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FUNDAO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO

TRANSPARNCIA FISCAL NO GOVERNO DO ESTADO DO MARANHO

Tatiana Alves de Paula

Orientador: Prof Dr. Ricardo Lopes Cardoso

Rio de Janeiro 2010

TATIANA ALVES DE PAULA

TRANSPARNCIA FISCAL NO GOVERNO DO ESTADO DO MARANHO

Dissertao apresentada a Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresa da Fundao Getlio Vargas, como requisito para a obteno do ttulo de Mestre em Administrao. Orientador: Prof Dr. Ricardo Lopes Cardoso

Rio de Janeiro 2010

FUNDAO GETULIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM GESTO EMPRESARIAL

TRANSPARNCIA FISCAL NO GOVERNO DO ESTADO DO MARANHO

Dissertao de Mestrado Apresentado por TATIANA ALVES DE PAULA

Aprovada em 08/ 03/ 2010.

Pela Comisso Examinadora

Orientador: Prof Dr. RICARDO LOPES CARDOSO Banca: Prof. Dr. ARMANDO CUNHA Banca: Prof. Dr. ANDR C. B. AQUINO

TRANSPARNCIA FISCAL NO GOVERNO DO ESTADO DO MARANHO Fiscal Transparence in the Government of Maranho Tatiana Alves de Paula RESUMO Transparncia consiste em conhecimento pblico de elementos idealizadores da poltica fiscal e dos resultados de determinada entidade pblica. Quando de domnio pblico, conduzem a uma ampliao do controle social sobre a ao estatal, investigou-se se a transparncia fiscal no Governo do Estado do Maranho orientada para o controle social da gesto dos recursos pblicos. A partir de marcos tericos e legais acerca da transparncia e do controle social da gesto pblica, realizou-se anlise de dados coletados nos stios do Governo (Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, alm dos rgos Ministrio Pblico e Tribunal de Contas do Estado) quanto informao efetivamente disponibilizada pelo Governo do Estado do Maranho. Na seqncia, foram realizadas entrevistas em profundidade junto a representantes de doze seguimentos da sociedade organizada para verificar se os dados disponibilizados atendem a suas necessidades informacionais. Os resultados identificam que as informaes disponibilizadas pelo Governo so focadas nas imposies legais cuja omisso acarreta sano administrativa (compliance formal legislao) e no elucidam a efetividade das aes governamentais (portanto, no preenchem o conceito de accountability). Palavras-chave: Transparncia Pblica. Transparncia Fiscal. Contabilidade. Governo do Estado. Controle Social. ABSTRACT Transparency consists of public knowledge of idealizing elements of fiscal policy and the results of the determined public entity. When in the public domain an increase of social control over state action is conduced. Fiscal Transparency in the government of The State of Maranho is investigated and oriented towards the social control of management of public resources. Using theoretical and legal markers related to the transparency and social control of public management and analysis was done of data collected on government websites (Executive Power, Legislative and Judiciary, along with the organs of the Public Ministry and the Accounts Courts of the state) relating to information made available to the public by the state government of Maranho. In sequence some in depth interviews were done with representatives of eleven segments of organized society to verify if the available data attended to their needs regarding information. The results show that the information made available by the government are focused on the legal impositions whose omission lead to administrative sanction (formal compliance with legislation) and dont elucidate on the effectiveness of government action (therefore not satisfying the concept of accountability. Key-words: Public transparency. Fiscal Transparency. Social Control. Accounting. State Government.

1 INTRODUO
No Brasil o advento do regime de gesto fiscal responsvel incorporou ao vocbulo especfico um novo conceito; passou a ser entendido no mais apenas como relativo ao fisco, ao ato de arrecadar, mas ganhou maior amplitude conceitual, abrangendo o ato de arrecadar e gastar. A partir de ento, a gesto fiscal responsvel passou a ser compreendida como ato eficiente de arrecadar enquanto se alcana maior racionalidade na aplicao dos recursos. O estabelecimento de regras e formas de disciplinar a conduta dos responsveis pela gesto fiscal bastante antigo. A Lei n 4320 de 17 de maro de 1964 estabeleceu normas oramentrias e financeiras; o Decreto-lei n 200 de 25 de fevereiro de 1967 disciplinou as aquisies de bens e servios pelo Governo; a Lei n 8.666 de 21 de junho de 1993, determinou amplo ordenamento s licitaes. Esses, dentre outros, tm sido alguns dos instrumentos surgidos na inteno de racionalizar a gesto pblica. A Lei Complementar n 101, de 04.05.2000, que ficou corriqueiramente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, chegou ao ordenamento jurdico brasileiro guardando similaridade com a proposta inspirada no Fiscal Responsibility Act, editado em junho de 1994, na Nova Zelndia, pas que realizou um bem sucedido esforo de ajuste fiscal. A Lei brasileira tem o objetivo de estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a exigncia de responsabilidade na gesto fiscal dos gastos pblicos, pressupondo aes de planejamento, controle, transparncia e responsabilizao. Assim, a transparncia na Administrao Pblica brasileira passou a ser considerada um princpio da gesto fiscal responsvel, derivado do princpio constitucional da publicidade. Termo ampliado em relao publicidade por pressupor que as informaes disponibilizadas devam ser relevantes, confiveis, tempestivas e compreensveis. (PLATT NETO et al, 2007). O instituto da Transparncia na Gesto Fiscal brasileira foi difundido com maior amplitude a partir da edio da Lei Complementar n 101, que instituiu alguns instrumentos de transparncia, e determinou ampla divulgao, inclusive em rede eletrnica de acesso pblico (BRASIL, 2000, art. 48). A determinao legal quanto exigncia de transparncia fiscal se constitui em ao capaz de expor com clareza e exatido os atos dos gestores e agentes polticos, para o fim de

possibilitar o controle social - este entendido como os meios de interveno da sociedade organizada nas aes estatais. Portanto, a questo de pesquisa a transparncia fiscal prestada pelo governo do Estado do Maranho orientada para o controle social da gesto dos recursos pblicos? A pesquisa foi desenvolvida no sentido de observar o que o Governo do Estado do Maranho tem divulgado de sua gesto fiscal a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal, ou seja, o ano de 2000. Portanto, parte-se das seguintes suposies: a) a transparncia fiscal se efetiva, no mbito de uma Gesto Pblica Estadual, em atendimento a todos os dispositivos impostos pela Lei Complementar 101 de 04.05.2000; b) a transparncia fiscal efetivada no se limita aos ditames legais, mas avana para fortalecer as relaes permanentes entre o governo e os cidados. Antes de se discutir a questo problema em profundidade necessrio apresentar algumas caractersticas do Estado federativo objeto de anlise. O Maranho tem 33,75% de sua populao em situao de pobreza e ocupa o segundo lugar do pas, superando somente Alagoas que tem 38,8 % de ndice de pobreza. Quando a anlise renda domiciliar per capita em 2008, o ente federativo alado ltima posio, com R$ 289,07, enquanto o Distrito Federal, primeiro colocado, apresenta renda mdia de R$ 1.207,36. O Estado foi responsvel por gerir um oramento anual estimado em R$ 7 bilhes, no exerccio de 2009, cuja execuo eficiente torna-se fator indispensvel para incrementar os ndices que o remetem s ltimas posies em desenvolvimento econmico e social. No entanto, so constantes os escndalos de supostas malversaes de recursos pblicos no Maranho destacados na imprensa nacional e local. Episdios que trazem tona realidades que angustiam muitos cidados, a exemplo de: o governo pagou milhes de reais por estradas que no foram construdas, algumas ligando povoados que tambm no existem. (POLICARPO JNIOR, 2005). Tais escndalos evidenciam uma das principais ameaas construo de uma boa governana de um Estado de Direito no mundo em desenvolvimento, quais sejam: corrupo, clientelismo e cooptao (WORLD BANK INSTITUTE, 2005). Pe, igualmente, em evidncia uma relao pouco democrtica entre o povo e seu governo.

