusive, a fortalecer o argumento da indstria qumica na defesa da Revoluo Verde. Procuravase convencer a todos, de que o flagelo da fome e da desnutrio no mundo desapareceria com o aumento significativo da produo agrcola, o que estaria assegurado com o emprego macio de insumos qumicos (fertilizantes e agrotxicos). A produo mundial, ainda na dcada de setenta, se recuperou -embora no da mesma forma como prometia a Revoluo Verde- e nem por isto desapareceram os males da desnutrio e da fome, que continuaram atingindo to gravemente parcela importante da populao mundial.

 neste contexto que comea a se perceber que, mais do que a oferta, a capacidade de acesso aos alimentos por parte dos povos em todo o planeta mostra-se como a questo crucial para a Segurana Alimentar. Claro est que fatores ligados capacidade de produo tambm podem ser causadores de agudas crises de insegurana alimentar, como as situaes de guerra e conseqente desestruturao da capacidade de produo, como tem ocorrido em diversos pases da frica. Ou a situao de bloqueio econmico, sofrida geralmente por pases que se recusam a se submeter s polticas das grandes potncias econmicas e militares. Ou em situaes de catstrofes naturais, em que a agricultura e a distribuio de alimentos nos pases atingidos , parcial ou totalmente, destruda. A FAO (Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao) estima que, presentemente, um total de 800 milhes de pessoas passa fome, continuamente, em todo o mundo. A maior parte dessas pessoas est localizada nas partes mais pobres do planeta, em especial na frica, alguns pases da sia e da Amrica Latina. Mas deve tambm ser registrado o crescimento de bolses de misria e fome, mesmo em pases desenvolvidos. Embora a fome e da desnutrio, sejam as manifestaes mais cruis da situao de insegurana alimentar, e a incapacidade de acesso aos alimentos a sua principal causa, outros aspectos devem tambm ser considerados, de maneira que se identifiquem as condies necessrias para que prevaleam melhores condies alimentares, seja nos planos locais e nacionais ou no plano global. Um primeiro ponto diz respeito qualidade dos alimentos e sua sanidade. Ou seja, todos devem ter acesso a alimentos de boa qualidade nutricional e que sejam isentos de componentes qumicos que possam prejudicar a sade humana. Estes dois elementos so da maior importncia em um contexto atual que favorece o desbalanceamento nutricional das dietas alimentares, bem como o envenenamento dos alimentos, em nome de uma maior produtividade agrcola ou com a utilizao de tecnologias cujos efeitos sobre a sade humana permanecem desconhecidos.

Outro ponto refere-se ao respeito aos hbitos e cultura alimentar. Exige-se aqui que se considere a dimenso do patrimnio cultural que est intrnseco nas preferncias alimentares das comunidades locais e nas suas prticas de preparo e consumo. Pretendese compreender e defender esta herana, que passada de pais para filhos e que possui uma lgica associada s condies ambientais e sociais daquela comunidade, bem como de sua prpria histria. No se quer dizer com isto que todos os hbitos alimentares so sempre saudveis. preciso haver um aprimoramento desses hbitos, quando necessrio, mas sempre atento s caractersticas especficas desses grupos sociais. Um terceiro ponto est na sustentabilidade do sistema alimentar. A segurana alimentar depende no apenas da existncia de um sistema que garanta, presentemente, a produo, distribuio e consumo de alimentos em quantidade e qualidade adequadas, mas que tambm no venha a comprometer a mesma capacidade futura de produo, distribuio e consumo. Cresce a importncia dessa condio frente aos atritos produzidos por modelos alimentares alimentar no futuro. Dentro da tica aqui definida, pode-se afirmar que a segurana alimentar est regida por determinados princpios. O primeiro deles que a segurana alimentar e a segurana nutricional so como duas faces da mesma moeda, no podendo se garantir uma delas sem que a outra tambm esteja garantida. O segundo princpio est no fato de que somente ser assegurada a segurana alimentar e nutricional atravs de uma participao conjunta de governo e sociedade, sem que com isto se diluam os papis especficos que cabe a cada parte. Por fim, preciso que se considere o direito humano alimentao como primordial, que antecede a qualquer outra situao, de natureza poltica ou econmica, pois parte componente do direito prpria vida. A questo alimentar mexe com interesses diversos e at contrrios, o que faz com que a definio do significado da segurana alimentar se transforme em um espao de disputa. Alm do mais, no um conceito j estabelecido, mas em construo. Visto sob estes dois aspectos fica clara a importncia da elaborao de uma argumentao atuais, que colocam em risco a segurana

slida, fundamentada nos princpios j enunciados e que se faz a partir de um debate amplo e ao mesmo tempo consistente. Dentro dessa perspectiva prope-se uma concepo que busca ser

suficientemente abrangente para dar conta de todas as preocupaes antes assinaladas e tambm intersetorial, ou seja, em que cada categoria trabalhada esteja em direta articulao com as demais, formando um conjunto que somente adquire seu sentido pleno, quando compreendido de uma forma integrada. Segurana Alimentar e Nutricional a garantia do direito de todos ao acesso a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente e de modo permanente, com base em prticas alimentares saudveis e respeitando as caractersticas culturais de cada povo, manifestadas no ato de se alimentar. Esta condio no pode comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, nem sequer o sistema alimentar futuro, devendo se realizar em bases sustentveis. responsabilidade dos estados nacionais assegurarem este direito e devem faz-lo em obrigatria articulao com a sociedade civil, dentro das formas possveis para exerc-lo.

2. Segurana alimentar como direito alimentao A premissa de considerar o direito alimentao como primordial requer, desde logo, sua incorporao ao debate hoje travado em torno dos direitos econmicos, sociais e culturais, mas e tambm promover atravs de iniciativas que exijam dos estados nacionais e dos organismos multilaterais a observncia desses direitos. O direito alimentao e proteo contra a fome h muito tempo reconhecido em acordos internacionais (multilaterais e regionais). O artigo 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos das Naes Unidas estabelece claramente a segurana alimentar entre os direitos humanos fundamentais. Contudo, ainda no se dispe de mecanismos que o tornem efetivo.

Uma das propostas para a formalizao do direito alimentao a de criar um cdigo de conduta para reger o comportamento dos que esto implicados na realizao do direito alimentao, cujo contedo legal e os compromissos dos Estados constariam da conveno internacional relativa aos direitos econmicos, sociais e culturais. Na mesma direo vai a proposta de uma conveno global de segurana alimentar no mbito das Naes Unidas que a coloque em alta prioridade nas leis internacionais e a faa respeitada por todos os organismos, particularmente a OMC, ao mesmo tempo apoiando os planos nacionais de segurana alimentar. Trata-se, contudo, de um processo longo e complexo de mobilizao de energia poltica e de negociao 3. Segurana Alimentar como eixo estratgico de desenvolvimento As estratgias de desenvolvimento centradas na segurana alimentar aqui sugeridas contribuem na implementao do direito alimentao antes referido. A proposio de colocar a segurana alimentar como um eixo estratgico de desenvolvimento, pressupe o reconhecimento de que h uma questo alimentar nos processos de desenvolvimento que se deve a trs fatores. Primeiro, estar adequadamente alimentado constitui um direito humano bsico enquanto condio vital da existncia. Segundo, o conjunto de atividades ligadas produo, distribuio e consumo de alimentos (o sistema alimentar) desempenha um papel central na configurao econmica, social e cultural dos pases. Terceiro, as questes ligadas aos alimentos e alimentao sempre foram fonte de preocupaes e de mobilizaes sociais, e objetos permanentes das polticas pblicas. As estratgias econmicas e as polticas pblicas derivadas desta concepo diferenciam-se bastante dos enfoques convencionais sobre a questo alimentar, ao sugerir uma perspectiva que ultrapassa os limites tanto dos enfoques setoriais (agrcolas ou nutricionais) como das aes simplesmente suplementares ou compensatrias. Ao conceito de segurana alimentar atribuido um estatuto analogo ao conferido eqidade social e sustentabilidade, todos eles colocados como objetivos nucleadores de politicas publicas.

Habitualmente, a nfase posta na disponibilidade de renda como o determinante principal do acesso adequado aos alimentos e, conseqentemente, da segurana alimentar; sendo a disponibilidade de renda uma expresso do grau de eqidade social. A capacidade de adquirir alimentos, por sua vez, impactaria a produo e o consumo. Nestes termos, o equacionamento da insuficincia de renda (ou da pobreza) mediante, por exemplo, polticas de emprego e de salrios permitiria o consumo dos alimentos e estimularia a produo destes bens. Este enfoque capta um lado do problema, sem dvida essencial, mas no todo ele. Isto porque a questo alimentar mantm uma relao de mtua determinao com a eqidade social, no sendo apenas uma resultante desta ltima. Assim, o tratamento dos vrios aspectos envolvidos na questo alimentar tambm contribui para uma maior eqidade social. A relao entre ambas um reflexo e, ao mesmo tempo, contribui para a configurao do padro de desenvolvimento scio-econmico vigente numa sociedade. Assim, se o requisito de renda monetria e o enfrentamento da pobreza contribuem para a segurana alimentar, no menos verdade que as formas sociais em que se organiza a produo dos alimentos e as condies em que se d o acesso a estes bens so tambm determinantes da eqidade social. Para alterar as referidas formas sociais e condies de acesso preciso promover profunda reorientao nas estratgias de desenvolvimento em vigr na maioria dos pases do Terceiro Mundo, que esto em visvel contradio com os objetivos da segurana alimentar e da eqidade social. Mesmo naqueles pases onde h crescimento econmico, este tende a ter um forte componente de excluso social. Associar crescimento econmico com crescente eqidade social talvez seja o principal desafio para a formulao de estratgias econmicas que tenham em conta razes de justia social e de sustentabilidade ambiental. Esta perspectiva tende a atribuir maior relevncia aos mercados domsticos e produo de bens de consumo generalizado, caso em que os alimentos e o sistema agroalimentar desempenhariam um papel central e o objetivo da segurana alimentar adquiriria seu significado pleno. O potencial para caminhar nesta direo sem dvida

maior para os pases onde a promoo de crescente eqidade social e a conseqente incluso dos atuais excludos resultariam, pela dimenso da sua populao, num mercado interno com porte significativo. Uma importante conseqncia deste enfoque que as polticas de segurana alimentar teriam como universo o conjunto da populao, e no apenas os segmentos em situao de pobreza extrema, e como campo de interveno os determinantes das condies de acesso (trabalho e renda) e de produo (estrutura produtiva, disponibilidade e preos) dos alimentos bsicos. 4. Pobreza e segurana alimentar A pobreza ocupa o lugar de determinante principal da insegurana alimentar, isto , do no acesso regular a uma alimentao adequada, dando origem aos fenmenos da fome e da desnutrio. Assim, as polticas e programas de segurana alimentar tm que ser capazes de apoiar estratgias de desenvolvimento de mdio e longo prazo na direo indicada anteriormente, ao mesmo tempo em que se implementam aes ou instrumentos de transferncia de renda e de alimentos com natureza suplementar ou emergencial para fazer frente s carncias imediatas geradas pela pobreza. Outras fontes de insegurana alimentar causadoras de situaes emergenciais so a ocorrncia de guerras e conflitos armados e os embargos impostos aos pases, e tambm nestes casos os segmentos mais pobres so os mais fortemente afetados. A retomada das discusses sobre as desigualdades sociais favorece o enfrentamento da problemtica alimentar sobretudo em relao s carncias agudas. Porm, preciso evitar que a questo alimentar fique inteiramente subordinada ao tema da pobreza e seu tratamento reduzido disponibilidade de renda monetria. O objetivo de uma vida saudvel sob modelos sociais equitativos e sustentveis requer muito mais do que dispr de renda para adquirir alimentos. Os pases do Terceiro Mundo apresentam um quadro mais ou menos generalizado de i) concentrao de renda, ii) nveis crescentes de pobreza urbana e iii)

