AVALIAO DA CORRUPO: MOAMBIQUE

RELATRIO FINAL

16 DE DEZEMBRO DE 2005 Este relatrio foi produzido para a Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID). Foi elaborado por Bertram I. Spector, Miguel Schloss e Sammi Green, da Management Systems International, e por Elizabeth Hart e Tye Ferrell, da USAID.

AVALIAO DA CORRUPO:

MOAMBIQUE
RELATRIO FINAL
16 de Dezembro de 2005

Management Systems International Corporate Offices 600 Water Street, SW Washington, DC 20024

Contratada ao abrigo do Contrato da USAID No. DFD-I-02-03-00144, Ordem de Servio 02 International Governmental Integrity and Anticorruption Technical Assistance Services

RENNCIA DE RESPONSABILIDADES Os pontos de vista do autor expressos nesta publicao no reflectem necessariamente os pontos de vista da Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional, nem do Governo dos Estados Unidos da Amrica.

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ndice
Lista de Abreviaturas.iii Sumrio Executivo .iv 1. Introduo ...1 2. Anlise Geral da Corrupo em Moambique.......6 3. Indicadores de Governao.....11 4. Metodologia de Avaliao............14 5. Corrupo nos Sectores do Governo..15 5.1 Sector Judicial ...15 5.2 Sector da Sade........22 5.3 Sector da Educao..27 6. Corrupo nas Funes do Governo ....29 6.1 Finanas Pblicas e Oramento.....29 6.2 Aquisies do Estado...36 6.3 Alfndegas..40 6.4 Inspeces..45 7. Corrupo nas Instituies..47 7.1 Municpios..........47 7.2 Partidos Polticos .....51 8. Opes de Programao Multi-sectorial...............53 9. Priorizao das Opes Sectoriais e Multi-sectoriais.........58 10. Sinais de Vontade Poltica para Combater a Corrupo.64 Bibliografia....67

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Lista de Abreviaturas
AGO AMMCJ BCM CGE CMAM CSMJ CTA DNCP FIAS FMI GCCC GFP GM IPCC MCC MF MP MSI ONG OE OSC PIC RAC UAC UTRA UTREL UTRESP Apoio Geral ao Oramento Associao Moambicana das Mulheres de Carreira Jurdica Banco Comercial de Moambique Conta Geral do Estado Central de Medicamentos e Artigos Mdicos Conselho Superior de Magistratura Judicial Confederao das Associaes Econmicas de Moambique Direco Nacional de Contabilidade Pblica Foreign Investment Advisory Service Fundo Monetrio Internacional Gabinete Central de Combate Corrupo Gesto das Finanas Pblicas Governo de Moambique Fruns Consultivos e Participativos Millennium Challenge Corporation Ministrio das Finanas Membro do Parlamento (Deputado da Assembleia) Management Systems International Organizao No Governamental Oramento do Estado Organizao da Sociedade Civil Polcia de Investigao Criminal Resoluo Alternativa de Conflitos Unidade Anti-corrupo Unidade Tcnica de Restruturao das Alfndegas Unidade Tcnica da Reforma Legal Unidade Tcnica da Reforma do Sector Pblico

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Sumrio Executivo
Os esforos dos dirigentes e cidados moambicanos permitiram que fossem dados passos gigantescos ao longo da ltima dcada na promoo da paz e da segurana, e no avano do crescimento econmico. Para que Moambique possa consolidar e aprofundar estas realizaes, necessria uma avaliao, reflexo e ajustamentos srios do percurso neste momento para fortalecer a transparncia e os mecanismos de responsabilizao e de integridade que iro melhorar a equidade e a eficcia da governao, e satisfazer os interesses e o bem-estar dos cidados. O nvel e o mbito da corrupo em Moambique constituem motivo de alarme. Esta corrupo um sintoma das fragilidades ao nvel democrtico e de governao existentes no pas e estas fragilidades estruturais amplificam uma ameaa que tem o potencial de minar o progresso futuro do desenvolvimento de Moambique. Consequentemente, o governo democrtico em Moambique e o sucesso significativo dos esforos de desenvolvimento do pas esto em risco. No dia a dia, os cidados confrontam-se com pequenos casos de corrupo administrativa nos postos de controlo policial, unidades sanitrias, escolas e departamentos do governo. Existem casos ainda mais graves de grande corrupo e de apropriao do estado a nveis mais altos do governo. Estes revelam-se no desvio de valores significativos dos cofres do Estado e no mau comportamento e abusos, por exemplo, o favoritismo e o nepotismo nas nomeaes e aquisies do Estado, conflitos de interesse e transaces internas que beneficiam amigos, parentes e aliados polticos, bem como decises de partidos polticos e eleitorais que reduzem as escolhas democrticas e a participao dos cidados. Mais inquietantes so as alegaes de ligaes entre funcionrios corruptos do governo e o crime organizado. Embora existam algumas iniciativas que podem ser tomadas para contrariar a corrupo que produziro impactos a curto prazo, as solues sustentveis so de longo prazo e exigiro medidas arrojadas compromissos polticos palpveis por parte de funcionrios de alto nvel do governo, medidas significativas nas actividades do dia a dia e uma mensagem clara e unificada por parte dos doadores internacionais sobre a necessidade de o governo combater a corrupo. Decretar novas leis e criar novas instituies so medidas que, por si ss, no sero suficientes. necessrio um compromisso sincero e perseverana na aplicao das leis e nas instituies que aumentem a transparncia, a responsabilizao e que combatam a corrupo praticada por funcionrios de nvel snior e jnior e por parte dos doadores. Isto traduz-se na obrigao, a longo prazo, de providenciar recursos suficientes, capacitar e profissionalizar os funcionrios moambicanos e aumentar a sensibilizao do pblico no quadro de um programa anti-corrupo coordenado e abrangente. Porque existe corrupo em Moambique? A corrupo floresce em Moambique porque a responsabilizao do governo perante os cidados do pas e perante a lei no suficiente. Este sistema facilitado por uma falta de fiscalizao independente da Assembleia da Repblica, por um sistema judicial que coloca a poltica acima da lei e pela falta de transparncia. Embora existam algumas leis e regulamentos no papel que constituem o quadro para uma boa governao, na prtica existem ou funcionam

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poucos mecanismos de controlo para garantir que este quadro funcione de uma forma honesta, transparente e para o bem do pblico. Esta dinmica funciona ao nvel da elite e administrativo. Contudo, a grande corrupo ao nvel da elite que define e limita a capacidade at mesmo dos indivduos corajosos que pretendem fazer a diferena. Os baixos nveis salariais e as ms condies de trabalho tornam os funcionrios de nvel jnior mais propensos a participarem em actos de corrupo, mas a liderana pelo exemplo e a fiscalizao efectiva tanto pelo governo, como pelo pblico so a chave para a reduo da corrupo administrativa. O que deve ser feito? O sucesso na reduo dos nveis de corrupo , em ltima instncia, uma questo de vontade poltica por parte do governo de Moambique, aliada existncia de instituies slidas de governao que exeram um controlo e fiscalizao eficazes, sistemas que garantam a transparncia e a responsabilizao perante os cidados e sanes claras para os que se envolvem em comportamentos corruptos. Num ambiente como o de Moambique, as opes que se colocam aos doadores so limitadas pelo contexto. O combate corrupo ir exigir uma abordagem abrangente que priorize a transparncia do governo e a fiscalizao por parte dos cidados. Tal pode ser facilitado atravs da capacitao da sociedade civil para educar os cidados, advogar a reforma e monitorar o governo por forma a encorajar uma utilizao responsvel dos recursos pblicos e desencorajar a corrupo. Por causa da fragilidade relativa da sociedade civil, da incapacidade de os cidados comuns responsabilizarem o seu governo, e dos elevados nveis de ajuda estrangeira provenientes dos doadores, o governo de Moambique mais responsabilizado pelos doadores do que pelos seus prprios cidados em muitas formas. Os doadores so, por isso, intervenientes chave na luta contra a corrupo em Moambique. Reconhecendo a natureza inerentemente poltica - e no tcnica - da corrupo, os doadores podem desempenhar um papel crucial atravs da coordenao das suas mensagens e esforos ao mais alto nvel com o fim de desencorajarem a corrupo e encorajarem uma maior transparncia e responsabilizao. Alm disso, as actividades e objectivos anti-corrupo devem ser integrados nas carteiras dos doadores de modo a tirar vantagem da vasta gama de recursos, de intervenientes envolvidos e de alternativas de programao nesse esforo. Encontrar janelas de oportunidades em que exista a vontade poltica tambm constitui uma estratgia importante na luta contra a corrupo. Os municpios eleitos ao nvel local em Moambique representam uma oportunidade para aprofundar um sistema democrtico directamente representativo com vista a encorajar a responsabilizao dos cidados e a transparncia do governo e, a longo prazo, desenvolver uma cultura de participao democrtica. Do mesmo modo, poder haver defensores da mudana noutros nveis do governo, no sector privado, nas organizaes no governamentais e nos rgos de informao. Estes indivduos devem ser localizados e apoiados sempre que for possvel para se combater a corrupo. A um nvel mais detalhado, os programas anti-corrupo devem ser elaborados, implementados e integrados nas actividades sectoriais existentes de modo a fortalecerem os seus objectivos gerais. Tambm podem ser iniciados alguns programas sectoriais e multi-sectoriais para que produzam um grande impacto. O presente relatrio descreve, sector por sector, vrias opes de programas

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recomendadas. As recomendaes mais prioritrias e a curto prazo so apresentadas em seguida. A maior parte delas so actividades de reforma do lado da procura, guiadas pela transparncia e que apoiam a sociedade civil, ao contrrio de programas de assistncia tcnica directamente virados para as instituies do governo. Opes Multi-sectoriais Fortalecer a presso do lado da procura sobre o governo de modo a exigir a sua responsabilizao. Criar disposies sobre a transparncia, responsabilizao e integridade nos programas dos doadores. Coordenao de alto nvel dos doadores sobre as questes ligadas corrupo. Identificar e apoiar os potenciais defensores da reforma entre os funcionrios e instituies do governo a todos os nveis e nos rgos de informao. Sector Judicial Promover solues prticas para fazer face aos ns de estrangulamento na instaurao de processos contra casos de corrupo. Sector da Sade Promover a educao dos cidados sobre os seus direitos aos cuidados de sade e criar mecanismos para a apresentao de reclamaes e informao de retorno dos cidados Dar continuidade aos mecanismos de fiscalizao e de controlo do registo, aquisio, distribuio e gesto de medicamentos. Finanas Pblicas e Oramento Promover a procura da responsabilizao atravs do incentivo e da atribuio de poderes aos rgos de fiscalizao. Aquisies (Procurement) do Estado Envolver a sociedade civil e o sector privado no processo como rgos externos de controlo. Alfndegas Apoiar o Conselho Superior Tcnico das Alfndegas como canal para veicular a informao de retorno dos utentes.

Municpios Alargar a integrao das iniciativas anti-corrupo nos programas de assistncia governao municipal. Fortalecer os rgos de fiscalizao ao nvel local. O relatrio d uma orientao quanto priorizao destas e de outras opes de programao. So apresentadas consideraes sobre a identificao de contrapartes chave que teriam que ser envolvidas, a viabilidade da implementao das opes a curto, mdio ou longo prazos e o horizonte temporal provvel para se obterem resultados. RELATRIO FINAL vi

Sinais de progresso A reduo da corrupo exige um esforo sustentado e de longo prazo por parte dos intervenientes. Devido natureza de longo prazo e essencialmente poltica deste esforo, e importncia de combater a corrupo de forma sistmica, pode ser difcil reconhecer quando se est a registar um progresso real. Os doadores e outros que procuram aferir o nvel de empenho poltico dos dirigentes moambicanos em relao ao combate corrupo devem prestar ateno s reformas que foram implementadas e que tm um impacto significativo nos factores crticos que criaram o clima favorvel para a existncia da corrupo em Moambique. Em termos gerais, estes sinais podero incluir o fortalecimento, o controlo e a fiscalizao em todos os braos do governo, melhores mecanismos de controlo que fortaleam a responsabilizao directa perante os cidados, a aplicao igual da lei a todos os cidados, a interaco significativa da sociedade civil com o governo e uma maior transparncia do governo e dos partidos polticos. No contexto moambicano, as medidas chave que indicariam esforos srios no combate corrupo incluem: Dar seguimento ou reabrir os casos de crimes e processos importantes que foram mal ou inadequadamente instaurados num passado recente, incluindo os assassinatos de Carlos Cardoso e Antnio Siba Siba Macuacua e crimes associados. Aumentar a disseminao e o acesso informao crtica do governo, por exemplo, oramentos, despesas e receitas pblicas. Maior transparncia em aquisies de vulto, incluindo um envolvimento activo e informado da sociedade civil como entidade de fiscalizao. Maior transparncia no financiamento s campanhas e partidos polticos. Menor utilizao dos recursos pblicos nas campanhas polticas. Declarao pblica de bens, em particular dos bens dos funcionrios eleitos e dos nomeados para cargos polticos chave.

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1. Introduo
Moambique registou um enorme avano, em particular desde a assinatura do acordo de paz em 1992 e das suas primeiras eleies multipartidrias em 1994. Sob muitos aspectos, o pas constitui uma histria de sucesso do desenvolvimento e o governo e os seus parceiros doadores estimularam um crescimento econmico impressionante embora de um ponto de partida muito baixo que parece ter tido um impacto positivo na reduo da pobreza no geral neste pas, que se situa entre os mais pobres. Contudo, a histria do desenvolvimento de Moambique ensombrada por uma corrupo generalizada e persistente. Esta corrupo um sintoma de desequilbrios estruturais mais profundos dentro da tnue democracia moambicana e constitui uma ameaa que potencialmente pode minar o futuro progresso de Moambique. So necessrios esforos profundos a longo prazo para introduzir reformas no sistema poltico e fazer face corrupo de modo a garantir a estabilidade, o crescimento econmico e a democratizao do pas. Ainda no est claro que os dirigentes de Moambique estejam dispostos a efectuar estas mudanas. A corrupo tem vindo a alastrar-se rapidamente ao longo dos ltimos 20 anos, tendo agora atingido praticamente todos os sectores, funes e nveis do governo. O nvel e o mbito da corrupo em Moambique atingiram nveis alarmantes e potencialmente representa um risco para a governao democrtica nascente no pas. A corrupo to endmica que se tornou norma para os cidados e homens de negcios, os quais a toleram para conseguir que os assuntos sejam resolvidos e ter acesso aos servios pblicos bsicos. Os funcionrios do Estado de escalo inferior utilizam a corrupo como suplemento das suas magras receitas, enquanto que os funcionrios de nvel snior recorrem corrupo para aumentarem a sua riqueza e fortalecerem o poder poltico, enquanto que as elites econmicas utilizam-na para consolidarem a sua posio e impedirem a concorrncia. A corrupo no sector pblico em Moambique tem consequncias devastadoras na vida econmica, poltica e social do pas. Ela afasta os investidores nacionais e estrangeiros, cria vantagens injustas para alguns e reduz as perspectivas para os pobres. A corrupo constrange a governao democrtica, pois mina o processo judicial, desmantela o estado de direito e reduz a prestao de servios pblicos essenciais, em particular para os pobres. Penetra de tal forma no tecido social e cultural do pas que parece que os moambicanos esto resignados a viver com a corrupo penetrante porque no vem de que forma a podem evitar. Causas da corrupo A corrupo em Moambique amplamente sintomtica da falta de controlo e fiscalizao dos trs braos do governo, da transparncia e acesso limitados informao, da responsabilizao mnima dos funcionrios eleitos e de uma cultura de impunidade em que a corrupo persiste porque vista como sendo uma actividade de baixo risco e de grande recompensa. Infelizmente, por causa dos efeitos corrosivos da corrupo sobre a transparncia, responsabilizao e credibilidade do governo, se no for controlada, ir

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inevitavelmente corroer a legitimidade dos funcionrios eleitos e enfraquecer ainda mais a participao e os valores democrticos na definio de polticas, na eficcia das instituies pblicas e no estado de direito. A expresso da corrupo de Robert Klitgaard de que ela resultado do monoplio do poder, mais o poder discricionrio dos funcionrios, menos a responsabilizao constitui uma rubrica til para entender a corrupo em Moambique, onde: O poder se encontra altamente concentrado num nico partido poltico e poucos grupos da sociedade so razoavelmente capazes de contestar esse poder; O poder discricionrio dos funcionrios do Estado no controlado e o estado de direito respeitado apenas minimamente; e Existe pouca responsabilizao (quando existe) dos funcionrios perante os cidados (Klitgaard, Maclean-Abaroa e Parris, 2000). Embora existam leis e regulamentos no papel que constituem o quadro para uma boa governao, poucos mecanismos de controlo foram estabelecidos ou funcionam na prtica garantir que este quadro funcione de uma forma honesta, transparente e para o bem do pblico. Esta dinmica funciona ao nvel da elite e administrativo. Contudo, a grande corrupo ao nvel da elite que define e limita a capacidade at mesmo dos indivduos corajosos que pretendem fazer a diferena. Constituem motivo de preocupao contnua em relao corrupo em Moambique as alegaes da possvel conivncia, ou mesmo envolvimento activo de indivduos do governo ou do partido no poder em actividades criminosas, nomeadamente no trfico de drogas, lavagem de dinheiro e desvio de fundos pblicos. Os assassinatos de pessoas importantes parecem estar directamente ligados aos esforos de silenciar os que pretendem desmascarar esta actividade. Esta atmosfera de ilegalidade no melhorou nos ltimos anos e exacerba ainda mais a capacidade reduzida de governao. A capacidade e a responsabilizao sero particularmente importantes num futuro prximo, medida que Moambique for desenvolvendo e expandindo as suas indstrias de extraco e metalrgica. O alumnio, a energia, o carvo e o gs natural tornaram-se recentemente nas novas fontes de receitas de que o pas tanto necessita. Elas j representam mais de 75 por cento das exportaes nacionais brutas de Moambique. Estas vacas leiteiras representam novas oportunidades de corrupo e aumentam o interesse de controlo por parte do Estado, em especial se estes empreendimentos forem controlados por poucas empresas ou ministrios. medida que estas indstrias se vo expandindo e novas so desenvolvidas, ser crucial garantir que o seu funcionamento e as suas receitas sejam transparentes e conhecidos e que os seus proventos beneficiem todos os cidados de Moambique. O uso abusivo dos cargos pblicos para ganhos particulares em Moambique incitado por vrios factores no ambiente institucional e poltico, nomeadamente:

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O domnio, por um nico partido, de todos os braos do governo, facto que mina o conceito e a prtica de controlo e fiscalizao. Uma falta de responsabilizao directa perante os cidados e mecanismos de controlo inadequados para detectar os abusos. A impunidade dos que tm riqueza e ligaes com os poderosos ao nvel poltico. A aplicao arbitrria da lei para favorecer pessoas com ligaes polticas. A inexistncia de um envolvimento considervel e significativo da sociedade civil no governo e a fraca capacidade da sociedade civil. Um ambiente de secretismo e opacidade penetrantes no governo e nos partidos polticos.

Desafio aos doadores Embora no faa parte do mbito do presente estudo medir a corrupo, no existem dvidas que ela tem um impacto nos esforos de reduo da pobreza em Moambique. Por exemplo, mais de $100 milhes dos fundos dos doadores foram utilizados em 2001 para reabilitar economicamente a privatizao fracassada do Banco Comercial de Moambique (BCM), cuja compra em 1996 foi alegadamente financiada pelos doadores para a reabilitao da indstria metalrgica. O que est claro que os fundos dos doadores destinados ao desenvolvimento muitas vezes tm o efeito no desejado de enriquecer ainda mais uma pequena elite de indivduos ricos e politicamente poderosos, reduzindo assim o impacto global da ajuda ao desenvolvimento. Mesmo quando os fundos dos doadores so auditados e devidamente geridos, podem servir para libertar outros fundos do governo que sero indevidamente utilizados por funcionrios pblicos. A abertura de Moambique ajuda externa e os montantes avultados de assistncia dos doadores que tem recebido permitiram ao pas dar passos importantes na modernizao e reduo da pobreza. Ao mesmo tempo, este facto produziu um nvel elevado de dependncia dos doadores. A matria colectvel do governo representa apenas menos de metade do total da despesa do Estado (49 por cento em 2003) e o rcio ajuda / PIB do pas duas vezes mais elevado do que a mdia da frica Sub-sahariana (cerca de 15 por cento). Esta uma base frgil para se conseguir a procura de responsabilizao entre o governo e os seus cidados. Os ndices elevados de ajuda podem ter o efeito de reduzir o incentivo de o governo utilizar os seus recursos de forma eficaz e no interesse do pblico, uma vez que montantes avultados de ajuda impedem a cobrana de impostos e competem com as oportunidades de assistncia dentro de um pas como uma capacidade muito limitada de absorver fundos de uma maneira eficaz. Aliado a outros factores, este aspecto criou uma situao em que o governo tem uma maior responsabilizao perante os doadores do que perante os seus prprios cidados. Na falta de controlo e fiscalizao por parte de uma Assembleia da Repblica forte e engajada, de um poder judicial respeitado e eficaz e de uma sociedade civil vibrante e activa, os doadores so, de facto, o eleitorado mais poderoso para introduzir mudanas no pas. Embora os doadores tenham feito um bem tremendo em termos de desenvolvimento econmico e de disponibilizao de servios pblicos em Moambique, eles tm sido

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muito menos activos no exerccio do seu poder latente na luta contra a corrupo em nome dos cidados moambicanos. Muitas vezes, os doadores transmitem mensagens fortes apelando para a reforma, mas as suas aces nem sempre se coadunam com a retrica. Este aspecto foi mais notrio em 2001 e 2003, altura em que o Grupo Consultivo dos doadores apelou para esforos agressivos para se fazer face aos escndalos bancrios em Moambique e condenou a corrupo, mas depois aumentou o valor atribudo a Moambique acima do que o pas tinha solicitado. O Governo dos Estados Unidos tambm se arrisca a enviar sinais no claros se no for enfatizada uma governao responsvel em todas as suas interaces e programas em Moambique, incluindo a programao da USAID e qualquer eventual acordo do Desafio do Milnio. Caminho a seguir Neste relatrio, analisamos em termos gerais muitos dos principais sectores e funes do governo que os moambicanos e os especialistas do pas acham que so altamente vulnerveis corrupo. Estes incluem os sectores da sade, educao e justia; as alfndegas, aquisies, inspeces, finanas pblicas e oramento; e os municpios e partidos polticos. Apresentamos recomendaes para a reforma em cada uma destas reas. Todavia, a constatao mais importante do presente estudo toca questes mais amplas do que o quem, o qu, onde e como do comportamento corrupto num determinado sector. Tal como se analisou nesta introduo, o porqu uma questo muito mais crtica e a sua resposta est relacionada com a natureza da democracia em Moambique. A democracia ainda tem que se enraizar em Moambique, pois corre o risco de permanecer uma democracia apenas de nome. Ao mesmo tempo, os problemas que minam a democracia so, em grande medida, os mesmos que facilitam a corrupo a falta de transparncia, a incluso insuficiente do interesse pblico nas equaes polticas dos dirigentes e no processo de tomada de decises, a impunidade e o controlo e fiscalizao mnimos do governo. Do mesmo modo, as solues esto ligadas melhoria da qualidade da democracia de Moambique tanto quanto aos regimes de aplicao da lei ou de controlo. Tal como a Avaliao da Democracia e Governao de 2002 da USAID constatou, existe a necessidade de reformas profundas para que a democracia se enraze verdadeiramente em Moambique e, por esta razo, a luta contra a corrupo em Moambique levar tempo e exigir esforos considerveis. Deste modo, uma das recomendaes mais centrais do presente estudo implica a necessidade de fortalecer as organizaes e instituies nacionais que podem servir para equilibrar o poder do executivo em Moambique, produzindo uma maior fiscalizao e uma melhor responsabilizao. Estas organizaes e instituies incluem grupos da sociedade civil, os rgos de comunicao de massas e as associaes do sector privado. Porm, as oportunidades e recursos para uma mudana sistmica so limitados. O eleitorado para a mudana em Moambique fraco e a sua influncia mnima fora da comunidade dos doadores.