Nesse contexto esta pesquisa se justifica uma vez que se prope a pesquisar os instrumentos de transparncia fiscal divulgados pelo Governo Maranhense para, ento, se fazer uma anlise entre a relao Governo e Sociedade na direo da gesto fiscal; por concordar que, quando realizada de forma apropriada, torna-se condio bsica para um Estado estabelecer fundamentos macroeconmicos saudveis e conseguir gerar crescimento econmico sustentvel (DURAND; ABRCIO, 2002). E, ainda, a gesto fiscal, pautada na transparncia, na democratizao do acesso informao, fomenta a cultura de informao necessidade primria para o combate a corrupo pblica e garante o carter do interesse pblico ao Estado. Este estudo est circunscrito, fundamentalmente, Transparncia Fiscal, que consiste na disponibilizao das informaes acerca dos atos e fatos resultantes da captao de recursos, junto coletividade ou atravs do endividamento pblico, e da aplicao desses recursos. Para tanto, sero analisados a forma, o meio e a frequncia com que as informaes, derivadas do planejamento e da execuo da gesto fiscal, so mantidas para acesso pblico, desde o exerccio financeiro de 2000, em atendimento aos ditames da legislao atinente transparncia fiscal, na administrao direta do Governo do Estado do Maranho, nas esferas dos Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio, bem como no Ministrio Pblico e no Tribunal de Contas. A anlise neste estudo tambm se estender sociedade organizada no intuito de averiguar se as informaes atendem s suas necessidades atuais. Para melhor compreenso, este estudo est estruturado em quatro captulos alm desta introduo. O captulo 2 apresenta uma reviso bibliogrfica no que interessa aos propsitos objetivados. No terceiro captulo encontram-se descritos os mtodos aplicados para a consecuo dos objetivos definidos. Enquanto a pesquisa emprica apresentada no quarto captulo, cujo objetivo responder ao questionamento inicial. E, na sequncia, so analisados os resultados da pesquisa e as consideraes finais.

2 FUNDAMENTAO TERICA E ANTECEDENTES DA PESQUISA

Uma das atividades do Estado, objeto deste estudo, a atividade fiscal. Esta consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensvel realizao de necessidades cuja satisfao est sob responsabilidade do Estado, que se resume na realizao do bem comum (PEREIRA, 2003; HARADA, 2003). Por sua vez, a atividade fiscal realizada por uma administrao cujo governo, por fora constitucional, assume a forma republicana, no deve ser abstrada da participao dos governados desde a formulao das polticas pblicas, sua execuo at a forma de prestar contas dos atos efetivamente executados. Accountability um termo que ainda no tem traduo direta para a lngua portuguesa, mas tem sido, em geral, entendido por prestao de contas. Campos (1990) ressalta que o exerccio da accountability determinado pela qualidade das relaes entre governo e cidado. Completa o argumento, afirmando no haver condio de accountability enquanto o povo se definir como tutelado e o Estado como tutor. Nesse sentido, Przeworski (1999) afirma que somente haver accountability, ou seja, os governos sero responsveis, quando os cidados tiverem possibilidade de discernir aqueles que agem em seu benefcio e puderem impor-lhes sanes apropriadas, reelegendo os governantes que atuam em prol da coletividade e relegando ao exlio do cenrio poltico os que assim no o fazem. Para o World Bank Institute (2005) h um elemento central na equao da accountability que entender que se trata de um processo e no de um estado. A accountability exige que para ser responsvel, necessrio estar em movimento, trabalhar com a sociedade e os servios de contabilidade para melhorar o desempenho e a honestidade do governo, em vez de fazer o melhor de si para esconder a informao. Esta melhoria deve incluir uma accountability ex post, ex ante e simultnea. O comportamento pr-ativo que a accountability demanda exige dilogo, explicao e justificativa. Hendriksen e Van Breda (1999) afirmam que a accountability o incio e o fim da contabilidade. Ideia semelhante encontra-se nos argumentos de Nakagawa, Relvas e Dias Filho (2007) que asseguram ser a accountability a razo de ser da contabilidade. Mas, ento,

possvel ocorrer a accountability sem transparncia? Lock (2003) entende que a transparncia precede accountability. Ento, o que vem ser transparncia? Gomes Filho (2005) define transparncia como uma qualidade daquilo que se deixa atravessar pela luz, aquilo que se deixa iluminar e perceber. Enquanto Corbari (2004) entende que a transparncia viabiliza o acesso informao numa linguagem adequada. Na Administrao Pblica transparncia significa que informaes confiveis, relevantes e oportunas sobre as atividades do governo esto disponveis ao pblico e se tornem um elemento chave da boa governana ao assegurar a publicidade em relao s intenes, formulaes e implementaes das polticas pblicas (KONDO, 2002). Secchin (2008) corrobora o tpico afirmado e acrescenta que se tem observado uma grande quantidade de informaes, inteligveis, seja pelo vocabulrio demasiadamente tcnico, seja por repassar dados soltos sem vinculao comparativa com aes idnticas ou semelhantes. A transparncia adequada resulta em um clima de confiana, tanto internamente quanto nas relaes com terceiros. O desejo de disponibilizar para as partes interessadas o que de seu interesse deve ser maior do que a obrigao de informar. E tal atitude no deve restringir-se ao desempenho econmico-financeiro, mas, pelo contrrio, deve contemplar tambm os demais fatores que norteiam a ao gerencial (INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANA CORPORATIVA, 2009). A transparncia fiscal definida pelo FMI como um ambiente no qual sejam comunicados ao pblico, de forma compreensvel, acessvel e tempestiva, os objetivos de poltica, seu arcabouo jurdico, institucional e econmico, as decises de poltica e suas justificativas, os dados e informaes relativos s polticas monetrias e financeiras, e os termos da responsabilidade de cada rgo (FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL, 2001). No Brasil o instituto da transparncia na gesto fiscal institudo pela Lei Complementar n 101 de 04.05.2000, em seu artigo 48, assegurou como instrumentos de transparncia, aos quais dever ser dada ampla divulgao, inclusive em rede eletrnica de acesso pblico, os planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, prestaes de contas, pareceres prvios das prestaes de contas, relatrios resumido de execuo oramentria e de gesto fiscal, bem como as verses simplificadas desses documentos (BRASIL, 2000, art. 48). Assim sendo, a lei inovou ao tratar claramente de transparncia em meio eletrnico de acesso pblico e incorpora tendncia mundial, a divulgao das informaes fiscais. Akutsu e Pinho (2002)

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entendem que a inovao da legislao, pois consideram a internet o principal instrumento dos governos na sociedade da informao. Santana Jnior et al (2009) entendem que a principal contribuio que o uso da internet pode trazer para a divulgao das aes governamentais a reduo do custo do exerccio da cidadania. Assegura, ainda, a aludida lei, transparncia mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, da lei de diretrizes oramentrias e dos oramentos (BRASIL, 2000, art. 48). Fixou, tambm, a determinao de que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade (BRASIL, 2000, art. 48). Quase uma dcada aps a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal algumas iniciativas pblicas surgiram no pas, a exemplo do Governo Federal com o stio

www.portaldatransparencia.gov.br. No entanto, as iniciativas nos Estados e Municpios brasileiros foram tmidas, a ponto de levar o legislador federal a editar a Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009, alterando os artigos 48 e 73 da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, onde ambos tratam de transparncia e controle social. As alteraes visam a um incremento na transparncia da gesto pblica com vistas a melhorar o desempenho do controle social dos gastos pblicos. Ficou, ento, assegurada a transparncia mediante liberao ao inteiro conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico (BRASIL, 2009). Uma novidade, imposta pela alterao legal, foi a obrigatoriedade de divulgao pelos entes pblicos a qualquer pessoa fsica ou jurdica de informaes referentes despesa executada e receita arrecadada. No tocante execuo da despesa, obriga o diploma legal que sejam disponibilizados todos os atos praticados relativos ao processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, ao beneficirio do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio. No que toca receita, devem ser divulgados dados sobre o lanamento e o recebimento de todas as receitas dos rgos e entidades, inclusive no que se refere a recursos extraordinrios (BRASIL, 2009). A lei estabeleceu, ainda, prazos para cumprimentos das determinaes, aqui, descritas. No caso da Unio, Distrito Federal, Estados e os Municpios