incidncia decrescente da pobreza rural, ainda que o meio rural apresente os ndices mais elevados. Estas tendncias manifestaram-se num ritmo mais rpido na Amrica Latina, em relao ao que se verifica na frica e na sia. A referida reduo no nmero absoluto de pobres rurais se d em funo principalmente da migrao rural-urbana. A fome, consequncia da pobreza, afeta, desde logo, a populao rural onde se localizam cerca de 3/4 do total de subnutridos do mundo, porm, o fenmeno da urbanizao estende-a s cidades. Os estilos de desenvolvimento que emergem ps-ajuste estrutural tendem a gerar mais desigualdades que os anteriores -ainda que se possa verificar alguma reduo na pobreza relativa- e ampliam a importncia das polticas sociais baseadas em redes de segurana social com cobertura universal. Mesmo nos pases (como os da Amrica Latina) que apresentaram uma gradual melhora em indicadores como os de mortalidade infantil e de desnutrio, a insegurana alimentar ainda afeta a maioria dos pases e uma parcela significativa de suas populaes. O consumo alimentar constitui-se num indicador fundamental para a caracterizao da pobreza. Na maioria dos pases, os gastos necessrios para uma famlia adquirir o que se considera uma cesta bsica de alimentos so a principal (em alguns lugares, a nica) referncia para determinar o valor do salrio-mnimo e, quando existe, a linha oficial de pobreza e de indigncia. A atualizao da noo de cesta basica uma necessidade colocada em muitos paises. Alm do que, indispensavel acrescentar renda monetaria o acesso a bens e servios no-monetarios (saneamento basico, alimentao escolar, etc.) que tambm determinam a condio alimentar e o bem-estar da populao. No espao urbano, alm das iniciativas relativas s oportunidades de trabalho e gerao de renda, as polticas e programas de segurana alimentar envolvem um conjunto variado de aes tanto no sentido de enfrentar carncias nutricionais como no de assegurar a qualidade dos alimentos e de tornar mais saudveis os hbitos alimentares.

A pobreza rural, a fome nos campos e o xodo resultam, em grande medida, da falncia da atividade produtiva rural de pequena e mdia dimenso, com detaque produo agricola, ao que se somam outros fatores. As rendas no-agricolas rurais ou urbanas, que integram a reproduo das familias rurais, podem dar importante contribuio para os que dispem de recursos para desenvolv-las (turismo rural, artesanato, trabalho qualificado, etc.), porm, frequentemente, elas se constituem em fonte precaria de recursos alternativos (ocupaes de baixa remunerao). Acrescentese a questo das expectativas futuras dos jovens filhos dos agricultores, elemento chave para qualquer estratgia voltada s familias rurais. As transferncias de renda pela extenso de direitos sociais ao campo (previdncia rural) tm grande potencial de retirar da pobreza as famlias rurais afetadas pelo xodo dos mais jovens. Por ltimo, sugere-se adotar um enfoque espacial que valorize as dinmicas dos territrios, de modo a evidenciar a interao entre o urbano e o rural presente em muitos casos, e as redes sociais essencias reproduo das familias neles localizadas.

5. Produo de alimentos e eqidade social A nfase conferida s condies de acesso aos alimentos pelas famlias como condicionante para a segurana alimentar no significa dar como equacionada a questo da produo agroalimentar, principalmente quando se vai alm da mera oferta ou disponibilidade de alimentos para considerar os aspectos sociais, econmicos, espaciais e ambientais da produo e do abastecimento alimentar. Alm do que, ambos os aspectos -acesso e disponibilidade- esto presentes, conjuntamente, quando se trata da agricultura realizada em bases familiares (agricultores familiares ou como camponeses) ou comunitrias (indgenas e outras), e dos pequenos empreendimentos urbanos fornecedores de alimentos. A reviso das atuais estratgias de desenvolvimento na direo aqui sugerida resultaria no fortalecimento dos mercados domsticos e da produo de bens de consumo massivo, onde est includo o sistema agroalimentar. Mais do que isto, os

estimulos provenientes do mercado interno so em parte oriundos da prpria capacidade de gerao de emprego no conjunto das atividades de produo e distribuio dos alimentos. Nestes termos, o sistema agroalimentar pode se tornar econmica e estratgicamente importante e, portanto, uma prioridade das polticas pblicas. O fato das atividades agroalimentares concentrarem parte significativa da atividade econmica e da populao ativa na maioria dos paises quer dizer que tambm grande a contribuio das referidas atividades s caractersticas perversas de suas sociedades. Como exemplo pode-se mencionar a concentrao da propriedade da terra e a extenso da misria rural, as precrias condies vigentes nos pequenos e mdios emprendimentos comerciais e industriais urbanos, os salrios mdios relativamente mais baixos da indstria alimentar, e os impactos ambientais do padro tecnolgico predominante. A superao de tais caractersticas e a busca de maior eficincia e qualidade sob padres no socialmente excludentes tornam-se, ento, elementos cruciais. Nesta direo atuariam os programas de reforma agrria e de fortalecimento da agricultura familiar e das comunidades indgenas, a regularizao das relaes de trabalho no campo e a previdncia social rural, a reviso do pacote tecnolgico, as alternativas de agroindustrializao de pequena e mdia escala, o aprimoramento do pequeno varejo, etc. As condies em que se d o acesso aos alimentos pela populao tambm determinada pelas formas sociais sob as quais os alimentos so produzidos e ofertados tipo de explorao agrcola, grau de concentrao econmica do processamento agroindustrial e da distribuio comercial, padres de concorrncia nos mercados de alimentos, etc. Trs aspectos devem ser destacados a respeito. O primeiro refere-se ao crescente controle exercido pelas grandes corporaes agroindustriais e comerciais nos mercados de matrias-primas e de produtos finais, e a articulao estreita entre as etapas produtivas, de distribuio e de consumo dos alimentos. Os padres de consumo (em certa medida impostos) orientam cada vez mais a produo desses bens, inclusive na etapa agrcola. Estas caractersticas limitam, mas no impedem, a implementao de

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estratgias alternativas para assegurar a possibilidade de escolha pelos consumidores, e a reproduo em condies dignas de um amplo conjunto de pequenos e mdios empreendimentos rurais e urbanos. Os processos de segmentao dos mercados de alimentos e de diferenciao de produtos criam novas possibilidades como por exemplo os produtos artesanais, os produtos orgnicos ou agro-ecolgicos e os produtos com denominao de origem. O segundo aspecto diz respeito ao principal pressuposto da segurana alimentar, a saber, dispr de poder de compra para adquirir alimentos em quantidade e qualidade adequadas, porm, de um modo que reduza o peso relativo dos gastos com alimentao na renda familiar. Este objetivo depende dos instrumentos que promovem a elevao da renda monetria e sua distribuio equnime (emprego-trabalho, salrios e outras rendas do trabalho, e tributos). Contudo, ele depende tambm do custo relativo dos alimentos pois este ltimo um dos principais determinantes da renda real das famlias, principalmente, dos estratos de menor renda. Iniciativas para reduzir os custos da alimentao incluem o aumento da produtividade agrcola com base em tcnicas social e ambientalmente adequadas, a reduo do elevado nvel de perdas, o enfrentamento de gargalos na infra-estrutura de transporte e armazenamento, e a aproximao de produtores e consumidores em mercados regionais. O terceiro aspecto refere-se tenso, comumente encontrada entre os objetivos de assegurar uma renda mnima aos pequenos produtores rurais e o de preservar o poder de compra dos consumidores. Ela se manifesta de forma mais dramtica nos pequenos pases de baixa renda com mercado interno reduzido. A combinao de instrumentos de proteo da produo interna e de subveno de preos e crdito, somados a acordos preferenciais que permitiam destinar parte da produo aos pases industrializados, foi sendo gradativamente abandonada pelo custo fiscal do protecionismo, pela disponibilidade de alimentos importados baratos (via ajuda alimentar e liberalizao comercial unilateral), e pela reviso dos acordos preferenciais.

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Nos pases em que a populao rural constitui a maior parcela da populao, os instrumentos de proteo da produo agroalimentar local adquirem maior importncia. Os recursos disponveis podem dirigir-se tanto aos produtos essenciais de mercado interno como aos de exportao, segundo sejam as melhores possibilidades de gerao de renda aos agricultores e o abastecimento do mercado interno. Em todos os casos, colocam-se como ferramentas essenciais o associativismo entre produtores e sua capacitao para agregar valor aos seus produtos, a reduo da intermediao mercantil e o estabelecimento de bases mais equnimes de negociao entre ambos agentes; mas o enfrentamento do mercado pode, em alguns casos, colidir com a conservao de valores das sociedades rurais como ocorre na frica. A equao africana ps-independncia (esforos em culturas rentveis, populao rural auto-suficiente, modernizao da produo de vveres e alimentao das cidades a baixo custo via importao ou ajuda externa) viu-se comprometida a partir dos anos 70, gerando fome, migrao e xodo rural. A auto-suficincia foi, ento, incorporada como objetivo perseguido oficialmente pelos Estados, mesmo que tenham recorrido amplamente ajuda alimentar. Os investimentos naquela direo nem sempre foram bem sucedidos, como foi o caso dos projetos de arroz irrigado em alguns pases cujo custo impediu-o de competir com o produto importado. A histria posterior comum s demais regies do mundo, com a progressiva retrao do Estado, a abertura comercial e os impactos do ajuste estrutural, ao que se acrescenta a situao atual de forte dependncia de ajuda alimentar. As vrias propostas atuais para este continente apontam para estratgias assentadas na proteo do mercado interno, na combinao da produo de vveres com culturas de exportao e na profissionalizao dos agricultores. A referncia ao continente africano facilita introduzir a questo de gnero presente na segurana alimentar, que se manifesta no papel central desempenhado pelas mulheres na obteno, na preparao e na partio dos alimentos entre os membros da famlia. O papel das mulheres como produtoras especialmente grande na frica, pois chegam a produzir 50-60% dos alimentos em muitos pases. Na condio de produtoras,

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s mulheres deve ser assegurado acesso igual aos recursos produtivos (terra, crdito, assistncia tcnica, etc.). As aes pblicas de abastecimento podem contribuir de vrios modos para promover a produo e a distribuio dos alimentos sob formas sociais mais equitativas. Ao apoiar pequenos e mdios empreendimentos rurais e urbanos dedicados ao cultivo, transformao e comercializao de produtos agroalimentares amplia-se, ao mesmo tempo, a disponibilidade de alimentos de qualidade de um modo menos custoso, valorizando a diversidade nos hbitos de cultivo e de consumo. Uma segunda contribuio das aes de abastecimento relaciona-se com o acesso aos alimentos por todos os segmentos da populao, em condies apropriadas em termos da quantidade, preo e qualidade dos alimentos, e da composio da cesta de consumo. Enquadram-se, aqui, as aes nas esferas da intermediao mercantil e do comrcio de varejo, no consumo de alimentos preparados (refeies prontas e outras formas), na organizao de compras comunitrias e na promoo de programas de distribuio de alimentos. A conexo entre o abastecimento e a produo agroalimentar reflete tambm uma estratgia de juntar as duas pontas, quais sejam, os produtores agrcolas e os consumidores, porm, evitando-se o risco de que produtores agrcolas venham a se tornar comerciantes. Naturalmente coloca-se a questo de como a intermediao comercial, mesmo reduzida, desempenha o seu papel e quais instrumentos regulatrios devem estar disponveis para permitem evitar que os interesses comerciais se sobreponham aos de produtores e consumidores. O funcionamento do mercado de produtos agroalimentares deve ser objeto de regulao pblica, enquanto que o poder pblico deve investir no fortalecimento dos pequenos e mdios empreendimentos com vistas a promover um modelo de desenvolvimento socialmente justo. Chama a ateno o papel dos servios de abastecimento como geradores de ocupao a um nmero considervel de pessoas. Uma referncia especial deve ser feita proposta de estimular o desenvolvimento dos circuitos regionais de produo, distribuio e consumo de alimentos. Estes circuitos formam-se no mbito das regies no interior dos pases ou no