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Segundo, a questo da vontade poltica deve ser abordada. Um axioma dos estudos sobre a corrupo que a verdadeira mudana raramente acontece quando no existe uma liderana poltica empenhada e motivada. Sem um empenho sincero e comprovado ao mais alto nvel do governo em Moambique, o mais provvel que as actuais tendncias de corrupo persistam. Uma presso sria e coordenada para a mudana por parte da comunidade doadora pode ser til e os doadores devem levar esta questo, bem como a sua potencial influncia, muito mais a srio do que parece estar a acontecer at data. * * * * * *

O objectivo desta avaliao o de facultar uma anlise abrangente da situao da corrupo em Moambique tomando em considerao o contexto poltico-econmico e que facilita ou inibe a corrupo, o quadro legal / regulador / de fiscalizao que pode controlar as tendncias de corrupo, o eleitorado a favor e contra a reforma, os programas anti-corrupo em curso e os pontos de entrada adequados para iniciativas anti-corrupo. De acordo com a nova Estratgia Anti-corrupo da USAID1, esta avaliao examina todos os nveis de corrupo (pequena corrupo, grande corrupo e apropriao do Estado), bem como os sectores e funes chave em que a corrupo prejudicou a capacidade de governao e a realizao de objectivos de desenvolvimento. Este relatrio apresenta as concluses de uma avaliao da corrupo efectuada por uma equipa da USAID/Washington e da Management Systems International (MSI), de 8 a 23 de Agosto de 2005. No decurso da avaliao, a equipa realizou reunies com intervenientes governamentais e no governamentais, procedeu recolha de dados e fez a reviso de documentos. A equipa da MSI era composta pelo Dr. Bertram Spector, Miguel Schloss e Sammi Green; a equipa da USAID era constituda pela Dra. Elizabeth Hart e Tye Ferrell. A equipa gostaria de manifestar a sua gratido Equipa de Assessoria da USAID/Moambique, que foi constituda para assessorar os nossos esforos. Estamos gratos a todos quantos nos concederam o seu tempo e partilharam as suas ideias sobre estas questes sensveis nomeadamente a comunidade dos parceiros de implementao da USAID, organizaes doadoras internacionais, funcionrios do Estado, ONGs locais, empresrios e jornalistas. O contedo e as concluses deste relatrio so dos autores, no reflectindo necessariamente as polticas ou opinies da Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID).

Adoptada em 2005, a Estratgia Anti-corrupo da USAID aborda quatro aces amplas: (1) confrontar os duplos desafios da grande corrupo e da corrupo administrativa, (2) afectar recursos da Agncia ao combate corrupo de uma forma estratgica, (3) incorporar objectivos e actividades anti-corrupo no trabalho da Agncia e (4) criar o conhecimento anti-corrupo da Agncia.

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2. Anlise Geral da Corrupo em Moambique

Moambique um pas de fortes contrastes uma democracia eleitoral com um regime monopartidrio virtual, um pas regido por um quadro legal sofisticado que implementado selectivamente, uma economia nacional que transitou de um sistema socialista para um regime em que os interesses empresariais e polticos esto estreitamente interligados, uma terra em que a corrupo no sector pblico um fenmeno relativamente recente, mas que tolerado demasiado facilmente devido resignao, medo, ou simplesmente ao esprito de deixa andar. Tomada como um todo, esta dinmica poltica e econmica contrastante produz um quadro de um pas profundamente ameaado pela corrupo a todos os nveis. Embora grande parte deste relatrio discuta os pontos fracos ao nvel institucional e de procedimentos que contribuem para a corrupo penetrante ao nvel administrativo os subornos quase que dirios necessrios para se passar por postos de controlo policial, para se matricular uma criana na escola, para lidar com os vrios inspectores ou para se conseguir um tratamento mais rpido num centro de sade extremamente importante que estes problemas sejam vistos atravs da lente de um contexto poltico e econmico mais amplo que desencoraja a responsabilizao e que apresenta incentivos limitados aos dirigentes para mudarem o status quo. A grande corrupo a participao das elites em esforos com vista a consolidar e a proteger a sua parte do poder e da riqueza constitui o problema crtico em Moambique. Sem mudanas significativas nos incentivos destas elites, pouco provvel que a forte liderana poltica necessria para alterar os factores que incentivam um comportamento corrupto ao nvel administrativo se venha a materializar. Factores que facilitam o alastramento da corrupo Existem vrios factores que facilitam o alastramento da corrupo por vrios sectores e funes do governo em Moambique. Domnio de um nico partido e falta de controlo e fiscalizao. O partido Frelimo tem governado exclusivamente Moambique desde a sua independncia. As eleies, que foram consideradas livres no geral e realizadas desde o fim da guerra civil, tm reconduzido, de forma constante, a Frelimo ao poder, mas este monoplio de facto contribuiu para escamotear a distino entre partido e governo e minou o controlo e a fiscalizao no seio dos braos do governo do pas. A Frelimo controla efectivamente as actividades dos braos executivo, legislativo e judicial. Uma concorrncia mnima da Renamo e de outros partidos polticos reduziu os incentivos da Frelimo de recorrer s empresas e sociedade civil para a obteno de perspectivas alternativas e resultou em mecanismos limitados de responsabilizao. Tambm gerou uma cultura de impunidade em que os funcionrios do governo / partido geralmente no so punidos nem pelos tribunais, nem pelo processo eleitoral pela sua m governao ou pelo seu comportamento corrupto. Alm da Renamo, no existem outras bases do poder significativas no pas que possam competir com o partido no poder e engendrar um ambiente poltico mais transparente e de responsabilizao.

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Fuso dos interesses polticos e econmicos da elite. Existem fortes laos entre a elite poltica e econmica em Moambique. Com efeito, pode ser difcil distingui-las em muitos casos por exemplo, o actual Presidente possui grandes interesses econmicos. Os lderes do mundo de negcios procuram aumentar a sua riqueza atravs de laos estreitos com a Frelimo e tambm procuram influncia e poder polticos para si. Os dirigentes polticos tm amplas oportunidades de enriquecerem atravs dos seus cargos oficiais devido existncia de regulamentos incipientes sobre o conflito de interesses e fiscalizao limitada dos processos de aquisies do Estado. Os interesses adquiridos quer polticos, quer econmicos no pretendem que estas relaes esmoream. Norma jurdica limitada e impunidade por comportamento corrupto. Por causa da fraqueza e, por vezes, da manipulao poltica das instituies judiciais, alguns funcionrios e cidados conseguem envolver-se em actividades corruptas impunemente. Embora existam muitos requisitos legais e reguladores previamente estabelecidos para combater e controlar a corrupo, os procedimentos e as instituies para fazerem vigorar estes quadros ou no existem, ou so implementados de forma insatisfatria. Poucos casos de corrupo so descobertos pela polcia ou efectivamente investigados. Menos casos ainda esto sujeitos acusao pelo Ministrio Pblico, e os casos que so levados a tribunal raramente so resolvidos. Alegada ligao entre a corrupo e o crime organizado. Vrios comentadores srios da poltica e economia moambicanas afirmaram que existem ligaes entre diferentes tipos de crime organizado e indivduos em cargos chave do governo, ou com ligaes com a Frelimo. Estas ligaes vo desde a participao activa em actividades ilegais, at recepo de recompensas por estas actividades para fazerem de contas que no vem o que se est a passar por um determinado preo. Os exemplos citados pelos entrevistados e pelos rgos de informao incluem o envolvimento de agentes da polcia em actividades de aluguer de armas de fogo e em gangs de roubo de carros; grupos de contrabando e de trfico de drogas que operam com o envolvimento ou a cumplicidade de agentes da polcia e das alfndegas; trfico de drogas e operaes ilegais de extraco mineira e de madeira das quais os funcionrios do Estado recebem pagamentos por desempenharem um papel de facilitadores. Muitos so de opinio que estes exemplos so apenas a ponta visvel do iceberg. (Ver, por exemplo, Gastrow e Mosse, 2002; Fauvet, 2004; Hanlon, sem data.) Os rgos de informao tambm deram conta de doaes financeiras Frelimo efectuadas por homens de negcios alegadamente ligados a actividades ilegais. A falta de tomada de medidas por parte do governo no sentido de investigar estes indivduos pode ser vista como um indicador representativo da sua cumplicidade. O julgamento de 20022003 dos alegados assassinos de Carlos Cardoso revelou alguns aspectos deste mundo de relaes obscuras entre empresas e indivduos bem posicionados e da teia de actividades ilegais existentes: lavagem de dinheiro, fraude bancria, emprstimos conseguidos por meios desonestos, contrabando, operaes de aluguer de armas, etc. Praticamente no existem provas concretas tais como relatrios da polcia, investigaes competentes e meticulosas que revelem pistas documentais, relatos

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pblicos em primeira mo e condenaes o que torna difcil avaliar as tendncias nesta rea. O que se pode dizer que no existem provas de um aco do governo sobre este tipo de crime organizado. A inexistncia de legislao que exija que os funcionrios pblicos declarem os seus bens abertamente faz com que seja ainda mais difcil determinar se esto ou no ligados ao crime organizado ou envolvidos em prticas corruptas / no ticas. Falta de transparncia e de acesso informao. difcil conseguir informao oficial. Os oramentos so publicados, mas no ao nvel do detalhe ou num formato que permita uma anlise significativa. Normalmente no existem dados sobre as despesas. Nem as leis, regulamentos, procedimentos, decises judiciais, nem as listas de preos referentes aos servios pblicos so de fcil acesso. Mecanismos de responsabilizao inadequados. O governo criou poucos mecanismos eficazes de responsabilizao e os garantes externos da responsabilizao so muito poucos. As auditorias e inspeces internas e externas no so efectuadas com frequncia e nos casos em que so identificadas irregularidades, existe um acompanhamento mnimo para investigar ou processar dentro dos sistemas judiciais ou administrativos. A superviso e a gesto dentro da funo pblica so, em termos gerais, ineficazes. No existem grupos de fiscalizao de cidados que monitorem e supervisem os departamentos do governo, bem como a sua utilizao do oramento. Embora existam alguns jornalistas corajosos a investigarem irregularidades pblicas, as suas publicaes no vo para alm de Maputo, e a maior parte dos moambicanos tem pouco ou nenhum acesso aos rgos de informao independentes. Alm disso, mesmo os jornalistas admitem que comum a auto-censura e/ou o jornalismo por encomenda (a prtica de publicar ou deixar de publicar certos artigos em troca do pagamento de suborno). Tolerncia popular da corrupo e receio de retaliao. Existe uma cultura generalizada de no reclamar em relao corrupo deixar andar, no levantar ondas porque existe receio de retaliao e uma vontade de evitar problemas, especialmente porque existe a perspectiva popular de que existem poucas ou nenhumas formas viveis de combater o problema. No Inqurito sobre a Governao e Corrupo, realizado em 2005 com o patrocnio do governo, a resposta mais frequente pergunta porque as pessoas no denunciam a corrupo foi que no existe proteco para as pessoas que se mostram contra as prticas de corrupo. Burocracia politizada e ineficaz. As actividades da funo pblica esto sujeitas manipulao poltica. Esta situao promovida pelo predomnio do recrutamento no baseado no mrito2 e pela falta de pools adequados de elementos experientes e com talento para a funo pblica. A inexistncia de uma tica slida de profissionalismo e de padres de desempenho dentro da burocracia, juntamente com regulamentos no claros e procedimentos inadequados criam oportunidades para um poder discricionrio excessivo e abusos do cargo pblico.
No inqurito sobre a corrupo realizado em 2005, as respostas mais comuns dos funcionrios pblicos quando se lhes perguntou em que que as decises sobre os recursos humanos se baseavam foram grupos de influncia dentro da instituio, filiao ou presso poltica e laos familiares ou de amizade.
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Legado social. Historicamente, o paternalismo tem caracterizado o relacionamento entre o governo e os cidados em Moambique. No geral, esta situao no mudou desde a transio muito recente do pas de um Estado monopartidrio socialista para uma democracia nominalmente multipartidria. A herana do passado colonial e socialista do pas reflecte-se nos comportamentos e atitudes dos governantes e dos governados. Moambique possui uma ausncia histrica de cultura democrtica que responsabilize o Governo como um instrumento do povo, e no como uma fora de cima que inspire um temor resignado e filial, um factor que torna a corrupo particularmente difcil de combater.3 Para alm desta herana, a famlia alargada e no o Estado continua a providenciar o sistema bsico de segurana social para as pessoas. Em resultado disso, muitos comportamentos que poderiam ser considerados como sendo conflitos de interesse, nepotismo e favoritismo normalmente no so vistos como prticas corruptas. Pelo contrrio, espera-se muitas vezes que os moambicanos que ascendem a cargos de autoridade e de influncia utilizem os seus cargos para ajudar os membros da sua famlia e amigos a obter emprego, a evitar a burocracia e a contornar o sistema. Factores que inibem o alastramento da corrupo Apesar deste quadro nada encorajador, a equipa identificou vrios factores em Moambique que tm o potencial de inibir comportamentos corruptos e de facilitar a promoo da boa governao, tendo como pressuposto o necessrio empenho por parte dos dirigentes. O novo governo. O Presidente Guebuza e vrios Ministros fizeram declaraes enrgicas sobre o combate corrupo. A recente expulso de alguns funcionrios por incompetncia pode ser uma indicao da vontade poltica de materializar estas palavras, embora neste momento no esteja claro se estas aces so guiadas por um desejo real de mudar o status quo, pela necessidade poltica de criar uma percepo de diferena em relao ao regime anterior, ou simplesmente pela necessidade de aplacar a insatisfao dos doadores e do pblico. Instituies de combate corrupo. Na Procuradoria Geral da Repblica existe um Gabinete Central de Combate Corrupo, que tem a autoridade de investigar e de instaurar processos contra os funcionrios pblicos acusados de fraude ou de abuso do poder. A Unidade Tcnica da Reforma do Sector Pblico (UTRESP) realizou um inqurito sobre a corrupo (2005), encontrando-se a elaborar uma Estratgia Nacional Anti-corrupo que poder constituir a base para um programa abrangente para os departamentos do governo. Se a Estratgia for adoptada, prev-se que uma Comisso Tcnica venha a orientar e a supervisar a sua implementao. Todavia, nenhum destes esforos produziu ainda quaisquer frutos em termos de acusaes significativas de
Samuel Levy, J. Michael Turner, Thomas Johnson e Michael Eddy, The State of Democracy and Governance in Mozambique (Estado da Democracia e da Governao em Mozambique), Dezembro de 2002, Washington, DC: Management Systems International (para a USAID).
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corrupo, mudanas institucionais ou denncia de abusos, no estando ainda claro se se pretende que elas faam a diferena, ou que simplesmente satisfaam as expectativas dos doadores. Programa de descentralizao. Todos os 33 municpios j elegeram os seus presidentes e assembleias. Estes funcionrios locais prestam contas directamente ao seu eleitorado pela prestao de servios e pelas receitas locais. Estes funcionrios eleitos representam uma nova abertura crucial no espao para a governao democrtica, transparncia e responsabilizao dos funcionrios perante os cidados. Com oportunidades alargadas de planificao participativa, responsabilizao eleitoral, receitas e despesas transparentes e outras medidas, os municpios constituem uma potencial base de formao em direitos, responsabilidades e aco cvicos. Alm disso, embora no sejam eleitos, esto a ser criados Conselhos Consultivos ao nvel distrital para aumentar a participao dos cidados e a responsabilizao dos funcionrios distritais. Apesar destes avanos, as actividades de fiscalizao e monitorizao devem permanecer vigilantes em relao ao surgimento da corrupo descentralizada. Sistemas de gesto das finanas pblicas. No conjunto, os processos de gesto das finanas pblicas em Moambique esto fragmentados e so bastante frgeis. Uma boa parte da assistncia dos doadores foi canalizada para fortalecer estes sistemas de modo a gerar registos mais transparentes e justificveis. O objectivo o de melhorar as funes de planificao do oramento, de controlo integrado da despesa e de auditoria e controlo. Estes sistemas tm o potencial de barrar muitas oportunidades de corrupo que facilitam o desvio de fundos pblicos. Contudo, importante assinalar que, para serem eficazes, estes sistemas devem fazer parte de reformas institucionais e legais muito mais amplas que permitiro uma maior transparncia e responsabilizao, bem como sanes mais claras contra os que fazem uso indevido ou se apropriam dos recursos pblicos. Indstrias extractivas e metalrgicas: uma questo emergente Uma maior responsabilizao ser particularmente importante num futuro prximo, medida que Moambique for desenvolvendo e expandindo as suas novas indstrias extractivas. Mesmo nesta fase inicial, a balana de pagamentos de Moambique tem sido consideravelmente afectada pelos seus primeiros mega-projectos. Antes de a MOZAL (maior investimento directo estrangeiro de Moambique e de frica at data) iniciar as suas operaes em 2000, as exportaes eram constitudas maioritariamente por alguns produtos agrcolas. At 2003, as exportaes da MOZAL j representavam mais de 50 por cento do total das exportaes de mercadorias. Com o duplicar da capacidade de produo da MOZAL e a concluso do gasoduto para a frica do Sul (pela Sasol), os mega-projectos constituiro cerca de 75 por cento do total das exportaes de mercadorias em 2005. A isto se deve acrescentar um projecto de titnio, que poder estar operacional dentro de dois anos, assim como outros em perspectiva. Os ganhos (ainda pouco conhecidos) podem ser enormes e podero no beneficiar necessariamente o pas, ou os seus cidados. Por exemplo, a MOZAL beneficia de isenes do imposto sobre o rendimento de pessoas colectivas (empresas),

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IVA, impostos sobre a produo e consumo, direitos aduaneiros sobre bens de capital importados, do imposto sobre a transferncia de imveis, bem como outros impostos nacionais e locais. O alumnio, titnio energia elctrica, carvo e gs natural tornaram-se ou tornar-se-o as principais fontes de novas de receitas, to necessrias para o pas. Ao mesmo tempo, elas so uma potencial seduo para os funcionrios corruptos do governo e para os elementos do sector privado ligados ao desenvolvimento. Com a expanso destas indstrias e o desenvolvimento de novas, ser crucial garantir que as suas operaes e receitas sejam transparentes e justificadas e que os seus proventos beneficiem Moambique, em particular os pobres. Se a riqueza gerada por este sector no futuro for controlada apenas por algumas empresas e ministrios, ir alimentar a dinmica do poder monopolista a que Klitgaard se refere.

3. Indicadores de Governao
Indicadores do Banco Mundial A situao da corrupo em Moambique pode ser analisada sob uma perspectiva ampla atravs da reviso dos indicadores agregados da governao. O World Bank Institute (Instituto do Banco Mundial) monitora regularmente os indicadores chave da governao em muitos pases.4 Estes indicadores de governao so uma forma de avaliar a mudana nos nveis de corrupo ao longo do tempo e de comparar os nveis com os dos outros pases. Um dos indicadores do Banco Mundial o Controlo da Corrupo, que mede o grau de corrupo num pas, definido como o exerccio do poder pblico para proveito pessoal. As duas tabelas a seguir apresentadas identificam os resultados registados em Moambique relativamente a este indicador (a) entre 2000 e 2004 e (b) em comparao com a mdia dos pases da frica Sub-sahariana em 2004. (As classificaes so indicadas em percentagem; quanto menor for a percentagem, pior se encontra o pas em relao a esse indicador). Na primeira tabela, a tendncia de Moambique de reincidir na corrupo retratada de forma muito evidente. De um ndice de corrupo de 46,8 por cento em 2000 (pior do que a mdia mundial de 49,8 por cento em 2000), Moambique passou para 24,6 por cento em 2004, indicando um aumento substancial nos nveis de corrupo. Na segunda tabela, ao se comparar com os pases da frica Sub-sahariana em 2004, a classificao de Moambique pior em relao ao indicador da corrupo 24,6 por cento em comparao com a mdia regional de 30,1 por cento. No geral, estas constataes
D. Kaufmann, A. Kraay e M. Mastruzzi, Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996 - 2004 (Questes de Governao IV: Indicadores da Governao para 1996 - 2004) (www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html), 2005.
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sugerem uma tendncia negativa em direco a uma corrupo mais enraizada em Moambique.

