EL CHILE QUE VIENE

DE DNDE VENIMOS, DNDE ESTAMOS Y A DNDE VAMOS.

SERIE POLTICAS PBLICAS

EL CHILE QUE VIENE DE DNDE VENIMOS, DNDE ESTAMOS Y A DNDE VAMOS.

Ediciones Universidad Diego Portales, 2009 ISBN n 978-314-073-6 Universidad Diego Portales Direccin de Extensin y Publicaciones Av. Manuel Rodrguez Sur 415 Telfono: (56 2) 676 2000 Santiago Chile www.udp.cl (Ediciones UDP) Diseo: Felicidad Imagen de portada: Eduardo Vilches Impreso en Chile por Salesianos Impresores S. A.

EL CHILE QUE VIENE

DE DNDE VENIMOS, DNDE ESTAMOS Y A DNDE VAMOS.

NDICE

Sobre los autores Presentacin

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I. Cultura Integracin social y nacin En Chile el futuro se hizo pasado: Y ahora cul futuro? Pedro Gell

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Futuro, presente y pasado: Sobre permanencias en la historia de Chile Fernando Silva Vargas Comentarios Lo nacional: Entre permanencias y relatos Jos Joaqun Brunner Dnde se encuentra Chile? Joaqun Fermandois Identidad y relatos nacionales Eugenio Tironi Pasado y futuro Manuel Vicua

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II. Economa Riesgo e igualdad en una sociedad de mercado Hacia una poltica social eciente y efectiva ...................................................................................... Claudio Sapelli y Harald Beyer Qu Estado de bienestar para Chile? Ernesto Ottone y Carlos Vergara Comentarios Algunas precisiones Salvador Valds Cuatro distinciones Oscar Landerretche
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III. Poltica Las transformaciones de la poltica: Qu representar y cmo El sistema poltico y sus desafos: Un nuevo arreglo constitucional para el Bicentenario .... Javier Couso y Carolina Toh Que se vayan todos: El malestar de la poltica Eugenio Guzmn Comentarios Crisis de representacin poltica? Carolina Segovia
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Reformas en la medida de lo posible Patricio Navia

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SOBRE LOS AUTORES

PEDRO GELL

Socilogo de la Universidad de Chile y doctor en Sociologa de la Universidad de Erlangen-Nmberg, Alemania. Decano de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Alberto Hurtado.
FERNANDO SILVA VARGAS

Abogado de la Ponticia Universidad Catlica de Chile e historiador. Fue director de la Academia Chilena de la Historia. Actualmente es secretario general de la Asociacin Nacional de la Prensa (ANP).
JOS JOAQUN BRUNNER

Doctor en Sociologa de la Universidad de Leiden. Actualmente es profesor e investigador de la Universidad Diego Portales y director del Centro de Polticas Comparadas en Educacin (CPCE) de la misma casa de estudios.
JOAQUN FERMANDOIS

Licenciado en Historia de la Universidad Catlica de Valparaso, tiene estudios de postgrado en Alemania y Espaa, y es doctor en Historia de la Universidad de Sevilla. Profesor del Instituto de Historia de la Ponticia Universidad Catlica de Chile y miembro de la Academia Chilena de Historia.
EUGENIO TIRONI

Doctor en Sociologa de la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales, Pars. Director de Comunicaciones de CIEPLAN. Es profesor del Instituto de Sociologa de la Ponticia Universidad Catlica de Chile y del Magster en Comunicacin Estratgica de la Universidad Adolfo Ibez.
MANUEL VICUA

Doctor en Historia de la Universidad de Cambridge e investigador del Centro Diego Barros Arana (Biblioteca Nacional). Decano de la Facultad de Ciencias Sociales e Historia de la Universidad Diego Portales.
CLAUDIO SAPELLI

Doctor en Economa de la Universidad de Chicago. Profesor titular y director de Programas Docentes del Instituto de Economa de la Ponticia Universidad Catlica de Chile.
HARALD BEYER

Ingeniero Comercial de la Universidad de Chile, mster y doctor en Economa de la Universidad de California, Los Angeles (UCLA). Investigador y coordinador acadmico del Centro de Estudios Pblicos.
ERNESTO OTTONE

Estudi Sociologa en la Universidad Catlica de Valparaso y obtuvo el doctorado en Ciencias Polticas en la Universidad de Pars III, la Sorbonne Nouvelle. Fue secretario

adjunto de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y actualmente es acadmico de la Universidad Diego Portales, donde dirige la ctedra Globalizacin y democracia.
CARLOS VERGARA

Socilogo de la Ponticia Universidad Catlica de Chile, realiz estudios de doctorado en Sociologa en la Universidad de Warwick, Inglaterra. Es asesor regional de la secretara ejecutiva de la CEPAL.
SALVADOR VALDS

Doctor en Economa del Instituto Tecnolgico de Massachusetts (MIT). Profesor titular del Instituto de Economa de la Ponticia Universidad Catlica de Chile e investigador del Centro de Estudios Pblicos.
OSCAR LANDERRETCHE

Economista de la Universidad de Chile y doctor en Economa del Instituto Tecnolgico de Massachusetts (MIT). Profesor del departamento de Economa de la Universidad de Chile y director del magster en Polticas Pblicas de esa casa de estudios.
JAVIER COUSO

Abogado de la Ponticia Universidad Catlica de Chile y doctor en Jurisprudencia y Poltica Social de la Universidad de Berkeley. Es profesor de la Escuela de Derecho de la Universidad Diego Portales.
CAROLINA TOH

Abogada de la Universidad de Chile y doctora en Ciencia Poltica de la Universidad de Miln. Fue diputada entre 2002 y 2009. Actualmente es ministra de la Secretara General de Gobierno.
EUGENIO GUZMN

Socilogo de la Universidad de Chile y master en Sociologa de la London School of Economics and Political Science. Es decano de la Facultad de Gobierno de la Universidad del Desarrollo.
CAROLINA SEGOVIA

Sociloga de la Ponticia Universidad Catlica de Chile, magster en Ciencia Poltica de la misma universidad y Doctora en Ciencia Poltica de la Universidad de Michigan. Es investigadora del Centro de Estudios Pblicos.
PATRICIO NAVIA

Doctor en Ciencia Poltica de la Universidad de Nueva York y magster en Ciencia Poltica de la Universidad de Chicago. Profesor de Ciencia Poltica de la Universidad Diego Portales, analista poltico y columnista en diversos medios de comunicacin.

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PRESENTACIN

Nuestro pas se encuentra en las vsperas de su Bicentenario. Se trata de un momento que, por su alto contenido simblico, es especialmente propicio para la reexin pblica. En las ltimas dcadas, los chilenos hemos experimentado un profundo cambio en nuestro estilo de desarrollo. Cuando llegue el Bicentenario, la cultura pblica de Chile habr experimentado transformaciones de mxima importancia. Los principales rasgos del desarrollo chileno durante buena parte del siglo XX han sido la presencia de grupos primarios rmes, de un mercado interno protegido, de una centralidad estatal, de una educacin ilustrada, pero excluyente, y de una democracia sustancial, aunque la mayor parte de las veces elitista (Tironi, 2005). Estas caractersticas estn siendo sustituidas por una economa abierta a la competencia de los mercados, la privatizacin del riesgo, una globalizacin creciente que aligera todas las certezas, una ampliacin del sistema educacional a grupos con cdigos y capitales culturales muy dismiles, y una democracia expansiva cuyos lderes son cada da ms eles a la cultura de masas. A su vez, Chile se encuentra inmerso en un mundo que desde hace algunos aos ya no es el mismo. Las consecuencias de la globalizacin autonomizacin de la economa, cambios en la infraestructura de la comunicacin, relativa impotencia de las polticas nacionales, aparente renacer de identidades locales, entre otras han cambiado el entorno de la vida colectiva y estn inuyendo en diversos modelos de sociedad posibles. Todas estas transformaciones como lo pone de maniesto una amplia evidencia han modicado las bases materiales de la existencia social, pero por sobre todo plantean desafos a las representaciones simblicas de las que tradicionalmente se aliment la comunidad poltica y la sonoma institucional que organiz la vida colectiva de nuestro pas. El cambio en las condiciones de la vida material ha ido sucediendo con mayor celeridad que las transformaciones de las formas simblicas e institucionales, produciendo efectos que van por delante de nuestras instituciones y de nuestras representaciones simblicas. Si el quiebre del Estado de compromiso fue la consecuencia de un sistema poltico que acoga y alentaba expectativas, acompaado de un sistema econmico incapaz de satisfacerlas (Pinto, 1959), en la actualidad tras los procesos de modernizacin desatados despus de los ochenta pareciera que nuestras instituciones y represen-

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taciones deben ajustarse a las nuevas condiciones que siguen al cambio en las condiciones materiales de la vida de las personas. En estas circunstancias, Chile se acerca a un momento especialmente oportuno para la reexin. Sin embargo, para que tal reexin sea provechosa, debe tener conciencia histrica: estar atenta a la manera en que nos hemos constitudo como comunidad al mismo tiempo abierta al futuro y a las nuevas condiciones mundiales en las que el pas se desenvolver a lo largo del siglo XXI. Bajo este espritu, el Centro de Estudios Pblicos, Expansiva y la Universidad Diego Portales, organizaron el seminario El Chile que viene VI, en septiembre de 2008. El encuentro reuni a diversos profesionales y acadmicos, pertenecientes a mltiples disciplinas, sobre la base de una agenda previamente dispuesta, quienes reexionaron con el propsito de recuperar para el quehacer intelectual la capacidad de incidir en la vida pblica. Ms que propugnar o defender un determinado punto de vista tcnico o poltico, las instituciones convocantes, y quienes participaron del encuentro, procuraron brindar un mbito de dilogo y deliberacin que, con sentido histrico, estimule la reexin acerca del horizonte de posibilidades que tiene abierto el pas. El seminario se organiz en tres sesiones: cultura, economa y poltica. Cada una de ellas se inici con la exposicin de dos papers, previamente encargados por los organizadores, en los que se revis la evidencia y la literatura. Luego de una serie de comentarios a cargo de analistas convocados, los participantes intervinieron e intercambiaron, a veces con la vehemencia que es propia del quehacer intelectual, sus puntos de vista. En la primera sesin se abordaron las transformaciones culturales y su vnculo con el orden social, el desarrollo de la conciencia nacional y cmo ella se expresa en nuestras visiones de futuro. Se examin cunto y de qu modo han cambiado los ejes tradicionales de la integracin sociocultural en Chile, desde las redes familiares hacia la racionalizacin de las relaciones sociales; desde la organizacin del sistema educativo hacia el consumo y la industria cultural; desde el desarrollo de una conciencia nacional que enfatiza el pasado, hacia una que procura identicar los desafos del futuro; desde una identidad centrada en elementos sustantivos, hacia otra que parece priorizar cuestiones ms procedimentales; desde el nfasis en aspectos poltico-institucionales hacia otros ms centrados en el desempeo y la competencia. En la segunda sesin se trataron los desafos planteados por la distribucin del riesgo y las demandas de igualdad en una sociedad de mercado. Hoy se espera que las posiciones relativas de las personas se asignen, de manera predominante, mediante el desempeo y los resultados del trabajo; sin embargo, el mercado laboral reeja tambin posiciones heredadas y de diferentes trayectorias educacionales; adems, parece ser lento en estimular la productividad

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y generar mayores niveles de igualdad relativa. Dado lo anterior, se busc responder varias preguntas: Qu desafos en el plano de las polticas sociales y tributarias plantean el crecimiento de la productividad y la correccin social de los resultados del mercado del trabajo? Qu signica para la economa una sociedad de prestaciones universales y no meramente contributivas? Por ltimo, en la tercera sesin se analizaron los problemas del sistema poltico. Si bien en una sociedad democrtica la poltica tiene funciones propias y, desde el punto de vista normativo, es una prctica de representacin que permite trascender los intereses particulares, hoy se advierte una crisis de representacin democrtica. Las preguntas aqu fueron cmo ha de organizarse en el futuro la representacin en el Estado; qu transformaciones cabe esperar de la gura del ciudadano y el consumidor en la esfera pblica mediatizada; cmo habr de plantearse la formulacin de polticas pblicas en trminos de su representatividad, de su base de conocimiento, en un campo de fuerzas simblicas dominadas por las expresiones de la cultura de masas. Las siguientes pginas ofrecen el fruto de la reexin que se llev a cabo en esas sesiones. Los organizadores abrigan la esperanza de que ste sea el punto de partida de una reexin ms general y ms participativa acerca de lo que somos y lo que queremos ser como comunidad poltica. El trabajo no aspira a sustituir a las fuerzas y partidos polticos, sino ms bien a alentar la reexin que ellos, inevitablemente, tambin deben llevar a cabo.

Harald Beyer Coordinador acadmico, Centro de Estudios Pblicos Alfredo Joignant Investigador del Instituto de Polticas Pblicas Expansiva UDP Cristbal Marn Vicerrector acadmico, Universidad Diego Portales

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I. CULTURA Integracin social y nacin

EN CHILE EL FUTURO SE HIZO PASADO: Y AHORA CUL FUTURO?

Ensayo sobre la construccin simblica del tiempo poltico1
PEDRO GELL

INTRODUCCIN

Como cualquier otra sociedad, la chilena existe en el transcurso del tiempo. Esto plantea desafos que no son obvios, y que ms bien generan un gran problema para la organizacin de las relaciones sociales. En el tiempo nada es seguro: todo lo que es puede dejar de ser o cambiar. Pero los intercambios y la cooperacin social se despliegan en cadenas largas y complejas a lo largo del tiempo. En ellas cada individuo necesita anticipar con conanza el efecto futuro de sus actos presentes para comprometer su participacin. Y la sociedad requiere asegurar cierta estabilidad en las motivaciones de los individuos y un sentido de pertenencia para asegurar un mnimo de estabilidad y coherencia en el conjunto de las relaciones sociales. Las sociedades resuelven este desafo de muchas maneras distintas y a travs de mltiples mecanismos. Uno de ellos es la construccin de sentidos de continuidad temporal mediante smbolos, rituales y narraciones. Son elaboraciones acerca del sentido simblico del transcurso del tiempo que contribuyen a articular las biografas individuales con el orden social, el cambio de la sociedad con la pertenencia de los individuos a algo jo, los sacricios del presente con las plenitudes del futuro. Ellas se instalan tanto en los actos ms nimios, como acordar una hora de encuentro por referencia a los signos de ese complejo simblico que llamamos reloj, cuanto en los que involucran el sentido global de la marcha de una sociedad, por ejemplo, la celebracin del Bicentenario o la formulacin de una estrategia de desarrollo. La construccin de sentidos simblicos del tiempo la encontramos en la familia y en la poltica, en la religin y en el deporte. En su mayor parte los mecanismos que los producen funcionan de manera automtica y a espaldas de la conciencia de las personas. Tal vez donde los mecanismos simblicos de la creacin de tiempo social son ms consientes y reexivos es en la poltica y en la actividad intelectual. All se piensa y escribe sobre la historia del pas, se disean polticas de largo
1 En la elaboracin de la presente versin he tenido en cuenta los comentarios verbales y escritos realizados a una primera intervencin en el marco del seminario. Agradezco los comentarios y, por supuesto, eximo a quienes los hicieron, de cualquier responsabilidad en el resultado.

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alcance, se interpretan los cambios, se dictan leyes y se pronuncian promesas. Lo que all se elabora, sin embargo, no es slo un conjunto de argumentos para el consumo interno, destinados a justicar la propia posicin de intelectuales y polticos. Esos relatos pblicos tambin forman parte de los mecanismos que contribuyen a hacer posible el conjunto de las relaciones sociales. De esta manera, los sentidos que esos relatos elaboran tienen efecto social, del mismo modo que las transformaciones de la sociedad las afectan a ellos. Chile es una sociedad que tambin se ha construido, no podra ser de otra manera, con los materiales aportados por los relatos intelectuales y polticos sobre el sentido de la marcha del tiempo. Desde la colonia hasta nuestros das, las sucesivas y hasta contradictorias deniciones sobre el sentido y valor del pasado, las caractersticas del presente, la forma deseable del futuro y la manera de transitar de aqul a ste, han contribuido a construir y legitimar la organizacin de las relaciones sociales. Sin duda los relatos pblicos y polticos sobre el transcurso del tiempo no son el nico material ni tal vez el ms importante, pero es uno indispensable en la compleja trama de la organizacin social. Por esta razn, cuando fallan en su capacidad para dotar de sentidos crebles a la marcha temporal de la sociedad, se crean algunas incertidumbres, prdidas de conanza y potenciales trastornos en las relaciones sociales, del mismo modo que se alteran algunos recursos simblicos que denen la distribucin del poder. Entre mediados de los aos ochenta del siglo pasado y los primeros aos del 2000, el sistema poltico e intelectual chileno desarroll e hizo creble uno de los relatos del tiempo ms poderosos que haya conocido su historia: el relato de la transicin y consolidacin de la democracia. El logr captar las incertidumbres dispersas a lo largo y ancho de la sociedad respecto del sentido de los cambios venideros, cohesion transversalmente las elites del poder, propuso sentidos que permitieron articular las trayectorias individuales con las instituciones de la sociedad. Montado sobre los temores y expectativas sociales, impulsado por el formidable poder del consenso entre las elites, y congruente con las instituciones polticas y econmicas existentes, durante casi veinte aos ese relato de futuro fue una pieza central en la movilizacin de las expectativas y en la justicacin de las esperas de gran parte de la sociedad. Pero entre tanto el pas cambi muy profundamente, en parte como efecto de las acciones que ese relato contribuy a movilizar. Hoy los temores y expectativas de las personas son otros, las elites y sus relaciones han cambiado, tambin lo han hecho las relaciones polticas y econmicas. Con ello el relato de la transicin y consolidacin de la democracia ha comenzado a perder drsticamente su capacidad para hacer sentido. Ello deja paso a algunas incertidumbres, a la dicultad de muchos para vincular sus esfuerzos cotidianos con la marcha del pas y a las elites sin un referente para organizar y validar su propia propuesta de conduccin.

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En Chile, el futuro recientemente pronunciado se ha vuelto pasado. En parte por su cumplimiento y en parte por la transformacin de las realidades sociales y culturales que le dieron sustento, y por su dicultad para procesar y darle sentido a las nuevas. Hoy emerge una demanda, desde la vida cotidiana y desde la disputa poltica, por la elaboracin de nuevos sentidos para los tiempos que vienen. Tal es el objeto de este ensayo: Cmo funcionan los relatos de futuro o relatos de pas? Cul es la estructura del relato de la transicin y consolidacin de la democracia? Qu lo hizo ecaz ayer y que lo debilita hoy? Se necesita y es posible un nuevo relato de futuro para Chile, y bajo qu condiciones? En este texto se abordan estas preguntas de manera sumaria, sin la pretensin de responderlas cabalmente, con la intencin ms acotada de sugerir una perspectiva para interpretar algunos de los signicados del debate y de las disputas simblicas en el actual espacio pblico chileno. Con este n se usan algunas categoras propias de la sociologa y la antropologa de los smbolos, mitos y rituales.
1. LA FUNCIN CULTURAL DE LOS RELATOS DE FUTURO

Cuando decimos que los actuales relatos de futuro parecen ya no servir ms, para qu, se supone, deberan servir? Cul es la funcin cultural de un relato de futuro? Las nociones de relato de futuro o de relato pas se han vuelto habituales en el lenguaje de la poltica, especialmente entre aquellos interesados en los aspectos comunicacionales del quehacer del Estado o de los partidos. Con ellas se suele aludir a los mensajes que se crean y difunden para dotar de un sentido trascendente a ciertos proyectos pblicos o programas de gobierno, mediante el expediente de vincularlos a una imagen de Chile, sea a una tradicin del pasado o a una propuesta del pas deseado. Una estrategia de incentivo a la innovacin o una propuesta de modernizacin del Estado, por ejemplo, se haran ms comprensibles y ms justicables y con ello ms vendibles ante el pblico lego, si ellas estn descritas como piezas necesarias en la trama ms general que conduce al Chile desarrollado del maana que todos desean. Esa comprensin de sentido comn no es del todo errnea desde la perspectiva de una teora de los relatos sociales, pero tiene un gran defecto: piensa a tales relatos como simples piezas publicitarias opcionales, supone que son un mero instrumento en una sociedad que igual puede funcionar sin ellos, y cree que slo sirven a los intereses de quienes los emiten. Para dimensionar adecuadamente el efecto que tiene la prdida de ecacia de ciertos relatos predominantes acerca de la marcha del pas, se requiere una imagen algo ms na de la funcin social de las narraciones e imaginarios pblicos sobre el sentido del tiempo. En las lneas siguientes se dar un pequeo rodeo conceptual que permita hacer plausible la interpretacin que propone este texto.

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Los individuos y la organizacin social que los coordina e integra existen en el tiempo. En todo hay un antes y un despus; lo que vemos hoy tal vez no exista ayer y puede desaparecer maana; las cosas, las personas y las intenciones nacen y mueren. Frente a esa transitoriedad natural, la sociedad tiene que asegurar un cierto grado de estabilidad y continuidad que haga posibles la cooperacin y los intercambios. Si todo cambia y nada es predecible, por qu razn puede usted atravesar seguro una calle cuando hay luz verde o acepta un papel impreso al que llaman billete a cambio del fruto tangible de sus esfuerzos? Incluso cuando pueden hacerse anticipaciones ecaces en mbitos especcos del intercambio social, como en la vida familiar o en el trabajo, el sentido de cada uno de ellos depende a su vez de la posibilidad de encadenarse a los sentidos temporales de mbitos distintos. No basta entonces con dotar de sentido temporal a cada mbito por s mismo, es necesario tambin saber hacia dnde marcha nalmente el conjunto y cmo contribuyen los esfuerzos particulares en cada mbito a los objetivos generales del pas. Por eso la sociedad elabora no slo sentidos de tiempo para las interacciones especcas, sino adems sentidos acerca de la marcha general de los cambios. Como el tiempo no se puede negar, la creacin de estos sentidos de tiempo, sea a nivel de las interacciones cotidianas o a nivel de la marcha general de la sociedad, es siempre la elaboracin de un sentido de continuidad en los cambios, a pesar o gracias a ellos. A veces el fundamento de ese sentido se pone en el pasado, como en las sociedades de base mitolgica, y a veces se pone en el futuro, como en las sociedades de base histrica, tpicamente las sociedades modernas. En ambos casos, el presente vivido como el lugar problemtico de la experiencia del cambio es conjurado a la luz de un tiempo largo. De esta manera, la sociedad posee mecanismos para crear tiempo. El cambio es una experiencia natural, pero el tiempo, la signicacin de los vnculos, las continuidades y discontinuidades entre el antes y el despus, es una construccin social. La creacin de tiempo es un proceso que se realiza bsicamente a travs de la cultura. Esto es, mediante sistemas de signicacin relativamente compartidos que, por una parte, hacen predecibles los intercambios puntuales entre individuos y, por la otra, denen un sentido largo de continuidad para el conjunto de los intercambios en un espacio dado o entre un conjunto dado de individuos. Para la coordinacin e intercambio entre individuos, la cultura dene sistemas de referencias simblicas acerca de los motivos, recursos y acciones probables de los participantes en un intercambio. Esto le permite a cada individuo anticipar en un cierto grado los comportamientos de los otros y organizar su propio curso de accin sobre la expectativa de la reaccin de aqullos. La relativa estabilidad de estas estructuras hace posible la coordinacin con los dems y, al mismo tiempo, permite la denicin de un sentido

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de identidad para cada uno. En el plano de los intercambios, gracias a la anticipacin de conductas probables y a la estabilizacin de identidades, se crea un tiempo de la accin, es decir, un sentido de continuidad y una certidumbre en medio de los cambios. Cada mbito especco de intercambios posee sus propios relatos sobre el tiempo, que sirven para representar la trama de expectativas que los constituye. Los hay desde muy pragmticos, como los de una lavandera que anuncia que la ropa estar lista en veinticuatro horas, hasta ms complejos, como el del matrimonio, que a travs de la salud y la enfermedad organiza la vida de pareja hasta que la muerte los separe En el plano ms general de la sociedad, ella necesita denir un sentido de continuidad que integre y coordine los distintos mbitos especcos de intercambio y sus tiempos. Ella requiere de un tiempo social. Los intercambios polticos, econmicos, religiosos, familiares, jurdicos, etc., tienen cada uno sus propios tiempos de la accin. Cada uno dene continuidades, expectativas y anticipaciones especcas en sus campos. As, por ejemplo, de una oferta econmica en el mercado, considerada en su propia lgica, no es esperable que se derive la salvacin del alma en el ms all, sino la reaccin de la demanda medida en dinero. Cada mbito especco dene tambin el alcance y ritmo de sus tiempos propios. En el mercado las interacciones circulan a alta velocidad y el largo plazo dura apenas unos das; en el plano religioso, las interacciones circulan entre toda una vida y la eternidad. Eso signica tambin que las identidades que surgen en cada mbito son especcas y provocan una fragmentacin en los individuos reales, que circulan, a veces cada da, entre la economa, la religin, el derecho, la familia. Frente a esta diversicacin de mbitos y fragmentacin de identidades, las sociedades suelen intentar establecer algunos mecanismos de integracin, y los individuos suelen demandarlos. Hay distintas alternativas para ello. Por ejemplo, intentar imponer como un hecho de la naturaleza los tiempos y expectativas de un mbito de intercambio sobre los dems, o imponer los tiempos del intercambio religioso y darle a la identidad de creyente la primaca sobre los otros, o, al revs, darle la primaca a los intercambios econmicos y al homo economicus. Tambin se puede intentar crear un relato que d sentido funcional a la relacin entre los mbitos diversos, sin subordinar unos a otros. Por ejemplo, un relato que vincula los esfuerzos familiares en el campo de la educacin de los hijos con el derecho a la educacin de calidad y con las probabilidades de movilidad futura en el mercado laboral. En apariencia, ninguno de esos mbitos especcos requiere de un relato general para funcionar. Pero en realidad, s lo requieren los individuos para asegurar un mnimo de sentido unitario a sus diversas identidades y para asegurar el sentido de sus acciones, pues desde la perspectiva individual, ninguna de ellas agota su racionalidad al interior de cada mbito especco. Al esfuerzo educacio-

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nal de las familias, por ejemplo, no le basta con los rendimientos internos de la escuela: requiere ser complementado por la expectativa sobre ciertas titularidades de derechos o por ciertas expectativas econmicas futuras. De esta manera, la mayor o menor capacidad de un relato del tiempo social para construir un sentido general sobre los encadenamientos temporales entre los distintos mbitos de la vida social tiene efecto real sobre el comportamiento de los individuos y, por esa va, sobre el funcionamiento objetivo de esos mbitos. Una familia que no cree que con mayor educacin obtendr mejores remuneraciones en el futuro, deja de hacer los esfuerzos educacionales que hara si cree lo contrario. Las personas requieren dotar a sus vidas de sentido biogrco, de un grado de continuidad en el tiempo, a pesar de las diferencias de mbitos e identidades en que se desenvuelven y a pesar de los cambios experimentados al interior de cada uno de ellos. El sentido biogrco no es slo el resultado de una creacin individual; es sobre todo consecuencia de las formas predominantes en que la sociedad dene las relaciones y dependencias entre sus distintos mbitos y su despliegue en el tiempo. Los relatos del tiempo social operan como verdaderos soportes de la construccin de continuidades biogrcas y de la racionalidad de largo plazo de las acciones individuales. Esta es la razn por la cual en el funcionamiento de los intercambios reales de la vida cotidiana, no da lo mismo tener o no relatos sociales de futuro, ni da lo mismo cul sea su contenido. Por otra parte, las sociedades son resultado de las relaciones de poder. Uno de sus aspectos es la lucha por la denicin de los predominios entre los distintos mbitos de intercambio: la economa sobre la poltica, o sta sobre la religin, o la ltima sobre la primera. Esto signica que los grupos en lucha deben organizar un sentido que permita denir y legitimar los vnculos entre mbitos de la sociedad que convienen a sus intereses. Ello suele hacerse en nombre de un sentido del tiempo social: un determinado ordenamiento jerrquico de los mbitos de la sociedad aparece como un encadenamiento causal que asegura que en el futuro cada mbito y los individuos que actan en l podrn realizar de la mejor manera sus nes. As, por ejemplo, se puede armar que si la poltica se subordina a los tiempos y lgicas de intercambio de la economa, entonces en el largo plazo la poltica sera ms eciente, o si la economa se subordina a la poltica, creara ms igualdad. En ambos casos se trata de relatos acerca de un futuro deseado que legitiman modos de organizar las relaciones y predominios entre mbitos de la sociedad. De esta manera el tiempo social trabaja por abajo, deniendo vnculos entre las acciones e identidades que un mismo individuo despliega en distintos mbitos de la sociedad para otorgarle un sentido de identidad biogrca. Tambin trabaja por arriba, mediante las luchas de poder que denen imgenes de tiempo particulares que sirven para organizar y legitimar los vnculos entre los distintos mbitos de los intercambios sociales.

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Los relatos de futuro o relatos de pas que se analizan en este texto corresponden a la produccin de tiempo social, aquel que sirve de marco y legitimacin tanto a la construccin biogrca como a las luchas del poder entre elites. Varios aspectos pueden destacarse de esta concepcin de los relatos del tiempo social o relatos de futuro. El primero es que estos relatos son ms que ideologas, en el sentido de recursos literarios, para la justicacin o escamoteo de intereses o de funcionamientos sociales cuyo fundamento est en otra parte. Los relatos de futuro son productivos en varios sentidos. Son una base de la propia constitucin de los grupos de poder y tambin un recurso importante en el trabajo de construccin biogrca de los individuos. El segundo aspecto es que existe un vnculo entre la temporalidad de la elaboracin biogrca y la temporalidad de los relatos legitimatorios, aunque ese vnculo no es ni mecnico ni jo. Una temporalidad no es reejo de la otra, pero ambas se limitan recprocamente en sus posibilidades. La construccin del sentido biogrco est delimitada por la forma temporal de la organizacin predominante en una sociedad. Un hijo de familia obrera del siglo XIX o de principios del XX tena bajas probabilidades de incluir una etapa juvenil en su biografa, lo mismo que una mujer en la actualidad tiene altas probabilidades de incluir contradictoriamente en su elaboracin biogrca los tiempos domsticos, de crianza, profesionales y de sociabilidad. Pero las posibilidades de elaboracin de relatos de tiempo social por parte de las elites tambin estn delimitadas por las necesidades y posibilidades del trabajo biogrco a nivel de las prcticas reales de los individuos. Hoy sera difcil hacer creble una imagen de futuro que, por ejemplo, no reconociera el derecho de las mujeres a participar de los distintos mbitos de la sociedad. La capacidad de las elites de imponer sus relatos de futuro como bsqueda de disciplinamiento temporal de la sociedad est delimitada por la capacidad que esos relatos tengan para servir de ordenamiento y de principio biogrco a las experiencias reales de los individuos en los distintos espacios de intercambio en los que participan. La hegemona cultural de las elites no es pura imposicin de argumentos: depende en gran parte de la capacidad de aqullas para interpretar adecuadamente las experiencias biogrcas de los individuos y sus demandas de sentido temporal. En el tercer aspecto, los relatos de futuro hacen posible la mediacin entre las necesidades del trabajo biogrco y los relatos que dan un sentido de futuro a la dominacin social a travs de una elaboracin de las esperas. Lo que est en juego tanto en las biografas como en la organizacin de las relaciones de predominio entre mbitos sociales, es dotar de sentido las postergaciones de la aspiracin a dotarse de una identidad plenamente propia o a realizar plenamente los propios intereses. Existir en el tiempo es renunciar a la plenitud y a la perfecta autonoma en tiempo presente. La sociedad crea tiempo en la misma medida en que hace a unos dependientes de otros de manera rela-

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tivamente estable. Eso es un hecho de poder, pues produce una distribucin desigual de las renuncias, de las esperas, de las autonomas y de las graticaciones. Los relatos de futuro aspiran a vincular las renuncias y postergaciones de las personas con las esperas simblicas del pas y as justicar ambas. El cuarto aspecto que delimita la elaboracin de los relatos de futuro es que ellos no surgen slo del juego de interpretaciones entre intereses de poder de las elites ni de las necesidades biogrcas de los individuos. Ese juego est tambin enmarcado en la historia previa de los relatos y smbolos que denen los futuros pasados que han predominado en la sociedad. Tanto las biografas como los relatos sobre el futuro del pas deben hacerse cargo de las deniciones previas de las identidades y de la organizacin general de la sociedad, ya sea para provocar un cambio en ellos o para justicar su continuidad o una mezcla de ambos. De esta manera, la referencia a los relatos e identidades del pasado condiciona las posibilidades de interpretacin del presente. Ese pasado siempre es una reconstruccin, pero ella no es completamente libre. Las biografas actuales de muchas mujeres, por ejemplo, denen como un referente la realidad de sus madres para sealar las novedades y repeticiones en su experiencia presente. Ciertamente esa imagen de las madres es una reconstruccin, pero ella est limitada por la credibilidad social de esa imagen. Lo mismo ocurre con la idea de reconstruccin de la democracia como relato pas. Ella debe organizar la imagen del pasado autoritario para denir su diferencia con l, pero la interpretacin de ese pasado tambin tiene lmites sociales. Esta denicin conceptual del sustento y funcin de los relatos de futuro que se disputan en el espacio, y con los mecanismos de la cultura, propone una situacin terica. Se trata de tendencias y respuestas hacia las que empujan las necesidades subjetivas individuales, las dinmicas objetivas de la organizacin de los intercambios sociales y las luchas del poder. Pero histricamente no suele ocurrir que todas esas tendencias encuentren su acople perfecto, ni que los relatos simblicos de futuro produzcan acabadamente los efectos que pretenden. En sociedades altamente complejas, como las actuales sociedades modernas, muchas de esas necesidades y tareas se resuelven de manera espontnea, a travs de mecanismos autorregulados y dinmicas de ensayo y error. Eso hace imposible atribuir el surgimiento y operacin de los relatos de futuro y de biografas nicamente a la creacin intencional de los actores. Estos se ven cada vez ms delimitados por mecanismos culturales que no manejan y que se vuelven ms autnomos. De cualquier manera, la necesidad de tiempo biogrco y de tiempo social sigue existiendo, as como siguen existiendo las biografas y los relatos sociales del futuro. Tal vez hoy stos logren cumplir su funcin menos que antes, pero su sentido debe ser interpretado en relacin a esas necesidades. Esa es la propuesta conceptual de este texto.

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2. LOS RELATOS DE FUTURO EN LAS SOCIEDADES MODERNAS

Las sociedades modernas tienen un problema con el tiempo. La posibilidad de articular en ellas los tiempos de la accin con los tiempos de la sociedad ha sido siempre muy problemtica. Los mbitos especcos de la accin se particularizan cada vez ms por fuerza de la diferenciacin de la sociedad y por la individuacin, y la produccin de relatos de tiempo social se ve atravesada por la fuerza de la secularizacin y por el surgimiento de centros plurales de poder. Ello ha tenido como consecuencia que la articulacin entre los sentidos biogrcos y los sentidos sociales organizados ha sido siempre tensa y precaria. No slo son tiempos distintos en su generalidad, tambin lo son en su contenido. Las sociedades modernas albergan en principio dos tiempos muy distintos. Por una parte, est el tiempo de la organizacin de la sociedad. Los Estados nacionales modernos nacieron avalados por relatos que apelaban a la necesidad de dejar atrs las insuciencias del pasado y a nombre de la realizacin de los valores de justicia, igualdad y libertad; valores que, por cierto, nunca pueden encontrar realizacin plena. Por eso ellos slo pueden justicarse temporalmente en un movimiento permanente hacia el futuro. La legitimacin temporal de la dimensin organizacional de la sociedad moderna es la espera, que instala al futuro como superacin del presente y, por lo mismo, slo dispone de una imagen negativa de ste. Pero la temporalidad del individuo moderno es otra. Se ancla en el pasado de los derechos que la Humanidad le otorga desde el origen de los tiempos y que la sociedad le reconoce desde el nacimiento. Y vive tambin en el presente de su cuerpo, de sus necesidades y de sus trabajos. El individuo moderno se mueve entre el pasado eterno de la promesa de sus derechos y el presente de sus necesidades. Demanda del presente un sentido positivo. Se trata, en principio, de dos tiempos distintos y en tensin que requieren algn grado de articulacin. Pues, como se discuti ms arriba, sin tender puentes entre ellos la vida social se vuelve muy difcil. En el caso especco de las sociedades modernas puede ocurrir que aquello que la sociedad justica como desarrollo, crecimiento, reforma, gradualidad, los individuos pueden experimentarlo como frustracin, denegacin o postergacin. Como ya lo sabemos desde Freud, la necesidad que tiene la organizacin de la sociedad de postergar la satisfaccin de los deseos a nombre del futuro tiene como contrapartida el surgimiento de un malestar subjetivo, el malestar de la cultura. Para evitar ese malestar subjetivo e impedir que se socave la legitimidad de su organizacin, la sociedad moderna requiere, entonces, responder ciertas preguntas: Cmo se justica en el presente un orden social al que no le bastan sus rendimientos, pues estos son siempre incompletos? A nombre de qu puede exigrsele a las personas subordinacin a un orden imperfecto?

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Cmo sabe una persona que sus sacricios actuales se vern compensados en el futuro y que sus esfuerzos sern complementados por los de otros? Por qu hay que esperar? Por supuesto que ninguna sociedad puede resistir que esa tensin se haga muy grande o que estas preguntas permanezcan sin respuestas. Su propia funcionalidad est en juego. El orden poltico de los Estados modernos requiere justicacin, y los sacricios y esfuerzos sin compensacin inmediata de las personas requieren un sentido. Es precisamente para manejar la tensin de sus temporalidades que las sociedades modernas han creado formas particulares de relatos sociales de futuro. Los relatos de futuro modernos, elaborados en el marco de los Estados nacionales, son empricamente muy diversos y cambiantes. En Chile mismo es distinta la nocin de temporalidad contenida en la idea oligrquica y nacionalista de progreso elaborada en el siglo XIX, que aquella de la idea populista de desarrollo pronunciada en el siglo XX. A pesar de las diferencias, tienen una cierta estructura bsica comn. Para cumplir con su n, los relatos de futuro de las sociedades modernas mezclan argumentos racionales con postulados mitolgicos. El uso de mitologas y metforas religiosas deriva de la imposibilidad moderna de acoplar mediante argumentos puramente racionales el tiempo del individuo con el tiempo de la organizacin de la sociedad. Es larga la lista de autores que han sealado este aspecto no como una distorsin indeseada en la forma en que la modernidad organiza los relatos sobre s misma, sino como algo constituyente. Desde Adorno y Horkheimer en los aos treinta hasta Roberto Esposito en la actualidad, se ha mostrado esto a propsito del rol de la idea religiosa del sacricio en la modernidad. El lado mtico de los relatos modernos suele consistir en una promesa que une la experiencia de haber perdido un pasado valioso con la utopa de su recuperacin. El mito dice ms o menos as: en el origen se nos dio a todos juntos un bien superior: la libertad individual o la abundancia, la independencia de la metrpolis colonial o la democracia, la igualdad o la paz. Pero por querer disfrutar esos bienes de manera completa de una sola vez, amenazamos la convivencia social o derechamente la destruimos. Como ocurri con el hombre que se convirti en lobo para el hombre, segn Hobbes, o la anarqua post-independencia en el relato de Portales, o la idea de la ruptura revolucionaria de la democracia en el relato chileno posterior al golpe. Un buen ejemplo de esta mitologa y de su vnculo con la dicultad para fundar racionalmente el Estado nacional moderno se encuentra en la obra El paraso perdido de John Milton, escrita en el siglo XVII a propsito del fracaso de la revolucin republicana de Cromwell. En todos esos casos se trata de la prdida de un paraso por haber querido cumplirlo. Lo que se ha perdido en el origen mtico de la modernidad es la posibilidad de realizar los derechos y necesidades del individuo en el presen-

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te. Sobre esa experiencia mtica y emocional del pasado se crea un convencimiento: no se puede realizar el paraso de una sola vez aunque se tenga el derecho. Al paraso slo se puede entrar de a poco y con mucho cuidado. Eso es una advertencia, pero tambin una promesa. Apoyados en ese mito, los relatos de futuro organizan una racionalidad. Es decir, ofrecen una explicacin naturalizada, sobre la base de relaciones temporales de medios y nes, acerca de cmo una determinada organizacin de las relaciones sociales permitir que se cumpla la promesa. El ncleo de esa racionalidad dice que si todos renuncian a una parte de su derecho a gozar de los bienes prometidos, se crea un orden que asegura la paz en el presente y cada vez mayores goces en el futuro. La idea moderna del ahorro y la inversin, del respeto de la ley, del trabajo esforzado, de la renuncia a la violencia, por ejemplo, se fundan sobre esa racionalidad. Cul es la lgica de este orden? Asegura que los sacricios de cada uno, que por la imperfeccin humana son siempre insucientes, se vean complementados por los sacricios de los dems. Con esto las limitaciones del presente se hacen ms tolerables. Pero adems, gracias a la reciprocidad y equilibrio que produce el orden, se crean bienes superiores a los que podra conseguir cada uno por separado. De esta manera, mientras ms perfecto es el orden de los sacricios, mayor es el bien colectivo que se produce. Esa acumulacin progresiva de energa es lo que le permitir al orden asegurar cada vez una mayor cantidad y un mejor disfrute de los bienes prometidos. Eso instala y justica la idea del futuro, o ms exactamente la mitologa del progreso. Como esa reciprocidad slo funciona si todos estn dentro del orden, se sienten parte de l y juegan lealmente sus reglas en condiciones de igualdad, entonces se crea tambin un sentido de pertenencia social. De esta manera el relato mtico-racional articula lo que en principio estaba separado: orden social e individuo, sacricio y compensacin, cambio y pertenencia, imperfeccin del presente y plenitud del futuro. Y as, el precario orden presente de la sociedad adquiere una justicacin, porque es el que permite asegurar progresivamente que todos se sometan al orden de los sacricios recprocos. A su vez, la espera de las personas adquiere sentido, pues el xito de la marcha hacia el futuro est garantizado por el orden presente. Esta estructura ha funcionado hasta ahora, como bien lo muestra la ecacia de los mitos del progreso, el desarrollo, la innovacin o de los discursos presidenciales a la nacin. Pero es una solucin precaria, pues depende de la vigencia de sus mitos fundantes, o de la ecacia racional de sus estructuras de reciprocidad. Sin ellas su pasado mtico pierde respeto o su futuro pierde sustento, y se desmorona el edicio argumental. Cualquiera sea la causa de su crisis, el agotamiento de un relato vuelve a dejar abiertas las tensiones entre los tiempos de la sociedad y los tiempos del individuo. Esos son momentos de mucha incertidumbre.

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3. CHILE: LOS SNTOMAS DE UN FUTURO INCIERTO

Hoy en Chile hay algunos sntomas de que el relato mtico-racional que ha organizado nuestra modernizacin reciente comienza a perder su ecacia subjetiva. Si se hace un recorrido por las encuestas y estudios cualitativos del ltimo tiempo, uno puede reconocer algunas tendencias en esa direccin. Aqu se presentarn las conclusiones que resultan de la lectura de las siete encuestas nacionales realizadas por el equipo de Desarrollo Humano del PNUD entre 1998 y el 2008, cuyas bases de datos se encuentran disponibles en su sitio web. Antes que nada, hay que partir recordando un hecho obvio. Desde cualquier ngulo que se lean, los datos sealan que la gran mayora de las personas estn hoy ms satisfechas que ayer, creen que han alcanzado ms y mejores oportunidades y derechos, sienten que han participado del desarrollo y se sienten personalmente ganadores con los cambios recientes de la sociedad. No hay indicios de que las personas perciban que se avanza hacia el caos y la anomia, ni hay mayor temor frente al desorden social. Y, sin embargo, los datos sealan que hay un aumento de la incertidumbre respecto del futuro. No se trata del publicitado pesimismo actual que las elites pronuncian a propsito del Transantiago, del aumento de la inacin o de la volatilidad de la economa global. Viene de mucho antes, por lo menos desde el 2005, y puede encontrarse en las percepciones cotidianas del ciudadano comn. Es probable que los propios discursos pesimistas recientes de algunas elites se hayan servido de ese sentimiento subyacente y lo hayan puesto al servicio de sus estrategias. Sin embargo, importa distinguirlos, pues de ello depende la correcta interpretacin de algunas de las tendencias subjetivas del presente. Adems, los datos mismos autorizan esa distincin. Ya desde hace algunos aos los estudios comenzaron a mostrar el surgimiento de la percepcin de que si bien hasta ahora las cosas han sido positivas en trminos personales y no se espera que en el futuro ocurran retrocesos, se han reducido las expectativas hacia un maana que mantenga la senda de progresos signicativos. Cuando se les pregunta a las personas cmo ser su vida o la de su familia en el futuro, sea en trminos generales o econmicos, si antes la tendencia era responder mejor, cada vez ms la respuesta es que las cosas seguirn igual. Para decirlo en breve, tomado el nimo subjetivo del pas en sus rasgos generales a partir de los datos de que disponemos, no parece existir frustracin, resentimiento ni miedo al desorden, sino una incertidumbre respecto del futuro. La pregunta que podra resumir esa incertidumbre es y ahora cmo seguimos para adelante? Parece que el futuro que est relatando la sociedad no basta para organizar los sentidos, las pertenencias y las reciprocidades, todo aquello que necesita un individuo para responder a la pregunta por qu esperar? Por qu renunciar a exigir todos mis derechos de una buena vez?

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Existe en los datos un conjunto de sntomas y percepciones coherentes con la idea de que el futuro de la sociedad se ha vuelto problemtico, especialmente aquellos que sealan sus consecuencias en el presente, como los que se reeren al sentido de pertenencia y reciprocidad. Los datos muestran una creciente divergencia entre el sentido de temporalidad que las personas le asignan a sus vidas y el que le asignan a Chile como un todo, o a los rdenes colectivos a los que pertenecen, sea la regin, la ciudad, el partido, la iglesia, el Estado o la economa. Cuando se les pregunta a las personas cmo ha sido la marcha de su vida reciente, ellas tienden a hacer una evaluacin muy positiva. Por el contrario, la evaluacin de la marcha del orden social siempre es ms baja; su marcha futura aparece como incierta y tiende a ser ms bien negativa. Esta tendencia suele estar correlacionada con la prdida de identicacin con los smbolos y personajes que se asocian a la historia de Chile. Otros antecedentes sealan que las personas tienden a tener un juicio negativo sobre la relacin entre lo que ellas le aportan a la sociedad, ya sea por medio de sus actitudes, de sus trabajos o de sus pagos, y lo que creen recibir de las instituciones sociales o de los otros annimos, sean las isapres, los servicios pblicos, los transentes en la calle o los que hacen la en un consultorio. Las personas creen que dan mucho ms de lo que reciben. Hay una importante sensacin de falta de reciprocidad. Es viejo y sabido que en Chile hay una fuerte percepcin de desigualdad. Lo sugerente es que ella no se atribuye tanto al mal funcionamiento involuntario de las instituciones cuanto al efecto de una intencionalidad. La desigualdad, y con ella la falta de reciprocidad, tienen una importante explicacin conspirativa a los ojos del ciudadano comn. Puede observarse, adems, una creciente justicacin de las trampitas cotidianas como colarse en el Transantiago, pasar con luz roja en un taco, alterar las tarjetas de control de horario en el trabajo. Y esta justicacin suele hacerse a nombre de la falta de reciprocidad. Si los servicios funcionan mal, si los dems no estn dispuestos a colaborar, y si se me pone intencionalmente en una situacin desigual, por qu yo habra de pensar en las necesidades de los dems cuando acto. El comportamiento llamado free riding por los tericos de las instituciones, que es una propensin que acompaa a la individualizacin, parece tener entre los chilenos menos que ver con los excesos de modernidad que con la falta de reciprocidad. Estos datos sealan que la actual idea de pas la historia de Chile, la imagen de las instituciones, la percepcin de los otros parece tener un grado de desacople importante respecto de la imagen que la gente tiene sobre sus propias historias personales. Una consecuencia de esto, segn sugieren los datos, es que las personas tienen dicultad para darle un sentido satisfactorio a sus sacricios presentes y a sus esperas. Ambos parecen quedar sin justicacin. Por

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esta razn, e independientemente de si en la realidad objetiva las cosas funcionan as, la gente percibe una prdida de reciprocidad en la vida cotidiana. Juntando los datos sobre la creciente incertidumbre del futuro con stos, sobre la reciprocidad y la pertenencia, se podra formular una hiptesis compuesta de tres armaciones relacionadas. Primera, que el tipo de futuro que constituy hasta ahora el sentido social hegemnico al que se podra nombrar, a falta de un mejor nombre, como el relato de la transicin y consolidacin de la democracia no basta ya para dar sentido a las formas efectivas de las relaciones e intercambios sociales que han surgido entre tanto. Segunda, que los bienes que hoy los individuos aspiran a ver cumplidos no son exactamente los mismos que estn prometidos en el futuro de ese relato. Tercera, que los miedos mticos de ayer ya no son los mismos de hoy. La hiptesis puede resumirse en que se acab un futuro o, lo que es lo mismo, el futuro prometido en el relato de la transicin y consolidacin de la democracia se hizo pasado. Con ello comienzan a surgir todas las incertidumbres acerca del valor de las esperas y acerca de la legitimidad del orden social, acerca de la pertenencia y del cambio.
4. EL RELATO CHILENO DE LA CONSOLIDACIN DE LA DEMOCRACIA

Cul es el futuro que se hizo pasado? Cul es la estructura temporal y mticoracional del relato de futuro de la recuperacin y consolidacin de la democracia? Se podra hacer una larga exposicin acerca de este relato, de sus mltiples variantes y de sus cambios en el tiempo. Por razones de exposicin, simplicar las cosas y me remitir a ciertos aspectos bsicos y relativamente permanentes que permiten entender su agotamiento, o mejor dicho su cumplimiento. El relato temporal de la recuperacin y consolidacin de la democracia algo que surge a mediados de los ochenta y que mantuvo su vigencia hasta aproximadamente el 2005 ha tenido una especial solidez y durabilidad. Esto se debe no slo a que permiti organizar una elite bastante coherente, aquel arco transversal que participa del sistema binominal bajo el lema de la democracia de los acuerdos. Tambin permiti dotar de un cierto marco de sentido a los temores y las esperas de las personas y, de esta manera, justicar ante ellas el orden que comenzaba a construirse. As, logr constituir una hegemona en sentido estricto en la medida en que una elite poltico-intelectual interpret y organiz elementos dispersos en la subjetividad social y los vincul orgnicamente a un orden estatal. El relato de la transicin organiz su pasado mtico anclndose en una larga tradicin cultural del pas y que haba sido refrescada por la dictadura: el miedo al desorden, sobre todo el temor que produce un pueblo que exige su parte en la esta sin ms esperas. Ese miedo dene a su vez un bien que est siempre amenazado y que es puesto en el pasado mtico. Se dice que, en aquel tiempo,

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es decir desde siempre y sobre todo en el siglo XX, en Chile reinaba la democracia ejemplar. A la nacin le fue dada una tendencia natural al orden institucional. Esa tendencia era empujada y realizada por una elite con un sentido innato y superior del orden, la que se serva de un Estado centralizado y autoritario. En el tiempo mtico, las cosas se pedan por favor y las demandas y protestas sociales se hacan en papel triplicado y en el tiempo lento pero seguro de la burocracia. Esto nos distingua del resto del mundo y nos daba identidad. Pero he aqu que al pueblo se le ocurri pedir de ms y avanzar ms rpido, y el orden se quebr. La resaca fue tremenda, como para que nadie se olvidara. Ah reapareci y se justic el miedo ancestral que nos constituye. Miedo a nosotros mismos, que permitir fundar la autodisciplina y har posible recuperar el orden. Hay que precisar que el miedo mtico no slo se reri al temor que el pueblo se tiene a s mismo. La vertiente de los ochenta le agrega el miedo a s misma de la propia elite, a su capacidad para conducir a las masas al despeadero. El relato de la consolidacin de la democracia remite mticamente tanto a los miedos del pueblo como a los miedos de la elite poltica y sirvi para disciplinar a ambos. El bien perdido es la seguridad y la paz que provienen de un orden institucional legtimo, del equilibrio de los poderes, de la contencin de las diferencias. Y el relato de la consolidacin de la democracia prometi recuperarlo en el futuro. Para lograr eso haba que construir en el presente un orden de los sacricios que progresivamente permitiera la realizacin plena del bien. Este consisti bsicamente en que el pueblo postergara sus demandas propiamente polticas, y la elite disciplinara sus conictos. La renuncia de todos a sus legtimos derechos y diferencias producira automticamente la paz. Tanto el sistema electoral como la institucionalizacin de los conictos reivindicativos estn sometidos a las reglas de este ritual. Si la paz del presente poda ser asegurada por el Estado, el consenso de las elites y la institucionalidad poltica, el mecanismo que asegurara la progresin en el tiempo de las satisfacciones fue puesto en un lugar distinto: en el mercado. El orden sacricial deca que a mayor educacin, ahorro y trabajo de todos tres postergaciones sacriciales, mayor consumo para todos en el futuro. As, poltica y mercado, presente y futuro, se reforzaban mutuamente en un mismo relato mtico y en un mismo orden de las reciprocidades. La estabilidad del orden poltico representada en la inmutabilidad de los sacerdotes de Hacienda y del Banco Central aseguraba la fe en la ecacia futura del esfuerzo econmico de las personas. El disciplinamiento poltico en el presente encontrara as su justa compensacin en el consumo del maana. Resumiendo, el miedo a las propias tendencias al desorden, tanto del pueblo como de la elite, es el ncleo del pasado mtico. La gobernabilidad poltica lograda gracias al disciplinamiento estatal de las demandas sociales y de

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las ambiciones de la elite, as como la retribucin progresiva de ese sacricio a travs del consumo para las masas y de la permanencia en el poder para las elites, fue el corazn del mecanismo de reciprocidad que legitimaba el orden presente y las esperas de los individuos. Todo ello se condensaba en una imagen del futuro como consumo en paz.
5. EL XITO Y LA PRDIDA DE EFICACIA DEL RELATO DE CONSOLIDACIN DE LA DEMOCRACIA

Importa muy poco si un relato de futuro es empricamente verdadero o no a n de cuentas, es una mezcla de teoras con mitologas. Lo que importa es si contribuye a proveer de sentido a las acciones y a producir con ello los resultados que promete. En esto no hay duda de que el relato de la consolidacin de la democracia fue exitoso en la realizacin de su promesa; creo que no vale la pena detenerse en ello. Por qu, sin embargo, como sugiere este ensayo, este relato ya no es suciente para fundar un futuro con sentido y un presente con legitimidad? En primer lugar, porque el miedo mtico perdi buena parte de su valor. Como muestran las encuestas, la televisin y la calle, el conicto y la expresin de las diferencias producen cada vez menos miedo. Aunque en Chile el miedo al conicto ha sido tradicionalmente alto, los antecedentes disponibles muestran su signicativa reduccin en el ltimo tiempo. Por lo mismo, el sentido prevaleciente del orden pierde algo de su capacidad para exigir sacricios. Las personas han experimentado crecientemente que la expresin de conictos, destapes y diversidades, no han conducido ni a la ingobernabilidad del pas ni al estancamiento de la economa. Esto es en buena parte un resultado de la ecacia del propio relato imperante. l hizo posible una experiencia de la fortaleza de la democracia y de la tolerancia que ha terminado relativizando su propio punto de partida mtico. En segundo lugar, porque ese mismo relato aceler enormemente la tendencia propia de la modernizacin a la individualizacin de las personas. Contribuy a ello la idea de que si el Estado era el encargado de producir orden poltico en tiempo presente, al mercado le corresponda el desarrollo del bienestar hacia el futuro. Esto permiti un fuerte despliegue del individuo econmico (bastante dbil hasta entonces) frente a un relativo estancamiento del ciudadano poltico (cuya fortaleza era precisamente lo que se tema). Pero resulta que el individuo econmico se funda en nociones de orden, de tiempo, de sacricio y de satisfaccin, de deberes y derechos, del valor relativo de los riesgos y certezas, bastante diferentes al de un sistema poltico centrado en el valor supremo del orden y en el miedo al desorden que provocan las masas. Pero el despliegue del individuo econmico no es un hecho de signicacin puramente econmica. Contiene ciertas experiencias, temporalidades e

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imgenes que impactan sobre la formacin de la idea de ciudadana, como puede reejarse en los derechos del consumidor, en la prioridad de sus demandas, en el reconocimiento de sus preferencias, en la preeminencia del presente o en el carcter directo y medible de la reciprocidad. En Chile, el mercado especialmente en su dimensin consumo y las polticas sociales que se guan por la lgica de mercado, ha creado una experiencia que es novedosa en trminos subjetivos. Uno de sus aspectos es el desarrollo de la autoconanza de las personas, cuyo crecimiento sostenido a nivel general las encuestas constatan claramente. Esa autoimagen se vuelve cada vez ms contradictoria con la experiencia que las personas hacen en el campo de ciudadana poltica, la cual se funda ms bien en el temor a s mismos. Para disciplinar al ciudadano poltico, el relato de la consolidacin de la democracia potenci al ciudadano del consumo y al beneciario de polticas pblicas no asistencialistas, y le result muy bien. El punto es que ahora las personas reales se piensan a s mismas ms desde el consumo que desde la poltica, y desde ah su propia ciudadana poltica no les hace sentido. Tal vez ser por eso que cuando a las personas les preguntan por sus biografas privadas, la historia es ms optimista que cuando hablan como parte de Chile o sobre Chile. La idea de orden contenida en el relato de la consolidacin de la democracia, aunque la hizo posible, no parece ya ecaz para contener el tipo de individuacin que creci al amparo de las experiencias realizadas en el espacio del mercado y de ciertas polticas sociales. Tercero, la percepcin de la desigualdad y la creciente crtica a ella hace menos conable la propuesta de reciprocidad contenida en el relato imperante. El gran dao social de la experiencia de la desigualdad es que le quita el piso a la expectativa de reciprocidad colectiva en la que se fundan los relatos de futuro. Sin esa expectativa, como se ha dicho, los sacricios no tienen justicacin y se experimentan como abuso. Si se mira agregadamente, en Chile hoy no hay ms desigualdad relativa que antes, ni en ingreso, ni en bienes ni en derechos. Y, sin embargo, la gente resiente ms agudamente la desigualdad que antes. Es que, al parecer, est cambiando el tipo de desigualdad que importa. Hoy parece importar menos la distribucin cuantitativa de los bienes que la distribucin cualitativa de las dignidades. Tanto el mercado en su dimensin de consumo, como el Estado a travs de sus polticas sociales, han creado un cierto reconocimiento a la dignidad de las personas. Desde el programa dental sonrisa de mujer, hasta el porque t te lo mereces de la publicidad, se difunde una idea sobre el valor de las personas. Independiente de su posicin, todos valen por lo que son por nacimiento y por lo que pueden llegar a ser por su esfuerzo. Meritocracia y derechos sociales son parte del discurso de las nuevas dignidades. Y las personas se entienden a s mismas cada vez ms a partir de ellas.

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Estas nuevas identidades se ven contradichas, sin embargo, con una doble experiencia real. Por una parte, con la experiencia de la movilidad en el mercado del trabajo y de los ingresos. Las personas, especialmente de clase media, han experimentado una fuerte movilidad y lo reconocen, pero tambin han experimentado que ella tiene un techo duro. Aparece en las percepciones, entonces, una distancia irremontable entre ellos y la elite. Eso se reproduce en las relaciones salariales y de trato entre hombres y mujeres. Por la otra, con la interpretacin de lo que ocurre en el mbito de la poltica como un orden que se organiza para la autorreproduccin y benecio propio de la clase poltica. As, en muchos mbitos el paso entre la base y la cpula econmica o poltica de la sociedad se ve como si estuviera sistemticamente bloqueado. Ello conduce a la percepcin de la existencia de ciudadanas de distinta clase. Eso no tiene justicacin a partir de la experiencia de dignidad y capacidad para movilidad que han adquirido las personas. De ah surge la sensacin de que el fundamento del poder de la elite es arbitrario. Con ello se levanta la sospecha de que en la sociedad no rige una proporcin entre esfuerzos y recompensas, y que detrs de ello est operando la armacin arbitraria de una desigualdad cualitativa en las dignidades. El relato de la transicin cre una idea de dignidad personal basada en los derechos sociales y en los mritos individuales, que se ha vuelto contradictoria con la fuerte distincin de dignidades que opera en el mundo del trabajo y de la poltica. Se podran encontrar otros mbitos donde el relato de la transicin y consolidacin de la democracia comienzan a perder sustento. Pero stos me parecen sucientes para sealar que su prdida de ecacia no tiene que ver con su incapacidad para cumplir su promesa, sino precisamente por lo contrario: porque en buena parte su promesa est cumplida. Logr articular individuo y orden, pasado, presente y futuro, sacricios y recompensas, de una manera tal que hizo posible al mismo tiempo la gobernabilidad poltica y el progreso material de las personas. Pero esa misma manera de organizar dio origen a cosas contradictorias: miedo al desorden y autoconanza, reciprocidad y desigualdad, primaca del orden y armacin de la autonoma individual. En el lmite de su xito, cual estricta dialctica, el relato ha producido su propia negacin. El relato de la consolidacin de la democracia ha dado origen a experiencias, identidades y demandas que ya no pueden ser ni reconocidas ni satisfechas por l. En esto radica, es mi opinin, una parte importante de la explicacin de la incertidumbre del futuro que cunde en los nimos desde hace tiempo. Se requiere un nuevo relato de futuro, no slo para aplacar las inquietudes, sino para hacer posible el desarrollo econmico, poltico, cultural del pas. Es necesario, entonces, volver a pensar el futuro de la sociedad y su vnculo con el presente de los individuos reales.

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6. CONDICIONES Y LMITES PARA LA CONSTRUCCIN DE NUEVOS RELATOS SOCIALES DEL FUTURO

No es el objetivo de este texto proponer los trazos de un nuevo relato de futuro. Esta es tarea difcil y de muchos, y slo en parte el resultado de una creacin intencional. Pero, en funcin del realismo, parece importante reconocer, aunque sea de manera algo asistemtica, las condiciones y lmites que le imponen a esa tarea las nuevas tendencias del cambio social. Lo primero es que si bien todo relato de futuro tiene que articular individuo y orden, la forma de hacerlo y el valor relativo de ambos que resulta de ah es variable. Se puede transformar al orden o al individuo en el valor primordial. Pero no cualquier formula tendr la capacidad de realizar una interpretacin plausible de las experiencias, relaciones y autoimgenes de las personas reales. Hoy resultara muy difcil asentar un relato de futuro que no d un lugar primordial al individuo, a sus dignidades y derechos. Esa es la herencia positiva del relato de la transicin y consolidacin de la democracia que enmarca con su inercia la produccin de los nuevos relatos posibles. Si los derechos y dignidades de individuos iguales forman el bien que hay que construir, cul es el orden que puede darle un sentido de pertenencia, cul es la estructura de reciprocidad que puede validar los esfuerzos y las esperas del individuo, cul es el futuro en el que se vern las recompensas, y cuales sern stas? Y especialmente, cul es el pasado mtico del individuo y a qu debe temerle, quin puede arrebatarle sus derechos y dignidades? Tal vez el actual rechazo al autoritarismo, a la arbitrariedad y oligarquizacin de las elites podran ser los elementos que estn emergiendo como parte de un nuevo pasado mtico con sus correspondientes temores. Cul es el sacricio, en nombre del orden, que puede hacer sentido a un ciudadano libre e igual? Hay que reconocer un punto de partida ineludible: el esfuerzo personal, la educacin propia y de los hijos, el trabajo, el cumplimiento de las obligaciones contractuales, el cuidado de s y del medioambiente son las formas de sacricio que crecientemente adquieren sentido para los individuos. Pero eso parece no bastar para dotar de sentido a un orden poltico. Este es un problema crucial: el tipo de orden al que reere la poltica, especialmente en su forma estatal y nacional, ha adquirido una distancia muy amplia simblica y material respecto de los rdenes en los cuales los individuos organizan los tiempos y sacricios que les hacen sentido. La poltica se ha acercado al reconocimiento de las realidades del individuo mediante la formulacin de los derechos sociales y culturales. Tal vez sea la hora de avanzar en una denicin creble de las responsabilidades republicanas de los individuos, que a su vez les permita a stos reconocer que la garanta de esos derechos no dependen de un origen mtico, sino de la propia participacin de los ciudadanos en la conictiva y nunca acabada construccin del orden poltico en tiempo presente.