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entorno dos ncleos urbanos de mdia dimenso, sendo constitudos da agricultura de base familiar, de pequenas empresas cooperativas ou privadas de beneficiamento e de processamento de matrias-primas agrcolas, e de empreendimentos urbanos industriais e comerciais tambm de pequeno porte ligados transformao, distribuio e consumo de produtos alimentares. Os bens tpicos dos circuitos regionais so expresses de diversidade pois so produtos tradicionais de uma regio, refletem hbitos de consumo peculiares e guardam relao com uma dada base de recursos naturais. Criar condies favorveis consolidao de tais circuitos envolve, entre outras iniciativas, aquelas voltadas melhorar a qualidade e aumentar o valor agregado dos produtos oriundos da agricultura de base familiar, e capacitao dos agentes produtivos e comerciais. Esta uma forma de, simultaneamente, a) promover atividades econmicas em bases equitativas e sustentveis, b) ampliar a oferta de alimentos de um modo que expressa a diversidade de hbitos de consumo e c) induzir a concorrncia em mercados controlados por grandes corporaes agroalimentares. As aes no sentido de promover e fortalecer o processamento de alimentos em unidades de tipo artesanal (pequenas agroindstrias e indstrias caseiras) e o comrcio varejista de alimentos de pequena escala devem basear-se no requisito de qualidade dos produtos (e regularidade da produo), j que no se est sugerindo a preservao de um comrcio local ou regional marginal (ou ilegal) com produtos de baixa qualidade. Ao contrrio, pretende-se superar a perversidade contida nos modelos excludentes em que um nmero expressivo de produtores e fornecedores em condies precrias ofertam alimentos com pouca qualidade a um contingente tambm expressivo de consumidores de baixa renda. O desafio consiste em ter uma ao pblica que, em lugar da mera punio, promova a passagem de pequenos produtores e fornecedores ao mercado formal, em paralelo educao alimentar e defesa dos direitos do consumidor. Na verdade, aqui se localizam algumas das principais demandas e possibilidades de aes pblicas locais e regionais voltadas oferta e ao consumo de alimentos com segurana alimentar.

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6. Segurana alimentar, agricultura familiar e desenvolvimento local A atividade agrcola continua sendo a mais importante fonte de renda (e de alimentos) para a maioria das unidades familiares rurais. Uma caracterstica importante das iniciativas que promovem a produo agroalimentar a de que elas possibilitam enfrentar, em simultneo, tanto a necessidade de criar oportunidades de trabalho e de apropriao de renda a essas famlias, como a de ampliar e melhorar a oferta de alimentos em mbito regional e nacional. Generaliza-se, hoje, a perspectiva de agregar valor aos produtos oriundos da agricultura realizada em bases familiares, atravs do processamento agroindustrial e da incorporao de servios a esses bens com base em empreendimentos de pequena e mdia escalas. Amplia-se, tambm, a adoo de marcas ou de selos de qualidade com vrios apelos (produtos coloniais, "da roa", da agricultura orgnica ou agroecolgios, etc.). As questes de mercado despontam, em geral, como o principal determinante das possibilidades de xito dos programas de apoio produo agroalimentar, ao lado do acesso ao crdito em condies adequadas. Destaque especial deve ser dado ao chamado mercado institucional que engloba as compras governamentais de alimentos para serem utilizados em programas e organismos pblicos (alimentao escolar, hospitais, presdios, distribuio de cestas bsicas, etc.). Alguns deles, como a alimentao escolar, tm papel central no acesso aos alimentos por uma parcela vulnervel e numericamente expressiva da populao. Em pases onde as compras governamentais so significativas e conta-se com uma gesto transparente, a participao de pequenos e mdios fornecedores -notadamente, as associaes de pequenos produtores agrcolas- nos programas pblicos de alimentao, dos quais sempre estiveram excludos, pode constituir-se em importante instrumento de alavancagem para estes produtores.

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O associativismo, em suas distintas formas, cumpre um papel vital nos projetos envolvendo pequenos e mdios produtores. A experincia demonstra que o grau de associativismo fortalecido pelos laos comunitrios entre os participantes e pela valorizao das redes de economia solidria, sobretudo na gesto do crdito e na comercializao da produo. Estes elementos permitem tambm amenizar os impactos das interrupes de programas em funo da renovao dos mandatos na administrao pblica. Cabe mencionar, ainda, que abordar a produo mercantil no implica desconsiderar o papel que cumpre a produo para auto-consumo como componente da reproduo das famlias rurais e, portanto, da sua segurana alimentar. Tida como sinnimo de atraso pelos adeptos da modernizao fundada na especializao produtiva, a presena da produo para auto-consumo sempre constituiu-se num importante instrumento de proteo frente s incertezas e oscilaes da produo mercantil. A inexistncia de condies de produo para auto-consumo pela carncia de recursos (gua, rea til, etc.), ou a perda destas condies devida a opes como a da especializao produtiva, so causas de insuficincia alimentar que se somam aos indicadores de pobreza rural medidos em termos da renda monetria. Em muitos pases tem sido registrada uma direta correlao entre o acesso terra e aos alimentos no meio rural. Ou seja, aonde se realizou um processo de reforma agrria e esta se manteve com razovel grau de consolidao, a situao alimentar e nutricional dessas populaes mostra-se adequada. Em sentido inverso, aonde permanece a terra concentrada e com contingentes elevados de trabalhadores rurais e suas famlias sem terra, grave a situao de insegurana alimentar. Acrescente-se que o retrocesso ou a reverso dos programas de redistribuio de terras na maioria dos pases onde eles foram implementados em dcadas passadas vem causando impactos sociais negativos maiores do que a penria a que haviam sido relegados os beneficirios destes programas. O Brasil o exemplo mais vivo desse ltimo caso, no tendo ainda realizado uma ampla reforma agrria, como requer sua situao fundiria. A determinao de uma

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situao de insegurana alimentar est diretamente relacionada com essa situao de conflito e excluso no campo. Do enorme contingente de 30 milhes de pessoas que passam fome neste pas, metade est na rea rural, embora apenas 21% de sua populao total viva no campo. Estudos recentes tm revelado que em assentamentos de reforma agrria no Brasil, que j possuem razovel grau de consolidao, o estado nutricional encontrado chega a ser superior quele disfrutado pela agricultura familiar convencional. Em contraposio, nos acampamentos de sem-terra em reas ocupadas, que ainda no foram reconhecidas e, portanto, no se encontram em condies de produzir, o quadro de desnutrio gravissimo. A reforma agrria propicia quatro favorveis impactos sobre a segurana alimentar: a) uma importante poltica de gerao de trabalho e renda, aumentando a possibilidade de acesso aos alimentos que so adquiridos para consumo; b) Cria as condies para que as famlias possam produzir os prprios alimentos que vo consumir; c) Fortalece a chamada segurana alimentar local atravs da garantia de produo de alimentos para as reas prximas, d) As opes produtivas usualmente adotadas pela agricultura reformada tendem ao cultivo de alimentos bsicos integrantes da tradio dos agricultores. Diante dessas evidncias pode-se afirmar que a reforma agrria, em pases aonde ainda no foi realizada ou precisa ser retomada, pode ser um meio fundamental para a reduo da insegurana alimentar. Dedicar-se produo de alimentos para o mercado interno e, mesmo, para exportao, no se constitui na nica e obrigatria alternativa visando promover a segurana alimentar das famlias no meio rural. Esta pode ser obtida atravs da explorao de produtos no-alimentares, de atividades rurais no-agrcolas e de ocupaes urbanas, todas com o objetivo de assegurar trabalho e renda s famlias rurais que so, no mais das vezes, pluriativas.

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A oferta de bens privados, por sua vez, no a nica relao mantida pelos agricultores com a sociedade, pois esta abrange um conjunto de outras funes caracterizadas como bens pblicos tais como a preservao da paisagem, a diversidade agrobiolgica, a herana cultural e a prpria segurana alimentar. Para contemplar as mltiplas funes a serem preenchidas pela agricultura -a multifuncionalidade da agricultura- preciso estabelecer um novo pacto entre os agricultores e a sociedade que espera respostas dos primeiros sobre o territrio, a qualidade e a tica. Este ltimo ponto to mais importante quando se considera que nem toda a agricultura multifuncional, j que h a agricultura especializada que, alis, constitui-se na principal beneficiria das polticas de subveno pblica. A multifuncionalidade uma noo que abrange todos os aspectos e servios no-comerciais associados a uma agricultura de fato capacitada (self-reliant) e sustentvel. Como se ver adiante a utilizao desta noo como instrumento de polticas pblicas tem provocado repercusses nas negociaes comerciais internacionais. Ressalte-se, ainda, o papel ativo que pode (e deve) ser exercido pelas administrao pblica no nvel local desencadeando processos, em lugar de apenas responder s solicitaes de agentes econmicos, grupos sociais ou cidados individuais. Esse papel ser mais relevante quando as administraes melhor assumirem sua condio de agentes promotores de desenvolvimento no mbito local ou regional, tendo a segurana alimentar como um dos eixos estratgicos de interveno. 7. Contexto internacional da segurana alimentar A relao entre segurana alimentar e as estratgias e polticas de desenvolvimento envolve aspectos que se encontram sob impacto da nova ordem internacional. Trs elementos se destacam neste contexto. O primeiro refere-se aos novos mecanismos de regulao do comrcio agroalimentar mundial, marcados at agora pela incerteza acerca dos rumos da liberalizao comercial e do protecionismo no mbito da OMC. Um dos elementos de controvrsia refere-se considerao da segurana

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alimentar (no sentido de food security) como um tema comercial ou no comercial. Em paralelo, amplia-se a importncia da regulamentao voltada segurana dos alimentos (food safety), cujas repercusses vo at a esfera da produo rural. O segundo elemento a constituio de blocos econmicos regionais que apresentam distintos graus de integrao e tambm diferentes possibilidades em termos da adoo de estratgias de desenvolvimento e de segurana alimentar. As iniciativas no mbito do Terceiro Mundo, at o momento, revelam que a condio de bloco perifrico coloca limites formulao e adoo de polticas supra-nacionais soberanas acordadas entre seus membros. O Mercosul, por exemplo, integrado por um pas (Brasil) com elevada desigualdade social e expressivo contingente populacional com acesso irregular ou insuficiente aos alimentos, num bloco que se destaca como grande exportador de produtos agroalimentares. O terceiro elemento diz respeito s tendncias do sistema agroalimentar crescentemente internacionalizado, que se caracterizam pela coexistncia de processos de padronizao e de diferenciao na produo e no consumo de alimentos. Assim, de um lado, temos os processos bastante conhecidos de concentrao da produo agroalimentar (e da propriedade da terra) que ameaam as agriculturas de base familiar e camponesa, mesmo em regies e cadeias produtivas onde ela tem presena tradicional. Por outro lado, assiste-se criao simultnea de novas oportunidades de mercado, muitas delas acessveis ao pequenos agricultores que ainda tm nos alimentos uma importante fonte de renda. A mera exposio competio internacional no o caminho para a busca de maior eficincia produtiva, devido aos componentes esprios desta competio e a natureza intrinsecamente excludente da dinmica das economias capitalistas. Vale mencionar a permanncia da prtica de dumping por parte dos pases industrializados, mesmo que sob formas legitimadas pelas regras atuais de comrcio. O fato dos preos praticados nos mercados internos, e no os custos de produo, serem a referncia para caracterizar a prtica de dumping (exportao a preos inferiores aos praticados no mercado interno) acaba por facilitar esta prtica. As subvenes destinadas aos

