Las reLaciones entre La sociedad civiL y Los gobiernos: en busca de una topografa

Por Alberto Hernndez Baqueiro*

instituto tecnolgico y de estudios superiores de Monterrey campus ciudad de Mxico departamento de Humanidades

Resumen: en este trabajo se propone una descripcin sobre los lugares de interseccin entre la esfera de accin de las oc y las de los gobiernos, orientado en dos ejes: el nivel de complejidad organizacional en que se relacionan los gobiernos con las oc, y las reas temticas en que se puede dar el encuentro/ desencuentro entre oc y gobiernos. un sumario de los temas de traslape puede agruparse as: a) condiciones de la relacin entre el gobierno y las organizaciones: aquellos que regulan el marco de accin de las oc; b) funcionamiento de la democracia: aquellos en que las oc actan como vigilantes o contrapartes del gobierno; c) Mejoramiento de las condiciones de vida: aquellos en que tanto las oc como el gobierno intervienen como actores. se propone un mayor protagonismo de las instancias de gobierno locales, el fortalecimiento de las capacidades de interlocucin de los actores estatales que se relacionan con las iniciativas civiles, la simplificacin de los reglas de operacin de los programas de colaboracin intersectorial y la representacin sistemtica del sector civil en los procesos neurlgicos de la accin de inters pblico. palabras clave: gobierno, sociedad civil, organizaciones civiles, democracia, derechos humanos, ciudadana. contacto: albherna@itesm.mx Las relaciones entre la sociedad civil y los gobiernos: en busca de una topografa1 Por Alberto Hernndez Baqueiro2 Preliminar en este trabajo se propone una descripcin sobre los lugares de interseccin entre la esfera de accin de las oc y las de los gobiernos, orientado en dos ejes: el nivel de complejidad
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organizacional en que se relacionan los gobiernos con las oc, y las reas temticas en que se puede dar el encuentro/desencuentro entre oc y gobiernos. con la expresin nivel de complejidad organizacional nos referimos a la dimensin de tamao y consecuente complejidad que presenta una organizacin, segn que se vaya desde el nivel federal, estatal y municipal, en el caso de los gobiernos; o bien la diferencia que va de la organizacin local, la regional, la nacional o la internacional en el campo de las oc. conviene entonces descomponer la instancia gubernamental para referirse a diferentes niveles de complejidad. de esa forma, adems de distinguir los niveles de gobierno, hay que diferenciar las entidades diversas que pueden manejarse con cierta autonoma en sus decisiones, y as puede encontrarse que dependencias del gobierno federal, estatal y municipal actan de manera diferenciada. por consiguiente, no nos referimos al gobierno como un monolito, sino como un agregado que admite matices en su caracterizacin. por otra parte, las reas temticas de encuentro/desencuentro son aquellas en que coinciden instancias gubernamentales y no gubernamentales, que sostienen visiones semejantes o desemejantes acerca de tales temas, y que pueden derivar en cooperacin, separacin u oposicin. el espectro de encuentro/desencuentro tiene todos los matices, desde el enfrentamiento a diferente intensidad hasta la cooperacin e incluso la sumisin. condiciones estructurales de la relacin entre el gobierno y las organizaciones: aquellos que regulan el marco de accin de las oc:
1. documento de trabajo presentado en el seminario sociedad civil en canad y Mxico: la siguiente generacin, benemrita universidad autnoma de puebla, Mxico, 24-27 de febrero de 2009. 2. profesor investigador, departamento de humanidades, tecnolgico de Monterrey campus ciudad de Mxico, correo: albherna@itesm.mx.

rgimen legal Rgimen fiscal registro pblico rendicin de cuentas Normatividad especfica de la especialidad