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com mais de cem mil habitantes, um ano, a partir da data de publicao, isto , maio de 2010. E, como sano ao possvel descumprimento do princpio da transparncia, ficou vedado o recebimento de transferncias voluntrias. No falta arcabouo legal, na legislao brasileira capaz de possibilitar uma gesto transparente e condutora de boa governana. Regramento sinalizador de que a atuao do gestor na Administrao Pblica no ilimitada, e que este precisa prestar contas, permanentemente, de suas aes. Pois gesto transparente um meio necessrio, indispensvel, existncia do controle exercido pelo cidado contribuinte. E gesto transparente requer o uso da cincia com tcnica precisa capaz de transformar dados em informaes relevantes. A Contabilidade aplicada ao setor pblico o principal instrumento de controle dos recursos pblicos, onde se v materializado o meio de os gestores prestarem contas. E, neste sentido, a LRF estabelece que as contas de todos os entes da federao sejam consolidadas, sinalizando um progresso para a consistncia das informaes macroeconmicas governamental. As demonstraes contbeis produzidas, representando de modo justo os resultados alcanados, tornam-se fundamentais para comunicar aos cidados, interessados nas informaes pblicas, as boas prticas da governana pblica. Desta forma, a Contabilidade Pblica assume como funo social instrumentalizar o controle social com informaes que devem servir para ativar mecanismos de responsabilizao ao longo do tempo. J que as demonstraes so tcnicas contbeis que evidenciam, em perodo determinado, as informaes sobre os resultados alcanados e os aspectos de natureza oramentria, econmica, financeira e fsica do patrimnio de entidades do setor pblico e suas mutaes (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2008). As demonstraes, preparadas e emitidas pela contabilidade, devem possuir quatro caractersticas bsicas, para no comprometer a qualidade da informao, assegurando-se sua utilidade ao usurio final, a saber: compreensibilidade, relevncia, confiabilidade e comparabilidade (CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2008). Em atendimento caracterstica da compreensibilidade, as informaes contbeis devem ser apresentadas de forma direta e clara, para serem entendidas por quem possui um conhecimento razovel da atividade econmica analisada e de contabilidade (SZUSTER et

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al., 2008). A relevncia diz respeito utilidade das informaes para os usurios, ou seja, capacidade da informao alterar a compreenso do usurio sobre aquilo que o mesmo analisa. J a utilidade requer a confiabilidade, isto , a informao deve estar livre de erros. Enquanto a comparabilidade uma caracterstica da informao que disponibiliza ao usurio a condio de comparar o que foi apresentado da entidade ao longo do tempo. Ao longo deste referencial terico foi dado destaque a expresso governana pblica entendido por Azevedo e Anastsia (2002) e Diniz (1996) como a criao de caminhos de comunicao e de troca de informaes que possam permitir a participao da sociedade na elaborao, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas, e pela capacidade estatal de gerenciar esses canais. Para o Fundo Monetrio Internacional (1999) governana o processo onde as decises so tomadas e implementadas ou no implementadas. De maneira endgena, o processo pelo qual os rgos ou entidades pblicas conduzem os temas e gerem os recursos pblicos. Boa governana na gesto pblica remete a um formato de gesto que, primeiramente, deve ser livre de abusos e de corrupo, e, em seguida, estabelece respeito ao Estado de Direito. O entendimento de governana pblica deve ser, portanto o entender de Azevedo e Anastsia (2002), Diniz (1996) e do Fundo Monetrio Internacional (1999), ou seja, a capacidade da gesto em conduzir seus processos e polticas de maneira a permitir a troca de informaes entre seus financiadores, a coletividade, e admita a participao desses em todos os processos criando um formato capaz de coibir abusos e fomentar a democracia participativa. 2.1 O controle social O controle social a possibilidade de o Estado ser controlado por diversos grupos sociais (FONSECA; BEUTTENMULLER, 2007). Esse controle exercido pelo cidado no substitui o controle oficial, muito embora dependa deste ltimo para atingir sua eficcia. O controle pela sociedade organizada em detrimento do cidado individual assume uma dimenso de legitimidade. Afinal, pode o controlador efetuar o controle de si mesmo? O Estado pode assumir essa tarefa sobre ele mesmo? O ideal que, precipuamente, a cidadania organizada assuma este papel. No Brasil, a Democracia trouxe cidadania o instituto do controle social dos gastos pblicos fundamentado pela exigncia da publicidade e transparncia dos atos da gesto. Duas dcadas

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j passaram desde a reinstalao do regime democrtico de direito, e no raro notar-se que o exerccio da cidadania tem avanado entre os brasileiros. A sociedade est mais exigente e aos poucos est aprendendo a cobrar dos poderes constitudos respostas para suas inquietudes e necessidades. Por sua vez um dos mais importantes instrumentos de controle social diz respeito possibilidade de qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato ser parte legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidades aos rgos de controle externo e ao rgo competente do Ministrio Pblico (LC 101/2000, art. 73, redao dada pela LC 131/2009). O controle social tambm legitima qualquer cidado a propor ao popular que vise anular ato lesivo ao patrimnio pblico e a moralidade administrativa (CF art. 5, LXXIII). (BRASIL, 1988, 2000, 2009). Torres (2004) observa que muito se tem falado da importncia do cidado nas decises coletivas, e afirma que a sociedade civil organizada seria capaz de fazer presses bemsucedidas sobre os gestores, formuladores de polticas pblicas, visando aperfeioar e incrementar as aes do poder pblico. No entanto Zymler (2005) afirma ser forado admitir que a efetivao do controle somente eficaz se for conseguido o estabelecimento de vnculos sistmicos entre a sociedade civil organizada e os entes estatais encarregados do controle. Ento, os vnculos sistmicos so estabelecidos no momento em que o governo se dispe a colaborar na efetivao da plena cidadania, a partir da divulgao dos atos da gesto de receitas e despesas. 2.2 Antecedentes de pesquisa Esta pesquisa teve acesso a trabalhos como os que so apresentadas nesta seo, onde primeiro investigou-se a transparncia fiscal e sua relao com indicadores scio e econmicos e em segundo analisou-se a transparncia, observando-se a relao com os indicadores populacionais e educacionais dos municpios pesquisados. Santana Junior et al. (2009) apresentam estudos realizados no ano de 2007 sobre os nveis de transparncia fiscal eletrnica observados nos sites dos Poderes/rgos dos Estados e do Distrito Federal do Brasil e a sua associao com indicadores econmico-sociais dos seus respectivos Estados.

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O artigo objetivou levantar os nveis de transparncia fiscal divulgados via internet pelos Poderes/rgos dos Estados com base no atendimento aos preceitos institudos no art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para tanto, foi levantada a hiptese de que existe uma associao entre os nveis de transparncia fiscal eletrnica apresentado nos sites dos Poderes/rgos estaduais e a grandeza dos indicadores econmico-sociais dos seus respectivos Estados. No estudo foi definida uma populao de 207 sites, relacionados aos 135 Poderes/rgos pesquisados, e os dados levantados apontaram para a existncia mdia, em todos os casos, de relao entre os nveis de transparncia fiscal eletrnica dos Poderes/rgos analisados e os seus respectivos indicadores econmico-sociais selecionados, com exceo dos Ministrios Pblicos Estaduais, onde a associao no foi encontrada em nenhuma das situaes examinadas. No estudo podem ser examinados os instrumentos de transparncia fiscal eletrnica, de forma individual, e sua relao ao grau de aderncia s exigncias legais de divulgaes pela internet. O Maranho ocupa 13 posio dentre os 26 estados brasileiros. Lock (2003), no estudo sobre a Transparncia da Gesto Municipal atravs das Informaes Contbeis Divulgadas na Internet teve como foco constatar a imposio legal de ampla divulgao em meios eletrnicos de acesso pblico das prestaes de contas, das demonstraes contbeis e das audincias pblicas e seu cumprimento pelas prefeituras. A pesquisa averiguou a eficcia da Lei Complementar n 101 de 04 de maio de 2000 de maio de 2000 no que diz respeito ao instituto da transparncia fiscal. O levantamento teve incio pelos stios de 235 prefeituras composta de 27 prefeituras da capital e 202 do interior. O resultado da pesquisa apresentado conclui que as informaes geradas pela contabilidade pblica no atendem as imposies legais. Os planos, oramentos, as verses simplificadas dos planos e oramentos, as prestaes de contas, os pareceres prvios emitidos sobre as prestaes de contas, as audincias pblicas e as demonstraes contbeis exigidas por lei so poucos divulgados, varivel que torna a transparncia da gesto municipal comprometida. Esta pesquisa procurou avanar em relao aos estudos de Lock (2003) e Santana Junior et al. (2009) tendo em vista que aps procurar identificar as formas efetivas de transparncia fiscal

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por parte do Governo do Maranho e buscou, tambm, observar na sociedade civil organizada a necessidade de ter as informaes governamentais disponveis e de fcil acesso.