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agricultores com o sentido de assegurar que eles recebam um preo superior aos preos internos (como no caso europeu) possibilitam, quando os preos internos so menores ou iguais aos internacionais, que a exportao se faa a um preo abaixo do custo expresso nos preos recebidos pelos agricultores, mas nos nveis praticados no mercado interno, sem que se caracterize dumping. O enfoque baseado na autocapacidade alimentar, abordado adiante, tambm valoriza implicitamente a opo de submeter os sistemas produtivos nacionais a presses competitivas como elemento indutor de eficincia (s vezes chamada de modernizao). Porm, fcil constatar que parcela importante da agricultura de base familiar pode ser vtima da maior eficincia e capitalizao, no que se poderia denominar de armadilha da modernizao. A principal concluso desta breve abordagem do contexto internacional que, mesmo que se admita um maior grau de abertura externa dos pases por razes que extrapolam a dimenso meramente econmica, sustenta-se que os objetivos e polticas de desenvolvimento -entre os quais se insere o da segurana alimentar- devem prevalecer sobre os objetivos e polticas estritamente comerciais, e orientar os esforos de regulamentao do comrcio internacional. Ao considerar a ordem internacional inevitvel incorporar questes de soberania noo de segurana alimentar, valendo-se do princpio da soberania alimentar que se fundamenta no carter essencial e politicamente sensvel dos alimentos e nos aspectos culturais associados a estes bens. Tomando a definio proposta na Declarao de Yaound (1996), a soberania alimentar dos povos se exprime na capacidade dos Estados e das pessoas de: - produzir os alimentos necessrios populao em todas as regies do mundo, de modo a reduzir a dependncia ligada ajuda alimentar; - controlar, conservar e utilizar seus recursos genticos e seus conhecimentos prprios; - garantir a disponibilidade e o acesso de todos a uma alimentao sadia, diversificada e que respeite a diversidade das culturas e hbitos alimentares; - tomar decises de modo autnomo concernentes a suas polticas agroalimentares

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A busca de algum grau de auto-suficincia na produo de alimentos bsicos constitui-se num princpio ainda vlido de soberania alimentar a ser adaptado ao ambiente atual de maior abertura econmica. As iniciativas de integrao econmica regional que explorem as

complementariedades e regulem os conflitos entre os pases-membros podem contribuir nesta direo desde que elas no se limitem a simplesmente reproduzir as demandas por liberalizao comercial. Mesmo a importao de alimentos, em algumas circunstncias, serve como instrumento auxiliar na regulao dos mercados. Argumentos de (in)eficincia so a justificativa bsica para desqualificar questes como as que so aqui levantadas sob o rtulo da soberania e da segurana alimentares, em favor de uma estratgia de insero internacional com benefcios incertos e restritos a pequena parcela da populao. A efetivao do direito alimentao tem, entre seus componentes, o exerccio soberano de polticas de segurana alimentar que se sobrepem aos supostos princpios de boa economia ou lgica mercantil estrita. Com relao ajuda alimentar destinada aos paises mais pobres, sabe-se que ela serviu de instrumento comercial para os paises donantes, e que gera impactos significativos sobre os sistemas agroalimentares nacionais dos paises que a recebem, especialmente sobre os pequenos produtores. O recurso de alguns Estados ajuda alimentar como forma menos custosa de prover alimentos sua populao prejudica os esforos dos agricultores de satisfazerem as necessidades de vveres de uma populao crescente, que se v agravada pela repercusso sobre os preos internos quando ocorre a venda dos produtos recebidos ttulo de ajuda alimentar. Nota-se, tambm, o isolamento da ajuda alimentar das demais aes de integrao, quando os beneficirios daquela ajuda integram os mais desprovidos. As propostas atuais caminham no sentido de constituir um sistema de ajuda alimentar que incorpore uma concepo de cidadania dos seus beneficiarios e que contribua autonomia destes paises no mdio prazo. Menciona-se, por exemplo, os

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programas nos quais os recursos so destinados a construir infraestrutura, adquirindo-se cereais em regies proximas com excedente para a formao de estoques geridos pela comunidade que seria treinada para recomp-los e para comercializar sua propria produo. Referncia especial deve ser feita renovao em curso da Conveo de Lom -maior programa de ajuda alimentar do mundo, entre a Unio Europia e pases da Africa, Caribe e Pacfico- que prev exportaes favorecidas Europa e um fundo de financiamento de programas de desenvolvimento. 8. Segurana alimentar e comrcio internacional Organismos internacionais como a OMC e a prpria FAO vem substituindo aquilo que consideram como uma preocupao excessiva com a auto-suficincia alimentar (food self-sufficiency) por estratgias fundadas na autocapacidade alimentar (food self-reliance). Esta nova diretriz vale-se da j referida nfase nos problemas de acesso aos alimentos como sendo o principal condicionante da segurana alimentar dos pases e das famlias, privilegiando-se a capacidade dos pases acessarem os alimentos que estariam disponveis em quantidade suficiente em termos globais- pela via do comrcio internacional ou, no limite, via ajuda alimentar. Reedio de antigas teses sobre as potencialidades do comrcio internacional, reafirmadas nos recentes acordos firmados no mbito da OMC, esta perspectiva recebeu a adeso, mesmo que com ressalvas, da prpria FAO. Esta sugere em seus documentos o ajuste realidade de interdependncia global pela adoo de estratgias voltadas "para fora" e uma abordagem orientada para a liberalizao dos mercados domsticos e internacionais, acompanhadas de polticas nacionais que assegurem que os efeitos positivos do comrcio internacional na renda e no emprego atinjam os segmentos mais pobres e que estes estejam protegidos dos efeitos negativos da maior abertura comercial. As ressalvas dirigem-se aos efeitos da liberalizao dos mercados na distribuio espacial da produo e do consumo globais e na estabilidade dos preos, e eventual elevao dos preos relativos das mercadorias alimentares com a abertura dos mercados e a reduo dos subsdios atualmente vigentes (vista como um estmulo a ser repassado aos preos domsticos de modo a encorajar a produo).

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O recurso s importaes, por seu turno, permitiria satisfazer as necessidades de consumo de forma mais barata do que basear-se na produo domstica, desde que os importadores possam ter no mercado mundial uma fonte confivel e eficiente de oferta e os exportadores disponham de crescentes mercados externos para os seus produtos. Essa proposio acompanhada do reconhecimento de que podem haver razes especficas para que alguns pases busquem uma substancial auto-suficincia alimentar. Uma outra ressalva deriva dos receios quanto s medidas que restringem as exportaes, aos constrangimentos da capacidade para importar, e aos termos de troca decrescentes para os produtos dos pases em desenvolvimento. As projees da oferta e da demanda globais de alimentos, mesmo que positivas, so indicadores de disponibilidade fsica que no do conta da lgica mercantil que preside o acesso aos alimentos, mesmo que por doao. Ao que somam problemas de mtodo no desprezveis. No por acaso as projees sobre o mercado internacional de produtos agroalimentares tm chegado a concluses dspares em aspectos importantes, especialmente, aps a elevao real dos preos e a reduo no nvel dos estoques internacionais de gros, ocorridas em 1995/96. Algumas delas sustentam que se interromper a tendncia secular de queda dos preos que se apoiava fortemente nos grandes supervits de produo e no elevado nvel de estoques das naes industrializadas, dando lugar a um cenrio futuro de escassez e instabilidade. Outras afirmam que os acontecimentos recentes no passaram de abalo temporrio rapidamente absorvido pelo mercado, de modo a se restabelecer a situao anterior de oferta suficiente e preos tendencialmente declinantes. Apesar da discrepncia entre as projees, pode-se concluir que o comrcio desses produtos se ampliar nas prximas dcadas por razes de demanda (incrementos de renda e da urbanizao) e porque a maioria dos pases em desenvolvimento tornarem-se importadores lquidos de cereais (sobretudo gros forrageiros) e de carnes. tambm bvio que a ampliao da capacidade de acesso dos atuais excludos -a consecuo da segurana alimentar- impactaria significativamente os sistemas alimentares, notadamente na esfera agrcola ou rural. Estimativa de meados da dcada

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de 1990 calcula que a demanda insolvente mundial por alimentos implicaria um acrscimo de 400 milhes de toneladas de equivalentes-cereais, o que representa 20 vezes o nvel de ajuda alimentar atual. Nestes termos, um horizonte de mdio e longo prazos conduziria a discusso para a anlise das condies para a ampliao sustentvel da oferta mundial de alimentos, trazendo tna questes relativas aos limites tcnicos e aos requisitos polticos para tanto. Aquele tipo de formulao induz, muito frequentemente, falsa contraposio produzir internamente todos os alimentos necessrios versus especializar-se naqueles produtos em que se mais competitivo. Contraposio que no encontra sustentao na histria de como os pases enfrentam a questo alimentar, a qual nunca se fez pela opo por qualquer um dos extremos da contraposio. A produo domstica de alimentos sempre foi econmica e politicamente relevante mesmo nos pases muito dependentes do comrcio exterior, assim como as importaes de alimentos fazem parte do abastecimento de todos os pases, em maior ou menor grau, como recurso permanente ou eventual. A associao do objetivo da segurana alimentar com um elevado grau de autosuficincia produtiva nacional dos alimentos considerados essenciais tem uma longa e diversificada histria. A auto-suficincia pode abarcar um nmero expressivo ou reduzido de produtos, e pode se definir nacionalmente ou no mbito de blocos supranacionais. Ela no implica em exclusiva orientao para o mercado domstico, como a convencional diferenciao entre produo para mercado interno versus exportaes enganosamente faria supor; h inmeros casos em que a auto-suficincia combina-se com a condio de pas exportador de produtos agroalimentares, em alguns, inclusive, coincidindo os principais produtos de exportao e os de consumo interno massivo. A questo relevante a discutir, em lugar do estabelecimento de dicotomias, o papel a ser atribudo aos mercados, em especial, ao comrcio internacional, para o objetivo da segurana alimentar, e tambm quais so os instrumentos adequados para sua regulao na direo deste e de outros objetivos anlogos. Contrariamente ao que se