un sumario de los temas de traslape, agrupados a grandes rasgos, puede formarse as: a) condiciones de la relacin entre el gobierno y las organizaciones: aquellos que regulan el marco de accin de las oc (rgimen legal y fiscal, registro pblico, rendicin de cuentas por los recursos pblicos recibidos, normatividad especfica en campos determinados); b) funcionamiento de la democracia: aquellos en que las oc actan como vigilantes o contrapartes del gobierno (transparencia y rendicin de cuentas de la gestin gubernamental, contralora social, opinin pblica y participacin cvica; defensa y promocin de derechos humanos); c) Mejoramiento de las condiciones de vida: aquellos en que tanto las oc como el gobierno intervienen como actores participantes (desarrollo e inversin social, asistencia, servicios sociales, gestacin de polticas pblicas y legislacin especficas). b) funcionamiento de la democracia: aquellos en que las oc actan como vigilantes o contrapartes del gobierno (polticas pblicas, rendicin de cuentas) - rendicin de cuentas - contralora social - opinin pblica - participacin cvica y democracia - defensa de derechos humanos - poblacin abierta - Grupos especficos de poblacin Los temas de traslape del grupo a, relativo a las condiciones que regulan a las oc, han sido estudiados de manera ms incipiente en aos recientes. todava hay cierta resistencia entre las propias organizaciones para aceptar la vigilancia de entidades externas sobre su operacin y uso de sus recursos, a pesar de que

en general se acepta la necesidad de generar confianza entre los distintos pblicos de una organizacin (Hernndez, 2006); en cambio, los temas del grupo b, de algn modo caracterizados por su nfasis cvico, cuentan con una literatura ms copiosa, en particular en lo relativo al funcionamiento de la democracia, y la participacin de los ciudadanos en lo pblico (Monsivis, 2005; fernndez, 2004). en Mxico en particular, la discusin acerca de transicin a la democracia y la calidad de la democracia tuvo momentos de gran actividad por parte de las organizaciones civiles. adems, en el terreno de los derechos humanos hay una fuente generosa de temas en discusin. finalmente, los temas relativos al grupo c, relativos al desarrollo social, estn asociados con la actividad menos politizada, y se refleja en la literatura sobre el tercer sector y la filantropa, de manera parecida a como se entiende en el mbito norteamericano y en otros pases (salamon, 1999; serna y butcher, 2007). c) Mejoramiento de las condiciones de vida: aquellas en que tanto las oc como el gobierno intervienen como actores: polticas pblicas en salud, viH-sida educacin, educacin especial infancia, infancia y juventud en calle cultura, patrimonio Medio ambiente, conservacionistas desarrollo, liderazgos locales, proyectos a manera de resultados preliminares, se propone un mayor protagonismo de las instancias de gobierno locales, el fortalecimiento de las capacidades de interlocucin de los actores estatales que se relacionan con las iniciativas civiles, la simplificacin de los reglas de operacin de los programas de colaboracin intersectorial y la representacin sistemtica del sector civil en los procesos neurlgicos de la accin de inters pblico. Mxico es una tierra de enormes contrastes, y tambin lo es la diversidad de manifesta3

