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Plebiscito: a efetividade e aplicao do artigo 18, 4, da Constituio Federal na Ttulo viso do Supremo Tribunal Federal e os seus reflexos de natureza poltica e urbana nos municpios (anexo) Autor Fernanda de Castro Santos Oliveira Ano Orientador Dr. Diogo R. Coutinho Resumo da Monografia Sumrio INTRODUO

1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.4.1. 1.5.

Breve

introduo de

aos

Municpios: Municpio

Seus ente

poderes da

limites

Constituio Noes Criao, A Iniciativas

1988: gerais fuso

Federao

de e desmembramento n do

Municpios de Municpios 15/96 dispositivo

incorporao, Emenda

Constitucional regulao

para Finanas

municipais

2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4.

Pesquisa

jurisprudencial ADI ADI ADI ADI n n n n

Parte 3013 2994 2967 2632

I:

RELATO

DAS

DECISES

12/05/04 12/05/04 19/03/04 05/02/04

2.5. 2.6.

ADI ADI

n n

2632-MC 1034

07/11/02 24/03/97

3. 3.1.

Pesquisa Anlise crtica da

Jurisprudencial jurisprudncia a

partir das

Parte decises

II escolhidas

CONCLUSO

BIBLIOGRAFIA

ANEXO

Introduo

O presente estudo visa transpor o entendimento dos Ministros do Supremo Tribunal Federal sobre o tema Autonomia Municipal e os reflexos polticos e urbanos de suas decises, no perodo posterior a promulgao da Carta de 1988, tendo em vista o art. 18, 4, CF. Possibilita assim uma melhor compreenso de como tal tema repercuti no mais alto tribunal do pas. Desse modo, a finalidade deste ensaio ser a de proporcionar uma abordagem atenta a esses reflexos polticos, sociais, urbanos e culturais.

O trabalho partir do seguinte questionamento: qual o entendimento do STF sobre o tema Autonomia Municipal no tange ao cumprimento e efetividade do art. 18, 4, CF, que prev a criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios apenas mediante plebiscito? Ainda: quais os reflexos polticos, sociais e urbanos das decises na realidade dos Versa o art. 18, Municpios? 4, da Constituio Federal:

Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

4. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei." (Redao dada pela Emenda Constitucional n 15, de 13/09/96). Para que a hiptese de trabalho acima suscitada pudesse ser objeto de reflexo e, possivelmente, de demonstrao, partiu-se inicialmente de uma anlise jurisprudencial, esta detalhada e sistematizada. Assim, a partir da escolha do tema Autonomia Municipal iniciou-se a busca no site do STF[1] obtendo-se, assim, um ementrio. Aps leitura deste ementrio, visando delimitar mais o mbito de estudo, extraiu-se o tema em tela: Plebiscito no que concerne a alteraes de limites municipais. A partir disso, ainda no site do STF, foi feita uma pesquisa utilizando a palavra plebiscito. Nesse primeiro acesso foram encontradas 158 ementas, dentre elas 112 pertencentes ao perodo anterior promulgao da Carta de 1988. Dos 46 acrdos disponveis leitura, 7 eram inteis por tratarem de plebiscito noutro contexto que no o de alterao de limites territoriais ou por apenas fazerem meno art. 18, 4, CF, porm, sem trat-lo profundamente. A partir da anlise dos acrdos ligados ao tema[2], realizada seguindo a sua sucesso cronolgica, pde-se extrair algumas constataes, dentre elas, a principal: h questes subjacentes quelas tratadas nos acrdos, estas de natureza poltica, econmica, social e cultural. E mais, o STF no julgava apenas as formalidades referentes vulnerao do preceito constitucional supracitado, mas sim, decidia a questo acreditando haver questes subjacentes criao, incorporao, fuso e ao desmembramento de Municpios que poderiam a vir a prejudicar populao os Municpios residente que surgiriam ali. e, conseqentemente,

Sendo assim, partindo do pressuposto de que dever haver plebiscito em caso previstos no art. 18, 4, CF, realizou-se uma ampla pesquisa jurisprudencial em torno das decises do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, procurando, acima de tudo, extrair delas a problemtica subjacente, visto que pacfica a jurisprudncia do STF no sentido de que em casos em que haja alterao de limites territoriais entre municpios devem ser respeitados os requisitos do art. 18, 4, CF. Por esta razo, foram utilizadas como fontes a jurisprudncia do STF, textos doutrinrios, recortes de noticirios e publicaes do TRE[3]. Para um melhor entendimento das caractersticas principais das decises, reservou-se um item denominado Breve introduo aos Municpios: Seus poderes e limites, no qual

dado um panorama geral do Municpio como ente federativo, versando sobre seus poderes, funes, atribuies, competncias, limites e finanas. Esse item tem por intuito facilitar o entendimento dos acrdos e das decises proferidas.

Na seqncia, exponho a PESQUISA JURISPRUDENCIAL PARTE I: RELATO DAS DECISES. Neste item, foram selecionados seis acrdos para serem relatados, nos quais, intrnseco est a existncia de questes alheias ao mero cumprimento do dispositivo constitucional em tela. Em seguida, vem a PESQUISA JURISPRUDENCIAL PARTE II, sendo aqui analisados os acrdos no que dizem respeito aos motivos que motivaram aquelas decises os referidos assuntos subjacentes. Este captulo tem por base os conceitos e informaes presentes no primeiro item.

Por fim, na Concluso sero resumidas as principais constataes a que se chegou ao longo do trabalho realizado.

1.

Breve

introduo

aos

Municpios:

Seus

poderes

limites

Sero apresentados neste captulo temas como um panorama geral sobre Municpios no que concerne s suas competncias e atribuies, alm de uma breve explicao concernente s suas finanas.

1.1.

Constituio

de

1988:

Municpio

ente

da

Federao

Nas Constituies anteriores de 1988, o Municpio no era expressamente mencionado como parte integrante da Federao, embora fosse ponto pacfico para muitos doutrinadores que a Federao brasileira os compreendia tambm.

A Constituio, promulgada no dia 5 de outubro de 1988, liquidou com esta questo, inserindo, expressamente no seu art. 1o e tambm no art. 18, o Municpio como ente federativo. A competncia de cada uma das esferas governamentais est definida na Constituio

Federal, que tambm estabelece o que lhes vedado. Quanto ao Municpio, sua competncia est expressa nos arts. 29 e 30, que tratam da lei que o rege e das matrias de sua competncia. O Municpio , pois, autnomo, como, alis, est expressamente dito no art. 18.

O primeiro ponto basilar de garantia da autonomia municipal est no art. 29: o Municpio reger-se- por Lei Orgnica prpria, ditada pela Cmara Municipal, que a promulgar. Rompeu-se, assim, com a interferncia do legislador ordinrio estadual em assuntos de organizao do Municpio, generalizando a forma adotada pelo Rio Grande do Sul desde a Constituio de 1891.

Em termos prticos, a autonomia do Municpio significa que o Governo Municipal no est subordinado a qualquer autoridade estadual ou federal no desempenho de suas atribuies exclusivas e que as leis municipais, sobre qualquer assunto de competncia expressa e exclusiva do Municpio, prevalecem sobre a estadual e a federal, inclusive sobre a Constituio Estadual em caso de conflito.