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Ms all de los elementos de contenido y simblicos de un relato de futuro, su viabilidad es un hecho de poder. Sin elites que se constituyan en l, lo pronuncien y lo disputen con ecacia, difcilmente pasar de ser un evento de intelectuales. Todo apunta a que las actuales elites polticas y econmicas tienden a constituirse en la administracin del orden. Administran el presente a nombre del pasado, del pasado mtico o del futuro que ya se hizo pasado. Su capacidad, por tanto, para percibir, organizar y disputar los nuevos tiempos es muy limitada. Cules pueden ser las nuevas elites o qu relato puede permitir la renovacin de las actuales? Cualquiera sean las respuestas a estas preguntas, hay que considerar tambin que el actual contexto cultural, aquel espacio donde circulan los relatos, no es especialmente propicio para la elaboracin de narraciones de futuro con cierta capacidad de hegemona social. Sera muy largo sealar estas tendencias, pero bastan algunos antecedentes para mostrar esas dicultades. Dos hechos pueden ser mencionados. Por una parte, el tiempo del individuo es cada vez ms presentista y por lo mismo la espera tolerable entre sacricio y recompensa es cada vez ms corta. La tolerancia a la postergacin se ha vuelto muy baja. Esto genera una tensin muy grande a los sistemas de reciprocidad y con ello a la legitimidad del orden poltico y econmico. Esto se ha hecho muy visible en los jvenes. Por otra parte, hoy es muy difcil asegurar la coherencia de los relatos de futuro en el espacio comunicacional. Existen muchos voceros del futuro distintos y las temporalidades que denen son a veces contradictorias. Cada bien prometido tiene su propia fuente de comunicacin y su propio sentido de futuro. La temporalidad de una promesa electoral, de la publicidad de una universidad, de la oferta de autos o de cremas contra las arrugas, son tiempos muy diferentes. El individuo se ha vuelto un administrador de relatos de futuro, lo cual disminuye la credibilidad de cada uno y aumenta la incertidumbre individual. Adems, estos tiempos diversos se mueven tambin de manera creciente a escala global. Con ello debilitan la capacidad de las elites locales para elaborar relatos coherentes a nivel nacional. El contexto no es muy propicio. Pero las dicultades de la tarea, sin embargo, no eliminan la necesidad a la cual ella sirve. Es cierto que hoy los mbitos diferenciados de la accin se bastan cada vez a s mismos; es un hecho que hoy los individuos tienen una mayor tolerancia a la menor coherencia de sus biografas que resulta de aquello; es tambin un dato que los sistemas de signicacin tienen sus propias reglas denidas por los mercados de bienes culturales o por las reglas biolgicas del lenguaje y no se dejan manipular a voluntad. Es cierto que hoy las sociedades pueden coordinarse sin demasiado recurso sobre nociones generales de tiempo. Pero es verdad tambin que muchas de las armaciones anteriores tienen un componente ideolgico

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que tiende a escamotear la idea de que las sociedades pueden ser conducidas en algn grado de manera intencional y reexiva. Sociedades sin relatos de tiempo son sociedades sin sujetos, y stas no son precisamente sociedades sin poder, sino aquellas en la que los actores del poder no requieren dar la cara ni pronunciar palabra en el espacio pblico. Las identidades biogrcas y la conduccin reexiva del orden poltico se han vuelto muy difciles, y ms difcil an su relacin. Siempre lo han sido, es lo propio de la vida moderna. Pero sin un grado mnimo de identidad en ambas y de mutuo soporte, ni la autonoma individual ni la democracia parecen posibles. Para enfrentar ese desafo existe precisamente la lucha en torno al signicado del tiempo. Es una lucha que no puede abandonarse, pues tanto el sentido biogrco de la vida individual como la propia legitimidad de la conduccin democrtica lo requieren.

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FUTURO, PRESENTE, PASADO: SOBRE PERMANENCIAS EN LA HISTORIA DE CHILE

FERNANDO SILVA VARGAS

Los anlisis prospectivos, tan atractivos desde el punto de vista intelectual, suelen ser ms complejos que cualquier anlisis probabilstico. En stos, los actuales desarrollos permiten llegar a conclusiones slidas en la fsica o en la biologa. Pero cuando los elementos que sirven de base para hacer proyecciones son personas, cuyas conductas, adems de dismiles entre los que integran el conjunto, varan en cada una de ellas en el tiempo, es razonable aceptar las limitaciones de la prospectiva. El intento de pensar el futuro cercano de una sociedad es, ms bien, una aspiracin. Nos gustara que nuestra sociedad tuviera, en diez o quince aos ms, tales o cuales caractersticas. Los fracasos de los experimentos de ingeniera social del siglo XX nos han obligado a actuar con ms cautela, y probablemente hoy slo pretendemos disear polticas pblicas que, mediante sistemas de seales y estmulos, marquen rumbos que pueden ser escogidos y seguidos libremente por los miembros de una sociedad. Pero es evidente que este propsito, con ser modesto, puede fracasar si no se considera la naturaleza de la sociedad a la cual se le pretende enviar esas orientaciones. Quiero considerar un aspecto especco de esta sociedad: lo que ella le debe al pasado. Un examen pormenorizado del comportamiento de sus miembros en el tiempo muestra la existencia de una complejsima dinmica, en que coexisten cambios de diversas velocidades, algunos extremadamente lentos y otros que pueden repetirse con intensidad variable en una misma generacin. Le debemos a los historiadores econmicos, por sus investigaciones sobre los ciclos, y particularmente a los historiadores de la escuela de los Annales, la debida consideracin de esa dinmica. El hecho de que podamos representar a un conjunto humano mediante una pirmide ordenada segn las edades de la poblacin no nos puede hacer olvidar que cada una de las personas que integran los diversos segmentos etarios est cumpliendo un ciclo vital de un mximo de 90 y pocos ms aos, y que, a la vez, est conectada por razones de parentesco, de amistad, de vecindad o de inters con personas que estn en etapas similares o diferentes de sus ciclos respectivos. Esto lleva a que la transmisin de saberes, experiencias y conductas sea extremadamente dicultoso, que se traspasen de manera incompleta o modicados, o que simplemente no se traspasen.

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Con todo, el examen y la comparacin de mltiples conductas a travs de largos perodos de tiempo permite detectar la existencia de lo inmvil y de lo inanimado, de la lentitud y del exceso de velocidad, de la estructura y de la coyuntura, de la permanencia, de la larga duracin que puso de moda Fernand Braudel, y de las rupturas que, por su visibilidad, han atrado con ms fuerza la atencin de los historiadores.1 Quisiera en esta ocasin aludir a algunas permanencias que es posible descubrir en la historia americana, y ciertamente en la chilena, visibles durante el perodo monrquico, visibles tambin durante la repblica, y que me parece que deben tomarse muy en cuenta en cualquier intento de pensar el futuro. Seguir el desenvolvimiento de estas conductas permite, como es evidente, descubrir las rupturas que en ellas se producen.
LA CONSTRUCCIN DE AMRICA

Amrica fue un gigantesco esfuerzo de ingeniera social. En verdad, hubo dos proyectos de dicha ingeniera que se oponen, se superponen e interactan entre ellos: el estatal, es decir, el impulsado por la Corona castellana, y el eclesistico. Sabemos que la etapa inicial de los descubrimientos y de la conquista del territorio americano fue entregada a la iniciativa privada, siguiendo un modelo jurdico basado en el derecho mercantil, pero muy pronto la Corona empez a tener una injerencia cada vez ms marcada en la administracin del territorio americano. Existi el propsito de lograr que Amrica fuera algo muy diferente de Espaa, en especial en las relaciones entre los sbditos y la Corona. La sociedad castellana fue, con matices, estamental. La sociedad que se constituy en Amrica tuvo dos vertientes. Por una parte, se bas en la existencia de razas diferentes, con una innita variedad de mezclas, y, por otra, fue tambin estamental, pero slo desde una perspectiva formal. En efecto, las distinciones de Estado entre nobleza, titulada y no titulada, y pecheros, tuvo una singular modicacin en Amrica. La nobleza titulada de la pennsula slo pas al nuevo mundo en el cumplimiento de funciones administrativas. La nobleza no titulada, es decir, la formada por los hidalgos, perdi su sentido original: el hidalgo no necesit en Amrica litigar su hidalgua, como en Espaa, y tampoco tuvo tribunales donde hacerlo, que eran las reales chancilleras de Granada y de Valladolid. Y el pechero, al pasar a Amrica, dej de estar sujeto a los tributos especcos que recaan sobre l por su calidad de tal, que en lneas generales eran los servicios ordinarios y extraordinarios y la moneda forera; en cambio, el indgena tributario fue asimilado al pechero castellano. En otras palabras, el mrito desplegado en el Nuevo Mundo en el servicio de la Corona fue el factor que elev a las personas en la sociedad que aqu surga.

1 Fernand Braudel, El Mediterrneo y el mundo mediterrneo en la poca de Felipe II, Fondo de Cultura Econmica, Madrid, 1976, I, pp. 471-472.

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La nobleza formada en Amrica exhibi una diferencia fundamental con la de Espaa: nunca sus miembros llegaron a ser seores de vasallos. El seoro fue una institucin clave en el poder de la nobleza peninsular. Consisti en el traspaso, por el rey, de ciertas competencias de las que era titular en favor del seor. Estas competencias solan ser de gobierno, jurisdiccionales y tributarias, y el seor las ejerca sobre el seoro, territorio acotado, es decir, cerrado, para los funcionarios del rey.2 En otros trminos, los seores administraban un sector de la scalidad pblica.3 Las rentas seoriales permitieron, por consiguiente, un sustento econmico asegurado a la nobleza. En Amrica muchos conquistadores pretendieron hacerse de seoros, y Hernn Corts lo logr con su seoro jurisdiccional sobre las tierras del marquesado del Valle de Oaxaca, pero sobre sus descendientes actu implacablemente la Corona,4 tan implacablemente como lo haba hecho contra la sucesin de Cristbal Coln. El rgimen seorial, en consecuencia, no existi en Amrica, y lo que ms se le aproxim fue la encomienda de indios. Fue la activa injerencia de la Corona la que llev a la encomienda a evolucionar en un sentido diferente al perseguido por los conquistadores, impidiendo, por ejemplo, su perpetuacin en una misma familia. Conviene agregar que si bien, y en forma sistemtica desde el siglo XVII, las rdenes militares admitieron a americanos en su seno y la Corona otorg ttulos de Castilla, no hubo grandes de Espaa en el nuevo mundo. El ttulo de duque, que llevaba aneja la grandeza, se otorg a unos pocos americanos, entre ellos al chileno Fermn Francisco de Carvajal-Vargas, primer duque de San Carlos. Pero la Corona lo oblig a radicarse en la pennsula. Amrica fue, pues, estructurada de manera diferente de la pennsula. El rey jams estuvo en el Nuevo Mundo, pero s sus funcionarios, sus Reales Audiencias, sus gobernadores y, sobre todo, sus virreyes, es decir, sus representantes directos, cada uno de los cuales era el alter ego, el otro yo del rey. Qu signica esto? Que tan pronto los conquistadores lograban ocupar los diversos territorios americanos, se haca presente una burocracia muy estrechamente vinculada a los organismos de administracin de la metrpoli, que se iba ampliando y que los desplazaba para dejarlos en un segundo plano. La sensacin de los hijos y nietos de conquistadores de que los mritos de sus mayores no haban sido debidamente reconocidos por los rganos superiores de la monarqua es una constante que se advierte en todos los territorios americanos.5

2 Alfonso Mara Guilarte, El rgimen seorial en el siglo XVI, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1962, pp. 77-88, 117-135, 146-157. 3 Miguel Ladero Quesada, Estructuras y valores sociales en la Espaa del descubrimiento, en Real Academia de la Historia, Congreso de Historia del Descubrimiento (1492-1556), Actas, III, Madrid, 1992, p. 238. 4 Bernardo Garca Martnez, El Marquesado del Valle. Tres siglos de rgimen seorial en Nueva Espaa, El Colegio de Mxico, Mxico, 1969. 5 Juan Marchena Fernndez, Los hijos de la guerra: modelo para armar, en Real Academia de la Historia, Congreso de Historia del Descubrimiento, Actas, III, Madrid, 1992, pp. 311-420.

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La estructura administrativa no tuvo, en consecuencia, un contrapeso social slido y homogneo, no obstante lo cual la Corona no logr aplicar un modelo uniforme a todo el territorio americano tanto por razones geogrcas como por la lentitud de las decisiones adoptadas segn el rgimen polisinodial o de consejos vigente durante buena parte del rgimen monrquico en Amrica.
EL ELEMENTO UTPICO EN LA CONSTRUCCIN DE AMRICA

Hay una conciencia generalizada en el siglo XVI de que en Amrica todo era posible. El mismo avance de los peninsulares en Tierra Firme no haca ms que conrmar la existencia de un mundo de posibilidades ilimitadas. El descubrimiento de la avanzadsima cultura azteca slo fue opacada en parte por el encuentro con el imperio inca, de tan vasta extensin y de tan compleja estructura. La existencia de esas sociedades no haca sino estimular la imaginacin y dar visos de realidad potencial a lo que habran de resultar simples espacios de la imaginacin: la desesperada bsqueda por Juan Ponce de Len de la fuente de Bmini y del ro de la eterna juventud; las expediciones de Felipe de Hutten, Hernn Prez de Quesada, Pedro de Ursa y muchos otros en busca de El Dorado; los viajes tras el Paititi, mito andino que pervive hasta hoy,6 o la persecucin desde Chile de la ciudad de los Csares, situada en algn punto de la cordillera entre Nahuel-Huapi y el estrecho de Magallanes.7 En otras palabras, la estructuracin de los nuevos territorios en Amrica estimul los rasgos utpicos en la poblacin, tanto espaola como aborigen. En esta ltima, por ejemplo, la reconstruccin del incario tuvo expresiones maniestas en la segunda mitad del siglo XVI, en el Estado neoinca de Vilcabamba y a nes del siglo XVIII en las sublevaciones de Jos Gabriel Condorcanqui, Tpac Amaru II, en el Cuzco; de Tpac Catari en La Paz, y de Toms Catari, en Challanta, al norte de Potos.8 Cuando el componente religioso era muy marcado, la tendencia utpica daba pie a las manifestaciones mesinicas, tan abundantes hasta el siglo XX en la Amrica hispana y en la portuguesa.9 La creacin de una sociedad nueva en Amrica, como aspiracin de la Corona, se expres en actuaciones materiales llenas de simbolismo. La fundacin de ciudades es, sin duda, un hecho notable y que, en cierto sentido, transform en realidad las elaboraciones medievales del franciscano Francesc Eiximenic y del obispo Rodrigo Snchez de Arvalo, tan similares a las aspiraciones
6 Alberto Flores Galindo, Buscando un inca: identidad y utopa en los Andes, editorial Horizonte, Lima, 1988, pp. 54-55. 7 Patricio Estell y Ricardo Couyoumdjian, La ciudad de los Csares: origen y evolucin de una leyenda (1526-1880), en Historia, 7, Santiago, 1968, pp. 283-309. 8 Nathan Wachtel, Los vencidos. Los indios del Per frente a la conquista espaola (1530-1570), Alianza Editorial, Madrid, 1976, pp. 269-291; Mara Eugenia del Valle de Siles, Testimonios del cerco de La Paz. El campo contra la ciudad, Biblioteca Popular de ltima Hora, La Paz, 1980; Sergio Serulnikov, Conictos sociales e insurgencias en el mundo colonial andino. El norte de Potos en el siglo XVIII, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2006. 9 Maria Isaura Pereira de Queiroz, Historia y etnologa de los movimientos mesinicos. Reforma y revolucin en las sociedades tradicionales, Siglo XXI Editores S.A., Mxico, 1969, p. 96 y ss.

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renacentistas de la ciudad ideal, abordada por los tratadistas, por los utopistas y por los pintores.10 Aunque en Navarra y en Valencia hay casos de fundaciones de ciudades desde el siglo XII, en Castilla su nmero es muy reducido. Es Andaluca la que ofrece casos de ms inters como precedentes americanos: Puerto Real, en 1483 y, especialmente, Santa Fe, en las inmediaciones de Granada, que se alz entre 1491 y 1492 sobre el que haba sido el campamento de las tropas de los Reyes Catlicos. En Amrica los peninsulares, asombrados al comprobar que los indios antillanos no vivan en ciudades, se preocuparon de fundarlas, todas ellas de acuerdo a la planta ortogonal. Es cierto que, ya en Tierra Firme, ciudades indgenas como Tlaxcala, Tenochtitln y Cuzco sorprendieron a los conquistadores, quienes las compararon con Sevilla o Crdoba, y sobre ellas se construyeron las nuevas estructuras. En el caso chileno, sin embargo, al igual que en muchos otros territorios americanos, las fundaciones se hicieron en espacios vacos, cuidndose de respetar ciertas regulaciones procedimentales y urbansticas, y procurndose la proximidad de los aborgenes. El programa fundacional de Pedro de Valdivia, al poniente y al oriente de la cordillera, fue seguido por sus sucesores a pesar de las destrucciones ocasionadas por los indgenas y, ms adelante, de las causadas por los terremotos. El catastro de ciudades peregrinas, es decir, de ciudades que cambiaron de lugar, hecho para Amrica incluye ms de 200 con esas caractersticas, y varias de ellas pertenecieron a Chile. Pero el acto de voluntad de hacer una ciudad desde la nada, adems de constituir una seal de los recin llegados de echar races en la tierra, fue ciertamente utpico en su origen. Existi, como se dijo, otro intento de ingeniera social, el de la Iglesia. Ms preciso es armar que se trat de un intento de las rdenes religiosas, en particular de los franciscanos, de los dominicos y, algo ms tardamente, de los jesuitas. A nales del siglo XV se vivi la oleada nal de las corrientes bajomedievales del milenarismo mesinico. El ao 1492 fue considerado como la preguracin y el anuncio proftico de la unicacin del mundo bajo la bandera de la cristiandad.11 Los franciscanos parecen haber conservado mejor los mitos de reforma y de retorno a la pureza originaria como preparacin para el cumplimiento de las esperanzas milenaristas en el triunfo del cristianismo y el n de los tiempos.12 En la visin radical franciscana, Amrica era un territorio prstino, libre de todos los lastres y las taras de Europa, en el cual sera posible construir una sociedad enteramente diferente, sin la

10 Gabriel Guarda, O. S. B., Santo Toms de Aquino y las fuentes del urbanismo indiano, en Boletn de la Academia Chilena de la Historia, 72, primer semestre 1965, pp. 5-50. 11 Mario Gngora, El Nuevo Mundo en algunas escatologas y utopas de los siglos XVI al XVIII, en Estudios de historia de las ideas y de historia social, Ediciones Universitarias de Valparaso, Santiago, 1980, pp. 13-69. 12 Fundamental en esta materia es Alain Milhou, Coln y su mentalidad mesinica en el ambiente franciscano espaol, Valladolid, 1983. Vid. Tambin Jos Snchez Herrero, Los movimientos franciscanos radicales y la misin y evangelizacin franciscanas en Amrica, en Real Academia de la Historia, Congreso de Historia del Descubrimiento, Actas, IV, Madrid, 1992, pp. 565-592.

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presencia de soldados, comerciantes, terratenientes y funcionarios espaoles; sin la presencia, incluso, de la jerarqua eclesistica. La pretensin ltima era construir una iglesia cristiana primitiva sobre la base de la poblacin aborigen.13 Son notables los ejemplos que se conocen de estos intentos de establecer sociedades nuevas: la fantasiosa iniciativa del padre Las Casas en la Verapaz, en Guatemala;14 los establecimientos del obispo Vasco de Quiroga en Cuman, inspirados en Toms Moro,15 y las misiones jesuitas del Paraguay. Pero no es necesario alejarse tanto. Diferentes en magnitud, pero no en los propsitos, fueron las misiones jesuitas en Nahuel-Huapi entre los indios poyas y puelches, a nes del siglo XVII y comienzo del XVIII, extensin al oriente de la cordillera de los Andes del colegio de Castro, en Chilo, de la Compaa de Jess. Sectores muy relevantes de la Iglesia tuvieron, por consiguiente, un modelo de lo que deba ser una sociedad cristiana en un medio completamente diferente al de Europa, en cierto sentido incontaminado. La idea de la separacin residencial, es decir, el establecimiento de zonas en las cuales los indgenas pudieran desarrollarse sin contacto con los espaoles, as se tratara de soldados, de funcionarios o de miembros del clero secular y de la jerarqua eclesistica, estuvo en la base de los proyectos de los religiosos. Esto llev a constantes fricciones entre miembros de la Iglesia y autoridades militares, en particular en lo relativo al tratamiento de los indgenas. Incluso fue determinante la presencia eclesistica en el diseo de la forma en que deba efectuarse la relacin con ellos. Sin perjuicio de que la sociedad americana fue marcadamente mestiza, la separacin residencial se mantuvo como una aspiracin, recogida en la legislacin indiana y heredada ms adelante por la repblica.
EL PREDOMINIO DE LA LEY EN AMRICA

La construccin de una sociedad desde la burocracia y desde la Iglesia fue una experiencia que requiri una normativa compleja, cada vez ms abundante y cada vez ms difcil de conocer para quienes estaban sometidos a ella. Las regulaciones abarcaron los ms diferentes aspectos, desde la eleccin de los sitios en que deban fundarse las nuevas ciudades hasta la penalizacin del lujo exhibido por sus habitantes o de los juegos de envite. Se suele aludir, con algn desmayo, a la copiossima Recopilacin de Leyes de los Reinos de Indias, de 1680, considerada el gran cdigo de legislacin americana. Pero se olvida que ella se reere, casi exclusivamente, a normas de ndole administrativa.

13 John H. Elliott, Imperios del mundo atlntico. Espaa y Gran Bretaa en Amrica, 1492-1830, Taurus Historia, Madrid, 2006, p. 300. 14 Carmelo Senz de Santa Mara, S. J., Remesal, la Verapaz y fray Bartolom de las Casas, en Estudios Lascasianos, Escuela de Estudios Hispanoamericanos, Sevilla, 1966, pp. 329-349. 15 Rodrigo Martnez Barracs, Convivencia y utopa. El gobierno indio y espaol de la ciudad de Mechuacn, 1521-1580, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2005, p. 182 y ss.

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Quien quera conocer el estatuto jurdico al que estaba sometido una persona en Amrica deba tomar en cuenta no slo dicha Recopilacin, sino la enorme masa constituida por el derecho castellano, supletorio en la teora, pero que evidentemente no lo era en lo relativo al derecho civil, al mercantil y al penal. Agreguemos a esto las normas no recopiladas, abundantsimas y originadas tanto en la metrpoli como en las Indias, muchas de las cuales se referan al derecho privado, como la pragmtica de Carlos III sobre los hijos de familia. Y todava nos queda sin considerar el no menos extenso derecho de la Iglesia, constituido no slo por el codicado, sino por las regulaciones dadas por los snodos diocesanos, mucho ms prximas a los eles y que se preocupaban de materias muy terrenales y cotidianas, como moderar la profanidad de los trajes de las mujeres.16 Por otra parte, la febril actividad legislativa, tanto metropolitana como territorial, si bien demostraba la conanza de las autoridades en el poder de la ley, no siempre produca los frutos esperados. El cumplimiento parcial, el abierto y bien regulado incumplimiento o la modicacin de las normas, se traducan en una virtual incapacidad de llevar a la prctica las aspiraciones gubernativas. Consecuencia marginal de esto fue que, no obstante los propsitos de la Corona de dotar a las Indias de una legislacin uniforme, en los hechos cada territorio se hizo de normativas adaptadas a sus propias realidades. La ley escrita en un papel necesita tambin de papeles para ponerse en accin. As, siempre al lado del jefe de la hueste indiana iba un personaje fundamental: el escribano. l se encargaba de dar a conocer a los indgenas el requerimiento, ese singular instrumento jurdico que informaba a los aborgenes que, por motivos que no les competan y no comprendan, haban quedado sometidos a la jurisdiccin de un rey que se hallaba muy lejos, y al que deban reconocer como tal si no queran sufrir las consecuencias de su negativa. Al escribano le corresponda la labor de levantar el acta de la fundacin de las ciudades. l era quien deba escribir y autorizar los ttulos de merced que permitieron la distribucin de las tierras entre los conquistadores y los migrantes que se iban asociando a la ocupacin de los nuevos territorios. En conclusin, no es posible concebir la organizacin de los territorios americanos sin considerar la existencia de un marco legal, progresivamente ms complejo, y por ello bastante laxo, dotado de variados procedimientos y de numerosos funcionarios de pluma, dentro del cual necesariamente deba desarrollarse la sociedad que se estaba formando.

16 Fray Bernardo Carrasco y Saavedra, Synodo diocesana (1680), Lima Imprenta Real, 1764, Constitucin VI, Captulo X, p. 70.

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LA JUDICIALIZACIN DE LA VIDA COTIDIANA Y LA FUNCIN DE LOS TRIBUNALES

Debido a que la sociedad indiana hubo de ceirse en su organizacin a estrictas pautas jurdicas, se la dot de rganos que pudieran declarar si las conductas de sus integrantes se ajustaban a derecho. Y no se trataba slo de conductas constitutivas de delitos, sino de las mltiples que podan colisionar con las regulaciones administrativas. Un ejemplo prueba la importancia de esto. La constitucin de la propiedad en Amrica y en Chile supuso, como se indic, que alguien debidamente facultado para ello, el cabildo o el gobernador, repartiera la tierra entre quienes podan optar al disfrute de ese benecio. El instrumento con el cual se ceda la tierra en nombre del rey era el ttulo de merced, que, por obvias razones de desconocimiento geogrco y de carencia de elementos tcnicos para determinar la cabida de los retazos concedidos, recurra a frmulas muy vagas y generales, que aludan, al momento de jar los deslindes del inmueble, a accidentes geogrcos, como un cerro o un ro, o a seales menores, como rocas o incluso perecederas, como rboles. Quien otorgaba la merced, adems de no saber con precisin los lmites, ignoraba tambin si haba otra merced en ese mismo lugar o, lo que era ms corriente, si se poda producir la superposicin de una sobre otra. Incluso caba la posibilidad, muy habitual en los comienzos de la conquista, de que la tierra que se estuviera entregando a un beneciario estuviera ya ocupada por los indgenas. Por tal motivo siempre las mercedes de tierra contemplaron una clusula que reconoca esa posibilidad: se otorgaba la tierra al peticionario siempre que fuera sin perjuicio de tercero. Hacer compatibles los derechos de todos los interesados exiga necesariamente, pues, entregar la decisin a un tribunal. Muy a menudo ocurra que, al llegarse a una precisin acerca de los deslindes, lo que poda demandar largos juicios, quedaban sectores que no estaban cubiertos por ttulos de mercedes. Y sobre esas demasas siempre haba peticiones de mercedes que podan originar nuevos pleitos. En otras palabras, la propiedad se organiz en Amrica y en Chile sobre la base de actuaciones judiciales muy largas y de resultados bastante inciertos. Nos encontramos aqu con una notable expresin de permanencia. Es posible demostrarlo con una anticipada incursin al siglo XIX. Con la entrada en vigencia del Cdigo Civil en 1857 y con la dictacin, ese mismo ao, del reglamento del Registro Conservatorio de Bienes Races, podra suponerse que las dicultades en torno a la adecuada proteccin del derecho de dominio quedaban zanjadas. No ocurri as. Como muchos propietarios de bienes rsticos y urbanos carecan de ttulos, porque sencillamente no tenan copias de los contratos de compraventa o de los expedientes originados con motivo de la muerte de una persona, el reglamento estableci un sistema simple para obviar la dicultad y poder hacer la inscripcin: publicacin de tres avisos en un peridico de la capital del departamento o de de la provincia, y jacin

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de un cartel por al menos quince das en la ocina del Conservador. Este sistema origin, como era previsible, una nueva oleada de pleitos, muchos de los cuales duraron hasta comienzos del siglo XX, al inscribir los inmuebles a su nombre quienes no eran dueos de ellos. Agreguemos a esto los pleitos sobre derechos de agua, tan abundantes en los territorios del norte del pas, en especial durante los aos de sequa, y sobre todo, los derechos mineros, que tuvieron un extraordinario desarrollo, dejando de lado los tan habituales sobre cobros de dinero o sobre materias penales, para llegar a la conclusin de que la sociedad americana y, concretamente, la chilena, se form ntimamente ligada a las actividades jurisdiccionales. Congruente con lo anterior fue la importancia que adquiri el tribunal en la vida americana. Dirigiendo la mirada al caso chileno, no puede sorprender que el mximo organismo territorial, la Real Audiencia, eliminada al trmino de la monarqua, subsistiera bajo una nueva identidad, la Corte de Apelaciones. La Corte Suprema, creada para que conociera del recurso de casacin, hubo de operar durante todo el siglo XIX como un tribunal de apelacin, porque dicho recurso slo se hizo realidad el 1 de marzo de 1903, al entrar en vigencia el Cdigo de Procedimiento Civil, y el 1 de marzo de 1907 al entrar en vigencia el Cdigo de Procedimiento Penal. Si estos organismos no se diferenciaban demasiado del tribunal del rey, no extraa que las familias curiales que se haban formado durante la monarqua continuaran entregando a sus miembros para que prestaran sus servicios, ahora en los tribunales de la repblica. Hay casos tan notables de continuidad que es posible establecer ascendientes de actuales ministros de nuestros tribunales que prestaron sus servicios en los tribunales reales incluso con anterioridad a la conquista de Chile.17
LAS REDES FAMILIARES

El anlisis de la composicin de los tribunales chilenos durante la monarqua lleva a determinar la existencia de otro elemento de permanencia de importancia fundamental en la sociedad americana y chilena, que, a la vez, exhibe derivaciones muy notables. Los trabajos prosopogrcos emprendidos para Amrica en el decenio de 1970 por los historiadores norteamericanos Burckholder y Chandler han permitido comprender el desarrollo del cursus honorum de los letrados. Se advierte, as, la importancia de los colegios en que se formaba la burocracia imperial. Ellos, al permitir el nacimiento de lazos de amistad, facilitaban el ascenso de quienes pertenecan a un mismo colegio cuando el miembro de un determinado crculo estaba en una posicin de importancia en alguno de los consejos que adoptaban decisiones en materia

17 Javier Barrientos Grandon, La creacin de la Real Audiencia de Santiago de Chile y sus ministros fundadores. Sobre la formacin de familias en la judicatura chilena, en Revista de Estudios HistricoJurdicos, Ediciones Universitarias de Valparaso, XXV, Valparaso, 2003, pp. 233-338.

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de destinos, como el Consejo de Indias o, ms concretamente, la Cmara de Indias. Pero no fue slo la solidaridad universitaria la que inuy en la formacin de las redes de relacin; a ella deben agregarse los nexos de parentesco. Es preciso detenerse en este punto, indispensable para entender el funcionamiento de la burocracia de la monarqua. En este rgimen, el otorgamiento de cualquier benecio, fuera un cargo de corregidor, una plaza de oidor, un benecio eclesistico o un ttulo de Castilla, dependa del rey. l era, en ltimo trmino, quien rmaba la cdula que conceda el benecio solicitado. Pero esa rma era slo el nal de un largo y complicado proceso en el que la actividad del peticionario resultaba fundamental. Esto explica que, para asegurarse el avance en la respectiva carrera, un scal de la Real Audiencia de Chile o un den de la catedral de Concepcin necesitara elevar peridicamente memoriales al rey, en los que describa los mritos acumulados en el desempeo de sus cargos, a lo que se sumaban los mritos de sus mayores, es decir, los heredados.18 Las informaciones de servicios permitan mantener la vigencia del solicitante en los centros de decisin de la monarqua e ingresar al mecanismo de ascensos. Aunque el pretendiente subrayaba sus mritos, estos no eran los elementos decisivos en la adopcin de las resoluciones del rey. Parece haber tenido ms peso, en efecto, la comprobacin de que el solicitante perteneca a una familia que haba demostrado su lealtad a la Corona. Ms decisivo era aun el hecho de que una familia, por haber prestado sus servicios a la Corona durante varias generaciones, se converta en acreedora de sta.19 Ello queda claramente de maniesto en el estudio de algunas familias de la grandeza, que apostaron al servicio real a su propia costa porque, por ejemplo, perseguan nuevos honores. Esta concepcin, como es evidente, contribuy a hacer ms slidas las redes familiares, al garantizar a sus integrantes elevadas posibilidades de contar con el favor real al momento de optar a alguna vacante. En la formacin de las redes familiares tuvieron gran importancia los oidores. Pinsese, en el siglo XVI, en el oidor Melchor Bravo de Saravia, generador de una extenssima y muy vinculada descendencia por lnea femenina. Del siglo XVIII es el oidor chileno Juan Bautista Verdugo del Castillo, abuelo de los hermanos Carrera.20 Del mismo siglo, el peruano y oidor de la audiencia chilena, Melchor Jos de Santiago Concha y Errazqun, era parte de una familia con mltiples vinculaciones con oidores en Lima, Charcas, Quito y

18 Fundamental en esta materia es Lucrecia Raquel Enrquez Agraraz, De colonial a nacional: la carrera eclesistica del clero secular chileno entre 1650 y 1810, Instituto Panamericano de Geografa e Historia, Mxico, 2006. 19 Javier Barrientos Grandon, El Cursus de la Jurisdiccin Letrada en las Indias (s. XV-XVIII), en Feliciano Barrios (Coordinador), El Gobierno de un Mundo. Virreinatos y Audiencias en la Amrica Hispana, Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha, Cuenca, 2004, pp. 633-708. 20 Javier Barrientos Grandon, La Real Audiencia de Santiago de Chile (1605-1817). La institucin y sus hombres, Fundacin Histrica Tavera, 2000, pp. 722-723.

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Buenos Aires; su hijo Jos, tambin oidor, dio origen a una familia de gran peso social y poltico en Santiago. Jos Perfecto de Salas, natural de Corrientes, en el Ro de la Plata, fue scal de la Audiencia de Santiago, cas con chilena de Mendoza y gan plaza de oidor de la Casa de la Contratacin, que no alcanz a servir, y fund una familia de destacada actuacin antes, durante y despus de la emancipacin.21 El panameo Luis Miguel de Urriola y Echevers, que sirvi la plaza de oidor en Santiago entre 1782 y 1798, cas con chilena y tambin dej extensa descendencia.22 El scal Lorenzo Blanco Cicern, casado con chilena, oidor de Charcas y despus de Buenos Aires, fue padre de los hermanos Blanco Encalada, uno de los cuales, Manuel, fue el primero que llev el ttulo de presidente de la repblica.23 Juan Rodrguez Ballesteros y Rodrguez, el ltimo regente de la Audiencia de Chile, por su hija Mara de la Gracia Rodrguez Ballesteros y Tafor, fue bisabuelo del presidente Jos Manuel Balmaceda.24 El solicitante en Corte, tanto peninsular como americano, necesitaba en Madrid la ayuda de alguien que diera curso a la peticin. Lo habitual era utilizar los servicios de procuradores profesionales, que mantenan debidamente informado al postulante del estado de su solicitud. Pero si se contaba con un amigo o con un pariente en los rganos cercanos al rey, como el Consejo de Indias, el de Guerra o el de Ordenes Militares, haba ms posibilidades de tener xito. En el gobierno de los Austrias menores y de los Borbones la intervencin del confesor del rey resultaba decisiva. Junto a los nexos de consanguinidad y de anidad propios de la familia, es necesario agregar los procedentes de los seudoparentescos, es decir, los originados en los sacramentos. El padrino de bautismo constituy un elemento de importancia en la ampliacin de las redes y en la consolidacin del poder de sus miembros. Desde la conquista, en efecto, la creacin de redes de parentesco espiritual fue un mecanismo ecaz para la constitucin de clientelas, que se mantuvieron durante la monarqua y continuaron en la repblica.25
LA CONSTRUCCIN DE LA BUROCRACIA INDIANA

La estructura de la administracin durante la monarqua estuvo lejos de ser una meritocracia, sin perjuicio de que muchos de sus integrantes fueran personas de elevadas prendas y capacidades. Amigos o parientes bien situados e inuyentes resultaban determinantes para el avance del pretendiente en el

21 Barrientos, op. cit., pp. 751-752; Ricardo Donoso, Un letrado del siglo XVIII, el doctor Jos Perfecto de Salas, Universidad de Buenos Aires, dos vols., Buenos Aires, 1963. 22 Ibid., p. 724. 23 Ibid., p. 753. 24 Ibid., pp. 624-626; Sergio Fernndez Larran, Ruta hispanoamericana de los linajes Blanco de Salcedo y Fernndez de Tejada, en Revista de Estudios Histricos, 17, Santiago, 1972, p. 160. 25 Jos Armando de Ramn Folch, La sociedad espaola de Santiago de Chile entre 1581 y 1596 (Estudio de grupos), en Historia, Instituto de Historia, Universidad Catlica de Chile, Santiago, 1965, pp. 191-228.

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cursus honorum.26 Hubo otro elemento decisivo para impulsar la pretensin: el servicio pecuniario. Cuando se hace referencia a los ttulos de Castilla en Chile se subraya, con alguna irona, que ellos fueron, en su gran mayora, vendidos a los interesados. Se trata de una apreciacin equivocada por incompleta. Tanto los honores como los ocios de cualquier naturaleza se obtenan en las monarquas europeas con la intermediacin de un pago. No es ocioso recordar que Montesquieu, al defender dicha venalidad en las monarquas, lo hizo con el argumento de que ella consigue que se haga como profesin de familia lo que no se hara simplemente por virtud.27 Espaa no fue una excepcin, y a partir de Felipe II y con mucha fuerza con los Austrias menores, cuando la situacin de la Real Hacienda se hizo insostenible, la prctica se acentu y se extendi a muy variadas reas. El verbo beneciar expresaba de manera eufemstica esta realidad. La venalidad de los cargos se convirti, pues, en la forma habitual de conguracin de los rganos de la administracin de la monarqua en la metrpoli y en Amrica.28 Adems de la venta en subasta pblica de cargos hereditarios y transferibles, los llamados ocios vendibles y renunciables, como escribanas y ocios en los cabildos, el procedimiento se ampli a plazas dotadas de remuneraciones jas, como ocios de la Real Hacienda o gobiernos de provincias. Ms adelante las ventas incluyeron plazas en las audiencias. Estas ltimas se solan transferir mediante acuerdos privados entre los adquirentes y la Corona, por lo que, salvo confesin de los beneciarios, es difcil pesquisarlas.29 Se ha subrayado que con la llegada de la casa de Borbn al trono de Espaa desapareci esta modalidad de asignacin de cargos en la burocracia. Sin embargo, los problemas econmicos generados por la larga Guerra de Sucesin llev a que durante toda la primera mitad del siglo XVIII, e incluso ms tarde, se continuara con la prctica. Parece necesario advertir que ella adquiri un carcter de extremado renamiento, pues a menudo el benecio, si recaa en un crdito del peticionario contra la Real Hacienda, era objeto de una negociacin que conclua en una transaccin. En Chile tenemos dos buenos ejemplos: la incorporacin a la Corona de la Casa de Moneda, establecida por Francisco Garca-Huidobro, quien obtuvo el ttulo de marqus de Casa Real, y la reversin a aqulla en 1768 del empleo de Correo Mayor de Indias, de la familia Carvajal-Vargas, que se tradujo, entre otras cosas, en la creacin de los ttulos de conde de Montes de Oro en 1768, de conde de la Unin, en 1778, y de duque de San Carlos en 1782, a favor de los miembros de esa familia.

26 John Leddy Phelan, The Kingdom of Quito in the Seventeenth Century. Bureaucratic Politics in the Spanish Empire, The University of Wisconsin Press, Madison, Milwaukee, London, 1968, p. 128 y ss. 27 Montesquieu, Del espritu de las leyes, editorial Tecnos, Madrid, 1972, p. 96. 28 Elliott, op. cit., p. 270. 29 Mark A. Burkholder y D. S. Chandler, De la impotencia a la autoridad. La Corona espaola y las audiencias en Amrica 1687-1808, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1984, pp. 34-39.

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En otros planos de la administracin se lleg a formas muy sutiles de acceso. En el caso de los oidores, por ejemplo, adems de las plazas titulares, tambin obligaba a un pago la obtencin de una plaza en calidad de supernumerario. Por ltimo, se beneciaba incluso la mera opcin, la futura, como se deca, crendose la gura del futurario. Los problemas surgidos del rgimen de venalidad eran numerosos. Por ejemplo, al concluir el siglo XVII, estando don Toms Marn de Poveda en pleno ejercicio de sus funciones de gobernador de Chile, la Corona beneci la futura de ese cargo a dos personas, don Garca de Hjar y don Jos de Santa Cruz. Como surgi un nuevo candidato al cargo, dotado de mejor apoyo, el 6 de octubre de 1697 se determin no beneciar los cargos de gobernador, capitn general y presidente de la Audiencia de Chile, y se dispuso negociar con los futurarios la permuta de esos cargos o la devolucin de los dineros servidos. Debe advertirse que no slo la venalidad alcanzaba al goce de las plazas, sino que, adems, era un mecanismo habitual para regularizar situaciones anmalas, que iban desde la composicin de tierras, es decir, el pago por tierras ocupadas por una persona sin tener ttulo para ello,30 hasta la venta de dispensa para normalizar una actuacin ilegal, como era, por ejemplo, el caso del funcionario que, en contra de ley expresa, contraa matrimonio con hija del pas. A lo largo de trescientos aos, una burocracia como la indiana logr adquirir una inercia tal que ni siquiera las visitas generales del siglo XVIII pudieron introducir cambios de signicacin. Por eso no sorprende que en buena parte de las nuevas repblicas se mantuvieran sus bases esenciales, y que slo en el curso del siglo XIX comenzaran a dar sus frutos los proyectos ideados medio siglo antes por los altos funcionarios de la Corona.
LA NEGOCIACIN COMO ELEMENTO FUNDAMENTAL EN EL IMPERIO ESPAOL

Ya se ha aludido a la existencia de situaciones que obligaban a personas y a entidades a negociar con la Corona. Adems de las negociaciones que deba hacer un pretendiente, los organismos territoriales tambin deban negociar permanentemente. Lo haca, por ejemplo, el gobernador o el virrey cuando aspiraba a prolongar su mandato. Lo hacan los cabildos, cuando solicitaban determinados benecios al monarca. La revisin de las actas del cabildo de Santiago da interesantes luces sobre esta materia. Designaba procuradores en la Corte de forma constante, ya para obtener un benecio, como fue el caso del tributo denominado balanza, de carcter temporal, ya para lograr la extensin de esa gracia. La poltica aplicada por la Corona con los denominados indios de guerra, o el destino de los indios de depsito, fueron materias de largas negociaciones. El incum30 Jos M. Mariluz Urquijo, El rgimen de la tierra en el Derecho Indiano, editorial Perrot, Buenos Aires, 1968, p. 59 y ss.

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plimiento de una cdula de 1636 que impona una nueva carga tributaria como forma de aplicacin en Amrica de la Unin de Armas proyectada por el condeduque de Olivares, se logr tras una larga negociacin de los santiaguinos con el gobernador marqus de Baides, en la que se argument que Chile era frontera de guerra y que los vecinos estaban exhaustos por la carga de los censos.31 De la negociacin del licenciado Juan de Matienzo, presidente de la Audiencia de Charcas, con el inca rebelde Titu Cusi, en 1565, momento complejsimo para los intereses de la Corona en Per, ha quedado una amplia relacin sobre la forma en que se llev a cabo.32 Que la Corona aceptara negociar no puede extraar, ya que la negociacin fue, hasta el acceso de la casa de Borbn al trono espaol, un elemento caracterstico del arreglo institucional de la monarqua. Baste slo recordar la forma en que se relacionaba el monarca con las Cortes, la que lo obligaba a extenuantes negociaciones con los procuradores de las ciudades para obtener servicios tributarios, en las que el cohecho no era algo inhabitual. Pero lo prctica de la negociacin no fue slo interna. La Corona y sus altos funcionarios negociaron con Roma permanentemente a n de obtener benecios. El desvo de parte de las rentas eclesisticas hacia la Real Hacienda fue una meta perseguida por la Corona como una constante. Los momentos de dicultades, como una guerra con una potencia enemiga, en especial si no era catlica, ponan en marcha los procedimientos de negociacin, que normalmente lograban los efectos perseguidos. Una temprana negociacin de la Corona con el Papa se tradujo en la cesin a aqulla de los diezmos eclesisticos de las Indias, con la obligacin de sostener materialmente a la Iglesia. Pero ya en 1539 los dos novenos de la mitad de lo recaudado por concepto de diezmos iba directamente a la Real Hacienda.33 Las situaciones personales tambin eran objeto de negociacin. De la largusima lista que es posible elaborar, escojo dos casos muy llamativos. El duque de Lerma, al comprobar que su privanza estaba llegando a su trmino frente a las intrigas de su hijo, el duque de Uceda, y a la estrella en alza del entonces conde de Olivares, negoci con la Santa Sede un capelo cardenalicio, que se le concedi en 1618 y le sirvi de escudo de proteccin tras su cada. El infante don Luis Antonio de Borbn, que no logr ocupar trono como sus hermanos Carlos III, primero rey de Npoles y despus de Espaa, y Felipe, duque de Parma y de Plasencia, gracias a una negociacin hecha por su madre, Isabel Farnesio con Roma, fue elevado en 1735 a la dignidad de arzobispo de Toledo y de cardenal, no obstante no haber recibido rdenes mayores.

31 Mario Gngora, Incumplimiento de una ley en 1639: su fundamento en la carga de los censos de la ciudad de Santiago y en la nocin de frontera de guerra, en Estudios de Historia de las Ideas, op. cit., pp. 305-339. 32 Juan de Matienzo, Gobierno del Per (1567), Edition et tude prliminair par Guillermo Lohmann Villena, Institut Francais dEtudes Andines, p. 294 y ss. 33 Modesto Ulloa, La Hacienda Real de Castilla en el reinado de Felipe II, Roma, s.a., p. 457 y pp. 469-470.

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Podr sostenerse que en el siglo XVIII el campo de las negociaciones se haba reducido, como lo probara la dursima actuacin del primer Borbn, Felipe V, contra los espaoles que se alzaron en su contra en la Guerra de Sucesin y apoyaron las pretensiones del archiduque Carlos de Habsburgo. Pero al margen de que muchos de los llamados austracistas hubieron de exiliarse y concluir sus das viviendo en territorios del Imperio, y de que miembros de la grandeza como la duquesa de Njera o el marqus de Mondjar sufrieron la conscacin de sus bienes, en 1728 el monarca decidi anular esas conscaciones, producto de las negociaciones que concluyeron en el tratado de paz de 1725 entre Espaa y el Sacro Romano Imperio. En materia de provisin de cargos, el sistema de negociaciones continu funcionando durante todo el siglo XVIII de manera similar a como lo haba hecho durante los Austrias. Un reciente estudio sobre provisin de canonjas y obispados en Chile lo demuestra con absoluta claridad. Es efectivo que en ciertos mbitos, y en particular durante el reinado de Carlos III, se advierte un predominio del absolutismo del monarca, quien, sin dar razones, adopta determinaciones drsticas, como la expulsin de los jesuitas en 1768. Pero con Carlos IV, y probablemente como consecuencia del inquietante cuadro exterior originado por la revolucin francesa, se tiene la impresin de que la monarqua, por necesidad, se abre cada vez ms a los arreglos. Que la negociacin estuvo en la base de las conductas polticas de los sbditos del imperio espaol lo demuestran innumerables hechos, de los cuales elijo tres referidos a Chile, de muy diversa naturaleza: la relacin con los indgenas, la consolidacin de vales reales y la junta de gobierno de 18 de septiembre de 1810. Despus del levantamiento general de los indios de 1598, de la destruccin de las ciudades del sur y del lento proceso de constitucin de una frontera ms o menos estable, el reconocimiento peninsular de las limitaciones existentes para llevar adelante una ocupacin efectiva del territorio mapuche llev a modalidades de penetracin pacca por la va de las misiones y, fundamentalmente, de las relaciones comerciales. No obstante que en algunos sectores se producan nuevas rebeliones en forma peridica, habitualmente por excesos de los funcionarios, lo real es que por la va de la negociacin, en los denominados parlamentos, se llegaba a acuerdos sobre el modus vivendi entre espaoles y mapuches. Incluso la refundacin de Osorno, durante el gobierno de Ambrosio OHiggins, se pudo hacer gracias a una negociacin anterior que llev a suscribir el clebre tratado de las Canoas, tan invocado hoy por los mapuches. La consolidacin de vales reales fue una medida desesperada del reinado de Carlos IV para resolver la crisis nanciera originada por las guerras llevadas alternativamente contra Francia y contra Inglaterra. Los vales emitidos por Carlos III y despus, con ms generosidad an, por Carlos IV, se haban

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depreciado de manera increble, lo que pona en tela de juicio el crdito de la Real Hacienda y poda impedir la colocacin de nuevos ttulos de deuda pblica. De ah la necesidad de amortizar las sucesivas emisiones, para lo que se ech mano de los bienes de la Iglesia, en especial de las cofradas y de las obras pas. Estas ltimas entidades colocaban sus fondos entre mineros, agricultores y comerciantes, por lo que la consolidacin afect gravemente a los negocios. La medida, aplicada primero en la pennsula, se extendi en 1804 a Amrica y tuvo efectos muy dismiles. En la Nueva Espaa su virrey la puso en prctica sin contemplaciones, originndose una reaccin de tal fuerza, que algunos historiadores han visto all uno de los elementos impulsores del proceso emancipador.34 Algo similar ocurri en la capitana general de Guatemala. Pero en Chile el gobernador Luis Muoz de Guzmn, extremadamente apreciado por la elite de Santiago, tuvo una conducta completamente diferente, y se cuid de anular de manera sistemtica, con la utilizacin de procedimientos burocrticos dilatorios, las decisiones del diputado de la Comisin Gubernativa de Vales Reales, el bonaerense Prudencio Lazcano, encargado de aplicar el arbitrio en Chile.35 Esto slo puede entenderse como producto de una negociacin del gobernador con los elementos ms representativos de la ciudad, y as lo insina un cronista del movimiento emancipador, el realista fray Melchor Martnez.36 Qu fue la junta de gobierno de septiembre de 1810 sino el producto de una negociacin entre los partidarios de crear dicho organismo para quienes, y con razn, ya haba desaparecido el rey y los partidarios de continuar respetando un ordenamiento institucional virtual? Por qu motivo, si no fue por una negociacin previa, hubo en la junta personas llenas de dudas frente al juntismo, como su propio presidente, el conde de la Conquista, o francamente contrarios a ste, como el coronel Francisco Javier de Reyna? El examen de los das previos a esa reunin pone de maniesto la existencia de mltiples conversaciones para prepararla y para evitar confrontaciones inmanejables. El acta de la reunin es absolutamente explcita cuando indica sus motivos: la incertidumbre acerca de las noticias provenientes de la metrpoli haba producido una divergencia peligrosa en las opiniones de los ciudadanos, por lo que se haba adoptado el partido de conciliarlas a un punto de unidad.37

34 Gisela von Wobeser, Dominacin colonial. La consolidacin de vales reales en la Nueva Espaa, 18041812, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2003. 35 Fernando Silva Vargas, La consolidacin de vales reales. El caso chileno (1805-1808), en Boletn de la Academia Chilena de la Historia, 115, Santiago, 2006, pp. 109-177. 36 Fray Melchor Martnez, Memoria Histrica sobre la Revolucin de Chile, Ediciones de la Biblioteca Nacional, I, Santiago, 1964, p. 15. 37 El texto del acta del cabildo de 18 de septiembre de 1810 en Luis Valencia Avaria, Anales de la Repblica, Editorial Andrs Bello, Santiago, 1986, p. 3.

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VENALIDAD Y CORRUPCIN

La venalidad de los cargos en el imperio espaol tuvo una secuela inevitable: estimul la corrupcin, por la necesidad de compensar los desembolsos hechos por el beneciario.38 En el caso chileno, la precariedad de su economa pona un techo a la corrupcin, sin perjuicio de lo cual se desarroll en variados mbitos. El ms obvio fue el manejo de la Real Hacienda, que hasta la creacin de la Contadura Mayor de Cuentas, en 1768, fue extraordinariamente deciente. Como las cuentas de Chile deban ser revisadas primero en Lima antes de pasar al Consejo de Indias, los atrasos en enviar las cuentas fueron de tal magnitud que el primer contador mayor de Chile slo pudo enviar a Madrid las cuentas de algunos ramos no anteriores a 1765. Las medidas dirigidas a los ociales reales para obligarlos a rendir sus cuentas con propiedad llevan a la conclusin de que haba considerables y constantes distracciones de dineros.39 Pero haba otras formas de corrupcin, que estaban vinculadas al comercio. Los altos funcionarios, como el gobernador, no lo podan ejercer, pero en la prctica lo hacan por interpsita persona, en general por intermedio de parientes y de miembros de sus clientelas. A nes del siglo XVII se acus de esto a don Toms Marn de Poveda; a su sucesor, don Francisco Ibez de Peralta; a don Juan Andrs de Uztariz, que lo sigui. Pero el sistema ms utilizado, y que abarc a los ms variados miembros de la sociedad, fue el contrabando, producto de las restricciones comerciales. El enriquecimiento que supona el ingreso ilcito de mercaderas extranjeras fue un aliciente demasiado grande para que las personas no aprovecharan las coyunturas favorables y se implicaran en l. Gobernadores, oidores, altos funcionarios, eclesisticos y comerciantes, todos estuvieron alguna relacin con el comercio intrlope. En el siglo XVIII se contrabandeaba por tierra desde Buenos Aires y, naturalmente, por mar. Desde nes del siglo XVII las naves francesas junto a las inglesas dominaron ese comercio; al concluir el siglo y hasta completado el proceso emancipador, las norteamericanas. Las autoridades, tericamente obligadas a combatir el contrabando, permitan el arribo de los barcos, el desembarque de mercaderas en caletas carentes de resguardo, y la distribucin y venta de ellas. Las naves giraban por la costa del Pacco hasta Lima sin problema alguno, se deshacan de su cargamento, tomaban en Chile cobre en barras, cruzaban el Pacco para venderlo en China y de ah retornaban con productos de ese pas que vendan en Amrica, a pesar de las expresas prohibiciones, o bien en Europa. Al concluir el siglo XVIII, las islas Malvinas se utilizaron para trasbordar a naves espaolas las mercaderas

38 Phelan, op. cit., p. 157. 39 Fernando Silva Vargas, La Contadura Mayor de Cuentas del Reino de Chile, en Estudios de Historia de las Instituciones Polticas y Sociales, 2, Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1967, pp. 103-179.

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provistas por buques extranjeros, que se dirigan al Ro de la Plata o a Chile y Per para vender. Este contrabando lleg a tal magnitud que la captura de un sola nave, Nuestra Seora de la Barca, cuyos armadores fueron los hermanos Prez Cotapos Aldunate y el superintendente de la Casa de Moneda, don Carlos Vigil Ramrez de Miranda, permiti que la subasta de los efectos incautados constituyeran, durante dos aos, la partida ms voluminosa de ingresos de la Real Hacienda. En el balance de caja practicado el 2 de enero de 1810, en que se demostr que el total de haberes de la Real Hacienda en dinero, deudas y especies, alcanzaba a 922.321 pesos, el comiso de la fragata Warren ascendi a 65.089 pesos. Se puede apreciar el signicado de esa cantidad si se considera que el producto lquido de la renta del tabaco, una de las ms importantes fuentes de ingresos scales, sum 46.210 pesos, y el de Temporalidades, 62.262 pesos.40 Es bien sabido que, en vsperas de la emancipacin, la injerencia del gobernador Francisco Antonio Garca Carrasco en un contrabando de cobre y en la muerte del capitn de la nave inglesa Scorpion, lo oblig a dejar el mando.
BENEFICIO DE CARGOS, REFORZAMIENTO DE LOS NCLEOS FAMILIARES Y NEPOTISMO

La venalidad de los cargos contribuy, asimismo, a reforzar a ciertos ncleos familiares dotados de numerario, que en el siglo XVIII se haban desarrollado fundamentalmente al amparo del comercio. Despus de que don Jos de Zozaya Lecuberria y Larran beneciara el gobierno de Quito en 20 mil pesos, por igual suma y por ocho aos lo obtuvo don Lorenzo de Vicua e Irisarri, con la calidad de que si por muerte u otro accidente no pudiese ocuparlo, entrara en su lugar su pariente, el capitn Santiago de Larran. Como Vicua muri dos aos antes de ocupar la plaza, lo hizo Santiago de Larran y Vicua, vecino de Santiago de Chile.41 La reproduccin de este modelo en otras dependencias de la administracin de la monarqua, como ocurri en los tribunales superiores, permiti el progresivo ingreso de espaoles americanos a las audiencias indianas. La existencia de las redes familiares, la pertenencia a ellas, por anidad o consanguinidad, de altos funcionarios, y el posible acceso a las altas esferas de la administracin, facilitaron el desarrollo de una prctica plenamente aceptada en el antiguo rgimen: el nepotismo.42 La misma existencia de ocios vendibles y renunciables hizo posible que los miembros de ciertas familias se hicieran dueos de ellos por largas generaciones. Esto resulta especialmente llamativo en el mbito de los tribunales,

40 Miguel Cruchaga, Estudio sobre la organizacin econmica y la Hacienda Pblica de Chile, III, Madrid, 1929, pp. 14-16. 41 Carlos Larran de Castro, La familia Larran, Academia Chilena de la Historia, Santiago, 1982, pp. 105-106. 42 Sobre la cultura del regalo y el favoritismo en el reinado de Carlos IV, Emilio La Parra Lpez, Manuel Godoy. La aventura del poder, Tusquets, Barcelona, 2002, p. 173.

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en los que ciertos ocios subalternos de la Real Audiencia fueron desempeados por personas pertenecientes a familias que todava en el siglo XXI tienen presencia en los tribunales chilenos. Es necesario agregar otra consideracin sobre los altos funcionarios en la conguracin de la sociedad chilena. Adems de los oidores, tambin los gobernadores contribuyeron a dar caractersticas propias. Ellos directamente, como el gobernador Francisco de Meneses o, en la generalidad de los casos, sus hijos o sobrinos, contrajeron matrimonio con mujeres de la sociedad chilena, con lo que entraron a formar parte de las extensas redes familiares y a facilitar el desarrollo de variadas formas de nepotismo y de clientelismo. Estas redes, es necesario subrayarlo, se extendan ms all del territorio, y tenan expresiones en el Ro de la Plata, en el Alto Per y, especialmente, en Lima. Fueron muchos los chilenos vinculados a gobernadores, que, esgrimiendo tal calidad, lograron destinos de importancia, como corregimientos en el Per, la Capitana General de Nueva Granada, la Capitana General de Venezuela y la gobernacin de Yucatn.43 No est de ms recordar que el ltimo funcionario del rey encargado desde octubre de 1814 del gobierno poltico de Santiago fue Jernimo Pizana, sobrino del gobernador don Luis Muoz de Guzmn.44
LOS EFECTOS DEL REFORMISMO BORBNICO

El panorama que ofreca Amrica a mediados del siglo XVIII era, pues, el de un conjunto de territorios dotados de una administracin extensa y no siempre profesional, vinculada con el centro por lazos claramente regulados, pero que la prctica los haba hecho muy tenues, y en que el poder, ejercido en cascada, se debilitaba hasta llegar a su mnima expresin. Esto signica que los territorios americanos adquirieron, debido a la estructura misma de la administracin, un sorprendente grado de libertad en su gestin, con un virrey o un gobernador dotado de gran autonoma. Semejante cuadro experiment un cambio con el acceso al trono de Carlos III, quien, con su experiencia de gobierno en Npoles entre 1734 y 1759, supo rodearse de un conjunto de funcionarios que, adems de estar imbuidos de los principios de la Ilustracin, exhiban una notable expedicin administrativa. El perodo que va de 1759 a 1788 fue testigo de la aplicacin en todo el imperio espaol de profundas reformas que, al no obedecer a un plan general, resultaron contradictorias e incompletas.45 Dejando de lado la ms llamativa, la creacin del virreinato del Ro de la Plata, tal vez lo que resulta ms digno de destacar es el denitivo
43 Fernando Silva Vargas, Los gobernadores como agentes estructuradores de la sociedad chilena en los siglos XVII y XVIII, en Boletn de la Academia Chilena de la Historia, 116, Santiago, enero-junio 2007, pp. 177-218. 44 Jos Rafael Reyes Reyes, Ascendencia y prole del ltimo gobernador real de Santiago, don Jernimo Pizana, en Revista de Estudios Histricos, 34, Santiago, 1989, pp. 261-262. 45 Luis Navarro Garca, El reformismo borbnico: proyectos y realidades, en El Gobierno de un Mundo, op. cit., pp. 489-501.

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desplazamiento del Consejo de Indias por la va reservada, mecanismo que permita al rey, o ms especcamente a sus ministros, dar rdenes directas a sus altos funcionarios americanos y obtener el cumplimiento rpido de ellas.46 Junto a esto sobresalen otras cuatro grandes reformas: la modernizacin de la Real Hacienda, que se convirti en una ocina con empleados de planta, sometidos a un rgimen de ascensos y que aplic rigurosos sistemas de control scal; la progresiva incorporacin de la administracin de los impuestos a la Corona; el rgimen de libre comercio, y el diseo y aplicacin del rgimen de intendentes. Las dos primeras reformas provocaron movimientos de rechazo, conatos de sublevaciones o abiertas revueltas Chile sufri el llamado motn de las alcabalas, y la ltima slo se complet durante la repblica. Una importante iniciativa dirigida a estimular la economa de las Indias, entre otras nalidades, se desarroll en forma anterior o paralela a la aplicacin de las reformas aludidas, y fue constituida por las visitas generales. Un funcionario, dotado de amplsimas atribuciones en todos los campos, examinaba el estado de un territorio, desde el funcionamiento de las dependencias administrativas hasta el desarrollo de la agricultura, de la ganadera y de la minera, y ordenaba las medidas necesarias para reducir o eliminar los problemas y las malas prcticas, y para estimular el crecimiento econmico. Extensas visitas generales se haban hecho en el siglo XVII en Quito, Mxico, Bogot, Lima y Charcas. Las dos grandes visitas generales del siglo XVIII fueron la de Jos de Glvez en Nueva Espaa, y la de Jos Antonio de Areche en Per, continuada ms adelante por Jorge Escobedo. Esta ltima comprendi tambin a Chile, a travs de un visitador subdelegado. El propsito que haba detrs de este conjunto de medidas reformistas era muy explcito: que la administracin indiana fuera reformulada a n de que los territorios americanos contribuyeran a las necesidades econmicas de la metrpoli. Lo que la literatura histrica suele denominar centralismo borbnico oculta, como siempre ocurre con proyectos reformistas tan ambiciosos como el examinado, numerosos matices, mltiples contradicciones y una gran paradoja. As, por ejemplo, la libertad comercial no fue exactamente eso, sino una mera liberalizacin en benecio de varios puertos de la pennsula; la reforma hacendstica fue incapaz de implantar una medida tan elemental como la contabilidad por partida doble; la creacin del virreinato del Ro de la Plata debilit, y de manera denitiva, al del Per. Es indispensable, sin embargo, referirse a las reformas de Carlos III, porque, al darle una estructura ms ordenada y funcional a cada uno de los territorios americanos, al obligarlos a modernizar la percepcin tributaria, al dotarlos, en n de ocinas, los provey de toda la maquinaria administrativa de un Estado absolutista;
46 Margarita Gmez Gmez, La nueva tramitacin de los negocios de Indias en el siglo XVIII: de la va del Consejo a la va reservada, en El Gobierno de un Mundo, op. cit., pp. 203-250.