ciones de su sociedad civil y la clase de relaciones que ella establece con los gobiernos que mantiene en su territorio. aqu me referir solamente a lo que ocurre en este pas. a fin de entender, aunque sea a grandes trazos, los lmites de ese territorio en exploracin, propondr algunas fronteras que, espero, sern corregidas y pormenorizadas en momentos futuros. cabe aclarar que la perspectiva de este escrito es la de una mirada filosfica y tica, pero estructural ms que temtica. es decir, he procurado poner atencin a las condiciones formales de realizacin de cierto ideal de convivencia junto al contenido de ese ideal; de all que el discurso siguiente tiene dos partes principales: la primera se refiere a dimensiones formales de la relacin entre los gobiernos y la sociedad civil, y la he concretado en el problema de la asimetra entre las organizaciones civiles y el estado Mexicano. La segunda parte recoge algunos pocos de los muchos temas en que las dos esferas se intersecan, lo que nos lleva naturalmente a considerar la gama de relaciones que se establecen entre las dos instancias, desde la enemistad hasta la cooperacin y la sumisin. conviene tambin la siguiente aclaracin temprana: en este escrito me refiero a las organizaciones de la sociedad civil y no a toda la sociedad civil en su conjunto. como se sabe desde que se generaliz el modelo habermasiano, la sociedad civil incluye la multiplicidad de manifestaciones de la cultura y el mundo de la vida, por lo que entraran en ella por derecho propio tanto las llamadas ong, y las otras denominaciones similares3, como tambin los movimientos sociales, e incluso las empresas4, las familias y otras formas de organizacin social de las que no nos ocuparemos por ahora. centramos la atencin en esa parte de la sociedad civil constituida por agrupaciones ms o menos estables de personas que persiguen una finalidad de beneficio comn o social, generalmente lo hacen sin fines de lucro y sin perseguir metas de poltica electoral ni el ejercicio directo de la funcin
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de gobierno, frecuentemente incorporan trabajo voluntario en sus actividades y se reconocen como una parte de la sociedad distinta de las empresas comerciales lucrativas y de las instancias de gobierno. sumariamente las denominaremos organizaciones civiles u organizaciones de la sociedad civil (oc). La asimetra entre el gobierno y las organizaciones civiles. el estado mexicano es relativamente grande. el sector organizado de la sociedad civil mexicana es relativamente pequeo. cuando establecemos la idea de las relaciones entre las dos instancias, inevitablemente pintamos el cuadro del gigante y el enano, si no es que el de david y goliat. Quienes deseen familiarizarse con la cuestin cuantitativa de la sociedad civil en Mxico puede remitirse a los escasos datos duros y a la discusin sobre su relevancia, tanto en los trabajos que se alinean con el proyecto de la sociedad civil global de la Johns Hopkins university, como en las versiones locales desarrolladas en Mxico (butcher, 2008; itaM, 2005; calvillo, 2004). pero al margen de qu tan exactas son estas mediciones y cunto expresen la importancia del sector no lucrativo, queda claro que el acuerdo general de que el estado ha sido desde el siglo pasado el gran motor de la actividad social en Mxico, con el peculiar perfil que le dio la mstica y la prctica de los gobiernos surgidos de la revolucin Mexicana y de los gobiernos priistas (verduzco, 2003; olvera, 1999), en el que la participacin cvica fue subordinada a la tutela estatal, incluso

3. Los matices semnticos en las distintas denominaciones han sido explicados en otros documentos y por otros autores y no insistiremos aqu. recomiendo ver la explicacin de J. cadena roa (2004), y mi resumen en Hernndez, 2006. 4. La inclusin de las empresas en la sociedad civil es una posible deduccin de los modelos propuestos por las teoras crticas. Lo que tiene su importancia para abordar el asunto de la responsabilidad social empresarial. y as saca la consecuencia d. garca Marz (tica empresarial, del dilogo a la confianza. 2004).

en los tiempos recientes del retorno de la sociedad civil que promovi el cambio democrtico (isunza, 2001). el estado fue, bsicamente, el organizador de las iniciativas de la poblacin. por esto y para este propsito cre una instancia importante en la estructura interna del partido, significada en la CNOP (confederacin nacionales de organizaciones populares). paralelamente, en el lenguaje de los gobiernos priistas se entendi, y se sigue entendiendo en gran medida, como sector social aquella parte de la administracin pblica que se ocupa de proveer los servicios de bienestar social (welfare state) a la poblacin en general. Lo social era una parcela de la actividad del gobierno que le correspondera de modo indisputado, apenas salpicado por algn reducto de actividad de parte de organizaciones religiosas y, a partir de los sesenta, la entrada en escena de grupos de izquierda (verduzco, 2003). entonces tenemos como antecedente general de la relacin entre los gobiernos y las organizaciones civiles, al gran estado, pretendidamente ilimitado, al menos hacia el interior de su territorio, y adems llamado a cumplir con la misin de redencin social que le confiri la Revolucin. Y por otro lado, el perfil generalizado de una sociedad civil de tamao pequeo, en su conjunto, y generalmente concretada en organizaciones pequeas y con capacidades limitadas. el tamao y la experiencia ganada en el tiempo son importantsimas para apreciar las capacidades de accin de las organizaciones. sin embargo, la contribucin del sector a la vida pblica no guarda relacin exclusivamente con su tamao, en especial en ciertos campos, por ejemplo en su capacidad para orientar ciertos temas de opinin pblica o para influir en la confeccin de polticas pblicas como nuevos actores al lado de los tradicionales como partidos y sindicatos (avritzer, 1999). de aqu que la importancia de las organizaciones civiles no pueda apreciarse so-