1.2.

Noes

gerais

de

Municpios

A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil, conforme o art. 18 da Constituio de 1988, compreende a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal. Nesta classificao o constituinte incluiu os Municpios como entidade federativa, por apresentarem estes autonomia constitucional.[4]

Entre os entes federativos deve existir repartio de competncias, com a finalidade de garantir a harmonia e o pacto federativo. Isso porque, no Estado Federal convivem diferentes ordenamentos que se aplicam aos mesmos indivduos, devendo ser evitado o conflito entre as partes componentes do Estado.[5]

No que concerne aos municpios, cabe dizer, primeiramente, que estes so entendidos como "a circunscrio do territrio do Estado na qual cidados, associados pelas relaes comuns de localidade, de trabalho e de tradies, vivem sob uma organizao livre e autnoma, para fins de economia, administrao e cultura".[6] Trata-se, portanto, de pessoa jurdica de Direito Pblico interno, com determinada autonomia configurada atravs de auto-governo e auto-administrao. A primeira cristalizada por poderes prprios, como o Executivo (Prefeito) e Legislativo (Vereadores) e a segunda pelo exerccio de competncias, como por exemplo, administrativas e tributrias. Como qualquer entidade federativa, o Municpio sofre fiscalizao financeira e oramentria. Sua viabilizao se d por controle externo pela Cmara dos Vereadores,

com auxlio dos Tribunais de Contas, ou at mesmo pelos prprios cidados; e por controle interno da administrao, que, com base na Lei n 4.320/64, analisa a legalidade, a fidelidade e a execuo de seus atos administrativos.

Quanto competncia, podemos destacar o chamado "interesse local" como forma de delimitao, apesar de muito pouco precisa sua definio pela Constituio. Por esse motivo, interesse local um conceito problemtico, que s pode ser definido tendo em vista a situao concreta, pois para cada local se ter um rol diferente de assuntos assim classificados. O assunto de interesse local no aquele que interessa exclusivamente ao Municpio, mas aquele que predominantemente afeta populao do lugar.[7] Alm desta competncia legislativa exclusiva, o municpio pode legislar de forma suplementar art. 30, II CF , e possui competncia administrativa prpria art. 30, CF , alm da competncia administrativa comum art. 23, CF.

Ainda sobre o supracitado ente federativo, vale dizer que a Emenda Constitucional n 15/96, que deu nova redao ao 4 do art. 18 da Constituio Federal de 1988 e fixava instrues para a realizao da consulta plebiscitria, estabeleceu novas regras a serem respeitadas pelo Estados-membros no tocante criao de novos municpios. De acordo com a Emenda citada:

Art 18, 4. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, farse-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.[8] [9]

Neste sentido, fato importante a necessidade de consulta prvia s populaes dos municpios diretamente interessados, mediante plebiscito, este entendido como consulta direta a populao de determinada rea sobre assunto de seu interesse. O processo se d atravs de votao, estando qualificados a votar indivduos vinculados ao assunto, ou seja, s populaes dos Municpios envolvidos. Incluem-se a tambm os estrangeiros residentes na rea interessada. Se a aprovao for por maioria absoluta, a proposta encaminhada para a Assemblia Legislativa Estadual, para efetivar a criao, por meio de lei ordinria. Vale lembrar que a criao do municpio feita pelo desmembramento de parte de outro municpio ou pela fuso de dois ou mais j existentes.

Tendo isso em vista, pode-se dizer que o municpio, dentro da organizao polticoadministrativa brasileira, uma unidade autnoma da Federao e a sua criao, incorporao, fuso ou desmembramento far-se- por lei estadual, antecedida da divulgao dos estudos de viabilidade da nova unidade e dependente de aprovao em consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos municpios envolvidos. o que dispe a Constituio.

1.3.

Criao,

incorporao,

fuso

desmembramento

de

Municpios

At a promulgao da Carta de 1988, o tema da criao de novos municpios era objeto de dispositivo da Constituio Federal que, embora prevendo a consulta s populaes locais, estipulava a obedincia a requisitos mnimos de populao e renda pblica definidos em lei complementar. Assim dispunha a Carta de 1967, nos termos da redao dada pela Emenda Constitucional n 1, de 1969:

Art.14. Lei complementar estabelecer os requisitos mnimos de populao e renda pblica, bem como a forma de consulta prvia s populaes, para a criao de Municpios. Pargrafo nico. A organizao municipal, varivel segundo as peculiaridades locais, a criao de Municpios e a respectiva diviso em Distritos dependero de lei. Em obedincia a esse dispositivo constitucional, foi editada a Lei Complementar n 1, de 9 de novembro de 1967, que estabelecia os referidos requisitos mnimos de populao e renda pblica, bem como dispunha sobre a forma de consulta prvia s populaes locais para a criao de novos municpios. Esses requisitos, que eram uniformes para todo o pas, compreendiam: populao estimada superior a dez mil habitantes ou no inferior a cinco milsimos da populao existente no Estado; eleitorado no inferior a dez por cento da populao; centro urbano j constitudo, com o mnimo de duzentas casas; e arrecadao mnima de cinco milsimos da receita estadual de impostos, computada no exerccio anterior ao processo de emancipao. Comprovado o atendimento a tais exigncias, a Assemblia Legislativa do respectivo Estado determinava a realizao de plebiscito e, havendo resultado favorvel, editava a lei de criao do novo municpio. Considerando ainda insuficientes os requisitos para criao de novos Municpios, a Unio baixou o Ato Complementar no 46, de 07/02/69, pelo qual nenhuma alterao no quadro territorial do Estado poderia ser feita sem a prvia autorizao do Presidente da Repblica, ouvido o Ministrio da Justia. Durante 10 anos, at a Emenda Constitucional no 11, de 12/10/79, nenhum Municpio foi criado no Brasil.

Trs leis complementares[10], posteriormente, praticamente devolveram a criao de Municpios situao anterior, alterando matria sobre plebiscito, sobre ano de criao do Municpio, devolvendo aos Estados algumas atribuies na matria e tornando obrigatria, pelas Cmaras Municipais, a aprovao da criao ou supresso de Distritos, Subdistritos e Municpios, assim como o desmembramento do territrio municipal para anexao a outro Municpio.

A Constituio de 1988 devolveu aos Estados a competncia para fixar requisitos

mnimos de populao e renda pblica na expresso do art. 14 da Constituio de 1967 mantendo a exigncia de consulta prvia s populaes para a criao de Municpios. O Constituinte de 1988, movido por um ideal de descentralizao, alterou radicalmente esse cenrio, como bem demonstra uma simples leitura do 4 do art. 18 da Carta Magna de 1988, que estatua:

Art. 18, 4. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios preservaro a continuidade e a unidade histrico-cultural do ambiente urbano, far-se-o por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes diretamente interessadas. Com isso, cessava a interferncia do Poder Central. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de municpios foram deixados inteiramente a cargo dos respectivos Estados, obedecidos requisitos definidos em lei complementar estadual.[11]

Na prtica, essa opo revelou-se danosa. As leis complementares estaduais produzidas para regular o dispositivo constitucional citado estabeleceram, via de regra, requisitos tbios, o que facilitou os procedimentos de emancipao. Em decorrncia, inmeros novos municpios foram criados, muitos dos quais visando ao atendimento de interesses ilegtimos l-se, polticos , que no resistiam confrontao com critrios tcnicos. Os novos entes polticos criados, em sua maioria, no dispunham de receita prpria compatvel com as demandas de sua auto-sustentabilidade, o que os tornava totalmente dependentes de repasses de receitas estaduais e federais.