Amostra 1. Indicador do Controlo da Corrupo para Moambique: 2004 (World Bank Institute) 2004 (barra superior) e 2000 (barra inferior)

Legenda Control of Corruption Sub-saharan Africa region Mozambique Comparison between... Top-bottom order Countrys percentile rank Controlo da corrupo Regio da frica Sub-sahariana Moambique comparao entre... ordem de cima para baixo classificao do percentil do pas

Amostra 2. Indicador do Controlo da Corrupo para Moambique (barra superior) versus Mdia Regional Sub-sahariana (barra inferior) para 2004 (World Bank Institute)

Legenda Control of Corruption Sub-saharan Africa region Mozambique Comparison between... Comparison with regional average Lower bar Countrys percentile rank Controlo da corrupo Regio da frica Sub-sahariana Moambique comparao entre... comparao com a mdia regional barra inferior classificao do percentil do pas

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Percepo pblica da corrupo Uma outra abordagem para entender a situao da corrupo em Moambique a anlise dos inquritos de opinio pblica sobre a matria. Embora a percepo pblica da corrupo nem sempre apresente uma histria exacta sobre a natureza e a disseminao da corrupo num pas, ela apresenta pontos de vista teis sobre a cultura da corrupo atravs da qual os cidados interagem com os seus governos. Foram realizados recentemente dois inquritos sobre a opinio pblica em Moambique. Os inquritos sobre a corrupo da tica (2001) e sobre a Governao e Corrupo (2005) versam essencialmente os casos de pequena corrupo. Infelizmente, as perguntas nestes inquritos no foram colocadas de uma maneira comparvel, facto que impossibilita uma anlise directa da mudana de atitude ao longo do tempo. Todavia, so aparentes vrias tendncias. A corrupo no sector pblico constitui um dos muitos grandes problemas que os cidados enfrentam, mas no considerada como sendo o mais importante. Das doze reas problemticas colocadas aos inquiridos em 2004, a corrupo ficou em 8 lugar, depois de reas que dizem respeito especificamente a questes de sobrevivncia emprego, custo de vida, gua, alimentao, etc. O nmero de cidados a quem tipicamente se pedem subornos pela prestao de servios bsicos em Moambique muito elevado. No inqurito de 2001, os principais receptores de subornos foram os mdicos (30%), os professores (26%) e a polcia (21%). Em 2005, os principais receptores foram os funcionrios das alfndegas (29%), a polcia de trnsito (26%), a polcia (19%) e os inspectores (19%). Entre as actividades inquiridas no inqurito mais recente, 29% afirmaram que tiveram que pagar subornos aos funcionrios das alfndegas, 28% tiveram que pagar subornos para a instalao de servios pblicos e 28% tiveram que pagar para ganhar contratos pblicos. As questes nestes dois inquritos foram colocadas de maneiras diferentes, da que os resultados no sejam exactamente comparveis. Contudo, estas constataes sugerem um problema de suborno contnuo talvez a aumentar para se obter at mesmo os servios mais bsicos do Estado. Existem diferenas na forma como a corrupo entendida nas zonas urbanas e rurais. No inqurito mais recente (2005), a corrupo considerada como grave ou muito grave por 67% dos habitantes das zonas urbanas, versus 46% dos das zonas rurais. Relacionado com estas constataes est o impacto diferencial da corrupo sobre os cidados de diferentes agrupamentos de rendimentos (do inqurito de 2005). Nove por cento dos agregados familiares de baixa renda pagam mais de 10% dos seus rendimentos em subornos, em comparao com 17% dos agregados de mdia renda e 34% de alta renda. Em conformidade com estes resultados, as mdias e grandes empresas indicam que pagam suborno mais frequentemente do que as pequenas empresas. A partir destas constataes, podemos inferir que a corrupo em especial o suborno mais prevalecente onde existe capacidade de pagar em zonas urbanas, entre os agregados familiares mais ricos e entre as maiores empresas.

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Quando se inquiriu sobre as formas mais graves de corrupo em Moambique, a maior percentagem dos cidados respondeu que o nepotismo, os subornos pagos aos funcionrios pblicos e as contribuies involuntrias aos partidos polticos so as mais frequentes. Vinte e um por cento das empresas inquiridas afirmaram que foram chamadas a contribuir para um partido poltico nos ltimos 12 meses. Embora muitas perguntas do inqurito avaliem problemas de pequena corrupo, uma pergunta centrava-se na "apropriao do Estado a utilizao indevida de influncias por certos grupos para obterem poderes sobre o Estado com vista a promoverem os seus interesses pessoais. Quando se perguntou quem tinha muita ou total influncia sobre o exerccio do poder do Estado, os agregados familiares e os funcionrios pblicos responderam da seguinte maneira:
Grupos com grande / total influncia sobre o Estado Dirigentes polticos para seu prprio benefcio Empresas multinacionais Traficantes de drogas % de inquiridos dos agregados familiares 50 36 32 % percentagem dos inquiridos da funo pblica 60 66 64

Os resultados so deveras alarmantes, indicando que uma percentagem muito grande de moambicanos acredita que a liderana estrangeira, criminosa e/ou corrupta nacional capturou o aparelho do Estado para promover os seus prprios interesses particulares. Por fim, o inqurito perguntou aos entrevistados se acreditavam que havia uma sada para esta situao difcil que a corrupo. Basicamente, a resposta foi no; 90% dos agregados familiares indicaram que no sabem como denunciar actos de corrupo e apenas 8% tinham efectivamente feito uma denncia nos ltimos dois anos. O quadro geral pintado por estes inquritos sobre a corrupo sombrio.

4. Metodologia de Avaliao
Esta avaliao da corrupo faculta uma anlise abrangente da situao da corrupo em Moambique tomando em considerao o contexto poltico-econmico que facilita ou inibe a corrupo, o quadro legal / regulador / de fiscalizao que pode controlar as tendncias de corrupo, o eleitorado a favor e contra a reforma, os programas anticorrupo em curso e os pontos de entrada para iniciativas anti-corrupo adequadas. De acordo com a nova Estratgia Anti-corrupo da USAID, esta avaliao examina todos os nveis de corrupo (pequena, grande e apropriao do Estado), bem como os sectores / funes chave em que a corrupo prejudicou a capacidade de governao. A equipa de avaliao aplicou vrias abordagens novas para orientar a recolha e anlise de dados de uma forma mais eficiente. A avaliao da corrupo foi efectuada de 8 a 22 de Agosto de 2005 por uma pequena equipa de peritos, em estreita coordenao com uma Equipa de Assessoria na Misso da

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USAID. A abordagem adoptada teve como objectivo minimizar o tempo e o esforo e ajudar a equipa de avaliao a concentrar-se nos problemas reais para os quais as solues iro provavelmente fazer a diferena. Com base nos dados e documentos revistos pela equipa antecipadamente e nas entrevistas iniciais, foi possvel delimitar os domnios que parecem ser mais vulnerveis corrupo. Estes foram os sectores, funes e instituies que foram examinados em mais detalhe. Preparao. A equipa procedeu recolha e reviso dos documentos existentes sobre a situao relacionada com a corrupo em Moambique. Identificou grupos de intervenientes para serem entrevistados e um calendrio para a concluso das tarefas. Ao longo da misso, a equipa de avaliao coordenou, apresentou relatrios e obteve informao de retorno da equipa de assessoria da Misso. Lista de verificao. A equipa facilitou discusses com a equipa de assessoria da Misso e com as equipas do Objectivo Estratgico com vista a obter resposta s questes contidas no seu instrumento de trabalho, que era a Lista de Verificao. Esta lista aborda um grande nmero de questes que ajudaram a equipa a avaliar rapidamente onde os problemas se faziam sentir mais e onde poder existir vontade e empenho polticos para combater estes problemas. Com base nos resultados da Lista de Verificao, e em consulta com a equipa de assessoria da Misso, a equipa realizou avaliaes - diagnstico mais detalhadas de um nmero limitado de sectores, funes e instituies crticos. Diagnstico detalhado. Com base nos resultados supracitados, a equipa debruou-se mais profundamente sobre os sectores, funes e instituies em que os riscos eram grandes, mas as oportunidades de controlo ainda maiores. Esta anlise foi efectuada atravs de entrevistas e reunies com intervenientes chave em cada rea, assim como atravs da recolha de dados e documentao adicionais. Opes de programao. Nesta ltima fase, a equipa traduziu a vulnerabilidade especfica corrupo identificada em cada rea em opes prticas e apropriadas de programas. Algumas opes de programas so multi-sectoriais e outras so especficas aos sectores. Foi elaborada uma tabela que prioriza estes resultados, que apresentada mais adiante neste relatrio.

5. Corrupo nos Sectores do Governo 5.1 Sector Judicial

O sector judicial foi identificado pelos inquiridos no inqurito sobre a corrupo de 2005, assim como por muitas pessoas entrevistadas pela equipa, como um dos sectores mais problemticos em Moambique. Com efeito, os tribunais em Moambique so vistos no apenas como um local propcio corrupo, mas tambm como um n de estrangulamento significativo para os esforos com vista a punir o comportamento corrupto. Tal como acontece em muitos outros sectores analisados no presente documento, o problema principal no sector judicial a grande corrupo. Ela manifesta-

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se na compra e venda de veredictos, no controlo poltico sobre os resultados do sector judicial, perda de provas ou processos, conforme o que se instruiu ou pagou para ser feito, intimidao das testemunhas e libertao de suspeitos chave. A corrupo administrativa no sector da justia tambm penetrante e ser discutida em detalhe mais adiante neste documento, mas a manipulao e o controlo polticos do topo so as principais falhas do sistema. Casos importantes como o de Antnio Siba Siba Macuacua, o funcionrio do banco central que foi assassinado depois de ter sido nomeado para ressuscitar o Banco Austral aps uma tremenda m gesto e fraude com vista a beneficiar pessoas com ligaes polticas (e criminosas), caram no esquecimento, uma vez que os investigadores e outros no conseguem avanar. Atrasos semelhantes, juntamente com a fuga da custdia policial de suspeitos com ligaes polticas no julgamento do assassinato do jornalista Carlos Cardoso (que se encontrava a investigar um caso separado de fraude bancria)5 contriburam para convencer os moambicanos que (tal como a questo foi colocada no recente inqurito sobre a corrupo), apenas os pobres e os fracos no conseguem fugir lei. Apesar da grande assistncia dos doadores, a reforma no sector judicial tem sido lenta e nada promissora. Alguns doadores mostram-se exasperados em virtude de os seus investimentos mostrarem pouco mais em termos de resultados do que uma melhor formao. Uma vasta gama de reformas legais e de procedimentos revelou um avano lento ou inexistente. Em consequncia disso, alguns doadores esto a considerar a possibilidade de reduzir ou de cancelar a sua assistncia aos tribunais. Um tom semelhante est reflectido nas duas Revises Conjuntas Anuais de 2004 (... o desempenho da reforma legal e judicial continua a ser fraco) e de 2005 (constataram-se poucos avanos na rea da ... reforma do sector da justia ... e na administrao da justia).6 Poucos elementos de um plano estratgico integrado para o sector judicial, elaborado em 2002, foram concretizados quer nos planos especficos da reforma institucional, quer nos marcos de referncia da implementao. A hierarquia e o controlo poltico facilitam a grande corrupo Os actores chave do sector judicial incluem o Ministro da Justia, os juizes, os procuradores, a Polcia de Investigao Criminal (PIC) (cujos agentes so requisitados e supervisados pelo Ministrio do Interior, mas respondem perante a Procuradoria Geral da Repblica na qualidade de investigadores criminais) e os advogados. Dos actores chave, o Tribunal Supremo, e especificamente o Presidente do Tribunal Supremo, do o exemplo e exercem influncia considervel sobre todos os tribunais de mais baixa
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Em relao aos dois casos de fraude bancria / assassinato, vide Peter Gastrow e Marcelo Mosse, Mozambique: Threats posed by the penetration of criminal networks, documento para o Seminrio Regional do Instituto para os Estudos de Segurana sobre o crime organizado, corrupo e governao na Regio da SADC, Pretria, 18-19 Abril de 2002, Joseph Hanlon, Bank Corruption Becomes Site of Struggle in Mozambique, Review of African Political Economy, no. 91 (2002), pp. 53-72; e Paul Fauvet, Mozambique: Prosecuting the Cardoso Murderers, Estudo de caso encomendado para o Instituto de Estudos de Segurana, Maro de 2004. 6 Vide Aide-Memoire de 2004, p. 6 e Aide-Memoire de 2005, p. 7.

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instncia. Os juizes so nomeados atravs de um sistema de admisso ao Instituto de Formao Jurdica, que nominalmente por mrito, e a equipa no ouviu grandes preocupaes quanto manipulao do processo de nomeaes a este nvel bsico, embora o nepotismo e o recurso a contactos polticos com vista obteno dos cargos desejados sejam um problema universal em Moambique. Consideraes de ordem poltica desempenham um papel muito claro nas nomeaes nos nveis mais altos, em particular o Tribunal Supremo, onde quer o presidente, quer o vice-presidente so nomeados pelo Presidente da Repblica. O actual presidente do Tribunal Supremo foi nomeado em 1988 e a sua comisso foi renovada pelo antigo Presidente Chissano algumas semanas antes da realizao das eleies de 2004.7 Trata-se de um elemento resoluto da Frelimo que largamente considerado como sendo um interlocutor chave para os dirigentes polticos quando esto em causa interesses importantes nos casos dos tribunais. A maior parte dos entrevistados responsabilizou-o por uma parte significativa da lentido do processo da reforma. Com consideraes de ordem poltica a dominarem o nvel mais alto do sistema dos tribunais, a natureza hierrquica do poder judicial moambicana dificulta que os juizes de mais baixa instncia evitem a interferncia poltica ou funcionem de uma maneira mais transparente. O Tribunal Supremo exerce um controlo formal sobre os juizes de instncia mais baixa atravs da sua capacidade de rejeitar recursos e tambm atravs do funcionamento do Conselho Superior da Magistratura Judicial (CSMJ), chefiado pelo presidente do Tribunal Supremo, o qual tem poderes para avaliar o desempenho e rever as decises dos juizes, assim como para promover, transferir e/ou instaurar processos disciplinares aos juizes. O CSMJ tambm dirige o servio de inspeco judicial para investigar casos ou outros actos de juizes ou dos oficiais de justia (o nmero de inspectores reduzido e, no passado, o CSMJ no identificou o combate corrupo como tarefa prioritria. No ano passado, o CSMJ avaliou casos disciplinares envolvendo 8 juizes e17 oficiais de justia; foram instaurados processos disciplinares maior parte deles, mas todas as acusaes estavam ligadas a problemas de alcoolismo, e no corrupo ou outro problema ligado justia). O controlo sobre os juizes de mais baixa instncia tambm pode ser informal. Os juizes podem simplesmente editar as suas prprias decises por forma a evitar a sua posterior rejeio (e talvez exporem-se como no dignos de confiana poltica), ou podero responder a manifestaes de interesse ou de preocupao provenientes de juizes de instncias mais altas que so interpretadas como instrues informais quanto ao desfecho de um determinado caso. O Ministrio Pblico e a Polcia de Investigao Criminal (PIC), sob a tutela da Procuradoria Geral da Repblica, tm a responsabilidade de investigar e de submeter os casos aos tribunais. De acordo com o recente inqurito sobre a corrupo, e segundo a opinio de muitos inquiridos, os procuradores no so considerados como sendo to

A antiga Constituio exigia que o mandato de um juiz fosse revisto e renovado de 5 em 5 anos. A Constituio de 2004 no repetiu este requisito, pelo que existe alguma especulao em como a reconduo de Chissano constitui efectivamente uma nomeao vitalcia.

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corruptos como os juizes e os oficiais de justia, mas tambm trabalham num ambiente de controlo poltico. A PIC considerada como um ele fraco da cadeia da justia penal. Esta polcia tem a responsabilidade de investigar e de apresentar provas referentes aos casos encaminhados ao sistema judicial, pelo que tem uma srie de oportunidades de influenciar os resultados desses casos. Ao receberem uma acusao, os agentes podem usar os seus conhecimentos para fazerem favores por um preo (por exemplo, informando ao acusado que est a ser investigado, ou alertando-o sobre uma possvel busca) ou para extorquirem subornos recusando-se a investigar uma queixa at que sejam pagos, ou talvez exigindo pagamentos de potenciais suspeitos. Subornar investigadores para perderem partes cruciais de provas uma prtica alegadamente comum. O facto de a PIC estar oficialmente subordinada ao Ministrio do Interior, e no Procuradoria Geral para quem investiga, cria preocupao no seio de muitos observadores. Embora este no seja um facto pouco comum globalmente, existe a preocupao de que, em Moambique, o mesmo permita uma ingerncia poltica nos processos por introduzir mais uma srie de actores institucionais com capacidade de influenciar o que os agentes de investigao fazem. Poucos casos processados pela Unidade Anti-corrupo da Procuradoria Geral deram entrada nos tribunais e menos ainda resultaram em condenaes. As capacidades da Unidade Anti-corrupo e do Ministrio Pblico em geral so limitadas, mas poucos entrevistados so de opinio que esta seja realmente a razo que justifica que os casos no sejam devidamente encaminhados aos tribunais. Pelo contrrio, a preocupao de que a Unidade, assim como a Procuradoria Geral da Repblica em geral, simplesmente no esto em condies de fazer valer os seus objectivos contra os interesses dos actores polticos de nvel superior. Os pontos fracos dos procuradores foram demonstrados no Relatrio Anual de 2002 do ento Procurador Geral Assembleia da Repblica em que ele assinalou que, no ano anterior, o seu gabinete tinha formalmente solicitado informao especfica a quatro ministros. Apenas um respondeu facultando a informao solicitada. Outras vulnerabilidades e constrangimentos Pessoal: O mau desempenho do sistema judicial deve ser atribudo, pelo menos em parte, s limitaes impostas pela escassez de recursos humanos. Ao mesmo tempo, essa escassez de recursos humanos tambm cria ns de estrangulamento e atrasos que aumentam os incentivos para se manipular o processo atravs de meios no judiciais, como o caso do suborno. Sob todos os pontos de vista, todas as instituies do sector judicial tm escassez de pessoal e a maior parte do pessoal existente no est devidamente qualificado. A equipa foi informada que existem apenas 400 juristas formados em Moambique. As condies de trabalho no sistema judicial so ms (embora tenha havido um aumento salarial importante no ano passado) e os graduados em direito muitas vezes arranjam cargos mais bem pagos no sector privado. De acordo com o plano estratgico integrado para o sector judicial elaborado em 2002, apenas 29 por cento dos magistrados judiciais no pas concluram a sua formao em direito. Um

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novo instituto de formao judicial iniciou aces de formao para juizes e, a partir de 2003, foram graduados 40 juizes no curso com a durao de um ano. Todavia, o nmero geral de juizes encontra-se aqum das necessidades e a acumulao de casos tem estado a aumentar. Procedimentos arcaicos e ineficazes: existe uma ideia generalizada de que o quadro legal e os procedimentos para gerir os tribunais, que no so restruturados de forma significativa desde os finais dos anos 1800, criam grandes oportunidades para a existncia de pequena corrupo e tambm de grande corrupo. Cada apresentao de nova documentao exigida representa uma possibilidade de subornar um oficial de justia para process-la lenta ou rapidamente, em funo das necessidades do autor do suborno, ou para que este perca documentos, constituindo assim um revs para o andamento do processo e criando mais oportunidades e incentivos para se manipular novamente o processo. Os processos de gesto de casos constituem um factor adicional de vulnerabilidade, uma vez que existe pouca capacidade de conhecer o progresso ou o ponto de situao de um determinado caso. Os sistemas de arquivo manual facilitam ainda mais a perda de documentos (quer seja ou no intencionalmente). Porm, a experincia da assistncia da USAID ao Tribunal da Cidade de Maputo com vista automatizao da gesto dos casos constitui um alerta claro para o facto de que as tentativas de lidar com os sintomas de m gesto normalmente no so bem sucedidas se as suas causas no forem sanadas.8 No caso do sistema judicial moambicano, parte do problema reside certamente na capacidade, mas o constrangimento real o empenho no sentido de se tirar o mximo proveito da assistncia dos doadores. Possibilidades de reforma A maior parte dos nossos entrevistados no tinha esperanas de que fosse possvel uma mudana significativa no sector judicial nas actuais circunstncias. A Unidade Tcnica da Reforma Legal (UTREL) iniciou um esforo com vista a simplificar os procedimentos internos existentes que facilitam a corrupo em todos os pontos dos processos judiciais. Contudo, a equipa obteve relatrios de vrias fontes em como estes esforos com vista a introduzir reformas nos procedimentos se depararam com uma resistncia pelo menos passiva, se no activa, dentro do sector judicial. O sector judicial tambm aplicou efectivamente o conceito de independncia judicial para resistir a qualquer esforo com vista a aumentar a transparncia volta dos recursos que os tribunais geram (custas judiciais, etc.), a reformar os procedimentos administrativos ou a melhorar a monitorizao do desempenho dos tribunais. Reformas como estas constituiriam um ponto de partida promissor. Considerando os constrangimentos colocados pela influncia poltica nos processos judiciais, as opes de programao so escassas. H algum tempo que a USAID no investe significativamente neste sector, e dada a falta de caminhos promissores para a reforma, no sugerimos esforos adicionais nesta rea. A DANIDA e o PNUD possuem
Uma rpida avaliao deste projecto constatou que, alguns anos aps o incio da sua implementao, o sistema de gesto informatizada j no estava em uso, e nem sequer os computadores providenciados pelo projecto estavam a ser utilizados para qualquer outro fim.
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uma longa histria com contrapartes do sector judicial, pelo que podero estar em condies de facilitar reformas que iriam melhorar a situao. As melhores alternativas para a programao centrar-se-iam em dois aspectos principais: a galvanizao do apoio reforma judicial e responsabilizao, e o apoio a medidas com vista a aumentar a transparncia. Porm, antes de se apresentarem recomendaes, importante assinalar que, com o clima poltico vigente neste momento no sector judicial, parece pouco provvel que seja implementada uma reforma digna de nota. Talvez a melhor alternativa seja manter a questo permanentemente sobre a mesa de discusses com o governo e evitar qualquer recurso fcil a explicaes com base na falta de capacidade ou na necessidade de novas leis. As actuais leis e procedimentos no impossibilitam a abertura e a responsabilizao. Alm disso, a capacitao no sector judicial s pode ser eficaz se houver liberdade suficiente para se aplicarem as novas capacidades de uma maneira que fortalea o estado de direito em Moambique. Apoiar o eleitorado para a reforma: Alargar a coligao envolvida na elaborao dos planos das reforma judicial: embora os juristas sejam tipicamente considerados como participantes activos na corrupo e beneficirios dela utilizando procedimentos arcaicos e a possibilidade de subornar oficiais de justia e agentes de investigao em inmeros pontos do processo judicial, sugeriu-se que poderia haver um interesse crescente na introduo de procedimentos mais racionais e uma maior responsabilizao. Existem indicaes de que alguns juizes e outros profissionais do sistema dos tribunais, em particular os mais jovens, esto a ficar cansados de serem vistos como corruptos e ineficazes. possvel que os doadores utilizem mecanismos acordados, tais como a elaborao de um plano estratgico para a reforma do sector da justia (cujo financiamento est a ser considerado pela DANIDA) para dar uma plataforma mais eficaz a estas vozes a favor das reformas. Porm, sem o apoio dos doadores e das embaixadas, esta avaliao no d muita esperana de que a posio dos reformadores ir vingar. Poder haver mrito na criao de um painel independente constitudo por juizes, juristas, representantes da sociedade civil e acadmicos para se envolverem numa reflexo (brainstorm) e produzirem recomendaes para a reforma do sector da justia. Melhoria da transparncia Dados sobre o desempenho dos tribunais: Um ponto de influncia crtico dos reformadores do sector judicial a informao adequada sobre o desempenho dos tribunais. At data, existem poucos dados sobre o nmero de casos, o ritmo do seu progresso, os tipos de resoluo, ou mesmo sobre as questes e as partes interessadas. Os dados recolhidos para a reviso anual dos doadores (PAF) abarcam os tribunais nacionais e provinciais, mas no cobrem o desempenho ao nvel distrital, abarcando apenas o nmero de casos solucionados, mas sem informao sobre como eles foram solucionados. Sem informao bsica desta natureza, os defensores da reforma dentro e fora da estrutura judicial no tm uma base para responsabilizarem os juizes, os oficiais de justia e/ou os juristas pelo