lamente en funcin del nmero y tamao de las organizaciones que lo integran. observemos un aspecto relacionado con la dimensin temporal. La mayora de las organizaciones civiles mexicanas de las que se tiene registro tienen un ciclo de vida corto. de acuerdo con los datos de M. calvillo (2004: 81) cada ao desaparece alrededor de la mitad de todas las organizaciones existentes, en tanto que se suma un nmero ligeramente mayor de nuevas entidades, formando un nuevo conjunto que repetir el ciclo al siguiente ao. (Los aos y ciclos electorales tienen su propia influencia particular, incrementndose el nmero de organizaciones interesadas en poltica electoral alrededor de tales ocasiones). segn la misma fuente, en el ao 2001 el 52% de las organizaciones existentes haban sido fundadas en el decenio anterior y el 77% en los veinte aos previos, entre 1981 y 2000. slo el 22% de las organizaciones existentes entonces tena una antigedad mayor a 20 aos. esto nos da idea de que la mayora de las organizaciones son bastante jvenes, y por consiguiente con experiencia y destrezas incipientes en trminos generales. desde luego, no sugerimos aqu que la permanencia por s misma es un signo de que una organizacin ha madurado institucionalmente. slo proponemos que el desarrollo de sus capacidades es una tarea que se desarrolla gradualmente, hasta cierto punto por acumulacin, y que por consiguiente requiere cierto tiempo. La mayora de las organizaciones civiles son pequeas comparadas con las empresas lucrativas. Si las clasificramos con los criterios de aquellas corresponderan a empresas micro y pequeas, y slo algunas pocas podran se consideradas medianas. claro que esa sera una ordenacin inadecuada porque las organizaciones civiles no son empresas. sin embargo, las dinmicas organizacionales internas estn condicionadas de modo muy importante por esta dimensin estructural, el tamao. funciones bsicas de la organizacin
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como la comunicacin, la toma de decisiones y el aprendizaje organizacional, por ejemplo, se dan de modo diferente si nos manejamos en un universo de quince o de ochenta empleados, an sumndole un nmero similar de voluntarios y mucho ms diferente si participan miles de empleados en plazas distantes. asimismo, el tamao de las organizaciones limita la disponibilidad de recursos que pueden destinarse a tareas contables y de control. La ausencia de mecanismos sofisticados de control no necesariamente es una deficiencia para las organizaciones civiles. incluso puede ser que sea una ventaja peculiar de ellas, al menos en ciertos casos. pero lo que destacamos aqu es que sta es una caracterstica radicalmente opuesta a lo que ocurre en el sector gubernamental. se puede especular si la burocratizacin de las funciones es propia de todos los gobiernos, pero sin duda es una de las tendencias dominantes hoy da en los gobiernos mexicanos. el combate a la corrupcin y la lucha por la transparencia en la gestin gubernamental ha tenido altos logros en aos recientes, pero tambin ha trado algunos efectos colaterales indeseables, como un creciente formalismo, complicacin de las reglas de operacin, rigidez e ineficiencia de la gestin del gobierno. de donde resulta que cuando se encuentran dos actores pertenecientes al campo de gobierno y al de las organizaciones civiles, se pueden encontrar asimetras importantes en cuanto a la disponibilidad de recursos, capacidades, cultura, flexibilidad y agilidad. Sin embargo, tales diferencias no ocurren de igual modo en cualquier nivel de gobierno, en particular en Mxico, porque el gobierno federal no es lo mismo que un gobierno municipal. Hay que reconocer que dentro del estado hay asimetras gubernamentales. salvo contadas excepciones, como pueden ser las grandes ciudades, los municipios son el escaln de gobierno ms cercano al ciudadano y el que ms inmediatamente se rela6