Os nmeros so eloqentes: em 1980, existiam no Pas 3.974 municpios instalados, montante que passou a 4.090 em 1984, o que significa um crescimento de cerca de 3%. Em janeiro de 1988, existiam 4177 Municpios. Em janeiro de 1990 foram instalados 315 novos Municpios. A instalao destas novas comunas no foi fruto da nova regra estabelecida no 4o do art. 18 da Constituio[12]. J em janeiro de 1993, foram instalados 493 novos Municpios, enquanto que em 1996, a Contagem de Populao realizada pelo IBGE apontava a existncia de 4.974 municpios instalados e outros 533 aguardando instalao[13], ou seja, um acrscimo de aproximadamente 22% desde 1984. Em Janeiro de 1997, foram instalados 533, passando, ento, o Brasil a contar com 5.507 Municpios, segundo critrio do IBGE[14]. Ainda segundo o IBGE, por ocasio do Censo de 2000, o nmero de municpios atingia 5.561, dos quais 5.507 instalados e 54 aguardando Vide instalao. o Em 2004, so 5.560 municpios.

grfico:[15]

Desnecessrio mencionar que o PIB nacional assim como a arrecadao de receitas pblicas no cresceu na mesma proporo nesse perodo, o que significa dizer que as fatias de receita de cada municpio ficaram menores. Em outras palavras, a federao brasileira tornava-se mais pobre a cada novo municpio criado.[16]

1.4.

Emenda

Constitucional

15/96[17]

A conscincia de que a situao estava atingindo nveis insustentveis levou o Congresso Nacional a aprovar e promulgar a Emenda Constitucional n 15, de 12 de setembro de 1996. A partir de ento, o 4 do art. 18 da Constituio Federal passou a estatuir: Art. 18, 4. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, farse-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por lei complementar federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Como se pode depreender da leitura do dispositivo, a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de municpios continuam consumando-se mediante lei estadual, porm, passa a haver a exigncia de uma lei complementar federal para determinar o perodo de tempo no qual ser admitido qualquer um desses processos. O dispositivo constitucional demanda, ainda, uma lei para disciplinar a elaborao dos Estudos de Viabilidade Municipal. Embora no se especifique a esfera legislativa, nem tampouco o nvel hierrquico dessa ltima norma legal exigida pelo 4 do art. 18, a interpretao corrente de que se trata de uma lei ordinria federal, entendimento esse que encontra paralelo em outros dispositivos da Carta Magna onde aparecem redaes similares[18]. Acerca dessa matria, assim se manifestou o jurista Ives Gandra Martins: Sobre exigir lei complementar federal, determinou, o constituinte, que estudos de viabilidade municipal devem ser apresentados e publicados na forma da lei ordinria, para apenas depois poder convocar um plebiscito, condicionando, portanto, o surgimento de uma nova unidade federativa, a sua viabilidade poltica, econmica e social.[19] H quem defenda, ainda, que a norma legal exigida para disciplinar os estudos de viabilidade municipal seria da esfera estadual. Essa tese questionvel do ponto de vista jurdico, uma vez que, nos casos em que a Carta Magna quis remeter um determinado tema esfera estadual, o fez explicitamente, como ocorre no prprio 4 do art. 18 em anlise. Alm disso, a tese no resiste ao exame da lgica. Afinal, a Emenda

Constitucional n 15/96 nasceu da constatao de que o modelo anterior, que deixava para os Estados a definio dos requisitos a serem observados para a criao de novos municpios, gerava uma srie de problemas.

1.4.1.

Iniciativas

para

regulao

do

dispositivo

A aprovao da Emenda 15/96, exigindo a edio de legais para a plena eficcia do dispositivo constitucional, motivou a apresentao de vrias proposies no Congresso Nacional. Foram inmeras iniciativas de projetos de lei[20], os quais, a par de dispor sobre o perodo em que seriam aceitos os processos de criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de municpios, e sobre a disciplina dos estudos de viabilidade municipal, ainda avanam sobre questes relacionadas realizao do plebiscito e instalao do municpio eventualmente criado. de interesse registrar que, guardadas as devidas especificidades, boa parte n dessas proposies inspiraram-se na Lei Complementar 1/67.

1.5.

Finanas

municipais[21]

Importantes transformaes no cenrio poltico-administrativo do Pas foram introduzidas com a Constituio de 1988. Os efeitos prticos, que se fizeram sentir nos anos seguintes, mostraram que os Governos Municipais tiveram reforada a sua autonomia, assumindo um papel de maior importncia na prestao de servios de interesse local, como tambm de servios sociais de mbito regional, para aqueles de maior porte demogrfico. As receitas arrecadas por um municpio refletem o seu grau de autonomia. Quanto maior o volume de tributos arrecadados, menor a dependncia das transferncias provenientes dos governos estadual e federal. Ou seja, quanto maior a populao de um municpio, maior Vide a a sua receita tributria.[22] tabela:[23]

 inegvel que o texto constitucional aprovado fortaleceu financeiramente os Municpios. As finanas municipais se viram reforadas atravs do crescimento na participao das transferncias constitucionais e no pela ampliao da sua capacidade tributria.[24] Os ganhos financeiros dos Municpios provocaram uma reduo relativa dos recursos do Governo federal e dos Estados. Este fato fez com que ambos procurassem uma soluo para a nova situao, que foi encontrada na transferncia de parte das suas responsabilidades para os Municpios, sem a correspondente transferncia de recursos. De fato, a Constituio inovou muito pouco em relao competncia tributria municipal, mantendo basicamente os mesmos impostos destinados pelas Constituies anteriores. Os Municpios tm sua disposio tributos que se aplicam sobre atividades eminentemente urbanas: o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). Entretanto, a grande maioria dos Municpios do Pas de base econmica rural.

As duas inovaes tributrias introduzidas pela Constituio de 1988 no surtiram efeito significativo. A primeira delas foi a criao de um Imposto sobre a Venda a Varejo de Combustveis (IVVC), que acabou sendo extinto pela Emenda Constitucional n 3, de 1993. A segunda foi a destinao aos Municpios da Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis inter vivos (ITBI) que antes era partilhado meio a meio com os Estados; entretanto, como os Municpios perderam sua participao no ITBI causa mortis, tambm partilhado meio a meio com os Estados.

Quanto s transferncias constitucionais[25] os ganhos dos Municpios se deram em duas frentes: atravs do fundo de Participao dos Municpios (FPM), que a principal transferncia da Unio para os Municpios; e atravs do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), que a principal transferncia dos Estados para os Municpios. Vide a tabela:

Quanto ao FPM, sua participao cresceu de 17% para 20% a partir de outubro de 1988, com adicionais de 0,5% ao ano desde 1989 at alcanar os atuais 22,5% em 1993; enquanto que, em relao ao ICMS, este no s evoluiu de 20% do antigo ICM para 25%

do novo ICMS, que teve sua base de incidncia ampliada, com a incorporao da tributao sobre a energia eltrica, os combustveis e os minerais, que antes eram de competncia da Unio.