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afirma, o comrcio internacional no tem se revelado um instrumento de segurana alimentar, seja como fonte confivel e eficiente para os importadores, seja como mercado em expanso para os exportadores, por dois motivos principais. O primeiro motivo fornecido pelos resultados dos esforos de liberalizao comercial no mbito da OMC que, apesar de ainda insignificantes, j provocaram a elevao do componente importado da oferta de produtos agroalimentares na grande maioria dos Terceiro Mundo, em ritmo frequentemente superior ao do crescimento das suas exportaes. Poucos deles esto capacitados para exportar produtos manufaturados, segmento onde se concentra o dinamismo do comrcio de mercadorias. Assim, pode-se concluir que os resultados dos acordos, de fato, tornaram os pases e, especialmente, seus pequenos produtores menos capazes (self-reliant) e sustentveis. O segundo motivo liga-se aos constrangimentos colocados ao manejo da poltica cambial e s incertezas resultantes da instabilidade financeira que, h tempos, caracteriza a economia internacional. A poltica cambial , como se sabe, um instrumento vital na determinao dos fluxos comerciais. Dois outros fatores devem ser acrescentados na anlise do papel do comrcio internacional para a segurana alimentar. Primeiro, a importncia especfica que atribuda produo prpria de alimentos faz da questo da auto-suficincia um tema politicamente sensvel na maioria dos pases. Isto tanto mais verdade quanto maior a dimenso do pas (em termos geogrficos e populacionais), caso em que as aquisies externas de alimentos limitam-se a alguns produtos particulares e a circunstncias excepcionais. Segundo, a crescente onda de resistncia social e poltica ao predomnio de uma lgica mercantil estrita num quadro de globalizao da pobreza coloca um novo elemento s negociaes internacionais sobre comrcio e outros temas. Vale dizer, as formas de regulao do comrcio internacional sofrem presses de dois tipos. A principal delas vai na direo de que a OMC aprofunde a perspectiva liberalizante que presidiu os acordos da Rodada Uruguai do GATT e cujos resultados estiveram muito aqum do esperado por seus defensores. No caso dos produtos agroalimentares, o enquadramento das polticas de suporte produo domstica dever

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constituir-se num dos principais objetivos das negociaes futuras. A outra fonte de presso so os acontecimentos na esfera financeira internacional que podem vir a reforar os argumentos dos que defendem a introduo de mecanismos protetores antiespeculativos no plano internacional, e dos que apontam a convenincia da adoo de polticas ativas de apoio produo domstica em face da fragilidade das contas externas dos pases do Terceiro Mundo. A referida globalizao da pobreza atingindo os pases mais avanados -sem embargo da sua extrema gravidade nos pases do Terceiro Mundo- poder tambm favorecer uma ampliao das ressalvas lgica mercantil estrita que ora preside os acordos internacionais. A tarefa mais complexa constitui-se, sem dvida, o estabelecimento de novas referncias para a regulao do comrcio internacional com base num enfoque onde a segurana alimentar deixaria de ser apenas uma ressalva tolervel ao funcionamento das foras de mercado. H, aqui, um elemento de controvrsia referente considerao da segurana alimentar (no sentido de food security) como um tema comercial e as formas de inseri-la nos acordos promovidos pela OMC. Na linha de consider-la como uma preocupao no comercial (non-trade concerns) integrante dos acordos sobre comrcio, uma das propostas seria a de criar uma caixa de segurana alimentar no acordo agrcola na qual seriam previstas clusulas de exceo ao livre-comrcio dos alimentos e mecanismos de compensaes a seus eventuais danos a serem examinados caso a caso. Isto significaria atribuir segurana alimentar um estatuto semelhante ao das chamadas clusulas sociais e ambientais. Nesta mesma linha, porm mais plausvel aos moldes atuais da OMC, h sugestes de acrescentar uma emenda caixa verde em que esto previstas as circunstncias em que se admite o apoio domstico fornecido aos agricultores. Este tipo de encaminhamento no seria suficiente para os enfoques baseados no direito alimentao, alguns dos quais vo ao ponto de sustentar que o comrcio de alimentos essenciais seja retirado do mbito da OMC. Os alimentos no devem ser considerados exclusivamente como mercadorias e muito menos serem utilizados como instrumentos de presso para fins polticos ou de conquista de mercados, assim como a questo alimentar no pode ser reduzida a seus aspectos exclusivamente econmicos.

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Mais do que clusulas especficas no acordo agrcola, a introduo da segurana alimentar na OMC requereria, em primeiro lugar, admitir o direito dos povos alimentarem-se a si mesmos com base em polticas agroalimentares nacionais e regionais, e a desenvolver uma agricultura prpria que preencha mltiplas funes todas elas essenciais para se obter a segurana alimentar. Em segundo lugar, haveria que alterar alguns mecanismos gerais, principalmente desde a perspectiva dos pases de baixa renda importadores de alimentos, visando criar estabilidade na oferta de alimentos, apoiar maior diversidade dos sistemas de produo e distribuio de alimentos tornando-os sustentveis e equitativos no longo prazo, e permitir que os pases protejam os setores mais vulnerveis e mantenham estoques de segurana. Em terceiro lugar, os demais acordos da OMC que afetam a segurana alimentar devem ser tomados em conta, como so os casos do TRIPS, do SPS e de vrias decises ministeriais. Sugere-se, por fim, a criao de um Comit sobre Comrcio e Segurana Alimentar, semelhana do que ja existe sobre ambiente. Como concluso, sugere-se rejeitar a contraposio entre uma estratgia voltada para a auto-suficincia e uma baseada na autocapacidade, assim formulada com o objetivo de sustentar a correspondente adoo dessa ltima como a mais adequada ao contexto atual. Em primeiro lugar, porque esse enfoque equivoca-se quanto natureza dos chamados mecanismos de mercado e coloca o abastecimento alimentar sob o domnio de formas de regulao privada com pouco, por vezes nenhum, sentido pblico. Formas de regulao com um sentido pblico requerem, ademais, o suporte das agncias de estado e o concurso de organismos e convnios internacionais. Nos mercados internacionais que se revela, da forma mais clara, a dimenso institucional dos mercados, de modo que fatores como a atuao dos governos e dos referidos organismos colocam-se como to ou mais importantes que os aspectos ligados eficincia produtiva para a determinao da confiabilidade do mercado internacional como fonte de renda e de abastecimento alimentar. Em segundo lugar, porque desconhece a importncia especfica da produo domstica de alimentos, e como ela se combina, nos distintos pases, com o comrcio internacional dos produtos agroalimentares. Admitir o suposto de economia aberta no

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implica abandonar toda e qualquer referncia auto-suficincia produtiva e aderir, incondicionalmente, ao enfoque da autocapacidade. Trata-se, isto sim, de reconhecer o lugar peculiar e estratgico ocupado pela produo domstica de alimentos, e de atribuir um papel definido, porm, realista s trocas internacionais no abastecimento alimentar, em simultneo busca por estabelecer novas formas de regulao das mesmas. Em terceiro lugar, por fim, porque o comrcio internacional, como tal, est longe de constituir-se em fonte confivel de segurana alimentar para os pases em geral.

9. Consumo, segurana dos alimentos e direitos do consumidor A abordagem do consumo de alimentos deve considerar o grau de heterogeneidade social dos pases, particularmente no Terceiro Mundo onde as desigualdades de renda tendem a ser mais elevadas. Os gastos com alimentao tm um peso muito distinto na composio das despesas das famlias nos diferentes estratos de renda, sendo que o acesso regular e adequado aos alimentos nos estratos inferiores custoso (absorve parcela significativa da renda familiar) e pode comprometer o acesso a outros bens e servios necessrios a uma vida digna. Este aspecto deve ser contemplado pelas polticas de emprego e renda (particularmente as polticas salarial e previdenciria), e as relativas produo. Graves problemas por insuficincia de alimentao provocada por restries de renda coexistem com padres de consumo tpicos das camadas de renda mais elevada, anlogos aos encontrados nos pases industrializados. Isto implica que as polticas de segurana alimentar tm o duplo desafio de enfrentar, simultaneamente, a carncia alimentar (a fome) e os problemas derivados de hbitos alimentares inadequados (gerando a obesidade e outros). Quanto primeira, seu carter vital faz com que as polticas antes mencionadas sejam acompanhadas de programas de suplementao alimentar; j o segundo tipo de problema requer medidas preventivas educativas frente a

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um fenmeno que se tornou uma questo de sade pblica pois se manifesta inclusive entre as camadas populares. Circunstncias da vida contempornea e os impactos de poderosos instrumentos de propaganda tm alterado a forma de aquisio e de consumo dos alimentos (por exemplo, consumo de produtos elaborados em lugar de produtos in natura) e a prpria composio da cesta habitual de compras. Preocupaes quanto adequao nutricional, por sua vez, fazem com que se questione a essencialidade de vrios produtos de consumo generalizado, reproduzindo o antigo embate entre a imposio de preceitos nutricionais versus o respeito a hbitos alimentares adquiridos. A evoluo do perfil do consumo na direo de um padro de alimentao em que tm grande ou crescente importncia a utilizao de alimentos preparados e a refeio realizada fora do domiclio nos ncleos urbanos de mdio e grande porte acarretam importantes implicaes em termos de aes e polticas pblicas de segurana alimentar. As refeies fora do domicilio colocam novas exigncias para a ao do poder pblico que ultrapassam a convencional atuao normatizadora e fiscalizadora dos servios de alimentao. Uma iniciativa que vem ganhando importncia o oferecimento de refeies de qualidade a preos acessveis atravs da implantao de restaurantes populares nas zonas centrais das cidades de maior porte. A experincia tem revelado que, alm do benefcio aos usurios destes restaurantes, sua existncia gera impactos positivos nos servios de alimentao das zonas onde eles esto localizados. A concesso de subsdio no preo da refeio parece ser um recurso inevitvel para adequ-lo baixa renda dos usurios, embora o montante de tal subsdio seja relativa e absolutamente pouco expressivo em face dos impactos diretos e indiretos dos referidos restaurantes. Os atributos de qualidade dos alimentos tornaram-se, tambm, um requisito comercial em funo da referida demanda crescente por produtos elaborados (isto , com servios neles incorporados), e da preocupao com a segurana dos alimentos (no sentido de food safety). Esta preocupao acentuada pelo modelo de produo e de consumo que promove o distanciamento entre ambas as esferas e o recurso a tcnicas e

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insumos produtivos visando o aumento da produtividade e a diferenciao do bens finais de consumo. As normas internacionais relativas aos alimentos so de responsabilidade da Comisso Internacional do Codex Alimentarius, organismo criado na dcada de 1960 sob a gide da FAO e da OMS, atualmente composto por 165 pases. A importncia crescente adquirida pelo Codex foi reforada por suas deliberaes terem sido admitidas como referncia para as negociaes comerciais realizadas no mbito da OMC. Os pases membros comprometem-se a criar comisses nacionais do Codex visando estabelecer normas nacionais que venham a ser compatveis com aquelas deliberadas em nvel internacional. Tais comisses deveriam constituir-se em importante espao de participao das entidades representativas dos consumidores de modo a contrabalanar a enorme influncia nelas exercidas pelas grandes corporaes internacionais, como vem tentanto fazer a duras penas a Consumers International, nica organizao nogvernamental participante da Comisso Internacional do Codex. de se esperar conflitos crescentes frente s iniciativas para introduzir o princpio da precauo entre as regras que governam o comrcio mundial de alimentos. Este princpio, consagrado em tratados internacionais sobre o meio-ambiente, foi recentemente estendido pela Frana para a vigilncia sanitria dos alimentos em 1998, e tornou-se objeto de deliberao especfica por parte da pela Unio Europia, em Fevereiro de 2.000. Ele preconiza que na ausncia de certeza cientfica absoluta sobre os riscos potenciais para a sade humana (bem como para o ambiente, os animais e vegetais), a dvida deve beneficiar os consumidores, ficando os governos autorizados a recorrerem a medidas provisrias visando proteg-los, com destaque s de carter sanitrio e fito-sanitrio e suspenso da comercializao do(s) bem(ns) em questo. Embora sem se referirem explicitamente ao princpio, o acordo da Rodada Uruguai do GATT e o acordo fito-sanitrio da OMC tambm prevm o recurso a tais medidas, ainda que pondo nfase em que sejam mnimos seus impactos sobre o livre-comrcio. Contudo, as divergncias entre os pases na definio deste princpio e as suspeitas de sua aplicao de forma discriminatria, somadas indefectvel defesa do livrecomrcio, permitem prever acesa polmica sobre a sua adoo.