ciona con sus condiciones de vida concreta. y tambin es el que dispone de menos recursos. aunque en trminos de capacidades y recursos un gobierno local puede no ser muy superior a una entidad ciudadana, siempre subsiste la diferencia de sus atribuciones dada la originaria naturaleza poltica del gobierno. por eso la funcin del gobierno no puede ser reemplazada por ninguna entidad privada. por su parte, tambin hay diferencias entre las organizaciones civiles. aunque generalmente no son comunes las organizaciones ricas, puede haber organizaciones que disponen de recursos importantes en trminos de redes sociales, influencia, prestigio, informacin, conocimientos, y otras formas de capital social y humano. La tipologa de las organizaciones civiles puede incluir desde la pequea organizacin vecinal urbana, de relativo corto alcance, a la organizacin internacional en red y con acceso a pblicos amplios dentro y fuera del pas, o la fundacin filantrpica empresarial, nacional o extranjera; la institucin de beneficencia tradicional, muy orientada a la prestacin de servicios a la gente ms desfavorecida, o, por ltimo ejemplo, la organizacin de derechos humanos altamente politizada y con un elevado perfil profesional. La mayora de estas organizaciones van a operar en escenarios de recursos limitados, pero el acceso a expertos e informacin puede ser tan importante o ms que los recursos econmicos en situaciones concretas. por ejemplo, para el tema del desarrollo social, sabemos que a nivel federal se dispone de fondos econmicos de diversos tipos para apoyar iniciativas vinculadas con poblaciones marginadas, que no llegan a fructificar debido a la limitada capacidad para aprovechar tales recursos por parte de los potenciales beneficiarios. Otro ejemplo delicado lo encontraremos en las organizaciones que pueden hacer seguimiento de la accin del gobierno, porque se trata de una tarea que sobre todo requiere de personal con capacidades sofisticadas. Esta clase de organizaciones son poco numerosas y es-

tn concentradas en las ciudades capitales, cerca de los niveles altos de gobierno. En lo que se refiere a este aspecto estructural de la relacin entre las organizaciones civiles y los gobiernos, hay que completar los antecedentes mencionados con las funciones y atribuciones que corresponden a cada instancia. tales funciones son ejercidas de modo distinto segn el conjunto de circunstancias al que aludimos anteriormente. primero, de modo ilustrativo, los gobiernos ejercen las siguientes funciones propias en relacin con las organizaciones civiles: a)regula desde el marco legal, que incluye las condiciones de formacin, atributos y reconocimiento pblico. es un campo con grandes huecos que apenas se empiezan a discutir (ver garca, Layton y coautores, 2007). b)supervisa y reconoce, lo que incluye la creacin de registros pblicos (desarrollada actualmente por el indesol, y la secretara de salud a nivel federal). esta supervisin no llega a convertirse en control o intervencin en la operacin, salvo quizs en los casos de las instituciones de asistencia privada. c)Obligaciones y privilegios fiscales (difcil relacin, a cargo de la secretara de Hacienda) d)acceso a recursos pblicos (prcticamente en todas las instancias de gobierno). en Mxico, las instancias de gobierno ms relacionadas con el sector no lucrativo a nivel federal son: la secretara de Hacienda (en concreto el servicio de administracin tributaria), la secretara de salud (que entre otras cosas opera la beneficencia pblica), la Secretara de desarrollo social y dentro de ella el instituto nacional de desarrollo social (gestiona proyectos de coinversin pblica-privada y lleva el registro oficial de OC en el pas), la secretara de gobernacin, las comisiones de derechos humanos, federal y estatales. a nivel estatal, el panorama es variopinto. Hay estados que cuentan con una sociedad civil organizada, activa y de tamao considerable