Obviamente que o ganho financeiro em favor dos Municpios provocou uma reduo dos recursos disposio da Unio e dos Estados. Isto fez com que estas esferas de Governo reagissem no sentido de procurar encontrar uma soluo para a nova situao em que se encontravam.

Os Estados, pura e simplesmente, foram transferindo parte das suas competncias para os Municpios, sem a correspondente transferncia de recursos, enquanto a Unio, alm de adotar este mesmo procedimento, ainda criou uma srie de mecanismos financeiros que viriam a retirar recursos dos Estados e Municpios, tais como: (i) a criao de novas contribuies e o aumento de alquotas daquelas existentes, j que elas no seriam compartilhadas; (ii) a adoo de uma farta renncia fiscal com os impostos que constituem o FPM; (iii) a apropriao de importantes recursos atravs da criao do Fundo Social de Emergncia (FSE), depois denominado Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF); (iv) a desonerao do ICMS sobre os produtos primrios e semi-elaborados, a chamada Lei Kandir; e (v) a intensificao do processo de cobrana das dvidas do passado.

2.

Pesquisa

jurisprudencial

Parte

I:

RELATO

DAS

DECISES

Apresentados alguns conceitos importantes para a compreenso deste trabalho, seguirse- agora a elaborao de uma das partes fundamentais deste texto. Sero apresentados, neste momento, os resultados obtidos aps a anlise de decises emitidas pelo Supremo Tribunal Federal acerca do entendimento do colendo Tribunal sobre o tema: Plebiscito: a efetividade e aplicao do art. 18, 4, Constituio Federal, na viso do Supremo Tribunal Federal; e os seus reflexos de natureza poltica e urbana aos municpios. Durante esta anlise, buscou-se descobrir a posio dos Ministros em relao efetiva realizao dos Plebiscitos nas alteraes de limites territoriais.

2.1.

ADI

3013[26]

12/05/04

Partido

da

Social

Democracia

Brasileira

(PSDB)

ajuizou

Ao

Direta

de

Inconstitucionalidade com pedido de liminar, contra dispositivos de Lei do Estado da Bahia. A Lei n 8.264/02 desmembrou o municpio de Salinas da Margarida do municpio de Jaguaripe.

O partido alega afronta ao 4 do artigo 18 da Constituio Federal, que determina a realizao de consulta prvia populao diretamente interessada, por plebiscito, na hiptese de desmembramento de municpios. Sustenta, ainda, que para criao, incorporao, fuso e desmembramento de municpios o mesmo dispositivo constitucional prev a necessidade de lei estadual, dentro do perodo determinado por lei complementar federal, que ainda no existe.

Diz o PSDB que o desmembramento de Salinas da Margarida causar prejuzos irreparveis ao municpio de Jaguaripe.[27] Alega que, no aspecto econmico, haver substancial reduo de receitas pblicas provenientes dos tributos que deixaro de ser arrecadados. Alm disso, a cota de transferncia do Fundo de Participao dos Municpios cair de 1% para 0,6%, afetando a administrao local.

A Ao foi distribuda ministra Ellen Gracie, do STF. A Ministra julgou procedente a ao, por entender vulnerao ao art. 18, 4, CF. Segundo ela, pesquisas de opinio, abaixo-assinados e declaraes de organizaes comunitrias, favorveis criao, incorporao ou ao desmembramento de municpio, no so capazes de suprir o rigor e a legitimidade do plebiscito exigido pelo 4 do art. 18 da Carta Magna. Alm disso, o descumprimento da exigncia plebiscitria tem levado o Supremo Tribunal Federal a declarar, por reiteradas vezes, a inconstitucionalidade de leis estaduais "redefinidoras" dos limites territoriais municipais.[28]

2.2.

ADI

2994[29]

12/05/04

procurador-geral

da

Repblica,

Cludio

Fonteles,

ajuizou

Ao

Direta

de

Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, no Supremo Tribunal Federal, questionando a Lei n 8.264/02, do estado da Bahia. A lei impugnada trata da redefinio dos limites do municpio de Salinas da Margarida, que passou a incorporar alguns distritos do municpio de Jaguaripe, alm de outros. Segundo Fonteles, a lei contraria o disposto no artigo 18, 4, da Constituio Federal, pois de acordo com a certido do Tribunal Regional Eleitoral da Bahia, no foi realizado plebiscito no municpio de Jaguaripe, de forma que a populao diretamente afetada fosse consultada.

Fonteles pede que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei baiana, pois evidente o prejuzo irreparvel ou de dificlima reparao, uma vez que a produo de efeitos pela

norma alvejada tem gerado enormes problemas para os municpios afetados. Segundo o procurador, alguns funcionrios pblicos do municpio esto sem receber seus salrios, pois a prefeitura de Jaguaripe no os paga e, da mesma forma, no o faz a prefeitura de Salinas da Margarida. Alm disso, os eleitores no sabem onde votar no pleito do prximo ano, pois, apesar de residirem em Salinas, ainda possuem domiclio eleitoral em Jaguaripe.

A Ao foi distribuda ministra Ellen Gracie. Esta julgou a ADI 2994, juntamente com a ADI 3013, procedentes.[30]

2.3.

ADI

2967[31]

19/03/04

O Partido Progressista antigo PPB ajuizou, no Supremo Tribunal Federal, Ao Direta de Inconstitucionalidade, com medida cautelar, contra dispositivo da Lei n 7.993/02, do estado da Bahia, referente aos limites geogrficos do municpio de Seabra (art. 1, 4 tpico, Lei estadual 7.993/02-BA).

A lei, segundo o partido, acarretou o desmembramento do municpio de Seabra, bem como a incorporao da rea desmembrada ao municpio de Barra Mendes, alm de afrontar diretamente a Constituio Federal no artigo 18, 4 - que preserva a integridade territorial dos municpios.

Na ao, o PP afirma que o deputado Jurandy Oliveira, na tentativa de legitimar a alterao dos limites municipais, declarou que os limites intermunicipais inseridos na rea em questo regulamentada at o ano de 1953, j no atende dinmica do espao, requer correo e atualizao.

Entretanto, defende o Partido Progressista, na prtica operou-se o desmembramento de vrios povoados do municpio de Seabra, quais sejam, Palmeira dos Mendes, Lagoinha, Olhos Dgua de Antnio Francisco, Mata do Mendes, Serrinha Baixio da Aguada, Baixio do Angical, Areio e Araqu, correspondendo a um contingente populacional de aproximadamente 1500 habitantes, alm de outros municpios vizinhos que, por fora da referida lei, foram agregados ao territrio do municpio de Barra Mendes. Desta forma, alega-se, entendimento pacfico que qualquer alterao de reas entre municpios, retirando parte de um e integrando a outro, caracteriza hiptese de desmembramento, atraindo incidncia constitucional.[32] Por fim, o partido requer que seja concedida medida cautelar para sustar a eficcia do artigo 1, quarto tpico, da Lei n 7993/02, da Bahia, e que sejam notificadas a Assemblia Legislativa e o governador do

estado

para

prestarem

informaes.