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es decir, les entreg las herramientas para que pudieran seguir caminando al margen de la tuicin del rey de Espaa, que era el nexo de unin de todo el imperio.47 Una de las comprobaciones ms notables que se pueden hacer al concluir el siglo de las grandes reformas es la generalizada sensacin entre los altos funcionarios de la Corona en Amrica de que, por una parte, ellas haban fracasado y que, por otra, era inevitable la prdida de esos territorios.48
LO QUE HERED LA REPBLICA

Consolidada la emancipacin en Amrica, la tendencia dominante entre los elementos dirigentes del nuevo rgimen fue lograr la ruptura total con el pasado y crear algo completamente nuevo, una repblica carente de los lastres de la monarqua. Es una aspiracin no muy diferente de la percibida en los decenios iniciales de la conquista y de la ocupacin del territorio americano. Nos encontramos, pues, frente al intento de construir una estructura poltica original, sobre bases marcadas por rasgos utpicos, ya de ndole apocalpticosocial, como en Mxico, ya utpico-iluminista, como en Chile.49 No haba modelos de qu echar mano, salvo el caso de los Estados Unidos. De Europa los americanos cultos saban de las repblicas de Venecia y de Gnova como peculiaridades histricas referidas a poderosas oligarquas comerciales. Se haba conocido y se haba mirado con horror a la Repblica Francesa, muy pronto convertida en Imperio. El caso de Holanda fue difundido en Buenos Aires, y nuestra Autora de Chile tambin lo dio a conocer. No es fcil encontrar ejemplos de un enorme continente, parte de una monarqua, que optara de manera casi simultnea por la forma republicana. Que la decisin no fue fcil lo prueban las vacilaciones de los prohombres de la Independencia, el fugaz Imperio de Mxico con Agustn I y, en especial, el caso de Brasil. Pero se impuso el modelo republicano, nico capaz de asegurar al ciudadano la posibilidad de alcanzar la virtud. La repblica, lo haba escrito Montesquieu, estaba, al contrario que la monarqua y el despotismo, inspirada precisamente por el principio de la virtud.50 Cmo desarrollar un arreglo institucional completamente nuevo en la situacin que viva Chile? Cmo se poda hacer algo tan complicado, algo que supona rupturas esenciales y de enorme magnitud? No nos detenemos demasiado a pensar en lo que signica pasar de un rgimen monrquico y absoluto a una repblica, en una sociedad que incluso desconoca el lenguaje
47 David A. Brading, Mito y profeca en la historia de Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2003, p. 81. 48 Elliott, op. cit., p. 534 y ss.; Fernando Silva Vargas, Per y Chile. Notas sobre sus vinculaciones administrativas y scales (1785-1800), en Historia, 7, Santiago, 1968, pp. 147-203. 49 Mario Gngora, El rasgo utpico en el pensamiento de Juan Egaa, en Estudios de historia de las ideas, op. cit., pp. 207-230. 50 Nstor P. Sags, El presupuesto tico de la democracia en el pensamiento de Montesquieu. Rgimen poltico y virtud republicana, en Revista de Estudios Histrico-Jurdicos, Ediciones Universitarias de Valparaso, VI, 1981, pp. 331-400.

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propio de sta. Es el momento en que resurge el utopismo de construir una repblica de ciudadanos virtuosos. Pero haba que contar con una realidad implacable. Buena parte de la economa del pas estaba dislocada, y la segunda ciudad de Chile, Concepcin, se hallaba reducida a ruinas. El erario estaba exange y no haba quien supiera manejar la hacienda. Las medidas contra los partidarios del antiguo sistema haban paralizado la administracin. Fue necesario, en consecuencia, echar mano de las personas que podan manejar los mecanismos administrativos.51 No extraa, por consiguiente, que muy pronto reaparecieran hombres que, como el abogado Jos Antonio Rodrguez Aldea, haban servido en el bando enemigo: el propio Bernardo OHiggins lo nombr ministro de Hacienda. Pero no slo fueron las personas; tambin la misma antigua legislacin, mutatis mutandis, hubo de ser mantenida. Incluso normas dictadas durante la monarqua y que no haban alcanzado a ser aplicadas en Chile, como la Novsima Recopilacin de 1805, recibieron su consagracin con la repblica. Esto es especialmente llamativo, porque los impulsores del modelo republicano fueron los grandes difusores de la idea, tan propia de los ilustrados, de que la ley tena la capacidad de modicar las conductas personales y colectivas. En Chile no fue fcil alcanzar cierto grado de estabilidad poltica. Despus del breve experimento con el modelo cesarista, se sigui probando con ciertos aspectos del modelo espaol del trienio liberal, con el modelo norteamericano y nuevamente, en 1828, con el modelo liberal espaol, pero ahora a travs de una versin de la constitucin de Cdiz de 1812. Lo nico que logr operar despus de 1830 fue una estructura muy semejante a la que haba existido durante la monarqua y que, por ello, fue tenaz y apasionadamente resistida por los partidarios de las rupturas. Es posible que el comparativo xito exhibido por Chile en su trnsito hacia las formas republicanas radicara en que ellas se ampararon en el viejo orden. Chile hizo realidad lo que Bolvar se haba atrevido a escribir en una clebre carta de 1826: Solamente un hbil despotismo puede regir a la Amrica.52 En verdad, los numerosos despotismos que surgieron en Amrica carecieron de habilidad, pues no supieron escapar del utopismo y del personalismo, ni advirtieron la necesidad de limitarse en el tiempo y en el uso del poder. Esta insensibilidad es la que parece haber permitido, en los Estados sucesores del imperio espaol, experiencias tan extraordinarias como la del doctor Jos Gaspar Rodrguez de Francia, que gobern el Paraguay con el ttulo de Dictador Supremo entre 1814 y 1840. En pleno siglo XIX qued demostrada

51 Esta situacin se repiti en toda Amrica. Se ha destacado que de las 468 personas que rmaron las veinte cartas constitucionales promulgadas en Nueva Granada en los aos iniciales de su independencia, 303 haban servido en la administracin indiana. Cfr., Claudio Vliz, The Centralist Tradition of Latin America, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1980, p. 149. 52 Brading, op. cit., p. 107.

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la posibilidad de cerrar un pas a la inuencia extranjera y de establecer una sociedad autrquica y modelada desde arriba. Juan Manuel de Rosas pudo organizar en Argentina un rgimen que le permiti ejercer, en sus propias palabras, un poder ms absoluto que cualquier monarca desde su trono.53 Y no se puede olvidar el intento de establecer una repblica cristiana en Ecuador con Gabriel Garca Moreno, entre 1861 y 1875. Son conocidas las construcciones sociales en los Estados Unidos, como las variadsimas establecidas en Pennsylvania, los falansterios creados en Massachusetts y en Nueva Jersey, o la de los mormones en Utah, pero ellas fueron productos de la libertad que el pas del norte le aseguraba a todas las personas. En la Amrica hispana, en cambio, fue la voluntad de una persona la que se impuso sobre la poblacin de un pas y trat de imprimirle los rasgos que le deseaba dar. Ms alejado a esos excesos americanos y tal vez ms prximo al modelo chileno de los decenios parecen haber sido el porriato en Mxico, esa mezcla de autocracia y paternalismo que le dio estabilidad al pas entre 1876 y 1911, o, despus de la revolucin, el rgimen establecido desde 1917 por Venustiano Carranza y que se mantuvo durante todo el siglo XX.54 Con todo, hay innovaciones de magnitud que provienen de las ideas que tenan los dirigentes de la emancipacin sobre el contenido del ideal republicano. En Chile, la igualdad fue un elemento que pronto se incorpor a las constituciones. Esta actitud se reej, en un primer paso, ya en 1811, en la libertad de vientres y, ms tarde, en 1823, en la abolicin de la esclavitud. La igualdad no acepta los privilegios, no obstante que stos, los fueros, se haban constituido en los garantes de la libertad en la tradicin hispana. Por tal motivo los smbolos ms expresos de ellos, los ttulos de nobleza, fueron eliminados en 1817. En 1819 se otorg plena capacidad a los indgenas, con lo que se elimin el sistema de segregacin residencial elaborado por la monarqua. La constitucin de 1828 declar la abolicin de los mayorazgos, pero la de 1833 los declar subsistentes, aunque busc una frmula de compromiso: no se impeda la enajenacin de las propiedades vinculadas, siempre que se asegurara a los sucesores el valor de lo que se enajenare. El largo debate a que dio pie esta materia slo concluy con las leyes de 1852 y 1857 que regularon el sistema. Con qu reemplaza la repblica al privilegio? Con el mrito. El reconocimiento del mrito haba de ser parte sustancial de la labor del gobernante. No extraa que una de las primeras medidas del gobierno de OHiggins haya sido la de crear la Legin del Mrito. Y don Juan Egaa destin varios artculos de su Constitucin de 1823 para tratar del mrito y de la forma de

53 John Lynch, Juan Manuel de Rosas, 1829-1852, Emec, Buenos Aires, 1984, p. 166. 54 Francois-Xavier Guerra, Mxico: del Antiguo Rgimen a la Revolucin, dos vols., Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1988.

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estimularlo y premiarlo. Que la idea de la preeminencia del mrito, de clara raz ilustrada, penetrara en el grupo dirigente, lo demuestra la formacin, a partir del gobierno de Prieto y a lo largo de todo el siglo XIX, de un notable conjunto de servidores pblicos que hicieron carrera en la administracin y que, ms tarde, ingresaron al Congreso. En la segunda mitad del siglo XIX los pasos eran muy caractersticos: secretario abogado de Intendencia, gobernador de departamento, intendente de una o ms provincias, ocial mayor o subsecretario, parlamentario, ministro. Pero no nos equivoquemos: el mrito no excluy en Chile a las redes familiares y al nepotismo. La recomendacin fue en nuestro pas, como en los restantes de Amrica, el elemento fundamental para ingresar a la administracin y para medrar en ella.55 El nuevo presidente de la repblica tuvo mucho del antiguo gobernador, presidente de la Audiencia y capitn general, pero tambin del gobernador ilustrado, que otorgaba benecios mirando bien a quin se los daba. No en vano la ilustracin chilena fue un fenmeno del siglo XIX ms que del XVIII. Un presidente como Manuel Montt, modelo de gobernante ilustrado de la repblica, estaba rodeado de personas que, por sus intereses pblicos, no se diferenciaban demasiado de la legin de ecientes funcionarios peninsulares de cincuenta o cien aos antes. El pas estaba sometido a una constitucin, la de 1833 (que era la de 1828 con ligeras aunque importantsimas modicaciones), ley suprema que tena la sorprendente peculiaridad de dejar de regir ante situaciones excepcionales. El presidente deba convivir con un organismo nuevo, sin precedentes, el Congreso, sede de los representantes del pueblo. Era un lugar donde se hablaba, pero donde se hablaba poco, porque funcionaba slo tres meses al ao, desde el 1 de junio hasta el 1 de septiembre, salvo que fuera convocado en forma extraordinaria por el primer mandatario. Pero lo central del Congreso chileno era que su conguracin dependa de la voluntad presidencial. Slo despus de la revolucin de 1891 el poder legislativo pudo formarse al margen de la voluntad del presidente de la repblica. Con el traspaso tcito del poder desde el Ejecutivo a las combinaciones mayoritarias de partidos, la formacin del Congreso estuvo en las manos de stas. Con la reforma electoral de 1890 apareci el cohecho, prctica electoral presente hasta la reforma de 1958 y de la que se sirvieron las agrupaciones polticas. Aqu se tropieza con otro problema surgido desde la forma en que se construy la vertiente poltica de la repblica: la debilidad de los partidos. En rigor, la poltica chilena de buena parte del siglo XIX republicano careci de ellos. Haba un grupo grande de amigos del gobierno, amigos de la administracin o ministeriales, y un sector de liberales de muy variados matices, donde predominaban, en un primer momento, los del ao 28, a los

55 Guerra, op. cit., I, p. 151 y ss.

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que se agregaron los descontentos con el gobierno y los jvenes inuidos por el 48 francs. Cmo se organizaban, entonces, las personas? De acuerdo a los viejos sistemas, que permanecieron intactos. Fueron las redes las que permitieron la articulacin de los grupos polticos, como se descubre con cualquier anlisis prosopogrco de los ministerios y del Congreso. La familia chilena extendida, con su estructura endogmica, los colegios y la universidad, estuvieron indisolublemente ligados al posible acceso al poder poltico, aunque no necesariamente a los cargos de la administracin. Se conguraron as extensas clientelas, tanto en el mbito rural como en el urbano, en las que los caciques locales tuvieron un peso considerable.56 Al concluir el gobierno de Montt, este cuadro experiment una realineacin, pues le dio a un sector de los amigos del gobierno una bandera de lucha que los identic como grupo bien cohesionado: la defensa de los intereses de la Iglesia. Esa misma bandera, pero con un signo opuesto, sirvi para agrupar al sector ms extremo del liberalismo, que quera terminar con la injerencia de la Iglesia en la sociedad: el Partido Radical. Si se considera la extrema debilidad de la estructura republicana, no puede sorprender que los elementos liberales, en el poder desde el decenio de 1870, se cieran al mismo esquema de intervencin empleado por los gobiernos anteriores. Como las prcticas parlamentarias desarrolladas para luchar contra el predominio del Ejecutivo interpelaciones, censuras y leyes peridicas se podan volver contra quienes estaban ahora en el poder, se comprende que desde Errzuriz Zaartu hasta Balmaceda se tratara de mantener a toda costa el autoritarismo presidencial y el control sobre la generacin del Congreso. El triunfo de ste sobre el presidente Balmaceda no se tradujo en la consolidacin del rgimen parlamentario. Fue imposible llegar al establecimiento de sus elementos bsicos, como la divisin del Ejecutivo en un jefe de Estado y un jefe de Gobierno y la existencia de una sola cmara poltica. Cuando, tras una largusima y ardua negociacin durante el primer gobierno de Arturo Alesssandri, se lleg al acuerdo de reformar la constitucin de 1833, el resultado no fue tal reforma, sino la dictacin de la ley 4.004, de 26 de febrero de 1924, que contena el procedimiento que habra de seguirse para cerrar el debate del proyecto y el detalle de las modicaciones que se haran.57 Sin embargo, la intervencin en las elecciones parlamentarias de marzo de 1924 y el movimiento militar del 11 de septiembre de ese ao interrumpieron el proceso, y al ao siguiente se aprob una constitucin que recogi los elementos ms marcadamente presidencialistas de la Carta de 1833, y elimin todo lo que en ella haba permitido darle una interpretacin parlamentarista.
56 Julio Heise Gonzlez, El caciquismo poltico en el perodo parlamentario (1891-1925), en Biblioteca del Congreso Nacional, Homenaje al Profesor Guillermo Feli Cruz, Editorial Andrs Bello, Santiago, 1973, pp. 537-575. 57 Luis Valencia Avaria, Anales de la Repblica, Editorial Jurdica de Chile, 1986, pp. 212-213.

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Desde 1925 a 1973, Chile continu siendo gobernado por un presidente muy parecido a cualquiera del siglo XIX que, incluso, empez a servirse de facultades exclusivas del Congreso mediante delegaciones que obtena de l. Este presidente todopoderoso era, como el rey durante la monarqua, la fuente de muchos benecios, en particular del acceso al creciente sector pblico. Por ello los partidos, que a partir del decenio de 1930 tuvieron un sello claramente ideolgico, empezaron a presionar directamente sobre el Presidente para extraer de l dichos benecios. En consecuencia, le dicultaban su labor no solo los partidos de oposicin, sino, y principalmente, los que apoyaban su gestin. Una vez ms la negociacin y la transaccin resultaron herramientas indispensables. Con una advertencia: que en una situacin en que los mecanismos electorales proporcionales no aseguraban mayoras claras, los partidos, en especial los pequeos, fueron capaces de disear herramientas ecaces para forzar la obtencin de benecios. As, las relaciones entre el presidente y los partidos estuvieron marcadas por el cuoteo, que aseguraba una proporcionalidad en el acceso a los cargos pblicos, el pase y la orden de partido. Que el sistema institucional chileno no funcionaba de acuerdo a las pautas propias de una repblica lo demuestran los intentos de los presidentes Carlos Ibez, Jorge Alessandri y Eduardo Frei Montalva de introducir reformas al sistema poltico. Los constituyentes de 1980 se equivocaron en su anlisis del desarrollo poltico desde 1925, e incurrieron en el error, que se repeta por segunda vez, de fortalecer ms, si caba, el poder del presidente de la repblica. No haba que ser demasiado perspicaz para suponer que, a partir de 1990, reapareceran muchos elementos que, en el pasado prximo y tambin en el remoto, haban impedido darle a la forma republicana que ostentaba el pas un contenido propiamente republicano.58 Como efectivamente ellos reotaron, de nuevo se piensa que un reforzamiento del presidencialismo es la panacea, sin advertir que el problema institucional chileno es de otra magnitud y apunta, en rigor, a la construccin de las bases fundamentales de la repblica.

58 Fernando Silva Vargas, Diagnsticos equivocados, en Revista de Derecho Pblico, 45-46, Santiago, 1989, pp. 79-93.

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LO NACIONAL: ENTRE PERMANENCIAS Y RELATOS

JOS JOAQUN BRUNNER

1. Tomo dos elementos de las ponencias anteriores para enhebrar mi parte en esta conversacin. Primero: las sociedades se deben a su pasado. Hay ciertas permanencias en el orden de las conguraciones del poder y su distribucin, y la conformacin de las redes y prcticas sociales que deben llevarse en cuenta a la hora de pensar el futuro. En donde estuvimos, eso somos. Segundo: en el acto de pensar su futuro, las sociedades necesitan, adems, construir un relato que, combinando argumentos racionales con postulados mitolgicos, d sustento a los arreglos especcos del presente, haga soportables las cargas y sacricios que impone el orden social, y reduzca las incertidumbres que se cien sobre el horizonte. Donde decimos ir, eso somos. Ambos supuestos, me parece, pertenecen a una forma, por lo dems problemtica, de entender la nacin y los Estados nacionales, que es la hiptesis que aqu, de la mano de Max Weber, quiero explorar. 2. El problema, deca Weber, es que frente a la idea de nacin existen muy distintas y variables actitudes entre los diferentes grupos sociales. As, las capas feudales, los funcionarios, la burguesa mercantil e industrial de diferentes categoras, las capas intelectuales adoptan actitudes frente a la nacin que no son uniformes ni histricamente constantes; igual como son distintos los motivos en los cuales se apoya la creencia en la existencia de una nacin propia y tambin la conducta emprica que resulta efectivamente de la pertenencia a una nacin (681).1 De all que frente al concepto empricamente multvoco de la idea de nacin, l sugiera una casustica sociolgica [la cual] debera exponer todas las clases particulares de sentimientos de comunidad y solidaridad segn las condiciones de su origen y segn sus consecuencias para la accin comunitaria de sus miembros (682). Me encantara, por cierto, poder hacer un ejercicio tal, pero escapa por completo a mis competencias y al objeto de este comentario. Mi propsito, ms bien, es apenas reexionar sueltamente sobre uno de aquellos grupos,

1 Todas las citas a Max Weber corresponden a Economa y Sociedad y se indican en el texto por el nmero de pgina. Max Weber, Economa y Sociedad. Ciudad de Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1964.

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la capa intelectual que menciona Weber, y su asociacin con la idea de nacin. Mi objetivo, ms reducido an, es preguntarme si acaso, efectivamente, lo nacional supone ciertas permanencias y relatos para congurarse como tal. Y, en el curso de preguntrmelo, manifestar mi perplejidad frente a esos supuestos. 3. Sugerentemente, el mismo Weber postula que los intelectuales a quienes en este contexto dene como el grupo de hombres con capacidad para realizar obras consideradas como bienes culturales(682) posean una particular anidad con la idea de nacin, en cuyos portadores se convertan. Pensaba que as como los que disponen del poder dentro de una comunidad poltica exaltaban la idea del Estado, as los intelectuales, en cuanto detentaban un poder especco dentro de una comunidad cultural, estn predestinados a propagar la idea nacional (682). En este rol fundaban los intelectuales, si lo entiendo bien, su propio privilegio como sostenedores y racionalizadores del sentimiento nacional, al proyectarlo y darle expresin en el terreno de la poltica estatal. En efecto, Weber sostena que toda cultura es cultura nacional y deba, por tanto, existir una Realpolitik de la cultura en el marco del Estado nacional. En qu poda consistir sta? Bsicamente, interpreto yo, en poner al servicio del Estado el poder de legitimacin de los intelectuales, sea reforzando los elementos tradicionales, carismticos o legal-racionales de su dominio, junto con proyectarlo bajo la forma especca del prestigio nacional en el campo de competencia y lucha entre naciones. Ya habr de volver sobre esto, pues sin duda Weber encontraba aqu, en el momento imperialista o de expansin del poder nacional, una fuente del vnculo entre el Estadonacin y la cultura. 4. Con todo, este momento ideal-cultural de la nacin, entendido como funcin de legitimacin y proyeccin del poder estatal, obliga a claricar, previamente, las bases de constitucin de la propia comunidad nacional. Es bien sabido que en este punto Weber recorre una lista de posibles elementos fundantes comunidad lingstica, comunidad tnica, comunidad territorial, comunidad religiosa, comunidad de costumbres, semejanza de carcter, sentimiento especco de solidaridad frente a otras comunidades, etc. para mostrar que ninguno por s solo explica el fenmeno nacional y que an todos reunidos, ellos se realizan plenamente slo si la accin comunitaria se orienta hacia el n de una unin poltica particular. Es decir, hacia el Estado de base nacional. Dicho con sus propias palabras: Siempre el concepto de nacin nos reere al poder poltico y lo nacional si en general es algo unitario es un tipo especial de pathos que, en un grupo humano unido por una comunidad de lenguaje, de religin, de costumbres o de destino, se vincula a la idea de una organizacin poltica propia, ya existente o a

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la que se aspira (327). El nacionalismo como ideologa, impulsado primero con el surgimiento de grupos de mando ms o menos grandes dedicados a la idea nacional (intelectuales y otros) y luego por movimientos de masas, encuentra aqu su lugar, justamente en tanto busca encarnar esa idea en un estado de base nacional.2 Entonces, es posible concluir que la nacin se constituye fcticamente, a partir de los hechos de la historia y las permanencias del pasado, sin duda, pero se realiza o completa en el Estado; es decir, no como proyecto o relato, sino como unidad de poder. Lo que importa, en denitiva, es el Estado, que convierte las corrientes de la historia sus permanencias y las ideologas que lo alimentan en dispositivos burocrticos, al integrarlos en un orden poltico con capacidad de autosustentarse, renovarse e imponerse sobre el presente. 5. Dos acotaciones ms a propsito de esa fusin de nacin y Estado, que en su momento llev a Weber a constatar que de hecho se consideran hoy conceptualmente idnticos el Estado nacional y el Estado montado sobre la base de una unidad de lenguaje (324). Hacia fuera, por decir as, el Estado, ms que procurarse un relato, ha de disponer de los medios para defenderse e imponer su voluntad. La nacin, sostena Weber, se halla en ntima conexin con los intereses de prestigio del Estado y con su voluntad de poder. En sus manifestaciones que l llama ms primitivas y enrgicas, dicha voluntad se expresa como un sentido de misin o ms correctamente a travs de la leyenda de una misin providencial, como dice por ah (682) cuya realizacin se atribuye a quienes se consideran sus ms autnticos representantes (militares y polticos, por el lado del Estado; las capas intelectuales por el lado de la nacin). Luego, no es el pueblo-nacin quien postula esa misin providencial sino el personal superior del Estado y las capas ilustradas de la nacin; en particular, sus elites intelectuales. Un momento paradigmtico de la expresin de este fenmeno se encuentra en el discurso rectoral de Heidegger, La auto-armacin de la universidad alemana, del ao 1933. En efecto, esta misin en tanto que intenta justicarse a s misma por el valor de su contenido solamente puede ser realizada consecuentemente como misin cultural especca (682). (Pienso aqu en la cruzada democrtica americana, en Irak, en el imperio de la Libertad de Jefferson, en Estados Unidos como nacin redentora con una misin especial frente al resto del mundo). De all tambin el papel crucial que se espera de los intelectuales y productores de bienes culturales en general en tales coyunturas, donde la victoria se obtiene no slo por las armas sino que necesita imponerse tambin so-

E. Hobsbawm, La era del capital, 1848-1875. Buenos Aires: Planeta, 2007, cap. 5, en particular p. 101.

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bre las almas. La proyeccin imperial del poder nacional supone, por tanto, una funcin intelectual especca, asociada a la legitimacin de los intereses del Estado y al prestigio cultural de su misin en el mundo. (Tambin en este punto se recomienda la lectura del discurso rectoral de Heidegger. El nacionalismo de los intelectuales rusos ofrece otro ejemplo: como proclama Shatov en Los endemoniados de Dostoievski, Si un gran pueblo no cree que la verdad slo se encuentra en l [], si no cree que nicamente l est dotado y destinado para elevar y salvar a los dems con su verdad, se transformar en seguida en material etnogrco y no ser un gran pueblo []. Una nacin que pierde esta creencia deja de ser una gran nacin.3 6. Hacia dentro de la comunidad estatal-nacional, en cambio, los distintos grupos que la componen guardan una relacin particular, y netamente diferenciada, con la idea de nacin, y expresan tambin una intensidad y calidad muy diversas del sentimiento nacional. Por ejemplo las masas, deca Weber, pueden ser encauzadas a travs del sentimiento nacional hacia la subordinacin, pero este sentimiento puede tambin quebrarse bajo las oposiciones estamentales y de clase. O bien lo que llama el habitus condicionado racialmente puede actuar como fuente de ese sentimiento, aunque contradictoriamente, como l mismo ejemplica en el caso de los Estados Unidos. O bien los que hablan un mismo idioma pueden sin embargo rechazar la homogeneidad nacional. Por ejemplo, deca, las minoras alemanas del Bltico no valoraban la comunidad de lengua con los alemanes ni sentan nostalgia por una unin poltica con el Reich alemn. En cada situacin concreta, en consecuencia, cabe esperar tambin que la funcin legitimadora de los intelectuales se diferencie, al punto que ellos aparecen identicados con el Estado no como un bloque, ni en funcin de una visin unitaria de la nacin, sino orgnicamente asociados (de la manera descrita por Gramsci) a distintos grupos, o bien buscando apartarse de los ruidos de la calle para ganar una ilusoria independencia (de la forma como Mannheim describa a los intelectuales libremente otantes sobre las clases sociales). En uno y otro caso, sus relatos de todo tipo se fragmentan y oponen, compiten en la esfera pblica y quedan atrapados en las disputas simblicas propias del campo del poder. 7. Luego, si se extiende un poco abusivamente la nocin weberiana de nacin para incluir en ella como un elemento que se piensa insustituible a los relatos que contribuiran a darle sentido e integrarla de cara al futuro del Estado nacin, cabe preguntarse entonces a qu necesidad podran servir aquellos relatos que no sea a la particular necesidad de las propias capas intelectuales de mantener el control sobre la idea de nacin y sus elaboraciones en

Citado en E. Hobsbawm, op.cit., p. 93.

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vistas a la Realpolitik de la cultura y el Estado. (Caso en el cual se tratara, nada ms ni nada menos tampoco de una expresin de la auto-armacin de esa capa intelectual; de los relatos, por tanto, como un recurso de poder en la lucha por el control del campo simblico de la sociedad). Por el contrario, desde el ngulo aqu elegido, podra pensarse que dichos relatos sirven, precisamente, a la funcin de expresar y fortalecer el sentimiento nacional, racionalizndolo bajo la forma de una misin, un proyecto, o mediante la atribucin de una identidad o un carcter nacional (como se maniesta patentemente, por ejemplo, en aquel conocido libro de Hernn Godoy donde con mltiples voces se relata el carcter chileno). Sin embargo, ese curso de interpretacin nos lleva prontamente a toparnos con el inevitable fraccionamiento y la pluralidad de relatos, pues distintos grupos y tipos de intelectuales elegirn sin duda distintos elementos de la comunidad nacional sus tradiciones, sus potencialidades, sus bases religiosas o tnicas para articular esos relatos. Pienso en Gonzalo Vial y Gabriel Salazar, por ejemplo, o en la intelectualidad de base tnica y aquella que articula los intereses de gnero, para citar un par de casos. O bien manifestarn sus diversos vnculos orgnicos y preferencias ideolgicas a travs de la diversidad de programas entendidos como relatos nacionales de partidos polticos, gremios empresariales, centrales sindicales, iglesias, etc. Por tanto, al nal del da lo que encontramos siempre es una pluralidad de enunciados del tipo relatos. En efecto, cuando los intelectuales aparecen orientados en su accin comunitaria hacia la misin, el proyecto, o como sea que uno quiera concebir la comunicacin de un sentido de futuro del Estado nacin, ellos necesariamente tendern y seguramente con mayor fuerza an que en el caso de la interpretacin y reconstruccin de las permanencias hacia el fraccionamiento, pues en una democracia es inevitable que los valores seculares y los dioses que comandan nuestra devocin sean mltiples y no reducibles al Uno: un relato, un proyecto, una sola expresin de misin nacional. Ms bien, la unicacin de los relatos nacionales slo encuentra cabida en condiciones de supresin forzada del pluralismo de la sociedad; en los regmenes totalitarios, por ejemplo, en el nacional-socialismo, o con ocasin de los nacionalismos heridos, las guerras de limpieza tnica o de depuracin ideolgica. En condiciones normales, en cambio, los relatos aparecen propiamente como ideologas, cuerpos de ideas e invocaciones a la accin que sirven para dar sustento al orden presente, o para llamar a su transformacin o sustitucin por un nuevo orden de valores y preferencias. 8. Hasta aqu, sin embargo, hemos pasado por alto las fuerzas digamos, no-culturales que efectivamente integran a la nacin: su estructura de relaciones y retribuciones econmicas por abajo y, por encima, el Estado cuya legitimidad se sostiene sobre la base de la coaccin regulada por el derecho, un

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cuerpo de funcionarios a sueldo que deciden acerca de las necesidades y quejas de cada da (1060), y las jerarquas que organizan y distribuyen los medios de socializacin, de produccin, de comunicacin, de prestigio e inuencia. Puede ser que el lenguaje y todo lo que se sigue de l: creencias, leyendas, ideologas, argumentos, mitos, sentido de las cosas, imperativos morales, pedagogas y la incesante circulacin de los relatos sea importante en las disputas por el control de esos medios y para su orientacin con acuerdo a nes. Por ejemplo, suele sostenerse que en el nacimiento y primer desarrollo de los Estados nacionales los sistemas de educacin, particularmente los currculos nacionales, cumplieron un rol importante en los procesos de nation building, especialmente para crear una comunidad idiomtica e infundir un sentido de lealtad nacional, para no nombrar las otras funciones ms estructurales de jerarquizacin social. En realidad, se trata ms bien de la construccin del Estado; de la administracin centralizada y progresivamente secular que sale a la conquista de su territorio espiritual. O sea, del disciplinamiento de una poblacin para convertir a sus miembros en ciudadanos y a la vez en partcipes del aparato productivo nacional. 9. Por el contrario, los medios del lenguaje y la cultura parecen enmudecer al confrontarse con aquel otro dispositivo que hoy lleva de las naciones a la globalizacin. Es decir, el mercado, la relacin prctica de vida ms impersonal en la que los hombres pueden entrar, segn la caracteriza Weber (494). Para l, en efecto, el cambio libre tiene lugar slo fuera de la comunidad de vecinos y de todas las asociaciones de carcter personal; [] es una relacin entre fronteras de lugar, sangre y tribu (494). De ah tambin que la nacin sea incapaz de contener al mercado dentro de sus fronteras, materiales y simblicas. Por supuesto, Marx concordaba en esto y anticipaba ya en su poca el mercado universal, que recorre el mundo entero, que necesita anidar en todas partes, establecerse en todas partes, crear vnculos en todas partes. Mediante la explotacin del mercado mundial, agrega, la produccin y el consumo de todos los pases adquieren un carcter cosmopolita: En lugar del antiguo aislamiento y la autarqua de las regiones y naciones [] se establece un intercambio universal, una interdependencia universal de las naciones.4 Pudiera ser entonces que con la emergencia del mercado global, tambin los Estados naciones experimenten una suerte de relocalizacin forzada en el espacio intelectual. Necesitamos preguntarnos, en consecuencia, cul relato de nacin sera posible en un mundo de mercado global. Quiz el nico sea el del redimensionamiento de los Estados naciones en funcin de la competitividad de sus economas. Por esta va, sin embargo, los intelectuales ven reducida

K. Marx y F. Engels, El Maniesto Comunista. Madrid: Debate, 1998, pp. 20-21.

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su funcin a una contabilidad de los indicadores de competitividad y de las brechas de conocimiento y tecnolgicas, principalmente que separan a las naciones en su carrera por integrarse al mercado mundial. Prometeo es encadenado a las estadsticas; su fuego sagrado convertido en matemtica social. Acaso no suena familiar? O hemos de pensar, derechamente, como alegan algunos posmodernos que en las nuevas condiciones de poca ya no hay cabida para grandes relatos, aquellos que proponan un sentido de la historia o dotaban a los Estados naciones de su propio sentido de misin? 10. En verdad, el mercado no necesita ni reclama relatos que lo envuelvan; tiene esa virtud, que tanta exasperacin causa cuando se la invoca, de producir sus propias motivaciones para la accin; sobre todo al reemplazar, precisamente, el lenguaje y por ende la confraternizacin por el fro clculo del dinero. Para operar le bastan, en efecto, agentes con medios de intercambio y un Estado que le proporcione las condiciones institucionales para su funcionamiento, supla sus fallas, compense sus efectos destructivos y se ocupe de extender sus bases de reproduccin. El Estado creador de naciones se ve convertido as en el estado de la nueva economa institucional; un dispensador de derechos de propiedad, de reglas e incentivos. Luego, si antes nos result difcil imaginar un relato que pueda interpelar unvocamente al Estado-nacin, imaginar ahora uno para el imperio global del mercado resulta, creo yo, prcticamente imposible. Pues el mercado tiene tambin esta otra virtud: la de singularizar los componentes de la nacin, provocando la individuacin de sus agentes. En estas condiciones, un relato que quisiera dar cuenta de l tendra que ser a la vez universal y singular. Describir la trayectoria de los individuos y sus agrupaciones en el mercado y, al mismo tiempo, la trayectoria global del mercado. Quiz esto podra hacerse tomando como base, por analoga, la Biblioteca de Babel de Borges. Como el mercado, es total, lo incluye todo, todo lo que es dable expresar, en todos los idiomas. Todo: la historia minuciosa del porvenir, las autobiografas de los arcngeles, el catlogo el de la biblioteca, miles y miles de catlogos falsos, la demostracin de las falacias de esos catlogos, la demostracin de la falacia del catlogo verdadero, el evangelio gnstico de Baslides, la relacin verdica de tu muerte, la versin de cada libro a todas las lenguas, las interpolaciones de cada libro en todos los libros, el tratado que Beda pudo escribir (y no escribi) sobre la mitologa de los sajones, los libros perdidos de Tcito.5 Sustityanse aqu los libros y dems trminos del reino bibliotecario por productores, consumidores, intercambios, precios, crditos, propiedades y operaciones de futuro, y quizs en-

J. L. Borges, Obras completas. Buenos Aires: Emec, 1996, vol. I, pp. 467-468.

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tonces podramos acercarnos, por esta analoga, a las voces y el sentido del mercado global. Un texto ocenico y en perpetuo movimiento. 11. Nos acercaramos por esta inesperada va, tambin, a la abigarrada multitud de relatos que hoy pueblan la escena posmoderna, con sus mezclas de alta y baja cultura, de deconstrucciones, textos digitales, imgenes televisadas, happenings, fusiones, ujos, collages, conceptos zombies, asuntos lquidos, piezas intercambiables, citas de citas que reverberan al innito, desprovistas de peso, en constante circulacin. Cabe incluso preguntarse si las permanencias de la nacin, su historia, costumbres y diversas anclas en la tradicin y todo lo que fue, podrn resistir el cido corrosivo de la individuacin y las transacciones, del derrumbe de los sistemas clasicatorios y la polucin generalizada de los smbolos. La patria como hogar del lenguaje y expresin de las permanencias, acaso produce todava la suprema lealtad o slo puede ser sostenida por burocracias y mercenarios, por fanatismos religiosos y sentimientos tribales? Efectivamente, los grandes personajes de la historia nacional terminan siendo votados en el foro electrnico y consumidos en una espectacular trivializacin: puede imaginarse una manera ms efectiva de rutinizar su carisma y ms prodigiosa de perdurar en su permanencia? A su turno, los relatos de la nacin, o para la nacin, parecen hallarse tambin en fase declinante, atrapadas en las redes que, con un trmino prestado, pueden llamarse glonacales: suspendidos entre lo global, lo nacional y lo local. Desenfocados como se encuentran, sin poder ya echar races en ninguno de esos tres espacios, en competencia con la masiva oferta del mercado posmoderno, su poder de legitimacin se debilita y, con ello tambin, el de las capas intelectuales que hasta ayer estaban a cargo de producirlos.

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DNDE SE ENCUENTRA CHILE?

JOAQUN FERMANDOIS

LA COLONIA, ESPAA, LOS OTROS Y EL PUNTO DE REFERENCIA

La semblanza de Fernando Silva, una destilacin del carcter de la sociedad colonial, logra un retrato de elementos consustanciales hasta el Chile de hoy. Existe una gran analoga entre la historia de Espaa de los siglo XIX y XX y la historia de los pases hispanoamericanos en ese perodo. En Chile slo se es consciente de ello desde la guerra civil en adelante. Fernando Silva pone a la sociedad colonial en la raz de los dilemas contemporneos. Los orgenes siempre acompaan, jams nos abandonarn del todo, por ms transformaciones que se vayan experimentando. Quizs la sociedad humana es ms parecida que diferente en el tnel del tiempo, tanto a lo largo del mundo como a lo largo de la historia. Haramos bien en comparar nuestra situacin no slo con los pases latinoamericanos, sino que tambin tener presente a las sociedades que, a lo largo del planeta, no alcanzan todava lo que se llama Estado de derecho y desarrollo social y econmico. Se debe apuntar que las sociedades americanas fueron creadas por una parte que pertenece a la Europa de frontera. Claramente, no era la Europa que dio a luz la modernidad. El autor aade que exista la pretensin de crear algo nuevo, de all los rasgos utpicos que informan muchos desarrollos en nuestra Amrica hasta el da de hoy. En el siglo XX, ni izquierdas ni derechas han estado inmunes a esta propensin. El resto de las caractersticas anotadas, judicializacin, burocracia, redes, venalidad, esclarecen los vicios y algunas virtudes de la sociedad colonial que va a heredar la repblica y nos alcanzan en parte hasta nuestros das. Slo que ellas son citadas comnmente en los debates del ltimo siglo como trabas para la reforma poltica en muchas sociedades de la tierra. Quizs el legalismo y la judicializacin sean genuinas herencias de la cultura hispana. Y son herramientas de doble lo al momento de pensar en una consolidacin republicana. Existen ms paralelismos. Las luchas entre conservadores y liberales en el XIX, la dicultad de levantar un orden poltico moderno y democrtico, monrquico o republicano, da lo mismo; el subdesarrollo y la conciencia de ser mirados por la Europa paradigmtica como el frica que comienza en los Pirineos. Las convulsiones ideolgicas del siglo XX resultaron en una

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dictadura de desarrollo que, aparte de sus mtodos crueles (como los de sus adversarios de la repblica roja), abrieron paso a nuevas generaciones ms europeizadas. Lo que se ha visto en la segunda mitad del XX es que Espaa pudo transitar desde el subdesarrollo al desarrollo; desde una dictadura ideolgica primero, un autoritarismo relajado despus, hasta arribar a un sistema republicano con un popular monarca a la cabeza. Si se acepta que ante la modernidad no diferimos de Espaa de manera radical, este es el puntal ms rme para que en principio exista esperanza de que nosotros tambin lo alcancemos. Todo esto en el entendido que Espaa no es la vanguardia de lo moderno y tambin que en esto es meramente imitativa. Sin embargo, no es la mimesis una de las vigas maestras del proceso de civilizacin? No basta la comparacin con Espaa. Cuando hablamos qu tipo de repblica somos y a cul queremos llegar, hablamos de esa orientacin hacia los grandes modelos de la historia de Grecia, de Roma, o de los de la modernidad. Y en eso Chile y los pases latinoamericanos no constituyen un caso aislado. Es la orientacin con la que evaluamos el grado de civilizacin (Estado de derecho, desarrollo socioeconmico, lo elusivo del grado de felicidad) de casi todas las sociedades del planeta. O bien es el punto de orientacin que rechaza esos modelos en nombre de un camino propio, derecho de los pueblos, alternativa al neoliberalismo; antes de 1989, de la cada del muro de Berln, existan otros lenguajes universales que podan apuntar a modelos distintos. Despus de la guerra fra hay respuestas parciales, no por ello menos sentidas, y que pueden abarcar grandes espacios, como el fundamentalismo islmico. La repblica es un orden imperfecto, y esto es algo de Perogrullo. Incluso en las sociedades modelo existe la posibilidad de la crisis por el olvido de la dinmica entre instituciones, opinin pblica y el mundo de lo privado; por el olvido de la ecuacin entre responsabilidades y derechos, por la existencia de zonas fallidas debido a la delincuencia. Las repblicas latinoamericanas desde sus orgenes han constituido como meta un orden verbalizado, aunque sabemos que la democracia es un proceso y no la simple construccin de un sistema por encargo. El drama y melodrama de nuestro continente es que este proceso se alarga y hay que mantener un estado de nimo extremadamente optimista, combinado con esa ingenuidad provista de una dosis de estulticia, para creer que nos podemos encontrar cerca de algo as como una meta. No es slo un proceso. La sociedad moderna ha incorporado un elemento fundamental de la historia occidental que es la crisis como sistema, precisamente porque la autocrtica, en cuanto distancia de s misma, le ha sido inherente. Es lo que permite tener algn sentido de la objetividad. A esto se ha aadido la capacidad de transformacin tcnica que llev a la idea de mejoramiento como un don y un peligro del lenguaje poltico del mundo moderno. Ah se crea un dilema planetario del cual nuestro pas no es ms que uno de tantos ejemplos.

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Se debe apuntar a otra realidad, muchas veces olvidada en la pregunta por el presente. La democracia moderna, consolidada, paradigmtica, slo existe en Europa y en las sociedades por ella moldeadas, principalmente las de raz anglosajona. Tambin en alguna que otra sociedad diferente. Despus de ms de sesenta aos del n de la guerra podemos agregar a Japn, aunque la universalidad de su experiencia poltica sea limitada. La India, un caso en muchos sentidos extraordinario, al igual que el gigante brasileo, est hipotecada por la pobreza de gran parte de su poblacin, amn de otras tensiones. Cuando consideramos a una sociedad como desarrollada en lo social y econmico, ella slo existe en Europa central y occidental, y en algunas sociedades del mundo confuciano. No est en otra parte. No quiero abanderizarme con una interpretacin determinista en este sentido. La misma transformacin en Japn y Espaa es un punto de referencia. Slo que hay que cuidar el proceso chileno, conseguido con sacricios, con logros tanto slidos como frgiles. No experimentemos con Chile. En un horizonte comparativo, Chile ocupa un puesto ambiguo. No constituye ningn mito la estabilidad institucional en relacin a los pases hispanoamericanos. En el continente, Argentina posee la sociedad ms desarrollada en el sentido de civilizacin, no obstante que ante ese logro, en los ltimos ochenta aos su sistema poltico haya sido una calamidad en relacin a su cultura social. Chile, en cambio, mantuvo un sistema social inferior comparado con su relativo orden poltico. Por supuesto, estoy muy consciente acerca de la debilidad de las instituciones chilenas. El llamado orden portaliano se mantuvo porque los gobiernos ganaron las guerras civiles hasta comienzos de la dcada de 1860; la guerra civil de 1891 produjo miles de muertos en pocos meses; entre 1924 y 1932 hubo otro momento de turbulencias que incluy la primera de las dos dictaduras de desarrollo del siglo XX; tras las convulsiones ideolgicas en la que una parte del pas se orient al modelo marxista, surgido tambin de la universalidad de occidente, dio por resultado el rgimen de Pinochet, la segunda dictadura de desarrollo del siglo, y a su vez todo un smbolo universal del pas. De esta manera, el futuro de la democracia no est comprado, aunque se han creado bases materiales e institucionales para un perodo ms o menos largo y, a la vez, se dibujan zonas de deterioro. A la luz de lo dicho, Chile comparte con una amplia gama de sociedades del planeta muchas de las caractersticas sealadas por Fernando Silva, aunque posee mejores presupuestos polticos que la mayora de ellas, pertenecientes al otrora tercer mundo, si es que se acepta que la democracia occidental moderna sea un modelo. Poseemos una modernidad incompleta en la relacin entre la sociedad civil y la esfera pblica, y en la relacin cotidiana de los chilenos y de los grupos sociales entre s. La modernizacin social y

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econmica que hubo en Chile nos dio en lo cultural, por los desvaros del advertising y de la televisin, ms el frenes de lo moderno antes que lo propiamente moderno (mas, qu es esto?). Quizs un problema bsico de nuestros pases sea que la tradicin del liberalismo poltico existi como valla para la consolidacin de sistemas autoritarios, pero sin el vigor suciente para contribuir a la formacin de un orden poltico coherente, provisto de una distensin necesaria para la relacin entre Estado y sociedad civil. Octavio Paz deca que Amrica Latina no tuvo Ilustracin. Asumo esta idea, interpretndola en cuanto que la adopcin de las ideas y sentimientos modernos acerca del orden social no estaba animada por la distancia hacia s mismo que debe poseer toda verdadera crtica que no se entregue a la ortodoxia de la crtica, tan comn en nuestros das. No existe crtica cuando est de moda ser crtico.
EL FUTURO Y LOS LMITES DEL RELATO

Pedro Gell pone nfasis en que los chilenos parecen reconocer en su intimidad la mejora material de su vida y del horizonte de sus expectativas vitales. Sin embargo, ello mismo ha contribuido a una crisis del relato de futuro y de la legitimidad de lo pblico. Se requerira un nuevo relato de futuro, ya que se habra agotado el relato de la transicin. Muchos arman que vivimos en una crisis de la idea de futuro. Esto se puede leer como una amenaza, miedo, desesperanza, anomia. Cada una de estas caractersticas tiene traducciones polticas diferentes. Hay otra posicin, muy reejada en el advertising, que ve felices a aquellos que no creen en el futuro, ya que tendrn tiempo para gozar intensamente un presente que nunca nos haba ofrecido tanto como ahora. Me permito observar que la modernidad se caracteriza, en este sentido, por una combinacin de armacin muchas veces arrogante de que el futuro nos pertenece, de que el futuro es ste o aqul, y pobre del que no sepa leer esa carta de tarot. Y la otra experiencia del hombre moderno es la sucesiva duda y escepticismo acerca del futuro; o, tambin, de asumir un epicuresmo que convierte al futuro en superuo. Es difcil que nos podamos liberar de esta contradiccin: tendremos que buscar las virtudes de su dialctica. Quizs la idea de construir un relato tiene algo de ingeniera intelectual y obedezca al supuesto de que un escrito, un proyecto, un plan, pueden constituir una cultura poltica. Las creaciones del pensamiento, de las ideas acerca del orden social, alimentan en primer lugar el debate pblico, y de all pasan de una manera lenta y algo misteriosa a constituir parte del patrimonio de la cultura de una sociedad, de un mundo. La sensacin de futuro procede tambin de una esfera menos manipulable, de la cultura; y de las experiencias espirituales, o a la carencia de ellas.

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No cabe duda de que hay una crisis de lo pblico en Chile, junto a una transformacin material que ha alcanzado a prcticamente todos. Vivimos y viviremos por un largo perodo de la inercia de esta creacin, que es la suma de la experiencia de casi tres dcadas. No existe un acto ritual que pueda transmutar las creaciones intelectuales de manera de crear un proyecto comn de pas. El debate pblico, la destilacin de las nuevas experiencias, los muchos y hasta contradictorios relatos del pasado, la experiencia de la perduracin como impulso bsico de los pequeos ncleos humanos, que despus se proyecten como instituciones que posibiliten el orden y la distensin social; todo ello en su conjunto podr crear un lenguaje que contenga una orientacin para el futuro. Si el ser humano se vuelca a la interrogacin por la raz de la vida humana misma, siempre aparecer una nocin de futuro.

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IDENTIDAD Y RELATOS NACIONALES

EUGENIO TIRONI

Un rcit nest pas le retour du pass, cest une rconciliation avec son histoire. Boris Cyrulnik

INTRODUCCIN

Aplaudo la iniciativa de tener esta reexin, como seala la convocatoria, sobre el puado de creencias y sentimientos que nos constituyen como sociedad o dira mejor, que nos constituyen como nacin, eso que Ernest Renan llamara un alma, un principio espiritual, del que se nutre un deseo de vivir juntos. Es especialmente oportuno por tres razones. Primero, porque estamos adportas del Bicentenario, que aunque sea una mera convencin, constituye un espacio emocional e institucional privilegiado para abocarnos a responder a la pregunta que siempre est presente en las conmemoraciones nacionales: qu es lo que nosotros compartimos?, dnde nosotros nos situamos en el mundo? Segundo, porque, como recuerda la convocatoria, la sociedad chilena ha experimentado enormes transformaciones en las bases materiales de la vida colectiva, las que parecen ir delante de las formas simblicas e institucionales que nos representan y nos mantienen unidos. Esta es una sociedad que sufri una fractura histrica violenta, y que ha hecho posteriormente un esfuerzo institucional de proporciones para reconstituir su convivencia. Pero sta an no reposa en un relato, con sus componentes racionales y simblicos, capaz de proveerle continuidad y proyeccin como una sola comunidad; ni justicar y dar sentido al imperfecto tiempo presente y sus sacricios como la espera de un futuro si no radiante, al menos mejor como tan brillantemente lo explica Pedro Gell en su paper. Ha llegado el momento de superar esta disociacin extrema pues algo de disociacin es saludable entre el Chile real y el imaginado. De lo contrario, ella se transformar en una fuente de inestabilidad que le quitar impulso al pas y que amenaza con destruir su frgil cohesin. Y tercero, la reexin sobre qu compartimos y nos hace proyectarnos juntos hacia delante nos permite acercarnos a un fenmeno muy presente en la vida cotidiana. En el Chile de hoy pasa con la nacin lo mismo que est

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ocurriendo con la familia: en la bsqueda de algo a qu pertenecer y en qu proyectarse, en una sociedad cada vez ms fra e individualista, se le ensalza y hasta se le idealiza. En la encuesta ECosociAL-2007, que realizramos en CIEPLAN,1 87% de los encuestados se declara orgulloso de la historia de mi pas; no obstante que, como indica el informe del PNUD 2002, el imaginario de lo nacional resulta poco claro y cada vez ms fragmentado: una suerte de archipilago de experiencias y representaciones sociales con limitados puentes de comunicacin. En este contexto comienza a surgir una reexin en torno a la nueva identidad de Chile, que se ha desplegado antes en el campo de las artes que en el intelectual. En n, todo indica que la sociedad chilena, ya superados dos procesos clave, como fueron la estabilizacin del orden econmico liberal instaurado en los 80 y la consolidacin del orden poltico democrtico inaugurado en los 90, comienza a preguntarse acerca de lo que Chile es o ha devenido en tanto comunidad nacional, y sobre cmo quiere proyectarse hacia el futuro. Jorge Larran arma que, histricamente, el tema de la identidad ha surgido cada vez que la sociedad chilena atraviesa por un perodo de relativo estancamiento econmico. Quizs sta sea una razn adicional que explica por qu estamos reunidos aqu esta maana. Despus de este largo prembulo, entremos directamente al tema.
1. ENFOQUES SOBRE LA NACIN

No es fcil denir qu es la nacin. Para algunos sta se funda en un conjunto de caractersticas objetivas comunes, como el origen tnico, el idioma, el territorio, la herencia cultural, antes que en cualquier consideracin de orden subjetivo. Para otros, la nacin responde a la voluntad, que surge con la formacin de los Estados nacionales, de dar origen a una comunidad nacional, de realizar un proyecto comn, antes que en un vnculo cultural o racial adscrito. En algn momento, el modelo etno-cultural de nacin estuvo muy extendido. Hoy da, en cambio, es difcil encontrar una nacin que se dena exclusivamente a partir de este principio, despus de las atrocidades que se han cometido en su nombre: exclusin racial, acentuacin de la diferencia con otras naciones, y en ltimo trmino, violencia y guerra. Contemporneamente, gana adhesin la segunda aproximacin, aquella que asume la nacin como una comunidad imaginada, usando la feliz expresin de Benedict Anderson. Para esta visin, la nacin es una elaboracin simblica, aquella manera como elegimos pensar acerca de nosotros mismos.2 Su contenido cambia, por lo mismo, conforme cambian las formas en que pensamos y hablamos de nosotros mismos. Como indicara Durkheim, nuestra concepcin de la patria, as
1 2 www.ecosicialsurvey.org Spillman, 1997: 2-3.

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como nuestra concepcin de la familia, estn destinadas a evolucionar y evolucionan de hecho ante nuestros ojos.3 Una nacin, en suma, no est formada por un repertorio de factores objetivos, sino por su mentalidad, su sensibilidad, su moralidad, su voluntad, su forma de progreso, () la idea que la mueve.4 Cmo brota esa idea que la mueve, a la que alude Marcel Mauss, o ese principio espiritual al que se reere Renan? Ellos no surgen automticamente del avance de la economa o de las comunicaciones, ni tampoco de la ecacia de la cohesin y movilidad social. Todos estos factores son por cierto importantes, pero ellos slo tienen efecto en el largo plazo. Son los aspectos culturales y polticos entre stos la capacidad de unicacin que proveen las instituciones, los que tienen un impacto ms directo e inmediato en la constitucin y mantencin de una nacin.
2. LOS RELATOS NACIONALES

Al igual que las personas, las naciones conciben sus biografas a travs de narrativas que son construidas en el lenguaje. Son historias, relatos, discursos; formas de hablar de lo que somos. La identidad nacional, entonces, sera el contenido de estas historias; la expresin discursiva de una comunidad, la forma en que sus miembros constantemente construyen narraciones para hablar de s mismos.5 A partir de estas historias los individuos pueden reconocerse como pertenecientes a un colectivo y, al mismo tiempo, pueden contextualizar y ordenar sus propias biografas personales. El paper de Pedro Gell es extraordinariamente iluminador acerca de la funcin cultural de estos relatos. Por lo mismo no me detendr sino para marcar algunos nfasis. Primero, las identidades no son homogneas, y los relatos nacionales nunca son coherentes ni compartidos por todos los integrantes de una nacin. Suponer que existe una sola manera de narrar la identidad nacional, y que sta tiene una forma nica y monoltica, es el gran pecado del nacionalismo y el origen de los peores totalitarismos. En una sociedad no hay un solo discurso ocial acerca de la identidad: lo que hay son distintas visiones que luchan por obtener reconocimiento y relevancia. El resultado es una rica y compleja red de narrativas acerca de lo que somos; un magma vinculante en donde conuyen distintas historias que contamos acerca de nosotros. Es cuestin de ver lo que pasa con la revolucin francesa, fuente de un debate que ha dividido a los historiadores durante doscientos aos,6 y que adquiri especial repercusin con ocasin de la celebracin de su bicentenario.

3 4 5 6

Durkheim, 1975: 181. Ver Captulo 1. Mauss, 1969: 591. Traduccin del autor. Avec nos mots nous pouvions crer un vnement et tisser un lien affectif. Cyrulnik, 2008: 20. Rud, 2004: 33.

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El caso de los Estados Unidos es parecido: hay autores que sealan que su identidad nacional no se ancla propiamente sobre una idea o un proyecto, sino ms bien sobre una contradiccin entre las ideas individualistas y liberales de un Jefferson, y las nociones nacionalistas y conservadoras de un Hamilton.7 Segundo, como decamos antes, no es posible jar la descripcin de lo que somos como nacin. Las identidades nacionales cambian, como cambia la identidad de las personas. En la medida en que la identidad nacional tiene que ver con la capacidad de establecer descripciones contingentes de lo que somos, siempre es posible elaborar una nueva descripcin, cada una de las cuales ser adecuada al momento en que se realice.8 Tercero, los relatos sobre la identidad se despliegan en distintos niveles. Jorge Larran distingue a lo menos dos: el formal, pblico u ocial, y el de la vida cotidiana de las personas. Las versiones pblicas o discursos de identidad son los que elaboran los intelectuales y se proyectan generalmente a travs de los rganos del Estado nacional. Del otro lado estn los discursos cotidianos de la gente comn acerca de lo que es ser chileno, francs, peruano, argentino, estadounidense o alemn: esta es la forma en que nos reconocemos ordinariamente a nosotros mismos. La identidad, entonces, resultara de la relacin entre los discursos ociales y los relatos ordinarios. Obviamente estos dos niveles se condicionan mutuamente: los discursos ociales se nutren de la vida cotidiana y de las prcticas de la gente, y, a la vez, las personas tambin son inuenciadas por las narrativas ms formales. Cuarto, y al igual que las biografas personales, los relatos de identidad tienen un elemento de futuro y un componente de pasado. Ernest Renan arma que toda nacin presupone la posesin en comn de un rico legado de memorias. Es importarse detenerse en este punto. Este legado no est constituido por el pasado en s mismo lo que realmente pas, sino por la historia que se cuenta (la narracin) acerca de lo que pas. El relato del pasado est formado, simultneamente, por ciertos eventos a los que nos sujetamos, y otros que dejamos ir. De ah entonces que lo que nos hace la nacin que somos es lo que recordamos y, agrega Renan, tambin lo que olvidamos. Olvidar, y yo dira incluso que el error histrico, son factores esenciales de la creacin de una nacin, y es as que el progreso de los estudios histricos es a menudo un peligro para la nacionalidad. 9 Para el lsofo israel Avishai Margalit la nacin es una comunidad de memoria: estamos comprometidos en un futuro comn porque disponemos de lo que l llama una memoria compartida, la cual integra y calibra las diferentes
7 Ellis, 2000: 14-16. 8 Rorty, 1996. En su libro Identidades asesinas, Amin Maaluf (1998: 31) advierte con razn que la identidad no est dada una vez para siempre, ella se construye y se transforma a todo lo largo de la existencia. Esto est en lnea con lo sealado por Durkheim, en cuanto a que la misma concepcin de patria est sometida a una constante reelaboracin. 9 Renan, 1922: 284-285, traduccin del autor. Ver tambin Appiah, 2003.

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perspectivas del pasado en una versin que pasa a ser compartida por todos. Esa versin tiene siempre algo de historia y algo de mito, algo de realidad y algo de fantasa, algo de verdad y algo de mentiras nobles.10 Esta memoria compartida requiere un esfuerzo para ser creada y perpetuada. En las sociedades modernas, ella viaja de persona a persona a travs de instituciones, monumentos, archivos, literatura, cine conmemoraciones; en suma, mediante la comunicacin. La memoria es fundamental en la construccin de los relatos nacionales porque ja la continuidad de la comunidad: ella permite armar que nosotros somos idnticos, porque somos lo que hemos sido ayer.11 No se trata, por cierto, de un mero registro historiogrco, sino una delicada seleccin de los hechos o episodios sobre la base de los cuales se construye la memoria de un pasado compartido. Por lo mismo, tras una nacin hay siempre una compleja dialctica entre memoria y olvido. En el pasado, una herencia de gloria y de dolores a compartir, en el futuro un mismo programa a realizar.12 As plantea Renan el desafo de una nacin. Esto signica que la identidad nacional no se construye slo en base a la memoria. La nacin es tambin un proyecto en comn que va ms all de lo que somos o lo que fuimos; que proyecta aquello que queremos llegar a ser. Haber hecho grandes cosas en conjunto, querer hacerlas todava, he aqu las condiciones esenciales para ser un pueblo, concluye Renan.13 Algunas naciones anclan su identidad nacional en la nocin de proyecto ms que en la posesin de un rico legado de recuerdos. Es tpicamente el caso de los Estados Unidos. Aqu la nacin est fundada en una idea o un credo respecto al futuro ms que en un pasado comn. Lo que une a los norteamericanos, como seala Wills, es el sentimiento que hay un destino glorioso justo por delante; es la adhesin a este credo lo que determina la pertenencia a esta comunidad nacional. Como agrega David Brooks, quizs no estamos enraizados en un pasado profundo y misterioso. Pero tenemos puestas nuestras cabezas en un futuro vasto y complicado, y esto da a la mente americana una dimensin que no es fcilmente comprendida o removida.14
3. EL NIMO DE LOS CHILENOS

Gell arma que los chilenos de hoy estn dominado por la incertidumbre sobre el futuro. No se tratara ya del malestar de 1998 contra una modernizacin que erosiona los vnculos primarios, sino de la inseguridad respecto a la posibilidad de acceder a esa modernidad va educacin, trabajo y consumo. Las personas quieren incorporarse, pero sienten que, llegado el momento en que esperaban hacerlo, se
10 11 12 13 14 Margalit, 2002: 51-52 Parada, 2003; en Montecinos, 2003: 54. Renan, 1922: 307 Renan, 2001:306. Traduccin del autor. Brooks, 2004: 281. Traduccin del autor.

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encuentran con que las oportunidades no son equitativas: las promesas contenidas en el relato de la transicin (esto es, modernizacin para todos, pero en forma gradual y ponderada para no producir el alboroto que despert al monstruo autoritario el 73) se desvanecen en el aire. Con esto, seala Gell, se acab el futuro, y con ello, la disposicin a la espera y la legitimidad misma del orden social. El discurso de la transicin ha cado, y lo ha hecho vctima de su propio xito: las instituciones funcionan, por lo que ya no reina el temor a que el ejercicio de las libertades devenga en caos y violencia. La individuacin ha dado pasos colosales, y frente al individuo la apelacin al orden pierde la ecacia de antao. El individuo ya no es slo econmico: es tambin poltico, y exige no slo consumo sino tambin derechos. La desigualdad ya no es aceptada como una fatalidad de la economa, sino como un atentado a la dignidad humana (recordemos, si no, el eco que tuvo el llamado al sueldo tico de parte de la Iglesia catlica). Todos se han incorporado a la carrera de la movilidad social y han hecho suya la ilusin del mrito, pero esto provoca la irritacin hacia las elites de toda especie. En n, el relato de la transicin ha dado origen a experiencias, identidades y demandas que ya no pueden ser reconocidas ni satisfechas por l, concluye Gell, y esto explicara la incertidumbre entre los chilenos con respecto al futuro. Gell describe con pinceladas de gran profundidad lo que est en el sustrato del estado de nimo en que hoy se encuentra la sociedad chilena. Podramos discutir si la incertidumbre de hoy es diferente del malestar de nes de los 90, o si no son episodios diferentes de una misma teleserie, cuyo ttulo podra ser Como implantar el capitalismo y la democracia liberales sin morir en el intento. Era sta la tierra prometida?; queremos hacia delante ms de lo mismo?; deseamos avanzar ms rpido, privilegiando la exibilidad sobre la seguridad, la prosperidad sobre el medio ambiente, la riqueza sobre la felicidad? Este es el tipo de preguntas que la sociedad chilena, ahora que goza de la estabilidad que anhelaba, se comienza a hacer. Y no quiere la respuesta de las elites; quiere responderlas ella misma, como lo han revelado las numerosas movilizaciones sociales de los meses recientes. Pero no quiero detenerme en lo anterior, pues nos sacara del tema. Lo que har son algunos comentarios sobre el relato de la transicin. Concuerdo con Gell en que est totalmente agotado, pero yo creo fue mucho ms precario y menos consistente de lo que el autor le imputa.
4. EL RELATO LIBERAL-AUTORITARIO

Gell habla en su texto del relato de la transicin. Pero no se puede pasar por alto que, antes de ste, hubo un intento descomunal de armar un nuevo relato sobre Chile. Me reero a lo que intent Pinochet con la alianza de militares, tecnocracia neoliberal, empresarios y derecha poltica.

