A Reforma Gerencial do Oramento Brasileiro: Em Busca de Mltiplos Significados.

Carlos Klein Barcelos Paulo Calmon

Resumo O objetivo do trabalho examinar o processo decisrio que culminou na Reforma Gerencial do Oramento brasileiro (RGO), ocorrida no ano de 2000. Com base na estrutura narrativa uma tcnica desenvolvida por Barzelay et al. (2001) para apoiar estudos que focalizam mudanas em polticas de gesto pblica encadeiam-se os eventos principais da RGO, a fim de interpret-los segundo os quadros referenciais de Allison e Zelikow (1999), que propem a existncia de trs paradigmas, ou modelos, na anlise do processo decisrio governamental. De acordo com o Modelo do Ator Racional (Modelo I), as polticas pblicas resultam de escolhas deliberadas do governo, as quais perseguem objetivos claramente determinados na funo de preferncias dos tomadores de deciso. Adeptos do Modelo I preconizam a predominncia da Lgica da Apropriao (March, 1994). De outro lado, os Modelos do Comportamento Organizacional (Modelo II) e da Poltica Burocrtica (Modelo III) advogam a predominncia de diferentes lgicas, onde prevalece um conjunto de variveis organizacionais e polticas, que influenciam o processo da tomada de deciso. Esse estudo de caso sugere que a anlise do processo decisrio do setor pblico brasileiro, a partir de modelos multiparadigmticos, fornece uma perspectiva mais rica e abrangente dos fatores que o condicionam.

Introduo Especialmente a partir de meados do sculo do XX, profissionais e pesquisadores do campo da oramentao pblica tm demonstrado grande atrao pelo tema da reforma oramentria (KELLY, 2005; NICE, 2002; JONES, 1996; WILDAVSKY, 1961). Esse fascnio est bem traduzido, tanto pelas inmeras tentativas de reinventar o modo como se processa a oramentao pblicai, quanto pela abundante literatura acadmica que se debrua sobre o assunto. Em boa medida, esse apetite por remodelar e rotularii o oramento pblico parece decorrer da necessidade de adapt-lo s transformaes do ambiente em que se insere (Lee, 2008; Rubin, 2006; Koven, 1999) e da tentativa de reinterpret-lo em face dos novos significados, subjacentes s mudanas institucionais. Como um sistema aberto, o processo oramentrio reage s metamorfoses polticas, econmicas, sociais e tecnolgicas mais intensas, ainda que de forma assimtrica e no-sincronizada. Nice (2002), Kelly (2005) e Schlesinger (1986) esclarecem que as reformas oramentrias possuem uma natureza cclica, mas advertem que cada recorrncia um novo episdio, situado noutro contexto, com novos eventos e sentidos a serem compreendidos. Reformas oramentrias, portanto, no so geradas espontaneamente e nem ocorrem num vcuo social. No Brasil, os processos de planejamento e oramento assumiram, a partir do ano de 2000, uma feio especial. A experincia acumulada nesta matria e uma nova concepo de Estado

ensejaram a introduo de mudanas estruturais na forma de pensar o planejamento e a oramentao (CORE, 2001, p. 219). A Reforma Gerencial do Oramento (RGO), como ficou conhecida,iii abrange aspectos relacionados lgica de planejamento, orientao programtica do oramento e aos resultados fiscais a perseguir, e alcana a todos os entes federativos da Unio. Embora episdios cruciais como este decorram no apenas de escolhas deliberadas pelo governo, mas, notadamente das interaes organizacionais e dos desenlaces polticos, a interpretao que tem prevalecidoiv nas anlises que focalizam a RGO parecem restringir-se primeira perspectiva: a do ator governamental racional e unificado. Ao se observar as drsticas mudanas no planejamento e na oramentao pblica, assim como as reformas que as conduzem, unicamente pela perspectiva da trilha tcnica, parte importante de seu significado fica negligenciada. Por mais refinados que paream, ou por mais sofisticados que se mostrem os instrumentos analticos e a lgica inerente aos novos formatos, os avanos e retrocessos do processo oramentrio no se resumem s escolhas de atores pretensamente racionais. Ainda que esse marco de referncia habitual seja til para alguns propsitos, evidente que ele deve ser complementado por referenciais baseados em outros fundamentos tericos, tais como aqueles que reconhecem a influncia do comportamento organizacional ou, ainda, das habilidades cognitivas dos atores polticos envolvidos com a deciso. Afinal, alm da racionalidade instrumental, os novos moldes de planejamento e oramentao refletem tambm a dinmica ambiental do poder, as habilidades de liderana (Koven, 1999), a cultura poltica, o desenho institucional e a capacidade organizacional dos atores e entidades envolvidos no processo de reforma (CHOUDHURY, 2007; GREEN & THOMPSON, 2001; WILDAVSKY, 1992; WILDAVSKY, 1964). Em vista disso, este artigo prope abordar a RGO com base em trs diferentes perspectivas: do ator racional (modelo I); do comportamento organizacional (modelo II); e, da poltica burocrtica (modelo III).v Valendo-se do notvel esquema conceitual desenvolvido pelos Professores Allison & Zelicow (1999), interpreta-se os eventos mais importantes no episdio da reforma oramentria brasileira. A formulao bsica de cada modelo ser apresentada de modo a considerar: (a) a unidade bsica de anlise; (b) o marco conceitual; (c) os padres dominantes de inferncia; e, (d) as proposies gerais de cada modelo. Por meio de narrativas histricas e analticas, pretende-se lanar distintas hipteses na explicao do episdio. Posto isso, espera-se oferecer interpretaes

adicionais e teis (embora incompletas) a respeito de como o governo decide e atua em face de matrias complexas. A fim de dar maior organicidade e consistncia ao exerccio analtico constante deste texto, aplica-se, de modo simplificado, a estrutura desenvolvida por Barzelay et al.(2001), como recurso de apoio a estudos de caso sobre mudanas na poltica de gesto pblica. Uma melhor compreenso desta classe de acontecimentos requer que os pesquisadores sejam mais conscientes a respeito das tradies intelectuais que trazem na mente antes mesmo de comear a anlise. Aquilo que os analistas vem e julgam como importante no contexto de um evento decorrncia no somente das evidncias que esses encontram a respeito do sucesso ou do fracasso do episdio, mas tambm das lentes conceituais com as quais analisam os eventos que o constitui (ALLISON, 1999). Em vista disso, defende-se que a RGO no um mero produto de escolhas estritamente racionais e derivadas de fundamentos econmicos normativos. Ao contrrio, os argumentos apresentados so estruturados com o fito de evidenciar que a deciso reformadora decorreu tambm das interaes organizacionais e, sobretudo, dos desenlaces polticos que resultaram das preferncias e identidades dos atores que se encontravam em posio de decidir ou influenciar o desfecho. No obstante as crticasvi que os paradigmas conceituais de Allison atraram em sua proposio inicial, a reviso do estudo que foi procedida em 1999 superou grande parte das fragilidades apontadas.vii Dentre outras limitaes deste texto, destaca-se que a fonte documental e a experincia pessoal dos autores frente reforma, que serviram de base analtica para o estudo, so bastante restritas, podendo assim ocultar alguns vieses. Todavia, o valor presumido deste artigo no se assenta unicamente na validade de suas concluses. Acima de tudo, se espera oferecer tambm a ilustrao de uma alternativa analtica, ressaltando as vantajosas propriedades que o esquema conceitual de Allison detm. Auxiliado pelo guia metodolgico de Barzelay et al. (2001) a inteno deste texto compartilhar com pesquisadores e analistas de planejamento e oramentao a existncia de outros roteiros de investigao para abordar os complexos fenmenos que habitam o nosso campo de estudos.viii Alm desta introduo, o texto se divide em mais cinco sees. A segunda seo comenta o desenho da pesquisa e prope um guia para o seu desenvolvimento. As sees seguintes enunciam os modelos de Allison e os articulam no contexto do mesmo episdio. Por meio de narrativas, elaboram-se explicaes usuais e alternativas. Por fim, concatenam-se as explicaes surgidas em cada corte referencial e propem-se aprofundamentos de pesquisa.