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3 METODOLOGIA
O processo de coleta iniciou-se em junho de 2009, atravs de levantamento na internet dos dados disponibilizados pelo poder pblico estadual como forma de dar transparncia aos recursos. Observou-se que os rgos pesquisados no dispunham, naquela poca, de stio exclusivo de transparncia a exemplo da experincia do Governo Federal. Partiu-se, ento, para averiguar a existncia de stios de domnio do Governo do Estado onde fosse possvel encontrar a evidenciao do oramento governamental e sua execuo. Buscou-se nos stios das secretarias de governo ligadas ao Poder Executivo, bem como nos demais rgos e poderes objetos desta pesquisa. Diante dos limitados dados encontrados, procurou-se aplicar um questionrio, construdo desta vez no intuito de averiguar como, onde e quando as informaes acerca da gesto fiscal foram disponibilizadas. Para tanto, as questes indagavam sobre os instrumentos de planejamento - Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei de Oramento Anual; sobre as prestaes de contas, o parecer prvio do Tribunal de Contas, as audincias pblicas, e as Demonstraes Contbeis emitidas. Os questionrios foram elaborados para serem aplicados aos 31 responsveis por gerar informaes relacionadas gesto oramentria, financeira e patrimonial, das 27 Secretarias de Governo, do Tribunal de Justia, do Ministrio Pblico, do Tribunal de Contas e da Assemblia Legislativa.Ademais, o processo de aplicao do questionrio foi realizado inicialmente com um contato telefnico, onde se tentava marcar horrio adequado para o contato com o respondente. Marcada a visita o encontro ocorria sempre no ambiente de trabalho do respondente. Este, aps conhecer o teor e a finalidade da pesquisa, decidia por responder ou no. O processo de visita no ocorreu com quatro sujeitos. Estes, aps contatos telefnicos, opinaram por receber o questionrio via e-mail. No entanto, enviados os e-mails, apenas trs deles responderam a pesquisa. E, da amostra total 27 questionrios foram respondidos. No decorrer desta pesquisa, em outubro de 2009, fora lanado o stio prprio de transparncia pelo Poder Executivo Estadual, que inicialmente teria o molde do stio de transparncia do Governo Federal. Diante do novo fato, a pesquisa realizou uma coleta do novo stio para,

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ento, levantar dados junto sociedade, com a aplicao de entrevista semiestruturada e direcionada s lideranas de dez organizaes da sociedade e a redao de economia de dois maiores jornais que circulam no Estado, ambos escolhidos por acessibilidade. As organizaes escolhidas tm suas sedes localizadas na capital maranhense, e contam com um expressivo nmero de integrantes, cerca de 6.093 no total, enquanto que os jornais alcanados pela pesquisa, juntos, registram uma tiragem de cerca de 30.000 unidades ao dia e tm sua circulao em 62 municpios do Estado. A inteno maior com as entrevistas era tentar identificar se a organizao necessitou de informaes fiscais do Governo e como se deu o atendimento desse tipo de demanda por parte do Governo. Os dados obtidos foram tabulados, utilizando-se a planilha eletrnica MS-Excel, para, posteriormente, serem tratados com o mtodo de anlise de contedo das informaes, apoiando-se em procedimentos interpretativos, que leva em considerao os fatores mais importantes que conduziro a atingir aos objetivos da pesquisa. (VERGARA, 2008). Os modelos de investigao partiram de questionamentos a serem respondidos no decorrer da pesquisa atravs de anlise dos dados coletados. Os pontos levantados foram elaborados relacionando-se as seguintes inquietudes: Publicao na internet dos Instrumentos de Transparncia Fiscal ditados pela Lei Complementar 101/2000. Semelhante ao trabalho realizado por Santana Jnior et al (2009) que concluram destacando a Maranho na 12 posio em nveis de transparncia quando relacionados aos demais estados da federao: Plano Plurianual, diretrizes oramentrias, oramentos e divulgao de realizao de audincias pblicas; Prestaes de contas e parecer prvio da prestao de contas de governo; Relatrios resumidos de execuo oramentria e relatrio de gesto fiscal; As verses simplificadas desses documentos; Divulgao das informaes fiscais inovadoras em relao legislao em vigor, elaboradas para atender ao controle social; Meios de franquear ao pblico acesso as informaes, diferente da internet; Freqncia em que eram disponibilizadas as informaes divulgadas.

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4 RESULTADO DA PESQUISA O Maranho o oitavo maior Estado em extenso territorial no pas e segundo maior do Nordeste. Dividido em 217 municpios, conta com uma populao estimada em 6.118 milhes de habitantes, a 10 maior populao do pas (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2006), capaz de proporcionar ao Governo do Estado, em 2009, uma arrecadao estimada de R$ 7,254 bilhes e uma previso de arrecadao para o exerccio de 2010 na ordem de R$ 8,449 bilhes1 (MARANHO, 2009a, 2009b). O Estado padece de baixos ndices scioeconmicos que o remetem ltima posio entre os Estados da Federao Brasileira em renda per capita, ou seja, R$ 1.949,00 e conta com um ndice de desenvolvimento humano (IDH), medido em 2005 de 0,683 superando somente Alagoas que apresentou ndice de 0,677. Este ltimo ndice considera renda per capita, grau de escolaridade e expectativa de vida da populao, e medido com escala que varia de 0 a 1, para sinalizar a qualidade de vida da populao. (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2006). A estrutura administrativa direta para gerenciar o Estado conta, atualmente, com 29 secretarias ligadas ao Chefe do Poder Executivo, para o exerccio de suas funes tpicas. Alm da estrutura do Poder Judicirio, do Poder Legislativo, do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas. 4.1 Transparncia fiscal na internet Inicialmente, este estudo pesquisou os stios da internet, em julho do corrente ano, quando foi constatada a inexistncia de pgina eletrnica pblica exclusiva de transparncia, a exemplo da experincia do Governo Federal. Partiu-se, ento, para averiguar a existncia de stios de domnio do Governo do Estado. Entre os 33 rgos pesquisados, verificou-se que nove deles no dispem de stios individualizados na internet em um percentual da amostra em torno de 27%, onde todos os rgos eram ligados ao Poder Executivo. Dentre os 24 rgos que possuem seus stios, 13 no so utilizados para divulgao de informaes da gesto fiscal, nem mesmo possuem direcionamento para os stios que divulgam dentro do ente Estadual.
1

No foi possvel demonstrar a posio ocupada pelo Maranho em relao aos demais Estados brasileiros, no tocante a previso do oramento anual. Contudo, dados de execuo oramentria consolidado pela Secretaria do Tesouro Nacional no exerccio de 2008 demonstram que o Estado arrecadou 1,75% do montante arrecadado pelos Estados brasileiros.

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Os rgos que no conservavam cuidados de deixar suas informaes fiscais expostas publicamente, 66% da amostra, todos ligados ao Poder Executivo, informaram que a unidade central de contabilidade daquele Poder disponibilizava as devidas informaes aos cidados, no seu stio. A centralizao das informaes seria, sem dvida, o fator facilitador para o cidado. Ocorre que a Secretaria Adjunta de Contadoria do Poder Executivo, quando divulgou os atos e fatos da gesto, o fez de forma universal e sinttica, conduzindo frustrao quem busca a uma informao com necessidades, caractersticas especficas e por vezes analticas. Diante dos fatos, passou-se a apurar a pesquisa pelos Poderes, incluindo o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas, percebendo-se que todos os Poderes dispem de stio na internet.
PLANO PLURIANUAL PODER LEGISLATIVO MINISTRIO PBLICO TRIBUNAL DE CONTAS PODER JUDICIRIO PODER EXECUTIVO No disponvel No disponvel No disponvel No disponvel Disponvel LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS No disponvel No disponvel No disponvel No disponvel Disponvel LEI DE ORAMENTO ANUAL No disponvel No disponvel No disponvel No disponvel Disponvel

Quadro 1 - Divulgao dos Instrumentos de Planejamentos do Estado do Maranho, 2009

O Quadro 1 evidencia os instrumentos de planejamento disponveis nas esferas de Poder do Maranho, onde foi possvel observar que somente em stio do Executivo, especificamente, na home page da Secretaria de Estado de Planejamento que se pode encontrar, na ntegra, as leis que instituem o Plano Plurianual (PPA), as Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Oramento Anual (LOA). Os demais no disponibilizam nem mesmo a parte dos planejamentos atinentes exclusivamente ao seu comando. Um dado observado, ainda, foi a ausncia dos instrumentos de planejamento PPA, LDO e LOA em suas verses simplificadas em atendimento legislao fiscal, e necessidade de se criar indicadores quando da divulgao destes documentos, ou seja, dar acesso a informaes governamentais de modo simples, requisito facilitador da utilidade para os usurios da informao. Por sua vez, no foi observada nenhuma informao acerca das audincias pblicas realizadas como incentivo a participao popular na elaborao do PPA, da LDO e dos Oramentos, contrariando-se o disposto no pargrafo nico do art. 48 da Lei Complementar 101/2000 (BRASIL, 2000).