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Ainda referente qualidade dos alimentos as entidades de defesa dos consumidores lutam pela garantia dos seguintes direitos: a) direito de acesso a alimentos seguros b) direito informao, inclusive face ao risco de informaes erradas e mesmo enganosas c) direito reclamar e justa compensao por danos d) direito uma educao alimentar que dote o consumidor de habilidades e conhecimentos que permitam escolher e consumir de forma segura e adequada os alimentos, com vistas introduo de prticas saudveis de alimentao e) direito de ser escutado, atravs da participao dos consumidores na formulao de polticas pblicas, na avaliao de normas e regulamentos e na implementao de aes relativas aos alimentos f) direito a um ambiente saudvel com vistas a promover um consumo sustentvel, em funo dos impactos ambientais da produo, do processamento e do consumo (no aspecto do descarte) de alimentos As entidades de consumidores vm tendo destacado papel em campanhas de segurana alimentar, notadamente na mais recente delas ligada aos produtos OGMs. Contudo, seria fundamental que elas fossem alm do tema da qualidade dos alimentos consumidos de modo a englobar desde o acesso terra at o consumo, incluindo-se a uma articulao mais estreita entre campo e cidade. Os crescentes requisitos de qualidade dos alimentos e de instrumentos para assegur-la resultaram na generalizao da perspectiva da rastreabilidade dos produtos, que vem sendo rapidamente adotada pelos principais agentes das cadeias agroalimentares, ao mesmo tempo em que aumentaram as exigncias em termos da confiabilidade da certificao e do registro dos alimentos e da estrutura e do modo de atuao dos servios pblicos de vigilncia sanitria. As informaes prestadas pelo fabricante so consideradas suficientes a menos que surjam problemas derivados do uso do respectivo produto. Trata-se de um mecanismo claramente insuficiente para

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assegurar a qualidade dos mesmos, alm de no ser adequado realidade dos pequenos produtores em face das exigncias estabelecidas nas normas de fabricao. Seria fundamental que a regulamentao e o funcionamento dos servios de vigilncia sanitria buscassem promover atividades de produo desses bens em bases mais eqitativas, em lugar de simplesmente punir os pequenos produtores que no se enquadram nas normas dadas.

10. Sustentabilidade alimentar A exemplo da discusso conceitual sobre a segurana alimentar, o conceito de sustentabilidade tambm fruto de intensa disputa e ainda no aparece como uma noo acabada. Isto vai se refletir, da mesma forma, sobre o entendimento acerca da noo de agricultura sustentvel. Para rgos como a FAO, ou na declarao que emergiu da chamada Agenda 21, trata-se de um conjunto de regras ou prticas produtivas, com preocupaes muito restritas ao aspecto ambiental. Para um conjunto de ONGs e movimentos sociais que trabalham com o tema, vai-se alm da questo da produo agrcola, compreendendo-se a sustentabilidade em suas dimenses ambiental, mas tambm social, econmica e poltica. Pensar de forma articulada estas dimenses permite deslocar o foco dessa discusso para o homem, em toda a diversidade que comporta. A agricultura como concebida nos padres convencionais gera dois tipos de ameaa sua sustentabilidade. A primeira se d atravs da intensificao da atividade agrcola, pela adoo de prticas monocultoras e de uso excessivo de insumos qumicos e mecanizao pesada. A segunda, ocorre pela sobreutilizao dos recursos naturais e pela mobilizao de ecossistemas extremamente frgeis. Nos pases em desenvolvimento, em muitos casos, esse esgotamento dos recursos naturais acontece pela presso exercida por populaes que so vtimas de processos de concentrao fundiria, sendo obrigados a seguir uma lgica de curtssimo prazo para garantir sua sobrevivncia imediata.

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No contexto atual em que est organizada a produo de alimentos, no mundo atual, a compatibilizao da sustentabilidade com a segurana alimentar um desafio cercado de dificuldades, mas tambm carregada de muitas oportunidades. A necessidade de manter a oferta de alimentos em condies de atender milhes de consumidores em cada pas traduz a maior dessas dificuldades. A FAO prope a intensificao da produo, com diversificao, mas sua viabilidade parece duvidosa, j que a intensificao se faz a partir da especializao e da dependncia crescente dos insumos industriais. O melhor caminho na busca de um sistema alimentar sustentvel parece ser o fortalecimento da agricultura familiar ou camponesa, enquanto formao social mais adequada para garantir a segurana alimentar em condies sustentveis. Isto devido s prprias caractersticas que lhes so inerentes. De um lado, por a sua identificao com modelos produtivos que do nfase diversificao da produo, . Por outro lado, pela e a maior mobilidade para diferentes destinaes do resultado de seu trabalho, podendo variar entre os extremos de depender exclusivamente de fontes externas do mercado ou recuar at o completo auto-abastecimento. Considere-se, ainda, a maior disposio desse produtor em entregar sociedade os produtos de seu trabalho sem exigir que sua taxa de retorno seja superior ou igual de outras atividades que poderia exercer, por no trabalhar subordinado lgica do lucro. Isto possibilita que sua manuteno na atividade agropecuria no fique independente de mudanas conjunturais, o que o faz responder favoravelmente a favorecendo o atributo da estabilidade na segurana alimentar. Some-se a estes aspectos, o fato dessa modalidade de agricultura, embora tambm utilizando maquinaria e insumos qumicos, o faa em menor grau, valendo-se de outros recursos, como a fora animal e a adubao orgnica. Por isso emprega mais mo de obra, fortalecendo a equidade e reduzindo a pobreza rural. O recurso da produo para autoconsumo, por sua vez, pode atenuar o problema da desnutrio no meio rural.

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Dentro da realidade da maior parte dos pases em desenvolvimento, algumas propostas devem ser encorajadas. A primeira refere-se necessidade de um ordenamento territorial, distinguindo-se as terras imprprias para a agricultura ou mesmo para outros usos, as terras de uso restrito e aquelas mais indicadas para o cultivo. A segunda orientao est relacionada concesso de estmulos (preos de suporte, crdito agrcola, etc.) para aqueles que adotam tecnologias benignas ou de recuperao ambiental, incentivando-se um modelo agrcola de base agroecolgica. Mesmo no contexto de primazia do mercado global, que tende a aprofundar o processo de excluso da agricultura de base familiar, tambm neste mbito so oferecidas oportunidades possveis de serem aproveitadas. Expandem-se os mercados de produtos chamados naturais, orgnicos ou daquilo que se denomina produtos de clientela, cujas variedades encontram especial acolhida nos pases desenvolvidos. O encontro de objetivos da sustentabilidade e da segurana alimentar tambm se define no campo ideolgico, pela afirmao da supremacia do direito alimentao e aos recursos naturais enquanto bens pblicos que devem ser assegurados a todos. E pela identificao de que a desigualdade a causa principal da incapacidade de acesso aos alimentos, bem como elemento desencadeador de prticas de apropriao de bens naturais, que perdem seu carter pblico para assumirem o papel privado de instrumento para a acumulao do capital. Esta compreenso desautoriza a mitificao do chamado livre mercado. Na busca de consecuo articulada dos objetivos contidos nas categorias da sustentabilidade e da segurana alimentar refora-se a necessidade da regulao dos mercados e o papel indispensvel do Estado nessa mediao. H que se explorar todas as possibilidades de encontro e concertao entre os atores sociais envolvidos com os dois temas, incluindo-se a agricultores, consumidores, ambientalistas, etc. A partir dos sentidos aqui enunciados que se expressa a idia da sustentabilidade alimentar como marco terico-poltico de trabalho, buscando

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enfrentar articuladamente as preocupaes com respeito s diversas dimenses que se mostram comuns agricultura sustentvel e segurana alimentar.

11. Impactos dos OGMs na Segurana Alimentar Pode-se afirmar que a luta contra a imposio dos Organismos Geneticamente Modificados adquiriu para a segurana alimentar mundial um significado de grandes riscos e possibilidades. Assiste-se, nos ltimos anos, a uma aglutinao, at ento no experimentada, dos principais atores sociais que se mobilizam em torno das bandeiras da segurana alimentar e da sustentabilidade. O enfrentamento do problema dos OGMs, mais do que em qualquer outra situao, vem logrando articular camponeses, ambientalistas, consumidores e mesmo cientistas em prol de um mesmo objetivo. E a preocupao despertada na opinio pblica mundial surpreende e obriga reviso das prprias estratgias das transnacionais envolvidas com os produtos transgnicos. Mas este parece ser um embate que est apenas em seu incio, obrigando um atento acompanhamento sobre a movimentao daquelas empresas. No debate sobre a segurana alimentar, preciso que se enfrente o argumento propagado pelos grupos interessados na produo dos transgnicos de que estes produtos se constituem na soluo do problema da fome no mundo. Trata-se da mesma falcia utilizada no perodo da Revoluo Verde, quando tambm se afirmava que esta acabaria com a fome no mundo. No deve ser subestimada a fora deste recurso publicitrio empregado pelas transnacionais, de que os OGMs podem acabar com a fome, sobretudo nos pases no desenvolvidos, onde esse problema assume propores de calamidade. preciso que esta afirmao seja energicamente desmentida, mostrando-se que a fome vai acabar no dia em que estiver superada a excluso de milhes de pessoas e que a estas seja reconhecido e assegurado um direito que anterior a qualquer outro, que o

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de poder adquirir ou produzir alimentos sadios e de qualidade. E devem ser transmitidas as inquietaes cientificamente reconhecidas, como a ameaa biodiversidade, a no assegurada inocuidade desses alimentos e o oligoplio que vem se constituindo por trs dessas empresas, visando a controlar no apenas o mercado de sementes, mas todo o pacote tecnolgico da produo alimentar. Ao lado de uma argumentao consistente, que coloca os temas centrais da segurana alimentar em debate para um vasto pblico, E necessrio, ainda, que se proceda constituio de propostas para o enfrentamento investida dos transgnicos. Evidentemente, muito do que encaminhado em cada pas diz respeito s particularidades locais, mas duas propostas vm encontrando receptividade mais ampla: a moratria para plantio e comercializao de transgnicos e a rotulagem desses produtos. A moratria dos OGMs baseia-se na constatao de no ter existido o tempo mnimo necessrio de investigao para poder se afirmar que os transgnicos so inofensivos natureza e sade. O aodamento em lanar estes produtos no mercado gerado pela pressa em fazer retornar o capital investido pelas empresas transnacionais envolvidas nesta aventura, no podendo ser aceito pela opinio pblica mundial. Por outro lado, uma proposta que possibilita aos movimentos sociais mobilizados nesta luta ganharem tempo para fazer crescer ainda mais esta mobilizao. Quanto rotulagem dos produtos transgnicos deve-se considerar dois aspectos bastante distintos. De um lado, deve ser tratado como um direito inquestionvel do consumidor ser informado sobre aquilo que consome. E isto vale para qualquer produto. No caso dos transgnicos pode se tornar em um embarao para as indstrias processadoras de alimentos a obrigao de declarar a presena de componentes geneticamente modificados, embora em muitos pases seja incerta a confiabilidade deste tipo de informao. De outro lado, h que se ter cuidado com a defesa dessa proposta, j que ela traz em si mesma a admisso da permisso do comrcio de alimentos transgnicos.