Aspectos metodolgicos

Conforme j evidenciado, esta seo apresenta os delineamentos metodolgicos que organizam e conduzem a investigao e a anlise. Considerando o duplo objetivo deste texto, qual seja: (a) oferecer interpretaes adicionais sobre um mesmo episdio com base em diferentes frameworks de anlise; e (b) exercitar a proposta metodolgica de estrutura narrativa desenvolvida por Barzelay (2001), elaborou-se o seguinte diagrama do design da pesquisa.

Eventos antecedentes EA1. Estabilizao da moeda EA2. Esgotamento do modelo de financiamento do desenvolvimento EA3. Adoo de novos padres de gerenciamento financeiro

Eventos contemporneos Reforma do Estado

Eventos conseqentes EC1. Reformas oramentrias nos entes subnacionais EC2. Frustrao com os resultados da RGO e emergncia de propostas de uma nova gerao de reformas oramentrias

Episdio a ser explicado Reforma Gerencial do Oramento (RGO) Eventos principais EP1. Institucionalizao do ajuste fiscal estrutural EP2. Reorientao na lgica do planejamento e da programao oramentria

Eventos relacionados: Desenvolvimento orgnico do Sistema Federal de Oramento e Planejamento

1990................1996................................2000...........................2004................2009

Os modelos I, II e III de Allison (1991) correspondem aos frameworks analticos, e buscam explicar o mesmo episdio a partir de lentes conceituais distintas. J os eventos que o conectam, funcionam como estruturas de organizao temporal (histrica) das narrativas. Conforme esclarece Barzelay et al. (2001), o episdio a ocorrncia central, e se constitui por eventos principais, que esto diretamente relacionados experincia a ser relatada. Eventos antecedentes so ocorrncias prvias que auxiliam a explicar o episdio. Eventos contemporneos referem-se a circunstncias que ocorreram simultaneamente, contribuindo para a manifestao do episdio. Analogamente, os eventos relacionados ocorreram simultaneamente, mas caracterizam-se por sofrerem uma influncia importante do episdio. Por fim, eventos conseqentes so aqueles que tm sua ocorrncia posterior ao episdio, os quais esto claramente conectados a esse.

Embora a RGO esteja formalmente situada no ano de 2000, parte importante de seu feitio e de seu contedo foi esboada em anos anteriores. Nesse caso, os eventos que a antecederam receberam especial ateno. Em virtude de naturais limitaes de espao, faz-se uma aplicao simplificada e restrita da metodologia de Barzelay et al. (2001). Por conseguinte, apesar de serem reconhecidos e citados superficialmente, os eventos contemporneos, relacionados e conseqentes (visualizados no diagrama em tom esmaecido) no sero formalmente desenvolvidos. Essa escolha permitiu abordar de forma mais profunda os eventos considerados essenciais explicao do episdio.

Modelo do Ator Racional modelo I de Allison (1999)

a) Unidade bsica de anlise: Polticas pblicas so decorrentes de escolhas deliberadas do governo, que persegue conscientemente determinados objetivos (CALMON, 2009). O sucesso e o fracasso de episdios cruciais dependem das opes que o governo exerce. As decises e as aes governamentais dirigem-se ao encontro de objetivos estrategicamente estabelecidos. Nesse paradigma, a categoria fundamental da anlise a soluo que foi adotada para enfrentar o problema. b) Marco conceitual: O governo um ator unitrio, singular. Com identidade clara, persegue metas explcitas, que derivam de uma funo de utilidade consistente (preferncias bem comportadas). Antropomorfizado, o governo enxerga o mesmo conjunto de alternativas e tem uma estimativa nica das conseqncias que resultam de cada uma delas. O curso de ao tomado a melhor opo em termos de resposta s oportunidades e ameaas que surgem no seu contexto. H um nexo causal entre a deciso, a ao e a questo que est sendo tratada. c) Padres dominantes de inferncia: A escolha do ator racional porque ela recai sobre a alternativa que maximiza sua preferncia. Portanto, a tomada de certas decises implica que as aes decorrentes so as que produzem as melhores conseqncias para o alcance dos objetivos e metas. Deste modo, o padro de inferncia do modelo I explicativo, causal e intencional. O enigma resolvido quando se descobre os propsitos que levaram ao. d) Proposies gerais: A explicitao dos termos de anlise suposies, variveis e relaes internas, por exemplo que regem o modelo do ator racional, enfatiza o desvelo com o rigor lgico das explicaes produzidas. O princpio bsico da conduta do governo pode ser sintetizado da seguinte forma: a probabilidade de qualquer ao do governo resulta: (1) da combinao de seus valores e objetivos fundamentais; (2) dos cursos alternativos de ao que

so considerados; (3) das conseqncias estimadas para cada curso; e, (4) do resultado lquido da apreciao de cada alternativa. Diante disso, se pode deduzir que: (i) a probabilidade de um curso de ao ser escolhido diminui conforme aumentam os custos de sua adoo, isto , medida que se reduz seus benefcios ou a certeza de que eles sero alcanados; e, (ii) a probabilidade de um curso de ao ser escolhido aumenta conforme diminuem os custos de sua adoo, ou seja, medida que se amplia seus benefcios ou a certeza de alcan-los. 3.1 Narrativas sobre a Reforma Gerencial do Oramento na perspectiva do modelo I Dentro desse paradigma, a RGO pode ser entendida como uma atitude deliberada (intencionalidade) do governo (ator monoltico) em resposta s questes (causalidade) que rondavam os ambientes, domstico e internacional (cognio perfeita da realidade). Dados trs eventos antecedentes (EA1, EA2 e EA3), dois eventos principais sintetizam o episdio da RGO: (EP1) institucionalizao do ajuste fiscal estrutural e (EP2) Mudanas na lgica do planejamento e da oramentao. EA1. Estabilizao da moeda: Com a conquista da estabilidade monetria, as contas pblicas brasileiras sofreram uma rpida deteriorao (GIAMBIAGI, 1999). Isso se deve ao fato de que durante seu perodo mais agudo, a inflao funcionou como mecanismo de ajuste fiscal. Como as receitas possuam um mecanismo de indexao muito melhor do que o das despesas, seu valor real era recomposto (por meio de correo monetria), enquanto os dispndios, que permaneciam com suas dotaes nominais, sofriam a corroso da inflao. Com a estabilidade, os desequilbrios estruturais do regime fiscal brasileiro tornaram-se bem evidentes. EA2. Esgotamento do modelo de financiamento do desenvolvimento: Duas condicionantes caracterizam EA2: (1) a crise de liquidez internacional; e, (2) a dificuldade de se ampliarem as receitas pblicas. A reduo dos fluxos financeiros externosix que tradicionalmente vinham financiando o desequilbrio das contas pblicas e a impossibilidade de se impor uma presso tributria adicional sobre a sociedade serviram de agravante do quadro fiscal, exigindo do Brasil a adoo de ajustes mais enrgicos. EP1. Institucionalizao do ajuste fiscal estrutural: A exata percepo das adversidades do panorama econmico externo e interno motivou o Pas a agir com firmeza, impedindo que dficits excessivos e reiterados levassem insolvncia financeira do Estado. Em 04 de maio de 2000, o Brasil inaugurou um novo tempo para o controle agregado das contas pblicas: A Lei de Responsabilidade Fiscal [LRF] vai mudar a histria da administrao pblica no Brasil (BRASIL, 2000, p.2).