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PODER LEGISLATIVO

PRESTAO DE CONTAS ANUAL E PARECER PRVIO DO TCE RELATRIO DE GESTO FISCAL RELATRIO RESUMIDO DE EXECUO ORAMENTRIA BALANO ORAMENTRIO BALANO FINANCEIRO BALANO PATRIMONIAL DEMONSTRAO DAS VARIAES PATRIMONIAIS

Indisponvel Disponvel Disponvel Disponvel Disponvel Disponvel Disponvel

Indisponvel Disponvel Disponvel Indisponvel Indisponvel Indisponvel Indisponvel

Indisponvel Disponvel Disponvel Indisponvel Indisponvel Indisponvel Indisponvel

Indisponvel Disponvel Disponvel Indisponvel Indisponvel Indisponvel Indisponvel

Indisponvel Disponvel Disponvel Indisponvel Indisponvel Indisponvel Indisponvel

Quadro 2 - Outras divulgaes de informaes sobre a gesto fiscal do estado do Maranho na internet, 2009

O Quadro 2 evidencia outras informaes disponveis, pela Assemblia Legislativa, pelo Ministrio Pblico Estadual, Tribunal de Contas, Tribunal de Justia e pelas secretarias ligadas ao Poder Executivo, no que tange s exigncias legais de acessibilidade em meio eletrnico dos atos e fatos ocorridos na gesto por fora da Lei de Responsabilidade Fiscal. A ntegra da Prestao de Contas Anual e o Parecer Prvio emitido pelo Tribunal de Contas nas contas de governo ficaram indisponveis, entrando em desacordo com os ditames da Lei Complementar N 101, de 04 de maio de 2000, em seu artigo 48 (BRASIL, 2000). No entanto foram divulgadas as demonstraes contbeis, elaboradas por fora da Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, e que por determinao do Tribunal de Contas do Maranho compem, juntamente com outros relatrios, a prestao de contas anual. As demonstraes contbeis em referncia so compostas pelos Balanos Oramentrio, Financeiro, Patrimonial e pela Demonstrao das Variaes Patrimoniais (BRASIL, 1964). Essas demonstraes foram disponibilizadas somente pelo Poder Executivo de forma conjunta e sinttica, descumprindo o mandamento legal, imposto no artigo 50 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que determina elaborao das demonstraes contbeis de cada

TRIBUNAL DE CONTAS

MINISTRIO PBLICO

PODER JUDICIRIO

PODER EXECUTIVO

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rgo, isolada e conjuntamente (BRASIL, 2000). O Quadro 2 revela que os Relatrios de Gesto Fiscal e os Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria foram divulgados com unanimidade pelos Poderes e rgos pesquisados. Esses relatrios evidenciam a execuo do oramento pblico em sua periodicidade quadrimestral e bimestral, respectivamente. Ocorre o fato de haver um interesse comum na divulgao dos relatrios citados pelos sujeitos da pesquisa, paralelamente a um desinteresse igualmente comum pela divulgao das demais informaes constante no Quadro 2, isto chamou a ateno da autora durante a pesquisa. No entanto, outro dado pode ser extrado dos fatos, qual seja: a ausncia de publicao na ntegra da prestao de contas, do parecer prvio e das demonstraes contbeis citados no Quadro 2. Isto no causa sano administrativa ou fiscal ao Estado, menos ainda aos Poderes ou rgos de forma isolada; j as ausncias de publicidade em meios eletrnicos dos Relatrios de Gesto Fiscal e dos Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria acarretariam ao Estado as seguintes sanes legais: 1) impossibilidade de receber transferncias voluntrias e, 2) impossibilidade de contratar operaes de crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria, at que a situao fosse regularizada (BRASIL, 2000). Como anteriormente citado, fora lanado em outubro de 2009, portanto, durante a realizao desta pesquisa, pelo Poder Executivo Maranhense a homepage

www.portaldatransparencia.ma.gov.br que traz na pgina principal a informao de que o propsito nico do stio imprimir maior rigor no controle dos gastos governamentais, e tambm dar-lhes inteira publicidade para conhecimento da populao. Por outro lado, dados no stio informam, ainda, tratar-se de um instrumento pelo qual o cidado pode acompanhar a execuo financeira do Poder Executivo do Estado do Maranho, e avisa ser mais uma ao do Governo para garantir a boa e correta aplicao dos recursos pblicos e o combate corrupo. A pesquisa no portal da transparncia Estadual ocorreu em dezembro de 2009 e nele foi possvel encontrar uma variedade maior de informaes.

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INFORMAES DISPONVEIS NO PORTAL DA TRANSPARNCIA Balancete Mensal da Despesa Balancete Mensal da Receita Balano Financeiro Balano Oramentrio Balano Patrimonial Demonstrao das Variaes Patrimoniais Despesas com Dirias Despesas com Pessoal Despesas por Ao Despesas por Favorecido Despesas Por Funo Despesas Por Natureza Despesas por rgo Dvida Flutuante Dvida Fundada Lei de Diretrizes Oramentria Lei de Oramento Anual Mapa Comparativo da Receita Programao Financeira dos rgos Receita e Despesa por Categoria Econmica Despesas da Administrao Direta Relatrio de Gesto Fiscal Relatrio Resumido de Execuo Oramentria Resumo Geral da Receita Transferncia a Municpios

EXERCCIO FINANCEIRO DE REFERNCIA 2008 e 2009 2008 e 2009 2006 a 2008 2006 a 2008 2006 a 2008 2006 a 2008 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2009 2006 a 2008 2006 a 2008 2001 e 2009 2009 e 2010 2005/2006, 2006/ 2007, 2008/ 2009 Maio, Junho e Julho/2009 2003 a 2008 2008 2001 a 2009 2001 a 2009 2008 2009

Quadro 3 - Relatrios disponveis no Portal da Transparncia do Poder Executivo, Maranho, 2009

O Quadro 3 ilustra os tipos de informaes disponveis no stio de transparncia fiscal mantido pelo Poder Executivo do Maranho. Neles foram disponibilizadas informaes de execuo do oramento, em sua maioria os valores alocados na lei para o Poder Executivo. A no uniformidade nos perodos de referncias dos relatrios merece destaque. Os Relatrios de Gesto Fiscal, os Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria e a Lei de Diretrizes Oramentrias contam com a maior amplitude temporal, nove anos (2001 a 2009), enquanto dados como a Programao Financeira dos rgos so elucidados apenas quando referentes aos meses de maio a julho/2009. Um ordenamento lgico e tempestivo dos perodos de referncias das informaes faz com que o Governo torne sua comunicao com os usurios externos, o cidado, mais confivel, facilitando a anlise e dando origem responsabilizao (FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL, 2001).

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As informaes dos oramentos estaduais trazem os dados relativos a todas as receitas e despesas do ente federativo, visto que os dados do arquivo trazem a ntegra da lei, que por princpio oramentrio uma nica pea legislativa (BRASIL, 1964, art. 2). A pesquisa detectou que o portal no disponibiliza arquivo relacionado ao Plano Plurianual. Este plano de governo, se disponvel, poderia apresentar informaes claras, capaz de trazer utilidade para usurios externos, haja vista que ele demonstra os gastos do governo de forma regionalizada, os objetivos traduzidos em programas e as metas que sero perseguidas. E, tambm, por se tratar de um plano com a periodicidade quadrienal. Quando acompanhado, capaz de trazer comparaes, de forma simples, das intenes iniciais de governo e suas atuaes reais. O Quadro 3 elucida as Leis de Oramento Anual e de Diretrizes Oramentrias so disponibilizadas. No entanto, tal disponibilidade ocorreu na ntegra, sem a preocupao de trazer as verses simplificadas, como determina a legislao em vigor (art.48 da LRF). As demonstraes contbeis constantes, tambm, no Quadro 3, ou seja, os Balanos Oramentrios, Financeiros, Patrimonial, as Demonstraes das Variaes Patrimoniais e os Balancetes, no trazem a preocupao de facilitar a compreenso do usurio no aspecto da comparabilidade, visto que so documentos que acompanham de forma isolada o perodo de referncia, sem o cuidado de mostrar dados de perodos anteriores simultneos. O Quadro 3 faz meno a relatrio de Transferncia a Municpios onde esto disponveis informaes sobre os recursos pblicos estaduais transferidos para os municpios. Tais informaes podem ser filtradas por regio, rgo, funo de governo, natureza do gasto, ao e o favorecido. As informaes detalhadas ajudam a fortalecer o controle social nos Municpios do Estado. Os dados disponveis referentes a despesas com dirias, pessoal e as demais despesas que so postas em evidncia nas opes seguintes: por natureza, funo de governo, ao, rgo e o favorecido da despesa, conforme Quadro 3, demonstra, apenas, as relativas ao perodo de janeiro a novembro de 2009, comprometendo a comparabilidade da informao. O portal disponibiliza, tambm, grficos comparativos da realizao da despesa com dirias, passagens e locomoo, combustvel e um grfico consolidando as quatro despesas mencionadas. No entanto, tais grficos ilustrativos s comunicam a realizao das despesas no perodo de janeiro a julho de 2009.