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Consumado el golpe militar y con Allende muerto en La Moneda, Pinochet necesit exagerar las fallas del modelo histrico precedente y condenar el pasado para obtener una legitimacin inversa de su propio rgimen. Eso fue lo que le sedujo de los Chicago Boys. stos le ofrecan, en efecto, un proyecto verdaderamente revolucionario: dejar atrs el tipo de capitalismo europeo que la clase dirigente chilena haba impulsado en el siglo XX, y ensayar uno diferente, de tipo estadounidense. El relato liberal-autoritario se fund as en el quiebre con un orden de tipo europeo, basado en un sistema institucional orientado a promover la igualdad, no la libertad individual, que dejaba al Estado la responsabilidad de promover la integracin de la poblacin al sistema, tanto desde un punto de vista jurdico-institucional como laboral-econmico; con un sistema de proteccin y movilidad social basado preferentemente en la accin colectiva dirigida a conseguir la atencin del Estado; que asignaba una importancia central a la poltica y a los partidos, as como al sindicalismo y la organizacin vecinal; donde el status social no se desplegaba en la economa ni el consumo, sino en la educacin y la cultura; todo lo cual iba de la mano con la diseminacin de una cierta cultura popular de tinte igualitarista. En oposicin al viejo orden, el relato liberal-autoritario propuso una sociedad nueva, donde la cohesin no reposa en la capacidad integradora de la estructura jurdica o econmica del Estado, sino en la autonoma de los individuos y la libertad de los intercambios econmicos; donde el sistema institucional no se hace cargo de promover la igualdad o la solidaridad, sino exclusivamente de la proteccin de la propiedad privada y los derechos individuales; donde opera una economa abierta, regulada por el mercado, basada en la empresa privada y con una mnima y ultra vigilada participacin del Estado; donde los programas de proteccin social abdican de su vieja vocacin universalista, y se orientan exclusivamente a combatir la pobreza; donde la movilidad social ya no se apoya en el Estado, sino que depende exclusivamente del esfuerzo individual y el apoyo familiar; donde el Estado se repliega en todos los planos, y se relaciona con la ciudadana por canales tcnicos antes que polticos; donde la poblacin toma distancia de la poltica, pues sta objetivamente constituye una pieza menos relevante para la vida de las personas; donde la biografa e identidad de cada cual se autonomiza de la pertenencia a grupos o corporaciones; donde el fracaso es un problema de cada cual y no de un sistema frente al cual se puede protestar, y ante el cual slo se cuenta con la familia como red de proteccin; en n, donde se expande cotidianamente una cultura individualista, racional, pragmtica, que hace del consumo la plataforma fundamental de la identidad y la realizacin de cada uno. Este relato liberal-autoritario sigue vigente y hasta cierto punto es el predominante, aunque no ha sido capaz de imponer una verdadera hegemona, y hoy est en franco retroceso. Esto tiene varias causas. Hay que decir, pri-

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mero, que la derecha chilena ha tenido siempre un cierto dcit en cuanto a promover sus ideas y su visin de mundo, lo que coincide con su tradicional distancia con los crculos culturales y artsticos que son, precisamente, los agentes de la hegemona. No hubo, para decirlo as, ni un Pablo Neruda ni una Gabriela Mistral detrs del relato liberal-autoritario. El segundo problema del relato liberal-autoritario es no haber logrado incorporar a su propia narrativa su pecado original; esto es, el hecho de haber surgido en una dictadura con un record estremecedor en materia de violacin a los derechos humanos. El argumento que ello fue el costo necesario para fundar el nuevo orden se fue haciendo menos sostenible mientras mayor es la informacin sobre los hechos y mientras mayor es la distancia temporal y emocional respecto a ellos. Esto inevitablemente ha restado legitimidad a este relato al momento de enfrentarse al debate propio de un sistema democrtico consolidado. Por ltimo, hay problemas intrnsecos al relato liberal-autoritario: ste es demasiado unilateral (lo que es propio de sus gestores, casi todos ellos economistas), por lo cual no logra dar cuenta de todas las complejidades propias de una sociedad moderna. Contrariando a Margaret Thatcher, hoy se hace evidente en Chile que la sociedad s existe; que ah estn la memoria, la identidad, la familia, la nacin, la comunidad; todos fenmenos que no se comprenden desde la mera racionalidad econmica, y cuyas fallas no se arreglan con la mera extensin del mercado. Esto ha conducido que los propios voceros del relato liberal-autoritario hayan ido renunciando a l al hacer suyas las demandas de igualdad y de proteccin social propias del relato social-demcrata como ocurri en la campaa presidencial pasada; o ahora ltimo, planteado que todos los problemas de Chile se limitan a un asunto de gestin.
5. EL RELATO DE LA TRANSICIN

Gell se centra en lo que llama el relato de la transicin. Tiene razn cuando arma que su sustrato fundamental fue el miedo al caos del pasado; pero otro de sus soportes fue la ambigedad convertida en principio sagrado. La transicin siempre rechaz verbalizar lo que estaba realmente haciendo: la reforma, no la ruptura, del capitalismo y la democracia liberal de sello estadounidense instaurados por Pinochet. Pues si ste traslad a Chile desde Pars a Chicago, la transicin lo desplaz desde Chicago a Boston, pero no intent ni por asomo llevarlo de vuelta a Paris. Este curso real permaneci siempre inconfesado; es ms, camuado bajo un discurso que lo negaba. Hay quienes arman que sin esta dsis de cinismo las cosas no hubiesen funcionado, pues un sinceramiento habra signicado la ruptura de la Concertacin como estuvo a punto producirse con el debate entre autoagelantes y

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autocomplacientes a nes de los 90. No hay duda de que la ambigedad le asegur amplitud, pero al mismo tiempo le rest profundidad histrica al relato de la transicin. En el curso de los aos se desplegaron diversas estrategias de escamoteo inconscientes, desde luego para evitar enfrentarse al verdadero signicado de la transicin. Permtanme referirme a tres de ellas, que suscitaron polmicas en las que estuve personalmente involucrado. A la primera la podriamos denominar transicionitis; esto es, un relato que busc por cualquier medio justicar la prolongacin del perodo de transicin, para as presentar el orden realmente existente (con el mercado, el consumo, el binominal, la convivencia con las fuerzas armadas etc.) como algo meramente provisional, involuntario, no como algo permanente ni menos como un resultado deseado. Esto condujo a que el reconocimiento de cualquier logro fuese siempre aplastado por la avalancha de tareas pendientes de la transicin. En 1991, en un acto suicida, os proclamar el n de la transicin, aduciendo que que se haba cruzado el umbral a partir del cual la sociedad ya no se orientaba en funcin de los miedos al pasado, sino en funcin de las expectativas del futuro; y que al seguir hablando de transicin la Concertacin no se haca cargo de este cambio e introduca un grado de incertidumbre que ya no guardaba relacin con la vida de las personas. Me fue mal. El secretario general de uno de los principales partidos de la Concertacin me seal que mientras hubiese pobreza y desigualdad la transicin no se poda dar por cerrada. El propio presidente Aylwin, en su mensaje del 21 de mayo de 1992, desarroll esta tsis, y no le fue tampoco mucho mejor. Luego el gobierno de Frei, en sus primeros meses, seal que el foco de los nuevos tiempos era la modernizacin, no la transicin. Tampoco le fue bien: se esgrimi como evidencia de su desatino el caso Contreras, y los brincos que dio al momento de ser detenido por el crimen de Letelier. As, la apelacin a la eterna transicin termin por transformarse en el placebo perfecto para evitar una reexin y un debate a fondo sobre lo que realmente quera la Concertacin para Chile. Algo parecido ha ocurrido con la celebracin del bicentenario. Recuerdo haber conversado con Ricardo Lagos, por el ao 1992, que haba que instaurar esta conmemoracin como el faro que podra guiar la construccin de un nuevo relato, comprensivo e integrador, del Chile contemporneo. Esto tampoco fructic. Rpidamente el Bicentenario se transform en un asunto de ingenieros antes que de intelectuales, y las dimensiones simblicas fueron totalmente desplazadas por las obras fsicas. Y con el gobierno actual, este hito pas al bal de los recuerdos aunque ahora parece que se lo quiere rescatar. Otras estrategias de escamoteo es lo ocurrido con la cuestin de la imagenpas. Desde hace unos aos se ha vuelto una verdadera obsesin entre gober-

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nantes y empresarios. Por ah por el 2005 se me ocurri denunciar ese acto de astucia, mediante el cual habamos credo que se poda disear una imagenpas poderosa sin contar siquiera con un consenso bsico acerca de la identidad del Chile moderno. Esto, seal, es un atajo sin destino: la imagen de los pases descansa siempre en una identidad fuerte. En Chile, construirla es una tarea pendiente, despus de las profundas mutaciones que ha experimentado y de las heridas que an arrastra. El problema de Chile, por ende, no es de imagenpas; es un problema de identidad-pas. El esfuerzo hay que mudarlo desde el exterior donde ha estado equivocadamente hasta ahora hacia el interior de Chile, y trasladarlo desde las manos de los agentes comerciales, sean pblicos o privados, al seno de la comunidad intelectual chilena que incluye al mundo de la academia, del arte, del periodismo, de la educacin y de la cultura en general. Escrib varias columnas periodsticas desarrollando esta argumentacin, e incluso particip en una licitacin de ProChile sobre imagen-pas con esta tesis: por cierto perd, y eligieron a la empresa de branding internacional que cre el ya fenecido y nunca comprendido All Ways Surprising. En suma, el relato de la transicin tuvo mucho de estratagema, y poco de narrativa histrica. Careci, premeditadamente, de densidad intelectual. No intent siquiera responder a las preguntas bsicas de cualquier relato nacional, especialmente despus de episodios traumticos como los que ha vivido Chile en el ltimo medio siglo: cul es la idea que nos moviliza como pueblo; cules son las permanencias en la historia de Chile (como las que explora en su texto Fernando Silva Vargas); cul es la memoria que comparte; cules son los proyectos, mitos e ilusiones comunes que la inspiran; qu le hace sentirse una comunidad que posee una tradicin comn y el deseo de proyectarse unida hacia el futuro. Nada de esto es posible encontrar en el relato de la transicin; es ms: este fue construido precisamente para escamotear esas preguntas. No poda, por ende, llegar muy lejos. A todo lo anterior hay que agregar que el relato de la transicin descans bsicamente en una elite poltico-intelectual muy pequea y con escasas races institucionales: el partido transversal de la Concertacin. Para ms remate, esta elite fue pasada a retiro a mediados de esta dcada, en un proceso que en un momento llam eufemsticamente (lo que me vali perder a varios amigos) el n del Mapu.
6. MODERNIZACIN, REPUBLICANISMO Y POSMODERNISMO

Aparte de los relatos liberal-autoritario y de la transicin, ha habido otros esfuerzos, ninguno de los cuales ha llegado demasiado lejos. Mencionbamos ms arriba el de Frei Ruiz-Tagle a mediados de los 90, quien busc construir un discurso y una pica en torno a la modernizacin. Este intento tuvo algunos xitos. El maniesto de los autocomplacientes fue una verbalizacin de

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este relato, el cual alcanz alta resonancia en la Concertacin. Pero vino, sin embargo, la reaccin de los autoagelantes, y el propio gobierno se dividi en dos bandos, con lo cual ese relato fue perdiendo energa. Despus lleg la crisis asitica, lo que termin por hundir denitivamente este intento. En su presidencia Ricardo Lagos explor varios caminos en la bsqueda de un relato que superara los dos predominantes hasta entonces (el de la transicin y el liberal-autoritario); pero no tuvo xito en instaurar un nuevo relato nacional. Lo intent, primero, retomando el relato de la modernizacin, pero sacndolo de la infraestructura para ponerlo en la economa del conocimiento y sumndole una meta: llegar al desarrollo para el Bicentenario. Esto se frustr por un panorama econmico mucho ms difcil de lo previsto, que lo oblig a ponerse metas ms modestas, y que se tradujo en la Agenda Pro-Crecimiento. Lagos intent tambin armar un relato en torno a la recuperacin del ethos y la institucionalidad republicanas, lo que fue coronado con la reforma de la Constitucin y con la nalizacin, en gloria y majestad, de un presidente de izquierda. Pero ciertamente este relato est en la lgica de la transicin antes que en el de la fundacin de un nuevo rumbo. Michelle Bachelet se diferenci radicalmente de Lagos al no proponer nada parecido a un gran diseo estratgico, un horizonte histrico, una integracin retrica entre el pasado y el futuro; vale decir, un relato. Esto claramente no estuvo en el ADN de su administracin. No hay discurso ni grandilocuencia; solo medidas puntuales y casi domsticas, unidas vagamente en torno a conceptos generricos como inclusin, proteccin social y competitividad ms la gura imponente de la primera mujer presidenta de la repblica. Es otra lgica: la de un Chile que parece haber entrado a la condicin posmoderna, que rechaza los discursos totalizantes propios de una modernidad obsesionada con la idea del progreso y de la trascendencia. Dicho de otro modo, con Bachelet se intent hacer el relato del no-relato. A la luz de la desorganizacin que se observa en el gobierno y la coalicin ocial, y el grado de abatimiento y desconcierto que se observa en el pas, esto tampoco ha resultado: unos y otros parecen requerir, con angustia, de una idea, de un proyecto en n, de un relato que les permita sacar la cabeza de las miserias de lo cotidiano y mirar el horizonte. Estamos como aquellos estudiantes de mayo del 68 en Pars, que pedan ms sueos y promesas, y menos realidad y menos medidas.
7. MODERNIZACIN SIN RELATO

Toda revolucin tiene efectos sobre la identidad nacional, y esta no es la excepcin. En los ltimos treinta aos Chile gir hacia el paradigma norteamericano, quebrando la trayectoria que llevaba en gran parte del siglo XX. Este giro no repar en desgarros ni en traumas, y ha sido asumido por gobernantes de las ms diferentes orientaciones.

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Este cambio ha trastocado la manera como los chilenos y chilenas viven. Pero la revolucin modernizadora chilena no ha encontrado la manera de contar su historia, de transformarla en un proyecto compartido e incorporado al ncleo de la identidad chilena contempornea. Aqu radica su mayor fracaso. De ah que, hasta hoy, persiste un sordo conicto que se acenta con el tiempo, en vez de mitigarse entre dos identidades contrapuestas acerca de Chile: la que se ha llamado aqu la identidad europea, de una parte, y la identidad modernizadora o estadounidense de la otra. El resultado es que mientras la sociedad chilena hoy se mueve por una racionalidad de tipo moderno-liberal que sigue el paradigma estadounidense (basada en la promocin del individuo, la extensin del mercado, el culto al trabajo, la privatizacin de los riesgos y oportunidades, la masicacin de la democracia, centralidad de la religin y pautas culturales conservadoras), el mito que identica a gran parte de los chilenos sigue siendo otro, un mito antimodernizador. Esto se revela en la nostalgia por un Chile que nunca existi en la realidad, pero s vivi en el imaginario de sus elites polticas: una nacin fundada en la solidaridad, donde el mrito era premiado por el apoyo generoso del Estado, quien protega a los individuos de las fatalidades y regulaba al mercado para defender el bien comn; donde la inuencia de los poderes religiosos iba cediendo ante el avance de la lgica secular y republicana, donde la cultura se haca cada vez ms liberal y donde la democracia iba ms all de lo formal. En suma, Chile an no logra conformar una identidad nacional frente a la cual como dira Rorty la vergenza tenga menos peso que el orgullo. sta oscila entre las promesas de una modernizacin liberal anclada en el dinamismo econmico, que se ha transformado en la fantasa motivadora de gran parte de las elites econmicas y polticas y de los grupos sociales emergentes, y la nostalgia por un idealizado orden de corte ms estatista, que domina la imaginacin de un amplio grupo de la poblacin, y tiene como soporte principal a la escuela y a los profesores de un lado, y a los intelectuales del otro. Es sabido que la educacin es la gran correa transmisora que reproduce, generacin tras generacin, la visin que una nacin tiene de s misma.15 Su poder creador de un relato es innitamente superior a todo lo que digan los libros o los papers o lo que se plantee en conferencias y discursos. Pues bien, en el caso de Chile, es precisamente el sistema educativo el que reproduce con el xito ya mencionado una mirada crtica, escptica y pesimista acerca de la modernizacin; y el que reproduce y proyecta, al mismo tiempo, una mirada idealizada de aquel pas imaginado que habra existido a mediados del siglo XX. Esto se apoya, de una parte, en la mentalidad y la actitud de

15 Como seala Durkheim, la educacin es la manera a travs de la cual la sociedad perpetuamente re-crea las condiciones de su existencia como tal por medio de una sistemtica socializacin de la generacin jven. Citado por Lukes, 1973: 111.

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los profesores, entre quienes prevalece la identicacin nostlgica por los smbolos de ese Chile que se fue. Pero se apoya tambin en los currculos y textos escolares que, como lo demuestra Cristin Cox en una investigacin de CIEPLAN, muestran un declive consistente de las presencia de referentes simblicos fuertes de lo comn, los que son reemplazados por la apelacin a valores universales o globales y la celebracin de la diversidad. Richard Rorty recuerda que las naciones confan en los artistas e intelectuales para crear imgenes y crear historias acerca de su pasado nacional.16 Este no es el caso de Chile. En el seno de la comunidad intelectual y artstica chilena se cuenta siempre con ms voluntarios para hacer la anatoma de los mitos nacionales que para erigirlos; ms disposicin a emprender la destruccin de las imgenes de logro que a construirlas; ms inters en derribar los smbolos de grandeza que en edicarlos; en n, ms motivacin en reexionar acerca de lo que nos diferencia como sociedad que sobre lo que nos integra como nacin.
8. REINVENTAR LA NACIN

La sociedad de tipo estadounidense tiene una caracterstica ineludible: es altamente individualista, competitiva y fragmentada. Mantener la cohesin frente a esta fuerza centrfuga es una tarea mayscula. Ms an cuando su cohesin no depende de la capacidad de integracin jurdica y econmica provista por el Estado. Ella descansa principalmente en el pegamento que producen sus smbolos, sus ritos, sus leyendas, las que toman forma en el sueo americano. La identidad es el resultado de un vasto proceso de produccin cultural. De ah que sea la nacin de Hollywood y Las Vegas, de los profesionales de lucha libre y de Disney, para no mencionar a las otras fbricas de fantasas.17 La ausencia o debilidad de estos factores pegajosos hace imposible a este tipo de sociedad gestionar sus crecientes (e inevitables) diferencias internas, producto precisamente de los factores que la movilizan. La carencia de una identidad y un relato nacional fuertes, en suma, pone en riesgo la cohesin social. Si Chile ha seguido el modelo estadounidense para su economa, su poltica, sus instituciones, sus ciudades, cmo podra escapar a este modelo en lo que respecta a la forma de crear sus formas de integracin? Despues de un largo perodo de conictos, Chile necesita reinventar su identidad nacional. Esto no puede hacerlo a travs de las viejas recetas, que remitan centralmente al Estado. Por el tipo de modernizacin adoptado, slo puede hacerlo renovando y reforzando su unidad simblica a travs de un relato. Este debe superar los relatos liberal-autoritario y de la transicin, y
16 16 Rorty, 1998: 4 17 Brooks, 2004: 247

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aprender de los intentos frustrados en la materia. Hay que asumir a fondo lo que dice Richard Rorty: No hay una manera no-mitolgica, no-ideolgica, de contar la historia de un pas.18 Los llamados a reinventar la identidad nacional chilena no son los polticos ni los empresario: son los intelectuales y los artistas, los nicos capaces de crear las historias y las imgenes que necesita una nacin para que sus integrantes se sientan unidos y se proyecten juntos. La condicin para esto es que la intelectualidad chilena no siga deslizndose por ese afn posmodernista como le llama Rorty que la conduce a preferir el conocimiento a la esperanza, y que la lleva a tomar distancia afectiva del pas para poder teorizar acerca de l. Los llamados a reinventar la identidad nacional chilena no son los integrantes de la generacin que hizo la transicin. sta es una generacin que se ha renovado muchas veces, pero no creo que tenga la energa para hacerlo de nuevo. La gente tiene hoy muchos miedos, pero no son los mismos de ayer: miedo a la represin, al caos econmico o al desorden poltico. Son miedos mucho ms individuales: a perder el empleo, a tener una enfermedad, a la delincuencia, al sinsentido. Como dice Gell, las actuales elites administran el presente a nombre del pasado, y no son capaces de responder a estos miedos. Como dice Kapuscinski, son como los que han sobrevivido a una guerra, que nunca lograrn librase de ella. La guerra persiste en ellos como una joroba en el pensamiento, como una dolorosa joroba que ni siquiera el ms eminente de los cirujanos es capaz de extirpar. Por lo mismo, es indispensable la irrupcin de una nueva generacin para tener un nuevo relato y, en base a ste, una nueva identidad como nacin.

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PASADO Y FUTURO

MANUEL VICUA

Partir comentando la presentacin de Fernando Silva. Hay dos cuestiones en las que pretendo reparar porque las juzgo de inters en el marco de un seminario como ste, centrado en la discusin en torno al presente y al futuro del pas. Esas cuestiones se reeren a la identicacin de continuidades en la historia de Chile y al papel asignado a las elites en su transcurso. Silva intenta dilucidar fenmenos y procesos constitutivos de la sociedad chilena. Para eso se remonta al periodo de la conquista y se demora en los siglos previos a la independencia, a n de exponer los fundamentos de esa combinacin de proyectos estatales y eclesisticos que conformaron el sistema colonial. Se trata de dos modalidades de ingeniera social no exentas de impulsos utpicos, sobre todo en el mbito de las rdenes religiosas. Silva se remonta tan atrs con el objeto de detectar las permanencias casi estructurales de nuestra historia, como un modo de evidenciar las condiciones en cuyo interior se desenvuelven los proyectos de reforma y las polticas pblicas, estas ltimas en general indiferentes a la historia y a las particularidades de los contextos donde intervienen. Una iniciativa valiosa, sin duda, porque junto con recordarnos que toda sociedad tiene inercias reacias a la ingeniera social, se aventura a identicar algunas de esas continuidades, cuya prolongacin en el tiempo resulta a veces pasmosa. Silva seala estos hechos, en el fondo, como advertencia contra el voluntarismo poltico de los revolucionarios de ayer e incluso de los modestos reformadores de hoy. Me parece que el sentido de fondo o el aporte de la historia, tal como Silva la concibe, es bsicamente ste: ser un llamado a la cautela, una seal de alerta sobre los lmites de las transformaciones. El objetivo es encomiable, pero presenta algunas dicultades. En nombre de las continuidades, fcilmente pueden acabarse subestimando las posibilidades reales de cambio, inhibiendo aspiraciones tan legtimas como factibles y, en ltima instancia, estimulando el conformismo. Leyendo a Silva, da la impresin de que la colonia imprimi en nosotros unas huellas indelebles. A despecho de las percepciones de cambio, de los discursos y las prcticas rupturistas, del nacimiento de una repblica independiente en oposicin al rgimen monrquico y a ese pasado que los patriotas y

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los liberales del XIX ambicionaban dejar atrs a toda costa, la colonia sobrevive bajo otras formas, slo en apariencia diferentes. Para Silva, en el fondo, la repblica representa una impostura. Los presidentes son pequeos reyes, los funcionarios del XVIII y los del XIX son prcticamente indiscernibles, y las novedades radicales, como la instauracin de un Congreso nacional, casi nada tienen de nuevo, pues ah se hablaba poco, nos dice Silva, y la contundente maquinaria de intervencin electoral del poder ejecutivo, en ejercicio durante dcadas, determinaba mayoritariamente la composicin del Parlamento. Continuidades hay, sin duda, y al momento de considerar las legales es cuando Silva resulta irrevocable. Pero en lo atingente a la poltica s las exagera, y esto ocurre porque desestima, con desparpajo, el poder del republicanismo y del liberalismo, del principio de la soberana popular y de los derechos individuales, como vehculos de transformacin al alcance de todos los sectores sociales. Desde el mismo da en que se instauran esos referentes ideolgicos como el nico vocabulario poltico legtimo, todos los grupos postergados del ejercicio efectivo de sus derechos poseen los recursos para articular coherentemente sus reivindicaciones y reclamar su acceso, en pie de igualdad, a la comunidad de los ciudadanos, originalmente restringida a los hombres con alguna educacin y ciertos recursos econmicos. As sucedi, siendo esquemtico, con obreros y artesanos durante el siglo XIX; as tambin con las mujeres y los campesinos durante el XX. Mientras en el Congreso se hablaba poco, por tanto, cobraron fuerza transformaciones sustantivas en la historia de la ciudadana, desarrollndose una precoz pero enrgica cultura de la movilizacin poltica y una vivaz esfera pblica, en virtud de las cuales se dilat y diversic el nmero de personas que se sentan implicadas en las vicisitudes de la comunidad nacional, y para quienes Chile representaba algo ms que un accidente geogrco. Chile como repblica y nacin independiente adquira gravitacin social y cultural. En suma, las continuidades de fondo que detecta Silva, sustentadas en una erudicin ofuscadora, a veces slo suponen continuidades superciales que distraen de las transformaciones ms profundas. Ahora bien, las continuidades que percibe Silva se derivan, en parte, del enfoque que aplica al pasado. Presta atencin preeminente a las elites, dejando fuera de foco, en general, al resto de la sociedad. Tiene la tendencia a describir la construccin de Amrica como algo concebido e implementado desde arriba, de manera casi unilateral. Por eso la sociedad, con toda su uidez y heterogeneidad, con toda la indeterminacin y la complejidad de un mundo de frontera y en gestacin, queda reducida a un receptor ms o menos exible, ms o menos dcil, de las disposiciones de la burocracia imperial. El guin de la historia parecen escribirlo las elites en solitario, como autoras de un monlogo ni siquiera importunado por el lejano rumor de las

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masas, de los mestizos, de las castas, de los indgenas; adicionalmente, lo que ms pesa en esta narrativa, en acuerdo con la guracin de las elites, son los ordenamientos normativos de la cultura letrada que le era propia, adems de funcional a sus intereses. De ah que parezca lcito, al contar la formacin de la sociedad hispanoamericana y chilena, connarse al examen de las elites, como si stas hubiesen sido las nicas protagonistas dignas de atencin histrica. Sin perjuicio de la notable erudicin de Silva, particularmente en materias alusivas al derecho y a los mbitos institucionales, lo antedicho le inclina a subestimar o ignorar la participacin y importancia de otros sectores, distintos a las elites, en eso que designa como la construccin de Amrica. Creo oportuno reparar en esto, pues si deseamos conversar, a partir de un pasado que podamos reconocer como comn, sobre las perspectivas del Chile que viene, tal vez sea necesario proponerse una historia que se esfuerce por acompaar y auxiliar los desafos e ideales de una sociedad democrtica. Esto supone incorporar a sectores marginados por decenios de la representacin historiogrca y de la representacin poltica efectiva. Sumar, en vez de restar grupos o sectores, pero sin incurrir en una mera adicin inconexa. El desafo es ofrecer visiones de conjunto que pongan en relacin distintas formas de participacin en la construccin de la nacin, diversicando social, sexual, tnica, regional e incluso nacionalmente (si pensamos en los aportes de los inmigrantes), el repertorio de actores relevantes. Una historia de esta naturaleza, por denicin plagada de conictos y episodios de violencia por parte del Estado, comporta narrativas en proceso de permanente reformulacin, ms dialogantes y ms renuentes a la cristalizacin de versiones ociales. Cuando una sociedad se hace ms diversa, ms heterognea y compleja, se hace ms complejo asimismo el papel que desempea la historia, en caso que esperemos de sta alguna ayuda para pensar el pasado de modo congruente con el presente. Porque en la medida en que las sociedades se transforman, tambin lo hace su relacin con el pasado; y lo que valoramos del pasado, o juzgamos digno de historia, incide en cmo percibimos el pas y, por supuesto, en cmo nos imaginamos su futuro.

Los imaginarios de futuro como ejes estructurantes de la solidaridad y la integracin social es el tema de fondo de la presentacin de Pedro Gell. Mientras Silva, historiador del derecho, se sumerge en un pasado lejano, Gell, socilogo, se centra en el anlisis de la sociedad contempornea, intentando diagnosticar un cambio de sensibilidad cuyos sntomas emergen a mediados de esta dcada. Si hacemos a un lado las disquisiciones concep-

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tuales sobre la funcin cultural de los relatos de futuro en las sociedades modernas, Gell se propone, para ir al grano, tomarle el pulso o pillarle la vena a una sociedad en rpida transformacin. La idea de fondo es dilucidar las condiciones de posibilidad para la elaboracin o el surgimiento de los relatos de futuro o proyectos de pas capaces de aunar esfuerzos ciudadanos y hacer sentido a la experiencia de los individuos como miembros de un colectivo que, al mismo tiempo que promete u otorga benecios, tambin reclama sacricios, tambin impone una satisfaccin diferida de nuestras aspiraciones. Gell escribe en la estela de los informes del PNUD, en cuya elaboracin ha tomado parte activa. Tambin distingo, al fondo de sus preocupaciones, la gura tutelar de Norbert Lechner. Gell constata una crisis de sentido en ciernes, un malestar anmico en la sociedad, una cierta carencia cultural que divorcia la percepcin respecto de nuestras vidas y de nuestras apreciaciones acerca del pas. Estara gestndose una desaliacin de las biografas personales en relacin con los destinos colectivos. El relato de la transicin, esa narrativa compuesta para acompaar y propiciar el proceso de recuperacin de la democracia, habra caducado y, a juicio de Gell, ya sera hora de sepultar al muerto, hacer el luto sin grandes aspavientos, y ponerse a trabajar en algo distinto. Sin relatos efectivos de futuro, sin narrativas aptas para amalgamarnos como sociedad, correra peligro la integracin y la coordinacin social en procura de metas compartidas y de bienes sociales fuera del alcance de las iniciativas individuales. El trastorno que Gell diagnostica residira en la subjetividad de las personas, en una sensacin de incertidumbre respecto al futuro colectivo y en una apreciacin negativa de las retribuciones de las cuales dispone el sistema para compensar las contribuciones a la sociedad de los individuos. Cmo sucumbi el relato de la transicin? De muerte natural o en forma violenta? Gell le atribuye a la propia ecacia del relato de la transicin su caducidad actual, sealando como anticuados los miedos que esa visin de futuro miedo al desorden poltico, al conicto social, a la sbita violencia de las reivindicaciones postergadas pretenda conjurar. La experiencia de la democracia habra acabado por evidenciar el carcter extemporneo de esos temores, que en el fondo representaban los fantasmas asociados a la experiencia traumtica de la prdida de la democracia y de la dictadura. Ahora estaramos inmersos en un tiempo de espera, sin saber muy bien a qu arrimarnos, hurfanos de una visin de futuro adecuada para compensar, con la perspectiva de sus realizaciones, las privaciones y las insatisfacciones del tiempo presente. Los relatos de futuro, cuyos mbitos de pertinencia son muy variados (las parejas tambin tienen relatos de futuro concernientes a su vida en comn) son artefactos culturales con dosis variables de elaboracin consciente.

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Cuando se reeren a un pas suelen proceder preferentemente de las elites y, en particular, de las elites poltico-intelectuales. Las fuentes de inspiracin pueden remitir a distintos horizontes, pero en denitiva son las elites las encargadas de elaborar esos relatos, darle coherencia a materiales dismiles, infundirle sentidos globales y articulados al magma de intereses, valores, ideas, impulsos y aspiraciones que aportan materia prima a esas creaciones culturales. Tampoco habra que obviar el valor de estos relatos a la hora de fundar y consolidar las posiciones de preeminencia de las propias elites. Gell menciona esto a la pasada; cumple con hablar de poder y hegemona, pero como una obligacin ms accesoria que medular, me parece, al cuerpo central de su argumento. Yo preferira detenerme en esto. Los relatos de futuro suelen servirles a las elites antes que a la abstraccin sociolgica que conocemos como el ciudadano medio o corriente, dado que les suministran un proyecto en virtud del cual constituirse como tales (vale decir, como grupos dirigentes), reclamando para s la legitimidad de un liderazgo histrico y de la conduccin del pas. De ah que estos relatos le interesen o le urjan ms a las elites que al comn de las personas, y que sus niveles de arraigo en la poblacin sean bastante superciales cuando carecen de fuertes apoyos institucionales. En este sentido, para no lamentar la muerte de algo que en rigor nunca hemos tenido, yo evitara exagerar la convocatoria de los anteriores relatos de futuro, relatos que en realidad siempre han sido, preferentemente, discursos de elite, discursos tiles para su integracin, pero no por eso moneda corriente de la percepcin y de la experiencia cvica del conjunto de los chilenos. Atinadamente, Gell sostiene que los relatos de futuro combinan teora y mito, verdad y ccin, importando ms su ecacia como movilizadores y encauzadores de energas sociales, que su pleno ajuste al estricto declogo del mundo emprico. Sospecho que su ensayo sobre el gran relato de futuro chileno de las ltimas dcadas tambin participa de esa mezcla, combinando aportes tericos con materiales mticos, toda vez que Gell le concede a la narrativa de la transicin la cualidad de nuevo tiempo de los orgenes. En ste, y gracias a ese prodigioso relato, los mecanismos de integracin y de coordinacin social que producen y conciertan orden y progreso, dosican con pulso sereno la satisfaccin personal y el autosacricio, y enlazan delicadamente las carencias del presente con las esperanzas del futuro; se habran ensamblado con la mgica pulcritud geomtrica que suelen discernir, en sus laboratorios conceptuales, los tericos sociales de imaginacin funcionalista. Estos relatos, incluso cuando han sido ms aglutinadores, siempre han inuido a sectores limitados. Soy escptico, por tanto, de las interpretaciones que se explican las incertidumbres sobre el futuro nicamente a partir del colapso de una estructura de sentido que nunca nos alberg a todos, y

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cuyas grietas pueden deberse a una variedad de factores de distinta ndole, no todos atribuibles a dinmicas culturales o simblicas. Por lo dems, histricamente, los relatos de futuro han sido plurales, conviviendo mejor o peor, en rivalidad o en colaboracin, apelando a audiencias similares, superpuestas o diferentes, y sus signicados, como los de cualquier narracin, por fuerza son interpretados de distintas maneras: lo que cobra o pierde sentido para unos, no necesariamente lo hace para otros. As pues, ante la crisis de alguno de estos relatos, no habra que ponerse catastrosta, ni alarmarse ms de la cuenta, ni dar a entender, como hace Gell, que en su ausencia nos privamos de las condiciones forzosas para hacer posible el desarrollo econmico, poltico, cultural del pas. En cualquier caso, de poco sirven los relatos de futuro si, como bien seala Gell, no generan formas de adhesin o identicacin masiva. Y hoy estn cada vez menos capacitados para resultar efectivos desde ese punto de vista. En una sociedad plural como sta, con una opinin pblica ms inquisitiva, unos medios de comunicacin menos homogneos y obsecuentes, una sociedad civil no dir electrizante pero tampoco inerte, y unos partidos en crisis como instancias representativas, ningn sector, cualquiera sea su inuencia o su poder, puede monopolizar la produccin de sentidos nacionales. Dndole vueltas al texto de Gell, me pregunto si el dcit de grandes relatos nacionales no afecta o inquieta ms a quienes se sienten llamados a ser sus autores (otra vez, las elites) que a los peatones de la calle o a las guras annimas de la vida nacional. Sin esos relatos (piensen en la bulla de los dscolos y otras formas sintomticas de descompostura poltica), las ms damnicadas y perplejas son las propias elites. Conjeturo que esto es lo clave. Desprovistas de los consensos tcitos que enmarcaban y ordenaban su actividad, las elites han perdido, por aadidura, importantes puntales de su legitimidad poltica. Por ende, idear relatos de futuro en el contexto actual no es prioritario para calmar las inquietudes y frustraciones del chileno medio, aparentemente zarandeado dice Gell por distintas temporalidades, sino antes bien para impulsar la reproduccin y la renovacin de las elites. Se trata de algo vlido, de algo tambin necesario, pero no de una operacin de salvataje ideolgico de una sociedad aquejada del hipottico mal del futuro incierto.

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II. ECONOMA Riesgo e igualdad en una sociedad de mercado

HACIA UNA POLTICA SOCIAL EFICIENTE Y EFECTIVA1

HARALD BEYER / CLAUDIO SAPELLI

INTRODUCCIN

En este trabajo se discute crticamente la poltica social en Chile, sus actuales preocupaciones y diseo. Se propone un centro de atencin diferente y un cambio en los ejes de la poltica pblica al respecto. Los ingresos de los hogares chilenos se determinan en una proporcin signicativa en el mercado del trabajo. La elevada desigualdad que caracteriza al pas no se puede analizar, entonces, independientemente de lo que ocurre en ese mercado. Estamos convencidos de que una mayor atencin al empleo llevar no slo a un cambio positivo en la distribucin del ingreso, sino tambin en la productividad y la eciencia de la economa, con los consiguientes impactos positivos en el bienestar de la poblacin. Esa preocupacin obviamente debe combinarse con un grado razonable de seguridades para la gente. No es recomendable que stas sean de carcter universal y deben ser diseadas con cuidado para no provocar dependencia. As, por ejemplo, deben ser seguridades denidas, concretas y con posibilidades efectivas de retirarse con el paso del tiempo. Los programas especcamente dirigidos a la pobreza deben retirarse gradualmente, de modo de no generar impuestos elevados a salir de la pobreza. Nuestra poltica social tiene demasiados programas cuyo retiro es abrupto apenas se supera un cierto umbral de ingreso. Tales iniciativas son inconvenientes porque vuelven muy cara la salida de la pobreza, pero adems castigan el esfuerzo personal. Las seguridades en caso de prdida del trabajo pueden perfeccionarse de manera sustancial, pero para avanzar en ello es razonable exibilizar algunas regulaciones que antes que defender ingresos, pretenden proteger empleos. Ello est llevando, en la prctica, a un mercado del trabajo dual, con un grupo de trabajadores que tiene proteccin del empleo y de ingresos, y otro grupo que carece de ambas. Es, ciertamente, un equilibrio ineciente. Avanzar hacia un nuevo equilibrio supone redenir la proteccin del empleo. Muchas de las iniciativas que realiza el Estado en el campo social estn mal diseadas, son de escaso impacto o no son sucientemente redistributivas. Parece razonable reemplazar estos programas y agregar nuevos recursos para llevar adelante un programa ms ambicioso de transferencia a los sectores de menores

1 Agrademos los comentarios de scar Landerretche y Salvador Valds as como de los participantes del seminario El Chile que Viene VI.

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ingresos. El esfuerzo redistributivo de nuestro pas en este mbito es modesto y limita, entonces, el impacto presente de la accin estatal. En este sentido nos parece apropiada la propuesta del Consejo de Trabajo y Equidad sobre un subsidio a los ingresos del trabajo. Este transere dineros a los sectores ms vulnerables, pero a cambio de un esfuerzo laboral. El programa planteado por dicho Consejo puede ser eventualmente ms ambicioso que el propuesto, pero conservando su diseo. Tambin son razonables las transferencias que premien la permanencia de jvenes de escasos recursos en el sistema educativo. Si bien ya hay iniciativas en ese mbito, ellas pueden perfeccionarse, por ejemplo extendindolas a los jvenes desertores del sistema escolar que se capaciten en programas acreditados para estos efectos. Luego de esta introduccin, este ensayo se desarrolla de acuerdo a la siguiente estructura: en la seccin 2 se discute la desigualdad, en la 3 el mercado de trabajo, en la 4 se proponen alternativas de poltica social y la seccin 5 concluye.
1. LA DESIGUALDAD

La poltica social en Chile durante los ltimos aos ha estado marcada por la preocupacin por el alto nivel de desigualdad. Que dicha desigualdad no haya disminuido (cuando se usa la encuesta CASEN y se mide la desigualdad con el ndice de Gini) para muchos marca un problema de diseo de la poltica social, e incluso de la poltica econmica. Sin embargo, no estamos de acuerdo con que el alto nivel de desigualdad que mantiene Chile sea el nico marco para discutir la poltica social en los ltimos aos. Y an si lo fuera, el diagnstico ha sido errado y por lo tanto muchas polticas que se han adoptado, en particular en el mercado laboral, han contribuido a aumentar la desigualdad en lugar de disminuirla. El tema de la desigualdad merece entonces una discusin. Es cierto que el nivel de desigualdad es alto en Chile. El coeciente de Gini, un indicador habitual de desigualdad, que toma un valor cero en caso de igualdad absoluta y uno en caso de desigualdad absoluta, en Chile ha uctuado durante las dos ltimas dcadas entre 0,52 y 0,56. El promedio simple de este indicador para 127 economas a las que el Banco Mundial reporta su valor es equivalente a 0,41.2 En los pases desarrollados, el valor de este coeciente ucta tpicamente entre 0,3 y 0,4; en los pases escandinavos llega a 0,25. Quizs ms importante que el nivel fenmeno que, como veremos, tiene larga data, ha preocupado que la desigualdad parece no disminuir. Mostraremos ms adelante que la investigacin reciente cuestiona esta apreciacin. Es importante tomar en cuenta que la alta desigualdad no es un fenmeno reciente. Histricamente, Chile ha presentado altos niveles de desigualdad. Por ejemplo, una estimacin para 1861 sita el coeciente Gini para nuestro pas

2 Los datos no son estrictamente comparables porque a veces incluyen slo los sectores urbanos y para algunos pases estn sobre la base de consumo y para otros sobre la base de ingresos.

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en 0,64.3 Desde ese entonces la situacin ha mejorado algo. Que no haya mejorado mucho tampoco debiera sorprender. Hace muy poco que se introducen polticas pblicas con el objetivo de corregir las desigualdades iniciales. Las polticas pblicas hasta entonces hacan poco por corregirlas y, por cierto, estaban lejos de ofrecer igualdad de oportunidades. El gasto pblico beneciaba especialmente a los grupos de ingresos medios altos y altos. As, por ejemplo, se privilegiaba el nanciamiento de la educacin superior de unos pocos, descuidando el acceso a la educacin escolar de muchos. La cobertura educativa, por ejemplo, fue baja hasta muy avanzado el siglo XX y slo ahora se estn alcanzando niveles de cobertura razonables en la educacin secundaria. El poco efecto redistributivo de la inversin en educacin tambin poda extenderse a otros mbitos, como pensiones, vivienda y salud. La manera de enfocar la poltica social comenz a experimentar un giro gradual hace apenas cuatro dcadas y se ha reforzado slo en las ltimas dos, con la ayuda de fuentes de informacin que antes no estaban disponibles. A pesar de las transformaciones ocurridas, an persisten reas donde se nota una falta de nfasis redistributivo. Conviene, eso s, cualicar la preocupacin que genera el alto nivel de desigualdad y la frustracin originada en su aparente inmovilidad. Sapelli (2005, 2007) ha demostrado que, vista por cohortes, la distribucin del ingreso s est mejorando. Las personas que hoy tienen menos de 50 aos tienen una distribucin del ingreso menos desigual que quienes tienen ms de 50 aos. Y dicha distribucin va mejorando a medida que las personas pertenecen a una cohorte ms joven. Adems, Engel (2008) ratica el resultado original de Sapelli. Encuentra que la distribucin del ingreso mejora an sin tomar en cuenta el efecto cohorte encontrado por Sapelli. Dicha mejora es mucho ms evidente en la encuesta de ocupacin de la Universidad de Chile (slo para el Gran Santiago) que en la CASEN (a nivel nacional), y a su vez es ms evidente cuando se usan indicadores de desigualdad que ponen mayor peso en lo que ocurre en las puntas (como la diferencia intercuartil), que cuando se usa el indicador tradicional (el ndice de Gini), ms inuenciado por lo que ocurre en el centro de la distribucin. Ms all de estos resultados, lo cierto es que en materia de distribucin del ingreso no es posible producir cambios en plazos breves, sobre todo en presencia de una historia de serias deciencias en la accin estatal. Por eso es difcil entender que exista frustracin ante la lentitud con la que se producen los cambios en tal distribucin, ms an cuando simultneamente se han observado aumentos importantes en los ingresos de los hogares y reducciones en los niveles de pobreza. Estos fenmenos han ido acompaados de aumentos signicativos en el gasto en salud, vivienda y educacin, y de la creacin de una red social que transere, a travs de distintos programas, importantes recursos a las personas en situacin de pobreza.
3 Vase Branko Milanovic, Peter Lindert y Jeffrey Williamson (2008), Ancient Inequality, mimeo, Universidad de Harvard.

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Se ha ido consolidando, desde hace ya muchos aos, una economa que descansa sobre el mercado como asignador de recursos y que, al mismo tiempo, transere recursos a las personas para aumentar sus capacidades (reduciendo, al menos tericamente, brechas de oportunidades y desigualdades de ingresos) y aliviar situaciones de pobreza. Por supuesto, no todas las iniciativas y polticas en desarrollo contribuyen a esos objetivos y hay mucho espacio para mejorar, pero no es el propsito de estas pginas abordar esa tarea. La consolidacin antes mencionada no signica que haya acuerdo respecto de la magnitud que debe tener el esfuerzo redistributivo y, adems, respecto al marco que debe caracterizar ese esfuerzo. En gran medida, ambas dimensiones estn correlacionadas, por lo que es indispensable una discusin conceptual respecto de cmo se contina, desde el escenario actual, abordando los desafos de pobreza y desigualdad de ingresos, y las debilidades que se observan en la estrategia seguida hasta ahora. Esta discusin debe considerar, entre otros aspectos, que Chile ha alcanzado apenas un ingreso per cpita que se acerca a 10 mil dlares corrientes (casi 14 mil en dlares de igual poder de compra), que tiene una red social imperfecta y que tiene una situacin de bajo empleo. Tambin parece razonable tener en mente el informe del Consejo de Trabajo y Equidad, en particular su nfasis en no crear polticas asistencialistas que desincentiven los esfuerzos personales, orientar la accin social a incentivar la productividad de los trabajadores pocos calicados y promover la creacin de empleo en los sectores que carecen de l. La situacin del empleo es un buen punto de partida para abordar los desafos de Chile en el mbito social.
2. SIN CAMBIOS EN EL MERCADO DEL TRABAJO NO HAY CAMBIOS EN DESIGUALDAD

Durante mucho tiempo se ha desatendido nuestro mercado del trabajo. Ello no deja de ser preocupante, porque la principal fuente de ingreso de los hogares es precisamente el trabajo. En efecto, de acuerdo a la encuesta CASEN 2006, el 86% de los ingresos autnomos de los hogares proviene del trabajo (un 81% de los ingresos totales). Entonces, para explicar las causas de las desigualdades en Chile es fundamental entender bien las caractersticas de dicho mercado. Al respecto, no basta con analizar peridicamente la tasa de desempleo que, por lo dems, es un indicador derivado de lo que sucede con el empleo y la fuerza de trabajo. En ese sentido, informa muy poco de la realidad del trabajo en un pas especco.4 El fenmeno ms preocupante es el hecho que, como indica el cuadro 1, nuestro pas presenta una tasa de ocupacin muy baja. El promedio para los

4 En todo caso, es interesante notar que Chile ha exhibido una tasa de desempleo relativamente alta en las ltimas dos dcadas a pesar de que el crecimiento econmico ha sido satisfactorio. Es as como sta ha promediado un 8,2% en ese perodo con un mnimo de 6,1% en 1997. No son nmeros particularmente positivos, en especial si se considera que la tasa de desempleo no se distribuye homogneamente en la poblacin sino que afecta con especial fuerza a los trabajadores menos calicados.

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pases de la OCDE es casi 9 puntos porcentuales superior a la chilena. Dado que en Chile existen aproximadamente 11 millones de personas entre 15 y 64 aos, estos antecedentes indican que en nuestro pas hay alrededor de un milln de personas que en estos momentos no tienen un empleo y s lo tendran si las tasas de empleo fuesen similares a las de la OCDE. La tasa de empleo es, de acuerdo a cifras del INE, un poco ms de 10 puntos porcentuales superior si se considera al grupo entre 25 y 54 aos. Claro que ello no es de mucho consuelo si se considera que para los pases de la OCDE esa misma tasa alcanzaba en 2006 a ms de 76%, mantenindose una brecha considerable. Entre los jvenes la brecha es especialmente importante. En efecto, mientras en el grupo de 15 a 24 aos la tasa de empleo en los pases de la OCDE llegaba a un 43%, en Chile, de acuerdo a cifras del INE, era 11 puntos porcentuales ms baja.5
CUADRO 1 TASA DE EMPLEO PARA LA POBLACIN ENTRE 15 A 64 AOS 2006-2007

Pas Chile (2007) Italia Mxico Francia Repblica Checa Espaa OCDE Portugal Irlanda Japn Estados Unidos Australia Reino Unido Canad Suecia Nueva Zelanda
Fuente: INE, Employment Outlook 2007

Tasa de Empleo
57,1 58,4 61,0 62,3 65,3 65,7 66,0 67,9 68,1 70,0 72,0 72,2 72,5 72,9 74,5 75,2

5 La fuente para la OCDE es el Employment Outlook 2007. Las cifras para Chile fueron extradas del Datamart de empleo del Instituto Nacional de Estadsticas.

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Esta baja tasa de participacin ocurre a pesar de que ha habido un aumento importante en el empleo femenino, que en lo grueso seguramente es consecuencia de la mayor escolaridad de la poblacin. En efecto, ste ha crecido a tasas promedio de 3,6% en las ltimas dos dcadas, pasando de una tasa de participacin promedio en la primera parte de 1988, de 29,9% al actual 40,8%, como proporcin de la poblacin femenina mayor de 15 aos. Sin embargo, ese aumento en la participacin de la mujer ha sido parcialmente compensado por un pobre desempeo en el empleo de los hombres. Es as como su tasa de empleo es actualmente algo ms baja que hace veinte aos. En la primera parte de 1988 sta alcanz a un 68,1%, mientras que en la primera parte de 2008 a slo un 67,3% (ambas cifras en relacin a la poblacin mayor de 15 aos). Es ms, hacia 1993 esa tasa de empleo lleg a 73,1%, es decir casi seis puntos porcentuales superior a la actual. Si bien estos nmeros pueden estar inuidos por el crecimiento en la cobertura educacional, las magnitudes no guardan relacin con esos cambios y tampoco tiene parangn en la evidencia comparada.6 El problema central de estos bajos niveles de empleo es que ellos se reejan con especial vigor en los sectores de menores ingresos, cuyas tasas de ocupacin son particularmente reducidas, segn se aprecia en el grco 1. Las diferencias en las tasas de empleo son signicativas. La tasa de empleo en el 10% de los hogares ms pobres del pas es apenas un 40% de la tasa que se observa en el decil de hogares de mayores ingresos. En los deciles dos y tres, aunque las brechas se acortan siguen siendo muy importantes.
GRFICO 1 TASAS DE EMPLEO POR DECIL DE INGRESO POBLACIN DE 15 AOS Y MS

80% 70%
56.9% 61.1% 50.1% 45.1% 39.6% 27.9% 53.3% 62.7% 65.4%

70.4%

60%
Tasa de empleo

50% 40% 30% 20% 10% 0% I

II

III

IV

VI

VII

VIII

IX

Decil
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CASEN 2006

6 Ver Claudio Sapelli (2007), Algunas Reexiones sobre los problemas que presenta el funcionamiento del mercado laboral, Puntos de Referencia n. 289, Centro de Estudios Pblicos.

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Adems, como lo deja en claro el grco 2, las brechas en la tasa de empleo no slo no se han reducido sino se han incrementado. Este grco muestra cmo han evolucionado las tasas de empleo entre 1996 y 2006; considera en particular, para cada decil de ingresos, la diferencia entre la tasa de empleo de 2006 y la de 1996. As, si el nmero es negativo signica que la tasa de empleo era menor en 2006 que en 1996. Se puede apreciar que tal situacin se veric en el 20% de los hogares de menores ingresos. En el primer decil, la tasa de empleo en 2006 fue inferior en cuatro porcentuales a la de 1996. En el segundo decil, fue dos puntos porcentuales inferior. En los hogares perteneciente al 30% siguiente, la tasa de empleo subi, pero de forma muy modesta. Slo en la mitad de mayores ingresos, la proporcin de personas empleadas subi, de manera vigorosa, en la dcada analizada. Por consiguiente, lejos de abordarse con urgencia, esta tarea se ha descuidado de manera importante. As la evolucin del empleo, en lugar de estar al centro de los esfuerzos para reducir pobreza y acotar los niveles de desigualdad del pas, ha sido un factor que ha alimentado las desigualdades.
GRFICO 2 DIFERENCIA EN LA TASA DE EMPLEO DE 2006 RESPECTO DE 1996 POBLACIN DE 15 AOS Y MS (PUNTOS PORCENTUALES)

X IX VIII VII VI V IV III

-2.4% -4.0% 1.1% 0.3% 0.6% 3.5% 4.4%

5.2%

4.7% 5.0%

II I

-6.0%

-4.0%

-2.0%

0.0%

2.0%

4.0%

6.0%

Diferencia en tasas de empleo 2006 - 1996

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CASEN 2006 y 1996.

Esta situacin no es el resultado de caractersticas culturales o sociales que puedan atribuirse a las personas en condicin de pobreza. Detrs de esta realidad se encuentra el acceso desigual que tienen los distintos grupos edu-

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cacionales al mundo del trabajo. El grco 3 nos muestra las tasas de empleo por escolaridad. Para evitar los sesgos propios de las diferencias en duracin de los estudios asociados a los distintos niveles educativos, la informacin se presenta para la poblacin de ms de 25 aos. Son evidentes las diferencias en las tasas de empleo por nivel educacional alcanzado. As, por ejemplo, la tasa de empleo del grupo con educacin superior completa es casi 30 puntos porcentuales ms alta que la del grupo que tiene bsica completa. Como la forma de agrupar categoras educacionales ha variado a travs del tiempo, en el grco 4 presentamos las tasas de empleo por nivel de escolaridad de acuerdo a lo reportado por CASEN para 2006. Volvemos aqu a nuestra clasicacin habitual de 15 aos y ms. Se observa que no todas las personas tienen igual oportunidad de acceder al mercado laboral, y que la probabilidad de acceso aumenta a medida que se eleva la escolaridad.7 No est entre nuestros objetivos estudiar esos fenmenos, sino que constatar el hecho de que la probabilidad de empleo en Chile est fuertemente correlacionada con la escolaridad, lo que lleva a preguntarse cmo puede atenuarse esta correlacin. Por supuesto, una respuesta es elevar la escolaridad de la poblacin y dotarla de las competencias y destrezas que son necesarias para desempearse en el mercado laboral. Pero ello es una respuesta de largo plazo. Una respuesta ms inmediata puede ser la capacitacin, pero sta no es til para todos los trabajadores, su impacto es limitado y tampoco es posible de proveer en plazos breves.
GRFICO 3 TASAS DE EMPLEO POR NIVEL EDUCACIONAL POBLACIN DE 25 AOS Y MS

90% 80% 70%

53.0% 58.1% 44.8% 68.7% 68.1%

82.5%

60% 50% 40% 30% 20% Sin educacin formal

23.6%

Bsica Incompleta

Bsica Completa

Media Incompleta

Media Completa

Superior Incompleta

10% 0%

Fuente: CASEN 2006

7 Hay algunas discontinuidades que pueden estar asociadas a que tomamos como referencia el grupo de 15 aos y ms e introduciendo algunos sesgos en el anlisis, o bien que las deserciones estn correlacionadas con situaciones que no observamos y afectan el desempeo de esas personas en el mercado laboral.

110

Superior Completa

GRFICO 4 TASA DE EMPLEO POR AOS DE ESCOLARIDAD POBLACIN DE 15 AOS Y MS

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Aos de escolaridad
Fuente: CASEN 2006

Esta situacin es todava ms preocupante si se tiene en cuenta que las oportunidades de empleo para los grupos menos calicados no han estado elevndose, sino ms bien reducindose. En efecto, el grco 5 muestra que las tasas de empleo caen con fuerza entre 1996 y 2006 para aquellos con educacin bsica incompleta. El empleo del grupo con 4 aos de escolaridad o menos cae casi 4 puntos porcentuales. Para aquellos con una escolaridad entre 5 y 7 aos es algo inferior y equivalente a casi tres puntos porcentuales. Mientras tanto, para aquellos con una escolaridad entre 8 y 11 aos el cambio en la tasa de empleo es levemente negativo, es decir para ellos la probabilidad de acceso al mercado laboral no se ha modicado. En cambio, para aquellos con educacin media completa o ms las tasas de empleo crecen 2 puntos porcentuales.

111

GRFICO 5 TASAS DE EMPLEO POR ESCOLARIDAD: CAMBIO ENTRE 1996 Y 2006 POBLACIN DE 15 AOS Y MS

12 y ms

2,1

8-11 aos

-0,5

7-5 aos

-2,9

0-4 aos

-4,2

-5.0

-4.0

-3.0

-2.0

-1.0

0.0

1.0

2.0

3.0

Fuente: Encuestas CASEN

Este fenmeno difcilmente puede aislarse del proceso de cambio tecnolgico sesgado hacia el alto capital humano (SBTC, Skill Biased Technical Change) que ha habido en el mundo en las ltimas dcadas, promovido entre otras cosas por las computadoras. Eso ha aumentado la demanda de las personas con alto capital humano, al tiempo que disminuido la demanda de personas con bajo capital humano. Steven McIntosh describe y analiza este fenmeno8 para los pases de la OCDE. Pone justamente el nfasis en el empleo por nivel educativo y en como aquellos en la parte inferior de la distribucin de educacin han sufrido un shock negativo. En el caso de Chile, dicho shock puede haber sido agravado por polticas laborales (salario mnimo, cambios en los criterios de aplicacin de regulaciones, subcontrataciones) incorrectas que han encarecido el trabajo no calicado al tiempo que su demanda caa por otras razones. De manera que en este caso, la poltica laboral agrav un shock externo en lugar de ayudar a quienes lo sufran. Esto se produce por una aproximacin errnea a la poltica pblica en este mbito. sta, en lugar de mantenerse en el plano de la poltica scal (subsidios), interviene con regulaciones en el mercado laboral, buscando un objetivo que es ms ecientemente logrado y sin consecuencias perversas por la poltica scal. La intervencin en los mercados laborales es una tentacin a la que la poltica
8 Steven McIntosh (2008), Education and employment in OECD countries, UNESCO, Paris.

112

social debera, en general, renunciar, por los efectos inesperados que ella puede tener en las oportunidades de trabajo de la poblacin. Los antecedentes reportados sugieren, entonces, que tenemos una institucionalidad que no ofrece niveles aceptables de empleo para los sectores menos calicados; de ah las bajas tasas de empleo de la economa chilena y los cambios en las posibilidades de empleo de los sectores de menores ingresos. En estas circunstancias, es relevante estudiar cmo asegurar regulaciones laborales que potencien las oportunidades de empleo en nuestro mercado del trabajo, y cmo denir polticas sociales que creen los incentivos para que se produzca una incorporacin de sectores menos calicados a actividades remuneradas. Ambas polticas estn muy entrelazadas y en lo que sigue ello se notar, a pesar de que el nfasis est puesto en la poltica social. Pero es obvio que sin mayores tasas de empleo es imposible alcanzar mayores niveles de igualdad y menores tasas de pobreza. La dispersin en las tasas de empleo contribuye de manera signicativa a la desigualdad de ingresos que se observa en nuestro pas y las tareas urgentes deberan estar abocadas a reducirlas. La necesidad de poner el empleo al centro de la lucha contra la pobreza y la desigualdad se refuerza si se piensa, adems, que es muy difcil legitimar la poltica social si la ciudadana no percibe que la accin del Estado no va acompaada del esfuerzo de los que son beneciarios de dicha accin. De hecho, un 46,1% de la poblacin estima que la principal razn por la que existe la pobreza es la ojera y falta de iniciativa. Otro 30% estima que es la falta de educacin.9 En un sentido similar, un 39,7% de los chilenos estiman que la iniciativa y talento personales explican su xito econmico. Otro 26,9% estima que es la responsabilidad y trabajo duro. Se espera, entonces, que las personas se esfuercen para salir adelante. Una poltica social que no apunte en esa direccin tiene poco espacio para gozar de apoyo ciudadano. Este es un planteamiento sobre el que volveremos ms adelante. Qu se puede hacer para alcanzar mayores tasas de empleo en los sectores menos acomodados? Se requieren iniciativas mltiples entre las que destacan un crecimiento vigoroso, un marco laboral amistoso con los trabajadores menos capacitados, buenos programas de intermediacin y entrenamiento, entre otros. Por supuesto, tambin se requieren polticas pblicas que no desincentiven la bsqueda de empleo. Al respecto, quisiramos aqu destacar una propuesta del Consejo de Trabajo y Equidad el subsidio a los ingresos del trabajo que nos parece valiosa y que, sin perjuicio de las correcciones que se le puedan hacer, apunta en la direccin que debe caracterizar a la poltica social. Por una parte, exige una colaboracin y un esfuerzo de los beneciarios de la poltica y, por otra, establece un puente directo entre la poltica social y el empleo.
9 Estos resultados provienen de la encuesta que realiz el Consejo de Trabajo y Equidad con el apoyo del Observatorio Social de la Universidad Alberto Hurtado.

113

El informe del Consejo de Trabajo y Equidad en su captulo 1 propone mejorar la empleabilidad y los ingresos de los hogares ms pobres de Chile (28) y que el instrumento ms apropiado para ello es un subsidio al ingreso laboral porque el empleo es indispensable para salir de la pobreza y, adems, dignica a las familias (28). La falta de empleo en el pas, sobre todo en los hogares de menores ingresos, valida este enfoque. En concreto, el Consejo sugiere que el subsidio al ingreso laboral sea de 30% con un mximo de ingreso de 7,5 UF mensuales. Luego, este 30% declina gradualmente hasta cero al alcanzarse un ingreso de 15 UF mensuales (32). Adems, se seala que con el objeto de estimular el empleo se propone distribuir el subsidio al trabajo entre la oferta y la demanda. Los trabajadores obtendran dos tercios de este benecio, mientras que un tercio sera asignado a los empleadores. Esto signica que cuando la tasa de subsidio es 30%, un 20% correspondera al trabajador y 10% al empleador (32). El Consejo tambin propone que esta iniciativa se concentre inicialmente en el 20% de los hogares de menores ingresos en el pas y que sus primeros beneciarios sean madres y jvenes.10 Quizs el primer aspecto que convenga analizar es por qu se plantea la conveniencia de destinar parte del subsidio al empleador. El grco 6 puede ayudar a aclarar esta situacin. En l se describe la situacin del mercado del trabajo de los trabajadores menos calicados antes de la introduccin de esta iniciativa. El salario de equilibrio es S0 mientras que se contrata un nivel equivalente a E0. La introduccin de este subsidio crea ahora incentivos a trabajar ms, a los mismos salarios de antes, porque el ingreso recibido ser igual al salario ms el subsidio
ZGRFICO 6 LA SITUACIN DEL MERCADO DEL TRABAJO (VISIN SIMPLIFICADA)

Salario

Oferta (sin subsidio)

S0 S1

Subsidio

Oferta (con subsidio)

Demanda

Empleo

E0
Fuente: Elaboracin propia

E1

10 Vase captulo 1.1, seccin 4.2, en particular la 4.2.2.2.

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En el grco 6 ello se traduce en un aumento en la oferta de trabajo oferta (con subsidio) que presiona a un nuevo equilibrio con ms empleo (E1), pero un salario ms bajo (S1). Esto ltimo no signica que los nuevos trabajadores que se incorporen al mundo del trabajo tendrn un ingreso ms bajo que los que estaban inicialmente contratados. De hecho, como resultado del subsidio su ingreso ser superior a S0. En el grco 6 ello se aprecia si a S1 se le suma el subsidio ah indicado. Por supuesto, los trabajadores que estaban contratados al salario S0 seguirn recibiendo ese salario, que reejaba su productividad, y, en la medida que caliquen, el subsidio al ingreso del trabajo. Ahora bien, este anlisis supone que el mercado del trabajo puede acomodar este aumento potencial en la oferta a travs de una disminucin en el salario de los trabajadores (aunque, como veamos, no de sus ingresos). Pero si ello no fuese posible, esta iniciativa podra generar desempleo, porque el aumento en la oferta no sera absorbido por la demanda. Por ejemplo, si el salario no puede caer de S0, el desempleo sera equivalente a la diferencia entre la curva de oferta con subsidio y aquella sin subsidio a ese nivel de salario. Hay varias razones por las cuales los salarios podran mostrar inexibilidad a la baja; el salario mnimo es una de ellas. Pero ms que entrar en ese anlisis lo importante es notar que si parte del subsidio se entrega al empleador se pueden lograr efectos similares a los que se plantean en el grco 6, sin correr el riesgo de generar desempleo. El grco 7 aporta ese equilibrio. El subsidio inicial que slo iba al trabajador se reparte ahora entre ste y el empleador. As este ltimo, a los mismos salarios de antes, est dispuesto a aumentar su contratacin como resultado del subsidio.
GRFICO 7 EQUILIBRIO CON SUBSIDIO A LA OFERTA Y A LA DEMANDA

Salario
Demanda (con subsidio parcial) Demanda Oferta (sin subsidio) Oferta (con subsidio parcial)

S0

S1

Empleo

E0
Fuente: Elaboracin propia

E1

115

Por cierto, como el subsidio recibido por los trabajadores es menor que antes, el aumento de la oferta no es tan pronunciado. Pero ste es compensado por el aumento en la demanda. Se crea, por consiguiente, el mismo empleo que antes y los ingresos de los trabajadores son mayores. En este ejemplo, el salario de mercado no cae, como ocurra antes, mantenindose en S0. Un buen diseo del subsidio a los ingresos del trabajo evita, entonces, todo riesgo de generar desempleo. Ahora bien, los beneciarios de esta iniciativa veran aumentadas sus posibilidades de encontrar un empleo y recibiran mayores ingresos de los que podan acceder en el contexto laboral vigente. Veamos, entonces, exactamente el mecanismo. De aplicarse la propuesta del Consejo de Trabajo y Equidad, el trabajador recibira un subsidio equivalente al 20% de su salario bruto, que equivale a poco ms de 25% de su salario lquido11 hasta que su ingreso es de $150 mil (equivalente en el momento en que se realiz la propuesta a UF 7,5) que luego se reducira linealmente hasta un salario bruto de $300 mil. As, el valor mximo absoluto del subsidio sera equivalente a UF 1,5 (aproximadamente $30 mil al momento de la propuesta). Como existe una tasa de cotizacin aproximada de 21% ese subsidio representara para esta persona un aumento en su ingreso lquido de un 25%. A partir de esa cifra, el subsidio se comienza a retirar gradualmente, lo que lleva a que la lnea superior se acerque a la inferior para igualarse al nivel de UF15 brutos. La tasa de retiro propuesta por el Consejo, entonces, es un 20% (1,5/7,5). As, una persona que gana $200 mil brutos recibira un subsidio de $20 mil y una que gana $250 mil recibira slo $10 mil. Por supuesto, siempre que fuesen integrantes de un hogar del 20% ms pobre. El real impacto de este subsidio no se puede evaluar slo considerando el monto que recibira una persona que ya est trabajando. Debe ponerse en el contexto ms amplio de los cambios en los comportamientos que pueden generar al interior del hogar. El planteamiento del Consejo respecto de que este benecio se concentre slo en el 20% responde a una necesidad de asegurar una introduccin gradual de este programa, para ir evaluando el comportamiento del mismo, pero no cabe duda de que as como el recorte del subsidio es gradual respecto de los ingresos tambin debe serlo respecto de los deciles. Un corte drstico no slo genera desincentivos a salir de la pobreza, sino que puede reordenar la clasicacin de los hogares en el eje de ingresos. En la medida en que esto ocurra como resultado de una mayor igualdad de oportunidades que favorece la movilidad social, ese reordenamiento es bienvenido, pero cuando ello es producto de una poltica social mal diseada se crean incentivos y desincentivos perversos que no deben ser parte del cajn de herramientas de los encargados de la poltica pblica.
11 Las personas cotizan para salud, previsin y seguro de cesanta aproximadamente un 21% de su salario bruto.