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seu desempenho. Esta situao aplica-se s autoridades do sector judicial que procuram melhorar a gesto dos tribunais, assim como aos responsveis externos pela fiscalizao do sector judicial. Os doadores j se encontram envolvidos nesta questo, embora no estivesse claro para a equipa se existe um esforo significativo com vista a melhorar a cobertura e a alargar o mbito dos dados existentes. No geral, a USAID deve considerar a possibilidade de apoiar este tipo de esforos se houver provas concretas de que os dados faro parte de um compromisso claro e estrategicamente planeado por parte das autoridades judiciais no sentido de melhorar o desempenho judicial.9 Apoiar o desenvolvimento de alternativas para o sistema judicial formal: Em Moambique praticada a mediao e outras formas de resoluo alternativa de conflitos (RAC). A forma mais comum a informal, em que os conflitos so resolvidos em fruns presididos por lderes tradicionais ou organizados por outros grupos sociais (grupos de mulheres, por exemplo). opinio generalizada que muitos mais casos so tratados desta maneira informal do que no sistema formal dos tribunais, mas existe pouca informao sistemtica. Estas alternativas judiciais informais permitem o acesso a um certo tipo de justia para a grande maioria dos moambicanos que no podem, ou no tentam resolver os seus conflitos no sistema formal, mas existem poucos recursos para as pessoas que acham que no foram tratadas de uma forma justa porque estes fruns no so reconhecidos no sistema judicial formal e, por isso, no h opo de recurso. A assistncia com vista a melhorar a qualidade das alternativas informais de RAC contribuiriam para facultar uma justia efectiva em face de um sistema judicial formal disfuncional. Uma segunda alternativa seria capacitar os centros de denncia como os criados pela tica para ajudar os cidados a resolverem os seus problemas atravs da advocacia e da assistncia ao nvel administrativo, e no atravs do sistema judicial.10 Por fim, os esforos com vista a expandir os servios de arbitragem comercial, como o caso do trabalho da USAID com a CTA para estabelecer um centro de arbitragem comercial, constituem uma alternativa til na economia formal (e a arbitragem contratada comercialmente reconhecida legalmente pelos tribunais). Embora cada uma destas iniciativas pudesse contribuir para quebrar o monoplio do sistema judicial, que regista um mau desempenho na prestao pelo menos de alguns servios, importante recordar que a RAC no ir resolver o problema maior de impunidade pela
O Aide-Memoire da Reviso Conjunta de 2005 indica que foi concludo um inqurito sobre a corrupo no sector judicial, cuja publicao est prevista para 2005. Dependendo da natureza e da qualidade dos dados, este pode tambm constituir um instrumento til para galvanizar o apoio reforma. O facto de o inqurito ser tornado pblico pode ser um sinal da vontade do governo de colocar firmemente as questes da reforma judicial na agenda. 10 A equipa reconhece que o desempenho dos centros de denncia da tica at ao momento ainda no satisfatrio. A recomendao no sentido de se considerar a possibilidade de alargar a sua capacidade de adoptar uma abordagem mais proactiva em relao a ajudar as pessoas a resolverem os seus problemas atravs de meios administrativos apresentada como uma possvel alternativa ao abandono da infraestrutura que foi criada atravs deste programa. Se a Misso considerar que a infra-estrutura (incluindo pessoal e formao) no constitui uma perda significativa, ento poder-se- considerar a possibilidade de seguir uma abordagem mais abrangente atravs de outras organizaes.
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utilizao indevida dos recursos pblicos, que o cerne da problemtica da corrupo em Moambique. Abordar os ns de estrangulamento existentes na instaurao de processos sobre a corrupo: Tomando em considerao o mau registo de soluo de casos processados pela Unidade Anti-corrupo, a USAID e o Governo dos Estados Unidos devem comear a abordar a questo, de uma forma mais ampla, a um nvel superior. Depois de trs anos de financiamento e de capacitao, o problema no se pode limitar todo ele ao pessoal e capacidade. Se a vontade de fazer avanar os casos for o factor de limitao, tal como foi sugerido, ento a questo deve ser levantada junto aos que esto na origem deste constrangimento. Recomendamos que a Embaixada e a USAID identifiquem interlocutores chave a um nvel mais alto da prpria Unidade Anti-corrupo (UAC) e iniciem discusses com estes elementos centrando-se sobre a credibilidade da assistncia do Governo dos Estados Unidos e na expectativa de que alguns casos tm de avanar num determinado perodo de tempo para que a assistncia dos Estados Unidos possa continuar.

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Sector da Sade

A Reviso das Despesas do Sector da Sade de 2002, um documento muito abrangente, concluiu que os volumes e a cobertura dos servios de sade aumentaram em Moambique ao longo da ltima dcada. Todavia, estas melhorias no so uniformes por todo o pas, e a situao da sade dos cidados encontra-se entre as mais baixas do mundo. Os principais obstculos que se colocam melhoria contnua na prestao dos cuidados sanitrios so a corrupo e a m gesto. Porque o sector da sade toca as vidas de todos os cidados e a corrupo ao nvel da prestao de servios penetrante, este um tipo de corrupo que muitas pessoas em Moambique j viveram na pele. Trata-se de uma rea em que a USAID e os outros doadores esto profundamente envolvidos e onde parece haver uma vontade poltica genuna de introduo de reformas. O sector da sade pode, pois, ser um alvo excelente dos esforos da reforma em reas chave, tais como as aquisies e a distribuio de medicamentos e artigos mdicos, a monitorizao dos medicamentos e artigos mdicos nas unidades sanitrias, reformas do pessoal chave e da fora de trabalho, assim como a monitorizao das unidades sanitrias pela sociedade civil com vista a assegurar que os servios sejam prestados de uma forma adequada. Ambiente institucional Os cuidados de sade so prestados a quatro nveis: centros de sade, hospitais distritais, hospitais provinciais e trs hospitais centrais (em Maputo, Nampula e Beira). Alm destes, as ONGs, clnicas privadas e unidades de medicina tradicional oferecem cuidados de sade. Estas unidades sanitrias privadas devem ser registadas pelo governo. O Relatrio do Desenvolvimento Humano (PNUD, 2005) apresenta dados estatsticos reveladores do estado dos servios de sade pblica em Moambique. Em comparao

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com os pases vizinhos, Moambique gasta a maior percentagem do PIB na sade pblica (4 por cento), mas possui o menor nmero de mdicos por 100.000 pessoas (2), despesas de sade moderadas per capita e nveis apenas moderados de acessibilidade aos medicamentos essenciais (50-79 por cento da populao). Embora existam vrios factores que possam ajudar a explicar estes resultados da sade (densidade populacional, prevalncia do HIV/SIDA e o actual estado da infra-estrutura sanitria), a ineficcia da gesto e a corrupo devem tambm ser tomadas em linha de conta como factores importantes que reduzem a prestao de servios de sade eficazes populao.
Populao com Relatrio do acesso sustentvel Desenvolvimento Despesas da sade Despesas da sade a medicamentos Mdicos (por Humano 2005 pblica (% do PIB) per capita (PPP US$) 100.000 pessoas) - essenciais (%) 2001 - 2001 1990-2003 1999 (PNUD) Moambique 4 47 2 50-79 frica do Sul Zimbabwe Tanzania Malawi 3,6 2,8 2,1 2,7 652 142 26 39 25 6 4 .. 80-94 50-79 50-79 0-49

Os comportamentos corruptos vo desde o desvio, roubo e/ou revenda de medicamentos e artigos mdicos; utilizao de instalaes pblicas para proveito pessoal; e solicitao de pagamentos no oficiais por servios que devem ser prestados a ttulo gratuito. Os mais pobres so os mais afectados por esta corrupo porque no conseguem obter os servios de que necessitam porque so forados a pagar uma percentagem maior dos seus rendimentos para terem acesso a servios que deveriam ser prestados gratuitamente ou a um valor mais baixo. Intervenientes Embora haja certamente muitos trabalhadores honestos e aplicados em Moambique, a equipa foi informada de muitos mdicos, enfermeiros, tcnicos de farmcia, tcnicos de laboratrio, pessoal administrativo e serventes que se encontram envolvidos em actividades com vista ao incremento salarial para poderem suplementar os seus baixos salrios. Muitas destas pessoas no consideram as suas actividades como sendo um comportamento corrupto. A equipa foi informada que alguns trabalhadores da sade foram encontrados envolvidos em Cobranas de subornos para prestarem servios regulares ou para acelerarem a prestao dos servios. Roubo e venda de medicamentos no mercado livre. Uso do acesso aos doentes dos hospitais e clnicas pblicas para transferi-los para clnicas privadas. Manipulao do registo de medicamentos e do processo de aquisies. Muitas vezes, os doentes ou as suas famlias pagam subornos aos trabalhadores da sade para conseguirem um servio de melhor qualidade ou mais rpido.

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Vulnerabilidade corrupo As prticas de corrupo normalmente ocorrem em vrios domnios. a. Registo de medicamentos e artigos mdicos Os medicamentos devem ser registados pelo Ministrio da Sade para que possam ser legalmente importados e vendidos em Moambique, estando estabelecido um processo de registo no Departamento Farmacutico para esse fim. Embora a identidade dos membros da comisso de avaliao do registo seja mantida no anonimato para as empresas farmacuticas, existem mecanismos mnimos de controlo institucional para garantir que os que tm potencial influncia na avaliao (por exemplo, o chefe da unidade de registo no Departamento Farmacutico ou no Ministrio da Sade) estejam isolados da influncia destas companhias. Por isso, os mecanismos de controlo devem ser fortalecidos. b. Aquisio de medicamentos, artigos mdicos e instalaes A aquisio de medicamentos e artigos mdicos foi contratada Medimoc, uma antiga empresa estatal, como fornecedor nico. Devido a problemas ligados ao desempenho, est a ser considerado, no futuro, um concurso pblico para estas aquisies e para os servios de distribuio. O processo de aquisio decorre em duas etapas a prqualificao dos proponentes e as propostas decididas, em primeiro lugar, com base nos factores de custo. Embora este processo se baseie em normas internacionais, a inexistncia de fiscalizao e monitorizao suficientes torna as aquisies potencialmente sujeitas a influncias que acabam corrompendo e a transaces com base na conivncia entre os concorrentes. c. Distribuio de medicamentos e artigos mdicos A distribuio de medicamentos e artigos mdicos foi contratada Medimoc pela Central de Medicamentos e Artigos Mdicos (CMAM). As auditorias anuais efectuadas aos armazns e aos registos de distribuio da Medimoc efectuadas pelo Ministrio da Sade (entre 2001 e 2004) mostram resultados constantes e alarmantes de medicamentos em falta ou no contabilizados nas farmcias a todos os nveis especialmente nas farmcias dos hospitais (entre 20 - 39 por cento) e nas enfermarias dos hospitais (entre 28 - 68 por cento). (Foram observadas menores discrepncias nos armazns e hospitais provinciais). Apesar do Sistema de Controlo de Stocks e de um novo Sistema de Gesto e Armazenagem de Medicamentos financiado pela USAID, entre um-quarto e dois-teros dos medicamentos que deveriam estar disponveis ao pblico desaparecem sem nenhum registo. Muitos destes medicamentos so revendidos no mercado livre. Embora a percentagem de medicamentos no contabilizados tenha diminudo nos ltimos anos, as quantidades ainda so elevadas. No est claro se esta situao uma consequncia de sistemas e procedimentos de registo e localizao deficientes, ou se um roubo desenfreado por parte dos trabalhadores da sade; existe uma indicao clara de uma

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grave falta de mecanismos de controlo adequados. A comunicao destes problemas ao Inspector-Geral do Ministrio da Sade no produziu quaisquer resultados palpveis. d. Prestao de servios de sade Mdicos faltosos: Os mdicos podem ser funcionrios em tempo inteiro do Ministrio da Sade a trabalharem em unidades de sade pblica, enquanto operam simultaneamente as suas prprias clnicas privadas, desde que registem estas clnicas junto ao Estado. Esta situao pode resultar, e resulta, em situaes em que os mdicos encaminham os doentes para as suas clnicas privadas para receberem um pagamento adicional. Alm disso, os mdicos podem receber os seus salrios do sector pblico na totalidade, apesar do facto de poderem estar a trabalhar nas suas clnicas privadas durante o seu horrio de trabalho nas unidades sanitrias do Estado, reduzindo deste modo a disponibilidade e a qualidade dos servios de sade do Estado. Esta poltica do governo que permite o exerccio privado da medicina pretendia dar incentivos aos mdicos para se manterem no sistema de sade pblica, mas teve resultados negativos, nomeadamente situaes de absentismo e de conflito de interesses. Utilizao dos recursos das unidades sanitrias: Os mdicos utilizam os recursos e os medicamentos das unidades sanitrias do Estado para as suas actividades privadas. Salrios baixos dos tcnicos de sade: no geral, os baixos salrios esto na origem da extorso dos doentes e de pedidos de pagamentos no oficiais, do absentismo e do desvio dos recursos pblicos. Os salrios de alguns tcnicos de sade so suplementados pelo Ministrio atravs de incentivos e bnus, criando uma variao extrema na remunerao total. Uma nova poltica do Ministro da Sade cancelar os trabalhadores em regime de contrato pretende, em parte, racionalizar estas desigualdades em termos salariais. Dinheiro para agilizar a prestao de servios: muitas vezes, os tcnicos de sade exigem o pagamento de suborno ou o mesmo oferecido pelos doentes sem que lhes seja solicitado para agilizarem os servios (alguns dos quais deveriam ser gratuitos para o pblico), ou para a obteno de medicamentos. Servios especiais (VIP): uma ala do Hospital Central de Maputo foi reservada para a prestao de servios VIP mediante o pagamento de uma taxa, dentro dos servios de sade do Estado. O controlo insuficiente do pagamento destes servios faz com que os tcnicos de sade se apoderem dessas taxas, ao invs de as mesmas reverterem para os cofres do hospital pblico. Recomendaes de opes de reforma Dentro deste contexto, o Ministro da Sade de Moambique manifestou o seu empenho em introduzir mudanas e reformas e a vontade de atacar de frente os problemas de corrupo. Os doadores e as organizaes da sociedade civil podem prestar apoio, recomendar um programa e exercer presso para ver se este empenho sincero. A Seco 9 apresenta as prioridades sugeridas para as opes programticas analisadas em seguida.

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a. Mecanismos de fiscalizao e controlo As regras e procedimentos que regem o registo e a aquisio de medicamentos devem ser suplementados por mecanismos de controlo e fiscalizao mais rigorosos de modo a garantir a responsabilizao. Este controlo deve ser institucionalizado, aumentando a superviso destes processos e colocando uma responsabilidade clara aos respectivos chefes de departamento pelo cumprimento das regras. necessria uma superviso mais rigorosa da distribuio e recepo dos medicamentos e artigos mdicos. As inconsistncias e os abusos descobertos em auditorias regulares e de surpresa devem ser seguidos de investigaes e da instaurao de processos criminais. Criao de uma unidade de auditoria independente das aquisies (procurement) da sade para monitorar e fiscalizar os concursos para a aquisio de medicamentos e artigos mdicos. b. Gesto dos recursos humanos Os conflitos de interesse encorajados pelo duplo emprego dos tcnicos de sade nos sectores pblico e privado devem ser controlados, no se permitindo esta prtica aos mdicos e pessoal da sade em tempo inteiro no Estado. Os que pretendem trabalhar no sector privado podem trabalhar para o sector pblico mediante a celebrao de um contrato em tempo parcial. A gesto e a superviso nos hospitais e clnicas do Estado deve ser significativamente fortalecida de modo a prevenir e a detectar prticas de corrupo nas suas muitas formas. Introduzir prticas de gesto baseadas no mrito e no desempenho para a seleco, avaliao, promoo, formao e determinao do salrio do pessoal. Criar padres de desempenho e um cdigo de conduta. c. Advocacia da participao dos cidados Promover campanhas alargadas de educao pblica que enfatizem os direitos dos cidados aos servios de sade. Desenvolver um mecanismo de encaminhamento vivel das reclamaes dos cidados. Uma opo a criao dos gabinetes de reclamao em cada hospital e nos centros de sade. Contudo, estes gabinetes podem no produzir os resultados pretendidos se a informao de retorno referente resoluo das reclamaes for mnima. Uma outra opo poderia ser recomendar procedimentos, directivas e

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instrues claros aos cidados para apresentarem as suas reclamaes nos hospitais e nos centros de sade, com etapas claras para a investigao e o acompanhamento dos casos, incluindo medidas disciplinares, se o pessoal for apanhado envolvido em actos de corrupo. Promover o dilogo entre as comunidades e as unidades sanitrias com o fim de identificar onde existem processos vulnerveis e um poder discricionrio burocrtico excessivo e desenvolver procedimentos simplificados que sejam menos propensos corrupo. Criar Conselhos de Sade Comunitria ou grupos semelhantes baseados na comunidade para monitorar e fiscalizar a prestao de servios de sade a todos os nveis por todo o pas.

5.3

Sector da Educao

A corrupo no sector da educao generalizada, afectando mais intensamente as crianas, as raparigas jovens e os pobres. Tambm tem um impacto pernicioso nas perspectivas do desenvolvimento futuro do pas. Embora a corrupo neste sector normalmente implique valores monetrios reduzidos, ela afecta quase toda a populao. Em resultado disso, os sucessos a curto prazo no combate corrupo no sector da educao tm o potencial de atingir um grande nmero de pessoas, e talvez encorajem os cidados comuns a tomarem uma posio em relao corrupo. Embora a educao no fosse um dos sectores inicialmente seleccionados pela equipa para avaliao, o sector foi mencionado em vrias reunies como uma rea problemtica, tendo assim sido includo, mas a informao e as recomendaes da equipa so, consequentemente, mais limitadas do que dos outros sectores. Ambiente institucional Embora a atribuio do oramento no sector da educao seja do topo para a base, as escolas so dirigidas da base para o topo atravs dos conselhos escolares constitudos por professores, alunos, pais e funcionrios do governo local. Estes conselhos so potenciais candidatos capacitao em advocacia ao nvel local como entidades de fiscalizao da execuo do oramento atribudo pelo Distrito s escolas. Cada escola recebe uma doao directa do ministrio para o seu funcionamento. A construo de escolas onde se lida com montantes avultados em dinheiro aprovisionada ao nvel das provncias. A corrupo aqui tem a forma de uma simples fraude devido aos mecanismos de controlo e fiscalizao no rigorosos. Os sistemas de gesto dos recursos humanos e dos fundos do Estado so normalmente fracos. Vulnerabilidade corrupo

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A corrupo invade o sector da educao de diferentes maneiras. Devido escassez de professores em todo o pas, as escolas esto normalmente organizadas em dois ou trs turnos. Para encorajar o pagamento de subornos pelos pais, os directores das escolas normalmente colocam estudantes do sexo feminino no curso nocturno geralmente considerado como no seguro contando com o pagamento de um suborno no valor de 200.000 a 300.000 meticais por aluno ($8 a $12) para a mudana de turno. Um montante considervel de taxas informais pago durante o perodo de matrculas no incio do ano escolar. Um estudo recente efectuado pelo Banco Mundial sobre taxas dos utentes indica que os cidados no tm uma ideia muito clara das razes porque lhes so aplicadas propinas escolares, mas mesmo assim, pagam-nas. Com efeito, o Ministrio da Educao aboliu todas as propinas escolares, mas muitas taxas so ainda cobradas aos pais e alunos. As raparigas so muitas vezes pressionadas a envolverem-se em actividades sexuais com os professores para a obteno de notas. Embora a poltica seja a de expulsar sumariamente os professores apanhados a terem relaes sexuais com as alunas, os professores so quase sempre transferidos, e no expulsos. Alguns distritos tornaram-se alegadamente grandes repositrios destes professores pedfilos. Claro que esta corrupo sexual possui impactos a longo prazo nas vtimas, nomeadamente a potencial exposio ao HIV/SIDA ou a outras doenas, traumas, estigma social e feridas psicolgicas a longo prazo. Embora os resultados possam ser trgicos para as vtimas, tambm acarretam custos sociais a longo prazo.

Recomendaes de opes de reforma Os programas recomendados para o sector da educao com vista ao controlo da corrupo so apresentados em seguida. O Ministro da Educao manifestou o desejo de combater os problemas de corrupo a todos os nveis, pelo que a vontade poltica poder existir, embora tenha que ser testada. Os doadores e os parceiros de implementao que trabalham na rea da educao so de opinio que existem aberturas significativas para a realizao de reformas que iro travar as prticas de corrupo com base, em larga medida, no crescente apoio mudana que surge dos conselhos escolares ao nvel da base e existente nas aldeias e em nveis superiores. Promover o desenvolvimento de sistemas de gesto dos recursos humanos que incluam o recrutamento e a promoo com base no mrito, bem como padres e avaliaes do desempenho profissional. Desenvolver aces de formao em gesto profissional para garantir que o abuso do poder seja detectado e punido e estabelecer unidades de auditoria interna como forma de assegurar que as aquisies sejam efectuadas e monitoradas devidamente.

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Fortalecer a capacidade dos conselhos escolares para que se tornem rgos de fiscalizao das despesas escolares. Promover a criao de rgos de fiscalizao escolar ao nvel provincial para supervisarem as decises da poltica da educao e as aces de procurement e detectar e disciplinar os administradores corruptos e os professores que cometem abusos. Sensibilizar o pblico e organizar as comunidades volta do abuso sexual dos alunos pelos professores, com enfoque nas reas em que os professores que cometeram essas prticas foram transferidos. Definir normas claras para o ingresso dos alunos, abordando questes relacionadas com a proximidade da escola em relao residncia, ingresso de raparigas, cursos diurnos, etc.