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O stio expe, tambm, um glossrio que elucida os termos tcnicos referentes linguagem contbil, oramentria e financeira utilizada nas informaes ali disponibilizadas, que serve como auxilio aos que buscam a informao, mas no dominam os termos comumente empregados nos relatrios administrativos e fiscais. Muito embora o glossrio venha a mostrar uma iniciativa do Governo com vistas a uma comunicao mais ativa ficou, ainda, um espao na comunicao que poderia ser preenchido com notas explicativas dos dados, relatrios de atividades ou de gesto que poderiam trazer, tambm, indicadores de eficincia, eficcia, economicidade e a legalidade dos atos. A lacuna na informao poder ser exemplificada com os relatrios de Receita e Despesa por Categoria Econmica (Quadro 3), que mostram as despesas de forma distintas entre as realizadas com a manuteno da mquina estatal e as realizadas com os investimentos pblicos; e relatrios de Despesas da Administrao Direta (Quadro 3) que evidenciam as despesas com manuteno e investimentos; mas, desta vez, apenas com as atividades ligadas diretamente aos chefes de cada Poder, excludas ento as realizadas pelas autarquias, fundaes pblicas e as sociedades de economia mista. No entanto, esses relatrios no informam se por categorias econmicas ou por administrao direta os dados esto restritos ao Poder Executivo ou a todo o Estado. Os dados coletados em julho comparados com a coleta realizada em dezembro de 2009 expressam um avano ainda tmido na transparncia do Poder Executivo Estadual, uma vez que os gastos dirios no foram disponibilizados, a saber, a tempestividade, atributo indispensvel relevncia da informao no fora atingida. 4.2 Outras ocorrncias de transparncia fiscal Identificadas as informaes disponibilizadas ao pblico nos stios dos poderes e rgos pblicos pesquisados, foi aplicado um questionrio junto ao setor de contabilidade de cada rgo, onde se buscava: 1) identificar informaes diferentes daquelas ditadas pela legislao em vigor; 2) outros meios de franquear ao pblico acesso a informaes, atravs de jornais, de revistas, de relatrios editados e distribudos pelos rgos ou acesso irrestrito para consulta pblica no prprio local; e, 3) a frequncia em que eram disponibilizadas. O Quadro 4 demonstra as informaes coletadas na aplicao do questionrio referente identificao de outras informaes que os rgos pudessem ter disponibilizado, que no

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representassem fora de lei ou qualquer outro ato imperativo, mas apenas uma importante contribuio causa da boa governana.
LEGISLATIVO TRIBUNAL DE CONTAS X

RELATRIOS DISPONIBILIZADOS

1 2 3

Demonstrativos de suprimentos de fundos concedidos Relatrios de dirias concedidas Notas de empenho e ordens bancrias emitidas

X X

Quadro 4 - Informaes distintas das impostas pela legislao, Maranho, 2009

Evidncia apresentada no Quadro 4 indica que o Poder Legislativo no apresentou nenhuma outra tentativa de comunicar aos cidados seus atos, no papel de gestor de recursos oriundos da coletividade. Este ltimo ficou limitado a divulgar dois nicos relatrios: o Resumido de Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal. O Ministrio Pblico aparece nico a disponibilizar demonstrativos de suprimentos de fundos concedidos aos seus servidores e membros. O Executivo acompanhado do Ministrio Pblico disponibiliza informaes de dirias concedidas aos seus servidores identificados por nome, local do deslocamento, o valor unitrio da diria e o total concedido. Esses dados seriam mais teis se fossem acompanhados dos demais gastos oriundos daquela viagem, como passagem e, quando for o caso, dos custos de cursos, treinamento; enfim, de informaes analticas que apontassem para resultado da ao e no simplesmente dados isolados. O Judicirio e o Tribunal de Contas aparecem disponibilizando as notas de empenho e ordens bancrias emitidas no decorrer da execuo oramentria. Por estes documentos revelarem nome do favorecido, valor do gasto, discriminao do objeto adquirido ou servio prestado tornam-se pea inibidora de possveis abusos. 4.2.1 Meios de Transparncia Pesquisa do IBGE (2006) demonstra que, entre os maranhenses com idade superior a 10 anos, apenas 7,7% em 2005, e 20,2% em 2008 acessaram a internet. Dados que posicionam o Maranho na penltima posio em relao aos demais Estados do Nordeste, posio esta que no foi alterada em relao pesquisa do IBGE de 2005. (INSTITUTO BRASILEIRO DE

MINISTRIO PBLICO X X

JUDICIRIO

EXECUTIVO

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GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2008). Diante de baixos ndices de acesso dos Maranhenses rede mundial de computadores, procurou-se identificar outras iniciativas e meios utilizados pelo Governo para prprio ato prestar contas sociedade (accountability).

Grfico 1 - Meios utilizados para prestar as informaes sociedade, Maranho, 2009

Os dados coletados evidenciam apenas trs meios de transparncia: 1) a internet; 2) o dirio oficial; e, 3) o acesso irrestrito para consulta pblica no prprio local, conforme exposto no Grfico 1. Verificou-se entre os pesquisados que apenas o Ministrio Pblico sinalizou que mantm cpia da prestao de contas, enviada ao controle externo, dentro de sua sede, disponvel para acesso irrestrito pelo cidado comum ou pela sociedade organizada. No Poder Executivo, no foi constatada nenhuma secretaria de governo que mantivesse cpia da prestao de contas anual de forma individualizada, ou seja, apenas a do prprio rgo, ou menos ainda, de forma integral, do Poder por um todo, disponvel para acesso pblico. A Secretaria Adjunta de Contabilidade, rgo Central de Contabilidade do Executivo, guardi da informao contbil resultante na prestao de contas no dispe de espao ou estrutura fsica adequada para a ocorrncia de pesquisas eventuais. O Poder Judicirio e o Legislativo, bem como o Tribunal de Contas, sinalizaram que, nos referidos rgos, a transparncia dos seus atos ocorrem pela divulgao no dirio oficial do Estado e na internet. Os rgos, constantes da amostra, foram unnimes em responder que usaram como meio de

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transparncia o Dirio Oficial do Estado. No que pese ser o veculo oficial de governo, para o atendimento ao princpio constitucional da publicidade administrativa, a pesquisa buscava outras iniciativas. 4.2.2 Freqncia com que as informaes foram disponibilizadas A pesquisa procurou averiguar a freqncia com que os dados apresentados nos Quadros 1, 2, 3, e 4 eram disponibilizados. O que foi constatado evidenciado no Quadro 5.
QUADRIIMESTRAL

BIMESTRAL

MENSAL

DIARIO

RELATRIOS / FREQUNCIA

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

Balancete mensal da despesa Balancete mensal da receita Balanos financeiros Balanos oramentrios Balanos patrimoniais Demonstraes das variaes patrimoniais Demonstrativos da despesa extra-oramentria Demonstrativos da despesa oramentria Demonstrativos das receitas auferidas no rgo Demonstrativos de suprimentos de fundos concedidos Despesas com dirias Despesas com pessoal Despesas da administrao direta por categorias econmicas Despesas por ao Despesas por favorecido Despesas por funo Despesas por natureza Despesas por rgo Dvida flutuante Dvida fundada Lei de Diretrizes Oramentria Lei de Oramento Anual Mapa comparativo das receitas Notas de empenho e ordens bancrias emitidas Plano plurianual Programao financeira dos rgos Receita e despesa por categoria econmica Relatrio de gesto fiscal Relatrio resumido de execuo oramentria X X