116

La recomendacin realizada por el Consejo de Trabajo y Equidad requiere del compromiso laboral de las personas, pero exigirlo parece una condicin necesaria de la poltica social si no se quiere caer en iniciativas de carcter asistencial que terminan generando dependencia, y diluyen los esfuerzos que se hacen en otros mbitos para fortalecer las capacidades y el capital humano de los integrantes de los hogares con menores ingresos. Adems, est en lnea con la demanda ciudadana que ve en la falta de iniciativa una de las causas centrales de la pobreza, mientras que ve el xito econmico asociado a los talentos personales y al trabajo responsable. Es una iniciativa fundamental, ms all de los perfeccionamientos que se le puedan introducir, para seguir construyendo una poltica social razonable y eciente. Por ejemplo, las tasas de benecio pueden ser dependientes de las caractersticas de la familia o la reduccin del subsidio puede realizarse de manera ms gradual. Junto con ello, el subsidio a los empleadores podra retirarse a un ritmo ms elevado. No es necesario que las tasas de retiro coincidan. Asimismo, muchos subsidios monetarios que hoy se entregan de manera algo dispersa y sin un marco general pueden ser dejados gradualmente de lado y canalizar los esfuerzos del Estado en este mbito slo a travs de este subsidio a los ingresos del trabajo. Ms an teniendo en cuenta que esos subsidios generan incentivos que son contrarios a los que esta poltica aspira a promover. En la medida en que el subsidio a los ingresos del trabajo se disee de manera adecuada, incentive el empleo y transera montos importantes a los hogares de menores ingresos, se est creando una poltica que claramente redistribuye ingresos. La poltica social chilena ha sido criticada por ser poco redistributiva en el corto plazo, sobre todo si se la compara con la que existe en otros pases, en general europeos. En esta reticencia no cabe duda que ha inuido el temor a que transferencias redistributivas puedan generar comportamientos oportunistas que inhiban el esfuerzo personal. Una poltica como esta, as como tambin la contemplada en el pilar solidario previsional, tienen impactos redistributivo sin afectar los incentivos al trabajo y al ahorro previsional. Por cierto, cuando se mira nuestro mercado del trabajo no slo debe ponerse atencin a las brechas en empleo, tambin hay importantes diferencias salariales que considerar. El grco 8 resume esas diferencias. En l se presentan los ingresos del trabajo declarados por las personas ordenados de menor a mayor ingreso. Estos se han ajustado para uniformarlos como equivalentes a una jornada de 45 horas. Es evidente que las diferencias salariales son muy sustanciales, sobre todo en el 25% superior de la distribucin.

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GRFICO 8 DISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS LQUIDOS DE LA OCUPACIN PRINCIPAL JORNADA EQUIVALENTE DE 45 HORAS EN PESOS DE MAYO DE 2008

3500000

p25:$141.774

Mediana: $201.600 P75: $378.064

Promedio: $396.703

3000000

2500000

2000000

1500000

1000000

500000

0
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99

Fuente: Elaboracin propia a partir de CASEN 2006

Hay, al mismo tiempo, una menor dispersin relativa en la parte inferior de la distribucin, pero con salarios que son muy inferiores al promedio (algo caracterstico de las distribuciones desiguales). Esta realidad de ingresos laborales bajos para una parte signicativa de las personas ocupadas no puede descansar en explicaciones simples. Las bajas tasas de sindicalizacin, por ejemplo, sobre todo si se tienen en cuenta los efectos mximos de su accin sobre los salarios que se han encontrado en estudios empricos, no permiten dar cuenta de esta realidad. Esta realidad parece ser el fruto de una situacin compleja donde interactan los dcits de inversiones en capital humano del pasado, que ayudan a entender por qu un 45% de nuestra fuerza de trabajo tiene una escolaridad inferior a media completa, el elevado premio a la educacin superior que puede ser consecuencia del desarrollo de tecnologas que parecen ser poco amistosas con el trabajo no calicado12 y, probablemente, la estructura productiva y dotacin de factores inicial del pas. El grco 9 recoge, de una manera simple, el elevado premio a la educacin superior y, tambin cabe decirlo, el bajo retorno privado a la educacin escolar. En este sentido, se puede constatar que gran parte de la fuerza de

12 Sobre esto vase, por ejemplo, Claudia Goldin y Lawrence Katz (2008), The Race between Education and Technology, Harvard University Press, Cambridge, Ma.

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trabajo del pas goza de una baja productividad como consecuencia de alguna de las dimensiones recin sealadas. Uno observa que entre aquellos con educacin superior completa y quienes tienen menos de media completa hay una diferencia salarial de entre seis y ocho a uno (grco 9). Sumado esto a la anterior caracterizacin de las tasas de empleo por educacin, en que las tasas de empleo para quienes tienen ms de media completa son 50% ms altas que los que tienen menos (grco 3), se pueden obtener diferencias muy signicativos en los ingresos probables de personas segn su educacin: en particular, una diferencia que puede ir de nueve a uno hasta doce a uno, dependiendo de los valores que se considere para hacer este anlisis simple.
GRFICO 9 INGRESO POR HORA DE LA OCUPACIN PRINCIPAL HOMBRES QUE TRABAJAN MS DE 30 HORAS A LA SEMANA

9000 8000 7000 6000

Pesos 200

5000 4000 3000 2000 1000 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 y ms

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de encuesta Casen 2006

Con todo, en los ltimos aos se ha observado una compresin de la distribucin de salarios que se aprecia al observar las diferencias tanto entre el percentil 90 y 50 de la distribucin como entre el percentil 50 y 10.13 Ello queda en evidencia en el cuadro 2. Esta disminucin en la dispersin salarial, en la medida en que se maniesta con ms fuerza, debera contribuir a reducir las desigualdades existentes en el pas.14 Esta tendencia a la mayor igualdad de ingresos ya haba sido apuntada

13 El percentil i corresponde al salario observado para la persona que se encuentra en el i por ciento de la distribucin. As, por ejemplo el percentil 90 revela el salario que obtiene la persona que separa la distribucin en el 90% de menores salarios y el 10% de mayores salarios. 14 Para ms detalles, vase, por ejemplo, Osvaldo Larraaga y Rodrigo Herrera (2009), Los recientes cambios en la desigualdad y la pobreza en Chile, Estudios Pblicos, n. 109, pp. 149-186.

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hace unos aos en Sapelli (2005, 2007) en un estudio de cohortes.15 Las cohortes ms jvenes tienen una distribucin del ingreso ms igualitaria que las de ms edad. A esto ha contribuido la convergencia de las tasas de retorno a la educacin, observable tanto en los estudios por cohortes como en la CASEN, pero tambin cambios que en s mismos son negativos, como el menor empleo de las personas de menor educacin mencionado ms arriba (que censura la distribucin por la izquierda) y la ms alta rotacin de los trabajadores, discutido ms abajo, que ha disminuido el retorno a la experiencia por la menor acumulacin de capital humano de los trabajadores en el trabajo. O sea, existen formas socialmente positivas de que disminuya la desigualdad y formas socialmente negativas de que lo haga. Es posible apreciar que las mayores desigualdades en Chile se explican sobre todo por lo que ocurre en la parte superior de la distribucin. Las diferencias son, en una perspectiva comparada, muy marcadas. El cuadro 3 lo deja en evidencia. Este resume las razones entre los ingresos del trabajo para hombres entre 25 y 59 aos que no son independientes y que trabajan jornada completa.
CUADRO 2 EVOLUCIN DE LAS DIFERENCIAS SALARIALES EN HOMBRES EN SECTOR PRIVADOLOGARITMO NATURAL DEL SALARIO NOMINAL POR HORA

1996 P90 P50 P10 P90-P50 P50-P10

7,54 6,33 5,55 1,20 0,79

2000
7,82 6,60 5,95 1,23 0,65

2006
7,89 6,82 6,27 1,07 0,56

Fuente: Elaboracin propia a partir de encuestas CASEN

Esto ya quedaba en evidencia en el grco 8, pero el cuadro 3 permite apreciar que ese fenmeno explica las mayores desigualdades relativas de Chile respecto de otros pases. Es altamente probable, entonces, que esas diferencias sean atenuadas en alguna proporcin por los aumentos en la oferta relativa de graduados con educacin media o superior. La disminucin de la desigualdad en la cola izquierda de la distribucin tiene que estudiarse con ms cuidado, dada la posibilidad de que sea consecuencia de desarrollos negativos, como se dijo ms arriba. Sin embargo, es difcil anticipar los cambios futuros. En todo caso, el cuadro descrito revela la importancia del mercado del trabajo para reducir las desigualdades.

15 Claudio Sapelli (2007), A Cohort Analysis of the Income Distribution in Chile, Documento de Trabajo IE-PUC, N 290, (que reemplaza el Documento de Trabajo publicado en mayo de 2005, Returns to Schooling and Income Distribution by Cohort in Chile: An Analysis Based on Synthetic Panel Data).

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CUADRO 3 RAZONES RESPECTO DE LA MEDIANA PARA DISTINTOS PERCENTILES HOMBRES ENTRE 25 Y 59 AOS QUE TRABAJAN JORNADA COMPLETA (PARA CHILE DATOS DE 2006; OTROS PASES, DCADA DE LOS 90)

P10 Chile Alemania Australia Canad Estados Unidos Finlandia Holanda Israel Italia Noruega Polonia Reino Unido Suecia Taiwan
0,56 0,58 0,57 0,39 0,40 0,68 0,70 0,49 0,50 0,33 0,60 0,58 0,56 0,61

P25
0,69 0,79 0,75 0,68 0,64 0,80 0,83 0,66 0,82 0,78 0,76 0,74 0,81 0,79

P75
1,71 1,30 1,28 1,35 1,50 1,30 1,25 1,55 1,27 1,27 1,38 1,36 1,29 1,35

P90
3,24 1,70 1,59 1,70 2,17 1,73 1,65 2,29 1,82 1,67 1,89 1,85 1,72 1,78

Fuente: Para Chile elaboracin propia a partir de CASEN 2006. Para otros pases Franco Peracchi, 2001, Earnings inequality in internacional perspectives en Finnis Welch, editor, The Causes and Consequences of Increasing Inequalities, Chicago: The Chicago University Press

La baja productividad de los trabajadores no es fcil de enfrentar en el corto plazo, pero es indispensable partir reconociendo que se hace poco para cambiar esta situacin. En efecto, los recursos para capacitacin se canalizan de manera desproporcionada a travs de la franquicia tributaria administrada por el SENCE, que permite rebajar del impuesto a las utilidades los gastos en capacitacin hasta por un 1% de la planilla de remuneraciones. Este es un incentivo relevante slo para las empresas grandes. No es extrao, entonces, que el 42% de los recursos pblicos destinados a capacitacin queden en manos del 1% de las empresas (Informe Final del Consejo de Trabajo y Equidad, p. 65). Se necesitan, por consiguiente, modos alternativos de canalizar los fondos estatales para estos propsitos. La estrategia elegida debe hacerse cargo del hecho de que la capacitacin no es una estrategia socialmente rentable para todas las personas. Se requiere, por tanto, denir con precisin el perl de los beneciarios para no desperdiciar los recursos que se dediquen a estos propsitos. Teniendo en mente que posiblemente la capacitacin tenga mayores probabilidades de xito si se hace a edades tempranas, parece razonable disear una estrategia que apunte a jvenes desertores del sistema escolar o

121

que han mostrado poco apego a l. Por cierto, dicha estrategia debe centrarse en programas que tengan un impacto demostrado sobre estos jvenes. Una mayor preocupacin por el empleo y su evolucin obliga a pensar en el tipo de relaciones laborales que se estn generando en el mercado del trabajo. Al respecto, los antecedentes no son muy halageos. Por una parte, han estado disminuyendo los asalariados que son contratados de manera indenida. De acuerdo a la encuesta CASEN, entre 1994 y 2006 la proporcin de asalariados privados con esos contratos han bajado desde un 82 a un 65%. Esto ha coincidido con un importante cambio regulatorio en el mercado laboral (tanto de derecho como de regulacin). En paralelo, como es obvio, han subido los contratos a plazo jo o por obra y faena. Estos ltimos contratos ya no se usan slo en la agricultura y la construccin, como ha sido habitual en el pas. Por otra parte, de los pocos antecedentes dispersos que emergen de la evolucin del seguro de cesanta, se comprueba que algo ms de la mitad de los contratos indenidos que se han creado en los ltimos aos dura menos de 12 meses. Esto indica que los empleadores estn evitando relaciones laborales de larga duracin. Cuesta creer que ste sea un equilibrio eciente para las empresas, los trabajadores y el pas, y debe suponerse que es una respuesta a una legislacin que parece hacer muy caro el trmino de una relacin laboral. En este escenario hay pocos incentivos a entrenar a los trabajadores. As, se hace muy difcil que ellos puedan elevar la productividad. Pero tambin las empresas pierden oportunidades productivas. El problema es que no hay incentivos para reparar esta situacin. Uno de los efectos inesperados de este equilibrio es que una gran mayora de los trabajadores no est protegido ni por las indemnizaciones por aos de servicio deben estar al menos un ao empleados para acceder a ellas en caso de despido ni por el fondo solidario del seguro de cesanta, ya que para ello se debe tener doce meses de cotizaciones.
3. ALGUNOS LINEAMIENTOS CONCEPTUALES PARA LA DEFINICIN DE LA POLTICA SOCIAL Aspectos centrales

El debate respecto de la cuestin social, tan propia del siglo XIX, mantiene su vigencia aunque las preocupaciones han mutado. Ya no es la pobreza y degradacin de los nueve dcimos de nuestra poblacin que denunciaba Santiago Arcos en su carta a Francisco Bilbao. Las condiciones de vida de los chilenos indudablemente han mejorado. Desde nes de ese siglo, la mortalidad infantil antes del ao de vida, por ejemplo, ha cado de niveles de 343 por cada mil nios nacidos vivos al actual nivel en torno a 8 por cada mil. En concordancia con ello, la expectativa de vida al nacer ha aumentado desde los 27 a los 77 aos en este perodo. Entre el Centenario y el Bicentenario, el ingreso per cpita del pas se habr multiplicado aproximadamente siete veces en trminos rea-

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les; el gasto pblico, como proporcin del producto, se habr multiplicado por dos en el mismo perodo. Si bien la pobreza extrema ha perdido importancia aunque no est superada, en el debate pblico cobra ms importancia la desigualdad y la vulnerabilidad, y asociado a este ltimo concepto, la proteccin social como respuesta. A diferencia de la pobreza o la desigualdad de ingresos, la vulnerabilidad es un concepto algo impreciso. No es raro, entonces, que la idea de proteccin social tambin sea confusa. Qu se protege? Cmo se protege? Se hace a todo evento? Es un derecho, una garanta o una aspiracin de poltica? Es transitoria? Tiene lmites? Cmo se evitan los desincentivos o se minimizan los riesgos de caer en el asistencialismo? Son algunas preguntas, entre muchas otras, que se entrelazan y que no tienen respuestas claras desde el punto de vista tcnico. Tampoco surgen respuestas evidentes desde la poblacin, que permitan concluir que ella tiene posiciones compartidas en estos asuntos. La encuesta realizada por el Consejo de Trabajo y Equidad, representativa de la poblacin nacional, es reveladora al respecto. Por ejemplo, un 45% de los entrevistados arma que debera haber mayores recompensas al esfuerzo individual, mientras que un 43% apuesta por una mayor igualdad social. Probablemente ambos grupos privilegiarn distintas polticas pblicas y respuestas a las preguntas planteadas ms arriba. Con todo, un grupo mayor de entrevistados, un 58%, estima que es labor de cada uno buscarse oportunidades, mientras que slo un 21% estima que sta es una tarea que corresponde al Estado. El restante 21% estima que es una tarea compartida. Al mismo tiempo, un 36% estima que lo ms importante para salir de la pobreza es igualar ingresos, y un 47%, en cambio, privilegia oportunidades de movilidad social. No parece, entonces, que estemos en una sociedad que valore fuertemente la igualdad: se valora ms bien la meritocracia y la movilidad social. Por cierto, es difcil asegurar movilidad social en una sociedad que es permanentemente desigual, pero es posible que en un pas desigual se observe movilidad social y que este fenmeno sea precisamente un detonador gradual de reducciones en la desigualdad. Qu informacin contamos para evaluar el tema de la movilidad social? Quizs la informacin ms conable proviene de la Encuesta Panel 1996-20012006, todava insucientemente analizada. Sin embargo, el anlisis del panel 1996-2001 por Contreras et al. (2004) y su crtica por Sapelli (2004), permiten discernir el debate que dichos datos han planteado.16 Pero ms all de ste, una cosa es clara: la encuesta Panel sorprendi por la alta movilidad de la sociedad. A tal punto que personas que hasta entonces criticaban la sociedad chilena por lo rgida (baja movilidad) pasaron a plantear que haba grados de vulnerabilidad
16 Contreras, D.; Cooper, R.; Herman, J. y Neilson, C. (2004): Dinmica de la pobreza y movilidad social: Chile 1996-2001, Departamento de Economa Universidad de Chile. Sapelli (2005), Machuca, la movilidad social y la distribucin del ingreso en el Chile de hoy, Revista de Administracin y Economa UC, n. 59. Ver tambin Castro, R. y Kast, F. (2004), Movilidad de la Pobreza en Chile: Encuesta Panel. Libertad y Desarrollo.

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intolerables (la movilidad era demasiado alta). Es all que, en una sociedad muy mvil, con distribucin del ingreso mejorando, el tema de la vulnerabilidad toma primera la en el debate. Esto nos lleva a un punto fundamental en el diseo de las polticas: cualquiera sea la forma de aumentar los grados de seguridad en la sociedad, debe hacerse sin afectar en forma fundamental la alta movilidad existente, que es un n en s mismo de la poltica social. Sapelli (2008) analiza la movilidad educacional por cohorte y concluye que luego de un largo perodo de aumento se ha estancado.17 En su trabajo descarta que las leyes que han aumentado el mnimo educacional hayan jugado un rol en el aumento en la movilidad, y demuestra que juegan un rol en el estancamiento: por un lado la crisis de los 70 (con sus efectos sobre las condiciones en que se criaron quienes tenan edades preescolares en ese entonces) y el aumento en las familias monoparentales. Ms all de cmo se interpreten las opiniones anteriores, los resultados de la encuesta Panel y los resultados de las distintas investigaciones, no cabe duda de que ellas reejan de manera profunda las tensiones que emergen cuando se disean las polticas sociales y se discute el marco que les sirve de base. Es posible manifestarse a priori en un sentido moral, siguiendo a Rawls, en contra de las desigualdades a menos que ellas se puedan justicar de manera independiente. Incluso se podra defender algo ms igualitario que una prioridad para los ms deprivados, pero esto parece chocar con la realidad de las motivaciones individuales. Esto es as ya sea que se adopte la interpretacin de Nagel, de que las motivaciones individuales atentan contra la igualdad en dos dimensiones: para inhibir el apoyo a instituciones que intentan reducir las desigualdades y para ponerle presin incluso a instituciones que le dan prioridad a los intereses de los menos afortunados tolerando desigualdades sustanciales como el precio de la eciencia;18 o que se crea que las motivaciones individuales no se pueden suspender en una democracia capitalista y que requieren balancearse adecuadamente con objetivos polticos que, por muy legtimos que sean, no necesariamente son compartidos por toda la poblacin. Nagel, a pesar de su inclinacin hacia una sociedad ms igualitaria, parece creer que polticamente hay slo dos opciones posibles para los igualitaristas: O bien reducen sus aspiraciones y buscan un enfoque parcial a sus ideales a travs de cambios que se inscriban dentro de los lmites impuestos por el carcter general presente de las motivaciones humanas y las consecuencias de sus interacciones. O pueden esperar por una transformacin ms radical de actitudes que, junto con cambios institucionales, llevar a una realizacin ms plena de las igualdades socioeconmicas, dejando sin embargo una esfera personal libre para la expresin de una individualidad reconstituida.19
17 Vase Sapelli (2008), Movilidad intergeneracional de la educacion en Chile: Cohortes nacidas entre 1930 y 1978, mimeo, Instituto de Economa, PUC. 18 Vase Thomas Nagel, (1991), Equality and Partiality, Oxford University Press, p. 121. 19 Ibid., p. 124.

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Nagel es bastante escptico respecto de la segunda opcin y destaca la primera como una manera de insistir en un mnimo social elevado con condiciones de vida saludables, confortables y decentes, y esto como adicional a la igualdad de oportunidades, de modo que incluso aquellos que no puedan acceder a ingresos razonables en una economa competitiva se les garantice un estndar de vida decente. Por supuesto, no es evidente cmo se puede determinar ese estndar de vida, aunque probablemente Nagel no tendra problemas en dejar ello en manos de la poltica. Este autor da por supuesto que este mnimo social debera ser nanciado con una tributacin progresiva, que debera destinarse a apoyar servicios sociales y un impuesto negativo al ingreso. Con matices, esta es una postura que puede llegar a ser compartida por amplios sectores. La discusin actual, entonces, parece estar centrada en la dimensin de ese mnimo social, el diseo especco de los programas que lo sustentan y su nanciamiento. Volvamos ahora a la discusin nacional. Recordemos, en primer lugar, que cualquier estrategia social debe poner acento en nuestro mercado del trabajo. No slo porque los ingresos y los empleos que genera este mercado son responsables primarios de las desigualdades que existen en Chile, sino tambin porque, por una parte, la baja participacin de los sectores de bajos ingresos y de baja educacin le resta legitimidad a la accin estatal y, por otra, se produce el riesgo de generar una dependencia de esa accin en importantes sectores de la poblacin. En esta dimensin resta mucho por avanzar. En general, un problema de la poltica social en Chile es que contempla apoyos que son todo o nada, es decir, apenas se supera un determinado umbral de ingresos (puntaje de la cha, 40% ms pobre) los subsidios son recortados en forma total creando, en la prctica, un impuesto de cien por ciento a la salida de la pobreza. Hay, entonces, pocos incentivos a salir de la condicin de pobreza. Una poltica reciente que evita este problema de desincentivar el esfuerzo individual es el pilar solidario del sistema de pensiones. Este dene una pensin bsica solidaria para todas las personas del 60% ms pobre, aunque no tengan registradas cotizaciones durante edades previas a la edad legal de jubilacin. Si tienen un historial de cotizaciones las personas reciben su pensin autonanciada (que es funcin del saldo acumulado en su cuenta de capitalizacin) ms un subsidio que toma como referencia la pensin bsica antes mencionada y el monto de su pensin autonanciada (PAF). El subsidio va disminuyendo con este ltimo monto y se extingue totalmente si la PAF llega a $250 mil. Hay, entonces, un retiro del subsidio, pero no ocurre bruscamente como en la mayora de los programas sociales existentes. La tasa de retiro es de 30% (75/250). As, por ejemplo, una persona que logre autonanciar una pensin de $50 mil mensuales podr acceder a un subsidio de $60 mil, con lo que completar una pensin de $110 mil. Otra que logre acumular sucientes fondos para acceder a

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una PAF de $100 mil, acceder a una pensin nal de $145 mil, es decir, recibir un subsidio de $45 mil. En este esquema no se desincentivan las cotizaciones (la pensin crece con el esfuerzo individual), sino que se protege a las personas que por alguna razn no hayan podido acumular fondos para su vejez y se asegura una mayor equidad que la existente antes de la intervencin del Estado. Por cierto, se pueden discutir los montos. Hay argumentos para sostener que en la realidad chilena actual el esquema es muy generoso y, por tanto, a pesar de su diseo, esa generosidad desincentivar las cotizaciones de los trabajadores de menores ingresos. Pero tambin los hay para sostener que la pensin es demasiada modesta. Lo importante es que el esquema mantiene ventajas innegables desde diversos puntos de vista sobre diseos alternativos. Contrstese esta realidad con el esquema vigente antes de la reforma previsional. Este tambin garantizaba una pensin bsica que tena dos vas. Si la persona cotizaba al menos veinte aos, reciba una pensin mnima. Si no lo haca y caa en la pobreza, tena derecho a postular a una pensin asistencial que si bien era inferior a la mnima poda entregarse de manera permanente. La pensin bsica solidaria recientemente creada est entre ambos valores. No se trata, entonces, de que en el pasado no haya habido proteccin en la vejez. Los problemas eran otros. Haba desincentivos evidentes a cotizar. Por ejemplo, si la persona no esperaba cotizar veinte aos cul era el incentivo de seguir cotizando? Tambin si llegaba a los veinte aos y haba reunido menos fondos que los requeridos para nanciar la pensin mnima, toda cotizacin adicional no se traduca en una mayor pensin, sino que en un menor costo para el sco: cotizar, entonces, dejaba de ser un buen negocio. Que las ventajas de un retiro gradual de los subsidios no estn bien internalizadas lo demuestra el proyecto de subvencin preferencial que se tramit de manera ms o menos paralela al de reforma previsional, al menos en su ltima etapa. Este contempla una subvencin adicional a la regular para los estudiantes ms vulnerables (alrededor del 25% de cada generacin) en la educacin bsica, pero los estudiantes marginales no perciben nada de ella. Esto introduce nuevamente costos importantes para los estudiantes y sus familias que han superado apenas el umbral de este programa.20 Hay un costo menos evidente de programas que tienen estas caractersticas. En ocasiones, las autoridades responsables de administrar los distintos programas sociales, como una manera de evitar el retiro inmediato de los recursos y particularmente mitigar el impacto econmico que dicha decisin le genera a los beneciaros, prolongan los benecios ms all de lo razonable (y de lo legal, por supuesto). Al hacerlo introducen, por una parte, elementos que invitan a una compleja dependencia de la red estatal (incluyendo la dis20 En este caso tampoco es evidente que esta decisin sea tcnicamente correcta. Francisco Gallego y Claudio Sapelli (2007: Financiamiento y seleccin en educacin: Algunas reexiones y propuestas, Serie Puntos de Referencia, Centro de Estudios Pblicos) argumentan en favor de una subvencin escalonada que equivale a un retiro gradual o al menos poco abrupto de la subvencin preferencial.

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crecionalidad de las autoridades) y, por otra, generan programas que pierden efectividad en trminos redistributivos e incrementan los costos de la accin estatal (al incluir personas que no cumplen con los requisitos del programa). Estos problemas deben estar presentes cuando se discute cmo desarrollar y perfeccionar la red social del pas. sta no puede generar dependencia y debe privilegiar un enfoque redistributivo, lo que implica integrar a quienes caen debajo de los mnimos pero tambin dejar ir a quienes los sobrepasan. Combinar ambos propsitos no es una tarea fcil, pero es fundamental si se quiere incentivar la movilidad social, asegurar mnimos sociales y promover la igualdad de oportunidades. No hay que olvidar que como todas las polticas de Estado, las sociales tambin estn sometidas a grupos de inters que intercambian muy fcilmente el suyo con los del pas. La construccin de redes sociales debe estar atenta a esa captura y evitar una proliferacin de programas que corran el riesgo de ser capturados, y que luego cuesta mucho desarticular o reformular. Las evaluaciones de impacto son fundamentales para evitar ese problema, pero no son fciles de asegurar, sobre todo cuando los tiempos polticos son mucho ms rpidos que los tiempos tcnicos. Entonces, un sistema de seguridades razonables que proteja a los ciudadanos de eventos inesperados es una aspiracin de los ms diversos sectores polticos. Las diferencias estn en las caractersticas que dicho sistema debe tener, su costo y cmo balancearlo con otros objetivos polticos, econmicos y sociales. Por eso es importante denirlo adecuadamente. En estricto rigor, lo que desearamos en una sociedad democrtica de mercado es, por una parte, un sistema de seguros bien diseados que proteja a los ciudadanos de la prdida de empleo, de enfermedades catastrcas y de imprevisin en la vejez, entre otros aspectos, y, por otra, asegure ciertos mnimos de vivienda, atencin de salud, calidad de educacin, entre otros bienes. El sistema que se disee no puede ser tan rgido que en la prctica impida la movilidad social, y tampoco tan extenso que destruya los incentivos que son indispensables en toda economa de mercado. Por cierto, determinar el balance adecuado no es una tarea fcil. En principio, y al menos en teora, podra denirse una suerte de tamao ptimo de la accin social del Estado. La accin social ptima del Estado, como porcentaje del PIB, sera aquella donde el benecio marginal de la misma se iguala a su costo marginal. Por supuesto, tanto el benecio como el costo marginales depende de una serie de factores que van desde las caractersticas del sistema tributario, el nivel de ingreso per cpita del pas, la distribucin inicial de ingresos y la estructura de edades de la poblacin, entre muchos otros factores. As, por ejemplo, es probable que si la recaudacin tributaria se realiza a travs de impuestos poco distorsionadores, como son los impuestos al consumo o a los bienes que causan externalidades negativas, el costo marginal de nanciar una red social se reduzca y con ello aumente la magnitud de la accin estatal ptima. En cambio, un Estado

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ineciente en la provisin de bienes sociales y en su accin redistributiva reducir el benecio marginal de la accin social reduciendo su tamao ptimo. Por cierto, esta denicin depende tambin de cmo se organiza la oferta y el nanciamiento de los servicios pblicos. Por ejemplo, es habitual en el debate nacional hacer una comparacin entre las tasas de recaudacin tributaria nacional, del orden de 18%, con las tasas de los pases ms ricos, particularmente europeos, cuyo promedio simple alcanza a 38%.21 Se olvida en el anlisis que esta ltima cifra incluye casi 11 puntos de contribucin a la seguridad social. Los datos chilenos en cambio no incluyen las cotizaciones previsionales y de salud. Ms an es interesante constatar que Estados Unidos tiene una recaudacin tributaria como porcentaje del PIB, excluida la seguridad social, que alcanza a casi 22%, y Japn y Corea del Sur tienen recaudaciones en torno al 18% del PIB. Pero, adems, Chile presenta reas donde hay importantes contribuciones privadas como en educacin superior, salud, infraestructura, entre otras reas, que lo diferencian signicativamente de otros modelos de poltica social. La ventaja de este enfoque es que permite un gasto ms redistributivo del que se observa, en general, en los pases que se usan como referencia. La evidencia que proviene de los pases europeos es que en reas como pensiones, salud y educacin sus gastos son poco redistributivos. Dnde s hay mayor capacidad de redistribucin en esos pases es en lo que se reere a transferencias en efectivo asociados a programas como seguros de desempleo, pensiones de invalidez, bonos por hijos, etc., es decir en transferencias directas de ingreso como el subsidio al ingreso al trabajo y el pilar solidario que discutamos antes. El esfuerzo redistributivo total, medido como la diferencia entre los coecientes Gini de los hogares antes de impuestos y despus de impuestos y transferencias, est tpicamente en torno a 0,11 para los pases nrdicos, cercano a 0,08 para Alemania, Holanda y Francia y 0,04 en Italia.22 Para nuestro pas no hay informacin de los Gini antes de impuesto a la renta (la encuesta CASEN reporta ingresos netos). Pero como las transferencias en dinero han sido tradicionalmente escasas, es poco probable que los cambios en el Gini en este mbito sean demasiado signicativos. Hay, entonces, un espacio para seguir los lineamientos expresados ms arriba y avanzar en este mbito a travs de transferencias que apoyen el esfuerzo laboral de las personas, que complementen sus ahorros personales para la vejez, y que premien la inversin en capital humano para las familias. En esta dimensin, cabe recordarlo, el Consejo de Trabajo y Equidad tambin hizo una propuesta concreta que consista en la transferencia de un bono por hijo mientras se asegurara que ese nio estaba asistiendo a un establecimiento escolar o en edades tempranas al control del nio sano. Es cierto que actualmente existen

21 Los datos de Chile provienen de la serie Estadsticas de Finanzas Pblicas. Los referidos a los pases europeos de la publicacin Revenue Statistics de la OCDE. 22 Sobre esto vase, por ejemplo, Lane Kenworthy (2008), Jobs with Equality, Oxford University Press.

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transferencias de esta naturaleza, pero el desafo era consolidarlas y acrecentarlas sin generar incentivos perversos en las familias receptoras. De nuevo, es clave en estos programas que el retiro de los benecios sea gradual. La accin redistributiva en servicios sociales, aunque la informacin es menos que satisfactoria, parece ser ms signicativa. En muchos de los pases europeos no hay, en cambio, evidencia de que en este mbito la accin redistributiva sea demasiado signicativa, en parte porque el aporte privado en educacin, en salud y en pensiones es menos importante que en Chile. En 1998, la diferencia entre el Gini de los ingresos netos de los hogares y aquel que inclua las transferencias realizadas por el estado era de 0,06.23 Esta cifra debe ser mayor en la actualidad, como consecuencia de que el gasto social ha crecido ms rpido que los ingresos promedio de la poblacin y no parece, en lo grueso, haberse desfocalizado. El grco 10 nos entrega alguna idea de la efectividad de la accin redistributiva general del pas. Se presenta la distribucin efectiva del gasto respecto de una situacin hipottica en la cual ese gasto se distribuyese en iguales proporciones. El coeciente es negativo cuando los grupos de bajos ingresos reciben proporcionalmente ms. En cambio, es positivo cuando son los grupos de mayores ingresos los que reciben proporcionalmente ms a lo que les correspondera respecto de la situacin hipottica planteada.
GRFICO 10 COEFICIENTE DE CONCENTRACIN DEL GASTO SOCIAL

0.2

0.1

0.0

-0.1

-0.2

-0.3 Guatemala Chile Costa Rica Uruguay Argentina Colombia Brasil Bolivia Per Nicaragua Mxico

Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 2005

23 Vase David Bravo, Dante Contreras e Isabel Milln, 2002, The Distributional Impact of Social Expenditure: Chile 1990-98, en Banco Mundial, Chiles High Growth Economy, Poverty and Income Distribution, 1987-1998.

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La cifra para Chile indudablemente que es positiva y corrobora lo que hemos venido armando. Por cierto, un mayor esfuerzo de focalizacin de los recursos pblicos y un mejor diseo de los programas de transferencia a los sectores de menores ingresos podra mejorar an ms este coeciente. Es difcil pensar que este nivel de redistribucin en el gasto social, sin perjuicio de las debilidades existentes en materia de transferencias, se hubiese podido alcanzar sin la fuerte inyeccin de recursos privados en las ms diversas reas: carreteras, educacin y salud, entre otros. Es evidente que, aun despus de introducir correcciones por el esfuerzo redistributivo que hace Chile, los niveles de desigualdad siguen siendo elevados. Pero ese fenmeno no se origina en la poltica social sino que tiene sus orgenes principales en el mercado laboral. De hecho, no debe olvidarse que, ms all del esfuerzo redistributivo que realizan, la baja desigualdad de los pases europeos, por ejemplo, es nalmente el resultado de que la distribucin de sus ingresos antes de impuesto es relativamente igualitaria, con coecientes Gini entre 0,30 y 0,35; es decir, el grueso de la baja desigualdad se explica por lo que ocurre en el mercado del trabajo. Estos antecedentes sugieren que no es evidente que sea necesario avanzar hacia mayores cargas tributarias para afrontar los desafos en materia social. En el extremo, cargas altas podran compensar las desigualdades salariales que tienen su origen en el mercado laboral, pero a un costo demasiado elevado en trminos de crecimiento y competitividad. Los resultados en el mercado laboral a su vez estn inuidos por las diferentes oportunidades de acceso, que estn muy correlacionadas con el nivel de calicacin de los trabajadores y los importantes premios a los trabajadores ms calicados. Pero como sugeramos ms arriba, en esta dimensin el mercado tambin parece estar actuando a travs de una relativa menor desigualdad, como respuesta a los aumentos en la oferta de trabajadores ms calicados. Desde el punto de vista de la accin del Estado, es fundamental anar las polticas sociales en diversas reas: el seguro de cesanta, la subvencin en educacin, la supervisin en educacin, las ayudas estudiantiles en educacin superior, las transferencias monetarias a sectores de menores ingresos, la atencin de salud, son algunas de las polticas que deben revisarse para lograr mayor efectividad y ms eciencia en el uso de los recursos pblicos destinados a apoyar a los sectores de menores ingresos.
DERECHOS SOCIALES O SEGUROS CIUDADANOS

Ha ido ganado algn espacio la idea de que las prestaciones sociales deben transformarse en derechos o garantas constitucionales. Aunque hay mritos en este planteamiento, somos de la posicin de que ello sera un error tanto desde punto de vista de la poltica como desde el punto de vista social y econmico. Respecto del primer mbito, entendemos los derechos como

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garantas de no intervencin del Estado y otros individuos en la esfera personal. Son, entonces, mecanismos que limitan la coercin de agentes externos y que permiten una autonoma individual que en ausencia de derechos sera imposible. En una sociedad que depende de las interacciones de cientos de miles o millones de individuos, dicha ausencia impedira que stas fueran moralmente aceptables. Estas garantas son aceptadas en todas las sociedades democrticas, que seran muy difciles de concebir sin ellas. Ampliar los derechos o las garantas constitucionales al campo econmico y social no tiene el mismo signicado. Claro, se podra argumentar que sin un nivel de subsistencia mnimo los dems derechos civiles comnmente aceptados son vacos, pero ello no hace exigible dicho mnimo. El declarar algo un derecho no resuelve el problema de escasez que est detrs de toda decisin de poltica pblica. Solamente vara la forma en que se toman las decisiones. Y lo hace en una forma que no resulta en una mejora. Se radicaran las decisiones en los jueces en lugar de en los poderes ejecutivo y legislativo. Una sociedad no puede ser gobernada por los jueces, sino que tiene que serlo por los representantes de los ciudadanos, y ellos deben tener cierta autonoma para denir sus prioridades de poltica. Todos coincidiremos en que no se puede sacricar la libertad de un inocente en benecio de algn objetivo estimado superior, pero ser ms difcil negarse a que un gobierno pueda priorizar el uso de sus recursos de salud en un nio que en un anciano. Por cierto, idealmente quisiramos que atendiera a ambos, pero los recursos son escasos y las necesidades mltiples. No es evidente que siempre se pueda alcanzar ese ideal. El establecimiento de prioridades lo tiene que hacer el mundo poltico y no lo pueden hacer los jueces. Y si los derechos se extienden al campo social y econmico, necesariamente sern ellos lo que terminarn hacindolo, porque obviamente no podrn resolver la escasez de recursos. Estos derechos llevan a las cortes a inmiscuirse en temas para los cuales no estn preparados, hasta grados que no pueden anticiparse. Por ejemplo, en educacin o salud, el detectar si un derecho est o no siendo violado es complejo. Y luego encontrar la solucin a la violacin es an ms complejo. El ejemplo de la desegregacin en Estados Unidos es muy ilustrativo. Cuando las cortes intervinieron para establecer que la segregacin en las escuelas violaba la Constitucin, e impusieron la desegregacin, se dieron cuenta de que la administracin de la escuela, su nanciamiento, sus estndares acadmicos, su poltica educacional, su poltica de admisin, todo estaba interrelacionado de tal manera que las soluciones propuestas (como los buses) afectaban al sistema en formas que no podan ser anticipadas. Como resultado de ello, en algunos casos las cortes tuvieron que administrar los sistemas escolares mismos, lo que gener un clima que termin por perjudicar a los estudiantes negros que pretenda proteger. Entre otras consecuencias indeseadas, result

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en el despido de un nmero importante de profesores negros. La poltica pblica consiste en un adecuado diseo del benecio de tal manera de no tener consecuencias indeseadas. Difcilmente las cortes se preocuparn de dicho tema. Como se dijo antes, este problema puede llegar a ser tan grave como para que se perjudiquen los derechos que se quieren proteger. Por otro lado, entre los riesgos de la instauracin de los derechos sociales est el hecho de que una inacin de derechos, de la misma manera que la inacin es sntoma del deterioro del valor de la moneda, tenga como consecuencia el deterioro de los derechos primarios o genuinos. Dworkin (1977) ha hecho bien la distincin entre normas, principios y directrices polticas, y ha sugerido la inconveniencia de resolver sobre estas ltimas a travs de la consagracin de derechos.24 La distincin es importante porque, por ejemplo, bajo la lgica de los derechos el sistema Auge podra interpretarse como discriminatorio: las prestaciones que ofrece no son, en estricto rigor, de carcter universal, pero dados los recursos con los que cuenta hubo que establecer prioridades. stas son legtimas desde el punto de vista poltico, y aunque el AUGE sea muy cuestionable desde diversas perspectivas, no parece razonable hacerlo desde el punto de vista del derecho. O sea, incluso la poltica que hoy es considerada el modelo sobre el cual basar los derechos, es incompatible con la instauracin constitucional de derechos sociales. Hoy el AUGE no da derecho a cualquier tratamiento. Hay un grupo tcnico que dice cuales son los derechos de los pacientes. Una corte hara intil toda esa estructura. Eso nalmente lleva a sugerir que es responsabilidad de la autoridad poltica de turno conseguir los recursos necesarios como sea, pero esto ltimo pertenece al mbito de la deliberacin pblica de toda sociedad democrtica. Adems, hay buenas razones econmicas y de equidad para no aceptar la transformacin de la accin social del Estado en derechos. Conceptualmente, al menos, los derechos son universales. Pinsese por ejemplo en una pensin universal como derecho de todos los ciudadanos, esto es una pensin que no depende de la historia de cotizaciones de las personas. Compresela con el esquema de pilar solidario recientemente aprobado en Chile. El grco 9 ilustra las dos opciones.

24 Vase su Taking Rights Seriously (Londres: Gerald Duckworth & Co.), en particular el captulo 4.

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GRFICO 9 DOS MANERAS DE DEFINIR UNA PENSIN

Monto

Pensin universal

Pilar solidario

100 Poblacin

Fuente: Elaboracin propia

La pensin universal llega a todos los sectores, su costo es mucho mayor (el rea bajo la lnea punteada que crea un rectngulo) que el esquema de pilar solidario (el rea triangular que se forma bajo la diagonal), y es menos redistributiva directa e indirectamente que el esquema alternativo. Esto ltimo ocurre porque los recursos que se liberan pueden destinarse a fortalecer programas que llegan a los sectores de menos ingresos. La transformacin de las polticas sociales en derechos o garantas constitucionales puede, entonces, reducir el poder redistributivo de la accin social, y este es un camino que no conviene transitar. La revisin y el renamiento continuos de la poltica social es una avenida ms apropiada. Esta tarea exige una evaluacin permanente de las diversas iniciativas sociales, evitar su dispersin y desfocalizacin, adems de establecer instituciones que minimicen los riesgos de captura tanto dentro como fuera del Estado. Finalmente, hay que tener en cuenta que uno de los graves problemas del enfoque de derechos ocurre cuando, como es comn, y como lo es efectivamente en Chile, el problema para una mejor poltica pblica est en la oposicin de grupos de inters. Es el caso del Colegio de Profesores. Mucha de la agenda de avance en el rea de educacin, respecto de la cual hay consenso, es objetada por el Colegio. Como sucede con otros grupos de inters, han capturado a las instituciones del sector de tal manera que la poltica pblica los sirve a ellos en lugar de al grupo que debiera servir, los estudiantes. Las soluciones para la captura pasan por darle a la gente ms opciones, a los prestadores ms competencia, a los consumidores ms voz. Las cortes poco pueden hacer en este terreno.

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Los problemas enumerados ms arriba llevan a que un enfoque de derechos sociales sea impracticable y hasta autodestructivo. Y lo ser siempre que se quiera proveer a dichos derechos de una forma de imponerlos dentro del sistema judicial. La nica forma en que uno podra encontrar puntos de coincidencia con una agenda de poltica pblica similar a la de quienes deenden estos derechos sociales sera si esos derechos fueran en realidad objetivos de alta prioridad de la poltica pblica. En ese caso las cortes tienen poco que decir y la poltica pblica no sale de su mbito natural. Es importante aclarar que esto no signica oponerse a ciertas garantas, como el AUGE, pero nos parece que por lo establecido ms arriba, esta poltica no es, en estricto rigor, un derecho como es, por ejemplo, la libertad de expresin. El concepto de derecho se usa de manera algo ambigua cuando se discute sobre poltica social. Un ejemplo quizs ayude a ilustrar la distincin: un seguro de desempleo no puede ser reclamado por cualquier persona; para ello debe haber tenido un vnculo con el mercado del trabajo que debe poder probarse y, adems, tener ciertas caractersticas. De lo contrario, se generara un comportamiento oportunista que terminara por desarmar una poltica de proteccin de los ingresos para los trabajadores que han enfrentado una situacin inesperada de desempleo. Siguiendo con el AUGE, tambin se puede decir algo similar. Existen protocolos precisos, entre otras razones, para evitar que se use esta va para conseguir la atencin de una enfermedad no cubierta. Que ciertas enfermedades no estn cubiertas no signica que se pueda esgrimir un derecho a la salud para acceder a las mismas garantas establecidas para las 56 enfermedades AUGE. Entonces, ms que apelar a derechos sociales, lo que corresponde es dar ciertas certezas econmicas a travs de lo que podran denominarse seguros ciudadanos. En caso de prdida de empleo, el desafo es disear un buen seguro que proteja transitoriamente la falta de ingresos. En caso de la salud, un seguro que permita una atencin oportuna con desembolsos acotados que no pongan en riesgo la estabilidad nanciera de las familias. En ese sentido, parece ser superior al AUGE una poltica de salud que, en lugar de exigir una cotizacin de 7% para salud, obligue a la contratacin de un seguro que proteja a las familias de desembolsos que superen largamente una determinada proporcin de sus ingresos. Por supuesto, algunas personas requerirn de nanciamiento para costear este seguro. El costo directo del mismo depender del copago del paciente (que eventualmente puede ser nanciado total o parcialmente a travs de subsidios) y de los estndares de atencin denidos. Se requieren, adems, reaseguros y compensaciones por riesgo en la medida en que se permita a las personas o a las familias elegir sus prestadores de salud.25

25 Para una propuesta preliminar en esta direccin, vase Cristin Aedo y Claudio Sapelli (1999), El sistema de salud en Chile: Readecuar el mandato y reformar el sistema de seguros, Estudios Pblicos, n. 75.

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En previsin es evidente que, tal como fue concebido, el pilar solidario es un seguro, por ejemplo, frente a la imposibilidad de cotizar o a ciclos econmicos adversos que reducen los fondos acumulados. En educacin y vivienda la idea de los seguros es ms difcil de concebir y no cabe duda de que aqu se comienza a mezclar esta idea con la de mnimos sociales que explcita o implcitamente son acordados a travs del proceso poltico. En el caso de la poltica de vivienda ello es ms evidente y es visible a travs de los estndares denidos para la vivienda social. En educacin tambin se pueden denir estndares de aprendizaje y se le puede asegurar a la ciudadana que todos los establecimientos que estn por debajo de ellos no podrn acceder a nanciamiento pblico. Son polticas que ciertamente son anes al concepto de seguros ciudadanos.
4. A MODO DE CONCLUSIN

En muchas dimensiones Chile ha cambiado desde su Centenario. Las condiciones de vida de la poblacin han mejorado sustancialmente. La gente siente que su situacin es superior a la de sus padres y estima que ser mejor para sus hijos. Ello es fruto de las profundas transformaciones econmicas, sociales y culturales que ha vivido el pas. Es difcil pensar que se puedan escribir nuevamente libros como Chile: Un caso de desarrollo frustrado o Nuestra inferioridad econmica. Las proyecciones ms pesimistas, ms all de la crisis nanciera internacional que afectar el desempeo de la economa en 2009 y 2010, sitan el crecimiento per cpita de mediano y largo plazo en torno a 3%, y no se puede descartar que alcance un promedio de 4%. As, alrededor de 2023 el pas podra duplicar su ingreso per cpita. No es una fecha que se vea tan distante. Por cierto, sigue penando la elevada desigualdad que desconcierta y que se ve como insuperable. Pero habida cuenta de nuestra historia de escasa inversin en la educacin de los grupos medios y bajos (hace cinco dcadas slo el 13% de nuestros jvenes asista a la educacin secundaria), no se ve cmo esta realidad se puede sortear en plazos breves. Lo importante es que ahora, a pesar de muchas falencias, soplan nuevos vientos. Hay coberturas elevadas en educacin. La educacin superior est en expansin. Hay apoyo creciente a los chilenos en condiciones de pobreza extrema y se comienza a observar una movilidad a la que no estbamos acostumbrados. Incluso algunos indicadores comienzan a mostrar que la desigualdad comienza a revertirse. La ltima encuesta CASEN muestra una cada en la desigualdad, fenmeno que resulta ms evidente y que aparece como de mayor duracin cuando se observa la evolucin del Gini por cohorte: las cohortes ms jvenes son menos desiguales que las de ms edad y ello determinar la evolucin del Gini en el futuro. Hay motivos para un moderado optimismo, pero es imprescindible abordar nuevos desafos. Quizs es ah donde se presentan los mayores problemas y es un hecho que se est volviendo difcil avanzar con decisin. No tanto

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porque existan discrepancias demasiado profundas entre tcnicos e incluso entre polticos, sino porque parece haber capacidades de presin de grupos de inters muy superiores a los que podra haberse anticipado y que dicultan las transformaciones requeridas. Los ejemplos sobran, pero es til detenerse en el proyecto de ley del seguro de cesanta recientemente enviado al Congreso. Ilustra razonablemente bien el punto que queremos hacer. Actualmente, en caso de despido, los trabajadores son protegidos en teora a travs de dos vas: el seguro de desempleo y las indemnizaciones. En ambos casos se requiere cumplir ciertos requisitos que llevan a que estos benecios no sean de carcter universal. As, por ejemplo, los trabajadores a plazo jo o por obra y faena, dada las caractersticas de sus empleos, no reciben estos benecios. Se requiere un contrato indenido y aun en este caso se necesita un perodo mnimo de cotizaciones o plazos mnimos de permanencia en el empleo para acceder a los benecios asociados al seguro de desempleo o las indemnizaciones. Las indemnizaciones, en particular, son un benecio difcil de cautelar. Muchas veces los despidos se producen en situaciones de restriccin econmica de las empresas y, por tanto, no hay recursos para pagarlas. Ocurren, entonces, acuerdos de salida que reducen los montos cancelados o se usan otras causales de despido que no dan origen a indemnizaciones y que eventualmente se zanjan en otras instancias, pero mucho despus de que ha ocurrido el episodio de desocupacin. La proteccin que aportan es, entonces, muy limitada. En este contexto, pesa mucho la otra dimensin de la indemnizacin y que se reere a la ineciencia que provoca sobre los ujos de empleo. Por un lado, desincentiva la contratacin y frena el despido y ello hace, en promedio, operar a las economas a un nivel de productividad ms bajo. La reasignacin de empleo es una de las maneras ms efectivas de elevar la productividad. Toda poltica que la frene reduce la productividad con el consiguiente efecto sobre el crecimiento y, muy importante desde el punto de vista de la equidad, los salarios. Por otro lado, las indemnizaciones frenan los cambios de trabajo. Los trabajadores sienten que tienen un capital, que no desean perder, asociado a la permanencia en su lugar de trabajo actual. Un cambio signica, en estas circunstancias, una renuncia a ese capital. Paradjicamente, esta situacin tiende a reducir el poder de negociacin del trabajador en la denicin de su salario. Pero, adems, y seguramente como respuesta a este fenmeno y los descritos antes, los contratos indenidos se utilizan cada vez en menor proporcin y duran, adems, menos. Ms de la mitad tiene una duracin inferior a doce meses. Se evita as entrar en una relacin laboral vigilada por las indemnizaciones. Pero esta situacin afecta el acceso al seguro de cesanta, en particular al fondo solidario, porque muchos trabajadores despedidos o que cesan sus contratos no cumplen el perodo de doce meses de cotizacin continua que exige dicho acceso.

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Este equilibrio es ciertamente ineciente tanto para trabajadores como para empleadores. Se puede lograr una tremenda ganancia en eciencia, productividad, competitividad e ingresos para los trabajadores a travs de arreglos institucionales alternativos que consideren un rediseo integral del sistema de indemnizacin y del seguro de desempleo. Pues bien, se ha privilegiado en el proyecto liberalizar el acceso al fondo solidario del seguro de cesanta, reduciendo el perodo de cotizaciones y permitiendo el acceso de los trabajadores por obra o faena. Desde luego, para stos el fenmeno del desempleo no es inesperado y, por tanto, el seguro pierde sentido. La facilidad que se le ha otorgado para acceder a l nalmente va a elevar el riesgo moral. Algo similar se puede decir respecto del mayor acceso que tendrn los trabajadores con contrato. El proyecto no hace mayores esfuerzos para solucionar los otros problemas que estn ocurriendo en el mercado del trabajo, manteniendo el equilibrio ineciente y de baja productividad. Una demostracin de que no se le da a este mercado la importancia que tiene en el combate contra la pobreza y la desigualdad. Mientras no se revise dicha situacin, el mercado del trabajo difcilmente ser un aliado en ese combate. Mientras tanto, sera positivo avanzar en el subsidio al ingreso del trabajo propuesto por el Consejo de Trabajo y Equidad. Este, cabe recordar, integra la poltica social con una decidida preocupacin por el empleo. Es una iniciativa loable, porque sin ese nfasis ser muy difcil corregir las desigualdades en el pas. Las bajas tasas de empleo que se observan en Chile se reejan especialmente en enormes brechas laborales entre los hogares de altos y bajos ingresos, al grado de que en el ltimo tiempo stas han aumentado en lugar de reducirse. Tarde o temprano los subsidios monetarios que aporta el Estado deberan canalizarse idealmente a travs de este nueva iniciativa, porque ella garantiza, como ninguna otra, que los hogares ms pobres no caigan en una situacin de dependencia que les impida progresar. El trabajo, adems, no slo es una fuente de progreso sino que es una forma de plantearse frente al mundo que eleva las oportunidades y las satisfacciones de todos los miembros de un hogar de bajos ingresos. Este subsidio, recordmoslo, contempla un retiro gradual del benecio al igual como ocurre con el pilar solidario del sistema previsional, caracterstica que debera extenderse a otros mbitos de la poltica social. Desde luego, debera ser parte del diseo de la subvencin educacional. En educacin es necesario avanzar, adems, en una arquitectura institucional que equilibre mejor las necesidades de control y autonoma. Algo de ello logran las reformas actualmente en discusin en el Congreso. En la primera dimensin, los padres y apoderados son fundamentales. Un buen diseo de la subvencin, que no descarte subsidios de transporte, unida con mejor informacin sobre el desempeo de los establecimientos educativos sera una contribucin

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enorme a ese control que es indispensable para superar la inercia actual que ha impedido una elevacin de los desempeos educativos agregados. Otro gran desafo en este mbito es asegurar una mejor formacin de profesores y, sobre todo, una carrera docente que no le imponga a los establecimientos educativos la camisa de fuerza que supone el estatuto. Hay tres dimensiones fundamentales: ms libertad para despedir a profesores incumplidores, ms aire en la denicin salarial, de modo que sta no sea tan plana como es en la actualidad, y mayores exigencias para acceder y quedarse en esta profesin. En salud, las reformas realizadas no parecen haber sido sucientes para asegurar un sistema pblico de provisin a la altura de los desafos que esas mismas reformas le imponan. Parece indispensable introducir mayores posibilidades de eleccin de los beneciarios del sistema pblico como una forma de resguardar la calidad de la atencin recibida. Son iniciativas que se pueden introducir gradualmente. Al mismo tiempo debe balancearse mejor el AUGE con la medicina preventiva y la atencin primaria. En resumen, proponemos centrar los esfuerzos en el aumento del empleo, va instrumentos del tipo del subsidio al ingreso propuesto por el Consejo de Trabajo y Equidad. Esto debiera estar acompaado de una centralizacin de la poltica social en la poltica scal y no en la regulacin del mercado laboral. La poltica scal puede lograr el objetivo de dotar de un ingreso mnimo al trabajador en una forma tan ecaz como el salario mnimo, pero sin sus efectos perjudiciales. Eso s, deben disearse estos programas sin el grave error de diseo de mltiples polticas sociales actuales, que genera un altsimo impuesto marginal al ingreso, dotando de incentivos perversos a quienes lo reciben. A su vez, para disminuir la incertidumbre se propone un sistema de seguros ciudadanos que debieran reemplazar polticas inecaces e inecientes como el de las indemnizaciones. Son ciertamente muchos ms los temas y los desafos, pero no hemos querido entrar en un largo anlisis de ellos. Estamos convencidos de que Chile tiene instalada una red social razonable que requiere perfeccionamientos, simplicaciones y anamientos, que en algunos casos suponen enfrentar a grupos de presin poderosos y que signican transformaciones profundas a lo actualmente existente, pero que con voluntad poltica pueden llevarse a cabo. Insistimos en la importancia de no descuidar el mercado del trabajo como institucin igualadora de ingresos y que la clave de nuestro progreso futuro no est en la denicin de derechos sociales o econmicos, sino que en una revisin continua y profesional de nuestras polticas pblicas.

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QU ESTADO DE BIENESTAR PARA CHILE?

ERNESTO OTTONE / CARLOS VERGARA

INTRODUCCIN

De acuerdo a las cifras del Banco Mundial, Chile prcticamente ha duplicado su ingreso per cpita entre 1990 y 2006. El crecimiento de dicho ingreso ha superado por mucho al promedio de Amrica Latina en el mismo perodo.
PIB PER CAPITA

14.000 13.000 12.000 11.000 10.000 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 1990 1991 1992 1993 1994 1996 1997 1998 1999 2001 1989 1995

Chile

Amrica Latina y El Caribe

Fuente: Banco Mundial

Pero, qu signica este crecimiento en trminos de una sociedad con ms cohesin social, ms igualitaria, con mayor proteccin social? Qu ha ocurrido en Chile en los ltimos veinte aos respecto de la pobreza y la desigualdad? Cul es la relacin que se puede encontrar entre crecimiento de la economa y una mayor igualdad social? Es posible el desarrollo de la sociedad si slo descansamos en el crecimiento y el mercado? Habr llegado la hora en que Chile

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deba construir su Estado de bienestar? Y cul Estado de bienestar? Cmo lograr una inclusin social asentada en el goce de niveles dignos de bienestar social por parte de los ciudadanos, en el respeto y recproco reconocimiento de la diversidad social, y en una comunidad de valores y de normas? En este trabajo intentaremos abordar el conjunto de estas preguntas. No tenemos la pretensin desmedida de responderlas, pero s queremos concurrir a un debate amplio, en donde se puedan cotejar miradas de ms largo plazo, de sentido ms estratgico.
1. LA HISTORIA

La legitimidad de la aspiracin a la igualdad social, tal como la entendemos hoy, es un fenmeno relativamente reciente en la historia de la humanidad. Adquiere centralidad terica y poltica en el siglo XIX y se expande a travs de los avatares del siglo XX, siendo objeto de lecturas e interpretaciones muy distintas, a veces contrapuestas, desde visiones extremas que no la conjugan con la libertad individual, hasta aquellas que la reducen a la mera igualdad jurdica, haciendo caso omiso de su dimensin econmica y social. Hoy la idea de igualdad se liga a la nocin de ciudadana que nace con la revolucin francesa, el Estado moderno y la revolucin industrial. Segn Marramao, mientras son tres los grandes principios de la democracia libertad, igualdad y fraternidad, los ejes constitutivos de la poltica, sin embargo, se han concentrado casi exclusivamente en la igualdad y la libertad. Por su parte, la fraternidad que plantea precisamente la cuestin del lazo, del vnculo solidario-comunitario que ninguna lgica de la pura libertad o de la mera igualdad est en condicines de interpretar y resolver ha sido una dimensin relativamente olvidada. Pero no slo la fraternidad ha sido injustamente olvidada, sino que las otras dos, libertad e igualdad, durante largo tiempo se desarrollaron como valores que en la prctica entraban en contradiccin. Los partidarios de la libertad tomaron polticamente un camino muchas veces unido al destino de la empresa privada y al mercado, y los partidarios de la igualdad abrazaron la causa del socialismo en cualesquiera de su formas y versiones. Estamos convencidos de que la libertad y la igualdad son valores inseparables, que avanzan juntos en el camino del desarrollo. Pensar que uno va primero y el otro despus es una frmula que no ha mostrado resultados positivos. La prevalencia de la libertad de emprender por sobre la aspiracin de igualdad conduce a sociedades con desigualdades intolerables, y por ende a profundas crisis polticas y sociales. Pensar que es posible imponer la igualdad sacricando la libertad ha hecho que muchos sueos nobles en su origen terminen en verdaderas pesadillas colectivas. El desafo es entonces la conjugacin de ambos valores, crecer y ampliar la libertad de las personas en ni-

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veles progresivos de igualdad. El desarrollo con justicia social es un camino pedregoso y los atajos para llegar a la tierra prometida simplemente no existen. Algunos analistas han querido ver en ciertos pases de Amrica Latina una suerte de Estado de bienestar entre la posguerra y los aos 70; incluso se ha hablado de Estado de bienestar perifrico. Para nosotros resulta difcil coincidir con esa visin, incluso considerando las deniciones ms amplias de lo que ha sido histricamente el Estado de bienestar; no resulta razonable conceptualizar, ni las situaciones socialmente ms avanzadas en esos aos (Argentina, Uruguay, Costa Rica), como un Estado de bienestar. Durante ese perodo lo que existi fue un Estado de orientacin mesocrtica, de centralidad estatal y clientelas parcialmente inclusivas (Castells, Cavarozzi, Paramio), que logr generar un compromiso social con inclusin de los sectores ms organizados y polticamente inuyentes, pero disminuyendo apenas la matriz de desigualdad y los niveles de pobreza e indigencia. Se avanz en los temas de cobertura educativa y de salud, y se lograron indicadores sociales mejores que sobrevivieron hasta la crisis del 80, cuando los fenmenos de rentismo, baja productividad, retraso en la percepcin de los cambios en la economa mundial e inacin crnica obligaron a un ajuste bastante dramtico y de altos costos sociales. Chile no escapa a esa realidad. La cuestin social adquiere vigencia con las primeras huelgas a principio del siglo XX (Valparaso 1905, Santiago 1906, Santa Mara de Iquique 1907) y recin a partir de los aos 20 con Arturo Alessandri comienzan los primeros impactos educativos, de salud pblica, de legislacin laboral, que abrirn el camino de polticas sociales que cruzarn el Chile de los 40 hasta su n trgico de 1973, no ajeno a la inacin ideolgica de la cual nos habla Norbert Lechner, que acompa esos procesos en su ltima etapa. En Chile el trgico n de la democracia coincidi con el n de un modelo de desarrollo y una cierta concepcin del Estado. El modelo as llamado de sustitucin de importaciones fue drsticamente reemplazado por un modelo de apertura econmica a los mercados mundiales, y aquella concepcin de Estado como rector de la vida nacional fue sustituida por la concepcin del Estado subsidiario. Estas reformas, impulsadas manu militari, permitieron una integracin temprana de Chile a la nueva economa mundial y a desarrollar una visin de lo social como alivio del fenmeno de la pobreza, una accin social apenas subsidiaria del Estado, de lo que el mercado producira como movilidad social. La idea del Estado de bienestar era vista como una peligrosa perversin maximalista; las polticas sociales estaban destinadas a ayudar a quienes quedaban a la vera del camino; la proteccin social, las pensiones, la salud y la educacin abran sus puertas a la gestin privada. La tesis de que la proteccin social se resolva por la va de los seguros privados gan fuerza y espacio. La idea de la inversin pblica en materias sociales perdi terreno, hubo

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desinversin y desatencin de lo pblico. Esto mantuvo niveles altos de desigualdad, de pobreza y de indigencia. Junto con la recuperacin de la democracia se inicia un camino que hemos denido como gradual. Un camino que, asumiendo y profundizando la apertura de la economa, y aceptando el papel de los mercados en la asignacin de recursos y produccin de riqueza, genere polticas pblicas orientadas a buscar nuevos niveles de equidad, mayor decisin y ecacia en la lucha contra la pobreza y la indigencia: a generar polticas pblicas de orientacin social, segn la denicin de Manuel Castells. No se trataba de echar por tierra lo anterior. Se trabaj en la bsqueda de sistemas mixtos que introdujeran reformas educativas, de proteccin social, de justicia y equidad laboral, y de salud, que conguran un nuevo universo, donde la perspectiva losca de un Estado de bienestar pasa a ser un referente cada vez ms aceptado. Ello tiene efectos profundos en la disminucin de la pobreza y la indigencia, y levemente en la desigualdad.
2. LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD

Lamentablemente, el debate pblico sobre estos temas en el pas es de trinchera poltica, de argumentos de ltima hora para conseguir dividendos polticos y electorales. Medida por los mismos instrumentos, la pobreza en Chile ha bajado desde 38,6% a 13,7%; la indigencia desde 13% a 3,2%. Ello, entre 1990 y 2006.
POBREZA E INDIGENCIA. CHILE 1990-2006

40
38.6

35
32.8

30
37.7

25
23.2

20 15
13

21.6

20.2 18.7

13.7 9

10 5 0 1990 1992 1994 2000 2003 1996 1998 2006

7.6 5.7 5.6 5.6 4.7 3.2

Indigencia

Pobreza

Fuente: Mideplan, encuesta CASEN

142

La comparacin con los otros pases del continente siempre ser un buen mtodo para saber cunto hemos avanzado. Es lo que nos da la visin del vaso medio lleno. Hacia 2006, Chile era el pas de Amrica Latina que mostraba el menor porcentaje de poblacin viviendo bajo la lnea de pobreza.
NIVEL DE POBREZA EN AMRICA LATINA PORCENTAJE DE POBLACIN BAJO LA LNEA DE LA POBREZA. HACIA 2006

Honduras Bolivia Paraguay El Salvador Colombia Per Rep. Dominicana Ecuador Amrica Latina Brasil Mexico Panam Venezuela Argentina Costa Rica Uruguay Chile 0 Fuente: CEPAL, Panorama Social
13.7 19 18.5 21 39.9 36.5 33.3 31.7 30.8 30.2 47.5 46.8 44.5 44.5 63.9 60.5

71.5

20

40

60

80

Pero no slo eso: Chile, adems, ha sido el pas que, desde 1990 a la fecha, ms ha reducido los niveles de pobreza en Amrica Latina.