(coahuila, campeche, baja california sur y el distrito federal) y estados en la situacin opuesta (calvillo, en roa, 2004). por su parte, las organizaciones civiles realizan entre otras estas tareas en relacin con el gobierno: a)vigilan la gestin pblica a travs de los medios provistos por la legislacin de transparencia y acceso a la informacin (funcin visible en la accin del instituto federal de acceso a la informacin pblica, ifai). b)ejercen una contralora social, con vistas a lo que eventualmente se pueda convertir en una rendicin de cuentas de parte de la administracin gubernamental. es una labor incipiente y que se apoya tambin en el recurso a las comisiones de derechos humanos, por la va institucional, y la formacin de opinin pblica, con su posible efecto poltico-electoral, quizs remoto y terico pero que es necesario mencionar. c)promueven iniciativas que afecten la accin de gobierno, desde nueva legislacin como creacin de polticas pblicas. aunque pueden contarse casos exitosos en este sentido (como la ya mencionada legislacin de acceso a la informacin pblica, la legislacin sobre medios electrnicos o la ms antigua reforma electoral), en general se trata de una funcin incipiente, poco comprendida y menos auspiciada por los actores polticos. Las reas temticas de encuentro y desencuentro entre las organizaciones civiles y los gobiernos. con el propsito de exponer la diversidad de temas en que concurren las oc y los gobiernos esquemticamente, propongo tres grupos temticos arreglados de acuerdo al criterio de grandes propsitos que persiguen. de acuerdo a esto, el tipo de relacin que se establece entre las dos instancias pasa del enfrentamiento a la cooperacin segn la circunstancia. El primer grupo se refiere al propsito de
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establecer las condiciones de la relacin entre el sector pblico y el civil; el segundo grupo se refiere al funcionamiento de la democracia; en tanto que el tercer grupo se refiere al mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. 1. Las condiciones de la relacin. ya aludimos a algunos de los temas que incluiramos aqu. El marco legal y fiscal en primer trmino es importante para las oc. Hay una tendencia tal vez connatural a la administracin fiscal que ve ante todo contribuyentes y los ve con suspicacia. El fisco, influido por el contexto de competencia poltica partidaria, ve en las oc satlites del proselitismo electoral que hay que neutralizar; o bien, cajas chicas de las grandes empresas que utilizan la salida de la filantropa corporativa para reducir el monto de sus pagos fiscales. Es posible que haya algo de verdad en esto, para casos puntuales, pero mi opinin es que esas son excepciones y que la gran mayora de las oc son inocentes de ambos cargos (nuevamente, conviene repasar la propuesta de garca, Layton y coautores). por el contrario, de acuerdo con la legislacin vigente (Ley de fomento a las actividades de las organizaciones de la sociedad civil) es obligacin del estado favorecer el establecimiento y actividad de las iniciativas de los ciudadanos, pero hasta ahora este mandato no ha podido materializarse ni medianamente. por otra parte, las oc son bastante reacias a admitir que el gobierno intervenga en ningn aspecto relacionado con sus actividades sustantivas. es muy frecuente encontrar en el discurso de las organizaciones que adoptan la forma legal de asociaciones civiles, que lo hacen para evitar la supervisin, comparativamente mayor, que representa la forma de institucin de asistencia privada; y a nivel nacional, stas ltimas representan menos del 7% del total de organizaciones legalmente constituidas. La diferencia entre las dos figuras y sus correspondientes en las legislaciones
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de los estados es el control comparativamente mayor que tienen las juntas de asistencia privada sobre la operacin y patrimonio de las instituciones que les estn sujetas. asimismo, las condiciones de la beneficencia pblica, administrada por la secretara de salud, son todava ms opacas que las de la juntas de asistencia privada. 2. En lo que se refiere al funcionamiento de la democracia, hay dos frentes. el primero se refiere a la influencia que tienen las organizaciones civiles en la conformacin de preferencias y an de clientelas polticas para los partidos en competencia electoral (alonso, 2004), no solamente los de izquierda sino tambin los de derecha, aunque las afinidades sean diferentes. Aun cuando, por definicin, las OC no buscan como su fin propio hacerse con el poder poltico o ejercer el gobierno, sin embargo muchas de ellas estn vinculadas con cierto ideal de sociedad y de convivencia que inevitablemente establece una posicin poltica, en el sentido ms amplio del trmino. esto no quiere decir que todas las oc tienen una posicin poltica de avanzada ni democrtica. en el espectro caben todos los colores ideolgicos. tambin aludamos a que en pocas electorales se reporta un aumento de las organizaciones dedicadas al fomento del voto, la participacin y escrutinio cvico de los procesos electorales, la difusin de la cultura democrtica, etc. en principio esto es parte de su funcin cultural caracterstica, tal como se le atribuye en las filosofas gramsciana y habermasiana. en el caso de Mxico, los periodos de transicin a la democracia electoral estuvieron marcados por una participacin importante de organizaciones civiles de ese tipo, sealadamente alianza cvica en los aos ochenta. El segundo frente se refiere al trabajo en derechos humanos. en cierto sentido, la democratizacin de la sociedad mexicana corre paralela a la vigencia de los derechos humanos, para el caso de Mxico al menos.