Conforme prega sua cartilha oficial, a LRF importante porque [...] a partir de agora todos os governantes [...] nos trs Poderes [...] passaro a obedecer a normas e limites para administrar as finanas, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos da sociedade (ibid, p. 2). Isso melhora a administrao das contas pblicas no Brasil, pois quando o setor pblico gasta sistematicamente mais do que pode, ou induz a volta da inflao, ou se endivida demasiadamente, criando desequilbrios macroeconmicos que dificultam o desenvolvimento: ento ocorre o seguinte: a taxa de juros sobe, toda a economia sofre, mas o governo cobriu sua conta (ibid, p. 3). Ento, a LRF surge para reforar os alicerces do desenvolvimento econmico sustentado, sem inflao para financiar o descontrole de gastos do setor pblico, sem endividamento excessivo e sem a criao de artifcios para cobrir os buracos de uma m gesto fiscal. A LRF, ou Lei Complementar n101, institucionalizou [...]
[..] regras para assegurar a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar (ibid, p.2).

Diante do exposto, o redesenho do regime fiscal brasileiro trouxe como conseqncia o alcance de trs objetivos macroeconmicos relacionados entre si, e essenciais consolidao da estabilidade e retomada do desenvolvimento: (1) a conteno de presses especulativas contra a moeda brasileira; (2) a reduo da taxa de juros; e, (3) o aumento da poupana interna, especialmente pelo crescimento substancial da poupana pblica (BRASIL, 2000). EA3. Adoo de novos padres de gerenciamento: Com o controle da inflao e com as contas ajustadas, o Pas tratou de desenvolver as condies necessrias para aumentar sua capacidade de gesto. Ao perceber a oportunidade favorvel, durante a elaborao do plano plurianual (PPA) Brasil em Ao (1995), o governo brasileiro incorporou tcnicas e ferramentas de gesto tpicas do mercado corporativo, capazes de tornar sua atuao mais eficiente, eficaz e efetiva. Dentre elas, merecem destaque: o desenvolvimento de sistemas de informaes gerenciais, que integram as diversas bases de dados do governo em tempo real; a designao de gerentes profissionais para cada empreendimento do plano; a assuno dos pressupostos metodolgicos do project management como filosofia de gesto; os estudos para desenvolvimento regional com base em eixos de integrao econmica; e, a ateno estratgica baseada em controle do fluxo de recursos e gerenciamento de restries, dedicada a projetos prioritrios (BRASIL, 2002; BARZELAY, 2004). Na sntese de Brasil (2002, p. 8), A busca de

maior eficcia leva utilizao cada vez maior de mecanismos prximos aos de mercado, introduo de mtodos modernos de gesto e nfase em recursos baseados na tecnologia da informao. EP2. Reorientao na lgica do planejamento e da programao oramentria: Contando com a experincia exitosa do Brasil em Ao (Barzelay, 2004), a reformulao do planejamento e da oramentao mostrou-se uma alternativa de ao muito oportuna (Brasil, 2000, 2002). Ao decidir tornar sua atuao mais orientada a resultados, o governo estava consciente da necessidade de controlar a gesto como um todo. Era fundamental assegurar uma integrao de suas funes bsicas: planejamento, oramento, monitoramento, avaliao e controle dos recursos pblicos. Nessa direo, definiu o problema entendido como as demandas no satisfeitas, as carncias e as oportunidades identificadas como a suprema guia da alocao de recursos pblicos (BRASIL, 2008). Ao problematizar a realidade, o governo deu ao problema a centralidade de anlise em todas as etapas do ciclo da despesa pblica (CORE, 2007, p. 249). moda da lgica das conseqncias (March, 1994), um programa oramentriox nasce sempre que o governo reconhecer um problema. Cabe ao programa o papel de articular as iniciativas no seu enfrentamento, o qual ser aferido por indicadores (GROSSI et al, 2008, p. 31). Portanto, a programao da despesa se traduzir por alocar recursos pblicos em aes (atividades, projetos e operaes especiais) capazes de gerar os produtos necessrios ao combate das causas do problema. Por meio de metas (volume de produtos) que concorrem para o objetivo do programa (resolver ou aplacar um problema), as aes oramentrias do governo alinham a despesa pblica obteno dos resultados pretendidos.xi Neste sentido, programas e aes tornaram-se o fio condutor de todas as fases do ciclo da despesa. De acordo com o Grupo Tcnico Interministerial (apud Garcia, 2000, p. 20):
O processo de planejamento compreender a elaborao de diagnstico da situao existente, identificando e selecionando problemas para o enfrentamento prioritrio. Sero formuladas estratgias e diretrizes e definidos objetivos a alcanar para cada um dos problemas selecionados, que sero atacados por conjuntos de aes organizadas em programas. Todos os programas indicaro os resultados pretendidos e as aes que os integram tero metas e custos quantificados. Todos os programas tero sua execuo monitorada e com resultados avaliados; a avaliao de desempenho passar a ser critrio para a alocao de recursos oramentrios em anos seguintes.

Esse foi o ponto de partida do processo de transformao da administrao burocrtica em gesto por resultados (BRASIL, 2002, p. 64). Conforme assinala Brasil (1999, p. 11): Essas modificaes representam [...] a modernizao dos processos de planejamento e oramento, [...] tendo como escopo principal a busca para o setor pblico de uma administrao menos

burocrtica e mais gerencial, com efetiva orientao para resultados. Na mesma direo, Garcia (2000) sugere que a inteno das medidas tornar o planejamento e a oramentao um processo permanente, obediente a princpios tcnicos, tendo em vista o desenvolvimento econmico e social e a contnua melhoria das condies de vida da populao.

Comportamento organizacional modelo II de Allison (1999)

(a) Unidade bsica de anlise: Polticas pblicas so geradas a partir da interao de diversas organizaes, as quais fazem escolhas especficas (CALMON, 2009). A capacidade organizacional e os produtos gerados por seus programas e repertrios moldam o problema governamental, determinam o fluxo das informaes e criam a aparncia que a questo ter ao ser apresentada aos decisores. Nesse paradigma, a categoria fundamental da anlise do comportamento governamental centra-se nos produtos, nas capacidades e na posio que cada organizao desfruta frente ao episdio examinado. (b) Marco conceitual: O governo no um indivduo, mas um sistema que percebe os

problemas atravs de sensores organizacionais (CALMON, 2009). Neste modelo o ator governamental se assemelha a uma constelao de organizaes, que se entrelaam frouxamente. No topo de cada organizao sentam-se lderes e dirigentes governamentais. A complexidade dos problemas contemporneos obriga que o governo os decomponha em muitas partes. A fim de enderear ateno a cada uma delas, o governo divide-se em numerosas reparties. Cada repartio torna-se uma organizao especializada em tratar uma parcela do problema. Conforme se especializam, ampliam a liberdade na definio de repertrios, padres operativos, produtos e solues. Assim, cada organizao percebe problemas, processa informaes e executa aes de forma particular, embora dentro de um marco geral de poltica nacional. Em boa medida, as organizaes governamentais desenvolvem subjetivamente seus esquemas de autoridade, seus crculos decisrios, seus valores e suas crenas. Nesse sentido, tendem a interpretar ordens e requisies superiores em termos prprios, de acordo com sua cultura, especialmente quando os objetivos impostos oferecem pouca orientao operacional. Cultura organizacional pode ser compreendida aqui como uma sntese de crenas e valores, constituda e reforada em funo de como a organizao: (1) constri o significado de sucesso (em termos operacionais); (2) seleciona as informaes de seu interesse; desenvolve seus sistemas especialistas e tecnologias que apiam suas tarefas; (3) estabelece as normas e os requisitos para recrutamento e progresso de seus profissionais; e, (4) distribui as recompensas obtidas.

