O planejamento do municpio e o territrio rural

Alberto G. O. Pereira Barretto, Christiane Costa, Edie Pinheiro, Gerd Sparovek, Gisela Cunha Viana Leonelli, Kazuo Nakano Nelson Saule Jr., Paula Santoro e Renato S. Maluf Junho de 2004

Essa publicao contou com o apoio da CESE (Coordenadoria Ecumnica de Servio)

O Instituto Plis conta com o apoio solidrio de: Action Aid CCFD Comit Catholique contre la Faim et pour le Dveloppement EED Evangelischen Entwicklungsdienst (El Servicio de las Iglesias Evanglicas en Alemania para el Desarrollo) FPH Fondation Charles Lopold Mayer Frres des Hommes Fundao Ford Fundao Friedrich Ebert/ILDES IDRC/CIID Centro Internacional de Investigaciones para el Desarollo NOVIB OXFAM

CATALOGAO NA FONTE - CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO DO PLIS - INSTITUTO DE ESTUDOS, FORMAO E ASSESSORIA EM POLTICAS SOCIAIS SANTORO, Paula (Org.); PINHEIRO, Edie (Org.) O municpio e as reas rurais. So Paulo, Instituto Plis, 2004. 64 p. (Cadernos Plis, 8) Anais do Seminrio O municpio e o solo rural; So Paulo, 15 de julho de 2003 1. Planejamento Urbano. 2. Planejamento Rural 3. Planejamento Regional. 4. Territorialidade. I. SANTOR, Paula. II. PINHEIRO, Edie. III. BARRETO, Alberto Pereira. IV. COSTA, Christiane. V. SPAROVEK, Gerd. VI. LEONELLI, Gisela Cunha Viana. VII. NAKANO, Kazuo. VIII. SAULE JUNIOR, Nelson. IX. MALUF, Renato S. X. Ttulo. XI. Srie. Fonte: Vocabulrio CDI/Instituto Plis

caderno plis 8
Equipe de coordenao editorial: Christiane Costa, Edie Pinheiro, Kazuo Nakano, Nelson Saule Jr. e Paula Santoro. Reviso geral: Paula Santoro e Iara Rolnik Edio de texto: Caia Fittipaldi Ilustrao da capa: Andrs Sandoval Editorao: Silvia Amstalden Franco

Sumrio
Introduo Paula Santoro Christiane Costa Edie Pinheiro 05

A linha imaginria Gerd Sparovek Gisela Cunha Viana LeonelliAlberto G. O. Pereira Barretto O Plano Diretor e as zonas rurais Kazuo Nakano Plano Diretor Rural, estratgias de desenvolvimento rural e Poltica Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional em Piracicaba Renato S. Maluf A competncia do municpio para disciplinar o territrio rural Nelson Saule Jr. Oficina de capacitao em Plano Diretor, Desenvolvimento Local e Segurana Alimentar Seminrio O municpio e o solo rural

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Introduo
Paula Santoro arquiteta urbanista, mestranda na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, tcnica do Instituto Plis. Christiane Costa sociloga, coordenadora da rea de Segurana Alimentar do Instituto Plis, membro do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e do Conselho Municipal de Segurana Alimentar Edie Pinheiro socilogo e tcnico do Instituto Plis.

Esse caderno fruto de diversas discusses realizadas pelo Instituto Plis visando a estudar o territrio rural e sua relao com o urbano a partir dos temas sobre os quais o Instituto pesquisa e trabalha planejamento territorial, participao popular, segurana alimentar, desenvolvimento local , que tiveram o apoio da CESE (Coordenadoria Ecumnica de Servio). O objetivo inicial era disseminar o contedo discutido em uma primeira oficina organizada no Instituto Plis (Oficina de Capacitao em Plano Diretor, Desenvolvimento Local e Segurana Alimentar), em outubro de 2002. A riqueza de questes levantadas nesse primeiro momento impulsionou o desejo de organizar novas mesas de trabalho e investigaes, que culminaram em um segundo encontro, de cunho mais jurdico, dedicado ao Direito Urbanstico, no seminrio O municpio e o Solo Rural, realizado em julho de 2003. Ao mesmo tempo, o Instituto Plis trabalhou na elaborao do Plano Diretor e da Poltica Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional no municpio de Piracicaba, produzindo documentos nos quais se aprofundaram as questes emergentes da relao entre Plano Diretor e Segurana Alimentar. A sistematizao dessas questes foi reunida nessa publicao, como resultado do trabalho de tcnicos dedicados a estudar a complexidade de relaes entre o rural e o urbano no mbito municipal e regional1 . Sem a pretenso de esgotar o assunto, objetivamos com essa publicao levantar um conjunto de questes e sugerir diretrizes. A problematizao do espao estratgica na medida em que aumenta a procura por informao e conhecimento para se planejar o territrio do municpio, entendido como um conjunto complexo de zonas urbanas e rurais, como determina o Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/01), superando assim a falsa dicotomia entre espaos urbanos e rurais. As discusses, a informao e o conhecimento assim reunidos apontam para a importncia desses territrios complementares em termos de planejamento e elaborao de polticas setoriais.
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Rural x urbano
H uma grande discusso entre diferentes concepes e definies do que se entende por territrio urbano e rural. Essas definies so importantes, juridicamente, para definir as tributaes e competncias dos entes federativos municpio, estado, Unio. No aspecto legal e jurdico estas definies so essenciais para fins da organizao poltico-administrativa e territorial do municpio, bem como para estabelecer a poltica tributria aplicvel sobre a propriedade urbana e rural. O IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) adota critrios para quantificar a populao urbana e rural, a partir dos permetros urbanos demarcados nos municpios. Jos Eli da Veiga [2002] prope outros critrios para definir esses termos, como o nmero total de moradores e a densidade populacional. Para esse pesquisador, municpios com um nmero nfimo de moradores na sede podem ter perfil eminentemente rural. Em muitos casos, pelos critrios do IBGE, esse tipo de municpio considerado como ncleo urbano. A definio do que urbano e rural para o planejamento do municpio, feita a partir da aprovao de lei municipal pela Cmara de Vereadores; em cada localidade, so desenhados os permetros urbanos e rurais em funo dos interesses e das perspectivas de desenvolvimento territorial do municpio. Essa definio conserva relao estreita com os objetivos poltico, esbarra muitas vezes em relaes clientelistas, resultando no crescimento da lgica de expanso do urbano sobre o rural, com a abertura de loteamentos residenciais, muitas vezes de cunho eleitoreiro. Alm desse vis poltico, comum uma certa precariedade dos instrumentos de planejamento do territrio rural, na maioria dos municpios brasileiros, dos quais poucos ainda possuem sequer mapas que mostrem as estradas, recursos naturais, vilas, etc. De fato, ainda se sabe muito pouco do que ocorre fora dos permetros urbanos. Essa diviso tradicional do espao em urbano e rural abordada no primeiro artigo dessa publicao, A linha imaginria, de Gerd Sparovek, Gisela Leonelli e Alberto Barretto, que trabalharam na equipe de elaborao do Plano Diretor de Piracicaba, nos anos de 2003 e 2004. A partir da idia de uma linha imaginria que separaria o urbano e o rural, os autores constroem o conceito de Regio de Entorno Imediato (REI), para a qual fazem propostas de interveno no campo das polticas pblicas. Essas propostas foram importante contribuio para embasar polticas de desenvolvimento econmico, de abastecimento, de segurana alimentar, de comrcio tico e solidrio e tambm do planejamento territorial, mediante propostas de zoneamento e parcelamento do solo, naquela regio.
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Funes do territrio rural

Segundo Renato Maluf, necessrio estabelecer uma compreenso sobre o mundo rural e as atividades nele desenvolvidas que supere o ntido vis urbano da concepo presente no Estatuto da Cidade, que toma o rural como uma extenso do urbano e prope como diretriz a urbanizao do rural. No se trata de recolocar vises dicotmicas sobre o rural e o urbano, negando o promissor caminho aberto pelos recentes enfoques nos territrios que requerem considerar a interao entre o urbano e o rural. Mas a aparente municipalizao do desenvolvimento rural, que se pode encontrar no Estatuto da Cidade, pode contribuir nessa direo. 2 Para melhor compreenso do que o rural, h dois enfoques que permitem um olhar mais amplo sobre esse territrio. O primeiro trata da pluriatividade das famlias rurais, ultrapassando a concepo ainda utilizada de que as famlias no meio rural vivem apenas do trabalho em atividades agrcolas. Hoje, possvel perceber que h muitas outras ocupaes que geram emprego e renda para essas famlias, como a construo civil, o artesanato, confeces, etc. O outro enfoque trata da multifuncionalidade da agricultura3 . Engloba as mltiplas funes do mundo rural que, alm da produo e extrao de bens privados, como alimentos, fibras, agroturismo e outros produtos comerciais, tambm desempenham funes que se referem reproduo de bens pblicos, como a manuteno da biodiversidade, conservao do solo, a paisagem rural, herana cultural, segurana alimentar, entre outros4 . no rural onde mais se manifestam as diversidades regionais, onde h a ocupao humana tradicional, a preservao da biodiversidade nativa, dos cursos dgua e dos mananciais hdricos, favorecendo a manuteno da qualidade e a disponibilidade da gua. A prpria dinmica de ocupao do territrio exemplar de como as funes dos territrios vo-se alterando, estejam delimitadas como reas rurais ou urbanas. Exemplo disso a crescente converso das terras rurais em urbanas, geralmente mediante uma lgica que no promove a incluso social e a sustentabilidade do ambiente5 . Muitas e variadas aes pressionam tal dinmica excludente: a especulao imobiliria, o parcelamento clandestino ou irregular do solo rural, as prprias administraes municipais, buscando obter maior arrecadao graas ao IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano). O mesmo se pode dizer em relao s terras marcadas como urbanas, que abrigam atividades agrcolas, funo originalmente desenvolvida no espao rural. O fomento agricultura urbana uma reao urbanizao crescente, que tem empurrado as atividades agrcolas para cada vez mais longe, demandando
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ao mesmo tempo uma complexa lgica de abastecimento, que traz alimentos produzidos em regies cada vez mais distantes. As reas periurbanas podem ser mais bem exploradas, valorizando a mo-de-obra local e o uso sustentvel para o espao do entorno imediato ao urbano, revertendo em benefcios para a comunidade local, equacionando o problema da moradia, gerando emprego, alm de frear a expanso urbana e preservar as caractersticas socioambientais. O rural tambm desempenha uma importante funo socioambiental6, funo que est pouco representada nessa publicao, mas que certamente merece destaque por sua importncia para a noo de sustentabilidade, diretriz do Estatuto da Cidade para o planejamento dos municpios brasileiros. Essa funo no pode ser trabalhada apenas com base no recorte do territrio rural, nem das divises administrativas; preciso identificar e equacionar os ecossistemas e as bacias hidrogrficas existentes, que abrangem as escalas locais e o regional. A questo ambiental exige estudos e planejamento de espaos que extrapolam os limites municipais, como o caso da gesto das guas, caso em que as aes municipais, embora necessrias, no so suficientes para regular o uso e manuteno desse recurso natural. A diviso em dois espaos pouco enriquece a noo de sustentabilidade do territrio, principalmente no que tange ao meio ambiente. No possvel fazer polticas de gesto de recursos naturais (gua e alimentos, por exemplo), sem estabelecer uma regulao pblica estatal e no estatal mais abrangente sobre as atividades, o uso do solo e as diferentes formas de assentamento, envolvendo limites que no se restringem ao urbano ou ao rural.

Planejamento do territrio rural

A atualidade do debate sobre o rural justificada pela urgncia de entender essas categorias, para que os municpios elaborem seus planos diretores. O Estatuto da Cidade exige que os planos diretores considerem todo o municpio, tanto rea urbana como rural (art. 40, pargrafo 2), buscando a integrao e a complementaridade entre as atividades desenvolvidas nesses dois espaos, com vistas ao desenvolvimento socioeconmico do municpio e do territrio. Um segundo artigo, de Kazuo Nakano, discute os desafios de incluir as zonas rurais nos processos municipais e regionais de planejamento e gesto territorial. O autor caracteriza rapidamente as mudanas na populao urbana e rural, aborda noes necessrias sobre como fazer uma leitura socioterritorial e socioambiental,
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exigncia do Plano Diretor. Tambm discute os impasses para a regulao do parcelamento do solo e regularizao das ocupaes no agrcolas na zona rural. De acordo com Nakano, o planejamento inicia-se com um processo de ler o territrio. Seu texto j destaca a necessidade de construir a leitura do territrio rural segundo suas particularidades e funes estabelecidas, a partir de temas bem conhecidos do planejamento urbano como, por exemplo, a distribuio da populao no territrio local, os processos fsico-naturais da paisagem, o desenvolvimento econmico, o saneamento ambiental , mas com especificidades em relao leitura tradicional do urbano. Isso porque as regras utilizadas para o planejamento urbano nem sempre so adequadas para o rural. Por exemplo, o rural diferencia-se na forma de usar e ocupar o solo, geralmente mais dispersa; essa diferena leva a muitas discusses sobre como deve ser, em espaos classificados como rurais, a relao entre o tipo de assentamento e a oferta de servios pblicos, infra-estrutura de saneamento ambiental e equipamentos sociais de sade, educao, entre outros. Para buscar informaes sobre o rural necessrio mapear os atores envolvidos nos processos tcnicos de elaborao de cadastros, de informaes, bem como propor uma metodologia que permita a participao de atores sociais do mundo rural nas leituras e propostas de planejamento. H um mito a ser ultrapassado, segundo o qual, muitas vezes, no rural, a dificuldade para instaurar processos participativos de mobilizao parece maior que no urbano. E h tambm pouca integrao entre os movimentos sociais que atuam nos dois espaos. Um exemplo claro desse cenrio o pouco dilogo entre os movimentos sociais mais organizados, o Movimento Sem Teto (MST) e o Frum Nacional de Reforma Urbana7 . Em busca de complementaridade e integrao, o processo de planejamento deve promover a reunio dos diversos atores, para a discusso do territrio como um todo. Fica aqui uma lacuna ainda a ser preenchida: quais so os atores envolvidos nos processos de construo do territrio rural? Que metodologias permitiro envolv-los no processo de planejamento?

O Plano Diretor e as polticas de Segurana Alimentar e Nutricional

A elaborao do Plano Diretor deve levar em conta outras questes voltadas para o rural, como o desenvolvimento local, o combate pobreza e segurana alimentar e nutricional. Ainda que o fenmeno da pobreza urbana seja crescente, os mais elevados ndices de insegurana alimentar encontram-se nas reas rurais. Dado que a pobreza constitui a principal causa de dificuldade de acesso aos alimentos, a
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insero de componentes de segurana alimentar nos planos de desenvolvimento local constitui estratgia promotora de equidade e incluso social. A elaborao do Plano Diretor deve levar em conta a questo alimentar, principalmente dispondo de dados sobre os bolses de pobreza, para os quais podem ser direcionadas polticas especficas de segurana alimentar. O artigo de Renato Maluf trata dessa questo. necessrio, de acordo com Renato Maluf, ultrapassar os limites convencionais dos planos diretores fsico-territoriais e passar a lidar com processos sociais econmicos, com a lgica das cadeias produtivas e dos circuitos regionais agroalimentares. H vrias possibilidades de incrementar a interao urbano-rural e de promover sinergias entre suas atividades, para que cumpram o papel destacado que cabe pequena e mdia produo e distribuio de alimentos. Como Josu de Castro apontou em Geografia da Fome [1946], uma das grandes problemticas para o planejamento de solues para a fome a prpria abordagem do planejamento, que no considera o problema de forma conjunta e sistmica, como um complexo de manifestaes simultaneamente biolgicas, econmicas e sociais. O Plano Diretor pode e deve tornar-se uma grande ferramenta de planejamento, evidenciando de forma ampla as funes socioambientais do territrio, levando em conta a democratizao e o direito humano ao alimento, terra produtiva, gua e ao meio ambiente saudvel. Associar uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional (PSAN) ao Plano Diretor configura-se como um incremento para a integrao do urbano-rural.