en la prctica, el trabajo a favor de los derechos humanos implica en muchas ocasiones la denuncia y el enfrentamiento con las instancias de gobierno. otra vez, no se trata por s mismo de un trabajo poltico-electoral, pero exhibicin pblica de las faltas en este terreno socaba las bases de confiabilidad y legitimidad de los gobiernos que incurren en dichas infracciones. de hecho, la cuestin de la vigencia efectiva de los derechos humanos necesita un planteamiento ambicioso sobre la naturaleza y funcin del estado en las complejas sociedades contemporneas. Hay que prevenirse contra una posicin simplista a este respecto: el gobierno no es el nico responsable de que se respeten y se ejerzan los derechos de las personas, as como tampoco todas las instancias de la sociedad son respetuosas de esos mismos derechos en los dems (andreopoulos, 2006). y tambin es posible encontrar el caso, harto frecuente en el rgimen poltico tradicional, de las oc que funcionan como clientes de los partidos polticos. en las reas ms educadas y urbanizadas esto menos frecuente, pero sigue siendo una prctica cotidiana en las organizaciones rurales, en muchas agrupaciones y movimientos populares. es distintivo de esta clase de simbiosis la satisfaccin de una necesidad concreta de la poblacin a cambio del respaldo poltico, aunque seguramente este es el tipo ms bsico de relacin. ejemplos puramente enunciativos, los movimientos urbanos de reivindicacin de la vivienda, los grupos de deudores de la banca, los de defensa de las tierras comunales, se relacionan fcilmente con los partidos polticos en el poder, aunque estas formas ha cambiado con el fin de la hegemona completa del priismo. 3. Mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. Posiblemente sea el perfil de la OC prototpica del tercer sector: sin fines de lucro, apartidista, ajena a la lucha por el poder poltico, de ayuda a terceros, constituida libremente por ciudadanos y autnoma.

como hemos visto, no es la nica que hay, pero es la que ms comnmente se puede encontrar prestando servicios a la sociedad all donde el estado no puede, no quiere o no alcanza a cubrir la necesidad de la poblacin. se las puede encontrar promoviendo proyectos productivos en comunidades indgenas, prestando asesora tecnolgica, abriendo escuelas para personas con necesidades especiales, rescatando el patrimonio cultural, ecolgico o urbano, y muchas otras ms. en Mxico, el principal obstculo que enfrentan las organizaciones de este tipo es la escasez de recursos y personal. con frecuencia colaboran con las instancias pblicas sin demasiadas dificultades, al menos hasta el momento en que hay que enfrentarse con las reglas de operacin de los recursos pblicos. en muchas ocasiones tienen un nivel de competencia elevado en sus propios campos de especialidad, si bien esto no es una regla constante. Los temas especficos de trabajo pueden dar lugar a cooperacin, cuando se cuenta con buena disposicin de parte de los titulares de las oficinas de gobierno y esto a pesar de la carencia de procedimiento y polticas de colaboracin claras. a modo de ejemplo, me parece que se puede ofrecer el de la lucha contra el sida donde, con altas y bajas, ha habido una interaccin intensa entre el consejo nacional para prevenir y controlar el sida (censida) y las oc. en otras ocasiones la relacin es de franco enfrentamiento, especialmente cuando hay corrupcin e intereses econmicos, como ocurre muchas veces en las iniciativas y las reacciones para proteger el medio ambiente y los ecosistemas naturales. un caso sui generis de colaboracin entre el gobierno estatal y una iniciativa civil se da en el estado de chihuahua, donde se cobra a las empresas locales un impuesto voluntario (inslito por cierto) que se destina a la fundacin del empresariado chihuahuense (fechac), que es una oc del todo autnoma. sin embargo, el modelo ha sido muy poco emulado.
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Conclusiones de modo provisional podramos comentar las siguientes conclusiones a partir de lo que llevamos dicho: 1. Hay un problema de asimetra en las relaciones entre las oc y los gobiernos, que se repite a su vez al interior del propio gobierno segn que diferenciamos los distintos niveles correspondientes al gobierno federal, los gobiernos estatales y los gobiernos municipales. esa asimetra se da en trminos de recursos, personal, informacin, conocimiento, influencia y prestigio. algunas estrategias que ya se intentan para subsanar las desventajas de esa asimetra provienen del propio sector no lucrativo, especialmente aquellas que manejan la idea del empoderamiento y la creacin de capacidades en las organizaciones, las comunidades y las personas. otras acciones en ese sentido han venido del gobierno, por ejemplo los intentos de proveer capacitacin a muy bajo o nulo costo para las oc, como se ha venido haciendo desde el sexenio pasado en el indesol. sin embargo, los trabajos de capacitacin slo atacan una parte del problema y no afectan directamente el problema de la viabilidad de mediano y largo plazo. 2. tambin puede verse que hay un campo de conflicto entre las OC y los gobiernos en temas sustantivos, como los relacionados con una problemtica poltica o con intereses econmicos. Los problemas de violaciones de derechos humanos por parte de los gobiernos son una fuente continua de enfrentamiento y no es previsible, y tal vez tampoco deseable, que esto deje de ocurrir en el corto plazo, salvando la llegada de un estado de vigencia efectiva de los derechos fundamentales. Mientras siga habiendo autoridad que no respetan en sus acciones el marco legal debe persistir la denuncia y la accin independiente de las oc. tambin tiene un fondo de corrupcin importante el caso de las organizaciones ambientales que enfrentan la negligencia comprada de
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las autoridades. Las dos situaciones que usamos como ejemplos se relacionan con la vigencia del estado de derecho, o del respeto de la ley. se trata tambin, por consiguiente, de un reto de orden cultural y de moral pblica, adems de legal. 3. En lo que se refiere a la cooperacin para el desarrollo, persiste la idea de que es el estado el nico promotor del desarrollo social. y si se mira desde el punto de vista de los recursos que puede poner en juego, seguramente esta opinin es correcta. pero en las oc puede encontrarse un valioso cmulo de conocimientos, destrezas y liderazgos que pueden aportar el acabado fino a los programas y acciones pblicos. durante el sexenio pasado vivimos la experiencia de que muchos lderes del sector no lucrativo fueron incorporados a las instancias de gobierno. el resultado no fue muy alentador. y posiblemente una de las hiptesis a poner a prueba sobre el porqu de este resultado es que las cosas funcionan de manera distinta en las oc y en la instancia pblica. ser un buen dirigente civil no por fuerza hace a la persona un buen servidor pblico. Quizs hay que encontrar la manera de dejar a cada uno en su lugar y conseguir la cooperacin desde las dos instancias sin que cada una pierda su personalidad. el momento presente y las previsiones del futuro inmediato no son muy halageos. Los ltimos cambios en el marco fiscal redujeron el monto deducible de los donativos entregados a las donatarias autorizadas. Las condiciones de acceso al financiamiento pblico no son ms fciles que hace unos aos y la administracin federal actual, en contraste con su predecesora, no tiene una actitud de fomento hacia las iniciativas de la sociedad civil. no se olvida la declaracin que hizo hace poco ms de un ao el presidente caldern en el sentido de que la filantropa no va a arreglar la pobreza en Mxico. el contexto de crisis eco-