O comportamento das organizaes governamentais obedece, em geral, a certas caractersticas: (1) suas atividades so programadas, desempenhadas a partir de rotinas prestabelecidas. (2) as metas e as exigncias impostas costumam ser flexveis e vagas e a organizao julgada com base na adequao s regras e normas formais; (3) a ateno dada aos problemas e a adaptao aos objetivos seqencial; (4) a execuo confivel das funes crticas depende de processos operacionais padronizados (POPs),xii que constituem programasxiii e repertrios de solues, os quais no podem ser alterados com freqncia ou com facilidade; (5) a incerteza algo a ser evitado pelas organizaes no por meio de estimativas da distribuio de probabilidade das ocorrncias futuras, mas sim pela celebrao de alianas e elos negociados, de modo a assegurarem alguma estabilidade em seus ambientes de atuao; e, por fim, (6) diante de situaes que fogem normalidade, as organizaes se engajam na busca de solues que, geralmente, partem da adaptao de repertrios pr-existentes ou do mimetismo

interorganizacional. (c) Padres dominantes de inferncia: Em qualquer ponto especfico do tempo t, o governo consiste de um conglomerado de organizaes. Cada uma tem uma precisa noo de suas tarefas crticas, suas especialidades, suas rotinas, seus programas e seus repertrios. Com efeito, as caractersticas da ao governamental em t resultam das escolhas que os dirigentes e lderes fizeram t-1. Portanto, a capacidade explanatria do modelo de comportamento organizacional reside em analisar as variaes temporais de rotinas e repertrios organizacionais. (d) Proposies gerais: Organizaes que possuem alta capacitao e especializao tm maior probabilidade de serem envolvidas quando surgem novas questes crticas para o governo. Entre criar uma nova estrutura organizacional especfica ou utilizar as capacidades j instaladas em determinada organizao, o governo tende a decidir pela estrutura j existente, adaptando-a com menores custos e riscos. Em face de casos crticos e extraordinrios, que carecem de prvios padres caractersticos, a utilizao dos POPs pode gerar abordagens aproximativas pouco adequadas. De fato, um programa raramente desenhado especificamente para a situao que se vai enfrentar. Procedimentos, rotinas programas e repertrios tendem a sofrer mudanas leves. Por conseguinte, novas atividades consistem tipicamente de adaptaes marginais baseadas em programas e aes que j faziam parte do repertrio organizacional. No obstante, em certas ocasies especficas, aumenta a propenso de mudanas drsticas: (i) em tempos de grande abundncia oramentria; (ii) quando h prolongados perodos de severa

restrio oramentria; (iii) diante de fracassos desmoralizantes de atuao; e, (iv) frente a escndalos dramticos que envolvem a imagem da organizao. 4.1 Narrativas sobre a Reforma Gerencial do Oramento na perspectiva do modelo II Com base nesta lente conceitual, o episdio da reforma oramentria deve ser visto como produto das organizaes que o conceberam e implantaram. Note-se, ainda, que processos de alteraes drsticas na poltica de gesto pblica so casos especficos de mudana e aprendizagem organizacional. De acordo com o modelo II, tendem a ocorrer em perodos de grandes cortes oramentrios ou grandes falhas (ALLISON, 1999). EA1. Estabilizao da moeda: Durante o perodo de alta inflao, o papel das unidades de planejamento e de oramentao permaneceu atrofiado e obtuso. A expresso o oramento era uma mera pea de fico resume bem aquela realidade. medida que despesas pblicas se depreciavam livremente frente s receitas indexadas, os planos (sobretudo) e os oramentos dissociavam-se da realidade (produtos coordenados pelas Secretarias de Planejamento e Investimentos Estratgicos SPI e de Oramento Federal SOF, respectivamente) sofrendo uma profunda desmoralizao. As dotaes iniciais, que resultavam do extenuante processo de elaborao oramentria, eram irrelevantes. O que valia era a luta por recursos durante a execuo (GROSSI et al., 2008, p.89). Afinal, como destaca Barzelay (2004, p. 27) em ambientes de inflao descontrolada ningum consegue planejar nada a respeito de coisa alguma [...]. Por conseguinte, as organizaes que integravam o sistema oramentrio eram obrigadas a despender, quase que inutilmente, uma grande quantidade de energia e tempo, apenas para ajustar formalmente o plano e a pea oramentria. A concentrao de rotinas operativas nesse tipo de esforo suprimia, em grande medida, a oportunidade de se dedicar a assuntos estratgicos. Embora Bendor & Hammond (1992, p. 312)xiv sejam mais otimistas quanto aos limites de processamento das organizaes, h evidncias de que, durante a inflao alta, a capacidade de ateno dos rgos de coordenao do sistema de planejamento e oramento ficava severamente restringida, (os autores deste artigo valem-se de testemunhos, colhidos informalmente, de analistas sniors que experimentaram o fenmeno em suas organizaes). Com o controle do processo inflacionrio, as organizaes responsveis pelas atividades de planejamento e oramento, bem como as suas rotinas, programas e repertrios, ganharam novos significados. Com essa conquista, as unidades setoriais de despesa passaram a se engajar intensamente nas disputas oramentrias, re-valorizando o papel do rgo central e do processo de planejamento e oramentao em si. medida que subitamente a inflao foi controlada, na

corrida para a eleio de Cardoso em outubro de 1994, as grandes questes sobre o Estado e o desenvolvimento voltaram tona (BARZELAY, 2004, p. 7). Um dos reflexos disso foi que, em 1995, a ento Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica (SEPLAN) foi alada condio de Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO). EA2. Reorientao na lgica do planejamento e da programao oramentria: A crise de liquidez internacional e as dificuldades na obteno dos recursos fiscais repercutiram negativamente sobre as pretenses de gasto de todos os rgos da atuao governamental. Contudo, em nenhum deles esse evento fora visto de modo to ameaador quanto o fora para a SPI, pois essa restrio representava uma grave intimidao grandiosidade do PPA, seu principal produto. Era preciso encontrar outros mecanismos de financiamento e modelos

alternativos de viabilizao de investimentos para ampliar a oferta de servios de interesse pblico sociedade (BRASIL, 2002, p.62). Embora no se tratasse de nenhuma circunstncia ordinria, cujos repertrios prvios pudessem manejar prontamente tal realidade, a SPI foi capaz de enderear algumas solues a esse caso. Adaptando e aprofundando experincias vivenciadas anteriormente, a Secretaria deu um sentido particular crise, idealizando cenrios e formas de investimentos que a auxiliassem a manter a confiana no futuro. Servem de ilustrao a isso as iniciativas de captao de recursos privados, bem representadas pela campanha de criao e divulgao dos stios multilnges www.infraestruturabrasil.gov.br, e www.investebrasil.org.br, do Comunicado de Braslia (disponvel em www.iirsa.org) e do modelo de alocao estratgica de recursos. Calmon (2009) esclarece que diante de novos problemas e ameaas, as organizaes dividem o problema em diferentes componentes e tentam lidar com esses problemas a partir das suas misses, objetivos operacionais, capacidades e cultura organizacional existentes. Em mensagem presidencial, comentando o programa Gesto Empreendedora para o Desenvolvimento do PPA 2000/2003, cujo gerente era um reconhecido Executivo Snior da SPI, ficou registrado:
A viabilizao do projeto de desenvolvimento nacional est apoiada no investimento privado. A participao da iniciativa privada na construo da infra-estrutura econmica tem sido crescente nos ltimos anos, principalmente nos setores de comunicao e energia. Essa participao, entretanto, precisa ser ampliada para ajudar a suprir as imensas lacunas de infra-estrutura necessrias para integrar o Pas e aumentar a competitividade da economia. A importncia que o Governo vem dando a essa questo, levou criao, em novembro de 2000, em parceria com 42 entidades empresariais, da Rede Brasileira de Promoo de Investimentos: Investe Brasil, instituio voltada para a atrao de investimentos diretos internacionais e nacionais para o desenvolvimento do Pas (BRASIL, 2001, p2).