Situao jurdica e fundiria

H uma fragmentao poltica-institucional representada pela duplicidade de programas, projetos, aes e oramento para o rural e para o urbano. As diferentes instncias federais, estaduais e municipais com competncia para gerir, tributar ou planejar o rural so pouco integradas, gerando vazios polticos e pouco impacto sobre o territrio como um todo. A forma como se constituiu a Federao brasileira, com trs entes federativos que tm um conjunto de atribuies e responsabilidades para tratar de assuntos como a questo urbana e rural, cria dificuldades para a gesto e o disciplinamento do territrio dos municpios. A Unio, estados e municpios, ao tratarem dos regimes da propriedade urbana e rural, no Direito Urbanstico, Ambiental e no Direito Agrrio, formam uma complexidade legislativa para o disciplinamento do territrio dos municpios. muito difcil demarcar, dentro da complexidade do territrio, o que
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 uso e atividade urbana e rural, em termos jurdicos, porque muitas vezes h predominncia e sobreposio de usos. O mesmo se d em relao ao Direito Tributrio, ao estabelecer categorias e classificaes prprias para tributar a propriedade urbana e rural. Como tributar reas urbanas marcadas como rurais? No urbano, cobra-se o IPTU, que imposto municipal; no rural, o ITR, que imposto federal. Isso obriga a considerar a necessidade de planejar os territrios de forma integrada e compartilhada entre os entes federativos, de modo que se estabelea um equilbrio no campo tributrio, quanto aos tributos que incidem sobre a propriedade urbana e rural. No quarto e ltimo texto, Nelson Saule Jr., especialista em Direito Urbanstico, disserta sobre as competncias do municpio para disciplinar o territrio rural. A partir de um estudo sobre as competncias constitucionais, o autor defende que o municpio tenha autonomia para legislar sobre seu territrio, fazer seu planejamento, envolvendo as reas rurais e as reas de proteo ambiental.

Parcelamento do solo
Uma importante e polmica questo abordada no seminrio aparece no conjunto de textos de forma sucinta: o parcelamento do solo das reas rurais. H diversas interpretaes envolvendo a sobreposio de legislaes e competncias que definem o parcelamento do solo. Uma vertente considera o parcelamento do solo rural competncia do municpio; para outra, de competncia federal, do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA). Embasando essas vertentes, h diferentes interpretaes sobre o Direito Agrrio, Ambiental e Urbanstico. Essas questes aparecem destacadas na publicao, em alguns momentos, justificando um aprofundamento e detalhamento no futuro. A primeira dessas questes diz respeito ao processo de Regularizao Fundiria, que aparece em pelo menos dois textos dessa publicao, cujos contedos evidenciam diferentes vertentes de interpretao. A abordagem pela REI (Regio do Entorno Imediato) coloca, por exemplo, que na maioria das vezes, os loteamentos nas reas rurais so clandestinos, por no terem sido submetidos a processos de aprovao municipal, uma vez que muitos municpios no possuem legislaes prprias que regulem o parcelamento do solo rural, ou probem tal parcelamento alm do permetro urbano. O seminrio e o texto sobre o Plano Diretor e as reas rurais, de Kazuo Nakano, mostraram que, para alguns, seria papel do INCRA estabelecer os mdulos mnimos de parcelamento do solo que tenham como finalidade desenvolver atividades agrcolas. No entanto, esse papel pode contrapor-se responsabilidade consti11

tucional do municpio, de legislar sobre assuntos de interesse local como a regulao do uso, ocupao e parcelamento de todo o seu territrio. As diversas interpretaes das leis e competncias configuram-se como aparente lacuna nas regras de parcelamento, ora por no haver regras municipais, ora pela dificuldade de fiscalizar-se a aplicao das regras federais, abrindo brechas para a irregularidade que certamente afeta as condies de vida dos grupos sociais, a manuteno do meio ambiente e os mananciais hdricos. Outra questo apenas sugerida diz respeito abertura de condomnios residenciais nas reas rurais. Os planos diretores tero de discutir a abertura de condomnios de classe mdia e alta nas reas rurais, com empreendimentos e parcelamentos tipicamente urbanos. Esse fenmeno destacado por Jos Carlos Freitas, Promotor do Ministrio Pblico. Na interpretao do Ministrio Pblico, h vrios casos de condomnios abertos na rea rural que no configuram condomnios, mas loteamentos urbanos, pois tm parcelamentos menores que os permitidos na rea rural, portanto burlando a legislao. De acordo com Freitas, os proprietrios parcelam o solo, sem ter o nus de arcar com a infra-estrutura e formam a figura do condomnio, vendendo fraes ideais, dispostas em metros quadrados, com escrituras lavradas e levadas ao Registro de Imveis, o que cria a iluso de que estejam em um condomnio; quando na realidade, esto comprando lotes isolados. A figura do condomnio no teria essas fraes. O Ministrio Pblico tem visto esse processo de abertura de condomnios como agresso lei, pois os falsos condomnios funcionam como loteamentos que, em rea rural, no podem ter mdulos menores que o mdulo rural (em alqueires). Alm do mais, esses falsos condomnios no tm a finalidade de desenvolver atividades rurais; so, portanto, ocupaes urbanas, novas frentes de urbanizao em zona rural. Uma das explicaes possveis para o interesse que esse encaminhamento tem despertado pode ser o fato de que as terras rurais so mais baratas. Isso aumenta o nmero de moradores urbanos interessados em morar um pouco mais afastados dos centros; para esses, os condomnios apresentam-se como opo para fugir dos problemas tidos como urbanos (violncia, assaltos, intranqilidade e outros). Alm disso, a ocupao do solo mais densa nas reas rurais, o que promove maior desmatamento e algumas vezes o desassoreamento de cursos dgua, em funo das ocupaes, prejudicando a funo socioambiental que o territrio rural tem, de oferecer proteo ao meio ambiente. Essa polmica tem sido objeto de vrias condenaes aos proprietrios que fazem o parcelamento e uma das bandeiras do Ministrio Pblico. Uma terceira questo diz respeito relao que deve haver entre o parcelamento do solo nas reas rurais e as atividades econmicas desenvolvidas nesse espao. Esse
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assunto tratado por Gert Sparovek, Gisela Leonelli e Alberto Barretto. Com tudo isso, ainda possvel aprofundar os estudos sobre o parcelamento do solo, com vistas possibilidade de se aplicarem polticas que estimulem a agricultura familiar, o cooperativismo, relacionando o tamanho do parcelamento com os programas federais de financiamento, de crdito. Isso evitaria, por exemplo, parcelamentos menores que o mnimo exigido para obter financiamentos de programas governamentais. Esse um estudo introdutrio e de apresentao do tema. O parcelamento do solo e o modo como esto sendo feitas as regularizaes de parcelamento do solo, para moradores de baixa, mdia ou alta renda, devem ser objeto de estudos mais aprofundados, a serem apresentados em futuras publicaes.

Referncias bibliogrficas
CARNEIRO, Maria Jos e MALUF, Renato S. (orgs.). Para alm da produo: multifuncionalidade e agricultura familiar. Rio de Janeiro: MAUAD, 2003. COSTA, Christiane e MALUF, Renato. Diretrizes para uma Poltica Municipal de Segurana Alimentar. So Paulo: Revista Plis n 38, 2001. VEIGA, Jos Eli da. Cidades imaginrias: o Brasil menos urbano do que se calcula. Campinas: Editora Autores Associados, 2002.

Notas
1 A relao dos especialistas que colaboraram nesses seminrios pode ser encontrada nas pginas 53, 55, 56 e 57 desse caderno. 2 Ver texto de Renato Maluf desta publicao. 3 Para saber mais, consulte CARNEIRO & MALUF [2003]. 4 Ver texto de Renato Maluf desta publicao. 5 Ver texto de Kazuo Nakano desta publicao. 6 Considerar como funes socioambientais do rural, a produo, a distribuio e o acesso ao alimento e gua dentro do planejamento territorial uma das entradas para uma melhor articulao do urbano e do rural. No esquecendo das demais funes, como a preservao da biodiversidade, o extrativismo, o turismo e outros. 7 Esse quadro vem se alterando consideravelmente nos ltimos anos, gesto do Presidente Lula. Em 2004 as manifestaes e ocupaes urbanas e rurais tm acontecido de forma simultnea e integrada, a partir do dilogo entre os movimentos rurais e urbanos.

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A linha imaginria
Gerd Sparovek professor associado da Universidade de So Paulo (Escola Superior de
Agricultura Luiz de Queiroz Esalq - em Piracicaba). O curso de graduao em Engenharia Agronmica foi concludo na Esalq 1983, o Mestrado (1988) e o Doutorado (1993) tambm foram feitos na Esalq em Solos e Nutrio de Plantas. As principais reas de atuao esto ligadas ao planejamento do uso da terra e a pesquisas de apoio a polticas pblicas, principalmente em questes agrrias. A sua produo cientfica e intelectual pode consultada na plataforma Lattes.

Gisela Cunha Viana Leonelli arquiteta urbanista formada pela Universidade de

So Paulo (EESC/USP So Carlos), mestre em Engenharia Ambiental (CRHEA- EESC/USP) e mestre em Urbanismo (PUCCamp). Integrante da equipe Polis na elaborao do Plano Diretor do municpio de So Carlos e coordenadora local na reviso do Plano Diretor do municpio de Piracicaba.

Alberto G. O. Pereira Barretto engenheiro Agrnomo formado pela Escola Superior

de Agricultura Luiz de Queiroz (Esalq/USP). Produtor rural. Atua sob a coordenao do Prof. Gerd Sparovek em diversas pesquisas de apoio a polticas pblicas e planejamento regional. Integrou a coordenao da pesquisa de suporte ao Plano Diretor Rural de Piracicaba.

Introduo
O advogado sai do Frum e compra o jornal na banca. Nos 25 minutos que ele tem para o almoo, no restaurante da esquina, pretende ler o jornal, fazer trs telefonemas e pensar na discusso que teve na noite passada com a filha sobre as taxas cobradas pela universidade para os cursos intensivos de vero. Ningum duvida de que essa cena aconteceu no meio do corre-corre de uma cidade (urbano). O galo canta, hora de apagar o lampio de querosene e colocar alguma lenha no fogo. Arreiar a tropa, campear o gado, ver quantas vacas esto prestes a parir. Apartar para marcar e vacinar. Se der tempo, consertar a cerca, arrebentada na ltima tempestade. Lembrar de estar no escritrio s 12h45, hora de passar o rdio para o escritrio na capital. Ningum duvida de que essa cena aconteceu na fazenda (rural). Contudo, a diviso que separa os municpios brasileiros em uma parte urbana e outra rural, por uma linha definida como permetro urbano, s tem validade nos pontos extremos, como critrio objetivo de diviso territorial1 . Em geral,
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tende-se a caracterizar o comportamento urbano apenas a partir de uma certa distncia, para o interior do espao demarcado pela linha divisria; e o verdadeiramente rural aparece a uma certa distncia, no espao externo demarcado pela mesma linha divisria. Nesse texto procuramos contribuir para a anlise das conseqncias do uso dessa linha imaginria, quando se trabalha para compreender o desenvolvimento das cidades, tomando como exemplo a experincia acumulada na elaborao dos estudos que apoiaram a consolidao do Plano Diretor de Piracicaba, municpio do estado de So Paulo2 . A viso apresentada ser diferente da convencional, na qual se olha predominantemente de dentro da cidade para o campo. A construo do texto segue a seguinte seqncia: a) O artificialismo da linha imaginria; b) A criao de uma regio intermediria; nem urbana nem rural, denominada REI (Regio do Entorno Imediato); c) A gesto diferenciada da REI no contexto do desenvolvimento rural e urbano.

A descontinuidade entre o rural e o urbano

Os critrios que definem o limite entre o urbano e o rural na base legislativa dos municpios tm vrios ingredientes, mas certamente carecem de uniformidade, normatizao e pecam por no considerar a funcionalidade dos territrios demarcados. As linhas traadas, separando o rural do urbano, geralmente representam os interesses citadinos e setoriais ligados s foras e grupos que exploram o capital imobilirio local. As legislaes municipais que dispem sobre o permetro urbano definem, legalmente, onde se iniciam a zona rural e a urbana do municpio. Essa demarcao tem implicao direta no mercado de terras, uma vez que a Lei Federal n 6.766/79, que dispe sobre o parcelamento do solo, estabelece que o parcelamento do solo s poder ocorrer em rea urbana, de expanso urbana ou urbanizao especfica (art. 3). A competncia de legislar sobre as delimitaes dessas reas municipal. Na prtica, constata-se que na maioria dos municpios brasileiros, os critrios que estabelecem o permetro urbano e as reas de expanso urbana no provm de estudos de viabilidade urbanstica e ambiental. O critrio utilizado a viabilidade econmica; constatada pelos empreendedores, solicita-se ao poder pblico e Cmara de vereadores a legislao que lhe d suporte3 .
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Com isto surgem divises que pouco refletem do que realmente acontece nesses territrios, quanto funcionalidade, dinmica e papel no desenvolvimento municipal. O resultado final a falta de objetividade e de eficcia das aes pblicas nas reas de fronteira, sejam classificadas como urbanas ou como rurais4 . Por outro lado, a expanso indevida do permetro urbano sobre reas em que predomina produo agrcola pode desestabilizar a atividade produtiva. A tendncia de as propriedades serem fragmentadas, o surgimento de loteamentos e a elevao do preo de mercado das terras so fatores que influenciam nessa direo. A fina linha traada no mapa sugere tambm que esse espao apresenta uma transio abrupta; que, com apenas alguns passos, samos de nossas casas, passamos pela padaria e vamos tomar o cafezinho e comer o po com manteiga, debruados sobre a cerca, observando o retireiro na capao da garrotada. Evidentemente, a transio entre o urbano consolidado e funcional e o rural propriamente dito no ocorre dessa forma. H uma transio gradual: o urbano vai-se descaracterizando e o rural vai-se cristalizando lentamente; nesses espaos, surge uma regio de transio, que no rural nem urbana. Para prosseguir, preciso dispor de alguma classificao funcional, que seja, para demarcar o que urbano e o que rural. Pode-se dizer que, no urbano, os servios e equipamentos urbanos (redes de infra-estrutura, servios, transporte pblico, atividades comerciais e industriais) esto consolidados e so contnuos; h alta densidade populacional e as propriedades imobilirias so fragmentadas. Definido dessa forma, o urbano pode ser reconhecido pela extenso e oferta dos servios pblicos e pela densidade populacional e viria. Nesse urbano, pode ou no existir produo agrcola (mais adiante definida como agricultura urbana). No rural, a extenso dos servios e equipamentos pblicos restrita ou parcial, a dimenso das propriedades muito maior e predominam as atividades agrcolas e reas de preservao. Nesse espao, h enclaves de urbano (colnias, loteamentos, condomnios), mas no h continuidade espacial entre eles. Designar essa regio de periferia da cidade erroneamente inclu-la no urbano, como se a regio j tivesse perdido seu carter rural, uma espcie de cidadezinha recm-nascida que s precisa desenvolver-se. Essa viso, motivada pela colocao do observador necessariamente sentado no banco da ltima praa pblica, tendo a cidade s suas costas, enviesa e vicia a anlise, por j considerar o territrio como conquistado. O mesmo pode ser dito do agricultor sentado sobre seu trator que v as antenas de televiso no horizonte. Para ele, o que est a sua frente um territrio j perdido.
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Para criar um ponto de vista adequado, a primeira providncia posicionar o observador num ponto mdio da rea de transio; melhor ainda se houver dois observadores, um citadino e outro rurcola, lado a lado, e que olhem ora para a cidade ora para o campo. O territrio que ambos vero ainda no foi conquistado (com todas as vantagens e perdas implcitas nesse processo de conquista) nem, muito menos, est perdido. Apesar do carter de transio entre duas realidades bem definidas, esse espao geogrfico de transio tem identidade, funo e dinmica prprias, e temos de reconhec-lo. um espao que ainda no pertence cidade, nem foi perdido pelo agricultor. Reconhecer essa identidade prpria e suas especificidades, ordenar o espao com regras, mecanismos e incentivos adequados que no sejam aqueles que s funcionam no urbano, nem pela lgica que s rege o rural , pode ser a chave para resgatar a dignidade e a funo, para a sociedade, desse espao de transio. A essa regio denominamos Regio do Entorno Imediato (REI) (entorno daquilo que verdadeiramente rural ou verdadeiramente urbano), excluindo do termo a vinculao direta com o urbano. Na REI, provavelmente, esto ainda escondidas encobertas por vieses crnicos de anlise e pela perspectiva que resulta do posionamento errado do observador oportunidades importantes e exclusivas, ainda no exploradas, a partir das quais se pode pensar em promover o desenvolvimento sustentado.