nmica se presenta muy adverso para las oc que dependen de los donativos altruistas, ya de por s difcil de obtener. en ese escenario, se hace ms importante ofrecer verdaderas facilidades para la multiplicacin y consolidacin de las iniciativas civiles. desde la mirada tica podemos insistir en algo que es fcil observar en la gran mayora de las iniciativas civiles. a saber, cierta idea de contribuir al mejoramiento de la sociedad, en su convivencia, en su cultura, en su patrimonio o en su futuro. Las oc no son seguramente el nico modo de contribuir al bien comn y al bien pblico, pero son un modo completamente legtimo y el ms propio de los ciudadanos comunes. Es el modo que se finca en los vnculos de solidaridad, en los principios y metas de la ciudadana activa, bajo ciertos ideales de humanidad y comunidad. en la medida que consigamos crear organizaciones civiles que realicen estos ideales tendremos una ciudadana ms capaz de realizar la difcil tarea de actuar como conciencia moral de la vida democrtica. y as, tal vez, se pueda conseguir un interlocutor para el gobierno, siempre tan proclive al autismo. Las asimetras necesitan nuevas reglas del juego: fortalecimiento de las organizaciones y los niveles locales de gobierno. Para que el modelo funcione necesita una sociedad civil fuerte, organizaciones con capacidades Hay un campo de conflicto inherente: las fronteras de la poltica y biopoltica (corrupcin y medio ambiente) Derechos humanos: cambiar el modelo centrado en el estado, a uno con pluralidad de actores. en libertades y en bienes bsicos.

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