6. Corrupo nas Funes do Governo 6.1 Finanas Pblicas e Oramento do Estado

No geral, o risco de gesto das finanas pblicas em Moambique elevado. Embora o crescimento econmico seja slido, a abrangncia e transparncia do oramento so fracas, a planificao e a definio do oramento a mdio prazo so fracas e a execuo do oramento, bem como a contabilidade e a prestao de contas apresentam graves deficincias. A rea que constitui grande preocupao a auditoria externa e a prestao de contas. Embora a ajuda externa tenha contribudo para a reconstruo de Moambique e para o seu crescimento econmico, tambm teve efeitos secundrios perversos, fragmentando a planificao, o oramento e a gesto do governo e enfraquecendo o sentido de pertena nacional na definio de polticas. Uma vez que Moambique tambm possui uma sociedade civil e uma Assembleia da Repblica incipientes que ainda no se revelaram capazes de agir como rgos efectivos de fiscalizao do executivo, uma grande dependncia da ajuda significa que o processo oramental envolve essencialmente apenas dois actores, nomeadamente o executivo e os doadores estrangeiros. A prestao de contas aos doadores muito mais forte do que sociedade moambicana. As reformas a serem introduzidas no futuro devem centrar-se na mudana deste padro e na capacitao dos cidados nacionais para exigirem a prestao de contas no que diz respeito s finanas pblicas. Ambiente institucional e processos oramentais No existe um nico documento do governo de Moambique que apresente os seus recursos oramentais na totalidade, ou uma estratgia para alinhar a ajuda ao desenvolvimento com os recursos financeiros do pas. Em vez disso, existe uma proliferao de acordos bilaterais. Contudo, ao abrigo de novos acordos com os doadores RELATRIO FINAL 29

que apoiam o oramento, o governo e os doadores comprometeram-se em estabelecer uma reviso conjunta do desempenho que pode criar as condies para um quadro oramental mais transparente. Ciente das insuficincias do actual sistema de gesto das finanas pblicas, o governo encontra-se a implementar um novo sistema de informao para a gesto financeira, o SISTAFE, que conta com o apoio de nove doadores. O SISTAFE apenas o mais recente dos vrios esforos dos doadores com vista a racionalizar os processos do oramento. No perodo de 2001-03, foram realizadas pelo menos 14 revises-diagnstico, quatro das quais envolveram mais do que um doador e seis resultaram na produo de um plano de aco. Tomadas em conjunto, estas revises resultaram em 280 recomendaes abarcando a planificao, desembolsos, contabilidade, auditoria, responsabilizao poltica e capacitao. Porm, as principais constataes da ltima reviso (Setembro de 2004) foram que o risco global da gesto das finanas pblicas em Moambique continua alto. Claramente, necessrio mais do que a presso e os estudos dos doadores. Com uma matria colectvel apenas para cerca de metade do total da despesa do governo (49 por cento em 2003), o rcio ajuda / PIB duas vezes mais elevado que a mdia da frica Sub-sahariana, facto que resulta numa relao financeira limitada entre o governo e os cidados e que uma base insuficiente para criar a procura da responsabilizao. Os elevados ndices de ajuda e os baixos rcios fiscais reduzem os incentivos para a utilizao mais eficaz dos recursos no interesse do pblico. Questes: constrangimentos e incentivos O processo oramental tem lugar num quadro institucional de constrangimentos e incentivos que moldam os interesses e aces dos intervenientes. Salientam-se trs aspectos: a natureza fragmentada e em desenvolvimento do processo oramental dentro do governo; o papel dos doadores como principais interlocutores do governo; e a fragilidade da procura interna de uma gesto melhorada das finanas pblicas atravs da Assembleia da Repblica ou da sociedade civil. Natureza fragmentada e em desenvolvimento do processo oramental. Dentro do executivo, a planificao e afectao dos recursos esto altamente dispersos, essencialmente devido diversidade das fontes de financiamento. Nos grandes sectores como a educao, sade, agricultura e obras pblicas, a assistncia dos doadores, a maior parte da qual prestada fora do oramento, muitas vezes ultrapassa os recursos disponibilizados atravs do Oramento do Estado (OE). Mesmo dentro dos ministrios sectoriais, o poder em relao aos recursos encontra-se disperso devido ao financiamento dos projectos pelos doadores gerido por direces e departamentos diferentes e aos mecanismos de desembolso alargados que implicam a utilizao de uma srie de contas distintas. Estes mecanismos foram reconhecidos por um antigo Ministro do Plano e Finanas como sendo necessrios para se conseguir obter um nvel elevado e cada vez maior de assistncia dos doadores para ajudar a retirar Moambique da sua situao de pobreza.

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No que diz respeito ao OE em si, a elaborao do oramento foi guiada apenas at um determinado ponto por objectivos e prioridades das polticas. As nicas metas que orientam a elaborao do oramento so as acordadas com o FMI relativamente aos agregados fiscais globais, e a partir da adopo do PARPA em 2001, uma meta de atribuir 65 por cento da despesa do governo (menos o pagamento de juros) aos seis sectores prioritrios do plano. Para alm deste, no existem critrios claros para a atribuio das despesas pelos sectores e provncias e dentro deles, mas aplica-se uma abordagem de incremento afectao de fundos para as despesas, uma vez que os nveis crescentes de recursos permitem maiores gastos. Esta abordagem em relao ao oramento encoraja a afectao de recursos com base nos contributos (input), sem quaisquer ligaes claras com as actividades, e resultados planificados limitando assim qualquer responsabilizao efectiva pelos resultados. As afectaes para as despesas correntes reflectem amplamente a localizao existente da funo pblica e dos servios pblicos, enquanto que existe a ideia de que a maior parte das decises sobre investimentos previamente determinada pelos doadores. As reformas recentes, iniciadas pela Lei do Sistema de Administrao Financeira do Estado (Lei n. 9/2002), centraram-se essencialmente nas insuficincias da execuo do oramento, nomeadamente nas contas do Estado e no sistema do tesouro. Todavia, o governo tem prestado pouca ateno necessidade de ultrapassar estas insuficincias na elaborao do oramento. Consequncias da ajuda externa. Embora os constrangimentos tcnicos ou em termos de capacidades expliquem, em parte, as insuficincias descritas anteriormente, elas so reforadas pelos incentivos criados pela ajuda externa. A tradicional assistncia aos projectos fragmentou a planificao, o oramento e a gesto do governo. Uma vez que os projectos so negociados directamente entre os doadores e os ministrios sectoriais, ou entre as direces individuais dentro deles, e que os fundos associados so, muitas vezes, fora do tesouro (por vezes at inteiramente fora do oramento), esta forma de financiamento da ajuda enfraquece a autoridade do Ministrio das Finanas em relao aos ministrios e, teoricamente, mina a prestao de contas do executivo perante a Assembleia da Repblica (embora presentemente exista pouca responsabilizao em termos reais). De acordo com a Direco Nacional de Contabilidade Pblica (DNCP), as doaes externas fora do oramento e os fundos gerados ao nvel dos ministrios poderiam totalizar cerca de um-tero da despesa total; porm, nenhuma delas est reflectida nos extractos do oramento do Estado, facto que mina seriamente a existncia de um mecanismo chave de prestao de contas. O acesso directo dos ministrios aos recursos, quer sejam provenientes dos doadores, quer sejam mobilizados por si prprios (a partir das taxas de inspeco e de outros mecanismos desta natureza) reduz o incentivo de o governo, como um todo, se envolver em escolhas duras sobre a afectao dos recursos. Racionalmente, os ministros preferem direccionar os seus esforos maximizao do acesso aos fundos disponibilizados pelos doadores ao nvel sectorial, que consideram como sendo a forma mais fcil de

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conseguirem satisfazer as suas prioridades, evitando a necessidade de se envolverem em debates polticos sobre a estratgia de desenvolvimento e correndo o risco de terem que se envolver em discusses sobre as prioridades. Como forma de ultrapassar as desvantagens da tradicional assistncia aos projectos, muitos doadores comearam a prestar uma parte da sua assistncia a Moambique sob a forma de apoio aos programas. Esta assistncia manifesta-se sob a forma de fundos comuns no vinculados dentro dos ministrios individuais ligados aos planos estratgicos do sector, ou de apoio geral ao oramento. Os fundos comuns sectoriais tm contribudo para reduzir a fragmentao causada pelo financiamento aos projectos dentro dos ministrios. O apoio geral ao oramento um apoio no vinculado concedido ao governo como um todo. Ele acresce aos recursos disponveis no processo oramental normal e aumenta a influncia do Ministrio das Finanas em relao aos demais ministrios. Ao mesmo tempo, o apoio geral ao oramento pode, ele prprio, ser uma distoro dos mercados locais e cria a sua prpria exterioridade. A ttulo de exemplo, os fundos do apoio geral ao oramento podem ser bem monitorados e justificados aos doadores, enquanto que outros recursos pblicos so essencialmente libertados em proveito particular. Procura interna insuficiente. A influncia dos doadores contrasta com a fraca presso interna sobre o governo por parte da sociedade moambicana. Embora a Assembleia da Repblica desempenhe um papel formal na discusso e aprovao do OE, ela no tem uma capacidade real de agir como rgo de controlo do executivo no processo do oramento. Alm das limitaes em termos de capacidades e da natureza polarizada das relaes inter-partidrias na Assembleia da Repblica, estes constrangimentos incluem: (i) a apresentao de m qualidade do documento do oramento, o que faz com que os deputados tenham dificuldades em entend-lo e analis-lo; (ii) o facto de os nveis fiscais no serem estabelecidos como parte da legislao oramental submetida Assembleia da Repblica; (iii) a grande liberdade permitida por lei ao executivo para reafectar as despesas aps a aprovao do oramento pela Assembleia da Repblica; (iv) as prticas de afectao de fundos fora do oramento acima mencionadas, o que limita a fiscalizao do oramento por parte do governo e da Assembleia da Repblica; (v) os grandes atrasos verificados na apresentao da Conta Geral do Estado (CGE) Assembleia da Repblica; (vi) o no envolvimento, pelo executivo, da Assembleia da Repblica no debate, aprovao e monitorizao do PARPA e de outros instrumentos de planificao de mdio prazo, que facultariam o quadro estratgico para o oramento anual; (vii) a inexistncia de acompanhamento dos resultados das auditorias (em 2004, 15 auditorias financeiras e duas aos contratos e 100 relatrios de verificao de contas) submetidas ao Tribunal Administrativo; e (viii) a falta de capacidade parlamentar de anlise do oramento e a disponibilizao preferencial de informao pelo executivo aos representantes da Frelimo. Apesar do ambiente mais positivo para a sociedade civil desde que terminou formalmente o sistema monopartidrio, incluindo o estabelecimento de vrios quadros para uma troca formal de pontos de vista entre as organizaes da sociedade civil e do governo, as questes ligadas ao oramento no mereceram o interesse das organizaes da sociedade

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civil. A cobertura das questes oramentais por parte dos rgos de informao tambm tem sido fraca e no h dados que comprovem que a poltica oramental do governo seja influenciada pelos rgos de informao. Interesses e capacidades dos actores chave Os actores chave, os seus incentivos e contribuies para o processo oramental, podem ser descritos da seguinte maneira: O Executivo. O principal interesse dos polticos envolvidos na fiscalizao do processo o de garantir o funcionamento contnuo do aparelho do Estado e o pagamento de salrios aos funcionrios pblicos do pas. Eles querem igualmente evitar perturbaes no funcionamento dos servios pblicos, pois tal daria a impresso de incompetncia administrativa que prejudicaria a imagem pblica do governo. Desde que uma base crescente de recursos internos suplementada pelo apoio dos doadores possibilite a expanso dos servios, tal serviria os interesses dos polticos, uma vez que eles querem ser vistos como estando a responder s preocupaes e necessidades da populao. Um maior acesso aos recursos tambm permite a sua distribuio em formas politicamente benficas atravs da disponibilizao de servios legtimos em regies politicamente importantes, ou atravs de meios ilegtimos, tais como as prticas de contratao e recrutamento preferenciais. No geral, existe pouca motivao ao nvel poltico mais alto para se pensar estrategicamente sobre a afectao de recursos ou para se introduzirem mudanas estruturais na composio das despesas. De um modo mais geral, os baixos nveis salariais e a tolerncia informal das actividades de diversificao de rendimentos por parte do pessoal do governo fizeram com que um grande nmero de funcionrios pblicos, particularmente os que tm melhores qualificaes, se envolvesse em actividades de consultoria e outras remuneradas ao mesmo tempo que o seu emprego, com custos bvios para a produtividade e conflitos de interesse. Partidos polticos. Na realidade, no existe uma poltica oramental da Frelimo distinta da do Estado. O contedo do oramento provm do executivo, e no do partido. Todavia, a abordagem de algumas questes oramentais bsicas reflecte a posio ideolgica geral do partido: por exemplo, o tabu quanto discusso de questes de equidade territorial na afectao dos recursos e na prestao de servios reflecte a posio da Frelimo sobre a unidade nacional, o que deixa uma margem reduzida para se tomarem em considerao os interesses regionais. Assembleia da Repblica. O Secretariado Geral da Assembleia da Repblica no possui o pessoal tcnico necessrio para prestar servios de pesquisa para as suas comisses e para os deputados. Alm dos seus prprios salrios e benefcios, os deputados esto mais interessados em micro questes, tais como projectos individuais nos seus crculos eleitorais e questes polticas sensveis, como os atrasos verificados no pagamento de salrios, e no em questes fiscais de carcter mais amplo ou em questes importantes de afectao de despesas.

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Actores no estatais. Vrios factores contribuem para a falta de interesse em questes oramentais no seio das organizaes da sociedade civil. Em primeiro lugar, o baixo nvel de desenvolvimento do sector formal da economia significa que a matria colectvel reduzida, minando a noo de um compacto fiscal / de servios, e a resultante falta de interesse pblico no oramento acentuada pelo facto de os nveis fiscais serem definidos separadamente da legislao oramental. Em segundo lugar, uma vez que poucas despesas pblicas so financiadas directamente pelo Estado, o oramento parece menos importante do que normalmente seria. Em terceiro lugar, o sector privado reduzido, juntamente com a prtica da proteco como instrumento de sobrevivncia poltica, resulta numa elite altamente concentrada e com ligaes polticas, que est pouco interessada em desenvolver e articular polticas alternativas. Em alguns casos, as OSCs so admitidas pelo governo sem as necessrias formalidades e no se aventuram em questes polticas potencialmente quentes que possam antagonizar os seus protectores do governo. Do lado das capacidades, poucas organizaes da sociedade civil esto capacitadas tecnicamente para analisarem questes ligadas ao oramento. Os rgos do sector privado possuem os recursos necessrios para contratarem peritos na matria, mas optaram por no dar prioridade s questes oramentais. Por fim, embora vrios rgos de informao reportem notcias econmicas, a sua cobertura do oramento limitada e fraca. Doadores. O risco fiducirio, as regras internas restritivas e/ou um desejo de possuir resultados palpveis impedem alguns doadores como a USAID de contribuir para fundos comuns e para o apoio geral ao oramento. Por outro lado, muitos outros doadores aceitaram o alto nvel de risco fiducirio associado a estas modalidades de assistncia, acreditando que os benefcios ultrapassam potencialmente os custos. Um incentivo importante para muitos tem sido a oportunidade de envolvimento num dilogo de alto nvel com o governo. Porm, para a maioria, tal no se traduziu numa prestao de contas real sobre questes como a corrupo e o desvio de fundos. Os doadores tambm transferiram alguns fundos comuns e projectos para o oramento. Contudo, grande parte da ajuda externa continua fora do oramento e provvel que a maior parte dos doadores continue a utilizar uma srie de modalidades de assistncia para equilibrar os diferentes interesses e se precaver contra os riscos. Caminhos a seguir A inexistncia quase total de procura interna de melhorias no oramento uma manifestao das caractersticas estruturais profundamente enraizadas em Moambique. Esta situao pode mudar medida que o pas se vai desenvolvendo e com o surgimento da concorrncia poltica. Por enquanto, no surpreende que o dilogo mais importante sobre a poltica e o desempenho oramentais seja externo, entre o governo e os doadores. Canalizao dos recursos atravs de oramento unificado. Uma vez que mais de metade da ajuda canalizada atravs de projectos dos doadores e de fundos comuns nos ministrios, existem poucos incentivos para que o governo se envolva em processos de

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deciso politicamente difceis sobre a afectao dos recursos. Pelo contrrio, os ministrios preferem negociar recursos adicionais directamente com os doadores e, desta forma, o governo est isento da necessidade de exercer o papel de liderana na afectao de recursos. Embora a assistncia da USAID predominantemente baseada em projectos no se enquadre no apoio geral ao oramento, e pouco provvel que tal venha a acontecer a curto e mdio prazos, ela apresenta oportunidades para aumentar a eficcia do apoio geral ao oramento por abordar o lado da procura da responsabilizao atravs do apoio da sociedade civil e de outros intervenientes que possam monitorar o oramento e responsabilizar o governo. Virar as atenes das preocupaes ligadas aos projectos e ao nvel micro para preocupaes sectoriais e ao nvel macro. Uma outra medida que poder contribuir para alterar os incentivos a favor de uma utilizao mais responsvel dos recursos transferir os novos compromissos e a superviso do financiamento aos projectos para os fundos comuns ao nvel sectorial. Esta medida encorajaria os ministrios a assumirem um maior protagonismo nos processos de definio de polticas, planificao e oramento nos seus prprios sectores. Segundo, so necessrios maiores esforos com vista a reduzir a proporo da ajuda externa que se encontra fora do oramento para que o governo tenha uma informao mais completa sobre os recursos que esto ao seu dispor e como estes recursos so utilizados. Alm disso, os novos programas de formao devem ir para alm das reformas em curso ao nvel contabilstico na gesto das finanas pblicas, passando a direccionar-se para a capacitao em metodologias que possam ajudar os rgos decisrios a melhor elaborarem o oramento. Aquisio de poderes pela sociedade civil, Assembleia da Repblica e outros rgos de fiscalizao independentes. Fundamentalmente, sem um apoio dos moambicanos mudana, a capacitao no ser suficiente, uma vez que provvel que o empenho em relao s prioridades pr-pobres e ao interesse pblico mais amplo seja abrandado pelos interesses predatrios das famlias importantes que constituem a elite polticoempresarial. At certo ponto, os doadores podem agir como uma barreira representativa sobre a elite na falta de mecanismos internos slidos de controlo e fiscalizao. Muito mais importante a longo prazo ser o desenvolvimento da procura interna de uma melhor poltica e desempenho oramentais. Isto pode ser incentivado atravs de um esforo no sentido de se introduzirem sistemas de informao de retorno da populao, tais como audincias pblicas sobre o desenvolvimento e a monitorizao de projectos, a publicao de preos - custos correntes e esforos com vista a constituir organizaes da sociedade civil. Um desenvolvimento crucial ser a emergncia de uma Assembleia da Repblica mais eficaz, com recursos e uma estrutura para uma inquirio pormenorizada ao executivo. Ao nvel social mais profundo, ser a aquisio de poderes pelas massas, incluindo os pobres, que ir permitir a possibilidade de acesso informao e s ideias, de se organizarem em apoio aos seus direitos e de darem voz s suas preocupaes, influenciando assim a poltica e o desempenho do governo. A ajuda externa pode apoiar a

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disseminao de esforos sobre a disponibilidade oramental para diferentes programas ao nvel da base, a criao de veculos de informao de retorno sobre a utilizao do oramento (por exemplo, revises com base em cartes de pontuao da prestao de servios pblicos seleccionados) e a formao de parlamentares na rea de reviso oramental com base nas experincias de outros pases.

6.2

Aquisies do Estado

Moambique ainda tem que desenvolver um sistema abrangente de aquisies do Estado, bem como mecanismos de fiscalizao das aquisies. O processo de aquisies descentralizado aos ministrios, alguns dos quais possuem implantadas melhores estruturas do que outros para a proteco do interesse pblico. Contudo, mesmo os melhores sistemas, tal como acontece na aquisio de medicamentos e artigos mdicos, apresentam algumas falhas estruturais crticas (discutidas em separado na seco dedicada sade do presente relatrio). A grande corrupo e a pequena corrupo no processo de aquisies constituem graves problemas. A legislao sobre a reforma do processo de aquisies foi elaborada com a assistncia do Banco Mundial, mas contm falhas importantes que limitariam efectivamente a transparncia e a fiscalizao do processo de aquisies por parte da sociedade civil. Ambiente institucional e prtica das aquisies A maior parte dos doadores exige que o processo de aquisio de bens e servios siga as suas prprias directrizes e que esteja sob estreita superviso. Por vezes, os doadores adquirem os bens e servios eles prprios. Em consequncia disso, Moambique mal desenvolveu um sistema prprio de aquisies do Estado. As prticas existentes, desde que no tenham estado sob a alada das directivas dos doadores sobre as aquisies, tendem a basear-se excessivamente nos poderes discricionrios (e em mudana) do sector pblico, tornando o processo numa presa fcil da corrupo e da ineficincia. Questes: constrangimentos e incentivos Dadas estas circunstncias, Moambique possui uma experincia muito limitada em sistemas de aquisies modernos e sistemticos. Este facto est na origem de uma relao simbitica, e muitas vezes corrupta, entre as autoridades e os segmentos do sector empresarial na adjudicao dos contratos. Devido amplitude e complexidade das aquisies, existem muitas formas de fraude e de corrupo. Alguns dos esquemas de corrupo mais comuns so: subornos e pagamentos ilcitos, conflitos de interesses, concursos pblicos em conluio, administrao fraudulenta dos concursos, declaraes falsas, incumprimento dos requisitos da concorrncia, manipulao do processo de licitao por funcionrios pblicos, facturas falsas ou duplicadas dos empreiteiros, a no satisfao das especificaes contratuais e compras para uso pessoal ou revenda. A dimenso reduzida da comunidade empresarial local tem facilitado a prtica de conluio e apresenta uma concorrncia real limitada que, de outro modo, contribuiria para disciplinar a prtica das aquisies e a tomada de decises a elas associada.

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Como forma de ultrapassar estes problemas e de proteger o sistema limitado de aquisies do Estado actualmente existente, o governo preparou, em consulta com o sector privado, a legislao para regulamentar as aquisies do sector pblico. A legislao estabelece procedimentos detalhados desenhados para limitar a subjectividade e reduzir a oportunidade para a ocorrncia de abuso do poder discricionrio ao longo do processo. A sua abordagem descentralizada potencialmente vivel e eficaz; porm, apresenta algumas falhas cruciais que tm o potencial de min-la (vide a seguir). Mesmo se as regras e procedimentos dos regulamentos fossem aperfeioados, isto no iria garantir uma reforma bem sucedida e eficaz do processo de aquisies. Posto isto, muitos dos problemas enfrentados nas aquisies no so necessariamente o resultado de limitaes na legislao ou nos regulamentos. Em termos gerais, a legislao em Moambique moderna, progressista e amiga do investidor. Na maior parte dos casos, o problema reside na implementao, ou na falta dela. Assim, a nfase deve ser colocada nas estruturas institucionais e de incentivos que iro afectar a vontade poltica de implementao e de aplicao da legislao. Interesses e capacidades dos actores chave O governo, em parte instigado pelas instituies de Bretton Woods, tem estado a introduzir uma srie de reformas institucionais e reguladoras com vista a profissionalizar a gesto e a tomada de decises no sector pblico. Estas reformas propostas para o sector pblico so apenas um elemento importante neste esforo, muito embora no exista uma presso social efectiva, alm das queixas regulares na imprensa sobre a utilizao indevida de fundos do Estado. O sector privado inclui operadores com ligaes polticas que gozam do acesso privilegiado aos contratos do governo, mas tambm os que no beneficiam desse acesso e que pretendem entrar para o mercado em p de igualdade e de uma forma transparente. A Confederao das Associaes Econmicas (CTA) e rgos associados tm sublinhado que as leis, regulamentos, regras e procedimentos que regem as aquisies devem ser claramente comunicados e que a informao sobre as aquisies deve ser aberta e clara para contribuir para que todos os concorrentes tenham igual acesso. Esta abertura pode encorajar os concorrentes a confiarem no sistema de aquisies do Estado e criar confiana na administrao pblica, mas o verdadeiro teste da transparncia ser se os seus processos e resultados forem tornados pblicos, no apenas os regulamentos legais formais que devem regular o processo. A sociedade civil o elo mais fraco tanto em relao ao governo, como maior parte dos doadores, pelo que no desempenha um papel significativo. Tal acontece em particular porque o grupo principal para a responsabilizao das aquisies ainda o constitudo pelos doadores externos e a inexistncia de impostos significativos e de veculos eficazes de informao de retorno isolam a administrao da exigncia de resultados por parte da populao.