Diferenas entre o urbano, o rural e a Regio de Entorno Imediato (REI)

Considerada a REI a partir do banco da praa (do urbano para o rural), ela apresenta restries e oportunidades; e o mesmo acontece se a REI considerada a partir do banco do trator (do rural para o urbano). Essas restries e oportunidades esto resumidas no Quadro 1:

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Quadro 1: Restries e oportunidades que h na Regio de Entrono Imediato (REI), considerada (i) a partir do urbano e (ii) do rural

(i) A REI, considerada a partir do urbano

Restries Equipamentos e servios comunitrios no esto plenamente consolidados ou so descontnuos Infra-estrutura deficitria Oportunidades Preo de mercado baixo das terras, atrativo para novos loteamentos

Recursos naturais mais bem preservados ou passveis de recuperao Produo agrcola em declnio; possibilidade de implantao de chcaras de lazer, pelo desmembramento das fazendas possvel planejar uma urbanizao equilibrada.

A legislao inviabiliza a urbanizao fracionamento das propriedades (terras)

Proximidade com reas urbanizadas inviabiliza muitos sistemas de produo e a produo agrcola convencional torna-se difcil ou progressivamente invivel Fragmentao do tamanho das propriedades

Valorizao do preo de mercado das terras, passando de hectare para metro quadrado

Acesso facilitado a servios e mode-obra qualificada, possibilidade de industrializao ou intensificao da produo Proximidade com mercado consumidor, viabilizando novos canais de comercializao

Assdio constante pela especulao imobiliria

Dificuldade de estabilizao e fixao de mo-de-obra que pode migrar ou no atender as especificidades necessrias para a produo agrcola.

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O balano entre restries e oportunidades pode levar, e geralmente leva, a transformaes produtivas, funcionais e de ocupao territorial na REI, que no so as ideais, do ponto de vista do interesse coletivo. Pelo aspecto rural, a aptido das terras para uso agrcola convencional diminui. A fragmentao do tamanho das propriedades dificulta a mecanizao e o uso extensivo; a proximidade com reas habitadas restringe a possibilidade de aplicar defensivos (agroqumicos) e dificulta a gesto da produo; mquinas, implementos e insumos no podem ser deixados nas reas de produo; invaso e dano s culturas (fogo intencional e acidental, roubo da produo ou de animais e outras perturbaes) so aspectos que dificultam a produo agrcola tradicional nas reas prximas s cidades. Em contraposio, o preo das terras aumenta e aparece o interesse das empresas imobilirias, para loteamentos. O citadino, observando a REI, vislumbra a possibilidade de instalar por l suas reas de lazer ou de adquirir terras baratas, que sero destinadas a loteamentos. Na maioria das vezes, os loteamentos nas reas rurais so clandestinos, por no terem sido submetidos a processos de aprovao municipal, uma vez que muitos municpios no possuem legislaes de parcelamento para o rural5, ou probem tal parcelamento alm do permetro urbano. O no cumprimento das exigncias urbansticas e legais geralmente se materializa em territrios com infra-estrutura deficitria, ofertando lotes a preos muito baixos, atendendo assim precariamente populao de baixa renda. H tambm casos de condomnios para moradia ou lazer para demanda de classe mdia e alta. Em ambos os casos, verifica-se inadequao urbanstica e fundiria. Assim, a dinmica econmica induz a REI para as seguintes condies: a) estagnao da atividade produtiva agrcola; b) apropriao privada do espao agrcola fragmentado para atividades de lazer (chcaras particulares); c) oferta de imveis irregulares (loteamentos clandestinos, condomnios fechados) com deficincias de infra-estrutura, irregularidade dominial e informalidade contratual, o que acentua os problemas da expanso urbana desordenada e produz vazios urbanos; d) reteno especulativa de reas (sem produo agrcola e sem destinao imobiliria) espera de valorizao imobiliria. Essa dinmica no atende ao interesse coletivo e no favorece a populao de baixa renda ou as comunidades excludas, nem ao setor agrcola produtivo. Como resultado, temos a gerao de passivos ambientais, a destinao desnecessria de
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recursos pblicos para reas, alm dos vazios urbanos j existentes e a apropriao privada por segmentos privilegiados de reas de interesse coletivo, como opo de extenso de suas atividades de lazer e opes de moradia. Esse descompasso entre o socialmente desejvel e o interesse privado justifica plenamente a interveno pblica na REI, procurando um maior equilbrio entre a dinmica de sua ocupao e o interesse coletivo. Os mecanismos, no entanto, precisam ser especficos e desenhados para esse territrio. A interveno na REI, como se ela fosse uma rea j plenamente urbanizada, usando a lgica e as regras vlidas nessa condio, ou como se a REI ainda fosse rural e dedicada produo agrcola, restringe, por si s, o alcance dos resultados. Reconhecer a REI como territrio, definindo seus limites e aplicando ali medidas especficas para a sua condio de elemento de ligao entre duas realidades distintas o ponto inicial para o sucesso na gesto e converso desse espao. A tendncia do especulativo e improdutivo convertida num territrio onde as oportunidades so canalizadas para atender o interesse coletivo, produzindo oportunidades onde elas so necessrias, sem infringir os direitos e respeitando os interesses daqueles ocupam a regio, so operaes que comeam por reconhecer a especificidade desse espao que aqui se denomina REI.

A condio espacial de delimitao da REI e sua converso em espao produtivo

Traar limites onde eles no existem Traar limites onde h transies graduais, onde um elemento claramente definido vai assumindo gradualmente a identidade de outro (tambm claramente definido) no pode ser feito por uma linha. Os ganhos tecnolgicos das ltimas dcadas no ramo da cartografia digital disponibilizaram ferramentas capazes de lidar com transies desse tipo6 . Podemos delimitar esse espao objetiva e estatisticamente, dividindo o urbano caracterstico do rural propriamente dito, num territrio de transio; a partir disso, possvel avaliar o grau de identidade que a regio tenha, com uma e com outra realidade. Esse tratamento exige um certo grau de modernizao da anlise cartogrfica, a digitalizao dos dados e a utilizao de uma lgica mais prxima do pensamento convencional, que facilita o entendimento, a aceitao e a assimilao, mas dificulta (ou modifica) os procedimentos de anlise. Convencer algum que esteja na rea de
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transio (REI), de que ali onde esteja localizado eventualmente sem transporte coletivo, sem arruamento, escola ou posto de sade seja realmente a rea urbana do municpio, muito mais difcil. Afirmar que ainda no urbano, mas j deixou de ser rural por j no haver agricultura convencional, por o nibus passar ali perto e por causa das chcaras que dominam a paisagem ser com certeza muito mais fcil e convincente. Nesse contexto explicativo, fundamentalmente importante encontrar ou construir ferramentas metodolgicas (cartogrficas e estatsticas) que pensem dessa forma; felizmente, isso j possvel, graas tecnologia disponvel atualmente, relativamente acessvel.

A interveno na REI: ressaltar as oportunidades e enfrentar as restries

No aceitar a evoluo natural das coisas estagnao da atividade produtiva, especulao imobiliria, loteamentos clandestinos, etc. implica intervir. A interveno pode, por um lado, criar condies para que as potencialidades sejam exploradas, visando ao benefcio coletivo e respeitando os interesses privados. Quando isso se mostrar ineficaz ou insuficiente, mecanismos de controle e induo podem ser necessrios. A Lei Federal n 10.257/01 denominada Estatuto da Cidade que estabelece diretrizes gerais sobre a poltica urbana, estabelece, em seu art. 40, que o Plano Diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana e dever englobar o territrio do municpio como um todo. Ao englobar todo o territrio municipal, o Plano Diretor dever tambm tratar da REI7, assim como as reas rurais.

Ressaltando oportunidades
A estagnao da atividade agrcola tradicional pode ser contraposta com a alterao da matriz produtiva. Alteraes de matriz produtiva na agricultura podem no ser espontneas e provavelmente s sero viveis com incentivos de crditos, oferta de assistncia tcnica e gerao de capital social. As opes agrcolas na REI devem conviver com a sua realidade, de propriedades fragmentadas e pequenas, da proximidade com reas densamente habitadas, com uma diversificao dos mercado consumidor e de boa infra-estrutura. Essa descrio descarta as atividades extensivas
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(exigem grandes reas), que envolvem manejo antiptico com as reas habitadas. Por exemplo, o odor de esterco de animais confinados, como nas granjas avcolas e sunas; a queima de cana-de-acar; a aplicao e conseqente deriva de defensivos qumicos; produtos que so atrativos para roubo da produo e no podem ser protegidos, dada a extenso da rea ou o baixo valor agregado (milho verde, pomar de citrus) ou que necessitam mo-de-obra barata. Os sistema de produo adaptados REI devem ser intensivos no uso de terras e de mo-de-obra qualificada e baseados em agregao de valor aos produtos, focando os mercados diversificados de seu entrono. Esses sistemas so tambm chamados de Agricultura Urbana, cujo papel de gerao de renda, oportunidades e segurana alimentar vem crescendo, junto com as migraes do rural para o urbano. Diversos produtos adaptam-se a essa realidade: vassouras de sorgo podem sair diretamente da fazenda pela integrao de uma rea de plantio de sorgo com uma pequena oficina de marcenaria; frutas, verduras e legumes podem ser produzidos sem defensivos, lavados e embalados em cestas e entregues em domiclio; cana-de-acar pode ser processada diretamente para cachaa, acar mascavo ou rapadura, em pequenas unidades industriais; abboras e frutas viram doces, gelias e compotas em cozinhas industriais. Os exemplos so tantos que praticamente no h limite para essa lista. A substancial mudana a agregao de valor e o processamento feito localmente; resultando em produtos diferenciados, focando um mercado que est disposto a pagar a mais pela maior qualidade ou diferenciao do produto. Os ingredientes para viabilizar essa nova agricultura, compatvel com a REI, passam pela gerao de capital social, explorando o associativismo, a existncia de crdito (microcrdito), o acompanhamento de assistncia tcnica e de mecanismos indutores. Um exemplo de pacto possvel oferecer aos proprietrios das reas retidas para especulao imobiliria a cesso de uso das terras, para uma associao que ir produzir (vassouras, produtos orgnicos, compotas e outros), por um tempo determinado. Em troca, a associao promover a recuperao ambiental das terras (seguindo um projeto e uma proposta tcnica regional), pagar um aluguel pela rea e zelar pelo patrimnio. Aps o tempo determinado, a cesso poder ser renovada, ou as reas voltaro ao proprietrio. A troca parece justa; o proprietrio no foi privado dos direitos sobre o imvel, e ainda pode us-lo para fins de especulao imobiliria; mas tampouco houve estagnao produtiva. Foi gerada renda, foram criados postos de trabalho onde so mais necessrios, houve a recuperao ambiental do imvel; tudo isso resultar numa
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cidade mais bem resolvida em relao oferta de reas verdes, quando essa finalmente se consolidar.

Neutralizando as restries
As restries apresentadas no Quadro 1 levam geralmente estagnao produtiva na REI. Ressaltar as oportunidades (pela oferta de crdito, assistncia tcnica e social) pode no ser suficiente para induzir espontaneamente as transformaes desejadas. Aes complementares no mbito legislativo, judicirio e executivo podem ser necessrias. A construo de pactos (termos de ajuste) visando ao resgate do passivo ambiental em reas de Preservao Permanente e Reserva Legal, a delimitao (ou retrao) do permetro urbano, a fiscalizao das atividades imobilirias (criao de loteamentos), as regras de zoneamento e os mecanismos de IPTU progressivo e uso compulsrio so aes complementares decisivas na induo de mudanas na REI. No entanto, o reconhecimento formal desse territrio, adaptando sua realidade normas, procedimentos e estatutos, o passo definitivo de sua gesto territorial. Atuar de maneira eficiente na REI significa em ltima instncia criar oportunidades onde elas so mais necessrias e aproveitando recursos produtivos negligenciados. valorizar e remodelar as periferias, convertendo-as em espaos atrativos. ter uma cidade cada vez mais bem resolvida, em relao s questes ambientais, medida que ela vai crescendo. , quem sabe, a esperana de um futuro mais justo e promissor.

Referncias bibliogrficas
BRASIL. ESTATUTO DA CIDADE: Guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia/DF: Cmara dos Deputados/Caixa Econmica Federal/Instituto Plis, 2001. LEONELLI, G.C.V. Da gleba ao lote: a produo da insustentabilidade ambiental urbana. Dissertao de Mestrado. So Carlos/SP: Escola de Engenharia de So Carlos/ Universidade de So Paulo, 2003. GRAZIANO DA SILVA, J & HOFFMANN, R. Projeto Rurbano. IE/UNICAMP. Processo FAPESP 99/10890-4 Temtico. Retirado do Stio na Internet http://www. eco.unicamp.br/, maio, 2000.
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VEIGA, Jos Eli da. Cidades imaginrias: o Brasil menos urbano do que se calcula. Campinas: Editora Autores Associados, 2002.