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PORCENTAJE REDUCCIN DE POBREZA AMRICA LATINA 1990-2006

Chile Ecuador Mexico Brasil Costa Rica Amrica Latina Venezuela Panam El Salvador Honduras Colombia Per Rep. Dominicana Argentina Uruguay Bolivia Paraguay -60
-40 -21.5 -3.4 12.4 11.5 10.9 8.4 5.1 0.9 35.7 33.5 30.6 27.8 24.4 24.1 22.8

64.5

-40

-20

20

40

60

80

Fuente: CEPAL, Panorama Social

Con el tema de la desigualdad, aunque alguna gente diga que nada ha cambiado, tambin es posible apreciar cambios, aunque modestos. Si lo miramos slo desde la variable del ingreso disponible, podemos ver que s se produce un cambio. Si lo medimos a travs del ndice de Gini , por la naturaleza de este indicador el cambio es mucho ms modesto, pero si observamos la relacin del decil ms rico en comparacin con el decil ms pobre, vemos que dentro de lo modesto, el cambio es ms apreciable.

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RAZN DE INGRESOS DECIL MS RICO V/S DECIL MS POBRE. CHILE 1990-2006

42 40
38

38
36

36 34 32 30 28 26 24

35.3 34.6

28.5

2000

2003

Fuente: Larranaga, Herrera 2007 basado en encuestas CASEN

La desigualdad de los ingresos en Amrica Latina en general, y en Chile en particular, tiene su base y su origen en una etapa muy lejana de su historia, y se relaciona con las caractersticas propias que asumi el proceso de colonizacin en el continente. As las cosas, la propiedad de los principales activos siempre fue extremadamente concentrada: la propiedad de la tierra (cabe recordar la institucin de la encomienda); la propiedad de las riquezas mineras, y la concentracin de los activos educacionales, de capital social, y del conocimiento que prevalece al da de hoy. Esta concentracin histrica de los activos productivos ha sido acompaada desde siempre tambin por la concentracin de la inuencia social y el poder poltico en las mismas elites que concentran el poder econmico. En consecuencia, la desigualdad de ingresos que caracteriza a Amrica Latina no es producto del desarrollo reciente de la regin, no es producto de la globalizacin, sino que ha convivido con todos los modelos de desarrollo de los ltimos doscientos aos. El contexto antes sealado hace indudablemente ms complejo el debate sobre cmo alcanzar niveles ms altos de igualdad. Esping-Andersen seala que la cuestin central tiene que ver con las oportunidades. Lo que hay que desentraar, segn este autor, es si acaso las crecientes desigualdades de in-

2006

1990

1996

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greso que se presentan hoy van de la mano con una creciente desigualdad de las oportunidades entre las generaciones. Agrega, adems, que la evidencia sugiere que no hay un empeoramiento de las oportunidades de movilidad y que, en algunos pocos pases, las oportunidades incluso han mejorado. Otros autores sostienen1 que, desde el punto de vista del anlisis y de las polticas pblicas, lo que corresponde es poner la mirada en cmo mejoran (o empeoran) las oportunidades y las condiciones de vida del segmento ms pobre y vulnerable de la poblacin, y prestar menos atencin en analizar las distancias entre ricos y pobres. Algunos, siguiendo a Rawls, sostienen que lo justo es que, cuando aumente la riqueza total, todos los segmentos de la sociedad ganen algo, y no que todos ganen lo mismo. Lo injusto, en este caso, no es que unos ganen ms que otros sino que haya quienes no ganen nada. La idea de Luhman y Habermas segn la cual las sociedades se componen cada vez ms de subsistemas relativamente autnomos permite pensar en la nocin de la igualdad compleja, segn la cual las desigualdades no se daran de forma homognea en todos los terrenos. En otras palabras, no somos igualmente desiguales en todo. As, por ejemplo, la desigualdad en el acceso a ciertos bienes de consumo material, y particularmente simblicos, no se reproduce en el mismo grado que la desigualdad en los ingresos.2 Lo cierto, en todo caso, es que no parece pertinente ni correcto hacer sinnimos las nociones de desigualdad social y la de distribucin de los ingresos provenientes del trabajo. Puede argumentarse que esta ltima es un componente fundamental de la primera, pero en ningn caso es la nica. Se trata, a n de cuentas, de que todas las personas puedan acceder a un piso de bienes y servicios, y que los avances igualitarios se desarrollen hacia arriba, hacia una sociedad igualitariamente ms prspera. Por ello nos parece adecuado hablar de la nocin de distribucin del bienestar y de las oportunidades, que permite recoger mejor la compleja realidad de Amrica Latina. Por cierto que hay que procurar una mejor distribucin del ingreso, pero tambin hay que reforzar los esfuerzos de polticas pblicas para lograr una mejor distribucin del bienestar y las oportunidades en un sentido ms amplio. En suma, podemos decir que Chile ha avanzado mucho en reduccin de pobreza, pero que todava tiene un porcentaje alto de familias que viven en condicin de pobreza absoluta. Hemos avanzado, pero queda mucho por avanzar. En materia de desigualdad de ingresos, tambin hemos avanzado, pero en forma mucho ms modesta, y por cierto, hay mucho por hacer.

1 2

Esping-Andersen, Atkinson y otros. E.Ottone y C.Pizarro (2003), Osada de la prudencia. Un nuevo sentido del progreso. Santiago: FCE.

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3. SLO POBREZA Y DESIGUALDAD DE INGRESOS?

Si hablamos de distribucin de riesgos no hablamos slo de pobreza y distribucin de ingresos. Hablamos tambin de ampliacin de oportunidades, de democratizacin de activos, de calidad de educacin, de creacin de empleos de calidad, de proteccin social. Pero tambin de cohesin social. El proceso de globalizacin, y su profundizacin, le imponen nuevos desafos a Chile y a Amrica Latina. Europa enfrenta el desafo de cmo compatibilizar la competitividad internacional con la mantencin de los niveles de bienestar global que ha construido. Lo hace sobre la base de ventajas comparativas en bienes y servicios con un elevado componente tecnolgico, resultado de los gastos en investigacin y desarrollo, y de una mano de obra calicada. Amrica Latina enfrenta el desafo de compatibilizar el ingreso a la economa mundial y su competitividad, con la obligacin de disminuir la pobreza y la desigualdad. Lo hace a partir de las ventajas comparativas en recursos naturales con escaso valor agregado y en manufacturas basadas en mano de obra barata. La diferencia no es menor en esta etapa de la globalizacin, donde el abaratamiento de las tecnologas de la informacin y del transporte han incorporado a la mitad de la poblacin mundial, con bajos salarios, al comercio global. Chile no tiene, ni ha tenido, un Estado de bienestar al modo como ste se constituy en Europa. Por lo tanto, la incertidumbre asociada a la globalizacin se ve potenciada por el bajo nivel de proteccin social y la fuerte inequidad que hunde sus races muy atrs en nuestra historia. Cmo hacer compatibles los esfuerzos por una mejor competitividad internacional con la reduccin de la pobreza y de la desigualdad creando redes de proteccin social ecientes, ecaces y solidarias? Las exigencias de competitividad imponen objetivos de largo plazo en materia de educacin, innovacin, ciencia y tecnologa, a la vez que generan presiones negativas a los niveles de empleo y de salarios. Las fuerzas espontneas de la globalizacin tienden a empeorar nuestra situacin histrica de pobreza y desigualdad. Los latinoamericanos viven la globalizacin bajo la forma de incertidumbre, producto de una compleja trama de oportunidades y amenazas. En la actual inexin latinoamericana, la cohesin adquiere otros sentidos asociados a urgencias propias de un desarrollo excluyente: urgencia de gobernabilidad democrtica ante la agudizacin de brechas salariales y sociales; urgencia de contar con instituciones crebles y que gocen de la conanza ciudadana; urgencia de contar con redes de accin social que protejan a las personas de los infortunios y de la volatilidad del crecimiento econmico; urgencia de contar con polticas pblicas apropiadas para enfrentar las crisis laborales; urgencia

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de contar con instituciones capaces de procesar positivamente las consecuencias de la mayor individuacin cultural en la nueva fase de modernizacin. La cohesin social no es solo un n, una cierta meta a la cual se aspira llegar. En ms de un sentido, ella es tambin un medio. Las sociedades que ostentan mayores niveles de cohesin social son capaces de construir mejores instituciones y de generar la conanza requerida para implementar reformas indispensables, ya que los ciudadanos estn ms dispuestos a aceptar prdidas de corto plazo con el convencimiento de que esas prdidas sern ms que compensadas por las ganancias de largo plazo. Avanzar en cohesin social signica llevar adelante polticas pblicas ecaces en tres mbitos clave. En primer lugar, polticas pblicas orientadas a generar oportunidades de crecimiento econmico y empleo. Sin un crecimiento sostenido de la economa no se tienen los recursos mnimos para el nanciamiento responsable de las polticas sociales. Pero, adems de crecer, hay que saber cmo crecer, de tal manera que la dinmica de la economa genere ofertas de empleo de calidad. En segundo lugar, polticas pblicas orientadas a aumentar las capacidades de las personas: educacin y capacitacin laboral. Es necesario ofrecer educacin de calidad a toda la poblacin, saber educar en el respeto a la diferencia, y dar un salto cualitativo y cuantitativo en la inversin en innovacin, ciencia y tecnologa. En tercer lugar, polticas pblicas orientadas a la solidaridad, esto es, proteccin social basada en derechos. Hay que transitar hacia sistemas a cuyo nanciamiento aporten no solo las contribuciones de la seguridad social, sino que exista tambin una fuente solidaria. Oportunidades, capacidades, solidaridad: ellos son los tres pilares sobre los cuales se debe construir el futuro inmediato de nuestras sociedades. Pero, un Estado fuerte, capaz de llevar adelante las polticas en estos mbitos, requiere no slo eciencia sino adems credibilidad. Ello requiere fortalecer las instituciones de la democracia, mejorar la institucionalidad de las polticas pblicas con transparencia y evaluacin e introducir competencia o regulaciones que impidan la apropiacin indebida de benecios.
4. CMO VER EL FUTURO?

Pese a las carencias y problemas que todava persisten, Chile ha llegado a un nivel de desarrollo y de aplicacin de polticas sociales que le permite entrar a un debate de mayor envergadura. Qu sistema de proteccin social queremos para nuestro pas? Este debate est abierto en todos los pases que han alcanzado un grado de desarrollo mayor que el nuestro. Las experiencias histricas son variadas y todas deben readecuarse a los desafos de la economa globalizada, a los cambios demogrcos, a las migraciones. Ello es vlido para la experiencia

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norteamericana, organizada a travs de una red de seguros privados; para la experiencia de los pases escandinavos, altamente solidaria y con un alto nivel impositivo, y para la de otros pases europeos, con un nivel solidario e impositivo ms moderado. Las reformas que se debaten en todos esos pases tienden a exibilizar los modelos y a buscar soluciones compuestas, que permitan mantener la proteccin, limitar los abusos y favorecer la cohesin social, la seguridad y eciencia. Chile debe aprovechar las diversas experiencias, sacar lecciones y orientarse hacia un camino mixto y moderno. Chile debe generar su propia ecuacin entre Estado, mercado y sociedad, que optimice la proteccin social de las personas de acuerdo a nuestro nivel de ingresos y de desarrollo. Hay quienes sostienen que Chile est preparado para constituir un Estado de bienestar al modo como el que se constituy en Europa en el siglo XX. Sin embargo, todos sabemos que ese Estado entr en crisis, y que para preservar sus valores haba que reformarlo. Toda la discusin sobre la as llamada tercera va en Europa no es otra cosa que el debate sobre cmo reformar el Estado de bienestar para lograr mantenerlo. Se trata de articular una nueva ecuacin entre Estado, mercado y sociedad. Otra gente sostiene que Chile debiera construir su bienestar y su proteccin social sobre la base de compaas de seguros articuladas por el mercado. De alguna manera, el modelo prevalente en los Estados Unidos. Pero tambin sabemos que es ms bien ineciente, de coberturas no universales, de alto costo, y no siempre ecaz en los resultados. Todo indica que las formas que va adquirir el bienestar sustentable, acorde a los cambios en la economa y la era de la informacin, ser una mezcla entre lo publico y lo privado. Ya no son los tiempos en que todo es Estado o todo es mercado. Chile, por casualidad histrica, se ha ido conformando como una mezcla, como una mezcla precaria, con un nivel de desarrollo que an no alcanza el umbral al cual aspiramos. Por ello quizs tenemos la posibilidad de no estar obligados a elegir un modelo (seguros privados o modelo europeo en alguna de sus variantes), sino que tenemos la oportunidad de desarrollar nuestra propia mezcla: ms que un Estado de bienestar, caminar hacia una sociedad de garantas, donde ellas sean crecientes en la medida en que demos los pasos econmicos, cientcos y tecnolgicos para expandir nuestras posibilidades. Por qu sociedad y no Estado? Porque si bien el Estado ejercer un rol central, los ejecutores, actores, sern pblicos, privados y societales, conformando un contrato social de derecho y deberes. Se trata de construir una sociedad capaz de asegurar las garantas fundamentales para que todas las personas tengan acceso equitativo a las oportunidades de progreso y de proteccin social.

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Cules son los componentes de esta red de garantas?: 1. Mnimo civilizatorio: La miseria no es admisible, la sociedad debe asegurar un mnimo civilizatorio a todas las chilenas y los chilenos. Tambin a aquellos que no tengan mrito, que hayan partido desde desventajas insuperables. A todos se les debe asegurar un mnimo societal de dignidad humana. Aqu concurrirn mecanismos pblicos de transferencia y proteccin. 2. Igualdad de oportunidades: El Estado deber asegurar la igualdad de oportunidades, nivelar el terreno de juego, asegurar a los nios de familias ms pobres que su destino no est atado a la historia familiar pasada, sino que al aprovechamiento de las oportunidades que la sociedad le ofrece. Lo principal es el sistema educativo; a partir del sistema preescolar debe ser universalizado con un nivel de calidad asegurado para todos los estratos sociales. La educacin bsica y media, universalizada y asegurada en calidad similar. Frente a esto no hay milagros: la educacin tcnica profesional con enlaces a la superior. La superior regulada y el talento nanciado sin gratuidad anti-distributiva. 3. Mercado laboral justo, productivo y regulado: La sociedad de garantas nos exige proteger la dignidad del trabajo en todas sus expresiones. La economa actual impone cambios en el transcurso de la vida laboral mucho ms frecuentes que en el pasado. Se requiere, por tanto, lograr un nuevo balance que reequilibre los derechos de los trabajadores, y el cumplimiento de esos derechos con los requerimientos de una economa integrada al mundo global. Se requiere exibilidad, pero tambin seguridad en las interrupciones que presenta la vida laboral. Hoy no es posible centrar el esfuerzo nicamente en la defensa de los puestos de empleo, sino tambin en la proteccin de la continuidad de los niveles de ingreso y derechos de los trabajadores en mercados de trabajo rotantes. Pero ello demanda que existan crecientes oportunidades reales de empleo en la economa. Todo esto es un desafo no slo al Estado, las empresas y sindicatos; es tambin un desafo a los especialistas y acadmicos. Requerimos ms investigacin aplicada, ms conocimiento comparativo e interdisciplinario. Conceptos nuevos, orientados a encontrar los balances entre crecimiento y empleo, entre productividad y formacin de capital humano; entre competitividad y formas nuevas de gestin. 4. Proteccin de salud progresiva: (AUGE) Obligacin pblica con la salud, sobre la base de garantas crecientes y universales. Regulacin al sistema privado en relacin a terminar con la discriminacin y avanzar con garantas crecientes. 5. Proteccin social: Sistemas de pensiones que tomen en cuenta los cambios demogrcos, que obliguen las contribuciones tempranas, que aseguren los mnimos civilizatorios y que regulen el sistema de seguros. La sociedad de garantas, con niveles crecientes de inclusin y bienestar para toda la poblacin, solo es posible si concurren las siguientes condiciones.

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En primer lugar, crecimiento alto y sostenido de la economa. Sin crecimiento no es posible nanciar, y por tanto, garantizar mnimos de bienestar. Ello supone una fuerte inversin en innovacin y desarrollo tecnolgico que le permita al pas integrarse a la sociedad de la informacin y a los benecios que ella lleva consigo. En segundo lugar, un pacto scal. El bienestar de todos requiere recursos para su nanciamiento. En Chile la carga impositiva est en el orden de 1820% del PIB, muy por debajo del 41% de la Unin Europea, del 36 % de la OCDE, y del 26% de Estados Unidos. No se trata slo de una muy baja presin tributaria, sino adems de sistemas tributarios cuya composicin no ayudan a resolver los problemas. En Chile, a diferencia de la OCDE, la scalidad est basada en impuestos indirectos, que son ms regresivos, y menos en impuestos directos. Pero junto con el nanciamiento hay que poner mucha atencin en el gasto social. Un mayor nmero de personas atendidas por el Estado puede lograrse mediante mayores recursos scales, producto de un aumento de la carga tributaria respecto al PIB, y/o de un aumento de la proporcin del gasto social dentro del gasto total. De lo contrario, tendrn que hacerlo las familias mediante prestaciones directas o con co-pagos en el mercado. Pero tambin el acceso mejora con la mayor eciencia en la provisin de prestaciones. En tercer lugar, la sociedad de garantas slo es posible si Chile es capaz de mejorar la calidad de la poltica, que pierda relevancia la lucha pequea y de trinchera, y se den los espacios y la oportunidad de trabajar con grandes acuerdos nacionales. Naturalmente existe la competencia democrtica por el ejercicio del poder y posiciones encontradas, pero ellas conviven con un horizonte mnimo de que se persigan a travs de polticas de largo plazo. Deben ser discutidas, y sobre ellas levantar consensos bsicos que estn por sobre los intereses de cada parte y que llevan a la paralizacin de los avances. Hay una forma de actuar de las fuerzas polticas que est denitivamente agotada. No es extrao que la gente tienda a sentir la actividad poltica como una cosa ajena, a la cual no vale la pena prestarle mayor atencin, a veces cubierta con un cierto manto de desprestigio. Tampoco lo es que los jvenes tomen distancia de ella. Se confunde la poltica con el espectculo. Todo ello poco tiene que ver con la nobleza del servicio pblico. Los ciudadanos estn exigiendo otras conductas, ms transparentes y altruistas, menos apegadas a los privilegios y particularismos. Lo que la gente quiere de sus dirigentes es honestidad y grandeza, construccin de pas, patriotismo, desinters.

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ALGUNAS PRECISIONES

SALVADOR VALDS

Los dos documentos revelan que subsiste una seria discrepancia respecto a las cifras sobre el tamao del Estado, despus de diez aos de debate sobre el tema. Por una parte, Ottone y Vergara sostienen que la carga impositiva chilena (18 a 20% del PIB) estara en un rango muy inferior al promedio de la OCDE (36%), e incluso sera inferior a la cifra para Estados Unidos (26%). En cambio, Beyer y Sapelli sostienen que la carga tributaria chilena sera muy similar a la de Japn (18% del PIB) y la de Estados Unidos (22% del PIB), donde esta ltima cifra incluye un gasto militar que debe corregirse, pues nadie propone que Chile lo replique. Beyer y Sapelli sostienen que la carga tributaria en Europa sera del orden de 30% del PIB. La diferencia se origina en el dismil trato jurdico de las cotizaciones de seguridad social en Chile versus los dems pases. En Chile slo la cotizacin del 7% por salud es un ingreso de propiedad del sco, y slo la de aquellos que han elegido Fonasa. En cambio, las cotizaciones en isapres, las de vejez en AFP, las de invalidez y sobrevivencia en AFP y las de cesanta en el AFC, son de propiedad de quienes las realizan, y por tanto permanecen en el sector privado una vez pagadas. Beyer y Sapelli hacen este ajuste, pero Ottone y Vergara no. Propongo que el INE emita regularmente un informe de estadsticas scales para Chile que sean comparables en cuanto a su efecto directo con las de la OCDE.1 Cuando Ottone y Vergara describen el desarrollo del Estado en Chile omiten la creacin de la red social a partir de 1975 por los jvenes liderados por Miguel Kast y apoyados por Pinochet. Mientras se desenvolva la tragedia de los derechos humanos iniciada por el Partido Socialista en 1967, un movimiento de jvenes de derecha cre a partir de nada la pensin asistencial (la primera pensin solidaria) en 1975, la Ficha del Comit de Asistencia Social en 1977, y reorientaron la ayuda estatal de ms de quince programas hacia los postergados por el Estado mesocrtico de 1924-1970 que languidecan en la extrema pobreza. Este episodio histrico, uno de los que brillan en el siglo XX, es omitido por Ottone y Vergara. Ello les permite omitir la fuerte
1 Con todo, que las cotizaciones de seguridad social sean de propiedad de la persona que las hace, o que el sco se apropie de ellas, tiene consecuencias prcticas tambin, aunque ms indirectas.

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cada de la indigencia lograda en 1978-1981. Aunque parte de ese trabajo se perdi con la crisis econmica de 1982-1986, esas instituciones subsistieron y rindieron una abundante segunda cosecha en 1987-2007. Las propuestas de Ottone y Vergara para elevar la cohesin social o fraternidad, denida como el lazo o vnculo solidario-comunitario, no convencen. Sostienen primero que la cohesin aumentara si aumentaran las capacidades de las personas y sus ingresos (autnomos). Pero, qu relacin tiene el nivel educativo con la cohesin social? Acaso los universitarios son en general ms fraternos entre s que el mundo popular lo es hacia su interior? La evidencia sugiere que una mayor educacin fomenta el individualismo, adems de elevar la riqueza. Por otro lado, tambin sostienen que la cohesin aumentara si el Estado ampliara las garantas universales de benecios basados en derechos, entendidos como pisos mnimos. Sin embargo, la lgica de conquistar ms y mayores garantas o pisos mnimos (nanciados por el resto de la sociedad) tambin puede estimular el activismo agresivo y disociador. La cadena causal entre ampliar el pilar solidario creado en 1975-78 y un aumento de la cohesin social o fraternidad, no est desarrollada. Ottone y Vergara tambin proponen sustituir el Estado de bienestar por una sociedad de garantas. La segunda se distinguira en que los ejecutores seran pblicos, privados y societales, no slo estatales, aunque el Estado ejercera el rol central. Se asemejan en que todas las personas tendran acceso equitativo a las oportunidades de progreso y de proteccin social. En concreto, proponen un sistema de educacin preescolar, bsica y media universalizado con un (mismo) nivel de calidad asegurado para todos los estratos sociales. Esta es una utopa. En efecto, uno de los factores que ms motiva el esfuerzo es dar a los propios hijos un acceso privilegiado a las oportunidades. Es sabido que para lograr una educacin igual para todos no basta con sacricar la libertad de enseanza (libertad de elegir escuela para los hijos y contribuir a ella), sino adems es necesario compensar la educacin que las familias dan directamente a sus hijos por medio de actividades no escolares. Como la accin familiar determina al menos la mitad de los resultados educativos, que a su vez son la base de las oportunidades en la etapa siguiente de la vida, lograr un acceso igualitario exigira quitar a los hijos a sus padres y ponerlos en orfanatos pblicos (Platn: La Repblica). Luego, un acceso igualitario de los hijos a la educacin es incompatible con dar a los padres incentivos a esforzarse y con satisfacer la aspiracin de (casi) todos a formar una familia. Demos por superada la utopa: aceptemos que el Estado no debe procurar la igualdad de resultados educativos, pero s puede elevar el grado de igualdad de resultados. La cuestin de poltica pblica es a qu nivel debera detenerse esta intervencin. Los autores no responden, pues no identican los obstculos ni los valores contra los cuales debera balancearse la aspiracin a la igualdad educativa.

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A continuacin, Ottone y Vergara proponen subir los impuestos directos, es decir a las empresas y al 15% ms rico, en dos o tres puntos porcentuales del PIB, como Carlos Vergara aclar despus. Por qu slo dos o tres puntos del PIB, y no los diez puntos que nos distinguen del promedio de la OCDE, o los 20 puntos que nos diferencian de Suecia y Francia? Contra qu debera balancearse esa ansia por igualdad? Debido a la ausencia de una respuesta clara, la propuesta de Ottone y Vergara no convence. Los autores tampoco consideran otros instrumentos de accin estatal, que requieren menos fondos. En educacin el Estado puede lograr mucho por medio de mandatos y regulaciones. Lo importante sera contrastar la ganancia social con el costo social en trminos de incentivos que generan dichas regulaciones. Beyer y Sapelli argumentan que lo ms preocupante es la desigualdad en la participacin en el mercado laboral, que es menor entre los pobres (40% en el segundo decil de ingreso) que entre los ricos (65,4% en el noveno decil de ingreso). Sin embargo, sus cifras no corrigen por un sesgo evidente: como las personas son clasicadas por su ingreso en los distintos deciles, ellas son clasicadas justamente por su participacin laboral. No sorprende que aquellos que menos participan en el mercado laboral (y tienen menos ingresos), tengan menor participacin en el mercado laboral. Respecto al nivel medio de participacin, los autores revelan que en Chile es casi igual aquella observada en Italia (57,1% versus 58,4%). Eso no puede ser grave. En mi opinin, Beyer y Sapelli fundamentan su preocupacin con su Cuadro 2A, que revela que entre 1996 y 2006, la participacin laboral cay 4 puntos porcentuales en el decil ms pobre (2,4 puntos en el segundo decil ms pobre), mientras que subi entre 4 y 5 puntos en los deciles quinto a dcimo. El aumento en la desigualdad es conrmado al ordenar los datos por escolaridad (cuadro 2B). Estos y otros antecedentes sugieren que el gobierno adopt alguna poltica pblica despus de 1996 que increment la desigualdad.2 La propuesta de Beyer y Sapelli es dar prioridad a crear un subsidio permanente al ingreso laboral cubierto, de 30%, hasta un ingreso laboral cubierto de 7,5 UF mensuales, que luego sea retirado gradualmente hasta cero al alcanzarse un ingreso laboral cubierto de 15 UF mensuales, como propuso el Consejo de Trabajo y Equidad. En mi opinin, Beyer y Sapelli aciertan en esta propuesta. Podra temerse que esa medida eleve la tasa de desempleo, porque motivara a buscar empleo a un gran nmero de personas que hoy estn fuera de la fuerza de trabajo. Ese resultado se evitara si la medida tambin reduce el costo para el empleador para contratar trabajo, lo cual exige que parte del subsidio sea pagado al empleador.
2 El aumento de 30% en el salario mnimo que decret el Presidente Frei Ruiz-Tagle en 1998 explica por qu el aumento en el desempleo observado en Chile a partir de 1998 no se revirti cuando amain la Crisis Asitica, en 2000, y slo lo hizo despus de diez aos gracias a la auge del cobre 2004-2008. Esto hace suponer que el desempleo habra nuevamente apenas terminara ese ciclo de auge.

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No estoy de acuerdo con la propuesta de Beyer y Sapelli de limitar este subsidio a personas que pertenezcan al 20% ms pobre de las familias. Eso implica que una persona que gana $150 mil deja de recibir un subsidio de $45 mil al mes (incluyendo el subsidio a su empleador) si queda en el percentil 21 de la distribucin del ingreso familiar per capita, en vez del percentil 20. Esto expone a las familias a un riesgo grave perder el subsidio por un error en responder la encuesta (cha) de proteccin social. Otro dao provocado por el retiro violento, propuesto por los propios Beyer y Sapelli, es que incentiva a las autoridades comunales a cometer fraude para mitigar el dao, colaborando con los postulantes en la adulteracin de sus datos. Esto crea inseguridad y desigualdad entre los ms pobres. Adems, genera un fuerte incentivo a manipular la encuesta (cha), adulterando el nmero de aos de escolaridad y el nmero de personas que viven bajo un mismo techo, que son los factores ms incidentes en el puntaje. En parte, estos defectos se originan en un mal diseo de la encuesta (cha) de proteccin social introducida en 2006 por Mideplan. Pero esas fallas son multiplicadas por el retiro violento del subsidio que proponen Beyer y Sapelli. Una buena alternativa es reemplazar la actual rebaja gradual del subsidio en funcin del ingreso laboral, por una rebaja gradual doble, en funcin del ingreso y del puntaje en la cha de proteccin social. Este retiro gradual signica que un error de medicin apenas reduce el subsidio en unos pocos pesos. En las secciones nales Beyer y Sapelli reconocen la importancia general del retiro gradual de los subsidios. Dan como ejemplo positivo la Pensin Solidaria creada en 2008, cuya tasa de retiro es cercana a 30%. Y dan como ejemplo negativo, que ilustra la escasa comprensin de este aspecto por las autoridades, la subvencin preferencial para estudiantes vulnerables, que se retira violentamente cuando el estudiante supera el percentil 25 de vulnerabilidad. Otro punto importante se reere al nivel y tendencias de la desigualdad de ingresos en Chile. Beyer y Sapelli muestran que el grueso se debe a la baja efectividad relativa de la educacin universal, que hoy se acerca a cuarto medio, respecto a la educacin universitaria completa, en sustentar productividad y remuneraciones. El Cuadro 3 revela que si en Chile el salario jornada completa del percentil 90 fuera el mismo mltiplo respecto de la mediana que en Italia, la razn de ingresos entre el percentil 90 y el percentil 10 bajara desde el actual 5,8 hasta el nivel britnico, que es 3,2. La cuestin para la poltica pblica es cmo avanzar igualando hacia arriba. Los autores responden que ese ha sido el efecto de la expansin de la cobertura de la educacin universitaria lograda a partir de la reforma de 1980. Sin embargo, los antecedentes que entregan indican que se trata de un proceso lento e irregular, cuya fuerza puede ser modesta en comparacin a otras, como la competencia de los trabajadores residentes en China e India, mencionada por Ottone y Vergara.

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Termino comentando la incisiva crtica que Beyer y Sapelli hacen al concepto de derechos o garantas sociales, exigibles por los beneciarios ante tribunales como si fueran derechos de propiedad. Ellos critican que el declarar que un benecio es un derecho (en este sentido) las demandas de los beneciarios descontentos forzarn a los tribunales a inmiscuirse hasta extremos ridculos, sin la preparacin ni el personal necesario para hacerlo. Por ejemplo, argumentan que el AUGE es discriminatorio en el sentido jurdico, porque no ofrece prestaciones comparables para todas las prestaciones, y porque tampoco da subsidios iguales en calidad para aquellas prestaciones cubiertas. Luego, apenas llegue un caso AUGE a los tribunales, ellos pasarn a decidir las prioridades de atencin de los hospitales pblicos. Algo similar ocurrira en las escuelas de crearse garantas de resultados educativos. En mi opinin, esta crtica supone que los tribunales son efectivos e intentan actuar, lo que est en duda en el caso chileno. A mi juicio, este debate ganara en precisin si se distinguiera entre dos conceptos de garanta. Una acepcin dene la garanta como una prestacin o insumo. Al ser igualitario, favoreciendo incluso a la clase media alta, la prestacin pierde todo poder redistributivo (poder igualador en grado): no se ayuda ms al ms vulnerable, como se debera. Adems, esta acepcin eleva su costo scal de manera muy signicativa, al generar una cobertura de 100%. La otra acepcin recurre al concepto de seguro: el seguro social ayuda en proporcin al estado de necesidad, para obtener un cierto resultado, que es lo garantizado. Este enfoque es viable en pensiones de vejez, pero es utpico en educacin y en salud, porque cualquier meta debe tener cientos de dimensiones de calidad. Incluso de ser viable, una garanta de resultados aplicara un impuesto implcito de 100% a los esfuerzos personales para lograr la meta. En efecto, si el individuo se esforzara y se acercara a la meta por su cuenta, la prestacin estatal sera objeto de una reduccin igual (100%), pues faltara menos para lograr la meta. La pensin solidaria est lejos de ambos conceptos de garanta: en la pensin solidaria, la meta no es universal, sino personalizada: si usted ahorra ms para su vejez, el Estado reduce el subsidio en 30% de lo que usted ahorr. No existe garanta de resultados, porque el 70% restante hace que el resultado diera entre individuos que ahorran cantidades distintas. Tampoco existe garanta de prestaciones, porque el subsidio es menor si usted ahorra ms. Tcnicamente, hay un seguro parcial de resultados. En suma, defender la pensin solidaria implica rechazar ambas acepciones de garanta o derecho social. La centroizquierda tendr que denirse: es imposible defender ambas a la vez.

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CUATRO DISTINCIONES

OSCAR LANDERRETCHE

Creo importante centrar la discusin en distinciones que se hacen explcita o implcitamente en ambos textos.
1. LA DISCREPANCIA ENTRE LIBERTAD Y EQUIDAD

Ottone y Vergara plantean que algunas de las dicultades histricas de la poltica provienen de las discrepancias ideolgicas entre los partidarios de la libertad y los partidarios de la equidad. El argumento es que ste es un error tcnico y poltico que hoy ha sido subsanado por la izquierda progresista. Desafortunadamente, una taxonoma como sta describe, quizs, las diferencias entre una derecha minarquista y una izquierda totalitaria, pero no me parece tan comprensiva como para ser general. No es evidente que la derecha conceda tan fcilmente el no ser partidarios de la igualdad. Desde su punto de vista, posiblemente, se consideraran partidarios de la igualdad de oportunidades. Ms an, muchas personas de derecha posiblemente consideran que las soluciones estatistas de la izquierda generan burocracias y privilegios. Del mismo modo, hay una cantidad mayoritaria de personas de izquierda (la mayor parte de los socialistas occidentales) que no aceptaramos tan fcil la premisa de que no seamos partidarios de la libertad y defenderamos que las polticas pblicas redistributivas son, en verdad, creadoras de libertad. Desde mi punto de vista la lnea divisoria es otra. Proviene de la naturaleza de la interaccin social que involucra la creacin de poder. Vivimos en sociedad con el objeto de asignar el poder o la discrecionalidad. Al especializarnos econmica y polticamente, entregamos y asumimos poder. Los benecios de esta especializacin y, por ende de la asignacin del poder son evidentes y es por ello que el poder est presente en todos los contextos sociales. El poder toma variadas formas (riqueza, autoridad, derechos) dependiendo del caso y esa heterogeneidad de formas de poder, sus complementariedades y dicultades de convivencia, son la historia. Todas estas formas de poder tienen una cosa en comn: su opacidad. Esto se debe a que el poder es discrecionalidad. La ejecucin de un contrato en que est todo claramente establecido y en que todo es vericable no es poder, eso es simplemente la ejecucin de una transaccin. El poder es opaco porque esta constituido por la discrecionalidad, es decir, a lo menos incluye

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el potencial de la arbitrariedad. Cuando el poder se asigna con el objeto de encontrar soluciones sociales siempre quedan residuos de arbitrariedad. En gran medida, el proceso de constitucin de poder en la sociedad tiene que ver con la asignacin de un benecio de la duda hacia quien detenta el poder. Si uno quisiera radicar en alguna parte la discrepancia entre izquierdas y derechas, no sera en la taxonoma de quienes son los partidarios de la libertad y partidarios de la equidad, sino entre quienes deciden dar el benecio de la duda a las discrecionalidades y potenciales arbitrariedades del poder privado, y quienes deciden hacer lo propio respecto al poder pblico. La decisin de darle el benecio de la duda a uno u otro poder puede tener variadas motivaciones: por conveniencia de clase, conviccin ideolgica, pragmatismo tcnico o estrategia poltica. Y es justamente la conveniencia de clase la que hace que los partidarios de la redistribucin tiendan a estar entre quienes le dan el benecio de la duda al poder pblico, y que quienes son propietarios o beneciarios del capital tiendan a estar entre los que dan el benecio de la duda al poder privado. Este no es, por supuesto, la nica cosa que dene a las personas entre izquierda y derecha, pero sigue siendo un detonante fundamental. Estos grupos constituyentes cambian, se achican o agrandan dependiendo de los desafos que enfrenta la sociedad, adems del desempeo que tienen quienes ejercen las diferentes formas de poder. Es perfectamente posible que ocurran eventos que conduzcan a que todas las formas de poder se desprestigien y pierdan apoyo poltico. Me atrevera a decir que es justamente este fenmeno (y su potencial anmico) el que inquieta algunos observadores de nuestra historia. La posibilidad de generar pactos sociales proviene en gran medida de la legitimacin de los mecanismos de asignacin del poder, y no de la reconciliacin entre dos conceptos (equidad y libertad) que, posiblemente, para la mayor parte de los ciudadanos nunca han estado realmente tan contrapuestos.
2. LA SEPARABILIDAD ENTRE EQUIDAD DE NIVELES E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

Subyace al debate entre los dos artculos la nocin de que es posible hacer otra taxonoma poltico-ideolgica para dividir y ordenar el debate. Esto es, entre aquellos que seran partidarios de una sociedad que garantiza igualdad de oportunidades y aquellos que seran partidarios de una sociedad que garantiza niveles de equidad. Esto est presente cuando Ottone y Vergara deenden una sociedad de garantas y cuando Beyer y Sapelli enfatizan las polticas sociales centradas en la generacin de oportunidades para el progreso personal. La taxonoma sera que ser de izquierda sera ser partidario de la equidad de resultados y ser de derecha sera ser partidario de la igualdad de oportunidades. Voy a argumentar que no es posible hacer esta separacin.

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En un mundo de mercados de capitales perfectos, con total ausencia de asimetras de informacin y con claridad en la asignacin de los derechos de propiedad, es posible hacer una separacin entre igualdad de oportunidades y de niveles. En ese mundo, los mercados de capitales encontrarn el modo de otorgar crdito a todo proceso de inversin que tenga rentabilidad privada o social. Se escribirn todos los contratos y las clusulas necesarias pero, nalmente se les dar crdito a las personas con talento para nanciar sus procesos de crecimiento personal o empresarial. En trminos tericos, en este mundo es irrelevante si es que hay o no igualdad de niveles iniciales, y la nica poltica pblica necesaria es la que garantiza los derechos de propiedad. En un mundo de mercados de capitales imperfectos e incompletos pero con un Estado subsidiario, por as decirlo, perfecto, es decir que complementa o sustituye todas las falencias del mercado sin errores, tambin es posible hacer esta separacin. En este caso, seran las polticas pblicas las encargadas de percibir donde hay talentos y potencialidades que merecen la oportunidad de ser nanciadas. Seran las polticas pblicas las que estableceran ya sea los incentivos directos sobre los agentes o los incentivos indirectos para movilizar el nanciamiento privado hacia ellos. Desafortunadamente vivimos en un mundo de mercados e instituciones imperfectas, en un mundo con fallas del mercado y del Estado. En ese mundo no es posible hacer la separacin porque en ese mundo las garantas o el colateral importan a la hora de conseguir crdito en los mercados de capitales, y la riqueza importa a la hora de conseguir inuencia sobre los procesos pblicos que asignan subsidios. En un mundo de mercados e instituciones imperfectas, las dinmicas econmicas y polticas tienden a reproducir la desigualdad. Sin duda es posible armar que el desarrollo econmico nos puede llevar a un mundo de mercados de capitales ms completos, y que el desarrollo institucional nos puede llevar a un mundo de instituciones ms perfectas. Por ejemplo, si uno compara el nanciamiento privado que puede obtener un estudiante universitario en Estados Unidos y Chile, observa que nuestros mercados an pueden avanzar bastante en esa direccin. En Estados Unidos hay una gran oferta de crdito privado para la educacin superior; en Chile ese crdito existe bsicamente gracias a la existencia de una garanta estatal. Tambin debemos reconocer que estos procesos toman tiempo y que tienen lmites; por ejemplo, no existe en ninguna parte del mundo un mercado de crdito para nanciar educacin preescolar de calidad y hay buenas razones (de azar moral) para no esperar que se desarrolle. Esto hace que terica y prcticamente no sea posible separar equidad de niveles e igualdad de oportunidades. Ms an, es empricamente discutible que estas dos categoras (como quiera que se les mida) sean separables. Disponemos de evidencia emprica histrica o internacional que nos permita encontrar ausencia de correlacin

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entre igualdad de oportunidades (o la forma factible de medirlo que es, al nal, movilidad) e igualdad de resultados? Si no es as, quizs no sea posible separarlos como objetivos de poltica pblica.
3. EL DEBATE ENTRE VULNERABILIDAD Y MOVILIDAD

Beyer y Sapelli argumentan que hay evidencia sobre el aumento de la movilidad en Chile. Sealan adems que hay otros estudios que tambin documentan los mismos cambios, pero que los bautizan oportunsticamente incrementos en la vulnerabilidad. Lo primero que se debe reconocer al leer esta literatura es el grado de precariedad de los datos con los que trabajan los investigadores de esta rea. Es extremadamente difcil medir adecuadamente movilidad social tal como uno podra entenderla: la capacidad de los agentes de escalar o descender en el escalafn social de acuerdo a sus mritos en un plazo relativamente intergeneracional. Es ms factible, dadas las restricciones de datos, medir los cambios de alta frecuencia basado en los incipientes datos de panel de los que disponemos. Los investigadores en esta rea han estudiado los cambios de alta frecuencia en torno a la lnea de pobreza. Han descubierto que sta es alta en Chile y han denominado a sto vulnerabilidad. Estos investigadores no han estudiado (y sus datos no lo permitiran) los cambios de alta frecuencia dentro y fuera de la lite socioeconmica del pas y mucho menos la movilidad intergeneracional. Beyer y Sapelli parecen insinuar que este cuerpo de literatura constituye un debate emprico. No es mi parecer. La literatura de vulnerabilidad estudia la probabilidad de pasos de las personas por un perodo de pobreza (una categora absoluta, como sea que se dena) dentro de un perodo relativamente corto (una dcada a lo ms). La literatura de movilidad estudia los cambios que efectivamente ocurren en frecuencia intergeneracional en los rankings socioeconmicos. Las dos literaturas no interceptan en soporte (una estudia la totalidad de la distribucin del ingreso, la otra estudia el entorno de la lnea de pobreza) y en medida (una estudia cambios en torno a una medida absoluta, la otra cambios en un ranking relativo). Siendo leales con el sentido que las personas dan a estos conceptos, es enteramente posible que en Chile hayan aumentado la movilidad y la vulnerabilidad al mismo tiempo. Es ms, en el mundo de mercados e instituciones imperfectas que describimos ms arriba, es esperable que el desarrollo econmico genere un incremento en la movilidad (no as la vulnerabilidad necesariamente). Pero el hecho de que la movilidad haya aumentado no signica que se encuentre ni en niveles aceptables, ni que tenga por qu lograrlos en ningn plazo en particular. La discusin sobre cules son los niveles de movilidad a los que debemos aspirar y cmo debemos medirlos est an pendiente.

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Finalmente, la existencia de vulnerabilidad en un mundo sin muchos seguros (privados y pblicos), s puede generar un freno sobre la toma de riesgo y la inversin (tambin en capital humano) y el crecimiento.
4. LA SEPARABILIDAD ENTRE GARANTAS SOCIALES Y FLEXIBILIDAD MICROECONMICA

Vergara y Ottone proponen una sociedad de garantas desde dos perspectivas: una normativa en que apelan al establecimiento social de mnimos civilizatorios como un indicador de desarrollo; segundo, apelando al freno que sera la vulnerabilidad para el desarrollo y al que nos acabamos de referir. Beyer y Sapelli se oponen a este sistema de garantas a su vez sobre dos bases: una normativa en que arman que las garantas admisibles solamente pueden ser de no intervencin estatal; segundo, apelando a los peligros de una judicializacin de la poltica social que le reste grados de exibilidad. A mi juicio, falta un elemento adicional. Partamos sobre la base de que muchas de las cosas que en economa denominamos distorsiones regulatorias son los intentos que ha hecho la poltica pblica por generar protecciones y seguros dentro del marco de los contratos privados. Esto es conceptualmente ineciente pero, histricamente, reeja una poca en que la capacidad del Estado de proveer esos seguros era reducida y, posiblemente, en que el mbito de la economa sujeto a las regulaciones (la economa formal) era uno de grandes empresas privadas o pblicas con la capacidad nanciera de hacerlo, y con la capacidad de establecer horizontes relativamente largos de planicacin. En la economa moderna este marco de polticas pblicas se ha vuelto cada vez ms inconveniente: primero porque la economa se ha vuelto ms cambiante y voltil, por lo que las rigideces contractuales son cada vez ms dainas, y segundo porque las capacidades tcnicas del Estado para generar protecciones y seguros adecuadamente focalizados son cada vez mayores. Imaginemos que se hace una reforma en que se exibilizan los mercados laborales a cambio de protecciones sociales en la forma de seguros pblicos nanciados por impuestos generales. Supongamos que la poltica electoral conduce a una administracin cuya agenda consiste en la reduccin de los derechos sociales con el objeto principal de reducir la carga impositiva para acelerar el crecimiento. Ser racional para los agentes interesados en defender la proteccin social (cualquiera sea el motivo) negociar una exibilizacin contractual? No debieran esperar, racionalmente, quedarse en el futuro sin pan ni pedazo? Aqu volvemos al primer punto que discutimos. Si es cierto que la naturaleza del poder est en su carcter discrecional y opaco, entonces existir un rol para los contratos sociales. Esos contratos solamente pueden ser establecidos en las leyes y solamente pueden ser establecidos por acuerdos polticos.

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Posiblemente el camino a seguir sea uno de garantas reciprocas, en que ciertas garantas sobre libertades contractuales laborales sean transadas a cambio de garantas de proteccin social. De otro modo, siempre ser racional para los agentes intentar negociar protecciones dentro de los contratos y lucharn por ello. No es posible separar la discusin sobre exibilizaciones laborales de la de garantas sociales.

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III. POLTICA Las transformaciones de la poltica: Qu representar y cmo

EL SISTEMA POLTICO CHILENO Y SUS DESAFOS: UN NUEVO ARREGLO CONSTITUCIONAL PARA EL BICENTENARIO

JAVIER COUSO / CAROLINA TOH

INTRODUCCIN

De un tiempo a esta parte, se ha ido instalando en Chile una sensacin de malestar respecto del estado de nuestra institucionalidad poltica. Si bien ya exista evidencia del desencanto y la frustracin de vastos sectores en particular los jvenes respecto de la poltica y los polticos, recientemente se ha consolidado la nocin de que enfrentamos una crisis poltica de envergadura.1 En este captulo abordamos este tpico a partir de una aproximacin sensible a la trayectoria histrica del pas, pero fundamentalmente orientada a ofrecer un diagnstico acerca de los problemas ms urgentes que presenta hoy nuestro sistema poltico. Ello con el objeto de contribuir a un debate todava incipiente acerca de la reforma de la institucionalidad poltica con miras al Bicentenario. El captulo comienza argumentando que, en el contexto de las profundas transformaciones que ha experimentado el pas en las ltimas dcadas primero en el mbito de la economa y luego en los mbitos social y cultural,2 el sistema poltico debe ponerse al da con una sociedad extraordinariamente diferente a la que exista tanto en la poca en que el grueso de las instituciones que regulan la poltica chilena fueron organizadas, cuando entr en vigencia la Constitucin de 1980, como tambin respecto al periodo en que dichas instituciones fueron puestas en prctica, durante la transicin democrtica de inicios de los 90. Considerando lo anterior, no debiera extraar que nuestra institucionalidad poltica comience a ser percibida por muchos actores como una suerte de camisa de fuerza que obstaculiza el funcionamiento del sistema democrtico en lugar de organizarlo adecuadamente. As tambin se explica el agotamiento de las prcticas polticas que fueron tan efectivas al inicio de la transicin y que hoy son vistas como elitistas, poco transparentes y restrictivas de la deliberacin democrtica. Esta dinmica, que se traduce en el creciente distan-

1 Entre quienes han alertado acerca de la crisis de las instituciones polticas chilenas en el ltimo tiempo destacan Navia (2008) y Garretn (2008). 2 Para los cambios producidos en el mbito de la economa vase Muoz Gom (2007) y Ffrench-Davis (1999). Para los cambios sociales vase Vega (2007) y Raczinsky (1998). Para las transformaciones en la esfera cultural vase Valenzuela, Tironi y Scully (2006); Informe PNUD (2002) y Larran (2001).

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ciamiento ciudadano respecto de la poltica y los polticos, as como en una alarmante desafeccin y falta de compromiso con los valores democrticos, debe ser corregida con urgencia, ya que amenaza con desacreditar al sistema en su conjunto y volverlo cada vez ms inecaz. El captulo est organizado de la siguiente forma. En primer lugar, se analiza cmo las transformaciones sociales y culturales que ha experimentando nuestro pas estn tensionando una institucionalidad fraguada en sus aspectos bsicos por el rgimen autoritario, en un contexto muy distinto al actual. Luego, realizamos una mirada crtica a la trayectoria de nuestro sistema democrtico desde comienzos del siglo XX hasta hoy. Finalmente, y una vez identicados los elementos ms decitarios de la institucionalidad poltica vigente, avanzamos propuestas de reforma conducentes a un sistema democrtico mejor.
1. LAS TRANSFORMACIONES DE CHILE Y EL AGOTAMIENTO DE SU INSTITUCIONALIDAD POLTICA

Cuando se plantea que nuestro pas se encuentra en medio de una fase de profundas transformaciones, vale la pena ser ms especcos y precisar que, si bien ello es as en el campo de la cultura y la sociedad, no lo es respecto de la poltica ni de la economa, cuyos contornos fundamentales han estado ms o menos estabilizados por cerca de dos dcadas. En efecto, y en parte como resultado de la revolucin de mercado introducida por la dictadura militar y la masicacin del consumo que le sigui, las relaciones sociales y las representaciones culturales de los chilenos han comenzado a evidenciar fuertes cambios. Han incidido tambin en este cambio la apertura al mundo y la profundizacin del proceso de globalizacin, as como el mayor bienestar econmico y la reduccin de la pobreza, que han sido procesos permanentes desde el retorno a la democracia. En este nuevo escenario se han ido acentuando procesos de individuacin que han debilitando la rgida estructura de clases y formas de relacionarse entre s y con el Estado caractersticas de pocas pasadas (Martuccelli y Sorj, 2008; Tironi, 1999). Estos cambios en la sociabilidad nacional han propiciado la aparicin de un nuevo tipo de ciudadano que, aunque menos politizado que en el pasado, se muestra mucho ms consciente de sus derechos y dispuesto a exigir su cumplimiento en todas las instancias necesarias, y decididamente menos tolerante ante incidentes de abuso de poder y corrupcin por parte de autoridades (Expansiva, 2007). En este sentido, no debe sorprender que los cambios mencionados estn tensionando la rgida estructura poltica fraguada en el rgimen militar y modicada en parte durante la era de la transicin. En efecto, la fuerte democratizacin social en curso, que est horizontalizando las relaciones sociales, interpela a un sistema poltico que durante aos estuvo caracterizado por el rol primordial que en l jugaban los acuerdos entre elites (Navia, 2008; Garretn, 2007; Ruiz, 1993).

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La tensin anotada entre estructura poltica y sociedad ha devenido en demandas de mayor participacin ciudadana. Estos llamados a una mayor apertura e inclusin que llegan desde la sociedad civil no han encontrado, sin embargo, respuesta por parte del sistema poltico, lo que genera frustracin y desafeccin con el modelo democrtico en sectores importantes de la poblacin. En este sentido, impresionan los datos entregados por el Informe 2007 de Latinobarmetro: el apoyo al sistema democrtico en Chile llega a slo el 46% de la poblacin, por debajo del ya bajo promedio de apoyo a la democracia en Amrica Latina, de 54%.3 En este contexto, se hace urgente poner al da nuestra institucionalidad poltica, ya que de lo contrario se corre el riesgo de que parte importante de la poblacin se aliene respecto de la democracia como sistema, cuando hacia lo que en verdad tiene reparos es a una particular forma de institucionalizarla.4 Este mal entendido podra tener efectos lamentables, lo que nos debiera llevar a tomar el asunto en serio. Igualmente preocupante es el peligro de que nuestro sistema pierda capacidad de resolver conictos y tomar decisiones, lo cual se traducira en una prdida de dinamismo del pas, que ya comienza a vislumbrarse, y que se maniesta no slo en lo econmico, sino tambin en lo social y en lo cultural. En efecto, la dinmica de ponerle paos fros a los conictos que toda sociedad pluralista y democrtica necesariamente enfrenta y que marc el tono de la poltica chilena desde los aos 90 es un repertorio que se encuentra agotado, como un limn al que se ha exprimido todo su jugo. A nuestro juicio, la causa principal del problema es un sistema electoral que propicia un empate a nivel parlamentario combinado con una institucionalidad constitucional que demanda supermayoras legislativas para introducir reformas en buena parte de las materias.5 Esto se traduce en un sistema poltico empatado y hostil a la innovacin, en que o todos se ponen

3 An ms preocupante, el informe que comentamos anota que el apoyo a la democracia en nuestro pas cay 10 puntos porcentuales entre los aos 2006 y 2007: Hay pases como Chile donde el apoyo a la democracia ha bajado 10 puntos, a la vez que aumenta la cantidad de personas que preeren el autoritarismo. Esta informacin coincide con la de la encuesta ECosociAl 2007, que si bien arroj un apoyo mayor de los chilenos a la democracia (55%), es consistente con los datos entregados por Latinobarmetro, puesto que ubica a Chile por debajo del promedio de los dems pases latinoamericanos que estudi. As, por ejemplo, en Argentina el apoyo a la democracia llega al 75%, en Brasil al 64%, en Per al 63% y en Mxico al 60%. La estrategia de ECosociAL para elucidar el apoyo ciudadano al sistema democrtico fue presentar las siguientes alternativas a los encuestados: A) Es mejor la democracia a cualquier otra forma de gobierno; B) Es mejor tener un gobierno de autoridad fuerte en manos de una persona; y C) Da lo mismo una forma u otra. La adhesin al sistema democrtico se dedujo del porcentaje de encuestados que respondi la opcin A. 4 En las palabras de un agudo observador de nuestro sistema poltico: Las reformas estructurales, los arreglos institucionales y los modos dominantes de relacin entre las bases y los partidos polticos, son todos elementos que militan en contra de una efectiva participacin popular en el nivel democrtico local. Por otra parte, los arreglos institucionales restringen la rendicin de cuentas de las autoridades pblicas, circunscribiendo severamente las oportunidades que tienen los ciudadanos de incidir en el proceso de toma de decisiones pblicas, lo que crea un crculo vicioso de bajos niveles de participacin popular y muy limitada rendicin de cuentas. Vase Posner (2004), pp. 56-57. Traduccin de los autores. 5 Son las denominadas leyes de qurum calicado y orgnicas constitucionales, que requieren mayoras especiales para ser reformadas y que regulan todo tipo de asuntos.

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de acuerdo o no se hace nada. A ello se suma la consolidacin de una prctica poltica elitista y poco deliberante, donde la vida democrtica convoca a los ciudadanos slo para las elecciones pero no los involucra en los debates ni en las decisiones, sean estas de alcance nacional e, inclusive, local. Otro factor que conspira contra una democracia ms dinmica son las altas barreras de entrada que la institucionalidad impone a grupos polticos emergentes, los que casi siempre fracasan en su intento por constituirse en partidos con representacin parlamentaria o ingerencia efectiva en el gobierno local. La inercia a la que tiende el sistema poltico chileno se advierte con especial fuerza cuando se plantea la necesidad de abordar reformas de gran envergadura, que demandan acciones decisivas. As, por ejemplo, en el caso de la educacin, si bien existe un consenso generalizado acerca de la necesidad de que se introduzcan reformas radicales para terminar con las escandalosas inequidades que exhibe nuestro sistema educacional, el sistema poltico parece incapaz de enfrentar el asunto. Uno de los factores que han impedido tomarle el peso a la ingente crisis de la institucionalidad poltica chilena es que por mucho tiempo se pens que nuestro sistema de partidos poda resistir sin mayores dicultades el efecto combinado de una sociedad en fuerte cambio y de una institucionalidad electoral hostil al multipartidismo que subyace a la legislacin y lo obliga a adaptarse a una estructura bipartidista. La exagerada conanza en la resiliencia de nuestros partidos polticos ha comenzado, sin embargo, a ser abandonada, como resultado de informacin estadstica que registra niveles mundialmente bajos de identicacin poltica entre los chilenos (Lapop, 2008; Encuesta Nacional UDP, 2007),6 as como una bajsima aprobacin y alta desconanza hacia los partidos polticos (Lapop, 2008; ECosociAL, 2007).7 Sin perjuicio de que la crisis de los partidos es un problema habitual en las democracias contemporneas (Rosanvallon, 2006; Gutmann y Thompson, 2004; Bauman, 1999), todo indica que en el caso de Chile la situacin es ms pronunciada, y que de persistir puede hacer peligrar la legitimidad y la ecacia del sistema democrtico. Este diagnstico que, admitimos, enfatiza los aspectos preocupantes de nuestro sistema contrasta con la celebrada trayectoria que tuvo la transicin chilena en los aos 90, y que en su momento llev a los analistas a calicar la evolucin de la recuperacin democrtica nacional como una transicin modelo (Drake y Jaksic, eds., 2002). An cuando no puede descartarse que,
6 De acuerdo a la encuesta Lapop-Chile 2008 (Latin American Public Opinin Project) ms del 80 % de los chilenos no simpatiza con ningn partido poltico. En el 2007, la Encuesta Nacional UDP arrojaba datos similares, ya que ms del 60% respondi que ningn partido poltico representaba sus intereses, creencias o valores. En el caso de esta encuesta, lo preocupante es que la proporcin de personas que maniesta antipata o indiferencia hacia los partidos viene subiendo sistemticamente desde el 2005. 7 La encuesta Lapop 2008 mostr que los chilenos calican con slo 3,61 (en una escala de 1 a 7) la capacidad de los partidos polticos de representar bien a los ciudadanos, mientras que con 3, 31 la capacidad de los mismos de escuchar a gente. Por otra parte la encuesta ECosociAL 2007 mostr que el 80 % de los chilenos tenan "poca" o "ninguna" conanza en los partidos polticos.

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en la compleja coyuntura de los primeros aos de la transicin, un sistema institucional que propiciaba acuerdos entre las elites de dos coaliciones forzadas a permanecer unidas por el binominal, y que adems tenda a morigerar la participacin ciudadana, haya sido funcional a los desafos del momento, parece claro que no es el apropiado para una democracia ya consolidada. Dicho de otra forma, incluso si se acepta que la institucionalidad poltica tuvo un rol estabilizador en la era de la transicin, ello no signica que tendr los mismos efectos en las circunstancias actuales. En este punto es importante subrayar que este anlisis no implica que consideremos al sistema poltico del pas ad portas del colapso o cosa por el estilo. Esto porque a pesar de todos los problemas que la institucionalidad exhibe, nuestro sistema poltico se encuentra todava bien constituido y con partidos capaces de articular plataformas electorales, algo fundamental para una democracia de masas. Por otra parte, todava contamos con un slido Estado de derecho, que en general garantiza el respeto a las libertades y derechos bsicos de las personas y en que el ejecutivo se encuentra sometido a la ley.8 Finalmente, la corrupcin si bien ha adquirido mayor notoriedad en el ltimo tiempo es an relativamente baja.9 Todo lo anterior constituye un acervo institucional y poltico invaluable, que pocos pases de la regin pueden dar por sentado.10 Habiendo dejado en claro que un diagnstico equilibrado del estado de nuestro sistema poltico no puede negar sus puntos fuertes, insistimos en que hay elementos que deben ser corregidos, porque arriesgan ir debilitando la fortaleza del sistema en el mediano plazo, y ya hay sntomas claros de ello. Como sostenamos ms arriba, entre los dcits ms pronunciados estn la falta de competencia efectiva entre los bloques polticos que el sistema electoral promueve (Engel y Navia, 2006), la pobre deliberacin democrtica con que contamos, y el creciente desinters y desafeccin de la poblacin, sobre todo joven, respecto de nuestra democracia. En sntesis, sostenemos que el estado de la democracia en Chile es an satisfactorio, a pesar de la institucionalidad que la rige, y no como consecuencia de la misma. De alguna manera, el pas ha estado girando contra una cuenta de tradiciones y fortalezas cvicas que comienza a agotarse.

8 El Indice de Paz Global conrma lo mismo. En este informe, Chile ocupa el lugar 16, superando a pases altamente desarrollados. De acuerdo a l, una de las caractersticas ms importantes en el caso de Chile es su estabilidad poltica y el aceptable nivel de respeto por los derechos humanos. Dicho esto, cabe consignar que dentro de un contexto general de respeto a las libertades individuales que ostenta nuestro pas siguen existiendo importantes violaciones a los derechos de las personas, especialmente en materias de violencia policial, condiciones carcelarias y respeto a los derechos de minoras. Vase Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile 2008. 9 De acuerdo al Informe 2007 de Transparency International, Chile se ubicaba en el lugar 22 entre 180 pases. Si bien esta posicin se compara negativamente con el obtenido el ao 2007 cuando fue ubicado en la posicin 20 comparativamente hablando seguimos siendo un pas poco corrupto. 10 Esta apreciacin no es compartida por todos los analistas. En Chile, autores como Toms Moulin (1997) y Alfredo Jocelyn-Holt (1998) han sido extremadamente crticos acerca del proceso de transicin y del consiguiente estado de nuestra democracia.

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Revelar que nuestra institucionalidad poltica est desfasada, mal alineada con un pas muy distinto al que exista cuando se organiz la estructura institucional que nos rige, es imperioso, ya que hay muchos que consideran que el problema no radica en el sistema poltico sino que en la gestin del aparato estatal que ha caracterizado al actual gobierno, particularmente a nivel de la presidencia. Para quienes ven as las cosas, los crecientes episodios de fragmentacin y desorden poltico, y las dicultades para resolver asuntos de poltica pblica complejos, seran expresin de la falta de liderazgo de la Presidenta o el signo de una coalicin que se encuentra agotada, y no algo indicativo de problemas en el sistema poltico en su conjunto. Con buenos dirigentes polticos y buenos gestores en el pice del estado, sugiere este anlisis, los problemas anotados se superaran rpidamente. Esta aproximacin nos parece reduccionista y arriesgada, ya que reedita la vieja apuesta latinoamericana por lo que pueda hacer el liderazgo presidencial. Las limitaciones de este punto de vista se hacen ms palpables si imaginamos un gobierno de la Alianza. En tal escenario, es muy probable que ella enfrente tambin el efecto paralizante del sistema electoral binominal y de los elevados qurums de reforma de buena parte de la legislacin vigente. Adicionalmente, incluso en el caso de que una nueva administracin pudiera arreglrselas para superar los obstculos antes mencionados, una eventual mejor gestin a nivel del ejecutivo no resolvera por s sola la dbil deliberacin y baja participacin, y las altas barreras de entrada que existen para que aparezcan nuevas colectividades polticas que articulen la agenda e intereses de grupos emergentes. Antes de analizar ms pormenorizadamente los que consideramos los desafos ms importantes de nuestra institucionalidad poltica, en la seccin siguiente revisamos brevemente el decurso de nuestra democracia durante el siglo xx, buscando claves interpretativas para entender la situacin actual.11
2. EL SISTEMA POLTICO CHILENO EN PERSPECTIVA HISTRICA

Como se sabe, durante el siglo xx Chile logr consolidar un sistema democrtico en un comienzo bastante excluyente, pero que se las arregl para incorporar gradualmente a diferentes sectores sociales. Primero a las capas medias, luego a las mujeres y, nalmente, a campesinos y pobladores (Garretn, 2008; Fandez, 1988). Esta capacidad de incorporar nuevos actores sociales le dio al sistema poltico chileno gran dinamismo y capacidad de representar, as como legitimidad entre la poblacin. Adicionalmente, y contra lo que una lectura quiz demasiado inuida por la catstrofe de 1973 sugiere

11 La importancia de la perspectiva histrica y cultural para determinar cules sern las condiciones adecuadas para cada democracia ha sido enfatizada por Rossanvallon (2006).