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Caminhos a seguir A proposta de legislao slida nos seguintes aspectos:11 Define regras e procedimentos uniformes e obrigatrios para se efectuarem compras a partir de fundos do Estado se a lei for implementada. Torna obrigatria a existncia de documentos de licitao formais que definam os requisitos de qualificao dos concorrentes e critrios de adjudicao antes da apresentao das propostas como forma de promover a justia e a transparncia. Aumenta o grau de responsabilizao por exigir que os funcionrios apresentem uma justificao escrita das suas decises (partindo do princpio que os registos das decises so transparentes e de fcil acesso e que os funcionrios so responsabilizados pelas suas justificaes). Probe os funcionrios pblicos de concorrerem a contratos do governo atravs de empresas de que sejam proprietrios. Abre portas para uma potencial rectificao por conferir aos concorrentes o direito de recorrer, definindo sanes por actos ilegais e por proibir os funcionrios com conflitos de interesses de participarem nas decises sobre as aquisies. Contudo, a legislao abre alguns caminhos para a aplicao da legislao.

. A melhoria da proposta da legislao sobre as aquisies implicaria a abordagem das seguintes questes: Falta de um Quadro Institucional Os regulamentos no estabelecem as instituies responsveis pelas aquisies (por exemplo, uma Agncia Central de Aquisies ou uma Unidade de Auditoria das Aquisies do Estado) e carecem de orientao sobre como as regras e procedimentos tornados obrigatrios sero implementados. Existe pouca proteco contra o abuso do poder discricionrio e coloca-se o risco de incompetncia na implementao dos regulamentos. No existem disposies para a monitorizao do sistema, nem mecanismos de controlo claros. Falta de um Processo de Registo No existe obrigatoriedade de se efectuar e manter um registo completo das aquisies.

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A equipa teve acesso ao Draft #8 da legislao proposta.

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No h disposies para a aplicao de sanes administrativas e as disposies existentes sobre recursos no definem as normas que devem ser seguidas por um processo adequado. No existe nenhum processo ou procedimento de recurso para os concorrentes desqualificados de um concurso, ou de insero no Registo.

Falta de clareza Os regulamentos so ambiciosos em vrios aspectos, tais como os prazos de entrega das propostas e os requisitos de informao para o anncio dos concursos. No existem processos definidos sobre os procedimentos dos concursos pblicos limitados. Poder discricionrio O poder discricionrio da Entidade de Adjudicao demasiado grande no clculo do valor do contrato, assim como na seleco e aplicao dos critrios tcnicos da adjudicao; na atribuio ou limitao do acesso ao mercado por parte das empresas estrangeiras e na exigncia, ou no, da aplicao dos requisitos em termos de contedo local; utilizao de requisitos financeiros na definio das normas de qualificao. Existem disposies semelhantes sobre o poder discricionrio para o Instituto Nacional de Normalizao e Qualidade no processo de qualificao e a Entidade de Adjudicao tem total poder de prescindir dos mesmos requisitos de qualificao.

Estas e outras condies acabam colocando um peso e riscos financeiros aos concorrentes, os quais passam para o sector pblico e, em ltima instncia, para os contribuintes. Estes riscos tambm possuem um impacto negativo na economia como um todo. Por isso, deviam ser considerados em termos das suas potenciais implicaes financeiras e econmicas e devidamente alterados antes da aprovao da legislao. A proposta de legislao boa sob muitos aspectos. Uma vez adoptada, uma implementao fivel ser crucial para se verificarem melhorias. As questes de implementao devem ser abordadas atravs da: Abertura do processo de aquisies para que a contestao e a transparncia possam levantar, avaliar e solucionar questes atravs de uma melhor concorrncia. Assistncia tcnica significativa e sustentvel por parte da comunidade doadora. Apoiar a sociedade civil e o sector privado para que participem em mecanismos de prestao de contas significativos. A transparncia perante o pblico e um papel a ser desempenhado por terceiras partes no envolvidas (muitas vezes da sociedade civil) na fiscalizao de aquisies chave tm contribudo para processos de aquisio mais RELATRIO FINAL 39

competitivos e abertos noutros cantos do mundo (muitas vezes atravs dos pactos de integridade da Transparency International). A realizao de audincias pblicas sobre os grandes contratos, a publicao dos custos das aquisies correntes e outras medidas semelhantes contribuem para uma melhor prestao de contas. Os grupos de fiscalizao dos cidados, ONGs e associaes empresariais devem ser apoiados para observarem ou monitorarem aquisies do Estado seleccionadas atravs da prestao de assistncia tcnica e financeira com vista capacitao. Com uma superviso maior e conhecedora e com mais veculos de contestao independentes, as possibilidades de corrupo podem ser reduzidas, por se aumentar o risco de se incorrer em aces ilegais e arbitrrias.

6.3

Alfndegas

Foram tomadas medidas considerveis de reforma e modernizao do servio de alfndegas com vista a melhorar as capacidades de arrecadao de receitas por parte do governo e aumentar o controlo dos fluxos comerciais e de trnsito. Contudo, ainda existe muita margem para melhoria para se aumentar a eficincia e reduzir a corrupo facilitando assim a integrao da economia moambicana nos mercados mundiais, a principal rota para o crescimento, dado o mercado interno limitado do pas. Para que sejam eficazes, as reformas adicionais a serem introduzidas na administrao das alfndegas devem fazer parte de ajustamentos macro-econmicos mais amplos. Questes: constrangimentos e incentivos A Direco Nacional das Alfndegas no possui as bases de sustentao necessrias para se tornar parte integrante do programa de liberalizao do comrcio nomeadamente um cdigo regulador apropriado, estruturas institucionais, competncias de gesto, mtodos operacionais e sistemas de informao para a gesto, profissionalismo e formao de quadros, auditoria e capacidade de aplicao da lei. Para ultrapassar estes problemas necessrio nada menos que uma reforma abrangente. Para este fim, e simultaneamente com uma reforma do sistema comercial do pas, foi iniciado um programa de reforma e modernizao fundamental, rigoroso e gradual, abarcando todos os aspectos da administrao das alfndegas (entre 1996 e 2005). Tendo adoptado as mudanas consideradas fundamentais com apoio externo considervel, a questo que se coloca Direco Nacional das Alfndegas como sustentar o progresso que foi conseguido e expandir os esforos existentes de modo a obter o apoio dos intervenientes para continuar as melhorias operacionais e combater a corrupo. Actores chave, reformas e resultados A ronda inicial das reformas nas alfndegas, j implementada em grande medida, pretendia abordar as questes que afectam as partes e os objectivos seguintes:

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Aumentar as receitas do Estado. As receitas das alfndegas vinham registando uma tendncia decrescente a partir de 1992. Em 1994, a tendncia foi mais acentuada quando um grande volume de importaes foi isento do pagamento de direitos de importao no mbito de uma variedade de programas especiais. Alm disso, os direitos alfandegrios extremamente elevados encorajaram a evaso fiscal. Facilitar o comrcio legtimo, combatendo a corrupo e o contrabando: As indstrias nacionais, o acar e o tabaco em particular, queixaram-se repetidas vezes de que no conseguiam competir com os contrabandistas no mercado nacional. A sociedade civil criticou o governo pela falta de transparncia nas operaes aduaneiras, pela m gesto e, acima de tudo, pela falta de dedicao no combate corrupo. Grupos de contrabandistas estavam firmemente entrincheirados na sociedade moambicana e muitos eram de opinio que sem uma mudana drstica na direco das alfndegas, seria difcil desbarat-los. Criar uma administrao das alfndegas moderna, eficaz e digna de confiana, capaz de sustentar e aprofundar as melhorias conseguidas durante o programa da reforma atravs da mobilizao de tcnicos externos e do envolvimento de empresas estrangeiras na gesto de partes cruciais do processo da reforma.

Foi criada uma Unidade Tcnica de Restruturao das Alfndegas (UTRA) para gerir o processo da reforma. Embora o sector privado no estivesse directamente representado, a sua participao foi garantida atravs da coordenao com o Conselho Superior Tcnico das Alfndegas, que tem um grande nmero de representantes do sector privado. O plano previa que a UTRA gerisse os aspectos chave das polticas do trabalho em curso realizado pela administrao das alfndegas, incluindo a coordenao da restruturao das alfndegas, nomeadamente todas as questes relacionadas com a reforma do sector e a elaborao da legislao aduaneira, incluindo o Cdigo Tarifrio e os procedimentos alfandegrios. A UTRA convidou empresas internacionais para apresentarem as suas propostas de implementao da reforma das alfndegas para: assumirem a gesto completa das alfndegas, incluindo a formao nomearem funcionrios chave das alfndegas para realizarem as funes contratadas em conformidade com a lei do trabalho local supervisarem as importaes e outras operaes do comrcio externo sujeitas legislao aduaneira, assim como evitar a fraude e a evaso fiscal e os regulamentos de controlo da moeda estrangeira manterem o patrimnio das alfndegas em bom estado e prepararem um inventrio do patrimnio adquirirem e cuidarem da manuteno do equipamento atribudo ao projecto da reforma, incluindo viaturas e o software e hardware de processamento de dados. 41

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O contrato de implementao foi adjudicado Crown Agents em 1996. A criao do quadro do pessoal da Crown Agents (que registou um mximo de 70 membros) permitiu rapidamente um melhor desempenho. Contudo, a criao de um quadro do pessoal local para assumir cabalmente as responsabilidades dos consultores estrangeiros registou um atraso, fazendo com que o progresso seja ainda frgil. Deste modo, a sustentabilidade da reforma ainda tem de ser determinada e a Direco Nacional das Alfndegas ainda precisa elaborar sistemas mais fiveis para fazer face aos problemas persistentes de corrupo e contrabando de forma eficaz. Deste modo, uma estrutura de pessoal constituda por sete consultores da Crown Agents ainda se encontra a trabalhar na Direco Nacional das Alfndegas e o sistema aduaneiro foi revisto atravs de um conjunto de medidas de polticas complementares e interligadas que facultaram a base de sustentao para a reforma institucional a seguir apresentada. Cdigo aduaneiro. Os sistemas de controlo eram lentos e ineficientes. Esta situao esteve na origem de uma combinao de uma administrao pblica ineficiente, fraca colecta de receitas e fraude. Existem agora cdigos simplificados de classificao tarifria e mtodos amigos do utente, tais como o acesso Internet, embora se limitem ainda s grandes empresas, e no a pessoas singulares e pequenas empresas, que ainda podem ser importunadas e so vulnerveis corrupo. Gesto da mudana. Um comit directivo constitudo por representantes da UTRA, do FMI, do Banco Mundial e do DFID supervisa o processo de gesto da mudana implementado pela Crown Agents. Com o papel da Crown Agents a reduzir, os processos de superviso guiados internamente tero que assumir as responsabilidades que pertenciam s partes externas. Caminhos a seguir Direitos, taxas aduaneiras e resultado das receitas. Os impostos e os direitos podem constituir um mbil poderoso para a evaso fiscal, particularmente quando existe ambiguidade e possibilidade de interpretao. A simplificao das taxas e direitos aduaneiros constitui a forma mais clara de reduzir o poder discricionrio que incentiva a corrupo. A reforma das alfndegas contribuiu para reduzir a complexidade e melhorar o resultado das receitas. Entre 1996 e 2004, as receitas das alfndegas, incluindo o IVA sobre as importaes, registaram um aumento de 3,6 por cento do produto interno bruto para 10 por cento. Apesar da reforma aduaneira, que implicou uma reduo substancial das taxas nominais, o rcio dos direitos alfandegrios por valor total das importaes manteve-se nos 6 a 8 por cento. Uma reduo ainda maior das tarifas contribuiria para aumentar a competitividade e reduzir o estmulo corrupo e evaso. Porm, para que tal seja vivel, o governo deve fortalecer simultaneamente a administrao fiscal, uma vez que as receitas aduaneiras j constituem entre 45 e 50 por cento das receitas fiscais e a matria colectvel

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 reduzida devido s isenes fiscais generosas especialmente para os grandes projectos e os grandes interesses adquiridos e a inspeco do cumprimento fiscal ineficaz. Profissionalizao, quadros, remunerao e formao. Um quadro de profissionais que no tenha que depender de subornos para o seu bem-estar e que aja em conformidade com os regulamentos ser uma parte indispensvel dos esforos anti-corrupo. Antes da introduo das reformas, o pessoal das alfndegas no estava devidamente qualificado. Em 1996, perto de 40 por cento tinha apenas concludo o ensino primrio e menos de 2 por cento tinha um grau universitrio. Estes dados so comparados com os mais de 60 por cento que concluram o ensino tcnico e os 11 por cento que concluram o nvel universitrio existentes actualmente. Cerca de 10 por cento de todos os quadros tm um grau universitrio. Esta profissionalizao foi acompanhada por melhorias nos nveis salariais, pela regularizao das indemnizaes e benefcios e pela melhoria das condies de trabalho para o pessoal que trabalha nos postos fronteirios. As reformas a serem introduzidas no futuro devem incluir: A reviso regular dos salrios e das indemnizaes para garantir que aos funcionrios das Alfndegas sejam pagos salrios competitivos e com base nos preos do mercado. A realizao de revises sistemticas do desempenho do pessoal, com particular ateno ao decoro das suas aces para que os subsdios salariais e alfandegrios, as carreiras, as penalizaes (incluindo despedimentos e despromoes), os esforos de formao e a ateno por parte da gesto se baseiem cada vez mais no mrito e estejam estreitamente ligados ao comportamento e capacidades dos quadros.

Aplicao da legislao. A implementao, uma fragilidade geral no desempenho do sector pblico, melhorou consideravelmente na Administrao das Alfndegas. Os novos sistemas de aplicao da legislao reduziram as importaes ilegais. O nmero de apreenses de bens importados ilegalmente pelos agentes das alfndegas mais do que quadruplicou desde 1997, e mais de 1.700 casos de desvios no cumprimento do pagamento de direitos, infraces em relao importao de bens e contrabando esto a ser conduzidos barra dos tribunais alfandegrios. Deve ser feito um controlo aleatrio e deve ser implementado um programa de auditoria regular para melhorar a funo de fiscalizao desta entidade. Durao do processo de desalfandegamento. Muito embora o perodo de tempo total de desalfandegamento no parea ser totalmente satisfatrio, as reformas parecem ter reduzido este perodo porque vrias etapas no procedimento de importao parecem ser realizadas com maior rapidez. Em 2000, o Foreign Investment Advisory Service da IFC International Finance Corporation estimou o tempo mdio de desalfandegamento em Moambique em 18 dias, significativamente superior ao do Botswana, Lesoto, frica do Sul e Suazilndia, mas inferior ao do Qunia e do Zimbabwe. A situao melhorou desde essa altura e as ltimas estimativas sugerem que o perodo de desalfandegamento baixou para uma mdia de oito dias desde a apresentao de uma declarao das alfndegas e das ordens de entrega. A profisso de despachante aduaneiro encontra-se rigorosamente

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regulamentada e as admisses para a profisso de despachante so restritas. Estas restries minam indubitavelmente a qualidade dos servios prestados aos comerciantes e afectam negativamente o perodo de desalfandegamento. Se houvesse um indicador claro do perodo de desalfandegamento que seja periodicamente comunicado aos operadores do sector privado, registar-se-ia uma maior transparncia e serviria de indicador do sucesso ou do insucesso. Alm disso, devem ser envidados esforos adicionais com vista automatizao e introduo de tecnologia de informao, tais como a extenso das declaraes electrnicas com vista a reduzir as possibilidades de intervenes arbitrrias ou administrativas e, com elas, a possibilidade de actos de corrupo. Medidas anti-corrupo focalizadas. Todo o pessoal das alfndegas assina uma declarao de compromisso de integridade pessoal, em conformidade com os requisitos da Lei do Trabalho do Sector Pblico. Foi preparado um manual e um cdigo de conduta do pessoal, que aguardam aprovao. A Direco das Alfndegas aprovou tambm um plano estratgico anti-corrupo. Foram fortalecidos procedimentos gerais para detectar o mau comportamento do pessoal. O nmero global de casos de mau comportamento deve ser publicado, incluindo as medidas correctivas tomadas para que exista sensibilizao para o facto de que a corrupo no tolerada e para que se tenha conhecimento das consequncias do referido mau comportamento. Uma tabela como a que a seguir se apresenta pode constituir um veculo poderoso de presso e de disseminao dessa aco pelos utentes. Do mesmo modo, as sentenas proferidas nos julgamentos do Tribunal Alfandegrio, que lida com questes de natureza fiscal, devem ser publicadas para se disseminar o resultado desses julgamentos. Contudo, alm de medidas disciplinares, este sistema deve ser fortalecido para que seja totalmente eficaz. A aplicao de sanes aos funcionrios corruptos das alfndegas dificultada pelo facto de que a corrupo deve ser tratada no mbito da lei criminal, em relao qual o Tribunal Alfandegrio no tem jurisdio. Os atrasos verificados ao nvel do Tribunal Administrativo so prolongados, minando a credibilidade da campanha com vista a aumentar a integridade.
Penalizaes por Mau Comportamento 1997- 2000
Pessoal Pessoal Total Antigo Novo Expulses 20 15 35 Demisses 58 35 93 Despromoes 24 15 39 Outros 16 5 21 Ilibados 45 26 71 Sob Investigao 81 82 163 Total 244 178 422 Fonte: Dados da Direco das Alfndegas de Moambique Penalizaes

Informao de retorno dos utentes. Com as reformas fundamentais praticamente concludas e a retirada da Crown Agents, as responsabilidades executivas esto a recair cada vez mais sobre a Administrao das Alfndegas para que aumente os esforos com apoio interno. Para este fim, o Conselho Superior Tcnico das Alfndegas, que foi criado como um frum de consulta com os representantes das associaes comerciais e despachantes para se obter os seus pontos de vista sobre o progresso no mbito do processo de modernizao das alfndegas, poderia tornar-se num veculo independente de informao de retorno. Tambm poderia ajudar a supervisar, com regularidade, o

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desempenho da entidade, particularmente no que diz respeito s questes de governao e corrupo, s medidas correctivas necessrias na entidade ou fora dela, eficcia das reformas, aos constrangimentos das Alfndegas ou a outras questes comerciais associadas que afectem o desenvolvimento do sector privado.

6.4

Inspeces

Na melhor das hipteses, os regulamentos e inspeces servem para garantir que as leis sejam aplicadas conforme o previsto e que protejam o pblico. Todavia, em muitos casos em Moambique, os regulamentos no so claros, no esto coordenados, so arbitrrios e definem padres irrealistas. Em resultado disso, as inspeces realizadas com vista a verificar a aplicao dos regulamentos so caracterizadas pelo poder discricionrio excessivo e constituem grandes oportunidades de actividades corruptas por parte dos inspectores. Isto aumenta o custo de se fazer negcio em Moambique e um transtorno no dia a dia, particularmente para as pequenas e mdias empresas. Por sua vez, estes custos passam para os consumidores. Ambiente institucional Embora a poltica do governo seja apologista de inspeces informativas, ao contrrio de inspeces punitivas e da aplicao de multas, subsistem incentivos para os inspectores continuarem a aplicar multas. Em muitas instituies, os inspectores so motivados a multar as empresas porque esto autorizados a ficar com uma percentagem dessas multas uma comisso. Uma vez que os regulamentos em vigor muitas vezes no so claros e os padres so irrealistas, aparentemente fcil os inspectores encontrarem razes para aplicarem multas: tambm tm um poder discricionrio considervel na deciso sobre o valor da multa a aplicar. Existem muitas barreiras administrativas estabelecidas pelo governo que chocam com a actividade do sector privado e criam oportunidades para a arbitrariedade burocrtica e a corrupo, sendo o nmero excessivo de inspeces uma das mais prejudiciais. Outras incluem: Uma lei do trabalho que torna Moambique num pas no competitivo no sector da indstria. Cdigos comerciais inconsistentes. Procedimentos administrativos morosos no registo de empresas, tais como o reconhecimento notarial. Regulamentos confusos relativos possibilidade de transaco da terra e de registo dos ttulos de propriedade da terra. Grande variabilidade e incerteza quanto durao do desalfandegamento das importaes. Inspeco e documentao excessivas para as exportaes.

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Intervenientes Tanto os inspectores, como o sector privado so cmplices na corrupo no que diz respeito aos regulamentos e inspeces. No caso dos impostos, as empresas muitas vezes declaram valores abaixo das suas receitas porque esperam valores avultados. Quando so aplicadas multas exorbitantes, elas so negociadas para valores mais baixos atravs do suborno das empresas aos inspectores das finanas. De acordo com um inqurito sobre o clima de investimento realizado em Inhambane em 2004, constatou-se que as empresas muitas vezes no pagam os impostos porque no declaram as suas receitas na totalidade. Porque conhecem esta prtica (embora nem sempre consigam prov-la), os inspectores recorrem a uma maior vigilncia na sua auditoria para identificarem algumas transgresses, mesmo que sejam pequenas, e aplicarem multas pesadas. Alm das inspeces efectuadas pelo governo central, os municpios tambm tm uma variedade de inspeces que muitas vezes duplicam as que so efectuadas pelas suas contrapartes do governo ao nvel nacional. Vulnerabilidade corrupo Vrias inspeces so realizadas pelos ministrios centrais, assim como pelas autoridades locais, com enfoque no sector privado. Em muitos casos, estas inspeces constituem uma prtica predatria de perseguio excessiva e arbitrria e resultam em multas aplicadas s empresas de modo a gerar comisses que os inspectores obtm pela cobrana de multas ou a incentivar os empresrios a pagarem subornos para minimizarem as multas. Alguns dos piores infractores so os inspectores das finanas e do trabalho, mas outros ministrios como o da sade e do turismo tambm efectuam inspeces que so consideradas pesadas e arbitrrias pela comunidade empresarial em Moambique. De acordo com um relatrio do FIAS de 2001, o Existe um nmero excessivo de autoridades de inspeco com responsabilidades sobrepostas o Existe uma falta generalizada de directivas e informao para os inspectores o Existe falta de transparncia nas inspeces o O sistema de multas regularmente abusado por inspectores de escalo mais baixo que procuram pagamentos informais. Recomendaes de opes de reforma O primeiro impacto das inspeces sentido nas empresas, pelo que importante que estas dialoguem directamente com as agncias reguladoras e com os ministrios para determinar onde existem obstculos e vulnerabilidade corrupo e identificar formas de os eliminar. A Confederao das Associaes Empresariais (CTA) iniciou um processo de dilogo directo com o governo. O seu trabalho at data demonstrou que este tipo de

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advocacia pode ser frutfero. preciso fazer mais nesta rea por forma a simplificar o quadro regulador e o prprio processo de inspeco. Simplificao do quadro regulador: O quadro regulador geral de todas as agncias do governo deve ser revisto e simplificado de modo a reduzir as barreiras e os obstculos administrativos que se colocam ao crescimento econmico e ao investimento. Pode ser facultado apoio aos ministrios dispostos a efectuar uma anlise meticulosa dos regulamentos e normas. Os regulamentos existentes devem ser comparados com a declarao de misso e os objectivos dos ministrios para se determinar quais podem ser eliminados e quais devem ser modificados de modo a estabelecer um regime regulador lgico. O sector privado e as organizaes da sociedade civil interessadas / relevantes devem ser chamadas a participar neste programa. Pode ser desenvolvido um sistema informatizado de controlo dos regulamentos, normas e actividades de inspeco para garantir que se mantenha um quadro regulador razovel, consistente e simplificado. Simplificao dos procedimentos de inspeco: As empresas, a sociedade civil e as instituies do governo devem ser encorajadas a desenvolver um processo de reviso e simplificao dos procedimentos de inspeco. Os objectivos deste esforo seriam de reduzir o nmero e os tipos de inspeces ao mnimo necessrio para a segurana pblica e a aplicao da lei e minimizar o poder discricionrio dos inspectores. As normas devem ser razoveis. Os procedimentos de inspeco devem ser claros. Os incentivos despropositados aos inspectores, tais como as comisses das multas aplicadas, devem ser eliminados. Devem ser implantados mecanismos de superviso, gesto e controlo para fiscalizar o processo de inspeco e detectar possveis abusos. Deve ser estabelecido um mecanismo de recurso para as empresas. O regime de inspeces resultante deve ser aplicado a todas as agncias do governo com vista a minimizar a sobreposio das inspeces e a criar uma abordagem comum.