Notas
1 Veiga [2002] discute, numa coletnea de textos, as implicaes da diviso territorial em rural e urbano, com especial ateno diviso que restringe o desenvolvimento das cidades. A abordagem abrangente e conceitual, e as deficincias da diviso so analisadas no plano nacional. A principal sugesto do autor que a anlise territorial deve basear-se em critrios de funcionalidade e dinmica, e que deve ser ampliada para alm da simples diviso binria (rural e urbano); com isso, amplia-se significativamente a dimenso rural do Brasil. 2 Os estudos que apoiaram o desenvolvimento do Plano Diretor de Piracicaba foram realizados por trs equipes: i) Instituto Plis, na reviso do Plano Diretor vigente; ii) Ruaviva, na elaborao do Plano Diretor de Mobilidade; e iii) USP/ESALQ, nos estudos ligados parte rural. O presente texto uma sntese das discusses que surgiram entre as equipes responsveis pelos estudos, as secretarias do Governo que apoiaram e acompanharam o desenvolvimento dos trabalhos e dos momentos de debate com a comunidade, em diversas fases dos trabalhos. 3 Sobre um estudo de caso da Lei Federal n 6.766/79, ver Leonelli [2003]. 4 Como aes pblicas nos referimos ao conjunto de polticas e aes implementadas pelo governo no sentido de garantir o bem estar da populao (ex.: servios de educao, sade, segurana e lazer; obras e equipamentos comunitrios) bem como a interferncia na criao de normas e leis que corrigem as imperfeies ligadas ao mercado (ex.: reteno especulativa de capital imobilirio, degradao do meio ambiente, no cumprimento da funo social da propriedade). 5 H entendimentos jurdicos de alguns casos de leis municipais de parcelamento do solo em zonas rurais consideradas inconstituicionais, por estarem em desacordo com Constituio Estadual e com a Lei Federal n 6.766/79. 6 A lgica Fuzzy (ou lgica difusa) oferece um conjunto de ferramentas capazes de capturar informaes vagas, em geral descritas em linguagem natural, e convert-las para um formato numrico, de fcil manipulao em sistemas informatizados.O acoplamento dessas ferramentas estatsticas a Sistemas de Informao Geogrficos permite o mapeamento digital. Assim, ao invs de surgirem linhas divisrias entre elementos com caractersticas definidas, demarca-se um espao probabilstico que indica a porcentagem (ou a frao) de identidade do territrio com cada elemento; por exemplo, um espao que pode ser mais ou menos urbano ou rural ou 80% urbano e 20% rural sem ser plenamente nem um nem outro. A REI est concebida nesses termos; ainda no urbana, mas j deixou de ser plenamente rural. 7 Em Piracicaba, a REI foi discutida nas discusses e na documentao tcnica do Plano de Desenvolvimento Sustentvel, que engloba os Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano, Mobilidade e Rural.

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O Plano Diretor e as zonas rurais

Kazuo Nakano arquiteto urbanista, tcnico do Instituto Plis. Agradeo as interlocues com os membros das equipes de Urbanismo e de Direito Urbanstico do Instituto Plis, que muito contriburam para a elaborao das reflexes apresentadas nesse texto. Agradeo especialmente a Gisela Cunha Viana Leonelli, com quem tive oportunidade de trocar vrias idias no processo de assessoria para a elaborao do Plano Diretor do municpio de Piracicaba.

Introduo1
Esse texto tem como objetivo enunciar e discutir alguns temas problemticos que se colocam ante o desafio de incluir as zonas rurais nos processos municipais e regionais de planejamento e gesto territoriais. A recente aprovao do Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/01)2 , marco jurdico importante para a efetivao do cumprimento da funo socioambiental das cidades e das propriedades urbanas, consolida o Plano Diretor como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana dos municpios brasileiros. O art. 40, pargrafo 2 estabelece que esse instrumento deve englobar o territrio do municpio como um todo, abrangendo as zonas urbanas e rurais. Tal orientao implica envolver as propriedades rurais, ao menos aquelas em locais estratgicos, na fase de leitura socioterritorial do municpio e na definio de propostas para o Plano Diretor. Do ponto de vista da regulao do uso e ocupao do solo, essa exigncia bastante coerente, dada a dinmica de crescimento horizontal das cidades, que ocorre convertendo as terras rurais em urbanas. De um modo geral, essa dinmica dirigida pelo parcelamento clandestino ou irregular de chcaras e glebas rurais. Trata-se da lgica de transformao dos hectares rurais em metros quadrados urbanos. A falta de uma poltica habitacional includente, a associao entre grupos polticos e loteadores informais, a falta de um sistema de gesto capaz de regular o mercado de terras locais, a falta de uma poltica fundiria capaz de ampliar e democratizar o acesso terra urbana nas reas mais consolidadas, dentre outros fatores, fazem com que a populao de baixa renda procure alternativas de moradia nos
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territrios informais produzidos nas periferias segregadas das cidades brasileiras. Essa expanso perifrica da mancha urbana sobre as zonas rurais, baseada na ocupao de loteamentos clandestinos e irregulares, produz muitos vazios urbanos. Tal processo gera um quadro bastante contraditrio. De um lado, a cidade expande-se, avanando sobre as reas rurais. Os permetros urbanos, definidos em lei municipal, acomodam por interesses clientelistas as reas que j foram ocupadas e aquelas que sero ocupadas no futuro. De outro lado, os vazios urbanos permanecem ociosos por vrios anos, o que provoca a desintegrao socioterritorial entre os bairros e as reas centrais da cidade, dificultando as ligaes interbairros e elevando os custos de implantao das infra-estruturas urbanas. Da a importncia de as estratgias de regulao do solo urbano e rural serem articuladas umas s outras. Do ponto de vista da dinmica socioeconmica, a abrangncia rural e urbana no Plano Diretor justifica-se pelo imbricamento entre as atividades localizadas nesses dois mbitos. Em diferentes municpios e regies do pas, a realidade rural no se restringe s atividades agrcolas. Essa realidade caracteriza-se tambm pelo desenvolvimento de setores no agrcolas em estreitas relaes com as atividades instaladas nas cidades. Nesse sentido, a busca pela concretizao de um ordenamento territorial baseado na democratizao do acesso terra urbana3 , no combate reteno especulativa de terras urbanizveis inseridas na malha viria e na regularizao fundiria articulada com reduo de riscos ambientais e melhorias urbanas deve ser observado em conjunto com a destinao socioeconmica das terras rurais. Porm, obstculos precisam ser superados e discusses devem ser aprofundadas para que se tenha planejamento e gesto territoriais que ordenem, de modo articulado, as formas adequadas e justas de apropriao das terras urbanas e rurais. O propsito desse trabalho contribuir para o desenvolvimento dessas discusses. Destacamos os seguintes tpicos: A distribuio rural e urbana da populao brasileira; A leitura socioterritorial da zona rural; O macrozoneamento rural;

O parcelamento do solo rural; e A regularizao das ocupaes na zona rural.

A distribuio rural e urbana da populao brasileira

Os dados dos Censos Demogrficos brasileiros produzidos na segunda metade do sculo XX mostram grande incremento da populao urbana, acompanhado por de26

crscimo significativo da populao rural. A tabela a seguir, elaborada pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), confirma essa afirmao. Em 1950, 36,16% da populao nacional vivia em permetros urbanos; e 63,84%, nas reas rurais. Em 2000 houve uma inverso. Nesse ano, 81,25% dos brasileiros residiam em permetros urbanos e somente 18,75%, em reas rurais. Entretanto, esses dados so questionados por Jos Eli da Veiga [2002]; para ele, preciso considerar outras variveis para calcular esses percentuais; por exemplo, o nmero de habitantes e a densidade demogrfica, dada a existncia de milhares de municpios com baixo nmero de habitantes, reduzida densidade demogrfica e localizados fora de regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas. Segundo o autor, de um total de 5.507 sedes de municpio existentes em 2000, havia 1.176 com menos de dois mil habitantes; 3.887 com menos de 10 mil; e 4.642 com menos de 20 mil. Para Veiga, no se deveriam considerar urbanos os habitantes de municpios pequenos demais, com menos de 20 mil habitantes. Por tal conveno, que vem sendo usada desde os anos 50, seria rural a populao dos 4.024 municpios que tinham menos de 20 mil habitantes em 2000, o que, por si s, derrubaria o grau de urbanizao do Brasil para 70%. Tabela I Evoluo da populao urbana e rural no Brasil 1950 a 2000. Populao Brasil
Total
Urbana Rural

2000
137.953.959 31.845.211

1998

1991

1980
80.437.327 38.573.725

1970
52.097.260 41.037.586

1960
32.004.817 38.987.526

1950
18.782.891 33.161.506

123.076.831 11 0.990.990 33.993.332 35.834.485

Percentual
Urbana Rural 81,25 18,75 78,36 21,64 75,59 24,41 67,59 32,41 55,94 44,06 45,08 54,92 36,16 63,84

Notas: 1- Para 1950: Populao presente 2- Para 1960 at 1980: Populao recenseada 3- Para 1991 at 2000: Populao residente 4- Para 1950 at 1960: Os dados referentes ao nvel Brasil incluem a populao da regio da serra dos Aimors, rea de litgio entre Minas Gerais e Esprito Santo. Fonte: Censo Demogrfico

Os padres desiguais de acesso social terra urbana regem o crescimento das pequenas e mdias cidades que se expandem em ritmo acelerado, especialmente nas regies Norte e Centro-Oeste do pas. Tais padres regem tambm as transformaes das grandes metrpoles, plos regionais de desenvolvimento econmico, cujas
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pores centrais esto despovoando-se enquanto as periferias agigantam-se, estendendo-se extensivamente e adensando-se intensivamente. A partir das pesquisas sobre os padres excludentes da urbanizao em nossas grandes e mdias cidades, podemos inferir que essas reas manifestam os graves problemas das desigualdades socioterritoriais e da pobreza urbana que engendram cidades socialmente injustas, que explodem diariamente nas ocorrncias da violncia urbana. Diante desses problemas que se encontram nas reas inequivocamente urbanas, inegavelmente necessrio implementar aes de planejamento e gesto territoriais de cunho redistributivista, articuladas com polticas sociais intersetoriais. Entretanto, os pequenos municpios, com menos de 20 mil habitantes, tambm precisam comear a construir um sistema local de planejamento e gesto territorial4 , caso tenham extensas reas rurais com usos diversos e venham registrando ritmos acelerados de crescimento populacional e urbano. A articulao intermunicipal uma medida vlida nesses casos. Conforme o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor obrigatrio para os municpios integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos constitudos para induzir o cumprimento da funo socioambiental da propriedade urbana5 ; integrantes de reas de especial interesse turstico; e inseridos em reas de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental. imprescindvel mapear os municpios que se enquadram nesses e em outros critrios. Tal mapeamento permitir dimensionar o universo das pequenas cidades brasileiras que necessitam preparar estratgias para o planejamento e gesto dos seus territrios e evitar que se acumulem, no futuro, os dficits sociais e passivos ambientais j registrados nas cidades maiores. Os municpios brasileiros vivem realidades diversas. Os contextos polticos, as relaes entre os atores coletivos e os graus de organizao dos grupos sociais e de interesses, estabelecem sociabilidades e particularismos culturais. Os perfis das bases econmicas locais reforam as especificidades. Os estgios de consolidao urbana e os perfis das reas rurais tambm mudam de regio para regio. Os avanos nas ofertas de infra-estruturas de saneamento e de servios bsicos de educao e sade alcanam hoje graus bem diferentes. As pssimas condies de moradia existentes em todos os municpios expressam-se nos loteamentos clandestinos e irregulares, favelas, cortios, ocupaes em reas de proteo aos mananciais, mangues, encostas, dentre outros. Essa diversidade entre as realidades locais exige que se adotem estratgias prprias de planejamento e gesto territorial. No h modelos integralmente replicveis; h princpios fundamentais que orientam a formulao dessas estratgias.
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A leitura socioterritorial da zona rural

A leitura socioterritorial da zona rural deve orientar-se pelos objetivos preliminares do Plano Diretor. Tais objetivos orientam a coleta, sistematizao e anlises das informaes e a enunciao dos problemas a serem abordados, no momento de elaborar propostas para um novo ordenamento territorial local. Trata-se de uma leitura intencional, voltada para consolidar subsdios, suficientemente potentes para servir como referncia s propostas e estratgias a serem incorporadas no Plano Diretor. Em termos amplos, o objetivo fundamental a ser buscado democratizar o acesso terra urbana e rural, em localizaes adequadas para o desenvolvimento humano e para o cumprimento da funo socioambiental da propriedade. A leitura socioterritorial da zona rural deve analisar as tendncias de desenvolvimento das atividades agrcolas e no agrcolas. A disponibilidade de um zoneamento ecolgico-econmico pode fornecer informaes valiosas para as anlises. A definio de um macrozoneamento rural depende de informaes sobre: A estrutura das propriedades imobilirias rurais com atividades agropecurias, de extrao vegetal e explorao mineral, caracterizadas quanto ao preo da terra, grau de concentrao fundiria e perfil de arrendamento; As tendncias de evoluo e transformao na produo agropecuria, extrao vegetal e explorao mineral, dependendo da situao; As principais destinaes e formas de transporte dos produtos agropecurios, da extrao vegetal e explorao mineral;

As reas com importantes recursos naturais preservados; As reas com importantes recursos naturais preservados e com capacidade de
recuperao;

O passivo ambiental; O perfil do solo, do ponto de vista geotcnico e da produo agrcola; O perfil socioeconmico e a organizao territorial dos ncleos-sede dos distritos rurais;

Os loteamentos clandestinos classificados segundo sua estrutura fundiria,

condies urbansticas e perfil socioeconmico;

Os condomnios residenciais fechados, formais e clandestinos; A presena ou no de indstrias poluidoras; As (in)compatibilidades entre as atividades agropecurias, extrativistas, de
explorao mineral e os ncleos de moradias, formais e clandestinos; e O perfil dos bens e imveis de interesse histrico, arquitetnico e cultural
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como, por exemplo, fazendas antigas que guardam patrimnios de perodos econmicos anteriores. O cadastro georreferenciado dos imveis rurais, mapeando as caractersticas das propriedades agrcolas, uma das informaes bsicas para que se conhea a estrutura fundiria na zona rural. Entretanto, a construo dessa informao enfrenta muitas dificuldades. No Brasil, ainda no existe um cadastro completo, atualizado e acessvel desses imveis. O INCRA no possui essa informao organizada e os registros nos Cartrios de Imveis apresentam deficincias. Com relao s atividades produtivas, importante analisar as formas de organizao da produo e dos produtores. Nessa anlise, cabe uma investigao sobre eventuais arranjos e cadeias produtivas e as respectivas condies dos seus trabalhadores. A leitura socioterritorial das zonas rurais tambm um processo de anlise das relaes polticas e econmicas entre os atores coletivos presentes nesse territrio. Vale observar a presena ou no de latifundirios e usineiros; o grau de coeso entre os pequenos produtores (se h ou no cooperativas); a consolidao da agricultura familiar, dentre outros aspectos relacionados conformao dos grupos de interesse. Em geral, as zonas rurais possuem reas de interesse para preservao ambiental com importantes mananciais hdricos, nascentes, cursos dgua, macios vegetais, solos agriculturveis, dentre outros recursos naturais. importante qualificar a diversidade e as condies de preservao desses recursos e, em caso de estarem deteriorados, a capacidade de recomposio, por exemplo, de macios vegetais e matas ciliares. O desenvolvimento da agroindstria, a monocultura, a mecanizao da produo agrcola, o uso de agrotxicos, a prtica de queimadas, dentre outras aes, tm gerado impactos ambientais que tm de ser analisados com preciso. Tais impactos geram passivos ambientais que preciso avaliar. preciso investigar as condies das reas de preservao permanente, as reservas legais, as ocorrncias de eroso, o assoreamento dos cursos dgua, a ocorrncia ou no de contaminao do solo e dos recursos hdricos. Quanto ao solo, imprescindvel identificar as reas agriculturveis e no agriculturveis; e, dentre essas ltimas, analisar as possibilidades de uso e ocupao para fins diversos. importante ter o perfil planialtimtrico da zona rural, pois as declividades condicionam as formas de mecanizao da produo e do cultivo. Nesse sentido, nas reas com maiores declividades, com solo favorvel ao plantio, pode-se desenvolver produo intensiva baseada em pequenas propriedades, na escala familiar. Assim como na zona urbana podem ocorrer conflitos entre os usos residenciais e no residenciais a partir da gerao de incmodos como, por exemplo, rudos, emisso de poluentes e gerao de trfego, na zona rural tais conflitos podem aparecer
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entre formas de produo agrcola6 e reas de expanso urbana ou de urbanizao especfica. Por exemplo, as grandes queimadas da cana-de-acar geram no somente situaes de incomodidade, provocadas pela fumaa e fuligens, mas tambm de real perigo de morte, pelo fogo. O uso de agrotxicos pode gerar conflitos da mesma ordem. A resoluo de conflitos desse tipo exige, necessariamente, um encaminhamento poltico, que ir nortear a construo da proposta para um macrozoneamento rural.