A Ao foi distribuda ao ministro relator Seplveda Pertence. Este alegou, primeiramente, que h dcadas o STF tem admitido a viabilidade da ADI para controle de constitucionalidade das leis de criao de Municpios.[33]

Em defesa Lei, Pertence diz que o art. 18, 4, CF de eficcia contida, ou seja, tem aplicabilidade imediata, integral, plena, mas que pode ter reduzido seu alcance pelo legislador infra-constitucional. Desta forma, lcita a propositura da referida Lei, j que o Ministro entende que a lei extraordinria em questo no desmembrou municpio, apenas corrigiu os limites entre os municpios.

Entretanto, o relator afirma que deve haver plebiscito e estudo de viabilidade municipal, sendo o argumento da falta de plebiscito suficiente para legitimar o pedido de inconstitucionalidade da lei impugnada.[34]

Portanto, o Tribunal julgou procedente o pedido formulado em ao direta ajuizada pelo Partido Progressista, para declarar a inconstitucionalidade do art. 1, quarto tpico, da Lei 7.993/2002, do Estado da Bahia, que, a pretexto de corrigir os limites geogrficos do Municpio de Barra de Mendes, subtrara parte do municpio adjacente.

2.4.

ADI

2632[35]

05/02/04

O Partido Social Democrtico Brasileiro PSDB ajuizou, no Supremo Tribunal Federal, Ao Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida liminar, contra dispositivo da Lei estadual n 7.993/2002 da Bahia.

A norma corrigiu os limites do municpio Barra do Mendes (BA), mas para isso, desmembrou-se vrios municpios vizinhos. Entre eles, o de Ibipeba, cujos interesses a ao visa resguardar, pedindo a declarao de inconstitucionalidade do art. 1, 1 tpico, da lei.

Segundo argumenta o PSDB, a alterao dos limites municipais proposta pela Lei n 7.993/92 no observou a Constituio, que exige consulta prvia das populaes dos municpios mediante realizao de plebiscito.

O partido diz que a sada de vrios povoados dos limites do municpio de Ibipeba corresponde a uma populao de aproximadamente 5 mil pessoas. Isso representa um tero do total do nmero de moradores. Com isso, haver grandes perdas de receitas tributrias e prejuzo na transferncia do Fundo de Participao dos Municpios, que ser

reduzido

em

40%.

Votou o Ministro Seplveda Pertence e Carlos Britto. Como dito, o Ministro Seplveda Pertence j proferiu seu voto quando julgou a ADI 2967, julgando procedente a ao, a fim de declarar inconstitucional o art. 1, 1 tpico, da Lei.[36] O Ministro Carlos Britto acompanha o Ministro relator apenas enfatizando que o plebiscito uma modalidade de Democracia Direta, ou Participativa, presente na Constituio Federal. Conforme Britto, a Carta Brasileira conferiu esta espcie de democracia para que a populao dispensasse qualquer mediao ou representao.

2.5.

ADI

2632-MC

07/11/02

O Partido Social Democrtico Brasileiro PSDB props, no Supremo Tribunal Federal, Ao Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de suspenso cautelar, contra dispositivo da Lei estadual n 7.993/2002 da Bahia, que, a pretexto de corrigir os limites territoriais do municpio de Barra do Mendes, incorporando-lhes reas desmembradas do municpio de Ibipera.

Votou o Ministro Seplveda Pertence, Ilmar Galvo e Gilmar Mendes. Indaga Ilmar Galvo: dentro do perodo determinado por lei complementar federal[37] no pressupe a existncia de lei federal apenas para dizer o perodo temporal em que ocorre o desmembramento? esta, responde Seplveda Pertence: Essa lei complementar no existe. Existe, sim, para efeito de criao de municpio Lei Complementar n 1/69 , e no para desmembramento. Entretanto, a Lei Complementar n 1, est sob a gide da Constituio anterior.

Em suma, os Ministros divergem quanto a Lei federal, mas a no ocorrncia de plebiscito j se faz suficiente para deferir a cautelar, visando suspender, at a ao definitiva, a eficcia do art. 1, 1 tpico, da Lei baiana.

2.6.

ADI

1034

24/03/97

O procurador-geral da Repblica ajuizou Ao Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, no Supremo Tribunal Federal, questionando o art. 1, XXXIV, da Lei 498/92, do estado do Tocantins. A lei impugnada redefine os limites do municpio de So Bento do Tocantins, fixados no art. 1, XXXIV, da Lei n 251/91 essa lei

estabelece limites de 50 municpios criados pelo art. 10 do ADCT da Constituio Estadual do Tocantins , sem prvia e devida consulta plebiscitria. Segundo o requerente, a lei contraria o disposto no artigo 18, 4, da Constituio Federal, pois no foi realizado plebiscito no municpio de Araguatins, de forma que a populao diretamente afetada fosse consultada.

O art. 1, XXXIV, da Lei 498/92, anexou a So Bento do Tocantins reas dos municpios de Itaguatins, Tocantinpolis e Araguatins, englobando povoados que no participaram de consulta prvia, como por exemplo, os povoados de Macba e Novo Stio, ambos pertencentes a Araguatins.

Votou a Ao os ministros Marco Aurlio, Maurcio Corra, Ilmar Galvo e Nri da Silveira. Marco Aurlio entendeu a ADI imprpria, por se tratar, a lei impugnada, de ato normativo de natureza concreta, que visava apenas corrigir situao anmala envolvendo certas regies. Desta forma, no cabe ADI, visto que este remdio constitucional s passvel de uso mediante ato normativo de natureza abstrata. Segundo o Ministro, no houve no caso em tela qualquer figura versada no preceito constitucional evocado (art. 18, 4, CF), houve, sim, correo de limites territoriais na tentativa de dar-lhes contornos organizacionais. Desta forma, nega-se de apreciar a matria de fundo, desconhecendo a ADI. O Ministro Ilmar Galvo vota conforme o ministro Marco Aurlio, desconhecendo a ADI por entender que a lei impugnada ato normativo de natureza concreta, j que esta visa apenas propor uma linha divisria entre dois municpios.

Maurcio Corra pede vista aps o voto do Ministro Marco Aurlio e julga procedente a ADI, por concordar com os argumentos postos pelo requerente, de que a lei impugnada fere a autonomia municipal e mais, prejudica os novos municpios com reas e populao diminudas quanto ao recebimento do FPM e ICM, visto que quanto menos habitantes houver, menor ser o repasse destes impostos ao municpio.

Nri da Silveira julga a ADI procedente alegando que, a nova lei, ainda que sob o rtulo de modificar ou corrigir limites, est, efetivamente, deslocando parcela do territrio de outros municpios no envolvidos, sem o aval da populao dos mesmos. Portanto, a ADI foi conhecida por maioria e julgada procedente por unanimidade.

3.