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Um ponto ainda a se atentar na luta atualmente travada a necessidade de denunciar energicamente a utilizao de alimentos transgnicos na ajuda alimentar internacional. Diversas firmas agroalimentares tm obtido contratos com o Programa Mundial contra a Fome, da FAO/ONU, visando dar uma destinao aos seus estoques de alimentos geneticamente modificados rejeitados pelos mercados de diversos pases, o que eticamente inaceitvel.

12. Patrimnio cultural da alimentao em risco Cada sociedade, ao longo da sua histria, construiu (e continua a construir) um conjunto de prticas alimentares que constituem seu patrimnio cultural. So estas tradies, peculiares a cada grupo social, que permitem s pessoas se reconhecerem como integrantes do mesmo tecido social. Estas escolhas alimentares e estas prticas de cozinha estiveram sempre associadas regio e s condies locais de existncia. Dentre todos os elementos que compem a cadeia alimentar so as diferentes cozinhas que melhor exprimem as tradies e costumes de uma sociedade. No final deste sculo, observa-se uma ruptura radical destes sistemas alimentares. A urbanizao acelerada fez com que produtos do mundo inteiro se misturassem, transformando progressivamente os hbitos alimentares. Os exemplos recentes desta globalizao alimentar so o hamburguer e a coca-cola, smbolos do que mais moderno, seguro (enquanto alimento higinico), fcil e rpido de comer. Os efeitos culturais, econmicos e sociais deste padro alimentar so sentidos diferentemente segundo as classes sociais. De fato, so os grupos mais pobres os mais atingidos por esta massificao alimentar. Carecendo de informao, so os mais atingidos pela propaganda e estratgias de marketing. Os pequenos produtores, por sua vez, encontram dificuldades de comercializao de seus produtos, os quais no dispem do mesmo apelo publicitrio.

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De que forma possvel, enquanto cidados e consumidores, defender e preservar a diversidade cultural alimentar de uma sociedade ? Desde logo, fundamental que cada sociedade possa conhecer sua histria agrcola e alimentar, e que este patrimnio seja valorizado enquanto tal. Vale dizer, cada sociedade deve poder compreender que seus hbitos mais antigos guardam uma identidade. Alm do que, preciso destacar que graas a esta cultura alimentar elas puderam se manter, durante sculos, auto-suficientes e com um maior controle sobre a qualidade de seus produtos alimentares. Uma vez decifrada sua cultura alimentar fica mais fcil o restabelecimento de algumas prticas alimentares, mesmo que estas tenham sido completamente abandonadas. Entretanto, para que este processo seja bem sucedido fundamental que as sociedades rurais sejam preservadas e ajudadas, com polticas especficas, especialmente no que se refere agricultura familiar. Os produtos alimentares devem ser transformados localmente e segundo a tradio destas regies, desenvolvendo-se em simultneo aes que estimulem sua. comercializao em feiras e mercados regionais e, mesmo, atravs das redes de supermercados.

13. Prticas alimentares e valor nutricional da alimentao Os alimentos sofreram um processo de grande transformao nos ltimos cinquenta anos. A indstria tem alterado perigosamente as caracteristicas inerentes aos alimentos, comprometendo sua qualidade. Neste sentido, o processo agroalimentar passou a depender de elementos qumicos tanto na produo agrcola quanto na transformao industrial. Como conseqncia, o padro alimentar apresenta-se com uma grande quantidade de gordura animal, protena, sal e acar e carece de fibras, vitaminas, minerais, carboidratos complexos e leos vegetais. Observa-se inmeras doenas relacionadas diretamente a este regime alimentar como diferentes tipos de cncer, as alergias, as doenas do aparelho circulatrio e a obesidade. As populaes

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mais pobres do planeta sofrem no apenas da fome (o no acesso alimentao) mas tambm das doenas ditas modernas relacionadas qualidade dos alimentos. Este processo tem afastado progressivamente os alimentos de sua origem, a terra, tornando-os meros produtos industriais. Observa-se assim uma enorme distncia entre os produtores e os consumidores. Para uma populao que cada vez mais urbana, a escolha dos alimentos mais indicados ao seu bem estar tornou-se um problema. Face a uma imensa variedade de cores e sabores, as escolhas so feitas sem que as pessoas tenham todas as informaes necessrias. Os critrios que guiam as escolhas so sobretudo o preo, o aspecto e a facilidade de preparo e no as qualidades nutricionais dos produtos. Quais seriam as alternativas para se conseguir uma alimentao saudvel, ou seja, que pudesse estar adequada s necessidades dos indivduos ? Em primeiro lugar preciso um trabalho de reeducao alimentar. O consumidor precisa estar consciente das suas escolhas alimentares bem como das razes pelas quais ele consome este ou aquele alimento. importante estar consciente tambm dos efeitos destas escolhas sobre a sua sade, o meio ambiente e repartio social da riqueza. Uma dieta saudvel na medida em que fornece todos elementos necessrios ao desenvolvimento e a manuteno do organismo. Assim, preciso que a dieta seja equilibrada, ou seja, que seja baseada em glicdios complexos: arroz, batata, macarro, farinha e po. Que os legumes e frutas sejam privilegiados, fornecendo os minerais, vitaminas e fibras. Que as protenas sejam utilizadas com moderao: carne, peixe, ave, ovo, presunto, leite, queijo e yogurte. Que smente pequena quantidade de gordura seja consumida: manteiga, azeite e leo. Ao mesmo tempo, fundamental que esta dieta seja de alta qualidade, que os elementos que a compem sejam frescos (deve-se evitar os alimentos congelados), naturais (sofrendo o mnimo possvel os efeitos da transformao industrial) e integrais (deve-se evitar os cereais no integrais e o acar refinado). Finalmente, essencial que esta dieta seja gostosa e que respeite os hbitos alimentares regionais.

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Em segundo lugar, cabe aos consumidores o importante papel de zelar pela manuteno da qualidade dos alimentos em toda a cadeia alimentar, desde a produo agrcola que deve ser isenta de produtos qumicos at a transformao industrial, que deve ser realizada sem o comprometimento da qualidade nutricional do alimento. Este aspecto melhor desenvolvido em outra parte do texto. Em terceiro lugar, necessrio que os consumidores enquanto cidados defendam uma distribuio mais justa da riqueza. Os impactos socio-econmicos e ambientais das suas escolhas alimentares precisam ser realados. E fundamental que todos compreendam que a partir das escolhas alimentares pode-se aumentar o poder das grandes corporaes alimentares ou, ao contrrio, pode-se dar importante contribuio ao desenvolvimento da agricultura familiar que, por sua vez, pode fornecer um alimento seguro, produzido em harmonia com o meio ambiente e revitalizando as regies rurais. 14. Formulao de polticas pblicas e participao da sociedade civil A discusso sobre a formulao de polticas pblicas de segurana alimentar exige considerar a diversidade de situaes existentes entre os pases, seja pelas diferentes necessidades que neles se expressam, seja pelos graus igualmente diferenciados dos papis exercidos pelos estados e dos nveis de organizao social neles encontrados. Mas nesta anlise, pode-se partir de algumas premissas comuns em meio a toda esta diversidade. A primeira premissa refere-se ao carter multidimensional e intersetorial que deve ser assumido na gesto das polticas pblicas de segurana alimentar, conforme j discutido. A conseqncia prtica da aceitao dessa premissa que o exerccio das polticas de segurana alimentar deve partir de instncias interministeriais. Superando um entendimento equivocado, da segurana alimentar subordinada produo de alimentos e, em conseqncia, tendo sua poltica definida no limite restrito do planejamento agrcola. Ao contrrio, entendendo a segurana alimentar como um dos elementos articuladores das macropolticas, a elaborao e

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execuo de suas polticas devem se dar atravs de intensa articulao nos diferentes campos de interveno do estado, como o agrcola, a sade, a educao, o trabalho, a tecnologia, o ambiental e no atual contexto de globalizao, as relaes internacionais, entre outros. Uma outra premissa relevante a que articula as aes de natureza emergencial com as estruturais, rompendo com falsas dicotomias baseadas na separao entre o econmico e o social, to consagrada dentro dos esquemas neoliberais que produzem a concentrao da riqueza e a pobreza e depois administram polticas sociais para atenu-las. No podem ser exercidas polticas de natureza estrutural sem que sejam considerados os efeitos imediatos que sero provocados sobre as populaes que esto em seu mbito. Muitos exemplos podem ser dados, entre eles a necessidade de programas de reconverso produtiva de agricultores a um modelo diversificado de agricultura, sem colocar em risco sua sobrevivncia econmica neste perodo. Quanto s polticas emergenciais, elas se concretizam em programas e aes pblicas dirigidas a grupos populacionais especficos, com o objetivo de suplementar carncias alimentares e nutricionais e que so qualificadas como medidas assistenciais de natureza compensatria. Tais iniciativas sempre foram objeto de resistncia justamente por apenas amenizarem os efeitos perversos das situaes de injustia social e, para alguns, por dificultarem o enfrentamento e a superao dos fatores promotores da injustia. Aponta-se, tambm, para o fato do assistencialismo constituir-se em campo propcio para prticas populistas e demaggicas, para o desvio de recursos e para a corrupo. Assim, a admisso da existncia destes programas quase sempre acompanhada de ressalvas ao fato deles precisarem existir e reafirmaes da expectativa de que sejam provisrios. O que aqui se afirma aqui que as polticas emergenciais de segurana alimentar so indispensveis para o enfrentamento de problemas que no podem esperar o tempo de resposta de medidas estruturais que devem estar sendo tomadas simultaneamente. E

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estas medidas emergenciais devem trazer obrigatoriamente componentes ligados a uma transformao estrutural das condies geradoras das situaes que as justificam. No que se refere especificamente distribuio de alimentos, os programas compensatrios devem se caracterizar por serem: a) educativos, em relao aos hbitos e prticas alimentares; b) organizativos, para a defesa dos direitos de cidadania; c) emancipadores, visando promover a autonomia e no a dependncia dos beneficirios. Uma poltica de distribuio de alimentos, por exemplo, deve incluir a criao das condies e obrigatoriedade das famlias beneficirias em ter os filhos na escola, em constituir conselhos locais com a participao dos prprios beneficirios para o acompanhamento dessa poltica, etc. Embora se desenvolvam em contexto bastante distinto, cabe uma meno aos programas de ajuda alimentar nos pases ocidentais mais avanados, inclusive porque seus rumos tendem a repercurtir no restante do mundo. A insegurana alimentar pela dificuldade de acesso aos alimentos afeta um contingente significativo da populao destes pases, mas raramente identificada como tal nos programas e indicadores oficiais. Ela se deve sobretudo ao preo dos alimentos em face dos demais bens que integram os gastos das famlias, sendo temporria e mesmo sazonal (pois se agravando durante o inverno). Supe-se que os sistemas de proteo social cobrem todas as necessidades bsicas dos mais pobres e as respostas dos governos questo alimentar so, quando muito, parciais. Os EUA so a principal exceo, sendo o pas com maior percentual (13%) da populao atendido por programas de ajuda alimentar, e tambm o que tem atuao mais antiga e programas alimentares mais amplos, porm, com cortes oramentrios recentes que levaram a um maior envolvimento da sociedade civil. importante notar que o reconhecimento crescente da problemtica alimentar vem se dando no bjo de reformas nas polticas sociais cuja orientao caracteriza-se pela maior responsabilizao dos beneficirios (e.g., compromisso de retorno ao trabalho), e pelo relativo desengajamento do Estado atravs de mecanismos assentados na ao local e na participao das comunidades.