O macrozoneamento rural
Como mencionado anteriormente, a sistematizao da leitura socioterritorial das zonas rurais condiciona-se pelos objetivos do Plano Diretor expressos no macrozoneamento urbano e rural. Obviamente, as orientaes do macrozoneamento urbano so distintas do rural. As variveis consideradas em um ou outro so diferentes. Entretanto, ambos so a base para o planejamento territorial e nada mais so do que a destinao socioeconmica e ambiental das diferentes partes do municpio. No macrozoneamento urbano, identificam-se as reas prioritrias, secundrias e restritas para o incremento da ocupao e do adensamento. Basicamente, essa identificao feita a partir das capacidades de suporte das redes de abastecimento de gua, coleta de esgoto, energia eltrica, fornecimento de gs, de transporte coletivo, do sistema virio, das orientaes geotcnicas e dos riscos socioambientais. Nesse macrozoneamento inscrevem-se as diferentes categorias de reas especiais como, por exemplo, de interesse social, de interesse ambiental, de preservao histrico-cultural, de preservao da paisagem urbana, dentre outras. Dependendo do contexto local, tambm podem ser definidas reas especiais para a agricultura urbana. No macrozoneamento rural importante identificar reas com solos, topografia, acessibilidades e infra-estruturas adequadas para as diversas formas de produo agropecuria, extrao vegetal, explorao mineral, usos no agrcolas como, por exemplo, turismo, chcaras de veraneio, moradias permanentes, dentre outras. O princpio da democratizao do acesso terra rural deve orientar a demarcao dessas macrozonas. E o princpio da sustentabilidade ambiental deve orientar a classificao das reas de preservao permanente e de reserva legal, segundo o estado de conservao dos recursos naturais e sua capacidade de regenerao, nos casos de degradao. Tal princpio deve nortear tambm a identificao dos locais com macios vegetais compostos de diversas espcies, em distintos estgios de preservao.
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De um modo geral, as partes da zona rural contguas zona urbana apresentamse em processos de converso de uso da terra e de reestruturao fundiria. Nessas reas, h uma imbricao entre territrios urbanos e rurais caracterstica dessa transio entre formas diferentes de apropriao do solo. Dependendo do ritmo e padro da expanso urbana, esses processos podem ser mais ou menos acelerados. Dependendo da consolidao do sistema municipal de planejamento e gesto territorial, esses processos podem ser mais ou menos regulados. Essas reas periurbanas, ou rurbanas, ou do entorno urbano imediato, guardam caractersticas indefinidas. As ocupaes apresentam baixos graus de consolidao. Muitas vezes, essas reas so encaradas como problemas; contudo, se observarmos bem, verificaremos que h vrias potencialidades que podem ser convertidas em solues. Por exemplo, essas reas podem ser aproveitadas para introduzir novos padres de produo agrcola intensiva, com alto valor agregado e articulados com a poltica municipal de abastecimento, capazes de constituir alternativas de gerao de emprego e renda para os moradores dos bairros perifricos. Em certos locais, a demarcao dessas reas do entorno urbano imediato no macrozoneamento rural tem de ser feita, indiscutivelmente. Pode acontecer de diretrizes que sejam definidas numa poltica agrcola municipal, articuladas com a poltica de abastecimento, conflitarem com o Direito Agrrio, que responsabilidade constitucional da Unio. Quanto a isso, urgente e imprescindvel aprofundar a discusso de vrios pontos: o municpio tem o poder de destinar e restringir reas para a produo agrcola? Pode indicar, no seu Plano Diretor, que tipo de produo deve ser estimulada e incentivada nas reas agriculturveis?

O parcelamento do solo rural

Dentre as informaes a serem trabalhadas na leitura socioterritorial da zona rural, apontamos, como relevantes para fazer uma anlise consistente e significativa, a caracterizao dos tipos de loteamentos clandestinos. Esse tipo de ocupao muito freqente em vrios municpios brasileiros, notadamente em municpios que estejam em processo acelerado de crescimento. As contradies inerentes a esse processo e suas conseqncias sociais j foram anunciadas na introduo desse trabalho. Essa realidade impe a pauta sobre a regulao municipal do parcelamento urbano na zona rural7 . Mas como o municpio pode regular esse tipo de ocupao, que se alastra em diversas regies brasileiras?
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Proibir a ao pura e simplesmente, no funciona. Os loteamentos ocupados nas zonas rurais de vrios municpios paulistas e nas diversas reas de interesse ambiental, especialmente nas reas de proteo aos mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, confirmam essa afirmao. O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), responsvel pelo estabelecimento dos mdulos mnimos das unidades de produo agrcola nas diversas regies brasileiras, conta com uma instruo que dispe sobre parcelamentos urbanos em zona rural. Trata-se da Instruo n 17-b, de 22/12/80 com contedos genricos e insuficientes para controlar esse tipo de ocupao. O item 2 dessa instruo trata do parcelamento, para fins urbanos, de imvel rural localizado em zona urbana ou de expanso urbana. O subitem 2.1 diz que o parcelamento, para fins urbanos, de imvel rural localizado em zona urbana ou de expanso urbana, assim definidas por lei municipal, rege-se pelas disposies da Lei n 6.766, de 19/12/79, e das legislaes estaduais e municipais pertinentes. O subitem 2.2 complementa afirmando que em tal hiptese de parcelamento, caber ao INCRA, unicamente, proceder, a requerimento do interessado, atualizao do cadastro rural, desde que aprovado o parcelamento pela Prefeitura Municipal ou pelo Governo do Distrito Federal, e registrado no Registro de Imveis. O item 3 trata do parcelamento, para fins urbanos, de imvel rural localizado fora da zona urbana ou de expanso urbana. O subitem 3.1 afirma que o parcelamento, para fins urbanos, de imvel rural localizado fora de zona urbana ou de expanso urbana, assim definidas por lei municipal, rege-se pelas disposies do art. 96, do Decreto n 59.428, de 27/10/66, e do art. 53, da Lei n 6.766, de 19/12/79. O subitem 3.3 complementa afirmando que os parcelamentos com vistas formao de ncleos urbanos, ou formao de stios de recreio, ou industrializao, somente podero ser executados em rea que: a) por suas caractersticas e situao, seja prpria para a localizao de servios comunitrios das reas rurais circunvizinhas; b) seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como de estncia hidromineral ou balneria; c) comprovadamente tenha perdido suas caractersticas produtivas, tornando antieconmico o seu aproveitamento. Vale discutir a necessidade de ampliar os parmetros jurdicos para regular o parcelamento do imvel rural para fins urbanos, localizado fora da zona de expanso urbana. Cabe questionar a responsabilidade exclusiva do INCRA em instruir isoladamente sobre essa matria.
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O municpio tem a responsabilidade constitucional de legislar sobre assuntos de interesse local. A regulao das formas de uso, ocupao e parcelamento do solo no territrio municipal , inegavelmente, de interesse local. Portanto, o municpio deve tomar para si a responsabilidade de exercer essa regulao que, certamente, envolver negociaes e articulaes com o INCRA. Uma alternativa para viabilizar essa regulao municipal instituir novo permetro urbano, demarcar zona de expanso urbana ou definir zona de urbanizao especfica, nos termos da Lei Federal n 6.766/79, abrangendo os ncleos j existentes e as reas de interesse para a realizao de novos parcelamentos urbanos. Porm, essa soluo nem sempre vivel, como no caso, por exemplo, de haver grandes vazios urbanos em contextos locais. Vale ressaltar a importncia de essas demarcaes serem coerentes com o macrozoneamento rural e de virem acompanhadas por medidas de combate aos vazios urbanos e instrumentos urbansticos que ampliem democraticamente o acesso terra na rea urbana consolidada. A adoo dessas medidas e a aplicao desses instrumentos devem ser prioritrias, tendo em vista o objetivo principal do Plano Diretor: promover o desenvolvimento e a expanso urbana de forma socialmente justa e ambientalmente equilibrada.

A regularizao das ocupaes na zona rural

Em alguns municpios, moradores de ncleos clandestinos e irregulares implantados na zona rural tm pressionado os governos locais, inclusive via Ministrio Pblico, reivindicando a regularizao fundiria e urbanstica. So moradores com diversos nveis de rendimento, principalmente nveis mdios. Trata-se de residentes em condomnios fechados, loteamentos populares e loteamentos de padro mdio. A irregularidade das ocupaes urbanas na zona rural multifacetada. Nem todas as situaes so regularizveis. Para cada situao exige-se uma estratgia especfica. Apesar de as aes de regularizao fundiria e urbanstica poderem ser implementadas independentemente do Plano Diretor, importante articular essas estratgias no sistema de planejamento e gesto territorial do municpio, evitando regularizaes ad hoc mediante termos pontuais de ajustamento de conduta. A regularizao das ocupaes na zona rural deve ser bastante criteriosa, especialmente nos locais onde haja muitos vazios urbanos. H sempre a preocupao em no induzir o surgimento de outras ocupaes, principalmente em reas distantes do permetro urbano.
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 imprescindvel definir claramente os critrios para identificar os ncleos regularizveis. Por exemplo, os ncleos implantados at uma data limite, prximos s sedes dos distritos rurais, ocupados pela populao de baixa renda, em estgio avanado de consolidao, localizados fora das reas de risco e de interesse ambiental, dentre outros. E os ncleos ocupados por grupos de renda mdia e alta? Esses precisam ser analisados com mais cuidado. Podem ser regularizados mediante contrapartida financeira, desde que preencham os critrios pr-estabelecidos. Se for possvel, o Plano Diretor identificar as reas regularizveis localizadas na zona rural; e pode incluir tambm as estratgias e instrumentos para efetivar a regularizao. Para isso, imprescindvel mapear e traar o perfil social, econmico e territorial de todos os ncleos, na fase da leitura. Caso esse mapeamento e anlises no se viabilizem, pode-se detalhar um plano de regularizao urbanstica e fundiria em lei complementar. Contudo, fundamental estabelecer no Plano Diretor os critrios bsicos para identificar os ncleos regularizveis, as estratgias para efetivar as aes de regularizao, os parmetros para a adequao urbanstica, definir as respectivas responsabilidades dos atores sociais envolvidos (poder pblico, moradores e loteadores)8 . Como em qualquer ao de regularizao fundiria e urbanstica, importante que se adotem medidas preventivas capazes de evitar que se produzam novos ncleos clandestinos e irregulares. As partes desocupadas dos ncleos parcialmente construdos podem retornar condio de gleba. importante que o poder pblico use seu poder de polcia, para fiscalizar e controlar os loteamentos e condomnios clandestinos e irregulares localizados nas zonas rurais, interditando, embargando e at demolindo novos ncleos. Entretanto, o exerccio desse poder de polcia da administrao no pode ser uma ao isolada; deve ser articulado, num conjunto de estratgias para democratizar e ampliar o acesso terra urbana, em reas adequadas. O exerccio do poder de polcia, pela administrao pblica, na regulao territorial, no visa pura e simplesmente a proteger a propriedade; o principal objetivo, nesse caso, garantir que a propriedade cumpra sua funo social.

Referncias bibliogrficas
BRASIL. ESTATUTO DA CIDADE: Guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia/DF: Cmara dos Deputados/Caixa Econmica Federal/Instituto Plis, 2001.
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MATTOS, Liana Portilho (org.). Estatuto da Cidade Comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. VEIGA, Jos Eli da. Cidades Imaginrias o Brasil menos urbano do que se calcula. Campinas: Autores Associados, 2003.

Notas
1 Esse texto foi elaborado para a V Conferncia das Cidades, intitulada Cidade cidad, cidade saudvel: os novos desafios do planejamento urbano, realizada em dezembro de 2003, em Braslia, sob a coordenao do Ministrio das Cidades e Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara de Deputados. 2 O Estatuto da Cidade regulamenta o captulo da poltica urbana da Constituio Federal de 1988 (art.s 182 e 183). Para uma discusso detalhada sobre os contedos dessa lei ver BRASIL [2001] e MATTOS, L. P. (org.) [2002]. 3 Entende-se por terra urbana, localizaes urbanas com acesso infra-estruturas urbanas (saneamento bsico, energia e mobilidade urbana), equipamentos sociais bsicos (de educao, sade, cultura e lazer) e oportunidades de trabalho e consumo. 4 A Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade obrigam os municpios com mais de 20 mil habitantes a ter os seus planos diretores. 5 A saber, os instrumentos previstos no 4 do art. 182 da Constituio Federal: a utilizao, parcelamento e edificao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida pblica. 6 Obviamente, h outras formas de produo agrcola absolutamente compatveis com a moradia como, por exemplo, a produo de hortifrutigranjeiros e a agricultura familiar. 7 O municpio de Piracicaba, no estado de So Paulo, aprovou uma lei municipal que dispe sobre parmetros para a realizao de parcelamento urbano na zona rural, apesar de a Lei Orgnica proibir esse tipo de ocupao nessa zona. Entretanto, essa lei nunca foi aplicada, pois a procuradoria do municpio entende que a medida seja inconstitucional. 8 Pode ser estratgico envolver a Procuradoria do municpio, o Ministrio Pblico e a Corregedoria nas discusses para consolidar essas propostas e critrios.

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Plano Diretor Rural, estratgias de desenvolvimento rural e Poltica Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional em Piracicaba
Renato S. Maluf professor do Curso de Ps-graduao em Desenvolvimento, Agricultura
e Sociedade, da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ), membro do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), integrante da Coordenao Nacional do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional e consultor do Instituto Plis.