7. Corrupo nas Instituies 7.1 Municpios

A experincia de Moambique em matria de descentralizao nova e, apesar da grande promessa da descentralizao, os seus novos municpios no esto livres da corrupo. As reas mais propensas a comportamentos corruptos so o acesso terra, polcia municipal, inspeces e aplicao e cobrana de multas. Apesar dos esforos tendentes a introduzir a participao pblica na planificao e oramento, ainda existe uma grande arbitrariedade na utilizao dos recursos pblicos. Em termos gerais, a capacidade ao nvel municipal fraca, os mecanismos de controlo administrativo so pouco firmes e os cidados ainda tm um acesso inadequado informao sobre os servios e processos, existindo tambm uma falta de entendimento do papel dos governos municipais. Um relatrio de 2001 alertou para a corrupo descentralizada (AWEPA 2001).

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Apesar destes constrangimentos, os governos municipais oferecem um potencial significativo para se preparar a sensibilizao cvica, promover a participao, aumentar o acesso e desenvolver uma cultura de responsabilizao e transparncia democrticas. interessante notar que a participao eleitoral ao nvel nacional reduziu, enquanto que a participao nas eleies municipais aumentou, apesar deste aumento ser de um ponto de partida muito baixo (1998: 15 por cento; 2003: 24 por cento). Embora seja demasiado cedo para se afirmar se estas tendncias prevalecero, elas reflectem talvez a maior responsabilizao dos oficiais eleitos ao nvel local perante o seu eleitorado e um nvel maior correspondente de confiana e de envolvimento do que em relao s suas contrapartes do governo ao nvel nacional. Ambiente institucional Em 1998, foram criados 33 municpios, que passaram por dois ciclos eleitorais. Mas estes municpios foram criados muito rapidamente, tendo havido uma preparao ou formao mnima para os que iam assumir a sua governao. Com a delegao de poderes, os municpios podem definir a sua prpria agenda e aumentar os impostos. Com as eleies do presidente do municpio e da assembleia, e com a institucionalizao dos mecanismos de controlo e fiscalizao, eles tm o potencial de serem relativamente transparentes e passveis de responsabilizao. Em alguns casos, o pblico esteve envolvido na planificao ao nvel municipal, assim como em sesses abertas de discusso do oramento. Os municpios colectam receitas essencialmente atravs das taxas dos mercados e outras, e tambm atravs de uma taxa paga cabea e de impostos sobre o rendimento predial em algumas cidades e recebem transferncias centrais do Estado sob a forma de doaes em bloco, mas actualmente a um nvel inferior ao consagrado na constituio. Com o aumento da cobertura e da qualidade da prestao de servios locais, sero cada vez mais sustentveis atravs da cobrana de taxas. Por outro lado, os 128 distritos tm administradores nomeados e a prestao de contas ao governo central da base para o topo, e no do topo para a base. Eles cobram impostos, mas o processo minimamente transparente. Esto a ser introduzidos processos participativos de planificao e financeiros em vrias reas numa base piloto (o modelo da provncia Nampula tem sido citado como um caso de sucesso), a serem reproduzidos noutras provncias. Este processo aumentou os nveis de transparncia e de prestao de contas nos distritos em que estes programas foram implementados. Intervenientes As ONGs locais e nacionais, bem como os doadores, promovem a capacitao em participao pblica e advocacia aos nveis municipal e distrital. Atravs do apoio dos doadores, estes grupos esto envolvidos em aces de capacitao com vista a criar um dilogo regularizado entre a comunidade e os funcionrios no processo de planificao atravs dos Fruns Consultivos e Participativos (IPCC) e dos Comits de Desenvolvimento Local. Por vezes, estes grupos so desviados por interesses polticos. Porm, em termos gerais, a sociedade civil ao nvel local muito fraca e no organizada.

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O analfabetismo e a falta de escolarizao nas zonas rurais constituem um problema importante na organizao. Com bases do poder independentes e a dependerem do eleitorado, os presidentes eleitos dos conselhos municipais esto potencialmente interessados em criar estruturas de governao mais transparentes e responsveis nos municpios. Porm, eles tm uma autoridade limitada em relao ao nvel central, recursos limitados com que trabalhar e fortes ligaes com os dois principais partidos polticos. Estes factores tendem a limitar a sua capacidade de introduzir grandes mudanas. Contudo, parece que existem alguns activistas com viso entre os presidentes existentes que poderiam constituir uma nova onda de reformadores, caso lhes seja dada oportunidade e recursos. Vulnerabilidade corrupo Existe uma grande vulnerabilidade corrupo nos municpios: Apesar da exigncia de um plano de uso da terra, existe muita arbitrariedade por parte dos funcionrios dos municpios quanto atribuio dos ttulos de uso da terra. Os mecanismos de controlo e fiscalizao da concesso destes ttulos so inadequados. O controlo dos concursos pblicos fraco, em especial os referentes aos servios de construo. So criadas Comisses de Aquisies para efectuar o aprovisionamento de acordo com as regras preceituadas, mas existe pouca fiscalizao do processo. Os municpios cobram uma variedade de impostos e taxas (pessoais, cabea, prediais, de empresas). Existe uma percepo pblica generalizada de que h corrupo na cobrana e utilizao destes impostos porque os cidados nem sempre vem ou entendem como que os referidos impostos so transformados em servios pblicos. As inspeces levadas a cabo pelos departamentos municipais nas principais cidades de Moambique como Maputo e Beira so vistas como outra rea de vulnerabilidade corrupo devido ao poder discricionrio excessivo detido pelos inspectores (vide a seco sobre Inspeces, desta avaliao). O Inspector Geral (para a auditoria interna) e o Tribunal Administrativo (para a auditoria externa) no tm capacidade para efectuar auditorias aos municpios com a frequncia desejada. Tem havido relatrios sobre muitos casos de corrupo na Beira, a que nunca se deu seguimento. essencial estabelecer e fortalecer a responsabilizao aos nveis municipal e distrital. Raramente se d seguimento e se monitora a implementao das recomendaes dos auditores / inspectores. Geralmente os municpios no mantm inventrios do seu patrimnio do Estado. Os cidados normalmente no tm informao suficiente sobre os servios municipais a que tm direito, nem sobre o custo dos referidos servios.

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Recomendaes de opes de reforma Dar continuidade, e talvez reproduzir ou aumentar, os programas de capacitao municipal dos doadores com vista a profissionalizar a funo pblica e a gesto; aumentar a participao do pblico e o seu contributo na planificao, definio do oramento e nas decises sobre a prestao de servios; No futuro, logo que a recm criada Associao dos Municpios se tenha estabelecido como um rgo credvel, contribuir para a sua capacitao e, atravs dela, ajudar a capacitar e a profissionalizar os presidentes dos municpios e as assembleias locais atravs de aces de formao, partilha das melhores prticas e reproduo de iniciativas bem sucedidas. Promover procedimentos nos governos municipais que iriam consolidar maiores mecanismos de controlo e fiscalizao das decises do executivo e reduzir o poder discricionrio. Tal poderia ter a forma de fortalecimento das funes de superviso da Assembleia Municipal eleita e de criao de unidades internas dentro dos departamentos municipais. Desenvolver um programa de educao cvica ao nvel das bases, talvez atravs da rdio ou de outros meios acessveis aos que no sabem ler por forma a fortalecer a sensibilizao dos cidados quanto ao seu direito de mudar os valores, gerar actividades de advocacia e de os lderes locais adquirirem poderes para exigirem os seus direitos. A este respeito, recomendamos fortemente a pesquisa de oportunidades para promover a participao e a procura de responsabilizao atravs de programas existentes noutros sectores (por exemplo, a sade) que cheguem at s bases. Esta medida no s aprofunda as redes organizacionais j existentes, como tambm coloca questes de responsabilizao pblica no contexto de questes concretas que afectam a vida diria das pessoas. Estabelecer programas de educao cvica nas escolas com vista a desenvolver cidados responsveis. Apoiar o desenvolvimento de campanhas e estratgias anti-corrupo, assim como mecanismos de monitorizao da corrupo ao nvel municipal. Onde for possvel, estas campanhas e estratgias anti-corrupo podem ser ligadas aos centros de denncia da corrupo existentes e podem ser encorajadas aces para se conseguirem solues administrativas, se no forem solues legais nos tribunais, para as preocupaes dos cidados quanto aos alegados casos de corrupo. Os rgos de comunicao de massas devem ser fortalecidos ao nvel local em especial a rdio como um veculo de educao do pblico sobre os seus direitos, e tambm como uma sada para o jornalismo investigativo sobre as questes de corrupo. Podem ser criadas e/ou fortalecidas associaes de jornalistas.

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7.2

Partidos Polticos

O sistema de partidos polticos em vigor em Moambique, dominado pelos dois principais partidos polticos, a Frelimo e a Renamo, contribui de muitas maneiras para aprofundar a falta de responsabilizao, de transparncia e de eficcia que caracteriza o sistema poltico no geral. Embora o pas tenha transitado nominalmente para uma democracia eleitoral multipartidria, praticamente toda a contestao entre os dois partidos tem lugar nas urnas. Aps ter conseguido resultados significativos nas eleies de 1994 e de 1999, a Renamo perdeu apoio considervel nas eleies gerais do ano passado. Um facto dominante da vida poltica moambicana a falta de clareza da linha que separa o partido (Frelimo) e o Estado, tornando assim a separao e o equilbrio de foras em algo sem significado e que pouco contribui para controlar os excessos praticados por qualquer brao do governo ou do partido. A equipa ficou surpreendida com a relevncia mnima da Assembleia da Repblica em todas as suas discusses e o domnio do poder judicial pelos interesses polticos discutido noutro ponto deste relatrio. O resultado desta situao que a) a concorrncia poltica a oportunidade mais bsica para os cidados responsabilizarem o governo no um recurso efectivo para se controlar o problema da corrupo e b) os braos do governo no facultam vias de controlo e fiscalizao. Corrupo na gesto das finanas dos partidos polticos e nas eleies O domnio do regime Presidencialista, aliado ao fraco brao legislativo, faz com que a poltica eleitoral em Moambique seja um jogo em que o vencedor fica com tudo. Este facto aumenta o que est em jogo no perodo eleitoral para ambos os partidos um encorajamento ao comportamento corrupto, como o caso da compra de votos, a utilizao imprpria de recursos do Estado para as campanhas pelo partido no poder, o financiamento das campanhas a partir de fontes imprprias e a fraude eleitoral. Com efeito, embora todos estes comportamentos tenham sido notados em eleies anteriores, at data, o seu nvel no foi to grande que tenha invalidado os resultados gerais das eleies. Um partido poltico elegvel para os assentos na Assembleia da Repblica e para a obteno de fundos do Estado se tiver atingido cinco por cento do total dos votos em qualquer eleio para a Assembleia da Repblica. Porm, at data, esta disposio resultou em apenas alguns assentos na Assembleia da Repblica para uma pequena coligao de partidos em 1994. Em 1999, dez pequenos partidos tiveram que se juntar Renamo numa coligao para poderem obter assentos na Assembleia da Repblica. Nenhum outro partido conseguiu atingir cinco por cento dos votos nas eleies de 2004. Ambos os partidos recebem fundos do Estado proporcionalmente ao nmero de assentos que cada partido detm na Assembleia da Repblica. No existem leis que estipulem como que se deve prestar contas sobre os fundos dos partidos obtidos atravs da angariao particular, da que no exista praticamente nenhuma transparncia na gesto

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destes fundos. Actualmente no existe o requisito de os partidos ou candidatos prestarem contas sobre os fundos que angariam, as fontes desses fundos, ou como os mesmos so utilizados. Com efeito, este tipo de prestao de contas parece no existir mesmo dentro da estrutura partidria. Um membro snior da Renamo com quem falmos indicou que no tinha conhecimento de qualquer relatrio financeiro alguma vez ter sido apresentado num congresso do partido. Contudo, os fundos gerados a ttulo particular so relativamente insignificantes para a Renamo. A Frelimo angaria alguns fundos privados, mas no se sabe em que montantes. A Frelimo tambm possui investimentos privados, mas a sua dimenso no est clara. Corrupo e falta de concorrncia poltica A Frelimo tomou o poder aps a independncia como nica alternativa vivel ao regime colonial e governou o pas como Estado monopartidrio at assinatura do acordo de paz e realizao das primeiras eleies registadas no pas em 1994. Todavia, a estrutura e o comportamento institucional da Frelimo pouco mudaram com o advento do multipartidarismo. O partido herdou uma infra-estrutura significativa desde a altura do regime monopartidrio, como por exemplo os edifcios do partido construdos aos nveis distrital, provincial e nacional que lhe permitiram manter uma presena fsica alargada. Embora a separao das funes do Estado e do partido tenha sido decretada legalmente, na realidade, muitos funcionrios do Estado ainda so membros da Frelimo e, por isso, muitas das normas vigentes da era do monopartidarismo sobreviveram. A Renamo surgiu como um partido poltico a partir de um exrcito de guerrilha volta da personalidade do seu lder, Afonso Dhlakama, e tem se mostrado muito menos organizada que a Frelimo. Talvez porque a Renamo ainda tenha que conquistar a Presidncia e, deste modo, alguma experincia de governao no panorama poltico psguerra, o partido pouco tem feito para desenvolver uma plataforma ou postura em relao a questes de polticas ou para servir de rgo de fiscalizao do seu partido rival. Internamente, o partido tem sido quase que completamente dominado pelo seu lder, que tem constantemente eliminado do partido os potenciais concorrentes, destruindo ainda mais o conhecimento organizacional, a base de habilidades e a estrutura da Renamo. O desequilbrio da fora organizacional simultaneamente a causa e o sintoma da corrupo e da falta de transparncia que caracteriza o sector pblico em Moambique. A Frelimo beneficia imenso do acesso aos recursos do Estado no apenas durante as campanhas polticas, mas talvez ainda mais da capacidade contnua de utilizar o seu controlo do Estado para dar proteco sob a forma de emprego e acesso aos servios pblicos. Este facto contribui para manter o domnio poltico, em especial nas zonas rurais onde as alternativas aos postos de trabalho e servios prestados pelo Estado so mais reduzidas, o que, por sua vez, reduz ainda mais a oportunidade de as pessoas se sentirem vontade para condenarem as actividades de corrupo e outros abusos do poder. (Tal como disse um entrevistado, quanto mais se afasta de Maputo, menos liberdade existe). Os dois partidos mostram-se extremamente hierrquicos e controlados ao nvel central. Esta situao limita o contributo ou a participao das bases e favorece o

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tipo de elitismo e de nepotismo que tm caracterizado o sistema poltico nos ltimos anos. Recomendaes para a reforma A probabilidade de reforma no funcionamento dos partidos polticos ou na concorrncia entre os dois partidos dominantes uma questo essencialmente de vontade poltica. A influncia que os doadores podem exercer reduzida, salvo no contexto do dilogo diplomtico e das polticas que enfatiza os problemas criados pela falta de transparncia no sistema poltico e pela utilizao no controlada dos recursos do Estado para fins polticos. Os programas dos doadores implementados no passado investiram no fortalecimento dos partidos polticos em Moambique, mas a eficcia organizacional da Frelimo e a falta de viso da liderana da Renamo so aspectos que contriburam para que o programa no tivesse o impacto desejado de aumentar a concorrncia poltica em Moambique.12 Posto isto, entre as mudanas que os dirigentes polticos deveriam ser encorajados a considerar encontram-se as seguintes: Regulamentos para a declarao transparente de todas as receitas e despesas dos partidos, incluindo a exigncia da realizao de auditorias regulares. Esta medida deve, obviamente, ser acompanhada por uma declarao regular e transparente das receitas e despesas dos partidos. Reduzir a barreira dos cinco por cento para os novos partidos polticos conseguirem assentos na Assembleia da Repblica por forma a encorajar o desenvolvimento de novos partidos polticos e permitir novas vozes e perspectivas no debate nacional. Criao de uma unidade de anlise parlamentar apartidria que preste apoio a todos os deputados facultando-lhes informao, anlises e assistncia na elaborao de legislao. Uma unidade desta natureza poderia potencialmente contribuir para sanar as actuais disparidades que se verificam dentro da Assembleia da Repblica em termos de acesso informao, que muitas vezes transmitida em primeiro lugar aos membros do partido Frelimo, deixando os deputados do partido minoritrio sem informao ou anlise para sustentar as suas concluses. No geral, isto pode contribuir para moderar as fragilidades da Assembleia da Repblica como frum de discusso de questes de relevncia nacional, como o caso da corrupo.

12

SAL Consultoria Avaliao do Programa do PARTIDO, Setembro de 2004.

RELATRIO FINAL

53

8.

Opes de Programao Multi-Sectorial

Vrios temas multi-sectoriais so abordados na nossa avaliao que esto virados para os principais caminhos multi-sectoriais que devem ser seguidos para se ultrapassarem os obstculos que se colocam ao combate e controlo da corrupo em Moambique. Estas opes de programas podem criar as bases para recomendaes mais especficas aos sectores, enfatizadas nas seces anteriores do presente relatrio. Fortalecer a presso do lado da procura sobre o governo com vista prestao de contas A maior parte dos programas dos doadores centra-se actualmente nas iniciativas do lado da oferta, isto , o fortalecimento do governo e das suas instituies e procedimentos, e no no fortalecimento do lado da procura da equao, nomeadamente a actividade de advocacia pela sociedade civil, sector privado e rgos de comunicao de massas. O apoio ao trabalho da CTA com vista a promover os interesses da comunidade empresarial para reduzir as barreiras administrativas e os procedimentos e regulamentos propensos ocorrncia de casos de corrupo constitui uma excepo importante e promissora. A sociedade civil extremamente fraca em Moambique, especialmente quando se trata da actividade de advocacia. Existem tambm muito poucas organizaes da sociedade civil viradas especificamente para a reforma anti-corrupo. Um caminho recomendado para as actividades dos doadores no futuro o apoio emergncia de uma aliana das organizaes da sociedade civil existentes. No necessrio que estas organizaes estejam estabelecidas para se promover a democracia, os direitos humanos ou a anticorrupo; as que se encontram a prestar servios sociais em reas particulares ou que representam eleitorados particulares devem tambm partilhar um interesse comum na reduo da corrupo, uma vez que ela afecta os seus membros. A aliana da sociedade civil contra a corrupo pode ser moldada com base em alianas semelhantes em Moambique que se constituram, por exemplo, volta do acesso terra, dvida externa e outras questes. Estas parcerias da sociedade civil constituram foras importantes que exigiram uma maior transparncia e prestao de contas do governo na Rssia, Ucrnia, Albnia, Bulgria, Gergia e noutros pases. Em Moambique, os grupos da sociedade civil, tais como as organizaes para a democracia e direitos humanos, ONGs de prestao de servios, organizaes religiosas e grupos de mulheres, entre outros, podem servir de ncleo de uma coligao anti-corrupo. Alm do supracitado, encorajamos fortemente a Misso da USAID a explorar formas de integrar os objectivos, mensagens e actividades anti-corrupo e de responsabilizao nos seus programas e a incentivar os outros doadores a procederem da mesma forma. Dentro do programa da USAID existem oportunidades para se integrarem as actividades anti-corrupo quando se trabalha com organizaes na rea da sade e no sector privado, assim como os ministrios centrais e outras autoridades. Esta abordagem possui dois benefcios. Primeiro, ela alia as questes anti-corrupo e de responsabilizao s preocupaes do dia a dia do cidado comum e pode facultar-lhes ferramentas e

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conceitos para que sejam agentes activos da mudana. Segundo, poder haver uma dinmica poltica ligeiramente menos problemtica volta de questes como a prestao de cuidados sanitrios aos pobres ou melhoria da educao do que combate corrupo. Introduzir disposies sobre a transparncia em todos os programas dos doadores A transparncia bsica na afectao e utilizao dos recursos constitui um instrumento poderoso para melhorar o equilbrio de foras entre o governo e a sociedade. Moambique est a tomar algumas medidas iniciais, mas os programas dos doadores poderiam aprofund-las. Novas iniciativas poderiam instituir a prtica de audincias abertas para a discusso de questes do oramento, publicar leis e decises judiciais, afixar os preos dos servios pblicos e patrocinar campanhas de sensibilizao dirigidas ao pblico sobre os direitos dos cidados e a prestao de servios. Tornar as mensagens de educao cvica e responsabilizao num aspecto contnuo das actividades dos doadores O lado da procura da equao anti-corrupo nem sempre tem que se centrar especificamente em questes de corrupo. Moambique ainda uma democracia jovem e os conceitos de participao pblica e fiscalizao do governo ainda no se desenvolveram para alm da noo da necessidade de se apresentarem para votar de quatro em quatro anos. Os programas de educao cvica tm sido essencialmente programas de educao dos eleitores (e no tm sido sustentados entre as eleies), ou programas de educao sobre o HIV/SIDA; porm, muitos destes programas incluem elementos de participao do pblico e de cidados responsveis, em particular em questes como a discusso do Documento de Estratgia de Reduo da Pobreza. Alguns destes programas tm a vantagem acrescida de irem para alm das ONGs normais de democracia e governao at aos grupos como igrejas, associaes de produtores e outros com maior acesso s bases da sociedade moambicana. Coordenao de alto nvel dos doadores sobre a corrupo Para que os doadores tenham o mximo de eficcia, necessrio que seja formulada uma mensagem clara e consistente sobre a corrupo e a mesma transmitida ao governo. Devido ao grau e profundidade dos comportamentos corruptos em Moambique, no adequado um enfoque sobre a corrupo ao nvel tcnico, excepto quando as reformas so de natureza mais tcnica. Um esforo de coordenao de alto nvel dos doadores (nvel de Directores de Misso) indicaria a seriedade dos doadores e permitiria a realizao de discusses que tomem em considerao a natureza multifacetada, e muitas vezes poltica, da corrupo em Moambique. (Esta coordenao de alto nvel dos doadores existe actualmente no Bangladesh um outro pas como uma pontuao baixa de acordo com o ndice de corrupo da Transparency International. No Bangladesh, a coordenao de alto nvel dos doadores procura influenciar todo o apoio externo para que os rgos decisrios locais sejam influenciados na adopo de programas mais vigorosos de reforma da transparncia e responsabilizao). O ideal seria que o esforo em

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Moambique se centrasse no problema global do comportamento corrupto, com nfase na vontade poltica, na grande corrupo e nas ligaes cada vez maiores com o crime organizado. Os doadores podem exercer a sua influncia atravs das seguintes aces: Integrao de iniciativas anti-corrupo em todos os programas e capacitao institucional ao nvel nacional por forma a garantir a transparncia e a responsabilizao. Esta aco pode ter a forma, por exemplo, de criao de conselhos de fiscalizao constitudos por cidados locais no mbito dos programas de sade existentes para que os funcionrios prestem contas das despesas do oramento nos hospitais e centros de sade, e de criao de unidades de auditoria interna ao nvel municipal para monitorarem o processo de aquisies no mbito dos programas de governao local. Sublinhar de forma consistente no dilogo diplomtico e com os doadores que devem ser realizadas aces concretas para que a actual retrica sobre o combate corrupo seja levada a srio. Promoo da procura em relao aos esforos anti-corrupo atravs do apoio da sociedade civil, dos rgos de informao, do sector privado e de outros defensores da reforma. Criao de um conjunto de indicadores e marcos de referncia significativos para medir o progresso registado contra a corrupo e imposio de condies no apoio ao oramento aos programas de assistncia tcnica no futuro se no forem demonstrados resultados significativos. Os indicadores devem passar da simples formulao de estratgias e da publicao de leis para a implementao de reformas reais que aumentem a transparncia e permitam uma verdadeira responsabilizao nas funes e sectores chave do governo. Orientao da assistncia tcnica e financeira para que ela atinja resultados no terreno e maior ateno aos veculos de informao de retorno para identificar os resultados, impactos e pontos de vista dos utentes dos servios pblicos e investimentos, assim como auditoria, reviso e acompanhamento de avaliaes peridicas das despesas e dos projectos do sector pblico. Criao de um grupo de coordenao de alto nvel dos doadores com vista elaborao de uma mensagem clara e coordenada sobre a corrupo para o governo; encorajar e monitorar a integrao da corrupo em formas de assistncia dos doadores; e encorajar uma maior sinergia entre os programas dos doadores sobre a corrupo.