Muito se debateu sobre a adequao e o realismo das solues de financiamento propostas (as parcerias pblico-privadas at hoje parecem no terem sado do papel ou do imaginrio

organizacional). Todavia, pouco se tem comentado que o modelo de financiamento que foi proposto refletia apenas uma parte das rotinas, das capacidades, dos interesses e das tradies culturais que convivem nas diversas organizaes governamentais. As propostas (inovaes) encabeadas pela SPI no contavam com o apoio de todos os envolvidos nessa questo e, talvez, sequer espelhassem honestamente as possibilidades reais do Pas. Contudo, por um bom tempo, elas asseguraram a ateno e a grandiloqncia do Plano cuja construo a SPI liderou, garantindo uma percepo de sucesso e razes de sobrevivncia. EP1. Institucionalizao do ajuste fiscal estrutural: Dentro do modelo II, a LRF pode ser vista como um indiscutvel caso de isomorfismo organizacional. Trata-se de uma clara adaptao do Fiscal Responsability Act, institudo no mbito da Nova Zelndia em 1994, especialmente quanto aos estmulos para ampliar o accountability das contas. Todavia, a estrutura da norma brasileira criou seu mix prprio, misturando incentivos de vrias naturezas (o que no deixa de ser um exemplo de inovao marginal). Resultado de mltiplas interaes, a LRF miscigenou variadas posies que as organizaes envolvidas em sua elaborao defendiam (notadamente, nas estruturas de fazenda e planejamento federal, no Congresso Nacional e tambm nalguns entes federados de peso). Segundo a classificao proposta por ALESINA & PEROTTI (1995), diz-se que as instituies fiscais refletidas na LRF combinam regras numricas, de procedimento e de transparncia. Apesar do regime federativo, a imposio das regras fiscais no Brasil deu-se centralmente e no coordenadamente, como ocorreu na Unio Europia, por exemplo. Tentando romper com nosso path dependence fiscal, o estilo de enforcement preferido pelas organizaes guardis foi o da imposio formal. Ao optar por fixar em lei complementar as regras de procedimento, tais como o sequestration e o pay-as-you-go, as organizaes responsveis pela poltica macroeconmica assumiram que a rigidez na definio das restries oramentrias, ainda que subtima, prefervel s idiossincrasias das organizaes governamentais. Por outro lado, as organizaes contrrias a essa idia, foram capazes de relaxar as conseqncias por sua desobedincia. Houve considervel abrandamento de punies e espaos de interpretao se comparadas s propostas originalmente defendidas pelos rgos centrais (guardies). A presuno era de que a LRF iria mudar a histria da administrao pblica no Brasil. Atravs dela, todos os governantes passaro a obedecer a normas e limites para administrar as finanas, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos da sociedade (BRASIL, 2000). Porm, desde que posta em marcha, no so raros os casos em que essa tem sido flexibilizada e reinterpretada criativamente, de acordo com convenincias momentneas ou de

governana local. De certo modo, isso indica que a lgica da adequao (March, 1994) ao contexto poltico, costumes e regras informais do Pas tambm preside a gesto fiscal, mormente na esfera de estados e municpios. EA3. Adoo de novos padres de gerenciamento: Frente ao desafio de elaborar um novo PPA para o quadrinio 1996/1999, a SPI parecia especialmente preocupada em alcanar melhores resultados no gerenciamento do plano. Muitos dos projetos que passariam a constitu-lo exigiam aes constantes por parte de mais de um ministrio (transversalidade setorial), uma ou mais empresas estatais ou, ainda, um ou mais ente federativo (interorganizacional). Em termos de fluxos de informao, as organizaes setoriais (rgos e unidades oramentrias) operavam de maneira compartimentada. O cumprimento de prazos, portanto, era algo que a experincia recente da Secretaria apontava como improvvel. A coordenao era, de fato, uma tarefa realmente rdua. Adicionalmente, o quadro fiscal brasileiro continuava a ser uma fonte importante de embaraos aos interesses da SPI. Por outro lado, a SOF e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que tradicionalmente executam rotinas voltadas ao controle agregado do teto de gastos, pareciam mais alinhadas e adaptadas s restries fiscais (h importantes interfaces operacionais e de valores que essas duas organizaes conjugam ao cumprir a misso de gesto fiscal da despesa). O cronograma e o volume dos desembolsos para a execuo das despesas dependiam da interpretao que essas duas organizaes faziam acerca do comportamento de variveis tais como receitas correntes, despesas obrigatrias e taxa de juros e cmbio, por exemplo. A incerteza quanto aos desembolsos gerada por tais fatores exacerbava os problemas de coordenao e tendia a causar atrasos. Isso, sem dvida, era um grande obstculo reputao do plano e imagem de sua principal protagonista (a SPI). Nas palavras de Kandir, ex-ministro de Planejamento, (apud, Barzelay, 2004, p. 10): Os recursos disponveis para o setor pblico eram no apenas escassos, mas tambm extremamente variveis. O que verdadeiramente preocupante para um projeto no se ter certeza de que avanar por todos os seus estgios [...]. Em vista disso, a SPI produziu uma srie de esforos articulados, os quais podem ser sintetizados como segue:
Para cada empreendimento, foram definidos objetivos e metas a serem atingidas, programao fsica e financeira, alm de controle de custos, prazos e qualidade. Foi designado um gerente, responsvel pelo alcance das metas. Ao gerente coube a tarefa de organizar aes em vrias reas, mobilizar recursos, promover parcerias e superar obstculos para a consecuo dos objetivos. Um sistema de informaes gerenciais interligava, em tempo real, dirigentes, gerentes e parceiros, permitindo o acesso imediato s informaes sobre todos os empreendimentos. O foco principal do sistema estava no monitoramento fsico-financeiro e no compartilhamento de informaes sobre restries e providencias, para facilitar o encaminhamento de solues, sem burocracia (BRASIL, 2000, p. 17).

Kandir, em entrevista concedida Barzelay, esclarece: Desde o incio do mandato de Cardoso como presidente, a Secretaria de Planejamento [SPI] estava transbordando de idias, muitas das quais diziam respeito elaborao de uma forma adequada de planejamento do desenvolvimento, no mbito do governo federal (BARZELAY, 2004, p. 8). [A SPI] tinha que ser uma secretaria que tomasse posio quanto a questes importantes, propusesse aes e interagisse vigorosamente com os ministrios setoriais, arrematou Marcondes, primeiro secretrio da SPI no governo de Cardoso (2003, apud BARZELAY, 2004). A SOF, por outro lado, fundada em princpios mais conservadores, parecia preferir prticas tradicionais, testadas e seguras, como a divulgao de limites oramentrios por rgo (e no por programa) e as estimativas de tetos oramentrios com base em ajustes incrementais (a partir de alinhamentos da srie histrica: t = t-1, expurgadas as despesas eventuais e adicionadas despesas extraordinrias no presente perodo, multiplicada ou dividida por algum fator incremental ou decremental, conforme o caso). Conforme registra o MTO-02 (1999, p.10):
No que diz respeito ao desenvolvimento de metodologias de anlise, com o objetivo primordial de aprimoramento na alocao dos recursos pblicos, foram estruturadas, no mbito interno da SOF, sistemticas voltadas para a anlise de sries histricas; estimativas de execuo; projeo de valores oramentrios de receitas e despesas, para fins de fixao de limites, bem como para avaliao das proposies originadas dos rgos setoriais.

EP2. Reorientao na lgica do planejamento e da programao oramentria: A concepo de RGO se valeu amplamente de padres de gerenciamento concebidos ainda no bojo do Brasil em Ao (1995/1999). Mas foi a cultura organizacional que permitiu que o episdio irrompesse da forma como irrompeu. Os padres de gerenciamento que foram concebidos no resultaram simplesmente das supostas adequadas propriedades administrativas que as ferramentas detinham. Acima de tudo, tais padres so fruto da identidade que a organizao evocava ao olhar para o futuro. preciso considerar que at as vsperas da RGO a estrutura da SPI ainda era bastante enxuta, contando com cerca de quarenta colaboradores, sendo que at o ano de 1998 no havia na Secretaria nenhum integrante da recm-criada carreira de Analista de Planejamento e Oramento (APO). A fim de moldar e reforar sua identidade e ampliar as condies de sobrevivncia organizacional, a Secretaria defendeu mudanas no sistema de formao de pessoal em Planejamento e Oramento, as quais foram implantadas entre os anos de 1998 e 1999.
At 1997, o treinamento oferecido aos profissionais aprovados em concurso pblico tinha um carter informativo, com nfase nas questes relativas ao Oramento. A partir de maro de 1998, a filosofia do curso mudou. O treinamento foi ampliado, passando a abranger as reas de

Planejamento, Finanas Pblicas e Reforma do Estado. O objetivo foi oferecer aos alunos uma formao mais abrangente, de modo a torn-los agentes de transformao da administrao pblica. Em 1999, o curso incluiu mdulos relacionados com a Economia do Setor Pblico e a Gesto Empreendedora, para ampliar os horizontes da carreira (BRASIL, 2002, p.18, grifo dos autores).