Antecedentes
A recente incorporao da rea rural dos municpios nos seus respectivos planos diretores cria a oportunidade de abordar a atual configurao do mundo rural em Piracicaba e suas principais tendncias. A perspectiva geral aqui sugerida a de formular estratgias de desenvolvimento que resultem numa ocupao social do espao agrrio mais eqitativa e sustentvel, cujos objetivos incluam explorar as conexes com as diretrizes do PMSAN (Programa Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional). O PMSAN, ao ser lanado em 2002, adotou as seguintes diretrizes gerais: 1. Promover a produo rural e urbana e a comercializao de alimentos realizadas em bases socialmente eqitativas e ambientalmente sustentveis; 2. Ampliar o acesso a alimentao de qualidade e regular as condies em que os alimentos so disponibilizados populao; 3. Promover a educao nutricional e organizar os consumidores, para que defendam os seus direitos; 4. Universalizar e assegurar a qualidade dos programas alimentares suplementares ou emergenciais, dirigidos a grupos populacionais especficos; 5. Estimular a participao da sociedade civil na formulao e implementao da poltica de segurana alimentar e nutricional e apoiar as iniciativas no-governamentais. Com base nessas diretrizes, o PMSAN estabeleceu quatro objetivos especficos, a saber: Produzir e oferecer alimentos limpos;

Promover a incluso social como condio de cidadania e de respeito do direito alimentao;

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 Educar para o consumo alimentar saudvel, comeando por nossas escolas; Instituir instrumentos permanentes de avaliao e interveno sobre as condies nutricionais da populao. Ainda no se construiu a articulao do PMSAN com as diretrizes que vem sendo seguidas na elaborao do Plano Diretor, especialmente, com as diretrizes referentes rea rural do municpio. No obstante, entre as iniciativas que esto sendo estudadas, encontra-se a proposta de uma equipe de pesquisadores da ESALQ para o que denominam de Regio do Entorno Imediato (REI). A recomendao de apoi-la em sua vocao para atividade agrcola de base familiar, com perfil para produo agroalimentar diversificada em relao tradicional monocultura canavieira (ver artigo nesta publicao).

Possibilidades, enfoques
Para elaborar um Plano Diretor que englobe a rea rural, articulado com os objetivos do PMSAN, necessrio enfrentar algumas questes preliminares relacionadas com o enfoque a ser adotado nessa elaborao e os instrumentos respectivos. Desde logo, h que estabelecer uma compreenso sobre o mundo rural e as atividades nele desenvolvidas que supere o ntido vis urbano do enfoque adotado no Estatuto da Cidade, que toma o rural como uma extenso do urbano e prope como diretriz a urbanizao do rural. No se trata de recolocar vises dicotmicas sobre o rural e o urbano, negando o promissor caminho aberto pelos recentes enfoques nos territrios que requerem considerar a interao entre o urbano e o rural. Mas a provvel municipalizao do desenvolvimento rural o rural tem sido, at agora, um territrio federal que se pode depreender do novo Estatuto da Cidade, poder contribuir nessa direo. Nesse sentido, h um paralelismo entre os enfoques sobre as funes sociais dos territrios que se expressa, de um lado, nas funes sociais das cidades prevista no Estatuto e, de outro, na valorizao das mltiplas funes da agricultura ou dos territrios nos estudos sobre o mundo rural. A multifuncionalidade da agricultura refere-se s mltiplas funes desempenhadas pela agricultura alm da funo primria de produzir alimentos e fibras com relao preservao de comunidades e o patrimnio natural e cultural, entre outras. A essa noo preciso acrescentar a idia da pluriatividade das famlias rurais, cuja reproduo econmica e social est assentada em muitas atividades agrcolas e no agrcolas, destacando a importncia do rural no-agrcola e enfocando questes de emprego/ocupao e fontes de renda das famlias rurais.
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Em ambos os casos, nas reas urbanas e rurais, supe-se que o preenchimento ou no de determinadas funes consideradas relevantes poderia dar origem a algum tipo de remunerao ou de retribuio, assim como pode haver sanes pelo no cumprimento dessas funes; por exemplo, aquelas relacionadas com o uso sustentvel dos recursos naturais. O Plano Diretor lida com um objeto comum s zonas urbanas e rural a terra em relao ao qual procura adotar ao menos um instrumento semelhante que o imposto sobre a propriedade, nas formas do IPTU e de um provvel ITR municipalizado. Cabe verificar at onde iriam as semelhanas nas finalidades e modo de utilizao de ambos, por exemplo, no uso da tributao em um programa de regularizao fundiria. Contudo, para se chegar a estratgias de desenvolvimento rural necessrio ultrapassar os limites convencionais dos Planos Diretores fsico-territoriais e passar a lidar com processos sociais e econmicos, com a lgica das cadeias produtivas e dos circuitos regionais etc. H vrias possibilidades de incrementar a integrao urbano-rural e de promover sinergias entre suas atividades, para o que cumpre papel destacado a pequena e mdia produo rural e urbana e a distribuio de alimentos. Uma perspectiva presente no referido estudo sobre a Regio do Entorno Imediato a de frear a expanso urbana para preservar as caractersticas rurais dessa regio. Certamente, h vrias e boas razes de tipo scio-ambiental para uma tal perspectiva, que precisariam ser trabalhadas e difundidas de modo a sensibilizar a sociedade e legitimar futuras aes. Cabe observar que o esforo nessa direo tem de ser feito, tambm, junto s famlias rurais, cujas expectativas podem no coincidir com os objetivos desses projetos e planos. O anterior remete para a questo do atual grau de conhecimento do perfil socioeconmico da zona rural de Piracicaba que parece ser baixo, como se verifica na maioria dos municpios brasileiros. Ao lado dos zoneamentos agroecolgicos e dos estudos de aptido, preciso dispor de indicadores adequados que no apenas descrevam aquele perfil, como tambm identifiquem as expectativas alimentadas pelas famlias rurais sobre sua condio atual e o futuro prximo. Essas ltimas so os fatores determinantes das estratgias possveis de desenvolvimento rural.

Primeiros passos
Sugere-se, a seguir, alguns passos para implementar as idias acima expostas. O primeiro deles deve ser uma pesquisa a ser feita junto s famlias rurais com os
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objetivos de traar um perfil socioeconmico das mesmas, captar o que pensam sobre sua atual condio e o futuro da atividade agrcola, e para conhecer suas expectativas quanto permanncia no campo. Essa pesquisa pode adotar, simultaneamente, duas metodologias. Um levantamento tipo enqute, com questionrios a serem aplicados a uma amostra de famlias. Para facilitar esse trabalho e torn-lo mais focado nos objetivos da presente proposio, o universo a ser pesquisado pode ser delimitado s unidades familiares localizadas nas regies que se supem mais aptas ou propcias para os objetivos da interveno pretendida, como o caso da regio do entorno j mencionada. Alm da enqute, pode-se trabalhar com mtodos de diagnstico participativo, nas comunidades rurais escolhidas como prioritrias para o desenvolvimento de aes que combinem os objetivos do Plano Diretor com os do PMSAN. Uma segunda iniciativa implica aproximar os enfoques do Plano Diretor e do PMSAN, mediante encontros entre os respectivos gestores. Faz parte dessa iniciativa identificar os atores sociais relevantes a serem reunidos nessa discusso, entre os quais figura o Comder (Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural).

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A competncia do municpio para disciplinar o territrio rural

Nelson Saule Jr. advogado, coordenador do ncleo direito cidade do Instituto Plis, doutor em direito urbanstico e professor de Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.

A Constituio Federal de 1988 promoveu alteraes significativas em relao aos entes federativos e suas competncias. O municpio, ao tornar-se um ente federativo, passou a ter novas possibilidades de atuao dentro da esfera pblica e novas competncias, com maior autonomia. Esse texto pretende investigar, a partir de um olhar jurdico sobre as competncias de cada ente federativo, a competncia do municpio de promover o planejamento e disciplinamento do territrio rural municipal. Deve dissertar sobre o desafio colocado a partir do Estatuto da Cidade para o planejamento e definio da poltica urbana para esse territrio.

A funo do municpio na promoo da poltica urbana

O municpio considerado como um ente da Federao brasileira nos termos do artigo 18 da Constituio, ao lado da Unio, estados e Distrito Federal. O estabelecimento de responsabilidades e a diviso de funes, competncias e tarefas entre os entes federativos configura um patamar institucional ao municpio, de ter constitucionalmente competncias administrativas e legislativas para enfrentar as demandas sociais, econmicas e ambientais locais. Com relao ao desenvolvimento urbano, no mbito das competncias constitucionais foi definido que a Unio tem a competncia para instituir as diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano, habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (art. 21, XX) e sobre normas gerais de direito urbanstico (art. 24, I). A Unio instituiu essas diretrizes gerais atravs do Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257/ 01) compreendida como a Lei Federal de desenvolvimento urbano. A Unio tem a competncia privativa para legislar sobre assuntos que integram a temtica urbana e ambiental como o direito civil, o direito agrrio, guas, trnsito e transporte e registros pblicos, por exemplo nos termos do art. 22 da Constituio Federal.
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No mbito da competncia legislativa concorrente entre a Unio e estados, o direito urbanstico, a proteo do meio ambiente, a proteo ao patrimnio histrico, cultural, turstico e paisagstico so consideradas matrias que devem ter normas gerais definidas pela Unio. As diversas atividades e funes existentes nas cidades e no campo de interesse e de necessidade dos habitantes nos municpios so consideradas como de competncia comum entre a Unio, estados e municpio, de acordo com o art. 23 da Constituio Federal, entre elas:

Cuidar da sade e assistncia pblica; Proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; Preservar as florestas, a fauna e a flora; Proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; Fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;

Promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; Combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos. Ao municpio, nos termos do art. 30, foi conferida a competncia para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementa a legislao federal e estadual no que couber criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; organizar e prestar os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo. O municpio tem a competncia constitucional para legislar e promover o adequado ordenamento territorial, planejamento, controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano (art. 30, VIII); e promover a proteo do patrimnio histricocultural local (art. 30, IX). Ao municpio foi atribuda a competncia preponderante para promover a poltica urbana nos termos do art. 182 da Constituio Federal. A Constituio Federal estabelece os seguintes objetivos da poltica urbana nos termos do art. 182, que deve ser promovida pelo municpio: garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, o cumprimento da funo social da propriedade e garantir condies dignas de vida urbana e o bem-estar dos seus habitantes. funo do municpio definir os critrios para a cidade e a propriedade urbana atender sua funo social, nos termos do art. 182 da Constituio, que condiciona a atuao do Poder Pblico municipal observncia da lei federal de desenvolvimento urbano, que o Estatuto da Cidade, e ao Plano Diretor, concebido como o principal instrumento da poltica de desenvolvimento urbano.
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O exerccio do direito da propriedade urbana fica condicionado poltica urbana, que ser executada pelo Poder Pblico Municipal, tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, nos termos do art. 182 da Constituio Brasileira. Desta maneira, para definir quais funes devem ser atribudas propriedade urbana, preciso que exista uma sintonia destas funes tais como os objetivos gerais da poltica urbana de assegurar o exerccio da cidadania, de respeitar a dignidade da pessoa humana, de o uso da propriedade no resultar em formas de discriminao ou de preconceito, de combater e eliminar a pobreza, de reduzir as desigualdades sociais com os objetivos especificados no art. 182 da Constituio. Para serem alcanados os objetivos da poltica urbana de garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, do cumprimento da funo social da propriedade, e garantir condies dignas de vida urbana nos termos do art. 182 da Constituio, o municpio, na consecuo dessa poltica, tem como principal instrumento o Plano Diretor. O municpio com base nas competncias acima demonstradas tem a competncia constitucional para dispor sobre assuntos de interesse local e de seus habitantes, que, apesar de serem atribudos tambm a Unio e estados, como atividades de preservao do meio ambiente, de preservao do patrimnio histrico, culturalsocial, de promover uma poltica habitacional, de fomentar as atividades agrcolas, de incentivar e promover o turismo. A defesa de o municpio ter o poder de legislar sobre esses assuntos traz o componente de os habitantes terem o direito de participar dos processos de tomada de deciso sobre a forma de atender as suas necessidades e seus interesses. A gesto democrtica da cidade preconizada no Estatuto da Cidade, de modo que a definio das polticas e dos instrumentos, como o caso do Plano Diretor para o desenvolvimento da poltica urbana, sejam elaborados e executados com participao popular, o mandamento que resulta na obrigao do Poder Pblico municipal no se omitir e nem se isentar de suas responsabilidades para tratar de assuntos que culturalmente foram tratados de forma centralizada pelo Estado brasileiro. O ordenamento do territrio rural dos municpios e o disciplinamento do uso, ocupao e explorao econmica do seu territrio por legislaes e resolues federais ou estaduais institudas sem nenhuma relao com as necessidades e interesses dos habitantes dos municpios, devem ser matrias obrigatrias dos Planos Diretores dos municpios, que devem ser formulados e executados atravs dos mecanismos de participao popular previstos para o desenvolvimento da gesto democrtica da cidade.
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De forma alguma essa defesa significa contemplar uma viso municipalista tradicional, pois o pressuposto constitucional do pacto federativo de as polticas pblicas locais serem desenvolvidas de forma integrada e articulada com a Unio e o estado federado. O que est sendo ressaltado o municpio assumir o seu papel preponderante de determinar as polticas de uso, ocupao e explorao do seu territrio, para atender as necessidades e interesses de seus habitantes, com base na sua competncia legislativa constitucional, tendo como principal o Plano Diretor, que deve ser formulado e executado atravs de um processo democrtico e participativo. Atravs deste posicionamento, de o municpio disciplinar assuntos que tambm so tratados pelos demais entes federativos, cabe destacar a nossa posio referente ao disciplinamento do municpio referente regulao do uso e ocupao do seu territrio rural e sobre as normas de uso e ocupao do solo e de preservao do meio ambiente.