Pesquisa

Jurisprudencial

Parte

II

Aps o relato das decises efetuado acima, pode-se verificar com clareza a posio do Supremo a respeito do tema Plebiscito: a efetividade e aplicao do art. 18, 4, Constituio Federal, na viso do Supremo Tribunal Federal; e os seus reflexos de

natureza poltica e urbana aos municpios. Deste modo, tendo em vista proposta de trabalho, essencial a elaborao de um texto crtico acerca do entendimento dos Ministros exposto no captulo anterior. Esta a proposta metodolgica deste captulo: elaborar um raciocnio valorativo a respeito da tese construda e aceita pelo Supremo Tribunal Federal nos casos que se referem ao tema estudado.

3.1.

Anlise

crtica

da

jurisprudncia

partir

das

decises

escolhidas

Uma simples leitura do Captulo 2 deste trabalho j suficiente para demonstrar, no s a posio do Supremo Tribunal Federal quando julga casos em que haja possvel violao do art. 18, 4, da Constituio Federal, como tambm, extrair as questes subjacentes a esse desejo de criao, desmembramento, fuso e/ou incorporao de Municpios. Desta forma, de fcil percepo as questes intrnsecas e os reflexos polticos, sociais, culturais e urbanos das decises proferidas pelo Tribunal.

No entanto, importante ressaltar que nos acrdos estudados, tais questes, ainda que facilmente percebidas, no so tratadas de forma explcita. fato, portanto, que nas discusses presentes nas decises do STF, o cerne dos problemas presentes nas referidas aes tange as questes polticas e urbanas desses Municpios, e no apenas ao cumprimento ou no das formalidades previstas no art. 18, 4, CF. Como pde ser constatado aps a leitura das ADIs, de consenso do STF[38] a observncia das formalidades presentes no artigo supracitado, logo, no possvel que a discusso do tema se atenha, meramente, ao que tolhe os aspectos formais da criao, fuso, incorporao e desmembramento dos Municpios, precisando, com isso, ser feita uma reflexo e pesquisa a respeito dos impactos polticos, sociais, culturais e urbanos provenientes de qualquer alterao dos Municpios, dentre eles: recolhimento de impostos e alterao da receita dos municpios envolvidos, criao de Cmaras nos municpios criados, expanso poltica dos partidos polticos envolvidos nas alteraes municipais, etc. Feitas as colocaes acima, cabe tecer uma reflexo acerca dos temas que foram extrados do teor dos acrdos lidos.

Inerente criao, incorporao, fuso e ao desmembramento dos municpios esto questes que refletem em aspectos sociais, culturais e, principalmente, econmicos. Isso ocorre pois a intensa criao de municpios e o aumento das receitas postas disposio destes tiveram conseqncias indesejveis tanto do ponto de vista econmico quanto do social, porque aumentaram os volumes absoluto e relativo de transferncias de receitas tributrias originadas nos municpios grandes para os municpios pequenos,

desestimulando a atividade produtiva realizada nos grandes municpios, sem estimul-la nos pequenos; alm disso, beneficiaram a pequena parte no necessariamente a mais pobre da populao brasileira que vive nos pequenos municpios, ao destinarem mais recursos para as respectivas prefeituras, e prejudicaram a maior parte da mesma populao, que habita os outros municpios, cujos recursos se tornaram mais escassos; e ainda, aumentaram os recursos utilizados no pagamento de despesas com o Legislativo e, provavelmente, as despesas administrativas em geral, ou seja, os custeios de gabinetes de prefeitos, cmaras de vereadores e administraes municipais, ao mesmo tempo em que reduziram, em termos relativos, o montante de recursos que o setor pblico (Unio, estados e municpios) tinha disponveis para aplicar em programas sociais e em investimento.

No que se refere aos aspectos culturais quase ausentes nos acrdos lidos , est compreendido a necessidade de adequao ambiental, a manuteno das relaes com os ncleos vizinhos, a identificao dos bens e valores do patrimnio cultural relevantes para a comunidade e a garantia de preservao da continuidade territorial e da unidade histrico-cultural das reas urbanas envolvidas.

Nos acrdos estudados, nota-se que a proliferao de pequenos municpios foi muito acentuada[39], no pas e em suas vrias regies, e que isso gerou revolta por parte de algumas entidades, que vieram a ajuizar ADIs pedindo a inconstitucionalidade de leis estaduais "redefinidoras"[40] dos limites territoriais municipais, em sua maioria, alegando que as alteraes municipais causariam prejuzos irreparveis ao municpio em questo no que concerne aos aspectos econmicos reduo de receitas pblicas provenientes dos tributos deixaro de ser arrecadados e, conseqentemente, aos aspectos sociais a reduo da receita acarretaria a diminuio de investimentos no setor social. Uma constante citao dos acrdos, quando explorado os reflexos econmicos das alteraes nos limites territoriais dos municpios, era o repasse, por parte da Unio, do FPM (Fundo de Participao do Municpio). O FPM consiste numa transferncia constitucional Art. 159, I, b, CF , composto de 22,5% da arrecadao do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. A distribuio dos recursos aos Municpios feita de acordo o nmero de habitantes[41], para isso, so fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual[42] [43]. Pelo referido imposto ser distribudo por critrios per capita que se faz preocupante o surgimento desenfreado de municpios no pas, pois isso levaria aos municpios pequenos arrecadarem mais que os maiores, desta forma, faltando recursos a estes, quando comparado queles. Alem disso, as alteraes de limites municipais trariam como conseqncia o prejuzo aos municpios que tiveram sua rea subtrada e, conseqentemente, sua populao diminuda, pois sendo o FPM distribudo por cabea, quanto menor o nmero de habitantes, menor tambm seria o repasse do referido imposto. Aprofundando-se nos efeitos produzidos pela criao, desmembramento, fuso e/ou

incorporao de Municpios, vale dizer que com a proliferao destes houve o crescimento dos recursos fiscais tornados disponveis para os municpios, especialmente em relao aos recursos dos estados e da Unio. Alm disso, para custear suas despesas inclusive, as despesas com sua prpria administrao , os pequenos municpios dependem fortemente das transferncias de impostos, especialmente dos impostos federais via o Fundo de Participao dos Municpios , e esses, no so gerados nos municpios pequenos, mas, tipicamente, nos grandes.

Outra conseqncia importante que, dentro de suas respectivas regies exceto no Sudeste[44] e no Brasil como um todo, os municpios muito pequenos, especialmente os do grupo com at 5 mil habitantes (micromunicpios), dispem de mais recursos financeiros per capita do que quaisquer outros. Essa situao no se explica nem pelo melhor desempenho arrecadador dos municpios pequenos nem pelas transferncias de impostos estaduais. So os recursos federais, repassados pelo FPM, com forte vis favorvel aos micromunicpios, que proporcionam a esses sua situao privilegiada. valido falar que nos ltimos anos o processo de descentralizao poltica, com intensa criao de municpios e proliferao dos pequenos municpios, tem implicado uma transferncia de renda tributria cada vez maior para esses micromunicpios pelo simples fato de que eles proliferam e de que h uma cota mnima, por estado, para o recebimento do FPM pelos municpios. Dessa forma, as populaes beneficirias da descentralizao poltica e do federalismo municipal so as que habitam os pequenos municpios. Atrelado a isso est o mito de que os municpios menores so aqueles cujas populaes so as mais pobres, logo, a transferncia tributria maior seria justificada.