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(Valenzuela, 2003), el sistema demostr tener una razonable capacidad de equilibrar gobernabilidad con representacin, por lo menos hasta mediados de la dcada de los sesenta, antes de la crisis que precedi a su colapso. La capacidad del sistema poltico chileno de incorporar en su interior nuevos sectores sociales fue posible gracias a las relativamente bajas barreras de entrada que existan para formar nuevos partidos polticos con viabilidad parlamentaria. As, no era raro que ante la emergencia de un nuevo clivaje social o cultural emergiera un nuevo partido poltico que diera cauce institucional a sectores sociales en un momento determinado no representados por la estructura partidista existente (Gil, 1969). Por cierto, el sistema exhiba tambin defectos importantes. En primer lugar, tard demasiado en incorporar al campesinado y a los marginados urbanos, en una poca en que estos grupos constituan la mayora de la poblacin. Por otra parte, no fue tan consistente con los valores demcraticoconstitucionales como se suele pensar. Un buen botn de muestra en este sentido es que en 1948 se privara de sus derechos polticos a ms de 25 mil ciudadanos por el solo hecho de adherir al Partido Comunista, que haba sido proscrito poco antes. Todos ellos casi por una dcada fueron eliminados de los registros electorales y privados de sus derechos a expresar opiniones polticas, a reunirse en la va pblica y a asociarse. Tan impactante como la medida misma fue la anuencia que este acto inconstitucional suscit al interior de los tribunales de justicia, los que la legitimaron con una argumentacin jurdica muy pobre (Fandez, 2008).12 Relacionado con este incidente, el sistema de la poca exhibi una escasa penetracin en su cultura poltica de los valores asociados a los derechos humanos, expresin que fue raramente utilizada antes de 1973, en contraposicin al frecuente uso que se haca de conceptos como patria o revolucin. Esto va ms all de un asunto meramente semntico, ya que sugiere que los chilenos fuimos demcrata-liberales ms por prctica cotidiana que por una conviccin doctrinaria explcita. Este dcit slo vino a revertirse como resultado de la toma de conciencia nacional acerca de la importancia fundamental de los derechos humanos que suscit la brutal experiencia de la dictadura militar. En efecto, fue este ltimo trance histrico el que logr introducir en la cultura poltica de los chilenos la nocin de que el respeto a tales derechos representa una condicin sine qua non de cualquier proyecto poltico democrtico, cuestin de enorme signicacin para el desarrollo de nuestro futuro como sociedad (Couso, 2006).

12 El incidente relatado se produjo mediante la adopcin por parte del Congreso Nacional de la "Ley de Defensa Permanente de la Democracia" (tambin conocida como la "Ley Maldita"), que proscribi al Partido Comunista. Frente a esta evidente violacin del derecho al sufragio garantizado solemnemente por la Constitucin de 1925, la Corte Suprema de Justicia se las arregl para mirar para el lado, declarando inadmisible la accin legal interpuesta por el abogado comunista Ren Jofr. Vase fallo de inaplicabilidad de la Corte Suprema de Justicia, 3 de noviembre de 1948.

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Por otra parte, la experiencia autoritaria vino a reforzar un patrn preocupante de nuestra trayectoria histrica: asociar los golpes de timn en materia de reformas ambiciosas del Estado a regmenes autoritarios,13 que ponen su poder a disposicin de expertos que entonces modelan el pas a su gusto (De Cea, Daz y Kerneur, eds., 2008). Este fue el caso de los dos dictadores que tuvimos en el siglo xx: el general Carlos Ibez (entre 1927 y 1931), que transform radicalmente el Estado chileno hacia nes de los aos 20, y el general Augusto Pinochet (1973-1990), que hizo lo propio en los aos 70 y 80. Una vez recuperada la democracia, y producto de la naturaleza pactada de la transicin, el sistema poltico que se instal fue muy diferente al que haba tenido el pas durante la mayor parte del siglo xx. A diferencia de ste, el inaugurado en 1990 ha estado centrado en la gobernabilidad basada en acuerdos de la elite, a costa de la representatividad y la competencia entre los partidos. Un aspecto fundamental de este esquema es un sistema electoral binominal que fuerza a los partidos polticos a fusionarse con otros para constituir slo dos bloques en competencia, y as evitar quedar privados de representacin parlamentaria. Este nfasis en la gobernabilidad que, reiteramos, puede haber jugado un rol positivo durante los primeros aos de la transicin ha comenzado, sin embargo, a plantear serios problemas de legitimidad para el sistema en su conjunto.14 Lo paradjico de la situacin es que, de no abordarse, esta crisis de legitimidad podra poner en peligro la propia gobernabilidad que tan orgullosamente han esgrimido los defensores del mantenimiento de sistema electoral binominal. Los problemas de legitimidad a que aludimos surgen del marcado desprestigio de la poltica que la peculiar estructura de nuestra institucionalidad fomenta, no slo por el empate que genera el sistema binominal sino que tambin por las enormes dicultades de acceder a representacin parlamentaria y municipal de fuerzas polticas pequeas pero persistentes (como el partido Comunista) o que aparecen por primera vez en el escenario poltico a partir de nuevas preocupaciones colectivas que no estn bien representadas en los partidos con presencia en el parlamento (como asuntos indgenas o medioambientales). Producto de lo anterior, el sistema poltico chileno aparece ante los ojos de un nmero creciente de ciudadanos como un cartel de partidos que se reparten la representacin parlamentaria y el acceso al gobierno local de manera arbitraria, con el agravante que a diferencia de un cartel econmico, que puede ser contrarrestado por la accin del ejecutivo aplicando legislacin antimonopolio, en este cartel los nicos capaces de terminar con las reglas que favorecen la preservacin del mismo son los propios partidos polticos.
13 En Chile, las transformaciones ms profundas del sistema poltico normalmente han sido precedidas por profundos quiebres institucionales, en ocasiones sangrientos, como las guerras civiles de 1829-1930 y de 1891, y los golpes militares de 1973, 1924 y 1927. Contrastando con esta patrn histrico, existieron episodios en que el pas logr enmendar radicalmente el rumbo sin que mediaran golpes o guerras civiles (en 1874, 1938 y en 1989). 14 Gabriel Salazar y Julio Pinto (1999) han planteado algo similar.

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3. LOS DFICITS DE LA INSTITUCIONALIDAD POLTICA ACTUAL

Analicemos los elementos ms problemticos de nuestra institucionalidad poltica, algunos de los cuales ya hemos mencionado: a) Empate poltico y dicultad de reformas de envergadura. El elemento de nuestra institucionalidad que ms contribuye al empate poltico es el sistema electoral binominal, el cual como lo han mostrado Engel y Navia priva a los ciudadanos de la posibilidad de incidir decisivamente en el rumbo del pas.15 Si bien es cierto que en los 90 la tendencia al empate que propicia la institucionalidad poltica chilena de la era post Pinochet no siempre gener parlisis (Londregan, 2000), la situacin de los ltimos aos sugiere que cada vez es ms limitada la capacidad del gobierno de sobrepasar el veto que dicha institucionalidad otorga a la oposicin, en un contexto en que ha desaparecido la mstica de una coalicin unida por su casi pica lucha contra una larga dictadura y por el temor a regresiones autoritarias. Ampliando el anlisis de este punto, el sistema poltico chileno tiene un fuerte sesgo hacia la proteccin de la estabilidad y la contencin de los conictos. Una de sus expresiones ms nocivas es el cuasi empate parlamentario generado por el sistema electoral. A ello se suman dos factores adicionales. El primero es el sistema de qurum que contempla nuestro marco constitucional para la enmienda de buena parte de la legislacin, lo que obliga al Congreso a alcanzar acuerdos superiores a la mayora simple para acometer reformas importantes. El segundo es el sistema de inscripcin electoral, que hace obligatorio el voto para los ciudadanos inscritos pero deja la inscripcin como un acto voluntario. Consecuentemente, la inscripcin de los electores queda desincentivada, puesto que slo los inscritos son sancionados por no votar y slo ellos se exponen a que se les exijan labores de respaldo operativo a los actos electorales, como ser vocales o presidentes de mesa. As, el padrn electoral se encuentra prcticamente congelado desde el ao 90 y los jvenes no son parte de ste. Los votos se han transformado en un compartimento estanco que es administrado en una continuidad bastante lineal por los sectores polticos y la nica sorpresa es el fallecimiento de los electores. Un padrn electoral as de estable es un nuevo factor de rigidez del sistema poltico y hace mucho ms previsible, y menos representativo, el comportamiento electoral de la ciudadana. El efecto ms problemtico de un sistema electoral como el nuestro es que contribuye, por su propia naturaleza, a la preservacin del status quo. Para aquellos que estn bsicamente de acuerdo con los lineamientos bsicos
15 De acuerdo a Engel y Navia (2006), las () elecciones en que se distingue claramente al ganador del perdedor, son en cualquier caso mejores que aquellas que dejan a todos felices. Despus de todo, la democracia consiste en que los votantes soberanamente determinen el camino a seguir entre una oferta de hojas de ruta distinta. Una disputa que deja a todos contentos es una en la cual no hubo una competencia real. Por eso, podemos evaluar la calidad de la democracia analizando el nivel de competencia que existe en el sistema poltico. P. 37.

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de la situacin que prevalece, una institucionalidad que propende al empate representa, por cierto, una ventaja. As, quienes compartieron el diseo bsico instituido por el gobierno autoritario (la revolucin silenciosa, como la denomin Joaqun Lavn en su momento)16 tienen buenos motivos para adherir a una institucionalidad poltica que tiende al empate, puesto que la posicin de base (default position) tender a ser la mantencin del orden establecido, el que slo se modicar en situaciones de cuasi-unanimidad. Este contexto institucional diculta que los gobiernos an cuando cuenten con el mandato de una mayora sustancial del electorado puedan cumplir con programas ambiciosos de reforma en mbitos importantes, como el de la educacin pblica o la reforma del Estado. b) Tendencia al gobierno de los expertos. Otro aspecto complicado de nuestro actual sistema poltico es que potencia en exceso la delegacin de la toma de decisiones pblicas en grupos expertos. Ello ocurri, por ejemplo, con el Transantiago, desastrosa poltica pblica en que un grupo reducido de expertos tomaron decisiones que han impactado muy negativamente la vida cotidiana de millones de santiaguinos. An cuando la participacin democrtica enfrenta severos lmites en el contexto de sociedades de masas y aceptando que necesariamente existen trade offs entre participacin y gobernabilidad nos parece que en Chile la institucionalidad favorece una excesiva delegacin en personas consideradas expertas. En otras palabras, si bien es importante reconocer su rol en materia de polticas pblicas, ello no debiera llevarnos a entregar a su criterio decisiones que impactan a tantas personas, ya que con frecuencia los expertos extienden el campo de sus intervenciones desde los medios hacia los nes, cuestiones estas ltimas para las cuales su conocimiento no debiera ser relevante. De ah que o se est encima de los expertos, o lenta y progresivamente se perder el control sobre ellos. 17 Respecto de esta tensin, en el pasado los chilenos hemos tenido una relacin de amor y de odio con el gobierno de los expertos. En efecto, si se revisa el siglo xx, se advierte que con frecuencia hemos pasado de gobiernos tecnocrticos a gobiernos ms representativos, para de nuevo caer en la tecnocracia. As, hacia nes del primer tercio del siglo, la dictadura del General Ibez ungi a su ministro de Hacienda, Pablo Ramrez, en un verdadero zar del

16 Ese es el nombre del libro en que Joaqun Lavn celebraba las revolucionarias transformaciones implementadas por el rgimen militar en 1987. 17 Un buen anlisis de los peligros de una excesiva delegacin del poder de decisin pblica en el saber tecnocrtico se encuentra en Habermas, quien comentando a Robert Dahl, sostiene: El ms importante cuello de botella para los progresos en la democratizacin allende el nivel alcanzado hasta ahora (reside) en una esoterizacin del saber de regulacin y control polticos, que impide a los ciudadanos hacer uso del necesario saber de expertos, es decir, del necesario saber especializado, para la formacin de sus propias opiniones. El peligro principal consistira en la variante tecnocrtica de un paternalismo fundado en el monopolio del saber. El acceso privilegiado a las fuentes del saber de control y regulacin estara posibilitando un tcito y subrepticio modo de dominacin sobre un pblico de ciudadanos mediatizado, apartado de esas fuentes, nutrido slo de poltica simblica. Sus esperanzas las pone Dahl, por tanto, en las posibilidades tcnicas de la telecomunicacin. Vase Habermas (1997) p.395.

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naciente Estado mesocrtico chileno, quien se las arregl para sentar las bases del Estado administrativo moderno en un puado de aos.18 Esta pulsin tecnocrtica, que fue luego morigerada durante el periodo 1932-1973, resurgi con fuerza durante el rgimen militar, esta vez acompaada de un discurso que explcitamente despreciaba la poltica y los partidos (Huneeus, 2001). As, una generacin de chilenos creci escuchando las diatribas pblicas contra la politiquera que profera el dictador, una forma algo vulgar pero no poco efectiva de atacar el concepto de autogobierno democrtico. Lo preocupante es que con el n del periodo autoritario, el discurso tecnocrtico adquiri cierta legitimidad democrtica, hasta que ms recientemente (a propsito del Transantiago) entr en desgracia, al menos por el momento. Desde un punto de vista institucional, el arraigo de la acin al gobierno de los expertos al menos entre las elites se maniesta en la tendencia de querer extraer del control democrtico ms y ms rganos y funciones pblicas. De ah el prestigio de entes autnomos modelados a la manera del Banco Central y la Contralora. Todo esto revela una profunda desconanza respecto a la racionalidad de las decisiones que provienen de la deliberacin democrtica. Asimismo, representa una actitud provinciana que, por ejemplo, desconoce el fuerte debate que se ha dado en Estados Unidos desde mediados del siglo XX sobre el gobierno de los expertos, y que ha llevado a ese pas a introducir instituciones dirigidas a implementar un control ciudadano de los mismos (Shapiro, 1988). Lo que hay detrs de todo esto es la ilusin de despolitizar la toma de decisiones pblicas en nombre del saber cientco, ignorando que muchas veces lo que se hace es delegar la toma de decisiones tan polticas como las que ms. c) El problema de articular una democracia deliberativa En la teora democrtica contempornea (Habermas, 1998; Fiss, 1996; Sunstein, 1993) se enfatiza con fuerza la necesidad de pasar de democracias meramente electorales esas que, en las palabras de Agustn Squella, se contentan con slo contar cabezas a democracias deliberativas, en las cuales las decisiones pblicas, y no solamente los cargos dirigentes, son consultadas a la ciudadana. De acuerdo a uno de los articuladores ms sosticados de la idea de democracia deliberativa, Jrgen Habermas, ella es capaz de retroalimentarse de espacios de la esfera pblica alejados tanto del subsistema administrativo como del econmico, que slo exhiben una racionalidad estratgica y no una comunicativa, lo que reduce el campo de intercambios de ideas acerca del decurso de la comunidad poltica. Una de las implicancias fundamentales de esta teora es la importancia que juegan en una democracia la opinin pblica y la sociedad civil, con la ayuda de los medios de comunicacin.19

18 Pablo Ramrez fue un poltico radical que haba desempeado el cargo de diputado durante los aos del parlamentarismo chileno. Vase Gonzalo Vial (1990). 19 Habermas, op. cit., p. 376.

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Coincidiendo con Habermas, el lsofo argentino Carlos Nino sintetiza la importancia de contar con este tipo de arreglo democrtico: La concepcin deliberativa procura inducir a cada persona a exponer las razones (pblicas, atendibles por todos) de sus puntos de vista y minimizar, en denitiva, los riesgos de que la poltica se convierta en un asunto de grupos de inters: quienes basen sus decisiones en elecciones meramente egostas debern estar preparados para justicar dicha actitud frente a los dems; quienes basen sus decisiones en prejuicios tendrn la posibilidad de reconocerlos y dejarlos de lado; quienes basen sus decisiones en una visin autodegradada de su propia persona o grupo de referencia (como sucede, por ejemplo, cuando existe una prctica discriminatoria de aos, avalada por el poder estatal), tendrn la oportunidad de evaluar crticamente aquella visin. Lo ms importante de todo este proceso es que los mecanismos deliberativos prometen ayudar a que los individuos modiquen sus puntos de vista a travs de un medio absolutamente respetuoso con su libertad individual.20 De acuerdo a Nino, la democracia deliberativa ofrece importantes ventajas respecto de sus versiones meramente electorales. A su juicio este ideal normativo favorece que distintos segmentos sociales compartan sus experiencias. Asimismo, contribuye a que las decisiones pblicas ganen en legitimidad y respetabilidad, generando un mayor compromiso de los ciudadanos. Adicionalmente, el que los ciudadanos participen en las decisiones que les afecten debiera tender a facilitar la implementacin de las polticas pblicas adoptadas. Por cierto, y como lo destaca Jeremy Waldron,21 la deliberacin democrtica no es lo mismo que una permanente poltica de los consensos. De hecho, normalmente sirve para explicitar racionalmente las bases del desacuerdo y darle a la gente una descripcin razonablemente clara de lo que est en juego. En sus palabras: La idea de que deberamos pensar en la deliberacin como una forma de suavizar nuestras diferencias para preparar el camino hacia el consenso es una terrible distorsin: ese es el rol de los facilitadores, de los mediadores y los terapeutas, y no tiene nada en comn con la poltica en la que los valores y los principios a veces estn fuertemente en juego.22 Por ello, sostiene Waldron, la votacin representa la culminacin natural de una discusin basada en razones, que es precisamente lo que constituye la base de una democracia deliberativa.23 Ms all del atractivo normativo que pueda tener, el ideal de una democracia deliberativa es por cierto mucho ms fcil de proclamar que de im-

20 Vase Nino (1996). 21 Deliberacin, desacuerdo y votacin, en Democracia Deliberativa y Derechos Humanos, Hongju Koh, H. y Slye, R. C. (Eds.), Barcelona: Gedisa, 2004. p. 259. 22 Ibid., p. 251. 23 En las palabras de Waldron: () quiero convocar al desarrollo de una teora de la democracia que convierta al voto en la culminacin natural de la deliberacin, en lugar de una indicacin de que la deliberacin ha sido en algn sentido inadecuada. Op. cit., p. 251.

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plementar, por lo que con frecuencia los gobiernos reducen la participacin slo a la entrega de mayor informacin a los ciudadanos. Compartiendo la necesidad de dotar a nuestra democracia de mayores niveles de participacin y deliberacin en los periodos que median entre las elecciones, tenemos presente que como lo sugieren las experiencias de democracias ms avanzadas ello requiere de una compleja institucionalidad que evite la captura de mecanismos participativos por parte de grupos con mayor capacidad de organizarse y hacer escuchar sus demandas, pero que no son necesariamente los ms representativos del conjunto de la poblacin.24 En ese sentido, cabe tener cautela ante llamados genricos a una democracia ciudadana y participativa que no precisa exactamente cmo ha de traducirse la mayor participacin de los ciudadanos (Navia, 2008). Entre las experiencias concretas de participacin y deliberacin ciudadana en democracias de masas destacan los mecanismos de prediscusin ciudadana de proyectos de ley, los white y green papers (Sierra, 2003), introducidos por el Reino Unido en el mbito de los sistemas parlamentarios; los presupuestos participativos denicin de parte del presupuesto por los propios ciudadanos desarrollados a partir de la experiencia brasilea de Puerto Alegre; la iniciativa popular de ley; los plebiscitos locales y nacionales; los consejos ciudadanos a nivel municipal y las deliberative polls que han implementado algunos gobiernos locales de Estados Unidos y el Reino Unido, en las que se proponen temas de actualidad y polticas sociales sobre las que los ciudadanos participantes reciben informacin tcnica y posteriormente intercambian opiniones y argumentos a favor o en contra de una determinada medida legislativa.25 Cabe subrayar tambin la importancia que desde mediados del siglo xx han tenido a nivel del gobierno federal de los Estados Unidos los mecanismos de participacin ciudadana contemplados en la Administrative Procedure Act (APA), ejemplo especialmente relevante para el caso chileno, en atencin al carcter presidencialista que ese pas comparte con el nuestro. d) Falta de democracia, transparencia y participacin en los partidos polticos Si el sistema poltico est desfasado respecto de la sociedad actual, los partidos polticos estn totalmente fuera de sintona. En una sociedad que exige
24 El problema es que el espacio pblico informal es altamente vulnerable a estos inujos (tanto de la desigual distribucin del poder social, del poder estructural y de la comunicacin sistemticamente distorsionada por intereses o visiones, como en los medios de comunicacin masiva). Sin embargo, bien canalizadas, las ansias de participacin y de comunicacin poltica, pueden ser un gran aporte para la toma de decisiones. Para Habermas: A causa de su estructura anrquica el espacio pblico general resulta, por un lado, mucho ms desprotegidamente expuesto (que los espacios pblicos organizados dentro del complejo parlamentario) a los efectos de represin y exclusin provenientes de la desigual distribucin de poder social, al poder estructural y a la comunicacin sistemticamente distorsionada. Por otro lado, tiene la ventaja de ser un medio de comunicacin no restringida, en el que los nuevos problemas pueden percibirse de forma ms sensible, los discursos de autoentendimiento pueden efectuarse de forma ms extensa y expresiva, y las identidades colectivas e interpretaciones de las necesidades pueden articularse de forma ms espontnea que en los espacios pblicos regulados por procedimientos (Facticidad y Validez. 1998. Madrid: Ed. Trotta), p. 385. 25 Para otros mecanismos de participacin ciudadana, vase a Jos Luis Mart, Flix Ovejero y Roberto Gargarella (2004).

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transparencia y que exhibe altos niveles de desconanza, que ha perdido la obsecuencia ante la autoridad, que tiene muy baja tolerancia ante todo tipo de doble estndar y que no le entrega valor a las palabras sino slo a las acciones, los partidos polticos chilenos parecen hechos para desencantar a los ciudadanos. Muchas decisiones fundamentales tienen lugar en los partidos polticos, desde la nominacin de las candidaturas presidenciales, parlamentarias y municipales, hasta la titularidad de la representacin poltica en los procesos de negociacin y acuerdo en los asuntos de mayor importancia para el pas. Sin embargo, su nanciamiento contina siendo opaco y existen dudas generalizadas de que las decisiones se tomen realmente en los rganos establecidos para hacerlo. En todos los partidos hay poderes fcticos que operan por encima y por el lado de la institucionalidad, y las elecciones internas de todos ellos no pasaran el ms mnimo test de blancura. Vulnerables a sus nancistas y prisioneros de grupos de poder cerrados y elitistas, los partidos polticos tienen pocas herramientas que permitan contrapesar estas presiones. Lamentablemente, la ley no se hace cargo de ninguna de estas realidades, lo que no sorprende tratndose de una legislacin establecida en periodo dictatorial y que no ha sido modicada en ningn aspecto sustantivo. No hay democracia sin partidos polticos fuertes y sanos. Chile ha podido hacer la trayectoria que ha hecho gracias a la contribucin que todo el sistema de partidos ha realizado, incluso los sectores sin representacin parlamentaria. Esto ha sido posible gracias a la visin de sus dirigentes y a las tradiciones cvicas que pesaron fuertemente en el largo periodo de transicin. Pero la institucionalidad, las reglas del juego y el funcionamiento interno de los partidos, poco y nada han ayudado. Reformar la ley de partidos polticos debiera estar en el men de cualquier intento de revitalizar el sistema poltico chileno. Para ello habra que partir por transparentar su nanciamiento, ojal garantizndolo con fondos pblicos y establecer un control conable de sus elecciones internas, que debiera ser entregado al Servicio Electoral. Asimismo, podra facilitarse el desarrollo de procesos de primarias internas de los partidos para nominar candidatos presidenciales u otros, estableciendo una jornada de elecciones organizada por el aparato electoral del Estado y disponible para todos los partidos que quieran adoptar dicho sistema. e) El excesivo centralismo del Estado chileno En consonancia con el arraigo que la pulsin tecnocrtica sigue teniendo entre nosotros, el sistema poltico chileno an es excesivamente centralizado, no slo por el hiper-presidencialismo que lo caracteriza (mucho ms centrado en el ejecutivo que, por ejemplo, el sistema presidencialista norteamericano, en que el ejecutivo no controla la agenda del legislativo ni el presupuesto nacional), sino que tambin por las escasas atribuciones que se otorgan al poder regional, provincial y municipal.

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En esta materia, la evaluacin positiva que ha predominado respecto del sistema poltico chileno ha terminado por jugar en contra del desarrollo de un proceso de descentralizacin a todas luces necesario. Hay importantes logros que el pas ha tenido a travs de las prcticas centralistas, tales como el xito en materia de poltica scal, los importantes avances sociales obtenidos con presupuestos equilibrados, el largo periodo de estabilidad social alcanzado a travs de un manejo altamente centralizado de los conictos, y la estabilidad poltica lograda a travs de acuerdos y negociaciones electorales conducidas desde Santiago. Muchas veces, las propuestas de descentralizacin han sido resistidas argumentando estos benecios que la alta centralizacin le ha ofrecido al pas.26 No se puede omitir, a pesar de lo anterior, que el principal estmulo para mantener el carcter centralista del sistema chileno est dado por la fuerte concentracin de poder que ste le otorga a una pequea elite del mundo poltico, que se resiste a aceptar ms actores en la toma de decisiones, hasta hoy monopolizada por unos pocos. Con el tiempo, sin embargo, la capacidad de equilibrar todo desde un pequeo epicentro de decisiones ha comenzado a agotarse. La complejidad de problemas, intereses y actores que se ha desarrollado en Chile resulta cada vez ms difcil de manejar desde las tradicionales ocho manzanas alrededor de la Moneda. La duda ahora es si el sistema poltico ser capaz de reaccionar a tiempo y corregir esto sin esperar un desgaste que podra ocasionar consecuencias irreparables.27 f ) La exclusin y las elevadas barreras de entrada a nuevos actores polticos Como anticipbamos, la institucionalidad poltica que nos gobierna es extraordinariamente hostil a la aparicin de nuevas fuerzas polticas, esto es,
26 Cabe sealar que el proceso chileno de descentralizacin tiene caractersticas que lo hacen muy particular. Las principales teoras sobre la descentralizacin en Amrica Latina suponen que se gatilla en contextos en que los actores subnacionales son poderosos y presionan al gobierno central para lograr reformas institucionales (Garman, C., Haggard, S., y E. Willis,1999). Por eso, autores como Eaton (2004) arguyen que Chile es un caso especial de descentralizacin incompleto y por arriba: En Chile y Uruguay, autoridades subnacionales estuvieron en general ausentes en las negociaciones que dieron lugar a polticas descentralizadoras, por lo cual fueron los polticos nacionales quienes disearon la descentralizacin. Consecuentemente, los medidas de descentralizacin en Chile y Uruguay han sido muy circunscritas, cautelosas y graduales, contrastando fuertemente con los a menudo radicales enfoques adoptados en pases vecinos como Argentina y Brasil, donde autoridades subnacionales fueron los actores protagnicos de dichos procesos. Traduccin de los autores, p. 3 27 Rodrigo Mardones (2006) explica el proceso de descentralizacin en Chile de la siguiente manera: El anlisis del proceso en Chile rescata dos hiptesis principales para explicar la descentralizacin.(). En relacin a la hiptesis de la descentralizacin como estrategia electoral, esta parece apropiada al caso chileno. La posicin de los partidos y las coaliciones con respecto a los proyectos de ley en discusin resultaron altamente contingentes en sus desempeos electorales previos y en sus predicciones. Sin embargo, lo electoral no fue el nico tema de preocupacin. Previendo un nuevo contexto institucional y los costos y benecios que anticipaban, los partidos y coaliciones decidan apoyar o no una reforma descentralizadora (...) El anlisis del debate pblico permite rescatar un tercer elemento. Mantener el control de los gobiernos regionales hace que el gobierno central modere su impulso descentralizador, puesto que se trata de un activo poltico muy importante que no est dispuesto a ceder fcilmente. Esta posicin se ve reforzada por el celo que entre los legisladores comienzan a despertar los consejeros regionales. Por lo tanto, el resultado del proceso descentralizador en Chile no depende slo de un sistema democrtico que est siendo restaurado ni tampoco slo de clculos puramente electorales, sino que tambin de un balance de las ventajas polticas ms generales que el esquema actual proporciona a los diversos actores. Si la hiptesis de descentralizacin top-down es adecuada para explicar las reformas de 1991 y 1992, lo es menos en los aos posteriores. Despus de ms de una dcada de las reformas iniciales los actores subnacionales son ms poderosos. La hegemona del centro se mantiene, aunque la correlacin de fuerzas ha variado. P. 19.

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a la innovacin en el mbito partidario. Esta caracterstica contrasta con la experiencia republicana que exhibi nuestro pas desde mediados del siglo XIX hasta el golpe de Estado de 1973, y es consecuencia directa del diseo institucional de la poltica que hemos criticado. El problema es que la exclusin de fuerzas polticas minoritarias o emergentes puede ser peligrosa. Un ejemplo de esto es la situacin de fuerzas como el partido Comunista y, en general, de la llamada izquierda extraparlamentaria, las cuales, a pesar de contar con la impresionante lealtad de su electorado durante casi veinte aos, contina bsicamente marginado del sistema formal. Con todo, dichas fuerzas polticas han sido extremadamente pacientes y leales con la institucionalidad vigente. Con la misma fuerza que sus adherentes lo siguen apoyando a pesar de no contar con ms de un puado de concejalas, el Partido Comunista y otros de la izquierda extraparlamentaria siguen esperando la llegada de una reforma que resuelva su exclusin. Los ltimos intentos impulsados por el gobierno de Bachelet estuvieron ms cerca que nunca de avanzar en dicho objetivo, aceptando las condiciones y lmites exigidos por la oposicin, pero el acuerdo se cay a ltimo momento y el veto al que hemos hecho mencin se hizo sentir una vez ms. En este contexto, es realmente sorprendente que los grupos que mencionamos hayan sido tan leales con el sistema constitucional, evitando llamados a subvertirlo por la fuerza, ms an considerando que todos los sectores con representacin parlamentaria se comprometieron en las ltimas elecciones a impulsar reformas que terminaran con la exclusin. g) Renuencia y dicultad de articular un proyecto nacional En nuestro pas se ha instalado un prurito decimonnico que plantea dudas acerca de articular estrategia nacional alguna. Desde esta aproximacin, basta con dejar campo a la libre iniciativa y al emprendimiento y todo lo dems vendr por aadidura. Esta concepcin parece desconocer importante procesos histricos de pases con impecables credenciales liberales. De hecho, no es efectivo que las democracias contemporneas ms avanzadas hayan logrado metas importantes mediante el expediente de dejar que las cosas ocurran solas. En efecto, ni Alemania, ni Estados Unidos, ni Gran Bretaa construyeron su actual prosperidad por la va de evitar plantearse metas nacionales. Tampoco lo hicieron los pases de ms reciente desarrollo acelerado, como Finlandia, Irlanda o Nueva Zelandia. En otro contexto, buena parte de las ahora muy consolidadas y prsperas democracias mediterrneas (Espaa, Grecia y Portugal) y varias de Europa del Este (Hungra, Repblica Checa y Eslovenia) hicieron de su ingreso a la Unin Europea el gran objetivo nacional que focaliz sus esfuerzos y dinamiz sus democracias. Ms cerca de casa, nadie puede negar que incluso el rgimen militar tuvo un proyecto nacional muy concreto: cambiar radicalmente la estructura poltica y econmica del

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pas. Vistas as las cosas, la oposicin neoclsica a que ahora nos propongamos un proyecto nacional es simplemente una manera de perpetuar y dejar intocado el proyecto preexistente, que ahora ha sido naturalizado. h) Un arreglo constitucional cuestionado En consonancia con el patrn caracterstico de la trayectoria poltico-institucional de Chile que identicbamos, es decir, recurrir a golpes autoritarios como mecanismo preferente para cambiar fundamentalmente el rumbo del pas, nuestros arreglos constitucionales fueron normalmente prohijados por severos conictos polticos, en que los ganadores terminaron imponiendo sus valores al conjunto del pas mediante el expediente de inscribirlos en los nuevos textos constitucionales que promulgaron. Ello ocurri en el caso de las constituciones de 1833 (que regul la poltica del pas por casi un siglo) y de 1980, en que luego de conictos extremadamente violentos el grupo que prevaleci impuso unilateralmente la carta fundamental que consider ms apropiada, sin consultar a los derrotados en lo ms mnimo.28 Para dimensionar los problemas de este patrn histrico, considrese que incluso pases que vivieron situaciones similares a la nuestra, experimentando salidas pactadas de regmenes autoritarios como Espaa a nes de los 70 y Brasil a mediados de los 80 pudieron compatibilizar una transicin democrtica estable con la convocatoria a asambleas constituyentes que dieron lugar a cartas constitucionales altamente legitimadas y que expresan los valores compartidos por el conjunto de la sociedad, puesto que fueron democrticamente discutidas. Para muchos, este debate parecer aejo y poco productivo, atendidas las profusas reformas que la Constitucin de 1980 ha experimentado en los ltimos veinte aos, y que eliminaron sus llamados enclaves autoritarios. Esto ltimo, sin embargo, ignora que la vasta mayora de las reformas a que aludimos se rerieron exclusivamente a lo que los especialistas denominan la parte orgnica de la Constitucin (esto es, a la organizacin, distribucin y alcance de los poderes pblicos) y no a aquella parte que expresa los valores fundamentales del pacto constitucional, la carta de derechos, que ha permanecido bsicamente intocada. Lo complicado del caso es que precisamente esta ltima seccin de la Constitucin es la que proclama los valores que arbitrarn los inevitables conictos que sociedades cada vez ms pluralistas, como la chilena, enfrentarn en el futuro. Contrastando con los referidos casos de Espaa y Brasil que sugieren que el acudir a asambleas constituyentes para dotarse de nuevas constituciones no es incompatible con impecables procesos de consolidacin democrtica y progreso socio-econmico, en Chile continuamos con una carta de dere-

28 La Constitucin de 1925 representa una excepcin a esto.

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chos que es la expresin de los valores que un puado de comisionados designados por el rgimen autoritario decidi, literalmente, entre cuatro paredes. Por otra parte, y por mucho que la Constitucin admita interpretacin por parte de la judicatura, el marco valrico que nos rige se encuentra sesgado por las ideas de un grupo que no tena particular anidad por la democracia varios comisionados la consideraban un mal inevitable y cuyas perspectivas acerca del mbito de libertad que debe poseer el individuo dista mucho de lo que la mayora del pas piensa. i) Fragmentacin poltica y judicializacin Quizs como consecuencia del desencanto que la poblacin tiene respecto de los mecanismos a los que tradicionalmente haba acudido a plantear sus demandas e inquietudes en particular, los partidos polticos, en la era post Pinochet ms y ms grupos sociales han estado poniendo sus esperanzas en los tribunales de justicia, a los que acuden armados de la retrica de los derechos. Esto ha sido as particularmente respecto de grupos minoritarios, como los enfermos de sida o los discapacitados, para los cuales los tribunales de justicia representan un foro mucho ms adecuado para canalizar y hacer visibles sus problemticas. Coincidiendo con lo que la literatura especializada ha establecido (Kagan, 2001; Guarnieri, 2001), a medida que la poltica chilena se ha ido fragmentando, se ha expandido el rol que juega la justicia constitucional, y en particular el Tribunal Constitucional. En el caso de este ltimo, la reforma constitucional del 2005 fue clave, ya que otorg vas procesales para que toda persona que se sienta vulnerada en sus derechos acuda al Tribunal Constitucional cuando piense que una ley o acto administrativo viola sus derechos fundamentales, lo que antes estaba reservado slo a algunos rganos pblicos. Producto de lo anterior, a menos de tres aos de la introduccin de la reforma del 2005, el Tribunal Constitucional se vislumbra como un poderoso actor de la poltica chilena, uno que podra decidir sin apelacin alguna el destino de importantes polticas pblicas decididas por rganos elegidos democrticamente. Este fenmeno pudo advertirse con nitidez cuando el Tribunal Constitucional declar inconstitucional un acto del ejecutivo que dispona la distribucin gratuita de la llamada pldora del da despus. El creciente protagonismo del Tribunal Constitucional en materia de polticas pblicas podra llevar a esta institucin a determinar en forma denitiva e inapelable cuestiones cruciales para la vida de millones de personas, lo que es altamente problemtico para toda persona que adhiera a la idea de la democracia. Por lo dicho, sera conveniente reducir las facultades de esta institucin a la resolucin de contiendas de competencia entre poderes del Estado, dejando la resolucin nal de las cuestiones sustantivas a los rganos que cuentan con la conanza del electorado.

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4. CONCLUSIN

Cuando nos encontramos a punto de cumplir doscientos aos de vida independiente como nacin, el sistema poltico chileno exhibe importantes falencias que, afortunadamente, hasta el momento no han producido mayores descalabros. Sin embargo, y como lo hemos argumentado en este captulo, debajo de una aparente funcionalidad subyace un sistema poltico crecientemente deslegitimado ante los ojos de la poblacin especialmente la joven y que parece incapaz de actuar decisivamente para abordar los problemas ms complejos que enfrentamos como sociedad, producto de una institucionalidad que favorece el empate poltico y que es profundamente hostil a alterar el orden vigente. Este contexto institucional favorece un clima de frustracin hacia la poltica entre la poblacin, el que a su vez incide en la preocupante indiferencia que sta exhibe respecto del valor de la democracia como rgimen poltico y en la aguda desconanza que siente hacia los partidos polticos, que son actores cruciales en las democracias contemporneas. Atendido esto ltimo, no debe extraar el que en una encuesta de opinin reciente una importante mayora de la poblacin expresara que el actor que ms inuye en las decisiones de la autoridad poltica son los grandes empresarios,29 opinin que aunque exagerada expresa el profundo escepticismo y frustracin que exhiben los chilenos respecto del funcionamiento de los mecanismos de representacin poltica formal. Por otra parte, y como tambin lo anotamos en este trabajo, en muchos aspectos el arreglo constitucional con que cuenta el pas es altamente decitario, en particular en relacin a los valores que nuestra carta de derechos expresa, y que son el resultado de lo que un grupo de adherentes del rgimen autoritario consider digno de ser plasmado como los valores fundamentales de la nacin. Esto ltimo, sumado al hecho de que muchas de las reformas que se proponen en este captulo como la eliminacin de las leyes orgnicas constitucionales y de qurum calicado; la reconguracin de las funciones del Tribunal Constitucional y la devolucin al poder legislativo del control sobre su propia agenda necesariamente involucraran modicaciones constitucionales, nos lleva a plantear la necesidad de que nos planteemos seriamente la posibilidad de que los chilenos nos otorguemos una carta fundamental compartida para el Bicentenario.

29 Vase Encuesta Nacional UDP 2007.

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QUE SE VAYAN TODOS: EL MALESTAR DE LA POLTICA1

EUGENIO GUZMN A.

Freud (1930) sealaba que existen tres fuentes del sufrimiento humano: la fuerza de la naturaleza, la decadencia de nuestro cuerpo, y la incapacidad para regular nuestras relaciones sociales. Las dos primeras son inevitables, y con la tercera no entendemos por qu la sociedad no nos procura el bienestar (felicidad) que queremos, lo que genera hostilidad hacia la cultura, entendida sta como el conjunto de producciones que protegen al hombre de la naturaleza y regulan sus relaciones sociales. Pero, para que esto ltimo fuera posible, los individuos debieron sacricar algo de sus instintos, es decir, la cultura los restringi. Por qu? Porque bsicamente fue necesario el orden para la supervivencia. Ahora bien, segn Freud, la restriccin del instinto podra tener dos salidas: la sublimacin (arte, deporte, religin, literatura, etc.), que no es otra cosa que la subordinacin del principio del placer al de principio de realidad, o la frustracin, fuente de dolor, descontento y rabia.2 Haciendo una analoga con la situacin de la poltica actual, podramos decir que existe una especie de descontento, desencanto con esta dimensin de la cultura que es la poltica, lo que podra expresarse del siguiente modo: la poltica estara impidiendo la realizacin de algo que ella debiera producir, siendo este algo un pedazo de felicidad; dicho de otro modo, los resultados de la poltica no seran los esperados, lo que provocara desencanto y desilusin. En consecuencia, la reexin sobre la poltica, la democracia y sus instituciones (partidos y elecciones), sera blanco de crticas. Dicho malestar se ha manifestado en nuestro pas de distintas formas, y a travs de distintos analistas, autoridades y polticos. As, Veloso (2006) seala que hay movimiento en la relacin entre el Estado, la sociedad civil y los par-

1 Agradezco los comentarios de Harald Beyer, como de Carolina Segovia y Patricio Navia, y a todos quienes realizaron crticas y comentarios durante mi exposicin: Carlos Pea, Antonio Bascuan y Pablo Ruiz-Tagle 2 Si la cultura no slo impone sacricios tan grandes a la sexualidad, sino tambin a la tendencia agresiva del hombre, comprenderemos mejor que a ste le sea difcil de encontrar la felicidad en la cultura. El hombre primitivo lo tena mejor, porque desconoca cualquier limitacin de los instintos. En cambio, la garanta de poder gozar largo tiempo de esta felicidad era muy escasa para l. El hombre civilizado ha trocado una parte posible de felicidad por otra de seguridad. Pero no hemos de olvidar que en la familia primitiva slo la cabeza gozaba de una tal libertad de los instintos; los otros vivan sometidos a esclavitud. Freud (1930).

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tidos, que es distinta a lo que se ha dado tradicionalmente, lo que genera cierta sensacin de crisis. Hay problemas de credibilidad.... A lo que Leal (2006) agrega, cuando el tema de la valoracin excesiva del sujeto individual por sobre lo colectivo, cuando lo individual comienza a ser lo ms importante, es evidente que eso crea una crisis del fenmeno representativo y del partido En todos los partidos chilenos () hay una lucha frontal por el poder interno o por mantenerse en el poder, lo que desvirta el sentido de la representacin y separa a los partidos de la ciudadana. Hay deformaciones, fenmenos de desideologizacin de la poltica. Vivimos una poltica y un tipo de liderazgo donde lo que falta es una visin de sentido, en el fondo una ideologa, hacia dnde vamos. Se han consolidado en los partidos caudillismos y operadores que en denitiva basan su poder en la ubicacin de sus aliados en el Estado. Si bien los autores aluden a dos fenmenos distintos, por un lado lo que se ha denominado la individuacin o privatizacin de la vida pblica y la poltica y, por otro la desideologizacin, nalmente postulan la existencia de una crisis. Por otra parte, entre las causantes de esta crisis se seala que los medios han arrebatado a los partidos el determinar el sentido de las cosas. Esto signica tambin, sobre todo en el fenmeno televisivo, que hay una adaptacin del lenguaje de la poltica al lenguaje meditico, y esto implica simplicar el mensaje, personalizar la poltica y perder sustancia, perder valores. En el mensaje televisivo el desprestigio es un arma que efectivamente es central, la corrupcin y la poltica del escndalo da frutos al medio, y da fruto comunicacional a quienes lo ejercen, pero lo que no entienden ellos es que se destruye a toda la poltica y a todos los polticos. (Leal, 2006). Incluso el tema pasara por cierta banalidad de la poltica. As, el deterioro de los partidos y el parlamento, a los cuales ltimamente no han llegado necesariamente los mejores sino los buenos para los golpes y para conseguir plata para la campaa. La funcin propiamente parlamentaria se ve oscurecida por las promesas espurias y la obsesiva bsqueda meditica de los conictos y las denuncias, que son altamente rentables a la hora de las elecciones. A su vez, este deterioro tiene impactos en la designacin de gerentes pblicos inadecuados. Al perderse el proyecto integrador, el inters de los partidos se ha centrado prcticamente en un tema: la acumulacin de poder fctico para el trco de inuencias, a travs de su funcionamiento como agencias de empleo (Waissbluth, 2003). Para otros, la crisis del sistema poltico tiene que ver con las frmulas de gobernar: En una etapa en que la democracia representativa parece verse tensionada por la pugna entre el modelo neoliberal y recientes experimentos neo populistas, nuestro pas enfrentara el desafo de avanzar hacia un estilo de gobierno participativo, con un mayor grado de regulacin democrtica de la sociedad y de la economa, un desafo que pone a prueba nuestras institu-

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ciones polticas: los partidos, la presidencia, el gabinete, la tecno-burocracia gubernamental y el poder legislativo (Tomassini, 2006) A lo anterior se debe agregar el reclamo del deterioro de la calidad de la poltica (Garretn, 2004), que se reejara en la calidad de la representacin, falta de renovacin de las elites polticas, la transversalidad del poder (Corts Terzi, 2007) y conanza en el quehacer de los dirigentes polticos. La crisis estara en la frmula de cmo se expresa la participacin ciudadana. Incluso se llama a no tenerle miedo a la participacin ciudadana efectiva (), superemos el partidismo estrecho que a travs de cpulas santiaguinas dirige los destinos del pas () Es claro que la partitocracia es uno de los problemas de Chile. Y no olvidemos que la participacin de los ciudadanos en los partidos polticos no supera el 7% (Israel, 2004). Centralismo y poder partidario seran otro factor dislocado. En resumen, se podra decir que se tratara de una crisis profunda, puesto que, segn lo que se menciona, distintas dimensiones de la vida poltica se encontraran daadas o al menos amenazadas. Tal es el caso del miedo a participar, la banalidad y manipulacin meditica, el centralismo, la partitocracia, tensiones, deterioro de la calidad de la poltica, falta de renovacin de las elites y apata electoral. En suma, una crisis de representatividad.

1. LAS SOLUCIONES

De igual forma que los problemas, las soluciones propuestas se caracterizan por su diversidad. No obstante, las podemos clasicar en dos rdenes entitativos distintos. Por una parte, aquellas que apuntan a un cambio en el modelo democrtico y, por otra, aquellas que son cambios y ajustes a la institucionalidad dentro del mismo modelo democrtico.
Cambios al modelo democrtico:
1.

Desarrollo de una poltica y gobierno ciudadano (Bachelet, 2006).

2. Ampliar el mbito de democratizacin de autoridades regionales: inten-

dentes y consejeros regionales (Martelli, 2002). 3. Referndum revocatorio de autoridades (Garretn, 2004). 4. Limitar la accin de los medios de comunicacin o ampliar los espacios de expresin de los que hoy no tienen presencia en ellos (Garretn, 2004).
Cambios dentro del modelo:

Reemplazo del sistema electoral binominal (Fuentes, 1993; Wilhem, R. y M. Aleuy, 2003; Altman, 2005; Aninat y Navia, 2005; Auth, 2005; Daz y Joignant, 2005, entre otros). 2. Inscripcin automtica y voto obligatorio (Chuaqui, 2005; Quinto Congreso Ideolgico de la Democracia Cristiana; Pressacco, 2008).

1.

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3. Inscripcin automtica y voto voluntario (Toh, 2004; Von Baer, 2004).

Lmites a la reeleccin (Garretn, 2004). Incorporacin de sistemas de primarias para la eleccin de candidatos a diputados, senadores y ciertamente presidente (Von Baer, 2006). 6. Financiamiento de los partidos.3 7. Superintendencia de partidos polticos (Trivelli, 2008).
5.

4.

Una simple inspeccin de este conjunto de propuestas ventilado en el ambiente pblico permite aseverar que, como ya se mencion, no todas tienen igual densidad, en el sentido de que no afectan de igual modo el modelo de democracia que se tiene. En efecto, tanto las reformas propuestas a los partidos o al sistema electoral estn dentro de lo que tradicionalmente encontramos en trminos de poltica comparada. No obstante, aquellas reformas al modelo democrtico presentan mayor densidad, porque guardan relacin con cambios a la naturaleza y nes de la democracia representativa, o al menos introducen o suponen la incorporacin de elementos ajenos a ella, que en algunos casos podramos calicar como contradictorios. En buenas cuentas, nos referimos a la idea de gobierno ciudadano como respuesta a la falta de participacin y a la apata ciudadana. Idea que por lo dems ha sido en cierto modo la consigna en los ltimos aos, y se ha manifestado como la frmula para abordar problemas crticos tales como las protestas estudiantiles del 2006 (pinginos). Incluso las interpretaciones y anlisis que se han hecho de ste y otros fenmenos disruptivos (como las protestas contra Transantiago) han puesto el nfasis en la desconexin entre la poltica y la calle, entre representacin y ciudadana, y, por ltimo, entre sociedad poltica y sociedad civil. As, se propone incluir mecanismos participativos en mbitos donde predominan lgicas tecnocrticas o de mercado. Ampliar la participacin en el diseo y evaluacin de las polticas pblicas en el sistema educativo por medio de una gestin escolar que incorpore a los diferentes estamentos interesados en la educacin, o la incorporacin de los trabajadores en los directorios de las AFP, o de los consumidores en los de empresas de servicios pblicos o las Isapres. Sin duda, tal participacin sera minoritaria, pero permitira transparentar debates que hoy se hacen con poca visibilidad, e incrementar las posibilidades de control ciudadano (Pressacco, 2007). Ahora bien, ms all de si dicho diagnstico es o no correcto, importa constatar que las soluciones puedan ser incompatibles con un modelo de democracia representativa. Con esto se quiere sealar que las formulas que tienden a la generacin de sistemas hbridos no resuelven los problemas, sino que lo agudizan.
3 En este caso quienes en mayor medida han liderado el tema es la Concertacin de Partidos por la Democracia, como algunos analistas vinculados al sector.

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2. LA SUBLIMACIN DEL DESCONTENTO

Entre las frmulas planteadas ya sea para salir de la crisis o para sublimar el descontento con la poltica, se encuentran las reformas sustantivas a la democracia, como las hemos denominado.4 Ahora bien, en qu consiste el debate: bsicamente en la confrontacin entre democracia participativa (Barber, 1984) o ciudadana con la democracia representativa, cuya matriz albergara los desajustes modernos de los que somos testigos. En concreto, la democracia participativa sera la incorporacin de mecanismos de democracia directa a mbitos distintos a los que actualmente se usan. La democracia participativa sera una alternativa en contra de las viejas instituciones polticas, tales como la democracia representativa (organizaciones y prcticas) en la que solamente se competa por votos. La participacin revitalizara al individuo dentro de la comunidad, donde surgirn nuevas dinmicas para la solucin de problemas, y en donde no se aceptarn los consensos como un abstracto preexistente, sino que se forjara por medio de la participacin pblica. Por la misma participacin, el individuo se reeducar y se convertir nalmente en un ciudadano. Este tipo de poltica elimina al poltico como intermediario, por lo que cada ciudadano se convierte en poltico frente al Estado, expresando directamente sus demandas hacia l, y ejecutndolas. La democracia participativa depende del ciudadano y no de su representacin, obligndolo a pensar y actuar en comn. El ciudadano sera un nosotros pensante, y pensar en trminos de nosotros equivale a transformar la forma de percibir intereses y denir bienes (Barber, 2002). Aqu la nueva utopa consiste en que el hombre se formar en la participacin pblica (actividad cvica), el individuo tomar conciencia de su rol en sociedad y nalmente actuar de modo reexivo y consciente. Uno de los problemas de esta frmula es que no asegurara la solucin a los problemas de representatividad, participacin y descontento poltico. La razn es que inters (por la poltica) y la informacin (de la poltica) no son atributos que varen concomitantemente, es decir, la informacin que tienen los ciudadanos puede no estar correlacionada con su inters y la intensidad de preferencia que tengan. Incluso, el inters por esto o aquello no necesariamente se reeja o expresa en participacin. Si la participacin de un individuo determinara el resultado, esperaramos que existan incentivos a la participacin, sin embargo, no ocurre la mayor parte de las veces tal vez

4 Se podra decir que se maniestan de modo transversal. As, en sectores opositores, como es el caso del diputado Francisco Chahun (2008), promueven este tipo de reformas: Esperamos que la promesa del gobierno ciudadano se materialice antes del trmino del actual mandato, no slo con la aprobacin de estos mecanismos de democracia directa, sino que adems se concrete en la incorporacin de una agenda de reformas polticas que terminen con el presidencialismo sofocante y establezcan las condiciones para oxigenar la toma de decisiones en nuestro pas. En esta materia, la Presidenta cuenta con nosotros.

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nunca. Pero incluso as, quienes prerieran un resultado completamente distinto al que suceder no tendran incentivos a participar. Tal vez, slo en el caso de que el resultado no estuviera determinado en ninguna direccin (excepto por el hecho de que alguien participe), es probable que motivara a que los individuos que favorezca un resultado x, estn dispuestos a participar, en la medida que se abstengan el mayor nmero de individuos que favorezcan y, y viceversa. No obstante, ello sera cierto bajo una distribucin simtrica de preferencias por x e y, siendo ambos prcticamente iguales, lo que si bien es posible, resulta poco probable. Todo esto signica que la mayor o menor participacin no necesariamente est vinculada a la mayor predictibilidad, y an cuando lo estuviera, ella no estara relacionada al tipo de democracia. Es decir, el que la democracia se ejerza de manera directa en asambleas pblicas o en una cmara de representantes, no garantiza que mi decisin ser ms o menos determinante del resultado. Sealado lo anterior, pueden combinarse adecuadamente ambas frmulas? La verdad es que s, slo que en mbitos completamente distintos. Por ejemplo, a nivel local, donde lo poltico juega un rol distinto y no involucra decisiones pblicas ms all de su espacio, que es lo mismo que decir que no es poltico en un sentido moderno, esto es, a nivel del Estado. El problema radica en el nivel en que puede operar una u otra, y no en la combinacin propiamente tal. La razn es bastante clara: desde sus orgenes la democracia representativa ha tenido como instituciones auxiliares a los partidos polticos.5 En el sentido contemporneo del trmino, los partidos polticos surgieron en el siglo XIX, junto con el desarrollo de instituciones representativas y del sufragio, los que se hicieron gradualmente universales, especialmente en Europa occidental, Estados Unidos y algunos pases de Amrica Latina. As, cualquier asociacin con un inters poltico era entendida como partido. Por el contrario, la bsqueda de intereses privados y el uso de presiones fueron mirados como mecanismos restrictivos de la vida poltica. Contrariamente a esto, las frmulas de participacin directa no requieren de los partidos polticos. Estos son innecesarios; de ah que el nivel al que este tipo de mecanismos se ponga en prctica es clave para que pueda existir avenencia. Dicho en otros trminos, la apelacin directa al pblico y a la asamblea no requiere de partidos, de ah que tienda a ejercer presiones que los debilitan. Los riesgos de la democracia participativa tienen ms que ver con el rol que se asigna a los partidos polticos, ya que en ella stos no son canales institucionalizados que buscan obtener el poder para ejecutar un programa de gobierno, sino instancias que median entre el individuo y la autoridad en la ejecucin de los intereses de los primeros. Pero an cuando los partidos
5 Con Weber (1996), desde un punto de vista sociolgico, los partidos polticos modernos vinieron a ser entendidos como producto de democracia y del sufragio universal.

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polticos no emprendan acciones dirigidas al bien comn, la sola posibilidad normativa de que lo deban hacer es una fuente de responsabilidad para que ellos puedan ser imputables respecto de su quehacer. Por esto decimos que los gobiernos son responsables de lo que hacen. Si no pudisemos descansar en este tipo de premisa normativa, no les seran exigibles conductas distintas. Desde otro punto de vista, en la medida que en la democracia participativa se deslegitima el rol de los partidos polticos como intermediario entre la sociedad civil y los poderes del Estado, se institucionalizan intereses sectoriales, que aparecen como grupos articulados en torno a intereses especcos, con mecanismos propios para llegar de forma directa al Estado. As, el partido poltico como institucin desaparece en favor de los llamados grupos directos que supuestamente liberan a los ciudadanos del control de los partidos polticos. Mientras ms corporativo es un Estado, el rol de los partidos como agentes movilizadores y articuladores de demandas ciudadanas se hace menos relevante, siendo sustituidos por los grupos de inters o corporativos. Esto exige de una autoridad cada vez ms fuerte y con menos contrapesos para tomar decisiones en un contexto de multitud de intereses y grupos. Es decir, los riesgos de captura por parte de grupos de inters y el autoritarismo nalmente conuyen. Por otra parte, las asambleas estn sujetas a procesos de fragmentacin, lo que da origen a facciones que vienen a debilitar a los partidos y, sobre todo, a sustituirlos. A diferencia de stos, tales facciones son inestables y tienen menos visibilidad, pero en lo inmediato son ms poderosas y menos susceptibles de accountability. Si bien tambin en las formulas tradicionales de democracia representativa existe fraccionalismo y faccionalismo (Sartori, 1999) los partidos polticos tienen incentivos para evitar su proliferacin. Es decir, el faccionalismo y la fragmentacin, cuando son fomentados desde dentro y fuera de los partidos como sera el caso de la combinacin de democracia directa y representativa, terminan destruyendo el sistema de partidos. Pero existe un aspecto central a la decisin pblica, cuyo equivalente en la decisin individual podramos llamar la reexin, a saber la deliberacin.6 En efecto, un sistema de decisin que delibera es un sistema que opta por lo mediato y razonable ms que por lo inmediato y humoral. Dicho en otros trminos, un sistema democrtico con nfasis en lo deliberativo enfatiza en el discurso ms que decisin per se. En este respecto, asamblea pblica y la hemiciclo dieren signicativamente. No slo por el tamao de la asamblea, sino por el grado de profesin que requiere el proceso deliberativo. En consecuencia, democracia representativa y democracia participativa o directa, no contribuyen de igual modo en el perfeccionamiento de la vida ciudadana.
6 En este punto, no estoy haciendo referencia a la discusin sobre democracia deliberativa claramente desarrollada por Elster (2001), Manin (1987,1998), y Urbinati (2000), por citar algunos, sino en la nocin misma de deliberacin en su sentido clsico como el acto de persuasin, discusin y convencimiento. Una aproximacin al tema de la deliberacin lo encontramos en Godoy (2006).

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La asamblea expresa los intereses inmediatos, sin discurso, y sujetos a inuencia facciosa. Si bien esto no signica que la inuencia deje de existir y est sujeta a toda suerte de poltica de pork-barrel, logrolling, etc., la deliberacin siempre es un recurso susceptible de ser empleado, ms en situaciones de crisis.
6. NIL SUB SOLE NOVI (ECLESIASTS, 1.10)

En el debate nacional se han planteado dos tipos de propuestas, unas cuyas consecuencias son el cambio del modelo de democracia y otras que suponan cambios dentro del modelo. La clave, desde un punto de vista del alcance de la crisis, es preguntarnos si esta crisis de desinters, de bajos niveles de conanza en los gobiernos e instituciones y organizaciones polticas, es una de carcter local (nacional) o ms bien global. Y an cuando se trate de un fenmeno global, cules son los factores a los que se encuentran asociada? Y si se tratase de una crisis global, estamos en presencia de un fenmeno ineludible o existen casos de poltica comparada que podramos llamar exitosos, en los que se han superado muchos de estos fenmenos y en consecuencia debiramos observar con mayor atencin y menor desesperacin? Por ltimo, tratndose de una crisis global, est nuestro pas en mejores o peores condiciones que otras democracias? La razn de hacernos estas preguntas, evitando al mismo tiempo entrar en la discusin de cada propuesta, obedece primero a lo extenso que sera abordarlas una a una. Y tambin a su carcter eminentemente poltico, y por lo tanto difcil de abordar de modo asptico. As, por ejemplo, la recomendacin de un sistema electoral u otro es una decisin que tiene que ver con argumentos que recaen sobre hechos polticos actuales, los que a su vez expresan la forma como se distribuye el poder; a menos que se crea posible abstraerse a lo cotidiano en un debate que precisamente lo alude o implica, resulta poco probable llegar a algunas conclusiones sinceras sin antes explicitar el sistema de ideas desde el que se habla o discurre. Y, tercero, que si probamos que se trata de un fenmeno global y de larga data, las respuestas ya debieran estar a la vista o, al menos, la inexistencia de ellas nos permitira arribar a otras conclusiones. Existe una amplia literatura que ha puesto de relieve la crisis y desconanza en la democracia, sus instituciones y el gobierno, particularmente en pases desarrollados y recientemente en Amrica Latina. As, en relacin a la conanza en los gobiernos encontramos los trabajos de Miller (1974) y Citrin (1974) de mediados de los 70, que apuntan al fenmeno del creciente cinismo en el electorado y la elite poltica en los Estados Unidos. En concreto, la idea que expresa dicha desconanza es la siguiente: We tend to trust and like those who agree with us.7 Dicho en otros trminos, los niveles de desconanza estn relacionados con el nivel de desacuerdo con las polticas llevadas
7 Citrin, J., (1974), The Political Relevance of Trust in Government, The American Political Science Review, vol. 68, n. 3, pp. 973-988.

196

a cabo por los gobiernos: a mayor discrepancia entre resultado de polticas pblicas y posiciones en la materia, mayor desconanza. Tal situacin estara expresando un tipo de comportamiento ms cnico de parte de los electores. Con posterioridad han aparecido los trabajo de Lipset y Schneider (1987), Craig (1996) y Miller y Borelli (1990 y 1991), Hetherington (1998), que vienen a refrendar lo anterior. Sin perjuicio de lo anterior, cabe notar que las cadas en los niveles de conanza en los gobiernos tambin se aprecian respecto de otras instituciones, tales como los medios de comunicacin8 (Cook, E.T., P. Gronke, y J. Rattliff, 2000; Cook, E.T. y P. Gronke, 2001), los congresos (Nye, Zelikow y King 1997) y por cierto los partidos, donde existe una amplia literatura (Dalton, 1988; Finkel, S. E, y Karl-Dieter Opp, 1991; Norris, 1999; Paskeviciute, A. y C. Anderson. 2004, entre muchos otros). Se debe hacer la salvedad que en lo que respecta al tema de la satisfaccin con la democracia, se concluye una decepcin con su funcionamiento ms que con su aceptacin o rechazo normativo.9 Dicha crisis de conanza, como podramos llamarla, ha sido asociada a distintos factores, tales como el rgimen presidencial (Linz, 1994, 1996; Valenzuela, 2004) y la economa (Nolte, 2005). Tambin se ha postulado que tiene que ver con los nuevos desafos que, por ejemplo, los partidos polticos y gobierno enfrentan en relacin a los cambios experimentados por las sociedades contemporneas. Factores tales como incorporacin de la mujer al mercado laboral, secularizacin, procesos crecientes de migracin, cambios en las estructuras de clase, estaran teniendo un impacto en partidos tradicionalmente anclados en funcin de variables como liacin religiosa, clase social o simplemente agendas menos complejas (Gunther, Montero y Linz, 2002). Ms an, algunos, como Kichheimer (1980), sostienen que en sociedades desarrolladas de alto bienestar econmico y social, la poca importancia de la diferencia de clases ha facilitado la aparicin de los catch all parties, los que, como su nombre lo indica, intentan captar a distintos sectores de la poblacin apelando a nes sociales que se sitan ms all de los intereses sectoriales o de clase,10 trayendo consigo problemas de adaptacin de los partidos polticos tradicionales.

8 Cabe sealar a este respecto que menor conanza no necesariamente signica menor nivel de inuencia, como lo demuestran diversos trabajos. A modo de ejemplo, el caso de de la inuencia de soft news en las actitudes de las personas. Ver Braum (2000). 9 Al respecto, ver las polmicas a principios de la dcada del 70 entre Miller y Citrin (1974) respecto de cmo debe interpretarse los resultados de las encuestas del NES (National Electoral Studies de la Universidad de Michigan) en relacin a si las medidas de conanza poltica se reeren a los lderes (polticos, autoridades y candidatos o a la democracia propiamente tal). 10 Al respecto, tambin ver Przeworski, A., Capitalismo y Socialdemocracia, Madrid: Alianza editorial, 1988, captulos 2-4; y Dalton, Russell J. Political Cleavages, Issues, and Electoral Change, en Lawrence LeDuc, Richard G. Niemi, y Pippa, Norris, Comparing Democracies: Elections and Voting in Global Perspective. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 1996, pp. 319-342.