X X X X X X X X X

X X X X X X X X X X X X X X X X X X

Quadro 5 - Frequncias das Informaes Divulgadas pelo Governo do Maranho, 2009

ANUAL

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O cenrio encontrado, conforme o quadro 5, revela que informaes dirias, conforme exige a legislao em vigor, ainda no esto sendo disponibilizadas, isto , liberao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico (BRASIL, 2009). As informaes encontradas com periodicidade mensal so disponibilizadas aps dois ou trs meses, passado o encerramento do perodo. E essa intempestividade com que as informaes so disponibilizadas pode lev-las irrelevncia. Qualquer informao, para ser til ao usurio, precisa ser disponibilizada a tempo de ser efetiva, ser til aos propsitos finais dos usurios. (SZUSTER et al., 2008). 4.3 Instituio consultadas Foram alvo desta pesquisa organizaes da sociedade que necessitassem de dados ou informaes oriundas do Governo do Maranho para atingir seus objetivos finais. A escolha ocorreu por acessibilidades a dois sindicatos, oito associaes de classe e dois jornais de grande circulao no Estado, os quais mantm suas sedes em So Lus, a Capital do Estado. As Associaes e Sindicatos somam juntos 5.706 associados, e os jornais mantm uma tiragem mdia diria de 30.000 exemplares, distribudos em 62 municpios do Estado. As associaes tm em geral, dentre outras, a finalidade de promoo de aes de valorizao de seus membros implementando medidas que visem busca dos interesses dos associados; enquanto os Sindicatos tm, entre outras, a finalidade de representar, junto s autoridades administrativas e judiciais, os interesses gerais e individuais de seus filiados. As entrevistas foram feitas com os lderes das associaes, dos sindicatos e com os redatores chefe das sees de economia dos jornais, conduzidas no sentido de extrair: 1) se a instituio j havia demandado informaes acerca das receitas e das despesas realizadas pelo governo do Estado do Maranho; 2) para quais propsitos foram demandadas as informaes; 3) se as informaes demandadas foram de fcil acesso; 4) onde elas foram obtidas.

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ENTIDADES

N DE INTEGRANTES/ N DE TIRAGENS

INFORMAES DO GOVERNO

Associao dos Magistrados do Maranho Associao dos Membros do Ministrio Pblico do Estado do Maranho Associao dos Professores da Universidade Estadual do Maranho Associao dos Servidores da Procuradoria Geral de Justia Associao dos Servidores da Universidade Estadual do Maranho Associao dos Servidores do Tribunal de Contas do Estado do Maranho Sindicato dos Servidores do Tribunal de Justia do Estado do Maranho Associao dos Delegados de Polcia Civil do Estado do Maranho Sindicato dos Policiais Civis do Estado do Maranho Sindicato dos Funcionrios do Grupo TAF Jornal o Estado do Maranho Jornal O Imparcial

363 387 603 500 300 490 1.600 290 1.300 260 25.000 5.000

NO SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM SIM

Quadro 6 Instituies que buscaram informaes fiscais do Governo do Maranho

Na sequncia foi indagado aos que afirmaram ter tido necessidade de informaes estatais sobre quais propsitos foram demandadas as informaes. O que foi observado est apresentado no Quadro 6.

Grfico 2 - Propsitos das informaes demandadas, 2009

Nas entrevistas foi possvel observar que as informaes foram demandadas a partir das finalidades apontadas no Grfico 2, nas quais 27,27% sinalizaram que as informaes foram necessrias quando da busca por alteraes em ambiente de trabalho; 9,10% afirmaram que as necessidades surgiram derivadas de litgios judiciais nos quais se buscava cumprimento de precatrios judiciais; 18,18% dos entrevistados, os redatores de jornais, afirmaram que

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buscavam dados para cobertura jornalsticas (todos os redatores entrevistados); enquanto que a maioria 45,45% teve as demandas a partir de negociaes salariais. Extrai-se, ento, que h uma diversidade entre os tipos de demandas apontadas, cada uma restrita aos objetivos das organizaes (usurias da informao). Portanto, caberia ao governo neste momento, fazer consultas pblicas sobre que tipos de informao o cidado busca, derivadas de seus atos, ou mesmo deixar canal aberto para atender aos organismos sociais ou indivduos quando de suas necessidades. Contudo, o que foi coletado nas entrevistas, do total dos que procuraram informaes, 11 entidades. Foi um relato de grande dificuldade de acesso, desperdcio de tempo; enfim, um desgaste pessoal e institucional por parte daqueles que queriam apenas ter acesso e so recepcionados pela vias da inacessibilidade das informaes.

Grfico 3 - Acesso s Informaes Demandadas, 2009

O Grfico 3 apresenta a forma como as instituies pesquisadas obtiveram as suas informaes. O resultado apresentado esclarece que 9,10% conseguiram acessando o Dirio Oficial. 18,18% buscaram junto s secretarias de governo. 36,32% usaram atalhos junto a amizades construdas com agentes polticos ou servidores pblicos. As assessorias de imprensa dos rgos foram responsveis por 9,10% da acessibilidade. Consultorias foram citadas no percentual de 9,10%. Os sindicatos foram responsveis por 9,10 %. Enquanto h registro entre aqueles que, quando necessitaram de informaes governamentais no as

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obtiveram, na ordem de 9,10%. 4.4 Discusso dos resultados Foi possvel encontrar, divulgados integramente, os instrumentos de planejamentos: plano plurianual, diretrizes oramentrias e oramento anual somente em dois stios do Poder Executivo. No entanto, em todos os rgos da pesquisa as verses simplificadas destes documentos foram ignoradas como relatrios de transparncia, bem como as informaes de realizao de audincias pblicas para construo dos planos e oramento. Esta ausncia, alm de descumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal, rompe com caracterstica qualitativa da informao - a compreensibilidade. A verso simplificada, especialmente do Oramento Anual e o Plano Plurianual trariam grande serventia a um usurio, haja vista se tratar de uma pea extensa que traz grande dificuldade de manuseio. A ntegra das prestaes de contas e o parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas na prestao de contas de governo no foram encontrados divulgados, descumprindo, ento, mandamento legal. Entretanto, foram divulgados pelo Poder Executivo as demonstraes contbeis: Balano Oramentrio, Balano Financeiro, Balano Patrimonial e as Demonstraes das Variaes Patrimoniais, relatrios estes que compem a prestao de contas exigidas pelo Tribunal de Contas do Estado. As demonstraes contbeis foram disponibilizadas de forma conjunta com os demais rgos e Poderes, de forma sinttica, descumprindo-se o mandamento legal, que determina elaborao de tais demonstraes tambm de forma isolada. (BRASIL, 2000). A apresentao das demonstraes contbeis est desacompanhada de quaisquer relatrios de gesto, de atividades ou mesmo notas que tornem os fatos melhor elucidadas ao pblico externo. No que pese s notas explicativas somente serem obrigatrias, por fora das Normais Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico, a partir do exerccio de 2010, a ausncia de qualquer tentativa de explicar os atos da gesto pblica compromete a qualidade da informao contbil no quesito compreensibilidade. Quesito este que, quando no observado, poder comprometer outra qualidade bsica da informao: a relevncia. Os Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal foram os nicos relatrios onde sua divulgao ocorreu por todos os poderes e rgos do Estado. Esta

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pesquisa percebeu que a ausncia de transparncia nesses relatrios pode levar o ente federativo s sanes administrativas ou fiscal tais como: impossibilidade de receber transferncias voluntrias e a impossibilidade de contratar operaes de crdito (BRASIL, 2000), a divulgao das informaes fiscais se revela com foco na legalidade das aes cuja inobservncia trar prejuzos econmicos e financeiros. O Poder Legislativo no apresentou nenhuma informao que inovasse a legislao em vigor; enquanto o Ministrio Pblico, sozinho, disponibilizou o demonstrativo de suprimentos de fundos concedidos aos seus servidores e membros; j o Executivo acompanhado do Ministrio Pblico disponibilizou informaes de dirias concedidas aos seus servidores. Esses dados de dirias concedidas ganhariam um grau maior de utilidade se fossem acompanhados dos demais gastos oriundos da viagem, como passagem e, quando for o caso, dos custos de cursos, treinamento:, enfim, de informaes analticas que apontassem para resultado da ao e no simplesmente dos dados isolados. O Judicirio e o Tribunal de Contas aparecem disponibilizando as notas de empenho e ordens bancrias emitidas no decorrer da execuo oramentria. Dados esses que sozinho no informam se os gastos efetuados tiveram ligao com objetivos e metas definidos nos planos e oramentos. A confiana na legalidade da informao, neste caso, carece de elementos mais consistentes, como a vinculao dos gastos a metas e objetivos previamente definidos. A ausncia da inteno em comunicar dados, analiticamente, restringe a utilidade da informao, beirando a inutilidade. Elementos capazes de permitir a comparabilidade com perodos anteriores, uma maior compreensibilidade, nos casos em anlises, a clareza da relao dos gastos com objetivos e metas estabelecidos, isto asseguraria ao usurio final maior relevncia e utilidade da informao. Quando foram observados os meios de franquear acesso pblico s informaes fiscais, evidncias apontaram a internet, o dirio oficial e a consulta pblica no prprio local. A internet foi nesta pesquisa apresentada como uma ferramenta de baixo custo diante do necessrio exerccio da cidadania. No entanto, nmeros do IBGE ranqueiam o Maranho na penltima posio em relao aos demais Estados do Nordeste com relao ao nmero de residncias com acesso rede mundial de computadores (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2006). Portanto, isso sugere a necessidade de a sociedade

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utilizar outros meios de acesso s informaes sobre o Governo. Quando se analisou a frequncia em que eram disponibilizadas as informaes divulgadas, foi encontrado um cenrio de baixa tempestividade. A tempestividade da informao gerencial na gesto pblica aliada a uma apresentao analtica elemento inibidor da corrupo, ao passo que informaes intempestivas e sintticas podem fomentar prticas irresponsveis, imorais e inaceitveis pela democracia.