Com isso, a SPI passou a contar com um quadro tcnico permanente nessa rea, capaz de preservar, aprofundar e difundir o conhecimento gerado ao longo dos ltimos anos. Como se observa por esse exemplo, a Secretaria preparava o terreno que julgava propcio consolidao das crenas e valores que ela buscava reforar e difundir. A idia bsica que os esforos dos atores eram influenciados pelas identidades que eles para si evocavam como gestores pblicos orientados para resultados, sobre cujos ombros recaam as responsabilidade de fazer o Brasil em Ao funcionar (BARZELAY, 2004, p. 26). As prticas de gerenciamento corporativo, que a Secretaria defendia com vigor, moldavam um discurso que se harmonizava com a realidade enxergada e enfrentada. Interessada no sucesso das parceiras entre o setor pblico e os financiadores privados, a SPI disps-se a falar uma nova linguagem: era preciso conquistar a confiana do cliente e vestir o traje apropriado. A nova retrica passava longe de tudo que lembrasse as alegorias polticas, para ficar bem mais prxima do gerenciamento cientfico de portflios e empreendimentos, objetos de ao dos novos executivos. Assim, o mimetismo organizacional ajudava a galvanizar os signos e smbolos que passariam a estampar os novos produtos que Secretaria, de fato, lanou.

5.

Poltica burocrtica modelo III de Allison (1999)

(a) Unidade bsica de anlise: Polticas pblicas so geradas a partir de atores influentes, de lderes ou dirigentes que ocupam cargos importantes ou que esto em posio de decidir (CALMON, 2009). Assim, o comportamento do governo resulta de jogos intrincados (s vezes sutis), simultneos e sobrepostos, estruturados por canais reguladores e restritos pela fora dos deadlines que se impem em cada questo. Nesse paradigma, a categoria fundamental da anlise dos movimentos e dos jogos da poltica burocrtica a capacidade e a reputao que o lder detm para articular todos os atores necessrios ao acontecimento da ao. (b) Marco conceitual: Dirigentes e lderes no governo no formam um grupo monoltico, pois possuem identidades, preferncias, objetivos e interpretaes heterogneas, filtrando temas, solues e oportunidades para deciso (CALMON, 2009). Outros atores, como grupos de interesse, burocracia, imprensa e pblico em geral, por exemplo, podem formar crculos concntricos que se instalam ao redor da arena central, demarcando os limites dentro dos quais o jogo acontece.

As posies ocupadas delineiam papis, indicando a atuao que os jogadores podem e devem ter. As vantagens e as desvantagens que cada ator usufrui ou sofre em cada arena so dadas, em boa medida, pelas posies que ocupam. Porm, uma vez que os jogadores so entes humanos, seus processos metablicos tambm interferem no desfecho de seus empreendimentos. Logo, a resoluo de cada jogo no depende unicamente da posio dos jogadores, mas tambm da personalidade, do estilo, do carisma e das demais capacidades cognitivas que cada jogador capaz de cultivar. Em vista disso, a feio que cada jogador demonstra em face das circunstncias que enfrenta, a forma como lida com a presso, o modo como trabalha a complementaridade e o conflito dos interesses de outros atores em posio decisria, so componentes cruciais para a definio dos resultados em cada crculo decisrio. Ademais, deve-se considerar que cada pessoa chega ao posto com sua bagagem cultural particular, com sua sensibilidade especfica no que toca a cada questo, com seus prprios compromissos programticos, com sua atitude e sua viso individual a respeito dos grupos e setores sociais com que se relaciona. A resposta s indagaes qual o problema? e o que deve ser feito? tem matizes que variam segundo a posio daquele que as considera. Respostas s situaes crticas no surgem de analistas distantes, que examinam friamente a circunstncia. Ao contrrio, o enquadramento do problema principal obedece s peculiaridades do canal por onde surge a ateno e tambm urgncia que os deadlines impem aos jogos. A influncia sobre as decises e aes governamentais (poder) est relacionada a uma obscura mescla de ao menos trs elementos: (1) vantagens na negociao; (2) vontade e habilidade para exercer essas vantagens; e, (3) percepo dos demais jogadores quanto aos dois elementos anteriores. As vantagens e a habilidade de exerc-las na negociao podem ser derivadas (i) da autoridade e da responsabilidade formais da posio; (ii) do controle sobre os recursos necessrios execuo da ao; (iii) da expertise que permite moldar o aspecto do problema, identificar as alternativas e julgar suas viabilidades; (iv) da habilidade de afetar os objetivos e preferncias de outros jogadores que atuam em outros jogos; (v) da capacidade de persuadir os demais jogadores (derivada da personalidade, do estilo e do carisma pessoal); e, (vi) do acesso aos demais jogadores que tm vantagens de negociao. Quando essa influncia exercida de forma bem-sucedida, ela outorga boa reputao ao jogador. Por outro lado, tentativas desafortunadas de influir produzem um desgaste no capital poltico do jogador, que assiste uma queda em suas reservas de poder.

Jogos de negociao no se do no vcuo e nem de maneira aleatria. Os indivduos mais importantes so os jogadores cujas posies e movimentos os mantm junto aos canais de ao. Canais de ao representam meios regulares e reconhecidos para atuar sobre questes especficas. Esses canais estruturam os jogos pr-selecionando os jogadores mais influentes, definindo pontos de entrada usuais e distribuindo determinadas vantagens e desvantagens em cada jogo. Sucintamente, definem quem est com a bola agora, quem esteve antes e quem estar depois. Disposies constitucionais e legais, os estatutos profissionais e organizacionais, as interpretaes das cortes judicirias, as ordens executivas, as convenes e os costumes culturais so algumas das fontes definidoras das regras que pautam o jogo e seus canais de ao. Algumas dessas regras so explcitas, outras no algumas so claras, outras ambguas. Se alguns dos regramentos permanecem estveis por longos perodos, outros podem sujeitar-se a alteraes reiteradas. De fato, esse conjunto institucional restringe o jogo. Primeiramente, so as regras que definem as posies, os caminhos que se deve trilhar para ter acesso a elas e o modo como os postos se prendem aos canais de ao. Em vista disso, as regras comprimem o espao de aceitao da deciso e da ao governamental. Por fim, as regras podem incentivar certos movimentos tais como barganhas, coalizes, persuaso, engodo, blefes, ameaas ou, atribuir-lhes sanes que os tornam ilegais, imorais, desonestos ou inapropriados. As decises e aes do governo no resultam, portanto, da simples escolha calculada de um grupo unificado, e nem da sntese de preferncias dos dirigentes e lderes organizacionais. Com efeito, no contexto de poder compartilhado (onde cada participante tem um juzo prprio e distinto no que tange importncia das questes e forma adequada de abord-las) a poltica torna-se o mecanismo de deciso. Aquele jogador que hesita diante de uma questo perde a chance de jogar e aquele que est inseguro sobre sua posio ser superado por outro que demonstre sua convico. Isso impele os jogadores ao jogo, fazendo com que se posicionem mesmo em face de questes controversas. O impacto nos resultados como medida imediata de performance encoraja a rudeza no jogo. A paixo pelo trabalho e pela posio leva os jogadores a lutarem duramente, no intuito de assegurar que o governo faa a coisa certa. (c) Padres dominantes de inferncia: O poder explanatrio do Modelo III obtido pela revelao do jogo dos canais de ao, dos atores, das posies, das identidades, das capacidades e das preferncias dos jogadores que se dividem na ateno do problema central.