Ainda extraindo os reflexos poltico-econmicos dos acrdos, vale dizer que a desmembramento de municpios para criao de outros acarreta ainda gastos tambm com o legislativo municipal. Isso porque uma conseqncia direta da intensa criao de municpios o aumento do nmero de vereadores (e de prefeitos, vice-prefeitos, assessores e burocratas em geral) e, por conseguinte, dos gastos municipais com o Legislativo (e com a administrao, em geral).

O conjunto de municpios de cada estado brasileiro gasta uma parcela maior de sua receita corrente com o Legislativo do que os prprios estados. Em relao Unio, a diferena ainda maior: ou seja, os municpios gastam relativamente mais de suas receitas Vide com o o Legislativo do que o e fazem os a estados e a Unio.

grfico

tabela:

Alm disso, na medida em que municpios gastam proporcionalmente mais de sua receita (do que estados e a Unio) em administrao, ento o aumento na proporo de recursos fiscais apropriados pelos municpios, em relao aos estados e Unio implica que uma parcela maior dos recursos tributrios globais mobilizados pelas trs esferas de governo est sendo destinada ao pagamento de salrios de prefeitos, vereadores e burocratas em geral e, portanto, uma proporo menor desses mesmos recursos est sobrando para financiar a prestao direta de servios pblicos e o investimento dos vrios nveis de governo.

CONCLUSO

Aps reflexo sobre o presente texto, pde-se chegar a algumas concluses. Em primeiro lugar, nas questes envolvendo a efetividade e aplicao do art. 18, 4, Constituio Federal, na viso do Supremo Tribunal Federal, a jurisprudncia do Tribunal pacfica em considerar que a alterao de limites territoriais entre municpios importa desmembramento, somente sendo este possvel depois de viabilizado o cumprimento de todos os requisitos do art. 18, 4, CF, na redao da EC n 15/96. Inafastvel, outrossim, a exigncia de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos municpios envolvidos.[45]

Quanto aos reflexos de natureza poltica, social, cultural e urbana aos municpios decorrentes destas decises, conclui-se que, embora o STF se atenha a decidir, nas questes referentes ao preceito supracitado, pelos aspectos formais, ou seja, vulnerao ou no do art. 18, 4, CF, esse Tribunal reconhece a existncia de questes subjacentes a esse tema presentes nos acrdos, ainda que, muitas vezes, sem entrar no mrito. Isso evidente, visto que o STF julgou procedente diversas ADIs nas quais o principal argumento dos requerentes era de que a alterao dos limites territoriais acarretaria prejuzos econmicos, sociais e culturais esses, aspectos subjacentes. Mesmo sem fazerem um estudo aprofundado e versarem veementemente a respeito, os Ministros aceitaram tais argumentos e se mostraram convencidos por eles. Em seguida, pde-se concluir que de suma importncia ater-se no s ao real cumprimento do preceito constitucional, como tambm ao que tem de intrnseco ao seu efetivo cumprimento. Tendo em vista que o preceito constitucional em questo traz os requisitos necessrios criao, fuso incorporao ou ao desmembramento, no se

pode esperar que questes de ordem polticas, sociais, financeiras e culturais no estejam presentes.

sabido que o surgimento discriminado de municpios traz benefcios e prejuzos aos municpios envolvidos. Benefcios quele que incorporar rea ao seu territrio e prejuzo quele que perdeu rea. Tais conseqncias afetam diretamente as finanas do Estado e da Unio, devendo ser analisadas, visto que muitos dos municpios que surgem tem populao inferior a cinco mil habitantes, os quais, na sua maioria, no possuem condies scio-econmicas de auto-sustentabilidade. Tais municpios, em geral, no possuem receita prpria, dependendo, quase que exclusivamente, de repasses tanto estaduais quanto federais, acarretando despesas para os respectivos governos, pois a criao de um novo municpio gera despesas com folha de pagamento, gastos com instalao da sede, mobilirios, materiais e equipamentos, criando, no curto prazo, um endividamento do mesmo, j que, provavelmente, tero que recorrer a financiamentos. Outra concluso importante acerca do tema, a necessidade de efetivar o art. 18, 4, da Carta Magna, no que tange aos Estudos de Viabilidade Municipal, assim como permitir um maior controle das condies dos novos municpios que venham a ser criados ou que resultem de fuses e incorporaes. Com relao ao contedo desses estudos, certo seria que o mesmo abrangesse aspectos relativos a viabilidade scio-ambiental e urbana, onde deveriam ser verificadas caractersticas urbanas do ncleo onde se pretende instalar a sede do novo municpio, sua adequao ambiental, as relaes com os vizinhos, a identificao dos bens e valores do patrimnio cultural relevantes para a comunidade e a garantia de preservao da continuidade territorial e da unidade histricocultural das reas urbanas envolvidas. Alm disso, deveria ser verificada tambm a viabilidade econmica, ou seja, verificar a capacidade do novo municpio de dispor de arrecadao suficiente para fazer frente s suas despesas bsicas de custeio e a terceira seria a viabilidade poltico-administrativa, onde deve ser informada a estrutura com que se pretende adotar o novo municpio comparando-a com a populao da rea. Esse estudo de grande importncia visto que a ausncia dele corrobora com o surgimento desenfreado dos municpios que no possuem receita prpria, dependendo quase que exclusivamente de repasses estaduais e federais. Alguns sequer tm condies de arcar com as despesas mnimas de sua instalao e folha de pagamento. Por fim, ainda visando efetivar o dispositivo supracitado, cabe ressaltar a necessidade de lei federal regulamentado o mesmo. Durante duas dcadas a criao de novos municpios foi disciplinada pela Lei Complementar n 1, de 9 de novembro de 1967, que estabelecia requisitos de carter basicamente quantitativo, como nmero de habitantes e de eleitores, mnimo de casas existentes no centro urbano e montante mnimo de arrecadao. Atendidos tais requisitos, a Assemblia Legislativa do respectivo Estado determinaria a realizao de plebiscito para a consulta populao da rea a ser elevada categoria de municpio e, obtido resultado favorvel pelo voto da maioria absoluta dos eleitores, editaria a lei de criao do municpio.

A partir de 1988 essa lei perdeu sua eficcia por fora da nova Constituio Federal, que no seu art. 18, 4, delega aos estados a misso de estabelecer requisitos e editar leis complementares autorizando ou no a criao de novos municpios. Com isso, criou-se um caminho para que muitos novos municpios fossem criados com base em motivos que nem sempre estavam ligados ao interesse pblico, mas se prendiam a demandas dissociadas de critrios tcnicos que demonstrassem a viabilidade da criao de municpios.

BIBLIOGRAFIA

Raul Machado Horta, Repartio de competncias na Constituio Federal de 1988.

Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 1 edio, Ed. Rev. dos Tribunais, 1957.

Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 3 de outubro de 1988, 3 vol. tomo I arts. 18 a 23. 2 ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2001.

Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 23 edio, 2004

Recortes

de

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Internet: Sites STF Supremo consultados: Tribunal Federal: www.stf.gov.br

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Instituto Instituto Instituto

Brasileiro Brasileiro de

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Administrao Geografia e

Municipal: Estatstica: Aplicada:

www.ibam.org.br www.ibge.gov.br www.ipea.gov.br

Pesquisa

Econmica

-------------------------------------------------------------------------------[1] www.stf.gov.br

[2] 35 lidos. O total 46 engloba muitas ADI com pedido de Medida Cautelar. Sendo assim, no se fez necessrio ler essas ADI-MC, visto que as ADIs principais haviam sido lidas. [3] www.tre-ap.gov.br

[4] A doutrina passou a discutir se o municpio tem, realmente, natureza de ente federativo. Para Jos Afonso da Silva, "no existe federao de municpios. Existe Federao de Estados". Neste sentido, os autores que o acompanham nesta posio justificam que, como os municpios no possuem representao no Senado Federal, no tm um Poder Judicirio Prprio, nem um territrio uma vez que integram os Estados , no se caracterizam como entes federativos. Por outro lado, o mestre Celso Ribeiro Bastos, arrimado em Hely Lopes Meireles demonstra que o municpio, devido a importncia que destaca na federao, tem, certamente, natureza de ente federativo. [5] Cfr. Raul Machado HORTA, Repartio de competncias na Constituio Federal de 1988, pg 5.

[6] Art. 87 da Constituio de Alagoas, transcrita por Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 1 ed. pg.70, Ed. Rev. dos Tribunais, 1957.

[7] "(...) o assunto de interesse local se caracteriza pela predominncia (e no pela exclusividade) do interesse para o Municpio, em relao ao do Estado e da Unio. Isso porque no h assunto municipal que no seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferena apenas de grau, e no de substncia. (...) Exemplos tpicos dessa categoria so o trnsito e a sade pblica, sobre os quais dispem Unio (regras gerais: Cdigo Nacional de Trnsito, Cdigo Nacional de Sade Pblica), os Estados

(regulamentao: Regulamento Geral de Trnsito, Cdigo Sanitrio Estadual) e o Municpio (servios locais: estacionamento, circulao, sinalizao etc; regulamentos sanitrios municipais)" Hely Lopes MEIRELLES, Direito municipal brasileiro, p.122. [8] Redao dada pela Emenda Constitucional n 15, de 13/09/96.

[9] Redao anterior a Emenda Constitucional n 15, de 13/09/96: A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios preservaro a continuidade e a unidade histrico-cultural do ambiente urbano, far-se-o por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes diretamente interessadas.

[10] Lei Complementar no 28, de 19/11/75; Lei Complementar no 32, de 26/12/77 e Lei Complementar no 39, de 10/12/80.

[11] Desde ento, o processo de emancipao de novos municpios se acelerou e, no perodo de 1988 a 2001, o total de municpios cresceu quase 40%.

[12] Eram Municpios que j estavam criados e aguardavam oportunidade de realizao de eleio de Prefeitos e Vereadores, o que aconteceu em 15/11/89, em cumprimento ao art. [13] 4o A do data de Ato das Disposies da Contagem Constitucionais 1 de Transitrias. de 1996.

referncia

agosto

[14] O critrio do IBGE inclui Fernando de Noronha e Braslia. O primeiro territrio estadual, pertencente ao Estado de Pernambuco. Braslia sede do Governo do Distrito Federal. Portanto, o Brasil tem 5505 Prefeituras e igual nmero de Cmaras Municipais. [15] [16] Vide Dados Anexo: do IBAM Mapa I Evoluo Brasileiro de da malha Municipal Municipal.

Instituto

Administrao

[17] Sobre o tema versou o juiz relator Anselmo Gonalves na Resoluo TRE/AP n 128/97: A aplicabilidade dessa nova regra constitucional imediata, revogando-se o sistema anterior, de modo que, enquanto no for editada a Lei Complementar Federal referida no texto inovado, que contm norma constitucional de eficcia limitada, tem-se a impossibilidade de criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios. Dessa nova disciplina somente se subtraem os processos j concludos, com a lei de criao do novo municpio.

[18] Entre os exemplos possveis, pode-se citar o pargrafo nico do art. 175 da CF, que prev a regulao por lei (lei dispor...) de matria relacionada prestao de servios pblicos, exigncia que resultou na chamada Lei das Concesses.

[19] BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 3 de outubro de 1988, 3 vol. tomo I arts. 18 a 23. 2 ed. atual. So Paulo: Saraiva, 2001.

[20] Exemplos: Projeto de lei complementar n 130/96, Projeto de lei n 2.105/99 e Projeto de [21] Dados lei do IBAM complementar Instituto Brasileiro n de 41/03. Administrao Municipal.

[22] O conjunto dos municpios com mais de 500 mil habitantes, que correspondem a 0,5% do total de municpios, respondia por 61% da arrecadao tributria total do pas, enquanto que os municpios com at 5 mil habitantes, que correspondem a 25,6% de todos os municpios, eram responsveis por 0,7% das receitas tributrias do pas. [23] Anlise da tabela: Quanto maior a populao de um municpio maior era a sua receita tributria. De fato, enquanto cerca de 61% das receitas tributrias produzidas pelos municpios com mais de 500 000 habitantes eram geradas por 27% da populao brasileira, os municpios com populao entre 20 000 e 100 000 habitantes, que concentram 29,2% dos municpios, eram responsveis por apenas 10,7% dessas receitas. Os grandes centros urbanos, com grande nmero de estabelecimentos produtivos, produziram sinergias que tiveram como resultado o aumento da arrecadao tributria desses municpios.

[24] As receitas vindas de transferncias constitucionais, que so os recursos destinados aos municpios e que tm como origem principal a Unio e os estados federados, tm um comportamento oposto ao das receitas tributrias. Enquanto as receitas estavam fortemente concentradas no Sudeste, as transferncias correntes beneficiam as regies menos desenvolvidas do pas, como Norte e Nordeste, funcionando como o principal mecanismo de redistribuio de recursos.

[25] Parcela das receitas federais arrecadadas pela Unio repassada aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. O rateio da receita proveniente da arrecadao de impostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental para amenizar as desigualdades regionais, na busca incessante de promover o equilbrio scioeconmico entre Estados e Municpios. Cabe ao Tesouro Nacional, em cumprimento aos dispositivos constitucionais, efetuar as transferncias desses recursos aos entes federados, nos prazos legalmente estabelecidos. (Fonte: base de dados do Tesouro Nacional) [26] ADI 3013 e 2994 foram julgadas simultaneamente.

[27] o surgimento, pelo desmenbramento efetuado, de inmeros prejuzos populao e s finanas do Municpio lesado (Jaguaripe- BA), (ADI 3013, pg. 226).

[28] Precedentes: ADI 2.812, Rel. Min. Carlos Velloso, julgado em 09.10.2003, ADI 2.702, Rel. Min. Maurcio Corra, julgado 05.11.2003 e ADI 2.632-MC, Rel. Min. Seplveda Pertence, [29] [30] ADIs 3013 e DJ 2994 foram 29.08.2003. julgadas simultaneamente. expostos.

Argumentos

anteriormente

[31] ADIs 2632 e 2