197

Por otra parte, se postula la crisis de la poltica como falta de participacin, particularmente en las tendencias a anular o invalidar el voto, la que se suele explicar como una forma de protesta en relacin al men de opciones de partidos y candidatos (Hyrczy, 1994). Desde una perspectiva similar, se seala que el crecimiento econmico ha dado lugar en determinados pases a generaciones completas de individuos muchos ms educados y que nunca han enfrentado situaciones de estrechez econmica. Eso ha cambiado sus agendas e intereses hacia esquemas postmaterialistas (Inglehart, 1990, 1994 y 1997; Inglehart, R. y P. R. Abramson, 1994), lo que contrasta con las agendas de los partidos polticos tradicionales basados en ideologas. Adicionalmente, estos nuevos individuos se han hecho ms escpticos y menos susceptibles a propuestas globales y utpicas. Si a esto agregamos niveles de informacin mayores, es evidente que los partidos polticos tradicionales enfrentan complejidades ambientales tambin mayores para apelar a estos nuevos ciudadanos. Finalmente, si a esto sumamos los problemas de la decadencia del compromiso cvico y la conanza desarrollados por Putnam (2000), podemos tener una visin ms completa del problema. La modernidad, en su acepcin ilustrada, es decir, armacin de la voluntad y la autonoma individual, supone una visin ms crtica de los entornos poltico-institucionales. En sociedades en que lo propio es la supervivencia, las instituciones y diseos polticos tienen como objetivo la entrega (delivery) de bienes y servicios bsicos para dicha supervivencia. No es de extraar que en muchas de estas sociedades (precarias en desarrollo), ante la posibilidad de elegir entre democracia y desarrollo, por falsa que sea como dicotoma, estn dispuestos a sacricar la democracia. En buenas cuentas, como lo seala Inglehart (1997), la erosin de los valores tradicionales trae consigo tambin el realce de la autonoma y la disolucin de la autoridad. Otros autores sealan que si bien es evidente que en situaciones de crisis econmica la democracia tiende a debilitarse, tambin el desempeo poltico puede afectar el crecimiento econmico (Przeworski, A. y Limongi, F., 1993; y Finkel, S.E., E.N. Muller, M.A. Seligson, 1989). Esto ha llevado a algunos a sostener que los partidos polticos gradualmente desapareceran y seran sustituidos por nuevas estructuras polticas ms adecuadas a las realidades actuales (Lawson y Merkl, 1988). En buenas cuentas, podramos decir que los temas de desconanza en la poltica y la democracia no son un fenmeno actual. Encontramos literatura sistemtica desde hace casi cuatro dcadas, ms an si se trata de crticas a la poltica y democracia burguesa: Pareto (1967), Mosca (1998), Mitchell (1983) Esta visin crtica de los partidos polticos no es para nada nueva: a nales de los aos 30 una ola de crticas similar hacia los sistemas democrticos y de partidos en las repblicas europeas dieron lugar al nazismo y con l a la segunda guerra mundial.

198

Por otra parte, en relacin a la tesis de que enfrentamos una crisis de representacin, Manin (1998) plantea, desde un enfoque terico, que ms bien enfrentamos una crisis de un tipo particular de representacin. O sea que dicho proceso puede denirse como un reacomodo o una metamorfosis de la representacin, proceso en el que intervienen desde cuestiones relacionadas con la privatizacin de la vida poltica hasta la inuencia de los medios de comunicacin. En este sentido, lo que llamamos crisis no sera otra cosa que una transicin hacia un nuevo modo de representacin, cuyas principales caractersticas seran: a) el surgimiento y expansin de los partidos catch all (Kichheimer, 1980), que seran mediticos (profesionales de opinin), con mensajes multi-audiencias y no burocrticos; b) la representacin permanente a travs de encuestas y medios de comunicacin, y c) la presencia de nuevos actores de la sociedad civil, como ONGs, fundaciones, consultoras, "think tanks", etc. En este sentido, la crisis sera el desconcierto frente a esta nueva sociedad civil que obliga a la sociedad poltica otras formas de entenderla En resumen, observamos que el fenmeno de la crisis del sistema poltico no es ni reciente ni exclusivo de Chile. Ya sea que se presente como crisis de participacin poltica, conanza en los partidos polticos, identicacin partidaria, apoyo a la democracia o los gobiernos, lo cierto es que el fenmeno es descrito en diferentes ambientes: democracias estables, post comunistas, post autoritarias, regmenes parlamentarios, presidenciales, sistemas electorales proporcionales y mayoritarios, economas desarrolladas y en desarrollo, etc. Esto atestigua que no estamos en presencia de un fenmeno local sino global, ciertamente de larga data y probablemente cclico. Al respecto, Norris (1999) seala que las teoras de la crisis de la democracia han aparecido a travs de ciclos peridicos11, en los 60, los 80, hasta hoy. As, en los 60 el tema de la crisis se centr en la idea de que la democracia no apareca compatible con la eciencia gubernamental. El contraste se produce con los 80, en los que se produce un resurgimiento democrtico, para posteriormente resurgir en los 1990 como crisis de los gobiernos, o lo que se llamara cierto descontento: Voters were commonly described as ready to revolt, angry, disgusted, and frustrated.12
4. ALGUNAS CIFRAS

La literatura respecto de este fenmeno de crisis de desconanza en las instituciones polticas nos lleva a preguntarnos por la posicin en que se encuentra nuestro pas en relacin a otros. Es decir, saber al menos de qu estamos hablando, e incluso a escudriar qu antecedentes empricos existen al respecto.

11 Al respecto ver, Smith, P.H. Los ciclos de democracia electoral en Amrica Latina, 1900-2000, Poltica y Gobierno, vol. XI. N. 2. 2004, p.189-228 12 Norris, P., ed. Critical Citizens: Global Support for Democratic Governance. New York: Oxford University Press, 1999, p. 5.

199

GRFICO 1 NMERO DE ELECCIONES DEMOCRATICAS 1945-2000

400 350 300 250 200 150 100 50 0 1940`s: 1950`s: 1970`s: 1960`s: 1980`s: 1990`s:

Parlamentarias

Presidenciales

Fuente: Clculos propios en base a IDEA http://www.idea.int/vt/total_number_of_elections.cfm

En primer lugar, cabe advertir que si se aprecia con claridad alguna tendencia, es la democratizacin en el mundo. En efecto, desde la dcada del 40 hasta ahora hay un aumento sostenido de la democratizacin, ya sea a nivel presidencial o parlamentario (grco 1). Claramente han tenido lugar distintas olas de democratizacin, primero despus de la segunda guerra mundial y despus de los 80, pero lo cierto es que la tendencia es creciente. Slo como ejemplo, mientras en la dcada del 40 hubo 59 elecciones parlamentarias en el mundo, en la dcada del 90 hubo 381, es decir seis veces ms. En relacin a los niveles de votacin, al comparar la participacin electoral en elecciones parlamentarias en Amrica Latina y Chile, se observa una tendencia creciente desde la dcada del 40, de entre 14% y 21% para Chile y Amrica Latina respectivamente, hasta superar el 70% en los aos 80 (grco 2). Si bien en el caso de Chile se percibe que a partir de los 90 hay una cada en la votacin (de 86% en los aos 80 a 71% en la presente dcada), ello responde al impacto de la eleccin parlamentaria de 1989, la que ocurri despus de 17 aos de gobierno militar, lo que obviamente explica el alto nivel de participacin, nunca antes visto en la historia de Chile. De forma similar, el promedio de los 90 se explica por la eleccin de 1993, la que an tena los efectos del proceso iniciado con el plebiscito de 1988 y la eleccin de 1989.

200

GRFICO 2 EVOLUCIN DE LOS VOTANTES EN RELACIN A LA POBLACIN EN EDAD DE VOTAR

100% 90% 80% 70% 60%

49% 63% 66% 63% 54% 86% 77% 71% 70%

50%
43%

40% 30% 20% 10% 0% 1940

21% 14%

40%

22%

1950

1970

1980

Chile

Al

Fuente: Clculos propios en base a IDEA http://www.idea.int/vt/total_number_of_elections.cfm

Por otra parte, la idea de comparar participacin electoral a partir de promedios de pases distintos podra cuestionarse dado que cada pas tiene distintas legislaciones en materia de obligatoriedad del voto. No obstante, es precisamente porque se trata de un promedio por lo que esperaramos que los efectos de ambos tipos de legislaciones se sumen (anulen). Ms an, si como los plantean Jackman y Miller (1995), la legislacin de voto obligatorio es un factor relevante en la tasa de participacin electoral, esperaramos que estas cifras fueran ms bajas para pases con voto voluntario. Ahora bien, en el perodo en anlisis y actualmente, el porcentaje de pases que han tenido o tienen legislaciones de voto obligatorio es cercano a un 15%;13 en consecuencia, esperaramos, que los porcentajes expresados en el graco estn sesgados hacia valores bajos. En el caso de Amrica Latina la situacin es algo distinta, puesto que la tendencia ha sido a tener legislaciones de voto obligatorio pero con bajos niveles de reforzamiento o aplicacin de la ley,14 lo que en buenas cuentas tambin sesgara los resultados hacia valores ms bajos. En consecuencia, se refrendara la idea de la expansin del proceso de democratizacin.

13 De los 194 pases y territorios independientes en el mundo donde ocurren elecciones, aun cuando no sean democracias libres o propiamente tales, en slo 25 el voto es obligatorio, es decir, un 12,8%. Ahora bien, si slo consideramos los pases en que actualmente existen sistemas propiamente democrticos, usando la nomenclatura de Fredom House Free y Partly Free, el porcentaje aumenta a un 13,9%. 14 De hecho, con la nica excepcin de Uruguay, ningn pas de Amrica Latina tiene algn tipo de reforzamiento estricto. Ver http://www.idea.int/vt/compulsory_voting.cfm.

2000

1960

1990

201

GRFICO 3 EVOLUCIN DE LOS VOTANTES EN RELACIN A LA POBLACIN EN EDAD DE VOTAR

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Chile USA Europa

Fuente: Clculos propios en base a IDEA http://www.idea.int/vt/total_number_of_elections.cfm

En general, se puede sealar que el factor que mayormente explica los avances en participacin electoral ha sido el cambio legislativo en el ltimo medio siglo en conjuncin con las olas de democratizacin. Slo a modo de ejemplo podemos mencionar tres: la extensin del voto a los analfabetos y a las mujeres, y la reduccin de la edad para votar. Al comparar Chile con Europa y Estados Unidos (grco 3), apreciamos una cada en el caso europeo similar a la de Chile a partir de los 90. Y en el caso norteamericano, prcticamente se aprecia una tendencia relativamente plana, con la excepcin de los aos 60. Cabe hacer la salvedad que desde la dcada del 40, las democracias europeas han exhibido porcentajes de participacin electoral superiores al 70%, lo que no ocurre ni en Estados Unidos (con ms de doscientos aos de sistema democrtico) ni en Amrica Latina, lo que podra estar asociado a la tesis sobre valores democrticos ms permanentes en los pases europeos. Qu se puede concluir a partir de estos antecedentes? A riesgo de ser demasiado escptico, no mucho ms de lo ya sealado. Es decir, el aumento notable en la participacin en los ltimos sesenta aos con una cada a partir de los 90, pero con niveles de participacin nunca antes vistos, haciendo la salvedad que este no es el caso de Estados Unidos y Amrica Latina, con el promedio ms alto desde la dcada del 40. Por otra parte, Canache, Mondak y Seligson (2001) analizan el grado de ambigedad del indicador satisfaccin con la democracia (SWD). En concreto, los autores intentan dilucidar hasta qu punto los respondientes a la

202

pregunta por el grado de SWD le otorgan un mismo signicado. En efecto, la discusin de la literatura, argumentan los autores, es bastante contradictoria: mientras para algunos la SWD es una medida de apoyo a las autoridades incumbentes, otros sealan que mide el apoyo al sistema; incluso para otros presenta niveles de ambigedad inaceptables. Lo concreto es que los autores, despus de un anlisis a partir de tres grupos de encuestas, concluyen que la pregunta acerca de SWD presenta un problema de fondo: las personas tienen diversas interpretaciones de lo que signica satisfaccin con la democracia, y en consecuencia se aprecian variaciones a nivel individual y entre pases. En consecuencia, desde el momento que su signicado es ambiguo, interpretar SWD como un indicador de crisis de la democracia resulta inadecuado. Ms an si consideramos otros indicadores tales como inuencia del voto,15 importancia de los partidos polticos,16 e inters de los partidos polticos en lo que piensa la gente.17 En efecto, utilizando los datos proporcionados por CSES18 apreciamos que todos los pases incluidos en la muestra consideran que los partidos son ms necesarios para el funcionamiento del sistema poltico que el valor de la mediana de la escala (grco 4). Lo anterior contradecira la idea de una crisis de la democracia generalizada para esta muestra, al menos en un sentido normativo, puesto que los partidos seguiran siendo vistos como necesarios y el voto como inuyente. En el caso de Chile, se observa que tambin se encuentra en el mismo cuadrante que el resto de los pases, lo que permitira arribar a conclusiones similares.

15 Cun importante cree usted que es el voto? 16 Los partidos polticos son necesarios (no son necesarios) para que funcione nuestro sistema poltico. 17 A los partidos polticos en [] les importa (no les importa) lo que piense la gente corriente. 18 Se utilizan los datos proporcionados por The Comparative Study of Electoral Systems (CSES), que incluye mediciones para 35 pases de Europa, Amrica y Asia para el perodo 1996-2001. http://www.csesdb.com/ .

203

GRFICO 4 NECESIDAD DE LOS PARTIDOS POLTICOS E IMPORTANCIA DEL VOTO

5,o 4,5 Importancia del voto 4,0 3,5

Chile

3,0 2,5 2,0 1,5

3,5 1,5 4,0 5,0 4,5 5,0 2,5 2,0 3,0 4,5
Chile

1,0

1,0

Necesidad de los partidos polticos

Fuente: Datos proporcionados por The Comparative Study of Electoral Systems (CSES), que incluye mediciones para 35 pases de Europa, Amrica y Asia para el perodo 1996-2001. Para mayores detalles ver http://www.csesdb.com

Por otra parte, en relacin a la percepcin que tienen las personas en cuanto a la importancia que le asignan los partidos a lo que piensa la gente, el resultado es distinto, puesto que en este caso existe una mayor dispersin y un nmero mayor de casos cae bajo la mediana, es decir, tienden a considerar que a los partidos no les interesa lo que piensa la gente, lo que es coherente con la idea de un electorado ms cnico, pero no menos democrtico.
GRFICO 5 NECESIDAD DE LOS PARTIDOS POLTICOS E IMPORTANCIA QUE LOS PARTIDOS POLTICOS LE ATRIBUYEN A LO QUE LA GENTE PIENSA

Importancia que los partidos polticos le atribuyen a lo que la gente piensa

5,o 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0

3,5 1,5 4,0 2,5 2,0 3,0 1,0

Necesidad de los partidos polticos

Fuente: Datos proporcionados por The Comparative Study of Electoral Systems (CSES), que incluye mediciones para 35 pases de Europa, Amrica y Asia para el perodo 1996-2001. Para mayores detalles ver http://www.csesdb.com

204

Otro antecedente emprico relevante respecto a la discusin sobre SWD lo aportan Nadeau, Blais, Nevitte y Gidengil (2000), quienes la vinculan el proceso de campaa electoral. Los autores sealan que los ambientes pre y post electorales son bastante distintos para los ciudadanos. En concreto, el perodo post eleccin puede ser caracterizado como una luna de miel que genera una suerte de satisfaccin con el mecanismo democrtico, independientemente del resultado. Cabe sealar que el estudio slo incluye una eleccin,19 lo que ciertamente es advertido por los autores, y en consecuencia no se puede armar la existencia de ciclos de mayor o menos apoyo. No obstante, s es posible sostener la hiptesis de que la SWD podran estar inuenciada por los perodos electorales, o al menos, como los autores consignan, que no habra razones para esperar que existan aumentos sistemticos en materia de SWD eleccin tras eleccin, y que, por lo tanto, podran existir ciclos.
TABLA 1

Perodo de campaa No satisfecho No satisfecho Perodo despus de la eleccin Satisfecho Total

47% 53% 40%

Satisfecho
10% 90% 60%

Total
25% 75%

TABLA 2

Porcentaje de satisfaccin Antes de la eleccin Hombres Gnero Mujeres Baja Escolaridad Alta Nacido en Canad Origen Nacido en el extranjero Bajo Inters Alto
64 77 63 56 83 74 66 60 79 74 59 55 75 72 61

Despus de la eleccin
76

Fuente Tablas 1 y 2: Nadeau, Rv., A. Blais, N. Nevitte and E. Gidengil, (2000), Elections and satisfaction with democracy, Trabajo presentado en la reunin anual de la American Political Science Association Marriott Wardman Park, Washington D.C., 30 de agosto- 3 de septiembre de 2000.

19 La eleccin parlamentaria de 1997 en Canad.

205

TABLA 3

Porcentaje de Satisfaccin Antes de la eleccin Muy Bajo Nivel de Bajo cinismo (cuartiles) Alto Muy Alto
82 66 55 36

Despus de la eleccin
88 80 76 59

Fuente: Nadeau, R., A. Blais. N. Nevitte and E. Gidengil, (2000), Elections and satisfaction with delocracy, trabajo presentado en la reunion annual de la American Political Scence Association, Marriott Wardman Park, Washington D.C., Agust 30 Septiember 3, 2000.

Finalmente, al analizar la relacin existente entre corrupcin y satisfaccin con la democracia, observamos cierta relacin que puede ser til a la hora de elaborar nuevas hiptesis respecto de lo que llamamos crisis de la democracia. En efecto, la corrupcin no es otra cosa que el quiebre o prdida de conanza en que las instituciones producirn los resultados (outcomes) que se espera que produzcan. En este sentido, cuando el sistema democrtico o los gobiernos no corrigen este estado de cosas, se produce cierto descontento, malestar o desconanza. Al respecto, al comparar las mediciones para 1998-2001 del ndice de Percepcin de Corrupcin de Transparencia Internacional y satisfaccin con la democracia para los pases incluidos en la muestra del CSES, (grco 7)20, se aprecia una alta asociacin entre ambas variables, lo que se ve refrendado al controlar las variables analizadas anteriormente con satisfaccin con la democracia (ver tabla). Si bien escapa a este trabajo desarrollar en ms detalle la direccin de la causalidad, lo cierto es que esperaramos que sta siguiera la direccin ya mencionada.

20 Para leer con exactitud el grco se debe recordar que mientras ms alto sea un valor implica menor corrupcin, es decir, un pas que obtiene una puntuacin de 10 tiene el menor nivel de corrupcin y viceversa si es 0. http://www.transparency.org/.

206

TABLA 4 COEFICIENTES(A)

Modelo

Coecientes no estandarizados B Error tp.

,506 ,135 ,174 ,111 ,019

Coecientes estandarizados Beta

t B
1,057

Sig. Error tp.

,298 ,898 ,902 ,007 ,000

1 (Constante) Inuencia Voto Importancia Gente Necesidad de los PP IPC

,534 ,017 ,022 ,318 ,086

,018 ,017 ,416 ,568

,129 ,124 2,868 4,487

(A) Variable dependiente: Satisfaccin

Fuente: Elaboracin propia en base a: The Comparative Study of Electoral Systems (CSES) y Transparency International (TI)

Cabe sealar que slo son signicativos los coecientes para las variables Necesidad de los partidos e ndice de corrupcin percibida, los que refrendan en cierto modo lo sealado por otros estudios, es decir, cierto grado de ambigedad a la hora de interpretar los resultados. En efecto, pueden darse dos interpretaciones distintas. Primero, si en una sociedad se considera a los partidos necesarios para el funcionamiento del sistema, ello debiera traducirse en que los niveles de SWD sean altos, en la medida que esta ltima reeje niveles de satisfaccin con el funcionamiento del sistema democrtico. Una segunda explicacin aludira a que mientras mayor sean los niveles de corrupcin en un pas, menos satisfaccin con el gobierno existira, en cuyo caso el tem SWD expresara aprobacin del gobierno.

207

GRFICO 6 CORRUPCIN Y SATISFACCIN CON LA DEMOCRACIA.

4,0

3,5

Satisfaccin con la democracia

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0 5,0 0,0 4,0 6,0 8,0 1,0 2,0 3,0 7,0 9,0 10,0

IPC

Fuente: http://www.transparency.org y The Comparative Study of Electoral Systems (CSES)

5. CONCLUSIN: DE VUELTA A FREUD

Los antecedentes mencionados permiten sealar primero que, al menos en la literatura, el tema ha sido analizado para diversos pases, lo que de algn modo signicara que estamos en presencia de un fenmeno global cuyos inicios se remontan a ya cuatro dcadas. Esto ltimo resulta bastante paradjico, por cuanto echa dudas sobre la intensidad de la crisis misma. Por lo pronto, mientras para algunos se trata de disminucin en la conanza en instituciones polticas tales como partidos polticos y de la propia democracia y otros, el tema tiene que ver con satisfaccin con la democracia (swd) y disminucin de la participacin electoral. No obstante, la participacin electoral observada en los ltimos sesenta aos nunca antes haba sido mayor que ahora y, adicionalmente, el indicador SWD presenta graves problemas de interpretacin. Por otra parte, esta supuesta crisis de la democracia ha tenido lugar en los ms diversos ambientes o diseos institucionales. Lo vemos manifestado en distintas realidades, aunque no con la misma intensidad ni en los mismos perodos temporales. Esto podra llevarnos a dudar de la inuencia de los diseos institucionales en el fenmeno (sistemas presidenciales vs parlamentarios; voto voluntario vs obligatorio; sistemas electorales mayoritarios vs. proporcionales, etc.), y suponer que se trata de algo propio de la lgica inter-

208

na de la democracia burguesa representativa. Sin perjuicio de que podra ser una hiptesis al respecto, el problema es que no es posible ni vericar ni demostrar su falsedad, puesto que no tenemos ejemplos (ni menos datos sistemticos) conocidos y equivalentes de algo distinto a esto que sera la democracia burguesa o representativa. Desde otro punto de vista, al ser un fenmeno tan global y extendido, la crisis no parecera ser tal, sino ms bien el desgaste propio de cualquier institucin. Dicho en otros trminos, sera natural al funcionamiento de la democracia cierto desgaste, el cual podra estar ms o menos gatillado o amplicado por el diseo institucional que opera, como por el nicho cultural en que se expresa. Sin perjuicio de que lo anterior sea o no acertado, existe otra forma de abordar el problema sin indicar necesariamente su magnitud, sino slo su aparicin: se trata de un fenmeno vinculado a lo prctico, es decir, que tiene que ver con el ejercicio de la poltica misma, tanto ahora como antes. En concreto, nos referimos a la brecha que existe entre realizacin del discurso poltico, vale decir, cmo se ejercita o se concreta el discurso y el discurso mismo. Dicho de otro modo, se trata de un problema tico, en el sentido de que lo que est en crisis son las prcticas en el mbito de la democracia. Ahora bien, sto nos permite ver la situacin de otro modo y, por lo tanto, formular una hiptesis auxiliar: lo que llamamos crisis ms que ser una desilusin con el sistema democrtico, lo es con el contraste que existe entre los principios atribuidos al quehacer democrtico y la prctica de stos; lo que se declara que busca la poltica y lo que con ella se hace. En este sentido, podemos hablar de malestar. Es sto lo que estaran mostrando las encuestas. El cinismo del que muchos analistas se escandalizan resulta del mismo tipo de cinismo de los actores polticos. Por lo tanto el desencanto con la poltica y sus instituciones no es otra cosa que la desilusin, la revelacin de que aun cuando el discurso tenga contenido y nalidad no existe voluntad de que sea realizado, y por eso el desencanto tiene que ver con la prctica de la democracia, no con ella misma. As, hablar de crisis de representacin resulta una exageracin, por la misma razn que lo es hablar de crisis del sistema poltico. Si esta hiptesis es correcta, el problema no se encuentra exclusivamente en los diseos institucionales, sino en aquellas caractersticas de las instituciones democrticas que posibilitan determinadas prcticas para no realizar o concretar el discurso. Por ejemplo, hablar de pobreza, probidad y austeridad mientras se derrochan recursos y se cometen actos de corrupcin constituye una incoherencia: el no cumplimiento del discurso. Lo mismo ocurre, por ejemplo, cuando se critica la falta de probidad del gobierno o de la oposicin y se cometen actos corruptos, precisamente entre quienes denuncian. Algo similar se aprecia cuando se habla en contra de la concentracin del poder y

209

las decisiones cupulares, o cuando se habla de la avaricia de los empresarios pero se tienen prcticas prdigas con los recursos pblicos. En este sentido, hablar de crisis de representatividad, conanza y apego adquiere sentido real, puesto que los ciudadanos estn descontentos con algo que es concreto y no abstracto. Y por esto, ms que desapego con la democracia como orden normativo, es con quienes la administran y lo que dicen sobre cmo la administran.

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CRISIS DE REPRESENTACIN POLTICA?

CAROLINA SEGOVIA

El documento de antecedentes preparado para el seminario El Chile que viene VI argumenta que Chile se enfrenta a una crisis de representacin poltica y plantea como pregunta para la discusin cmo resolver dicho problema. Los trabajos de Toh y Couso, y de Guzmn, se desarrollan entonces en torno a dos preguntas fundamentales: por una parte, cules seran las caractersticas de esta crisis y, por la otra, qu medidas se podran tomar para resolver esa situacin. En este comentario me centrar fundamentalmente en la primera parte, es decir, en una reexin en torno a si existira en Chile una crisis de la poltica y cules son sus caractersticas, de manera de poder avanzar en un diagnstico respecto de la situacin actual. Este diagnstico es importante porque de l dependern las propuestas para cambios o soluciones al problema. Sin un diagnstico adecuado no es posible disear soluciones que ataquen el problema en forma ecaz. Existe una crisis de la poltica en Chile? En su trabajo, Toh y Couso argumentan que el pas enfrenta una severa crisis de la institucionalidad poltica, percibida como una camisa de fuerza que obstaculiza el funcionamiento de la democracia en el pas. Este dcit institucional llevara a una desafeccin y malestar entre la ciudadana que se expresara en bajos niveles de apoyo a la democracia, bajos niveles de identicacin poltica y bajos niveles de conanza en las instituciones polticas, particularmente en los partidos polticos. Esto congurara, entonces, un escenario de prdida de legitimidad y ecacia del sistema democrtico. La solucin, a juicio de los autores, descansa en la necesidad de profundos cambios institucionales. Guzmn, por el contrario, argumenta que lo que se percibe en Chile es ms bien un desencanto con la prctica de la democracia, no una crisis de su institucionalidad, por lo que se requeriran cambios en las prcticas polticas y no cambios institucionales. Estos diagnsticos de crisis polticas que llaman a cambios profundos en los sistemas para evitar catstrofes mayores no son nuevos y emergen con cierta regularidad. A nivel internacional podemos recordar, por ejemplo, el trabajo de Crozier, Huntington y Watanuki (1975) y de otros investigadores de la poca, quienes describan a un conjunto de democracias desarrolladas en una situacin de crisis importante. En Chile, los clamores sobre crisis

213

tambin emergen cada cierto tiempo. Baste recordar el debate entre autocomplacientes y autoagelantes que se dio con posterioridad a las elecciones parlamentarias de 1997 (Brunner, 1998). Para un diagnstico de la situacin actual, convendra tal vez partir por distinguir distintos niveles u objetos polticos que los ciudadanos podran evaluar. Esta distincin es importante porque crticas o percepciones negativas a un nivel no tienen necesariamente las mismas consecuencias polticas que crticas en otros niveles. Desde el punto de vista de las evaluaciones que la opinin pblica realiza, podramos distinguir al menos tres niveles distintos (Norris, 1999; Klingemann, 1999; Dalton, 2000): a) Evaluacin de la democracia y preferencias por este tipo de rgimen poltico; b) Percepciones respecto de cmo las instituciones democrticas funcionan, y c) Evaluaciones respecto de distintos actores polticos. Estos tres niveles implican un grado distinto de generalidad de los objetos a evaluar y tienen distintas implicancias. Si uno tiene una opinin negativa, por ejemplo, de un determinado actor poltico, entonces podr simplemente no votar por l o ella en las prximas elecciones. Si uno tiene evaluaciones negativas en torno al rgimen, por otro lado, las consecuencias pueden ser ms graves si este desencanto se acumula y podra llevar situaciones de crisis democrtica. No da lo mismo, entonces, en cul nivel es donde encontramos mayor desencanto entre la ciudadana chilena. Por otra parte, es indispensable preguntarnos cules son las mejores soluciones a los problemas que enfrentamos, y si se requieren cambios institucionales para resolver los problemas de prdida de legitimidad o desafeccin de la opinin pblica con la poltica. Partamos, entonces, por una revisin respecto del estado de la opinin pblica hoy.
EN QU ESTN LOS CHILENOS HOY? EVALUACIN Y CRTICA DE LA POLTICA

A nivel de la evaluacin de los actores polticos, podemos distinguir una crtica generalizada a la clase poltica al evaluar, por ejemplo, a los parlamentarios y los polticos, pero niveles promedio relativamente estables en la evaluacin de personajes especcos, y una relativa evaluacin positiva del gobierno y sus ministros. Esta crtica a los polticos se puede observar en los niveles promedio de evaluacin positiva que tienen un conjunto de personajes polticos. Tal como se observa en la gura 1, los niveles mximos de evaluacin positiva obtenida por un grupo de actores polticos oscilan alrededor de un 70% o ms hasta el ao 2005, cayendo progresivamente de 2006 a la fecha, hasta llegar a un porcentaje mximo de 51%. Los niveles promedio de evaluacin tambin caen, aunque levemente, indicando que estos ltimos aos se observa una cada en la evaluacin que las personas realizan de la clase poltica chilena.

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FIGURA 1 TENDENCIAS EN LA EVALUACIN DE PERSONAJES PBLICOS

90
84

80 70 60 50

81 77 75 75 75 74 76 77 74 73 73 72 73 72 71 72 69 68 67 68 77 69 64 61 76 73 66 66

80

78 76 70 75 96 66 66 58 53 51

46

44 43 38

45 42 36 36 26 21 21 17 14 13 11 11 14 20

45 44

40 30 20

42

40

42 41 37 37 35

44 42 35 33 27 21 22 17 13 16 21 41 41

42

39 4039 39 39 37 39 40 34 35

35 33 33

32 30

24

23 21 18 19 18 13 20 14 20 18 20 18 18 18 18 15

18 15

16 15 11

15

10 0

Fuente: Encuestas CEP, 1990-2008

Los niveles de conanza en las instituciones polticas, particularmente los partidos polticos, son bastante bajos en el Chile de hoy, tal como se aprecia en la gura 2. Pareciera existir un distanciamiento creciente que se expresa en niveles de conanza bajos, que adems han tenido una tendencia a la baja en los ltimos aos.

Dic. 90 Mar. 91 Jun. 91 Sep. 91 Dic. 91 Abr. 92 Ago. 92 Dic. 92 Mar. 93 Jun. 93 Sep. 93 Oct. 93 Nov. 93 Nov. 94 May. 95 Nov. 95 Jun. 96 Nov. 96 Jun. 97 Dic. 97 Abr .99 Sep. 99 Mar. 00 Nov. 00 Jun. 01 Dic. 01 Jul. 02 Dic. 02 Jun. 03 Dic. 03 Jun. 04 Dic. 04 Jun. 05 Ag0. 05 Oct. 05 Jun. 06 Dic. 06 Jun. 07 Nov. 07 Jun. 08

Promedio

Max

Min

215

FIGURA 2 CONFIANZA EN INSTITUCIONES EN CHILE

Carabineros Fuerzas Armadas Las radios La Iglesia Catlica La televisin Las municipalidades El gobierno Las Iglesias evanglicas Los diarios Los sindicatos El ministerio Pblico Las empresas estatales Las empresas privadas Los tribunales de Justicia El Congreso Los partidos polticos

57 51 48 48 34 31 30 30 28 26 24 21 18 18 16 6 91 65 67 69 65 71 66 72 75 77 80 82 47 51 51

42

1 2 1 1 1 2 1 5 1 8 4 4 5 2 2 3

Mucha + Bastante conanza Poca + Nada de conanza No sabe / No contesta

Fuente: Estudio Nacional sobre Partidos Polticos y Sistema Electoral, marzo-abril 2008

Mirado desde un punto de vista comparado, sin embargo, los niveles de conanza en los partidos polticos no son tan bajos. Tal como se observa en la gura 3, Chile se ubica en un lugar intermedio de un total de 50 pases, que incluyen sociedades desarrolladas, pases de Europa del Este y otras democracias latinoamericanas. En efecto, la desconanza se ha instalado entre los pblicos de pases con contextos institucionales, sociales y econmicos distintos, y parece congurar una tendencia generalizada (Dalton y Weldon, 2005).

216

FIGURA 3 CONFIANZA EN INSTITUCIONES POLTICAS. CHILE EN PERSPECTIVA COMPARADA.

Argentina Macedonia Dominica Rep. Peru Mexino Greece Lithuania Romania Czech Republic Colombia Russia New Zealand America Bulgaria Slovenia Japan Ukraine Venezuela Croatia Poland Italy Latvia Estonia Chile Brasil Australia Belgium France Moldovia Slovakia Uruguay Germany Albania Hungary Great Britain Switzeland Finland Spain Canada Australia Malta Ireland Portugal Netherlands United States Sweden Denmark Norway Luxembourg Iceland 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0

Fuente: World Values Survey

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Por qu ocurre esto? La investigacin ha mostrado que dentro de las causas de la desconanza se pueden destacar dos procesos fundamentales: uno de largo plazo y otro de corto plazo. En el de largo plazo se observan cambios en las preferencias y valores de la ciudadana, que la llevaran a priorizar el valor de la expresin y de la participacin ciudadana, y a una desconanza creciente con las instituciones jerrquicas tradicionales. En el corto o mediano plazo, los niveles de conanza estaran asociados fundamentalmente a la percepcin respecto de los niveles de corrupcin en estas instituciones. La desconanza, entonces, sera generalizada y difcil de eliminar en el largo plazo; ms an, cabe la pregunta de si es deseable que ello ocurriera. Si eliminamos los efectos de la corrupcin en el corto plazo, entonces an as nos encontraramos con fenmenos de creciente desconanza. Lo mismo ocurre con el porcentaje de personas que dice identicarse con un partido o pacto poltico. Los niveles de identicacin partidaria han bajado sustantivamente en estos veinte aos, con cada vez menor adhesin a los partidos (gura 4). Sin embargo, esta cada en la identicacin partidaria es observable tambin en otras sociedades (Dalton y Wattenberg, 2000). Por otra parte, y an cuando la tendencia de largo plazo es en declive, se producen tambin efectos de corto plazo que muestran que, en momentos cercanos a las elecciones particularmente las presidenciales, pero tambin parlamentarias, los niveles de identicacin aumentan. Esto indica que los partidos no son tan lejanos a los chilenos y que en aquellos momentos cuando ms importa, los partidos logran generar mayores niveles de adhesin. Finalmente, los resultados electorales muestran que la gran mayora de los votantes optan por partidos polticos al momento de decidir su voto, y en porcentajes bastantes bajos votan por independientes. Esto es, en parte, un artefacto del sistema electoral, pero tambin un indicador de la fortaleza de los partidos polticos chilenos.

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FIGURA 4 IDENTIFICACIN PARTIDARIA EN CHILE (PORCENTAJE QUE S SE IDENTIFICA)

80 70 60 50 40 30 20 10 0 Nov. 1995 Dic 2001 Ene 2002 May-Jun 1995 Dic 1997 Ene 1998 Jun-Jul 1996 Nov-Dic 1996 Sep-Oct 1999 Jun. 2001 Jun. 2007 Jul. 2002 Dic. 2002 Jun-Jul 2003 Jun-Jul 1997 Jun-Jul 2005 Nov-Dic 1994 Abr-May 1999 Jun-Jul 2006 Mar-Abr 2000 Nov-Dic 2000 Ago-Sep 2005 Oct-Nov 2005 Jun. 2008 Dic. 2003 Dic. 2004 Dic. 2006 Dic. 2007 Jul. 2004
71 63 63 59 56 52 59 57 60 51 62 53 49 53 53 55 48 64 66 53 46 43 40

55 53

57 48

Fuente: Encuestas CEP

Finalmente, respecto de los niveles de apoyo a la democracia, stos efectivamente son relativamente bajos comparados con datos a nivel internacional. En efecto, hacia abril de 2008, un 46% seala que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, de acuerdo a los resultados obtenidos en la Encuesta de Partidos Polticos y Sistema Electoral. Estos niveles de adhesin a la democracia, sin embargo, se han mostrado fundamentalmente estables, sin indicar una erosin respecto de la valoracin que la democracia tiene como forma de gobierno. La percepcin sobre el funcionamiento de la democracia es fundamentalmente negativa, y eso puede estar inuyendo en los niveles de apoyo ms generales. Sin embargo, el nivel de apoyo a otras formas de gobiernos es sustantivamente menor (por ejemplo, un 22% seala que encuentra bueno o muy bueno un gobierno militar, versus un 80% que cree que un sistema democrtico es bueno o muy bueno, de acuerdo a datos del World Values Survey en Chile), as como el apoyo a acciones polticas que podran poner en riesgo el sistema democrtico (ms de un 90% rechaza a grupos que busquen derrocar al gobierno por medios violentos, de acuerdo a datos del Estudio sobre Partidos Polticos y Sistema Electoral).

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COMENTARIOS FINALES

La revisin del estado de la opinin pblica chilena, entonces, indica la existencia de problemas, pero no crisis. Existe crtica y mala evaluacin de la actividad poltica, de sus principales actores, y de la democracia, pero no es posible armar que ellos se encuentren en niveles crticos: por una parte, porque la evaluacin de la actividad poltica se ha caracterizado por esta negatividad y falta de conanza y, por la otra, porque al comparar estos resultados con aquellos obtenidos en otros pases, estamos lejos de presentar los peores niveles. La supuesta crisis, entonces, o este estado problemtico de la opinin pblica, no bastan como argumentos para sugerir cambios sustantivos a nivel institucional. Por una parte, las instituciones funcionan y realizan acciones importantes que son percibidas por la ciudadana. Por la otra, es posible que encontremos argumentos ms relevantes para modicaciones institucionales en las consecuencias que las actuales instituciones tienen para el funcionamiento de las instituciones mismas y de los actores polticos involucrados en ellas. En otras palabras, ms all de la deseabilidad o no de estas reformas, la pregunta es si ellas seran capaces de aumentar la conanza de las personas en sus instituciones polticas, aumentar el nivel de identicacin partidaria, aumentar la preferencia por la democracia. Desgraciadamente, no existe investigacin sistemtica respecto del efecto que cambios institucionales tienen en las percepciones y valoraciones de la opinin pblica hacia los distintos niveles de los sistemas polticos. Qu hacer entonces para mejorar la relacin con la ciudadana? Tal vez cambios a nivel de prcticas puedan ser ms efectivos. Como vimos anteriormente, por ejemplo, las percepciones sobre corrupcin son un determinante importante en la conanza en las instituciones polticas. Prcticas que mejoren esas percepciones podran ayudar, entonces, a mejorar el clima ciudadano. Las reformas institucionales planteadas, sin embargo, pueden tener efectos importantes en otros niveles, como en la estructura de competencia, etc., y por ello pueden ser deseables. Pero no necesariamente implican una mejor visin desde la ciudadana de la poltica y sus principales instituciones.

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REFORMAS EN LA MEDIDA DE LO POSIBLE

PATRICIO NAVIA

Las evidentes insuciencias del sistema institucional de la democracia chilena han generado diferentes sugerencias sobre reformas al diseo constitucional que permitan consolidar la democracia y ajustar las instituciones a la nueva realidad de un pas que hace tiempo dej atrs los temores a una regresin autoritaria. La necesidad de actualizar nuestro sistema democrtico para satisfacer las necesidades de un pas ms desarrollado y diverso, e integrado a un mundo que evoluciona con mucha ms rapidez y complejidad que hace veinte aos cuando Chile recuper la democracia, hace inevitable que el orden institucional que ha regido nuestra democracia desde 1990 sea alterado. En el debate sobre qu reformas adoptar y cules desechar, debiramos tener presentes tres principios fundamentales para que estas reformas consoliden la democracia y no induzcan a su debilitamiento. El primer principio corresponde a un tradicional dicho en ingls, if it aint broken, dont x it. Esto es, a menos que algo est funcionando mal, no hay que arreglarlo. El segundo principio corresponde a la a menudo ignorada verdad de que el cambio no es bueno en s mismo. Hay cambios que efectivamente mejoran el statu quo mientras otros claramente pueden empeorarlo. Finalmente, el tercer principio tambin es inspirado en una frase en ingls, the devil is in the details. Esto, por ms razonable que parezca una reforma en trminos generales, los detalles en su diseo e implementacin pudieran hacer que la reforma genere ms problemas de los que busca solucionar. Con estos tres principios en mente, quisiera comentar sobre cinco reformas institucionales que fueron propuestas directa o informalmente en este seminario. Las reformas que comentar son, en trminos generales, la propuesta de producir una nueva constitucin, la sugerencia de avanzar hacia un sistema ms parlamentarista (y menos presidencialista), la propuesta de introducir el voto voluntario y la inscripcin automtica, la iniciativa por reformar el sistema electoral binominal, y la propuesta de impulsar la regionalizacin a travs de la eleccin directa de intendentes y/o consejeros regionales. Al analizar cada una de estas reformas, intentar demostrar por qu algunas son conceptualmente atractivas pero difciles de implementar, o incluso innecesarias (nueva constitucin); otras resultan innecesarias o al menos exce-

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sivas (sistema parlamentario), mientras que otras son perfectamente posibles y conducentes a mejorar la democracia, pero deben ser implementadas cuidadosamente para que solucionen ms problemas de los que potencialmente crearn (descentralizacin, sistema electoral y votacin voluntaria). El debate sobre la democracia est inuido tanto por consideraciones normativas (la democracia es buena en s misma) como por preocupaciones ms bien utilitaristas (las democracias se desarrollan ms y mejor que los pases con gobiernos autoritarios). El componente utilitarista del debate asocia el crecimiento econmico y el desarrollo del pas a las instituciones de proteccin de derechos individuales y de propiedad. La separacin de poderes, los mecanismos de rendicin de cuentas y control ciudadano sobre las autoridades, y las instituciones que garantizan y protegen los derechos de las personas ante la discrecionalidad de las autoridades y frente la fuerza de los poderosos, son herramientas que permiten e incluso facilitan el desarrollo econmico en condiciones polticas que lo hacen sustentable y permanente. As, la condicin mayoritaria de la democracia, por ejemplo, hace posible que los sectores de menos ingresos ejerzan inuencia para que se produzca una mejor distribucin de la riqueza a travs de sistemas impositivos y de gasto social progresivos. A su vez, la independencia de las instituciones reguladoras y del sistema judicial genera las condiciones para que se respeten los derechos de propiedad. Las iniciativas de gobierno permiten introducir componentes social-democrticos al sistema econmico, de tal forma que la sociedad tenga redes de proteccin tiles que a su vez fortalezcan el contrato social. As, ya sea porque la democracia es condicin causal del crecimiento econmico y del desarrollo o simplemente porque democracia y desarrollo constituyen un crculo virtuoso, las teoras sobre democracia y desarrollo han puesto nfasis en el diseo institucional como componente esencial que permite que la democracia se consolide y que a su vez facilite el crecimiento econmico y el desarrollo. No debiera sorprender entonces que el debate actual sobre formas de consolidar y profundizar la democracia se centre en torno a caractersticas del diseo institucional que aparentemente no estn funcionando de modo adecuado o que deben funcionar mejor para que el pas logre sortear con xito los desafos que se presentan en el estado de desarrollo actual. Las cinco propuestas enunciadas anteriormente involucran cambios en el diseo institucional que, se supone, contribuiran a mejorar la calidad de la democracia y a profundizar sus races, de tal forma de lograr que el contrato social se fortalezca y el pas pueda experimentar mejores niveles de desarrollo. Como corolario, estas condiciones a su vez facilitaran el crecimiento econmico, lo que a su vez, gracias a esa relacin de crculo virtuoso, fortalecera an ms la democracia.

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UNA NUEVA CONSTITUCIN

Esencialmente por su origen autoritario, la Constitucin de 1980 posee un pecado de origen. Si bien ha sido modicada sustancialmente en 1989 y en 2005, con otras modicaciones menores durante los gobiernos de Aylwin y Frei, sigue siendo un texto promulgado originalmente en dictadura y cuya autora correctamente es atribuida a asesores nombrados directamente por Augusto Pinochet. Eso en s mismo pareciera ser razn suciente para demandar una nueva constitucin que rija legtimamente el sistema democrtico. El argumento, razonable por cierto, es que una democracia no se puede fundar sobre una constitucin diseada precisamente para restringir las libertades y dicultar el ejercicio democrtico. Aunque poderoso, ese argumento es falaz. Una democracia perfectamente puede emerger de un texto inicialmente autoritario. Una constitucin puede ser diseada para excluir determinados sectores de la sociedad y para restringir las libertades, y no obstante evolucionar hacia prcticas democrticas y libertarias. El origen ilegtimo o incluso bastardo de la constitucin no la inhabilita para que funcione como un texto legtimo sobre el que se sustenta el orden democrtico. En buena medida, la discusin sobre la legitimidad de la constitucin se debilita precisamente por el hecho que sta ha funcionado durante diecinueve aos en un contexto de creciente democratizacin y consolidacin institucional. Cuatro gobiernos democrticamente electos han gobernado dentro del marco constitucional vigente y, como ya mencion, han logrado eliminar artculos y preceptos que aparecan como crecientemente incompatibles con los principios y el ejercicio democrtico. Si bien la discusin sobre la conveniencia de construir una democracia a partir de una constitucin de origen ilegtimo parece razonable, el momento en que esta discusin debe realizarse tambin importa. De haber ocurrido en los albores de la nueva era democrtica, esta discusin hubiera tenido mucho ms sentido. Despus de haber gobernado dentro de la constitucin, parece poco juicioso que algunos polticos ahora llamen a generar una constitucin democrtica. El llamado a abolir una constitucin nacida en dictadura parece tardo. En cambio, la idea de plantear una constitucin nueva que se ajuste a los desafos del bicentenario evita abordar la discusin sobre la legitimidad de la Constitucin de 1980. Al poner el nfasis en lo que se necesita en el futuro en vez de enfatizar los problemas de origen de la constitucin, los proponentes de un nuevo texto constitucional exitosamente justican la creacin de un nuevo texto. En esencia, alegan que se precisa un nuevo texto porque el actual no sirve (it is broken). La causa de su mal funcionamiento no es su origen ilegtimo, sino ms bien su incapacidad para enfrentar adecuadamente los desafos del pas en el bicentenario.

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An si consideramos solucionado el problema del por qu se precisa de una nueva constitucin, todava persisten desafos de implementacin de este posible nuevo proceso constitucional que lo hacen poco atractivo. Una nueva constitucin no producir inevitablemente un texto superior al actual. El cambio no es bueno en s mismo. Bien pudiera ser el caso que un nuevo texto resultara inferior al de 1980 (con sus modicaciones en democracia). Nada asegura que se garanticen los mismos derechos o que se protejan los principios que sustentan instituciones autnomas y ecaces. Todo, naturalmente, depender de cmo se realice el proceso de una nueva constitucin. Esto es, los detalles importan (the devil is in the details). Ya que las constituciones no poseen mecanismos para sancionar su propia muerte, sino que slo incorporan artculos que permiten enmendarlas, el proceso de formar una nueva asamblea constituyente inevitablemente supone que, al menos en la forma, se viole la constitucin para crear un nuevo texto. Para ello, alguno de los poderes del Estado debiera imponer su voluntad sobre los otros. Suponiendo que el poder ejecutivo, que representa a una mayora absoluta de personas, y que histricamente ha ejercido una mayor inuencia en Chile, lograra imponer una voluntad de modicar la constitucin, el proceso a travs del cual se escoja la nueva asamblea constituyente constituir en s mismo causa de controversia. En otras palabras, en caso de que el Congreso aceptara convocar elecciones para una asamblea constituyente, qu sistema electoral se utilizar para escoger a los nuevos miembros? Quin decidira dicho sistema electoral? Al poseer poderes constitucionales absolutos, las asambleas constituyentes pueden modicar unilateralmente el orden institucional y producir resultados inesperados. Los procesos constituyentes realizados en Amrica Latina en aos recientes dan amplia fe de que las asambleas constituyentes reproducen los vicios del sistema poltico que buscan reemplazar. Si en el caso chileno escogiramos una asamblea constituyente con el sistema electoral binominal, apareceran los mismos problemas de supermayoras y exclusin que caracterizan al sistema actual. Peor an, correramos el riesgo de reproducir los mismos espacios para captura del Estado que amenazan el sistema poltico hoy. Por eso, mucho ms razonable que sugerir la atractiva, pero impracticable y riesgosa idea de iniciar un nuevo proceso constituyente, debisemos enfocar nuestros esfuerzos a identicar reformas constitucionales especcas que permitan mejorar la calidad del sistema democrtico y profundizar mecanismos de inclusin y participacin que complementen y fortalezcan la democracia representativa.

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SISTEMA PARLAMENTARIO

Desde la adopcin del presidencialismo en la Constitucin de 1925, el debate sobre las potestades y atributos del poder ejecutivo respecto al legislativo han plagado textos de estudio sobre el sistema poltico. La Constitucin de 1980 exacerb el presidencialismo ya plasmado en la Constitucin de 1925. Pero a partir de las reformas de 1989, el legislativo incrementalmente ha obtenido ms poderes y atribuciones. Si bien la relacin de fuerzas sigue siendo favorable para el ejecutivo, en la prctica el sistema poltico ha sido menos presidencialista de lo que permite la Constitucin. Ms an, en la medida que la democracia se ha venido consolidando, el legislativo ha ido obteniendo ms poder e inuencia, tanto formal como informalmente. Introducir una reforma gigantesca al sistema poltico, que nos haga transitar rpidamente desde un sistema presidencial hasta uno parlamentario, parece una idea osada. Peor an, innecesaria. En la prctica, Chile es hoy menos presidencialista que en marzo de 1990. Nada hacer pensar que el presidencialismo se vaya a consolidar. Por el contrario, la tendencia parece ser hacia el fortalecimiento del legislativo como un poder que ejerza veto pero tambin tenga iniciativa de introducir sus propias propuestas de ley y de reformas. A su vez, el fortalecimiento y consolidacin de otros poderes del Estado, como el Banco Central, el Tribunal Constitucional, la Contralora, el Tribunal de la Libre Competencia y las superintendencias, todava restringen ms el poder y discrecionalidad del ejecutivo. Sera ms razonable avanzar en la lnea de pequeas pero signicativas reformas que permitan mejorar el actual balance favorable al ejecutivo en la distribucin de potestades y atribuciones de los distintos poderes del Estado. As por ejemplo, se podra fortalecer el rol legislativo del Congreso al mejorar el sistema de asesoras legislativas y hacer ms transparente los procesos a travs de los cuales se crean las nuevas leyes. De la misma forma, los poderes scalizadores de la Cmara de Diputados podran profundizarse y hacerse ms expeditos y ecientes. Una serie de reformas recientes otorga ms poderes y atribuciones a los ciudadanos para scalizar el actuar del ejecutivo. La ley que cre el Consejo para la Transparencia es un paso en la direccin correcta. Las reformas constitucionales de 2005, que incluan nuevos poderes y atribuciones para el Congreso, tambin avanzaron en la misma direccin. Por lo tanto, ms que adoptar reformas demasiado amplias cuyos efectos resulta difcil anticipar, debisemos adoptar reformas menos ambiciosas que induzcan hacia un balance ms adecuado de poder entre el ejecutivo y el legislativo. Resulta difcil argumentar a favor de otorgar ms atribuciones y poderes al poder legislativo en tanto el sistema electoral sea inconducente a la competencia y adecuada rendicin de cuentas. Mientras el sistema binominal siga

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en vigencia, y sus nefatos efectos que dicultan la competencia y otorgan poder excesivo a las cpulas partidistas al momento de escoger los escaos en el parlamento, cualquier reforma que induzca a un mayor poder del legislativo frente al ejecutivo no contribuir a fortalecer el sistema democrtico. Pese a todas las debilidades y los problemas que genera un presidencialismo exacerbado, el presidente de la repblica contina gozando de una legitimidad democrtica incuestionable. A diferencia de los legisladores, cuyas carreras se deben ms a su capacidad para maniobrar al interior de las cpulas partidistas, los presidentes son legitimados por el apoyo mayoritario del electorado. Cualquier reforma que fortalezca los poderes y atribuciones del Congreso debe tambin incorporar cambios a la forma poco competitiva en que son electos los escaos de ambas cmaras. El sistema presidencial funciona (it is not broken), pero indudablemente puede ser mejorado. Ya que the devil is in the details, las mejoras debiesen ser adoptadas cuidadosamente. Los cambios pueden mejorar o empeorar el sistema actual. No resulta conveniente sugerir reformas gigantescas, tampoco reformas menores cuyos efectos potenciales no hayamos estudiado. El sistema puede mejorar, pero de forma incremental y de manera cuidadosa.
VOTO VOLUNTARIO/INSCRIPCIN AUTOMTICA

La incapacidad de la elite poltica para lograr un acuerdo que permita la incorporacin de casi 4 millones de chilenos (un 33% del total de personas en edad de votar) al padrn electoral reeja tanto cuestiones tcticas electorales de corto plazo como diferencias de fondo sobre los principios que sustentan a nuestra democracia. Formalmente, la Constitucin establece la obligatoriedad del voto para todos los ciudadanos. No obstante, en la prctica, las personas son libres para no inscribirse en los registros electorales, en cuyo caso no pueden ejercer el derecho al voto. Una vez inscritos, estn obligados a votar. De los 12 millones de chilenos en edad de votar, poco ms de 8 millones estn inscritos. La mayora de los 4 millones de no inscritos son menores de 38 aos (aquellas personas que no tenan edad para votar en el plebiscito de 1988). Naturalmente, la legitimidad del sistema democrtico es puesta a prueba cuando un nmero creciente de personas se margina del proceso electoral. La democracia supone participacin de las personas al menos al momento de votar. Pero la democracia tambin supone que las instituciones deben facilitar la participacin de las personas, no dicultarla. La tecnologa actual permite procesos mucho ms amigables de inscripcin electoral que los que actualmente existen. De hecho, para el plebiscito de 1988, los ciudadanos podan inscribirse hasta 30 das antes de la votacin. Hoy, con tecnologa mucho ms moderna, la ley electoral establece que las personas deben inscribirse 90 das

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antes de la eleccin. Por ello, cuando las campaas estn en su momento ms intenso, los chilenos que no estn inscritos para votar no pueden hacerlo. Una serie de iniciativas que podran inducir a chilenos no inscritos a registrarse para votar resultan imposibles de implementar en Chile. Conciertos como Rock The Vote, que requieren que los asistentes se inscriban para votar, no podran ser realizados en Chile durante la campaa, porque los registros electorales ya estn cerrados. La inscripcin por internet o en forma voluntaria cada vez que se realiza un trmite en el registro civil (como renovar carn de identidad u obtener un certicado de nacimiento, matrimonio o pasaporte) tampoco est permitida en la ley. As, la inscripcin en los registros electorales se ha convertido en un obstculo para muchos chilenos que, sintindose atrados al proceso poltico durante una campaa, no pueden votar por no estar habilitados para hacerlo. La inscripcin automtica naturalmente solucionara ese problema. Pero reformas menos ambiciosas, que hicieran ms fcil la inscripcin electoral y que establecieran una fecha lmite de inscripcin ms cercana al da de la eleccin, contribuiran sustancialmente a reducir el problema actual. Nuevamente, mucho ms que aspirar a grandes reformas, con pequeas reformas bien podramos solucionar buena parte del problema que tenemos por delante. Ahora bien, el debate sobre la obligatoriedad del voto corresponde ms a una cuestin de fondo y, por cierto, supondra una reforma constitucional. Actualmente, la constitucin establece que el voto es obligatorio. Muchos proponentes de la inscripcin automtica equivocadamente buscan condicionarla a una reforma que establezca la voluntariedad del voto. Dicha condicin es innecesaria. Incluso ante la obligatoriedad del voto, si un nmero lo sucientemente grande de personas opta por no votar, parece improbable que la autoridad busque sancionarlos con todo el rigor de la ley. Obligatorio o voluntario en la ley, el ejercicio del voto es siempre una cuestin mucho ms voluntaria que obligatoria. A menos que el Estado busque activamente sancionar a los abstencionistas cosa que resulta particularmente difcil cuando hay un gran nmero de ellos el voto ser siempre voluntario en la prctica. As, mucho ms que adentrarnos en debates loscos profundos sobre la obligatoriedad del voto o incluso la inscripcin automtica, podramos lograr avances signicativos si simplemente facilitamos los mecanismos de inscripcin electoral y hacer los procesos ms amigables para que ms gente se pueda inscribir voluntariamente en plazos y fechas que resultan ms convenientes, atractivas y conducentes a fortalecer el sistema democrtico. El sistema de inscripcin electoral actual no funciona (it is broken), hay que arreglarlo. Pero se pueden introducir cambios inteligentes, relativamente menores, que eviten las grandes discusiones tericas y que produzcan el efecto buscado, facilitar la participacin electoral de los chilenos en edad de votar.

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SISTEMA BINOMINAL

El sistema electoral adoptado por la saliente dictadura en 1989 tiene, al igual que la constitucin, un pecado de origen. El sistema buscaba inducir a una reduccin en el nmero de partidos y a la vez dicultar la formacin de mayoras absolutas en el Congreso. El sistema binominal es un sistema proporcional que distribuye solo dos escaos por distrito. Diseado como un seguro contra la derrota, limita la capacidad de la primera mayora para convertirse en mayora en el Congreso, pero garantiza a la segunda mayora relativa la posibilidad de ejercer fuerza, a menudo superior a lo que permitira una distribucin ms proporcional de escaos. Ya que en la mayora de los distritos los escaos se reparten por partes iguales entre las dos primeras coaliciones ms votadas, la segunda mayora relativa tiende a recibir una cantidad de escaos tal que logra ejercer un cierto poder de veto frente a la primera mayora. Adicionalmente, el sistema binominal tiende a excluir a los partidos y coaliciones ms pequeas que optan por no buscar formar coaliciones o pactos con otros partidos. Por ello, sus crticos han sugerido, equivocadamente, que el sistema binominal no es democrtico. Pero la exclusin de partidos minoritarios no es en s misma antidemocrtica. Los sistemas electorales mayoritarios estn especialmente diseados para premiar al primer lugar y castigar a todos los otros. El sistema binominal efectivamente produce incentivos perversos, pero esos incentivos estn ms relacionados con la falta de competencia que limita las opciones de los electores y con el poder excesivo que otorga a las cpulas partidistas. Ya que el sistema binominal tiende a producir una distribucin equitativa de escaos entre las dos principales coaliciones (un escao para la Concertacin y el otro para la Alianza en ms del 95% de los casos), los electores slo se ven limitados a escoger cul de los dos candidatos de una lista preeren. Peor an, cuando los partidos hbilmente negocian candidatos privilegiados en cada distrito, entonces los electores difcilmente pueden escoger. Los partidos nombran a los candidatos para los cupos respectivos (ya sea escogiendo candidatos privilegiados nicos o bien presentando compaeros de lista con poca capacidad para hacer campaas) y la decisin sobre la composicin del Congreso queda as en manos de los partidos y no de los electores. La gente no tiene capacidad para escoger quin llegar al parlamento. Ya que el sistema induce una distribucin igualitaria entre la Concertacin y la Alianza, la nica capacidad de escoger que tiene la gente es la limitada y parcial opcin de decidir qu nombre de la Alianza o de la Concertacin preere. Adicionalmente, el sistema binominal fue diseado para sub-representar a las zonas rurales en desmedro de las urbanas. Los distritos urbanos poseen mucha ms poblacin que los distritos rurales. Peor an, los enormes cambios poblacionales que han ocurrido en Chile desde 1989 no se ven reejados en el mapa

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electoral. Los distritos continan reejando la mala distribucin inicialmente incorporada al sistema cuando la dictadura dibuj los distritos en 1989. Varias propuestas que buscan introducir un sistema ms proporcional, que d representacin a partidos minoritarios, han fracasado. Algunos se oponen simplemente porque creen que los sistemas electorales proporcionales tienden a ser incompatibles con sistemas presidenciales. No hay democracias presidencialistas estables en el mundo que tambin tengan sistemas electorales proporcionales. Los sistemas proporcionales son mucho ms comunes, y aparentemente, efectivos, en sistemas de gobierno parlamentario. Si bien ese argumento es legtimo, resulta incomprensible que esas personas que se declaran oponentes a sistemas proporcionales no favorezcan la adopcin de un sistema electoral mayoritario, que premie al primer lugar y por lo tanto induzca a mucha ms competencia en el sistema sin alterar los incentivos a mantener un nmero reducido de partidos en el Congreso. Se pueden mantener los buenos incentivos del sistema binominal, que induce a reducir el nmero de partidos y a la formacin de coaliciones, y eliminar sus incentivos perversos al introducir una reforma que, en vez de hacer ms proporcional el sistema, genere competencia al crear distritos uninominales (un escao por distrito) y as aumentar tambin el nmero de distritos, facilitando la aparicin de nuevos liderazgos, al bajar las barreras de entrada para nuevos candidatos que busquen hacer campaa. El sistema electoral binominal no funciona bien (it is broken), pero algunos de los cambios propuestos induciran a un peor funcionamiento del sistema democrtico en su conjunto. La adopcin de un sistema ms proporcional generara nuevos problemas de gobernabilidad y formacin de coaliciones mayoritarias. No todo cambio es bueno. Ahora bien, como los detalles s importan (the devil is in the details), las reformas que se realicen al sistema electoral deben anticipar los efectos potenciales que dichos cambios producirn sobre los equilibrios polticos que han sustentado a la democracia chilena desde 1990.
REGIONALIZACIN

Las propuestas a favor de una mayor descentralizacin administrativa y poltica no necesariamente scal parecieran ser populares y poco controversiales. En 2005, todos los candidatos presidenciales se comprometieron a lograr la eleccin directa de los consejeros regionales en las elecciones municipales de 2008. El fracaso de dicha iniciativa se debi a una multiplicidad de factores, incluyendo la inhabilidad del gobierno para manejar adecuadamente la agenda legislativa y la obstruccin a la iniciativa que se produjo en un Congreso cuyos miembros estn crecientemente preocupados de evitar la aparicin de liderazgos alternativos que se conviertan en potenciales rivales por sus escaos.

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No obstante, la necesidad de lograr una mayor y mejor regionalizacin es evidente. Adems de la necesidad de someter a eleccin democrtica a los consejeros regionales, que actualmente son designados de manera opaca e indirecta por los concejales de las distintas comunas de cada provincia, se precisa que los intendentes regionales tambin sean electos democrticamente. Ya que son nombrados por el presidente y son funcionarios de conanza del ministro del Interior, los intendentes se deben mucho ms a la autoridad central que a los electores de sus regiones. En parte la permanencia en sus puestos, que tiende a ser inferior a la de los alcaldes, se debe a que respondan a las expectativas de los gobiernos centrales y no a las necesidades o demandas de su regin. La eleccin directa de intendentes permitira que permanecieran en sus puestos por periodos de tiempo ms extensos, o al menos denidos. Adicionalmente, les otorgara legitimidad para abogar por los intereses de sus regiones ante la autoridad central sin temor a perder sus puestos. Adicionalmente, generara condiciones para que las distintas regiones puedan competir por recursos y oportunidades de desarrollo. El sistema centralizado de gobierno en Chile no est funcionando bien, es inconducente al desarrollo gil de las regiones (it is broken). Pero como los detalles importan, las reformas que se proponen deben ser cuidadosamente estudiadas y sus efectos anticipados para evitar que el nuevo sistema genere problemas superiores a los que busca solucionar.
CONCLUSIONES

El sistema democrtico chileno se apresta a cumplir veinte aos. Si bien numerosas reformas institucionales han permitido dejar atrs el legado de la dictadura y avanzar en el proceso de consolidacin democrtica, hay evidentes falencias en el diseo institucional que hacen necesarias nuevas reformas. Pero para lograr que esas reformas sean conducentes a una mayor y mejor democracia, debemos primero identicar cules son las reas que necesitan reformas, y tambin ser capaces de anticipar los efectos de dichas reformas sobre el sistema democrtico en general. Hay instituciones que precisan de reformas menores, otras en cambio requieren reformas mayores. Pero no todos los cambios son buenos en s mismos. Tampoco podemos anticipar los efectos combinados de distintas reformas sobre el sistema democrtico. As, debiramos ser cuidadosos en avanzar con las reformas necesarias en la medida de lo posible, siempre teniendo presente que no es necesario arreglar lo que funciona bien, que no todos los cambios son buenos y que los detalles de cmo se disean e implementan los cambios son clave para producir resultados beneciosos en la democracia chilena.

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