(d) Proposies gerais: O curso da ao no necessariamente resulta da inteno. Seria algo muito surpreendente a constatao de que a soma das condutas de representantes do governo, em face de determinada questo, fosse exatamente o resultado da ao de um indivduo ou organizao em particular. bem mais provvel que jogadores isolados, com intenes e culturas diferentes, aportem elementos que se combinaro na configurao de um resultado distinto daquele que cada um havia pretendido. Portanto, a deciso resultante tende a ser apenas parcialmente consistente com as preferncias dos jogadores individuais ou organizacionais. As demandas sobre o presidente, chefes, staff e burocratas de menor relevo possuem distines importantes. Quanto maior a relevncia do jogador, mais cheia sua agenda. O ritmo seguido pelos mltiplos jogos permite apenas uma ateno limitada em cada jogo, requerendo maior concentrao nos jogos mais importantes. Isso obriga os jogadores a ordenarem serialmente sua ateno, considerando a urgncia dos deadlines e a importncia das questes que mais o afetam. A identidade, as preferncias, a personalidade, o estilo, a cultura e as diversas exigncias impostas pela posio poltica e organizacional de cada jogador moldam seu papel, suas prioridades e suas questes de interesse. Contudo, as vantagens e as desvantagens de um jogador diferem substancialmente de um canal de ao para outro, e variam dentro do mesmo canal ao longo do caminho que separa a deciso e a sua implementao. 5.1 A Reforma Gerencial dos Oramentos na perspectiva do modelo III Pela lente do modelo III de Allison, os jogadores em posio de decidir determinam, politicamente, o desenlace do jogo. A capacidade e a reputao que o lder detm para articular todos os atores necessrios ao acontecimento da ao desempenham um papel fundamental. EA1. Estabilizao da moeda O controle da inflao no Brasil trouxe impactos eleitorais indiscutveis. Cardosoxv elegeu-se com apoio suficiente para dar incio a diversas pautas de sua agenda. Todavia, Cardoso sabia o quanto de sua reputao era devido a essa conquista. O medo coletivo da volta das altas taxas inflacionrias e o receio de um conseqente desgoverno fez da estabilidade uma espcie de valor societrio. O teor da mensagem que enunciava os objetivos de seu primeiro PPA, entre 19961999, serve de ilustrao:
Em primeiro lugar, trata-se de consolidar o Real, isto , tornar permanentes as condies de estabilidade monetria. Isso implica dar continuidade s alteraes constitucionais e legais dos sistemas tributrio e previdencirio, de modo a obter um equilbrio mais estvel das contas pblicas. Implica a continuidade e o aprofundamento do programa de desestatizao, inclusive a generalizao da concesso de servios pblicos ao setor privado. Exige, alm disso, poltica monetria e cambial

compatveis tanto com a estabilidade de preos quanto com o necessrio crescimento da taxa de investimentos.

Destarte, as expectativas populares quanto estabilidade, ao mesmo tempo em que ampliavam o suporte ao jogo do Presidente, retiravam dele a chance de liderar qualquer projeto vigoroso de fortalecimento da capacidade do Estado, pois seria preciso dispor de maiores recursos e ateno para isso. EP1. Institucionalizao do ajuste fiscal estrutural: Nos modelos I e II, a leitura da vertente fiscal da RGO pressupe que o desenvolvimento um problema tcnico, a ser resolvido por meio de incentivos que corrijam as distores do mercado poltico. Todavia, as instituies e os processo no so neutros ou meramente instrumentais. Eles so o cadinho em que as polticas so forjadas e moldadas, e adquirirem a sua verdadeira forma e significado (BID, 2007, p. 254). A LRF, como desenlace poltico protagonizado pelo Presidente Cardoso, uma resultante intrigante. Cardoso, poltico-intelectual de esquerda, desde os anos 60, sempre procurou entender o Brasil e a Amrica Latina a partir de suas especificidades. Num movimento repentino, admitiu trasladar regras fiscais (oriundas de um jogo cuja arena totalmente diferente) como se fossem singelas commodities a se empilhar no corner do tabuleiro. Mas, um ajuste fiscal como esse no se deu apenas pela graa de sua liderana. Uma Lei Complementar da monta da LRF exigiu apoio qualificado no Congresso e muita simpatia por parte do Supremo (a quem coube julgar as alegaes de inconstitucionalidade dessa matria). Sabe-se do jogo pesado que foi jogado ao redor da arena parlamentar central. O apoio cobrado pelo chamado baixo-clero da Casa Parlamentar irradiou diversos escndalos. Representantes localistas se viam ameaados pela possibilidade de verem suas bases eleitorais atadas pela camisa de fora da lei fiscal. A totalidade e a natureza dos incentivos que garantiram a sustentabilidade da coalizo vencedora no esto bem claras at hoje, assim como as implicaes sociais desta deciso. A inspirao em modelos fiscais de sucesso, como o do Fiscal Responsability Act neozelands, pode ser um grande estmulo s mudanas institucionais, mas a histria tem advertido sobre os perigos de se conceber tais mudanas com base em esquemas ideais (Scott, 1998), ou melhores prticas (Bardach, 2008), sem que se leve em conta as necessrias condies subjacentes, as peculiaridades locais e espaos para sua adaptao. EA3 e EP2. Adoo de novos padres de gerenciamento e Reorientao na lgica do planejamento e da programao oramentria: O argumento proposto para explicar os eventos

EA3 e EP2 idntico. Fundam-se na mesma suposio. Vestgios, profundos e sutis, da trilha que leva ao episdio, sugerem que a identidade, a experincia e a reputao do lder-dirigente foram cruciais para que as propostas de mudana na poltica de gesto do plano e do oramento alcanassem o canal que leva ao Presidente. O tema ganhou a ateno e o sentido de que precisava. A assuno dos valores da austeridade, controle e conteno, pelo Presidente, deixou pouco espao para a discusso de qualquer projeto mais robusto de fortalecimento dos instrumentos de planejamento e oramento. Todavia, logo aps um ano de mandato, o Presidente reconhecera que sua agenda de polticas pblicas era percebida como algo pouco alm de manter a estabilidade macroeconmica (BARZELAY, 2004). Era preciso mudar isso e o PPA Brasil em Ao exerceu papel preponderante na realizao dessa inteno. A idia era de que Cardoso deveria ser identificado com uma agenda de desenvolvimento, construda em torno da implementao de projetos prioritrios (BARZELAY, 2004, p.5). Dada a necessidade de atrair a confiana dos capitais privados no financiamento do desenvolvimento nacional, o perfil e as competncias requeridas na liderana deste projeto tornaram-se patentes. Dentre as lideranas executivas que conduziram esse intento poltico, Jos Paulo Silveira foi a proeminente, pois fez refletir sua identidade, seus valores e experincia pessoais por todo o processo. Antes de assumir a conduo da SPI, a convite do ento Ministro do Planejamento e Oramento, Antnio Kandir, Silveira dirigiu o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade, o qual envolvia milhares de empresas que estavam tentando se adaptar rpida liberalizao comercial do Pas. Nessa funo, Silveira consolidou sua forte reputao de lder altamente habilitado na conduo de empreendimentos sob a forma de projetos, adquirida originalmente enquanto trabalhara na principal e mais competitiva estatal do Pas (BARZELAY, 2004). No decorrer de sua longa carreira na Petrobras, Silveira havia reestruturado os sistemas de compras da companhia, dirigido o departamento de pesquisa e desenvolvimento quando a empresa estava estudando como perfurar profundidades sem precedentes em alto-mar. Ademais, chefiou a unidade de planejamento estratgico quando a empresa estatal estava se preparando para o fim de seu monoplio legal no setor.
Silveira sentia-se atrado pelo desafio fantstico de transformar um estilo burocrtico de gesto num estilo de gesto orientado para resultados, isto , para a introduo de um carter empreendedor na administrao pblica. Ele achava que os princpios de gesto de projetos poderiam ser aplicados em todo o governo federal, fazendo do Brasil em Ao uma experincia piloto (BARZELAY, 2004, p.12).