A competncia do municpio para disciplinar o territrio rural

O municpio como foi visto tem a competncia para promover o planejamento municipal sobre todo o seu territrio, com base no artigo 30 inciso IX da Constituio Federal. O adequado ordenamento territorial do municpio pressupe que o municio tenha o poder de disciplinar o uso, ocupao e parcelamento do solo de todo o seu territrio. Um dos mecanismos para esse planejamento, previsto no texto constitucional, com relao organizao poltica e administrativa do municpio, a criao e organizao de distritos que abrangem tanto o territrio rural ou urbano (art. 30, V). Nos termos do 1 do art. 182, o Plano Diretor considerado como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. Esse dispositivo, visto de forma isolada, no deixa claro qual deve ser a abrangncia territorial do Plano Diretor, uma vez que fica a impresso de que este instrumento restrinja-se somente regio urbana, deixando de fora regio rural. Como a hermenutica jurdica deve buscar a compreenso da norma dentro do sistema jurdico, deve ser verificada a extenso e finalidade do Plano Diretor como instrumento de desenvolvimento urbano que visa atender as necessidades dos seus habitantes, de modo que tenham uma qualidade de vida digna e saudvel. A Constituio Federal no discrimina nenhuma forma de diferenciao entre os habitantes do municpio, quanto a o local em que residam ser uma rea urbana, rural, de preservao ambiental, de preservao histrica, de interesse turstico, ou de interesse social.
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Com o objetivo de estabelecer um tratamento isonmico aos habitantes do municpio, o municpio deve adotar um Plano Diretor que seja voltado promoo do desenvolvimento local sustentvel, abrangendo a totalidade do seu territrio. Esse o entendimento legal que se pode extrair das normas constitucionais da poltica urbana e do Estatuto da Cidade, que a Lei Federal que regulamenta essa poltica. Com relao ao Estatuto da Cidade, de acordo com o 2 do art. 40, o Plano Diretor dever englobar o territrio do municpio como um todo. De acordo com essa norma, o Plano Diretor deve abranger tanto a zona urbana como a zona rural do municpio. O Estatuto da Cidade define a abrangncia territorial do Plano Diretor de forma a contemplar as zonas rurais, com respaldo no texto constitucional, uma vez que a poltica urbana, de acordo com a diretriz prevista no inciso VII do art. 2 do Estatuto da Cidade, deve promover a integrao e a complementaridade entre atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconomico do municpio e do territrio sob sua rea de influncia. A Constituio, ao prescrever que a poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, no diferencia os habitantes situados na zona rural, dos que esto situados na zona urbana. A realidade das cidades demonstra, cada vez mais, uma estreita ligao entre as atividades promovidas na zona rural com as atividades urbanas. Grande parte da populao que vive na zona rural tem seu emprego e trabalho na regio urbana, sem contar a utilizao da infra-estrutura e servios urbanos, como o transporte coletivo, escolas, postos de sade, hospitais, comrcio e lazer. A poltica de desenvolvimento urbano, fundamentada no princpio do desenvolvimento sustentvel, significa um modelo de desenvolvimento baseado na garantia do meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes. O desenvolvimento da cidade, nestes termos, depende do desenvolvimento da regio rural. O Plano Diretor contm como matrias no somente normas sobre uso e ocupao do solo urbano, mas tambm outros aspectos sociais, administrativos e econmicos. O sistema de planejamento municipal, que matria do Plano Diretor, por exemplo, dever ser constitudo por rgos administrativos regionalizados, que compreendam tambm a regio rural. Existe uma ntida diferena entre o Plano Diretor e o zoneamento urbano, uma vez que esse se limita a impor restries quanto ao uso e ocupao do solo e divide espacialmente o territrio da cidade. O Plano Diretor na lio de Hely Lopes Meirelles
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1993 (...) o complexo de normas legais e diretrizes tcnicas para o desenvolvimento global e constante do municpio, sob os aspectos fsico, social e econmico-administrativo, desejado pela comunidade local. Deve ser a expresso das aspiraes dos muncipes quanto ao progresso do territrio municipal no seu conjunto cidade-campo. (Meirelles, 1993) Lesley Gasparini Leite expressa a seguinte opinio: (...) no se pode assegurar que o Plano Diretor s deve considerar a zona urbana, a cidade, j que o desenvolvimento desta depende daquela, ou seja, da zona rural. Assim, o municpio pode e deve considerar todo o seu territrio para promover o seu ordenamento e o seu desenvolvimento urbano. No possvel considerar somente a zona urbana para a elaborao de um Plano Diretor. Deve-se considerar todo o territrio, sem invadir a competncia da Unio para regular o uso da zona rural. Assim, o fato de se considerar todo o territrio do municpio para elaborar um Plano Diretor no afronta a Constituio Federal [Leite, 1991]. No h dvida que a competncia sobre a poltica agrcola e agrria da Unio (pelo art. 22, I, da Constituio Federal, competncia privativa da Unio legislar sobre direito agrrio), mas necessrio haver uma ntida integrao entre a questo urbana e a questo agrria. A dimenso do crescimento urbano demonstra a necessidade de modificar as relaes sociais e econmicas para a promoo do desenvolvimento econmico em consonncia com os ditames da justia social. Essa modificao passa pela realizao da reforma urbana, articulada com reforma agrria, em vista da relao estreita entre a questo rural, urbana e ambiental. Em contrapartida, as misses constitucionais estabelecidas como campo da atuao comum da Unio, estados e municpios, que so normas constitucionais dirigentes para a execuo da poltica urbana municipal, pressupem uma interveno por parte do municpio abrangendo toda a sua populao e, portanto, todo seu territrio. No fosse essa a leitura das normas constitucionais, como seria possvel o municpio proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; preservar as florestas, a fauna e a flora; fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; cuidar da sade e assistncia pblica; manter programa de educao pr-escolar e de ensino fundamental; combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, sem considerar a totalidade do seu territrio e de sua populao? E sem contar que a as atividades agrcolas e agrrias continuam sendo a principal atividade econmica dos municpios situados no interior dos estados, sendo muitos dos produtos oriundos da agro-indstria fonte de exportao. Segundo Paulo Lomar, diante das atribuies constitucionais no se circunscreverem apenas rea urbana do municpio, podem exigir adequado ordenamento
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territorial, mediante planejamento e controle do uso e da ocupao do solo rural, com exceo do parcelamento por incidir em competncia expressamente atribuda a Unio. Portanto, juridicamente, a Constituio Federal autoriza o municpio a exercer suas competncias constitucionais em todo o seu territrio [Lomar, 1990]. No possvel separar o urbano e o rural, visando garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, pois o sistema social e econmico local necessita dos equipamentos, da infra-estrutura e dos servios urbanos para desenvolver suas atividades agrcolas e agrrias na zona rural da cidade. Desse modo, para o municpio promover a poltica de desenvolvimento urbano, o Plano Diretor deve ser entendido como um instrumento de desenvolvimento local sustentvel com normas voltadas a abranger a totalidade do seu territrio, compreendendo a rea urbana e rural. Padece de vcio constitucional o Plano Diretor que se restringir apenas zona urbana e de expanso urbana.

A competncia do municpio sobre a proteo do meio ambiente

O espao rural muito importante para o desenvolvimento sustentvel. A poltica de desenvolvimento urbano, fundamentada no princpio do desenvolvimento sustentvel, significa um modelo de desenvolvimento baseado na garantia do meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes. O desenvolvimento do municpio, nestes termos, depende do desenvolvimento da regio rural. O problema da proteo do meio ambiente talvez seja o que melhor traduz a complexidade e a sensibilidade da noo de desenvolvimento sustentvel, expresso que nos remete idia de equilbrio entre dois valores caros sociedade moderna e a princpios conflitantes: preservacionismo e progresso. Trata-se de uma espcie de desenvolvimento que os atuais ordenamentos constitucionais, em regra, deixam sob a responsabilidade de seus respectivos estados, que relativizam, para obter a sustentabilidade, os valores econmicos e sociais em favor da proteo do interesse das geraes futuras, consubstanciada na tutela do meio ambiente e na proteo dos recursos naturais. A busca deste equilbrio, no municpio, ganha contornos especficos, quando se consideram os problemas tpicos da realidade urbana, essa, por natureza, uma realidade conflituosa, na qual os interesses dos diversos segmentos da populao entram freqentemente em embate. freqente notarmos tentativas de relativizao da
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proteo dos recursos naturais, em prol do que se acredita ser o desenvolvimento econmico, da gerao de empregos, do aumento da arrecadao. O nosso ordenamento constitucional, alm de adotar a defesa do meio ambiente como princpio de ordem econmica, dedica o seu Captulo VI, constante do Ttulo da Ordem Social, proteo do meio ambiente. O direito proteo ambiental estabelecido em favor do homem, considerado no apenas em sua individualidade, mas como membro da sociedade ou de uma coletividade. explicitado como direito individual e social. A proteo ambiental nas cidades possui perfil jurdico especfico decorrente dos interesses particulares tutelados pelo ordenamento jurdico nas reas urbanas e do condicionamento especfico da atividade econmica nestas reas. O disposto no art. 182 da Constituio Federal no pode ser tomado isoladamente, sem se considerar o art. 225, que confere o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A relativizao do bem jurdico proteo do meio ambiente pelos Planos Diretores s pode se dar em funo da proteo de outros bens, tambm tutelados pelo ordenamento, que se apresente necessria na execuo da poltica urbana, e respeitadas as normas gerais de tutela ambiental editadas pela Unio que no estejam em contradio com as especificidades do interesse local. Tanto o Plano Diretor quanto as demais leis municipais no podero, sob pena de inconstitucionalidade, afrontar o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto no art. 225 da Constituio Federal, estando o Poder Pblico municipal sujeito aos deveres ali estabelecidos, na medida em que toquem a sua competncia. Mas esses deveres so postos de modo a permitir, no caso urbano, uma adequao s particularidades do interesse ambiental nessas reas, em especial no tocante ao dever de proteo da flora e da fauna urbana. Tal decorre do fato de que, analisando sistematicamente o texto constitucional, veremos que o prprio conceito deste direito proteo ao meio ambiente urbano concretizado, conformado pelos Planos Diretores Municipais. Desconsiderar as normas neles contidas afrontar o prprio texto constitucional (art. 182). Tambm a aplicao s reas urbanas das medidas estabelecidas no Cdigo Florestal no pode ser considerada obrigatria, podendo os Planos Diretores e as demais legislaes pautadas por ele Lei de Uso e Ocupao do Solo, Cdigo de Meio Ambiente e outros disporem diferentemente. Isto porque a norma federal ou estadual no pode estabelecer para as reas urbanas, de forma padronizada, limites mnimos idnticos ou mais restritivos do que nas reas rurais. (1 Isto contraria o disposto no art. 182, pargrafos primeiro e segundo, alm do art. 30, I, II, e VIII da Constituio Federal de 1988, de modo que devem prevalecer, em caso de conflito, o contido na legislao municipal.)
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A manuteno da biodiversidade, da qualidade dos mananciais, da proteo dos recursos naturais, macios verdes, vrzeas alagveis, mangues e outros passa pela disputa de interesses dos diversos atores, principalmente urbanos; portanto, no deve ser vista de forma isolada, a partir do territrio rural, nem mesmo deve ser tratada de modo uniforme e igual para todas as reas do municpio, sejam elas urbanas ou rurais. A busca da sustentabilidade deve considerar a complementariedade que h entre esses espaos, o rural e o urbano, e ir alm, considerando no somente o municpio, mas a regio na qual est inserido. Embora as competncias estejam organizadas a partir dos entes federativos municpios, estados e Unio esses recortes administrativos (municipal ou estadual) e o conjunto de atores organizados segundo esses recortes, no do conta, de forma isolada, da manuteno do meio ambiente com qualidade, de forma sustentvel. Os projetos nesse sentido devem, portanto, estudar os processos fsico-naturais envolvendo uma rea por vezes maior que a do municpio, inserindo nessa discusso sobre o rural a questo regional.

Crticas s definies do urbano e rural para fins tributrios

O Cdigo Tributrio Nacional para efeitos tributrios inicialmente adotou o critrio da situao ou localizao do imvel, reputando como urbano o imvel localizado em zona urbana e rural seria o que estivesse fora desta zona (art. 32). Porm, com a Lei n 5.868/72 estabeleceu, com relao ao imposto territorial rural, o critrio da destinao, ao estipular que considera imvel rural aquele que se destinasse explorao agrcola pecuria, extrativa vegetal ou agroindustrial e que independente de sua localizao tivesse rea superior a um hectare (art. 6). A principal crtica a essas classificaes da legislao tributria ela ser insuficiente para a qualificao urbanstica do solo que designa a situao jurdica de determinado espao territorial de modo a atender as funes sociais da cidade e da propriedade. Sobre essa duplicidade de qualificao do solo, uma para fins urbansticos e outra para fins tributrios, que resulta em obstculos para o planejamento territorial ser efetuado de forma adequada, estamos de pleno acordo com a posio de Jos Afonso da Silva: O correto seria que a qualificao tributria fosse uma decorrncia da qualificao urbanstica da propriedade imobiliria, que , por seu lado, de49

veria defluir da qualificao urbanstica do solo, a fim de que harmonizassem os interesse tributrios com os urbansticos, de tal sorte que o tributo urbano ou de efeito urbano constitusse instrumento auxiliar da atividade urbanstica porque o solo respectivo assim se qualifica. Por isso no podemos apegar-nos qualificao tributria do imvel urbano para chegarmos qualificao urbanstica do solo [Silva, 1995]. As inmeras modificaes de atividades desenvolvidas nos territrios rurais e urbanos, desde a simples mudana de uso, at a crescente converso das terras rurais em urbanas, dificultam no enquadramento da destinao do imvel e na criao de zonas com atividades uniformes. H um conjunto de atividades desenvolvidas pelas famlias rurais ultrapassando a concepo anterior de que essas apenas trabalhavam com atividades agrcolas ou rurais. Hoje, elas tm ocupaes que geram emprego e renda, como a construo civil, artesanato, confeces, ou mesmo trabalham na rea urbana, caracterizando a pluriatividade das famlias. H tambm uma crescente converso das terras rurais em urbanas, atravs da abertura de loteamentos habitacionais, ou mesmo da implantao de equipamentos de grande porte, como supermercados, postos de gasolina com lojas, indstrias ou distritos industriais. E tambm, a prpria atividade rural pode desempenhar funes que no visam apenas a produo agrcola, mas a manuteno da biodiversidade, a preservao histrica, tursticas e outras, que no esto diretamente caracterizadas como funes rurais stricto sensu. Para superar a dificuldade de definir claramente qual a funo ou atividade de um determinado imvel, poderamos estabelecer como forma de qualificao do solo o critrio de uso e funo social predominante. Precisamos considerar essa questo: se uma zona for considerada dentro do permetro urbano, tudo o que estiver nessa rea do permetro urbano considerada uma atividade que configura sempre a figura de imveis urbanos; ou podemos pensar que em uma zona onde no h predominncia de uso, pode haver outras atividades, que tenham outras caractersticas diferentes das urbanas, como por exemplo, rurais que tambm atendam s funes sociais da cidade e da propriedade? O contrrio tambm verdico, quando se determinam reas de preservao histrica, como por exemplo uma rea como Paranapiacaba, de interesse histrico, cultural e turstico, que pertence ao municpio de Santo Andr, Estado de So Paulo. Esse uso de interesse especial, que j uma forma de disciplinar o municpio atravs das reas especiais de interesse, j qualifica dentro de um territrio um uso especial, com regras especiais; que configura uma predominncia de uso, para o uso ligado
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sua vocao, de preservao histrica, de turismo, lazer, preservao visando garantir os interesses da coletividade dos habitantes. Temos de quebrar a noo de que boas atividades tm de ter apenas uma finalidade; dessa forma que estabelece uma linha divisria entre o que urbano e o que rural. Devemos deslocar essa concepo de diviso do territrio e pensar no territrio a partir de suas funes sociais, das vocaes e necessidades dos habitantes. O disciplinamento do territrio, que competncia do municpio para as diversas finalidades, como a poltica tributria, deve ter como finalidade o pleno cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade (urbana e rural) de modo que seja redistribuda a riqueza e sejam combatidas as desigualdades sociais no campo e nas cidades brasileiras.

Consideraes finais
O municpio tem competncia privativa para legislar sobre uso, ocupao e parcelamento do solo, devendo estas normas prevalecerem sobre as normas estaduais e federais que conflitarem com a autonomia municipal, desde que em consonncia com os preceitos constitucionais da poltica urbana. O municpio, atravs do Plano Diretor, quando esse for obrigatrio, ou por lei municipal, deve disciplinar o parcelamento do solo de modo a definir os critrios e requisitos para a implantao de novos parcelamentos, bem como os critrios e requisitos para a regularizao dos parcelamentos irregulares, definindo as contrapartidas para a regularizao de loteamentos e empreendimentos imobilirios e normas especiais para os loteamentos e conjuntos habitacionais populares. O municpio, atravs do Plano Diretor quando for obrigatrio ou por lei municipal, deve disciplinar o territrio rural considerando as seguintes situaes: Controle ou Regularizao Fundiria dos assentamentos irregulares como loteamentos urbanos e conjuntos habitacionais e reas ocupadas por populao de baixa renda consolidados;

Regulao e controle da explorao econmica da terra atravs da monocultura; Definio de zonas especiais de produo agrcola familiar, de preservao
ambiental, de interesse histrico, cultural; Disciplinamento do uso e ocupao do solo, para atender as demandas de habitao nas reas rurais; Regulao das atividades de turismo e lazer; Adoo de mecanismos de fiscalizao para garantir que a propriedade rural
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atenda a sua funo social e ambiental;

Regulao do uso e ocupao do solo nos distritos situados na rea rural.