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O princpio da ateno pblica para assegurar direitos que devem ser universais, como o caso do direito alimentao suficiente e adequada, sustenta-se mesmo no caso dos programas em que conveniente buscar uma maior focalizao nos respectivos beneficirios. Porm, em lugar de contrapr universalizao versus focalizao, possvel preservar direitos universais e atuar de modo a contemplar os diversos grupos de beneficirios da ao pblica. A focalizao dos programas pode ser um elemento de discriminao positiva dos beneficirios, e no um pretexto para reduzir o papel do Estado mesmo que sob a justificativa de estabelecer parcerias com a sociedade. Nestes termos, a focalizao visando a eqidade social significa definir prioridades e tratar desigualmente os desiguais, combinando os programas assim orientados com aes universais que evitem o crescimento dos grupos prioritrios destes mesmos programas. As polticas de segurana alimentar devem se constituir em um espao privilegiado de exerccio do interesse pblico, o que pressupe efetivo envolvimento da sociedade civil. Ou seja, no se constitui num assunto exclusivamente governamental, devendo garantir a criao de novos espaos institucionais que assegurem a constituio de efetivas parcerias e que sejam adequados articulao de iniciativas em reas bastante diversas. No simples a constituio dessas instncias de concertao entre atores sociais diferenciados em sua essncia. Parceria pressupe trabalhar em prol de um objetivo mais geral que comum entre as partes envolvidas. Ao mesmo tempo, estas partes no so iguais (se fossem iguais, no seria uma parceria). Elas possuem papis diferentes e trabalhar em parceria significa saber articular positivamente as diferentes atribuies que cabem a cada parte. Quem pode ser parceiro, na implementao de polticas de segurana alimentar? Examine-se inicialmente as relaes estabelecidas pelo Estado com o setor privado. Este ltimo apresenta grande e crescente autonomia decisria em relao ao Estado, alm de contar freqentemente com redes internacionalizadas com grande velocidade de

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negociao e de deciso em questes econmico-financeiras fundamentais. Por seu turno, a atuao do Estado marcada por estruturas administrativas pouco flexveis e por processos de deciso que demandam negociao profunda com atores que tm exigncias especficas. Tais processos requerem grande dispndio de energia poltica e podem, por vezes, levar paralisia decisria. Assim, esta modalidade de parceria na rea da segurana alimentar apresenta grandes dificuldades de ser concretizada, ainda mais se considerando que no campo econmico, os interesses do setor privado voltamse preferencialmente aos locais e grupos mais rentveis. Defronta-se aqui com a situao de que, constantemente, este setor doa recursos de um lado enquanto promove danos sociais e ambientais de outro, Cabe, neste caso, a proposio de um cdigo de conduta tica para pautar a relao do setor privado com o trabalho social e com as organizaes no-governamentais. Quanto s relaes de parceria entre o Estado e as organizaes da sociedade civil, h que se considerar, inicialmente, a representatividade dos segmentos mais pobres da populao em fruns, conselhos ou outras instncias equivalentes, criadas como espaos consultivos ou decisrios dos quais podem se originar aes em parceria. Assinale-se, que na grande maioria dos casos, ainda no existe uma conscincia da segurana alimentar na sociedade civil e menos ainda nesses segmentos mais vulnerveis. Alm disso, freqentemente inexiste uma tradio associativa nessas comunidades, o que no se resolve de imediato pela instalao dessas instncias. Da resulta que o de baixo para cima quase sempre no funciona e em muitos lugares estas instncias tm existncia mais formal do que real. Considere-se, ainda, que sua efetividade depende do grau de convergncia de propsitos entre os governos e as organizaes da sociedade civil e do critrio de composio dos fruns de negociao. A sociedade civil tende a organizar-se sob a lgica da ao solidria e cooperativa, em contraste com a forte presena no interior dos governos de uma lgica de conflito (em lugar da cooperao) e de ao seletiva. Mas todas estas dificuldades no anulam o fato de que a constituio desses espaos de parceria e sua regulamentao tm sido importantes para definir espaos que fogem ao controle do poder local tradicional, e podem assegurar a definio de aes que favorecem as comunidades alvo dessas parcerias.

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Por fim, cabe uma referncia importncia particular do mbito local no desenho e na implementao de aes e programas pblicos de suplementao alimentar. Isto porque justamente na identificao de grupos populacionais com carncias especficas e na atuao junto a eles que fica mais evidente a relevncia das instncias locais. Por esta razo que se verifica a tendncia j bastante generalizada implementao descentralizada de programas alimentares. Sabe-se, ainda, que as situaes emergenciais de carncia alimentar tendem a repercutir diretamente sobre o nvel da administrao pblica mais prximo do cidado e sobre as entidades assistenciais ou caritativas locais. Costuma ser tambm muito grande o nmero de iniciativas tomadas no mbito dos municpios ou das comunidades visando propiciar auxlio alimentar sob a forma de programas pblicos, da mobilizao de redes sociais ou mesmo de atitudes isoladas. Portanto, a atuao junto a grupos populacionais especficos para enfrentar carncias alimentares e para favorecer uma alimentao adequada constitui-se numa esfera de atuao local visando o objetivo da segurana alimentar. Uma agenda relativa formulao de polticas pblicas de segurana alimentar e ao estabelecimento de instncias representativas e democrticas para sua implementao, no pode mais se limitar nos planos locais e nacionais. Torna-se prioritrio pensar esta agenda tambm em um escopo internacional. Enumeram-se aqui alguns pontos para esta discusso: Como engajar a comunidade internacional para promover o direito humano alimentao? Como subordinar a lgica e o sistema internacional de regulao do comrcio a uma lgica e um sistema que lhe deve preceder, no campo dos direitos econmicos, sociais e culturais e que tm na segurana alimentar um de seus principais eixos? Como garantir um sistema de regulao mundial de estoques dentro da perspectiva da segurana alimentar? Como estabelecer um cdigo de conduta internacional que estabelea novos parmetros para a ajuda alimentar?

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Como construir instncias globais de articulao e representao da sociedade civil no campo da segurana alimentar e como viabilizar sua participao nos fruns de deciso dessas polticas?

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Fichas de Experincias A diversidade scio-espacial que caracteriza a maioria dos pases implica, obviamente, em problemas e prioridades diferenciadas, bem como em processos distintos de definio e encaminhamento dessas prioridades. O recurso anlise de experincias em curso, por sua vez, permite identificar as contribuies ou os elementos apropriveis dessas experincias que no se circunscrevem a uma realidade particular, mesmo que cada um deles carregue as marcas da realidade que os originou. A relevncia geral dos aspectos principais de cada experincia e a adaptao de algumas das solues por elas encontradas no implica a postura de construir prticas ou modelos indicados como a melhor soluo (o famoso enfoque das best practices). Ao contrrio, valoriza-se aqui uma concepo em que as iniciativas de promoo de desenvolvimento social, no caso, associadas promoo da segurana alimentar, constituem a instaurao de processos em que meios e fins so definidos pelas sociedades-comunidades que os vivenciam e que envolvem um forte componente de aprendizado social, processos que extraem energia dos desequilibrios e tenses que geram, e que devem ser abertos s diversas possveis solues e seus resultados no intencionais.

[Fichas 1 a 11 - j em francs]

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Quadro 1: Causas da insegurana alimentar em diversas regies do mundo Africa subsahariana Tecnologia Problemas climticos Poltica agrcola* Acesso a insumos Acesso terra Acesso * gua Eroso de florestas, salinisao, poluio Preos Abastecimento Liberalizao Concentrao humana Sade* Desemprego Renda Hbitos alimentares* Qualidade alimentos Valor nutricional Valor nutricional+ Minorias* Gnero Guerra Deslocamentos Desastre econmico Sanes econmicas Fome poltica* x x x x x x x x x x x x x frica Norte e Oriente Mdio x x sia Ocidental e Sul x x x China Sudeste Asitico Japo Europa Leste da Ocidental Europa + Monglia e Coria Norte EUA e Canad

Mxic

x x

x x x

x x

x x x x x x x x x x x x

x x x x alcoolismo Russia x x novo padro alimenta r x

x x Soudan x x Ouganda Rwanda Burundi Rep. Du Congo Sierra Leone, Burundi e Liberia Soudan Sahel x x x

x x x

x x x x Yougoslavia Yougoslavia x Coreia do Norte Yougoslavia

India x x x Afghanistan

x x

x x Timor Timor x Birmanie

Irak

Irak

Afghanistan

Chine

Birmanie

Kosovo

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* Poltica agrcola : Avec notemment les effets des politiques de monocultures pour l'exportation qui se font au dtriment des agricultures vivrires.(Afrique, Asie). * Acesso gua : Le problme de l'eau peut tre national, ou une question de rpartition. Par exemple au Moyen Orient, l'eau est rare, au Brsil ce n'est pas un problme gneral mais l'accs aux ressources est ingalitaire. * Liberalizao: casos analisados em http://www.forumsyd.se/globala.htm + Fatores de insegurana alimentar provocados pela liberalizao: importaes mais baratas que preos locais (Philippines, Madagascar, Ghana, Mexico); acrscimo dos preos dos insumos (id); prioridade das exportaes, omisso das carncias locais (India, Mexico, Philippines, Uruguay, Cambodia); acrscimo dos sem-terra (vendem s grandes empresas) (Cambodja); eroso, poluio por causa da monocultura para exportao (Philippines); diminuio dos servios publicos (Philippines); acrscimo das migraos para cidades (desemprego, favelas,..); destabilisao do mercado interno (Philippines, Kenya) + Fatores de insegurana alimentar acentuados pela liberalizao: privatizao; desemprego massivo (Mxico, India, Sri Lanka); catstrofe natural (os estados so menos implicados); carncias nas polticas financeira e econmica (Amrica Central); dificuldades das mulheres; desigualdade no accesso aos recursos de insumos, gua, terra, tecnologia, etc.) * Sade : Les problmes de sant rcurrents de certaines populations entrainent des dficiences au niveau de la production des aliments car ils affaiblissent les personnes , ainsi qu'au niveau de l'assimilation des aliments (notemment les enfants malades assimilent tres mal la nourriture qu'ils absorbent). Exemple: Le sida en Afrique, la malaria, contaminations par l'eau non potable, etc. * Hbitos alimentares : La manire de s'alimenter est cause d'inscurit. Par exemple, dans le Nord Est du Brsil certaines carences pourraient tre vites si la population concerne consommait plus d'oignons et de fruits, produits qui existent en quantit suffisante cet endroit. Les nouveaux modles alimentaires notemment aux Etats-unis (o un tiers des personnes souffrent d'obsit), et au Canada sont aussi des facteurs d'inscurit alimentaires. * Minorits : Constatation que le fait d'appartenir une minorit aggrave les chances d'inscurit alimentaire. Par exemple, les Noirs aux Etats-Unis, les Intouchables en Inde, les Musulmans en Birmanie, les Chrtiens et les Animistes au Soudan, les Nomades au Sahel, les Indiens et les Noirs en Amrique Latine, ... * Fome poltica : Dans certains pays la faim des populations dcoule d'une volont politique des dirigeants. Ainsi, par exemple, Saddam Hussein accentue la faim en Irak cause par le blocus en revendant la nourriture change contre le ptrole aux pays voisins, afin de financer son maintien au pouvoir, et d'accentuer cette consqence du blocus pour en obtenir la leve. La faim politique peut aussi tre le rsultat d'une volont d'liminer une population "genante", comme au Soudan, en Birmanie, en Afghanistan , en ex-Zaire, au Rwanda, au Kosovo ; le but de ces famines peut aussi tre l'obtention d'argent, de nourriture, de camions grce une couverture mdiatique qui dclenche l'arrive de l'aide internationale, le pays acquiert alors une visibilit internationale pralable la reconnaissance politique (Afrique).

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