Apoio governao local Os governos municipais eleitos ao nvel local so um fenmeno recente em Moambique, proporcionando novas oportunidades para o desenvolvimento de uma maior cultura de participao democrtica e de responsabilizao do governo no pas. Elementos eleitos ao nvel Local Os Presidentes e os vereadores dos municpios representam um grupo de dirigentes eleitos que prestam contas ao eleitorado. Como tal, eles podem ser mais responsveis na realizao de iniciativas anti-corrupo que demonstrem o seu compromisso em relao aos

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eleitores. Vrios programas dos doadores encontram-se neste momento a capacitar os funcionrios eleitos ao nvel local e administradores na gerao de receitas locais, prestao de servios aos residentes, gesto de fundos, organizao de processos de planificao participativa e outras actividades que promovem a transparncia e prestao de contas locais. Pode haver potencial para alargar e aprofundar os esforos anti-corrupo existentes nos municpios alvo, talvez trabalhando noutros sectores, tais como a sade e educao, ou para ganhar experincia e credibilidade como organizaes nacionais ou regionais de funcionrios eleitos localmente (por exemplo, a recm criada Associao dos Municpios). Uma vez que as instituies municipais e do governo local e seus funcionrios so relativamente novos, podem aprender da experincia partilhada dos municpios de outros pases. Conselhos Consultivos Distritais Estes novos conselhos, que encorajam a participao pblica na planificao descentralizada, podem ser um outro alvo de aces anti-corrupo no futuro. A USAID e outros programas dos doadores esto a expandir muitos dos seus programas locais para trabalharem com estes conselhos e capacit-los. As actividades de transparncia e o controlo da prestao de contas podem ser includas como parte destes programas.

Identificar, trabalhar e apoiar potenciais defensores da reforma Para motivar novos programas anti-corrupo, muitas vezes til identificar personalidades enrgicas, mas raras, que estejam dispostas a defender as reformas na transparncia e prestao de contas. Esta avaliao identificou vrios possveis candidatos que vale a pena explorar com base nas suas aces e declaraes no passado. Devido s questes de risco e sensveis envolvidas no combate corrupo, importante que os doadores apoiem, de uma maneira firme e visvel, estes defensores no decurso das suas iniciativas. Os potenciais defensores que podem servir de ponto de entrada para os programas anti-corrupo podem ser encontrados entre os seguintes: Ministros Como so novos nos seus cargos, o controlo da pequena corrupo de baixo nvel na sua esfera de autoridade pode ser considerado muito atractivo as suas iniciativas seriam consideradas como progressistas enquanto que, ao mesmo tempo, no teriam impacto nos interesses adquiridos ao nvel mais alto. O Ministro da Sade, em particular, tem se mostrado sem rodeios e empenhado nesta oposio pequena corrupo. Outros candidatos que foram recomendados durante a nossa avaliao incluem o Ministro da Educao, o Ministro da Administrao Estatal, o Ministro da Indstria e Comrcio e o Ministro da Energia. Uma primeira etapa seria encomendar uma auditoria dos seus ministrios. Gabinete Central de Combate Corrupo (GCCC) na Procuradoria Geral da Repblica Pelo menos no papel, este Gabinete tem poderes significativos para lidar com a corrupo dentro do sistema judicial. Se os

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doadores acreditarem que existe um compromisso sincero em relao a resultados reais atravs deste Gabinete, podem contribuir para a sua capacitao atravs do apoio s suas actividades, formando os seus quadros, etc. Os doadores devem igualmente pressionar o governo para que garanta que os casos sejam julgados logo que chegam barra dos tribunais. Comisso Tcnica da Estratgia Nacional Anti-corrupo Logo que a Estratgia Nacional Anti-corrupo tenha sido aprovada, ser criada uma Comisso Tcnica para supervisar, monitorar e avaliar a implementao da Estratgia. Tal como se sugere anteriormente, se houver a convico de que o governo apoia totalmente a estratgia e pretende ver resultados, o apoio dos doadores a este rgo contribuir para promover os objectivos e iniciativas da Estratgia. rgos de Informao O apoio s rdios em particular pode contribuir para passar a palavra sobre os direitos dos cidados, conferindo assim poderes ao pblico em relao aos funcionrios corruptos.

Promover a profissionalizao e a despolitizao da burocracia Para quebrar o ciclo da proteco poltica e gerar uma burocracia competente e profissional que implemente e execute as leis e procedimentos sem influncia poltica, torna-se crucial separar a liderana poltica dos ministrios dos quadros tecnocrticos dos ministrios. Para tal, a reforma do sector pblico deve estabelecer e fortalecer uma funo pblica baseada no mrito, incluindo reformas no processo de recrutamento, reviso do desempenho, promoes e medidas disciplinares. Uma administrao baseada no mrito ir exigir programas significativos para formar e capacitar os funcionrios pblicos na rea tcnica e de gesto. Os programas dos doadores podem apoiar o desenvolvimento de uma Academia de Administrao Pblica e outros programas de formao especficos dos ministrios.

9.

Priorizao das Opes Sectoriais e Multi-Sectoriais

A presente seco integra as recomendaes das seces anteriores num pacote anticorrupo global que pode ser tomado em considerao pela USAID / Moambique e outros doadores. Algumas das opes de programao so de natureza sectorial e outras so globais e multi-sectoriais. O quadro a seguir apresentado procura dar alguma orientao sobre as prioridades destas opes de programao identificando contrapartes chave que teriam que ser envolvidas, a viabilidade da implementao das opes a curto, mdio ou longo prazos e o horizonte temporal provvel para se esperarem resultados.

RELATRIO FINAL

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Resumo das Opes do Programa Anti-corrupo

Opes do Programa Anticorrupo Calendrio de Implementao Curto prazo Curto prazo Curto prazo Curto prazo Curto prazo

Potencial Nvel do Impacto

Principais contrapartes

Opes Multi-sectoriais Fortalecer a presso do lado da procura sobre o governo para que este seja responsabilizado

Organizaes da sociedade civil e associaes empresariais

Mdia a grande. O principal constrangimento aqui a falta de capacidade entre os actores da sociedade civil e um nmero relativamente reduzido de organizaes

Introduzir dispositivos de transparncia nos programas dos doadores

Ministrios do sector

Mdia a grande.

Integrar actividades anti-corrupo em todos os programas dos doadores

Doadores

Mdia a grande

Coordenao de alto nvel dos doadores sobre questes de corrupo Identificar e apoiar potenciais defensores da reforma: Ministros seleccionados, oficiais locais eleitos, conselhos consultivos distritais, Unidade Anti-corrupo, Comisso Tcnica da

Organizaes de doadores

Grande

Reduzido a mdio. Esta interveno levar anos at produzir impactos significativos, mas que iro gerar sucessos pequenos e importantes com impacto directo na vida das pessoas. Reduzido a mdio. Pouco provvel que tenha impacto na grande corrupo, mas pode ter um impacto visvel na pequena corrupo. Reduzido a mdio. Esta uma interveno a longo prazo que ter o seu impacto principal na pequena corrupo. Grande

Mxima

Curto prazo

Mxima

Mdio prazo

Grande

Curto prazo

Mxima

Curto prazo

Defensores seleccionados

Reduzida a mdia. Depende da vontade poltica do indivduo e da sua capacidade de galvanizar a mudana.

Difcil dizer.

Grande

Mdio prazo

RELATRIO FINAL

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Previso do Impacto

Viabilidade

Prioridade Relativa

Opes do Programa Anticorrupo

Calendrio de Implementao Mdio prazo Mdio prazo Mdio prazo Mdio prazo Curto prazo Mdio prazo

Potencial Nvel do Impacto

Principais contrapartes

Estratgia Nacional, rgos de comunicao de massas Promover a profissionalizao e a despolitizao da burocracia

Departamento dos Recursos Humanos do Ministrio da Sade (como teste piloto)

Reduzida. Dependente das reformas estruturais mais amplas e de uma vontade poltica sria. Um empreendimento de vulto e dispendioso Mdia a grande, dependendo da vontade de participao dos reformadores e da capacidade de os identificar. Mdia

Reduzido a mdio.

Reduzida

Longo prazo

Sector Judicial Alargamento da coligao envolvida na elaborao dos planos da reforma judicial

Advogados e juizes em prol da reforma

Mdio. Uma srie de vozes a favor dos esforos da reforma pode abrir o ... Mdio

Reduzida para a USAID se outros doadores estiverem envolvidos Reduzida

Mdio prazo

Elaborao dos dados sobre o desempenho dos tribunais Introduo de prticas de RAC

Tribunais

Longo prazo Mdio prazo

Advogados e juizes em prol da reforma Procuradoria Geral da Repblica, Ministro da Justia, Presidente

Lidar com os ns de estrangulamento nas acusaes de corrupo

Mdia a grande. provvel que a MCC introduza RAC no norte. Reduzida a mdia. O envolvimento aqui deve ser para mobilizar a vontade poltica aos nveis mais altos; se ela no for evidente, ento deve-se terminar o apoio AC no futuro.

Reduzido

Mdia

Reduzido a mdio, dependendo da resposta.

Grande

Mdio prazo

Sector da Sade Melhorar os mecanismos de superviso e controlo para o registo e aquisio de

Central de Medicamentos e Artigos Mdicos; Inspectores do

Mdia a grande. Existem muitos doadores interessados e muita superviso

Mdio a grande. Existe muito dinheiro envolvido, o que tem impacto na

Grande

Longo prazo

RELATRIO FINAL

60

Previso do Impacto

Viabilidade

Prioridade Relativa

Opes do Programa Anticorrupo

Calendrio de Implementao Mdio prazo Curto prazo Mdio prazo Curto prazo Curto prazo Curto prazo

Potencial Nvel do Impacto

Principais contrapartes

medicamentos

Ministrio da Sade

Melhorar a gesto dos recursos humanos

Director dos Recursos Humanos do Ministrio da Sade

Promover a participao dos cidados e a advocacia Sector da Educao Promover a gesto dos recursos humanos e a formao em gesto baseada no mrito

Organizaes da sociedade civil ao nvel local Ministrio da Educao

(embora isto possa contribuir para o problema, dado o valor elevado do financiamento). Reduzida a mdia. Este um esforo a longo prazo e os incentivos e motores da mudana ainda no existem. Grande.

grande e pequena corrupo.

Reduzido. A mudana ser mais guiada do lado da procura, sanes claras e demonstrao de vontade poltica . Grande.

Reduzida

Longo prazo

Mxima

Curto prazo

Sensibilizar o pblico sobre a corrupo sexual das crianas

Sociedade civil, rgos de informao.

Fortalecer a Organizao da participao dos sociedade civil cidados atravs dos ao nvel local. conselhos escolares e de programas de sensibilizao Finanas Pblicas e Oramento Promover a procura da Sociedade civil e prestao de contas comunidade empresarial; Assembleia da

necessria mais informao. Este ser um esforo a longo prazo com resultados incertos, uma vez que uma soluo tecnocrtica para um problema poltico Mdia. necessrio encontrar um parceiro capaz e interessado. O ideal seria que fosse guiado pela procura. necessria mais informao

Reduzido

Reduzida

Longo prazo

No est claro

Mdia

Mdio prazo

A experincia de outros pases, ex. Bangladesh, indica que pode ser muito eficaz.

Grande

Curto prazo

Mdia. Encontrar parceiros interessados (isto , parcerias

Mdia. Esta uma rea crtica para a transparncia e

Grande

Mdio prazo

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Previso do Impacto

Viabilidade

Prioridade Relativa

Opes do Programa Anticorrupo

Calendrio de Implementao Mdio prazo Curto prazo Mdio prazo Mdio prazo Mdio prazo Mdio prazo Mdio prazo Curto prazo Mdio

Potencial Nvel do Impacto

Principais contrapartes

Repblica e outros rgos de fiscalizao.

Promover maior liderana e gesto da planificao e oramento nos ministrios do sector

Ministrios do sector

guiadas pela procura) pode ser a parte mais difcil para se conseguir isto. Mdia. Isto j est a ser feito pelos doadores em diferentes ministrios, mas trabalho intensivo e no implica questes de vontade poltica.
Reduzida a mdia.

prestao de contas. Um verdadeiro ponto de partida. Reduzido. No aborda grandes questes estruturais e vontade poltica, que so necessrios para que estes esforos tenham impacto. Mdio a grande. Esta uma rea de interveno importante e com resultados potencialmente significativos.
Reduzida

Longo prazo

Aquisies do Estado Envolver a sociedade civil e o sector privado como rgos externos de controlo do processo

Sociedade civil e organizaes empresariais

Grande

Integrar procedimentos de aquisio dos doadores Alfndegas Simplificar os direitos e taxas aduaneiras Apoiar programas de profissionalizao, formao e disciplinares Fortalecer os sistemas de aplicao da legislao Reduzir os perodos de desalfandegamento Apoiar o Conselho Superior Tcnico das Alfndegas como canal de informao de retorno dos utentes Inspeces Apoiar a simplificao

Ministrios do sector

Encontrar parceiros da sociedade civil e capacit-los ser um obstculo. Deve ser guiado pela procura na medida do possvel. Mdia

Curto prazo

Reduzido a mdio

Mdia

Mdio prazo

Administrao das Alfndegas Administrao das Alfndegas

Mdia Mdia a grande

Grande Reduzida. Deve estar ligado s outras reformas. Grande

Mdia
Reduzida

Longo prazo Mdio prazo

Administrao das Alfndegas Administrao das Alfndegas Administrao das Alfndegas e clientes do sector

Mdia

Mdia

Mdio prazo Mdio prazo Curto prazo

Mdia Grande

Mdio Moderado

Mdia Grande

Ministrios do

Reduzida. Este

Mdio

Reduzida

Longo

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Previso do Impacto

Viabilidade

Prioridade Relativa

Opes do Programa Anticorrupo

Calendrio de Implementao prazo Curto prazo Curto prazo Curto prazo Curto prazo Curto prazo Curto prazo Mdio prazo

Potencial Nvel do Impacto

Principais contrapartes

do quadro regulador

sector e associaes empresariais

Apoiar a simplificao dos procedimentos de inspeco

Ministrios do sector e associaes empresariais

ser trabalho intensivo e deve ter lugar em todos os ministrios relevantes e departamentos do governo local Reduzida a mdia.

prazo

Reduzido.

Reduzida

Dependente da vontade poltica e da simplificao do quadro regulador.

Reduzido a mdio

Mdio prazo

Municpios Apoiar a expanso da integrao das iniciativas anticorrupo para os programas de assistncia aos governos municipais Fortalecer os rgos de fiscalizao a todos os nveis Apoiar programas de advocacia e de educao cvica dos cidados ao nvel das bases Apoiar a criao de agendas locais anticorrupo e mecanismos de monitorizao da corrupo ao nvel local Apoiar a capacitao dos rgos de informao locais Apoiar / encorajar o IGF, Tribunal Administrativo e GCCC para que faa inspeces / auditorias aos municpios

Localidades, Associao dos Municpios, Presidentes, Conselho e Assembleia Municipais Assembleias Municipais, Lderes Comunitrios ONGs locais rgos de informao locais ONGs locais, funcionrios eleitos e rgos de informao

Mdia a grande.

Grande

Curto prazo

Mdia a grande

Mdio

Grande

Mdio prazo

Mdia a grande

Reduzido a mdio

Mdia

Curto prazo

Mdia

Mdio a grande

Mdia

Curto prazo

rgos de informao locais TA, IGF, GCCC

Mdia

Mdia a grande

Grande

Curto prazo Mdio a longo prazo

Mdia a grande

Mdio

Mdia

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Previso do Impacto

Viabilidade

Prioridade Relativa

Opes do Programa Anticorrupo

Calendrio de Implementao Longo prazo Mdio prazo

Potencial Nvel do Impacto

Principais contrapartes

Partidos Polticos Apoiar a elaborao de regulamentos sobre a transparncia na prestao de contas das receitas e despesas dos partidos e em termos de nmero de assentos

Comisses da Assembleia da Repblica; partidos polticos

Reduzida. Actualmente no existe nenhum movimento para se fazer isto, nem um apoio claro de qualquer quadrante.

Apoiar o estabelecimento de uma unidade de anlise parlamentar

Assembleia da Repblica

Reduzida. No parece haver apoio do governo neste momento.

Reduzido a mdio. Esta seria uma primeira medida importante na promoo da responsabiliza o, mas dependeria da implementao. No est claro. Esta interveno aumentaria imenso a independncia e a capacidade da Assembleia da Repblica e levaria tempo a produzir resultados relacionados com a corrupo.

Mdia

Longo prazo

Reduzida

Mdio prazo

Pelo facto de esta avaliao ter sido realizada num perodo de duas semanas, a sua cobertura limita-se aos aspectos principais. Existem outras reas emergentes que so vulnerveis corrupo e em que as opes programticas poderiam ser eficazes, mas que so apenas abordadas de forma resumida no presente relatrio. Estas incluem potenciais problemas que poderiam surgir nas indstrias extractivas e as reformas na auditoria e controlo que seriam possveis no Tribunal Administrativo.

10. Sinais de Vontade Poltica para Combater a Corrupo

Infelizmente no existe um nico conjunto de critrios ou indicadores que possa ser utilizado pelos doadores, cidados, organizaes da sociedade civil, opositores polticos ou outros para julgar a vontade poltica relativa de um governo combater a corrupo. Em Moambique, este aspecto complicado por vrios factores, nomeadamente: a democracia nascente no pas, o domnio de todos os braos do governo por um nico partido, facto que mina o controlo e a fiscalizao, a inexistncia de prestao de contas

RELATRIO FINAL

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Previso do Impacto

Viabilidade

Prioridade Relativa

directa aos cidados, mecanismos de controlo frgeis para detectar abusos, impunidade dos indivduos ricos e com ligaes polticas, fraca capacidade da sociedade civil, inexistncia de um envolvimento significativo da sociedade civil no governo e um clima de secretismo e opacidade penetrantes no governo e nos partidos polticos. O movimento nestas questes estruturais constituir, ento, o verdadeiro teste da maturao democrtica e da vontade poltica de combater a corrupo pela raiz. Entretanto, os doadores e outros que procurem verificar a vontade poltica devem olhar para as reformas que tm um impacto significativo nos factores crticos que criam um ambiente favorvel corrupo em Moambique. Estas reformas devem procurar: Fortalecer os mecanismos de controlo e fiscalizao entre todos os braos do governo, com nfase particular na independncia e imparcialidade do poder judicial; Melhorar os mecanismos de controlo que fortalecem a prestao de contas directa perante os cidados; Eliminar a cultura da impunidade e aplicar a lei de forma igual a todos os cidados: Fortalecer a capacidade da sociedade civil de contribuir e monitorar o progresso dos esforos anti-corrupo; e Aumentar a transparncia do governo e dos partidos polticos.

Porque a natureza destas reformas vasta e levar tempo a implementar cabalmente, difcil prever com antecedncia indicaes de curto prazo da vontade poltica. Contudo, as medidas que demonstrariam uma maior seriedade por parte do governo so as que abordam os pontos centrais em que a corrupo mais problemtica perpetrada ou protegida, nomeadamente: Dar seguimento ou reabrir os casos de crimes e processos importantes que foram mal ou inadequadamente instaurados num passado recente, incluindo os assassinatos de Carlos Cardoso e Antnio Siba Siba Macuacua e crimes associados. Aumentar a disseminao e o acesso (isto , apresentado num formato prtico e de fcil compreenso) informao crtica do governo, por exemplo, oramentos, despesas e receitas pblicas. Maior transparncia em aquisies importantes, incluindo um envolvimento activo e informado da sociedade civil como entidade de fiscalizao. Maior transparncia no financiamento s campanhas e partidos polticos. Menor utilizao dos recursos pblicos nas campanhas polticas. Declarao pblica de bens, em particular dos bens dos funcionrios eleitos e dos nomeados para cargos polticos chave.

Outras etapas importantes no caminho da reforma podem ser um sinal da vontade poltica, mas so mais difceis de ler e, por essa razo, devem ser vistas com maior cepticismo como indicao de seriedade no combate corrupo. Os tipos de esforos que se seguem podem ser esforos autnticos (cujas perspectivas de sucesso sero RELATRIO FINAL 65

inevitavelmente prejudicadas se no forem tomadas medidas de reforma estrutural mais amplas), ou podero simplesmente ser um esforo para desviar a crtica e as atenes dos problemas reais. Publicao de leis ou elaborao de regulamentos. Embora estas sejam medidas importantes, na implementao que se manifesta a inteno dos dirigentes polticos. Exortaes do compromisso poltico ou da necessidade de mudana. Falar honestamente sobre a necessidade de mudana e do empenho poltico uma primeira medida excelente, mas sem uma aco significativa sobre aquilo que sero reformas indubitavelmente difceis e gigantescas, as palavras no so suficientes. Reformas e solues tcnicas. Estas so tambm medidas importantes da reforma mas, por si ss, elas no so necessariamente um sinal do empenho poltico e, na realidade, podem ser uma maneira de demonstrar aco sobre uma questo sem que se pretenda mudar o status quo de uma forma significativa.

RELATRIO FINAL

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Bibliografia
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