Hoje podemos trabalhar todo o municpio sem desconsiderar as suas vocaes, predominncias e interesses. O municpio tem de assumir essa responsabilidade; isso um desafio do municpio de hoje, e ele tem respaldo constitucional para fazer isso. O municpio vai tratar de assuntos que so de interesse daquela comunidade, isso refora a legitimidade que os habitantes da cidade tm para determinar e definir quais so os rumos do desenvolvimento do seu territrio, quais so as atividades que tm de ser predominantes e a forma como eles vo beneficiar-se da explorao e das atividades desenvolvidas em seu territrio. Isso faz parte dos princpios constitucionais que so o exerccio dos direitos civis, da cidadania e da soberania popular. Se isso for renegado, estamos no considerando os pressupostos bsicos democrticos. Devemos enfrentar esses desafios.

Referncias bibliogrficas
LEITE, Lesley Gasparini. Plano Diretor: Obrigatrio por Fora da Lei Orgnica. In: Caderno de Direito Municipal, Revista de Direito Pblico 97. So Paulo: Sntese, jan/mar, 1991. LOMAR, Paulo Jos Villela. As Leis Orgnicas Municipais e a Nova Ordem Constitucional: Principais Questes e Perspectivas. In: Seminrio Leis Orgnicas Municipais FAU/USP. So Paulo, janeiro,1990. MEIRELLES Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 1993. SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 1995.

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Oficina de capacitao em Plano Diretor, Desenvolvimento Local e Segurana Alimentar (28/10/02)

Lista de participantes Nome Luiz Antonio Staub Mafra Crispim Moreira Jos Eli da Veiga Rodrigo F. Maule Simone Saraiva Srgio Gonalves Dutra Laerte C. Mathias de Oliveira Mariano Macedo Mrcia de Souza Oliveira Ronaldo H. G. Silva Ivone Martins Mrian Cintra Lucia T. Tukahara Iwassaki Denis Monteiro Rinaldo A. Orlaci J. Umberto M. Siqueira Joo Andrade Heloisa Ceccato Mendes Gisela C. V. Leonelli Renata Priore Lima Ligia Duarte Guiomar O. Cruz Carlos Csar Ambrosano Maria Letcia S. Paraso Walter Belik Sandra Regina M. Silva Nilson Arraes Marcio R. M. de Andrade Maria Ruth Freitas Takahashi Renato Maluf Raquel Rolnik Renato Cymbalista Paula Santoro Instituio CPDA-UFRRJ Instituto de Terras ITER/MG-UEMG Universidade de So Paulo INCRA/FAO ESALQ Associao de Agricultura Orgnica (AAO) Prefeitura Municipal de So Carlos Sindicato dos Eng do Estado de So Paulo UFPR IBQP Prefeitura Municipal de Guarulhos Prefeitura Municipal de Guarulhos Mos de Minas Depto. de Abastecimento PM de Guarulhos Depto. de Abastecimento PM de Guarulhos CPDA UFRRJ Fundao Matutu Associao Pr-Capivari IKA Prefeitura Municipal de So Carlos Instituto Plis Prefeitura Municipal de So Carlos Prefeitura Municipal de Piracicaba Prefeitura Municipal de Piracicaba Prefeitura Municipal de Piracicaba Prefeitura Municipal de So Paulo SMMA Instituto de Economia UNICAMP Prefeitura Municipal de So Carlos SMHDU FEAGRI/UNICAMP Prefeitura Municipal de Guarulhos Instituto Plis CPDA-UFRRJ/Instituto Plis Instituto Plis Instituto Plis Instituto Plis
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Seminrio O municpio e o solo rural (15/7/03)

A ocorrncia de diversos tipos de ocupao nas reas rurais vem colocando questes complexas relacionadas ao Direito Urbanstico, ao Desenvolvimento Local e ao Planejamento Territorial do municpio. O objetivo desse encontro discutir as possibilidades, dificuldades, limites e necessidades relacionadas construo de uma estratgia de uso e ocupao do solo rural, a partir de aes no mbito municipal articuladas com outros nveis de organizao poltica. Algumas questes de referncia podem ser enunciadas da seguinte maneira: possvel o municpio estabelecer normas de parcelamento do solo para as reas rurais? Quais so os parmetros bsicos a serem considerados no estabelecimento dessas normas? Qual a relao entre essas normas e as instrues de parcelamento do solo definidas pelo INCRA? Essas normas de parcelamento do solo rural so entendidas como componentes do Direito Agrrio? Quais so as possibilidades para as aes municipais de regularizao fundiria nas ocupaes em reas rurais? Muitos municpios definem zonas de expanso urbana em reas rurais como alternativa para o incremento da arrecadao prpria a partir da cobrana do IPTU. Quais so as implicaes desse tipo de atuao?

Como garantir o cumprimento da funo social da propriedade rural? Como garantir a sustentao da economia rural e criar condies para a qualidade de vida para moradores e trabalhadores das reas rurais? Quais as melhores estratgias para ofertar os servios pblicos bsicos para os moradores das reas rurais? Como regular a urbanizao do rural e a ruralizao do urbano? Como criar um conjunto de condies favorveis para as unidades de pro duo familiar no meio rural?

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Programao Manh 9h 9h30 abertura Nelson Saule Jnior Presidente do Instituto Plis 9h30 10h O Mito da Zona Rural Edsio Fernandes (Diretor de Regularizao do Ministrio das Cidades) 10h 10h30 Metodologias de anlise para o desenvolvimento rural Gerd Sparovek (Prof. Dr. da ESALQ) 10h30 11h Comentrios Petrus Emile Abi-Abib (Diretor Executivo INCRA) 11h 12h debate 12h 14h almoo Tarde 14h 14h30 Ocupaes urbanas na zona rural: modelos da informalidade, a regularizao e o planejamento municipal Jos Carlos Freitas (Promotor do Ministrio Pblico) 14h30 15h O processo de construo da poltica urbana para os pequenos municpios: as primeiras experincias do Ministrio das Cidades Otilie Pinheiro (Ministrio das Cidades) comentrios Silvia Nascimento (Procuradora da Secretaria 15h30 16h Estadual do Meio Ambiente do Estado de So Paulo) 16h 17h debate 17h 17h30 encerramento

Lista de participantes Nome Lavnia Ferraz Moreira Guaraci M. Diniz Jr. Marilda G. Lierz Petrus Emile Abi-Abib Sarah M. Monteiro dos Santos Marlis Busto Tognoli Paulo R. Capretz Laura M. de Mello Bueno Andra C.Struchel Nilton Gonalves Granato Instituio PM de Amparo PM de Amparo PM de Amparo INCRA-BSB PM de Campinas PM de Campinas Capretz Empreendimentos PUC Campinas PM Campinas PM Poos de Caldas Departamento Sec. de Obras Sec. de Obras Sec. de Obras Diretoria SEPLAMA/DEPLAN DEPLAN Planejamento jurdico L Habitat SEPLAMA CODEMA
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Volnei do Lago Joo Luiz Bonfim Heloisa Ceccato Mendes Amanda Saba Ruggiero Sandra Mota Francisco Masuda Eullia Portela Alexandre Miguel Bagatim Pedro Sergio de Almeida Mariana Mencio Ligia M. Rocha Duarte Maria Beatriz S. D. de Souza Rodrigo Fernando Maule Thiago Antonio S. de Oliveira Maria Lucia Carrano Yeda Maria Akemi Inole Ricardo B. Borgianni Andr Cristo Vivian Lys Reami Jefferson O. Goulart Marcelo Cachioni Luiz Carlos R. de Moraes Alexander do Carmo Valrio Mariana Rocha Dualte Gerd Sparovek Maria Conceio P. Cassiolato Estevam Vanale Otero Isaac Jorge Paston Junior Geraldo Formiga Barros Formiga Jos de Carlos Freitas Flvio Luiz Bressan Rosngela Escorza Srgio Jacomino Paulo Rodrigues Pereira Nilson A. M. Arraes
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PM Poos de Caldas PM de So Carlos PM de So Carlos

Sec. de Assuntos Rurais Sec. M. de Hab e Des. Urbano DPUH

PM de So Carlos Sec. M. de Hab e Des. Urbano PM de So Carlos DPUH PM Guarulhos Sec. Planejamento 3Reg. Imveis de Campinas 3Reg. Imveis de Campinas Instituto Plis PM de Piracicaba Urbanismo Secretaria de Obras PDR Piracicaba Instituto Plis Urbanismo 2o Reg. de Imveis R. Preto Gab. Dep. Est. Mario Reali S. M. V. M. A. DEPAVE Instituto Plis PM de Piracicaba PM de Piracicaba PM de Piracicaba PM de Piracicaba PM de Piracicaba PM de Piracicaba ESALQ/USP UNIP PM de Piracicaba PM de Piracicaba Sec. de Planejamento Sec. de Planejamento Sec. de Planejamento Sec. de Trnsito e Transportes Sec. M. A. e Abastecimento Sec. de Planejamento CIAGRI Ps-Graduao Sec. de Planejamento Oramento Participativo

Arg. Emp. Imoblirios LTDA Engenharia Ministrio Pblico 2o Cartrio Reg. deImveis PUCcamp Ps-Urbanismo IRIB Presidncia PM de Campinas Regularizao Fundiria Unicamp-Fac. de Eng. Agrcola Planej. e Des. Rural

Edesio Fernandes Cristiane T. Marins Milton Alexandre Sigrist Rita Cassia Canutti Maria Cristina Janine Biglia Luis Alberto Dezani de Oliveira Iranuza Maria S. Rosa Ointo Fabiana Cunha Viana Leonelli Gisela Cunha Viana Teonela Andr Martins

Ministrio das Cidades Dir. de Assuntos Fundirios PM de Guarulhos Sec. de Econ. e Planejamento 2o Reg. de Imv.de Campinas Instituto Plis Urbanismo PM de Hotolndia Jurdico o 2 Reg. de Imv. de Campinas PM de Hortolndia Jurdico EMBRAPA Negcios Tecnolgicos Instituto Plis PM de Piracicaba Sec. de Obras

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publicaes plis
01 Reforma Urbana e o Direito Cidade (Esgotada) 02 Cortios em So Paulo: o Problema e suas Alternativas (Esgotada) 03 Ambiente Urbano e Qualidade de Vida 04 Mutiro e Auto-Gesto em So Paulo: uma Experincia de Construo de Casas Populares 05 Lages: um jeito de governar 06 Prefeitura de Fortaleza: Administrao Popular 1986/88 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 Moradores de Rua Estudos de Gesto: Ronda Alta e So Joo do Triunfo Experincias Inovadoras de Gesto Municipal A Cidade faz a sua Constituio Estudos de Gesto: Icapu e Jandus Experincias de Gesto Cultural Democrtica As Reivindicaces Populares e a Constituio A Participao Popular nos Governos Locais (Esgotada) Urbanizao de Favelas: Duas Experincias em Construo O Futuro das Cidades (Esgotada) Projeto Cultural para um Governo Sustentvel (Esgotada) Santos: O Desafio de Ser Governo Revitalizao de Centros Urbanos Moradia e Cidadania: Um Debate em Movimento Como Reconhecer um Bom Governo? Cultura, Polticas Publicas e Desenvolvimento Humano (Esgotada)

So Paulo: Conflitos e Negociaes na Disputa pela Cidade 50 Dicas . Idias para a Ao Municipal (Esgotada) Desenvolvimento Local . Gerao de Emprego e Renda So Paulo: a Cidade e seu Governo . O olhar do Cidado 27 Polticas Pblicas para o Manejo do Solo Urbano: Experincias e Possibilidades 28 Cidadania Cultural em So Paulo 1989/92: Leituras de uma Poltica Pblica 29 Instrumentos Urbansticos contra a Excluso Social 30 Programas de Renda Mnima no Brasil: Impactos e Potencialidades 31 Coleta Seletiva: Reciclando Materiais, Reciclando Valores (Esgotada) 32 Regulao Urbanstica e Excluso Territorial 33 Desenvolver-se com Arte
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34 35 36 37 38 39 40 41

Oramento Participativo no ABC: Mau, Ribeiro Pires e Santo Andr Jovens: Polticas Pblicas . Mercado de Trabalho Desenvolvimento Cultural e Planos de Governo Conselhos Gestores de Polticas Pblicas Diretrizes para uma Poltica Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional Gnero e Raa nas Polticas Pblicas Aspectos Econmicos de Experincias de Desenvolvimento Local O Reencantamento do Mundo: Arte e Identidade Cultural na Construo de

um Mundo Solidrio 42 Segurana Alimentar e Incluso Social : A escola na promoo da sade infantil 43 Fortalecimento da Sociedade Civil em Regies de Extrema Pobreza 44 Controle Social do Oramento

cadernos plis
01 Conselhos de Habitao e Desenvolvimento Urbano 02 Direitos Humanos e Polticas Pblicas 03 Laboratrio de Desenvolvimento Cultural 04 Estatuto da Cidade 05 Oramento Participativo em Municpios Paulistas 06 Agenda Cultural Brasil Presente 07 Cartas de Cultura

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Equipe Tcnica: Agnaldo dos Santos, Ana Claudia Teixeira, Anna Luiza Salles Souto, Bianca Santos, Christiane Costa, Edie Pinheiro, Eduardo de Lima Caldas, Gabriela Lotta, Hamilton Faria, Jane Casella, Joo Nassif, Jorge Kayano, Jos Carlos Vaz, Juliana Sicoli, Kazuo Nakano, Maria do Carmo Albuquerque, Maria Elisabeth Grimberg, Nelson Saule Jr., Nilde Balco, Osmar de Paula Leite, Othon Luiz do A. Silveira Jr., Paula Pollini, Paula Santoro, Pedro Pontual, Renato Cymbalista, Ruth Simo Paulino, Silvio Caccia Bava, Tatiana Maranho, Veronika Paulics, Vilma Barban, Yamila Goldfarb. Equipe Administrativa: Antonio Vicente de Amorim Filho, Benedita Aparecida Alegre de Oliveira, Fabiana Maria da Silva, Gisele Balestra, Joo Carlos Igncio, Maria Josete Pereira da Silva, Maria Salete Pereira da Silva, Melania Alves, MessiasPinto, Patrcia Gaturamo, Rosngela Maria da Silva Gomes, Viviane Cosme Chaves. Estagirios: Clarissa de Oliveira, Ceclia Kayano, Daniel Ho, Fernanda Versolato, Iara Rolnik, Julia Giovanetti, Luiz Teixeira, Mariana Marques, Patrcia Cardoso, Rafael D.Almeida Martins, Tania Masseli, Thais Cattel, Thais Ricardo, Vanessa Souza, Uiran Jebara, Weber Sutti. Conselho de Administrao: Presidente - Helosa Helena Canto Nogueira. Vice-Presidente - Tereza Belda. Conselheiros - Ana Amlia da Silva, Ana Luiza Salles Souto, Aziz Ab.Saber, Francisco de Oliveira, Hamilton Faria, Jane Casella, Jos Carlos Vaz, Ladislau Dowbor, Marco Antonio de Almeida, Maria Elisabeth Grimberg, Marta Esteves de Almeida Gil, Nelson Saule Jr., Osmar de Paula Leite, Paulo Augusto de Oliveira Itacarambi, Peter Spink, Silvio Caccia Bava, Vera da Silva Telles, Veronika Paulics.

Esta publicao foi editada no Instituto Plis com textos compostos em fonte Rotis Sans Serif em junho de 2004.