Silveira apresentou pessoalmente seu projeto de estruturao do Plano para o Presidente que, antes mesmo de encerrada a exposio, acenou com sua plena concordncia. No texto em que o Prof. Barzelay (2004) examina o caso brasileiro na improvisao de prticas de planejamento centrado em projeto, o nome de Silveira aparece 37 vezes, enquanto que o nome do Presidente foi referido 28 vezes. Nas palavras de seu diretor de Investimentos Estratgicos: Ele era a representao mxima do que queramos ver num gerente. Nas palavras do prprio Silveira: a chave desse processo no tcnica, uma nova atitude e postura: a do carter empreendedor. Essa a essncia da mudana gerencial (BARZELAY, 2004, p. 22).

6. CONSIDERAES FINAIS O objetivo do presente trabalho foi elaborar um breve estudo de caso do processo decisrio que desencadeou a Reforma Gerencial do Oramento (RGO). Trata-se, portanto, de uma primeira aproximao na tentativa de entender a dinmica oramentria brasileira a partir de uma perspectiva no-tradicional. A prtica mais comum nas anlises sobre o processo oramentrio no Brasil tem sido estudar o oramento como instrumento de poltica fiscal ou como elemento de mitigao do conflito distributivo entre atores, sejam eles governamentais ou no. Tais anlises tm seus problemas e seus mritos. No entanto, o objetivo que se estabeleceu aqui diferente. Com o fito de se ampliar o campo de estudos sobre a oramentao, o foco desse estudo de caso foi considerar o processo oramentrio como um processo decisrio e, para tanto, examin-lo a partir de uma tica multivariada e multiparadigmtica. As opes conceituais e metodolgicas inerentes ao estudo ganham relevo ao se constatar que as anlises realizadas at o momento tendem a compartilhar um mesmo pressuposto limitante: a predominncia da lgica das conseqncias nas decises oramentrias (March, 1994). Inclusive os estudos que privilegiam a dinmica das relaes intergovernamentais do oramento, como o caso dos trabalhos de Figueiredo e Limongi (2002) e Pereira e Mueller (2003), o fazem com base nessa primeira perspectiva. No entanto, entende-se que tais anlises podem ser complementadas por perspectivas centradas na lgica da adequao (logic of

appropriateness, vide March, 1994). Com esse intuito, foram adotadas duas estratgias simultneas. Do ponto de vista conceitual, o estudo de caso fundamentou-se no arcabouo proposto por Allison & Zelicow (1999), sintetizado em trs modelos: o modelo do ator racional (Modelo I), o modelo do comportamento

organizacional (Modelo II) e o modelo da poltica burocrtica (Modelo III). Do ponto de vista metodolgico, o estudo de caso organiza-se por meio da estrutura narrativa proposta por Barzelay et al. (2001), em que o episdio estudado examinado de maneira temporal a partir da identificao de quatro conjuntos de eventos: (i) antecedentes, (ii) contemporneos, (iii) relacionados, e (iv) conseqentes. A estratgia da anlise de caso permitiu demonstrar que o quadro conceitual concebido por Allison & Zelicow (1999) favorece o reconhecimento de outros fatores influentes na produo do episdio, tornando mais rica e precisa a sua compreenso. Em outras palavras, o quadro conceitual utilizado parece ampliar a aderncia das explicaes complexidade real do episdio, na medida em que identifica e relaciona outras variveis importantes, mas pouco evidentes at ento. Por conseguinte, conclui-se que a aplicao comparada dos trs modelos amplifica a percepo de analistas e pesquisadores, fornecendo-lhes perspectivas teis ao entendimento das diversas condicionantes que moldam o processo decisrio que desencadeia os episdios estudados. Espera-se que essa primeira abordagem da RGO, como processo decisrio que combina as lgicas das conseqncias e da adequao, estimule a realizao de novos trabalhos e que isso se traduza numa compreenso mais completa e aprofundada dos processos decisrios no setor pblico brasileiro. Como sugesto de pesquisa futura, prope-se investigar os motivos pelo qual a RGO estagnou-se incompleta, as razes e os efeitos de seus resultados frustrantes e a emergncia de uma nova gerao de reformas.

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i

Reformas oramentrias tm ocorrido na maior parte dos pases democrticos. Apenas a ttulo de exemplo, ao redor da dcada de 1990, houve importantes reformas nos Estados Unidos, no Reino Unido, na Frana, na Nova Zelndia, na Austrlia e no Japo. Mais recentemente, pases em desenvolvimento como o Chile, a Colmbia, a Turquia e o Brasil tambm experimentaram uma onda de reformas desta natureza. ii Oramento incremental, oramento por desempenho, oramento-programa, PPBS, oramento base-zero e oramento por resultados so alguns dos rtulos sob os quais se abrigam proposies tericas e reformas oramentrias. iii Vide MTO-02 (1999, p. 11).

iv

Cavalcante uma das honrosas excees a esta viso monocular. Ao analisar o impacto da adoo do modelo de oramento por resultados em programas sociais do governo federal, o autor o faz a partir de um quadro referencial mais amplo, o qual inclui as lentes neo-institucionalistas, o modelo garbage-can e abordagens relacionadas formao das coalizes. v Esses trs modelos conceituais foram desenvolvidos por Allison em seu mais influente trabalho, o artigo Conceptual Models and the Cuban Missils Crisis, de 1969. O texto original, que deu origem ao livro The Essence of Decison em 1971, foi substancialmente aperfeioado na edio que o revisou, em 1999, a qual contou com o importante auxlio do Professor Philip Zelikow, que se tornou co-autor da obra. vi Veja-se, por exemplo, Bendor & Hammond em Rethinking Allisons Models, 1992. vii Para aprimorarem a obra, Allison e Zelikow (1999) serviram-se dos avanos tericos e conceituais promovidos nas reas de Cincia Poltica, Economia, Sociologia, Psicologia Social, Teoria Organizacional, Anlise da Deciso e Estudos de Assuntos Internacionais, durante os trinta anos que separam o original de sua reviso. Em boa medida, as trs lentes conceituais oferecidas so capazes de propiciar concluses mais realistas e fiis, em comparao perspectiva monotnica, especialmente quando se considera a complexidade do contexto que se pretende analisar. Na pior das hipteses, asseguram novas para o debate deste tema. viii Ainda por meio de um exerccio analtico bastante limitado, inclusive por seu nmero de pginas. ix Explicada em boa medida pelas reiteradas crises econmicas que acometeram muitos dos pases emergentes a parir de meados dos anos de 1990 (por exemplo, Rssia, Mxico, tigres asiticos e, inclusive Brasil). x Apesar de alguma similaridade, o conceito de programa oramentrio no deve ser confundido com a acepo dada ao termo programa no Modelo II de Allison. xi Neste contexto, o resultado de um programa deve ser entendido como a efetividade no alcance do objetivo proposto, ou seja, a transformao ou mudana em uma realidade concreta a qual o programa se props modificar (Brasil, 2008). xii Os procedimentos operacionais padronizados constituem as rotinas que so utilizadas para lidar com situaes ordinrias. xiii Programa um cluster complexo de POPs. xiv Bendor & Hammond criticam uma das suposies de Allison neste modelo II de que as organizaes, assim como os indivduos, tendem a processar informaes decisrias de modo serial. Os autores sugerem que a combinao de talento, diviso do trabalho e especializao promovem um aumento dramtico da capacidade de processamento. xv Refere-se ao ex-presidente da Repblica do Brasil, Fernando Henrique Cardoso.