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5 CONSIDERAES FINAIS
A pesquisa exposta neste trabalho props investigar a efetividade da transparncia fiscal, para efeito do controle social, na gesto dos recursos pblicos no Governo do Estado do Maranho. Enquanto era realizado um levantamento da literatura pertinente, surgiu um novo dado na legislao brasileira: a alterao na Lei Complementar 101/2000, exigindo uma atitude aguerrida por parte do gestor fiscal responsvel, maior efetividade na transparncia fiscal. Tal alterao sugeriu inferir que a atitude do legislador, face alterao da legislao em vigor, sinalizava para uma limitada aplicao dos ditames da transparncia dos atos e fatos da gesto, especialmente no que tange tempestividade do que est sendo apresentado pelos governos brasileiros, mesmo aps quase uma dcada de imposio do instituto da transparncia. A pesquisa seguiu seu foco inicial, na tentativa de alcanar objetivos previamente delineados. Nesta linha, podem-se constatar os vrios instrumentos ou relatrios utilizados pelo Governo do Maranho, nas suas trs esferas de poder, bem como no Ministrio Pblico e no Tribunal de Contas do Estado para dar transparncia as suas gestes fiscais nos stios da internet. No que pese ter-se constatado vrios relatrios disponveis pelos rgos e Poderes do Maranho, grande parte do que exigido pela legislao brasileira vigente no est sendo atendido. Com as excees dadas aos relatrios cujas omisses em suas publicidades acarretariam sanes fiscais ao Estado, como a proibio de receber transferncias voluntrias, e tambm a proibio de contratar operao de crdito. Tentativas foram implementadas, nesta pesquisa, no sentido de identificar outras formas de comunicar accountability a partir da evidenciao dos atos. Esperava-se encontrar uma forma inovadora, focando as expectativas do controle social. Entretanto, dos dados coletados

atravs da internet e pela aplicao de questionrio, no foi possvel identificar informaes analticas que comprovassem metas atingidas ou resultados alcanados, ou seja, a efetividade das aes governamentais no Estado, mas um nmero significativo de informaes isoladas e sintticas, como os quatro Demonstrativos Contbeis, apresentados genunamente na forma da lei. Buscou-se avaliar a frequncia com que as informaes foram divulgadas, e o que se concluiu que a tempestividade das informaes comprometida com carncia de informaes dirias

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sobre a execuo da receita e da despesa capazes de minimizar danos, inibir corrupes e aumentar a credibilidade na gesto, embora todos os entes pesquisados disponham de tecnologias suficientes produtoras das informaes fiscais em tempo real. O desenvolvimento da pesquisa e os resultados obtidos rejeitaram a primeira suposio a respeito da transparncia fiscal se efetivar, no mbito de uma gesto pblica Estadual, em atendimento a todos os dispositivos impostos pela Lei Complementar 101 de 04.05.2000, vez que somente alguns deles esto sendo atendidos. Por sua vez, a segunda suposio diz que a transparncia fiscal efetivada no se limita aos ditames legais, mas avana para fortalecer as relaes permanentes entre o governo e os cidados, foi rejeitada. No entanto, identificamos que os cidados pouco esto envolvidos no processo de participao ativa, visto que h uma acomodao diante das negativas de informaes pblicas, por parte dos agentes ou servidores pblicos. Tal acomodao foi traduzida pela formao dos atalhos, como recorrer a amizades, sindicatos e consultorias em vez de fazer-se presso sobre o poder pblico para que aperfeioe suas aes rumo a democracia. Neste sentido, constatou-se a necessidade de fortalecimento dos vnculos sistmicos entre o poder pblico e a sociedade organizada, esta deve participar ativamente do processo e aquele deve dispor-se a divulgar os atos da gesto fiscal. 5.1 Resposta ao problema O questionamento inicialmente levantado resultou na seguinte indagao: a transparncia fiscal prestada pelo governo do Estado do Maranho orientada para o controle social da gesto dos recursos pblicos? As evidncias empricas apresentadas levam a concluir que o Estado do Maranho, nas suas esferas de Poder, juntamente com os rgos de controle externo, o Tribunal de Contas e o Ministrio Pblico, tm o processo de transparncia fiscal realizado, em quase sua totalidade, com a utilizao do instrumento basilar da sociedade da informao, a internet, mas sua utilizao recai especialmente na disponibilizao de informaes cuja omisso acarretar prejuzos fiscais, como deixar de receber recursos oriundos de convnios com outros entes pblicos ou outros instrumentos similares e, ainda, realizar operaes de crdito. Portanto, a transparncia no est sendo utilizada para incrementar a accountability ex post, ex ante e simultnea, com vistas a construir uma gesto pblica mais democrtica e

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participativa, ou seja, no focaliza a sociedade e a possibilidade de pleno exerccio do controle social. Contudo, percebe-se que a prestao de contas ocorre por complaince legislao nos casos em que so previstas sanes. Ento, o incentivo do governo do Estado do Maranho transparncia no parece ser uma conscincia de responsabilidade social e democrtica, mas sim, evitar as penas previstas em lei. Por outro lado, a sociedade civil maranhense consultada no est organizada no sentido de exigir que informaes teis e tempestivas sejam disponibilizadas pelos rgos do governo maranhense. O que foi constatado que, quando as instituies precisavam de informaes e no as encontravam de forma pblica, estas eram buscadas nos atalhos construdos por meio de amizades particulares com agentes ou servidores pblicos. Em nenhum caso as instituies se organizaram no sentido de cobrar transparncia dos atos, atitude governamental condutora de accountability, sinalizadora de boa governana. No se perguntou o que os entrevistados entendem por amizade, isto , para no constranger os entrevistados no se perguntou se costumam pagar propina pela informao obtida (custo de transao). 5.2 Limitaes da pesquisa A pesquisa apresenta sua limitao quando analisou apenas um ente da federao brasileira. Os resultados seriam ampliados se a pesquisa tivesse analisado outras unidades da federao brasileira (talvez as demais 26), e fossem traadas anlises comparativas. Entretanto, por limitaes financeiras e temporais, no houve condies de organizar entrevistas a supostos interessados nas informaes de outros entes da federao. Outra limitao da pesquisa atualidade da informao, uma vez que estamos diante de uma nova legislao que estabelece tempestividade naquilo que estiver disponvel para acesso pblico, impondo-se, ento, no se poder garantir que o quadro, aqui analisado, se mantenha por longo tempo. 5.3 Proposta para futuras pesquisas A partir das concluses e limitaes da pesquisa podem-se se apresentar sugestes para futuras pesquisas voltadas para a transparncia fiscal e o controle social, a saber: a) comparar os resultados aqui apresentados para o estado do Maranho com outros entes da federao;

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b) investigar um modelo explicativo para serem apresentadas as informaes a luz da Lei Complementar 101, aps a alterao sofrida pela Lei Complementar 131 de 27 de maio de 2009, ou seja, de forma tempestiva, e que contribua para uma gesto democrtica e participativa; c) investigar um meio com que as informaes elaboradas pela contabilidade possam atender o pblico interno e motivar o pblico externo a sociedade e o governo a exercerem seus papis; d) avaliar a necessidade informacional dos supostos interessados na informao dos entes da administrao pblica; e) avaliar a capacidade de compreenso e vis de julgamento dos supostos interessados na informao dos entes da administrao pblica sobre as informaes atualmente disponibilizadas.

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