LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PER

La frmula para lograr condiciones favorables para el desarrollo humano es relativamente simple: crecimiento macroeconmico con generacin de empleo + instituciones eficientes + gobernabilidad democrtica. Lo complicado es cmo se complementan y se retroalimentan estos factores. Para que se complementen estos procesos un factor crucial es tener un Estado moderno que funcione como correa de transmisin entre la economa y la poltica, para lo cual requiere de una estructura institucional eficaz, fluida y eficiente, capaz de concordar y coordinar con el sector privado, en materia econmica y con la sociedad civil en los asuntos polticos y sociales.

En Amrica Latina hemos tenido una etapa de crecimiento econmico sin empleo, desde los aos 90, luego hemos asistido a una democratizacin casi generalizada, lo que no ha estado presente en la magnitud y calidad necesarias han sido los cambios institucionales. En general, el Estado afectado por las reformas neoliberales, cambi slo en aquellas partes funcionales a las privatizaciones, nuevas regulaciones y liberalizacin de los mercados, especialmente de los mercados financieros. El resto del Estado y del "ancien rgime", llmese el sistema judicial, la administracin estatal, la burocracia, los sistemas de control y fiscalizacin del gasto pblico, la seguridad social, las funciones del Estado, no han conocidos cambios con un norte compatible con los objetivos esperados de crecimiento con ms empleo y menor desigualdad, es decir con el desarrollo humano. Ha habido, pues, un desfase entre nuevas estructuras econmicas y viejas estructuras y estilos polticos. En el Per, las reformas neoliberales de los noventa, hechas dentro de una coyuntura internacional financiera e institucional favorable, han llevado a la configuracin de una nueva fase de acumulacin de capital y, en consecuencia, a un nuevo ciclo econmico de largo plazo, cuya fase expansiva iniciada en los aos noventa tendr an para unos diez a quince aos ms, con una caracterstica peculiar: se trata de un proceso de crecimiento sin generacin de empleo y sin mayor equidad, lo que lleva a una tensin poltica y social permanente y a una necesidad de redefinir el rol del Estado en funcin de estos parmetros. 1. Crecimiento sin empleo decente y sin equidad

El nuevo patrn de crecimiento peruano es un resultado de la crisis de hiperinflacionaria de finales de los aos ochenta, la subsecuente crisis del Estado de bienestar, de la crisis del estilo populista en las polticas econmicas y las reformas estructurales neoliberales de los aos noventa, que desembocaron en tres procesos paralelos: una relativa des-industrializacin, el achicamiento del Estado y un cambio en el rgimen del financiamiento de la inversin. Todos estos cambios generaron paralelamente un sistema de precios relativos bastante distinto al del perodo precedente, con un tipo de cambio que tiende al atraso bajo un esquema de enfermedad holandesa, bajos salarios reales y tasas de inters an ms altas que en el sistema financiero internacional. En este nuevo contexto el patrn de crecimiento econmico se basa en las exportaciones primarias (en gran parte minerales) y en servicios, cuyo grado de articulacin intersectorial es muy bajo en comparacin con el modelo anterior primario-exportador y semi-industrial. La reduccin de la industria tanto en escala como en variedad productiva, ha reducido la cadena de transmisin que podra darse entre sectores primarios y terciarios. Esta desarticulacin ha tenido como efecto reducir los efectos multiplicadores tanto del empleo como de la inversin. Un dlar invertido en la minera tiene un multiplicador de la inversin de apenas 1.2, mientras que un dlar invertido en industria domstica es mayor a 2. De la misma manera el multiplicador de empleo de la minera es menos de 0.5 mientras que en la pequea y mediana industria es de ms de 2. As, en las caractersticas de la nueva estructura econmica, es donde comenzamos a encontrar los orgenes de la limitada creacin de empleo y de los bajos ingresos, pese al crecimiento econmico.

a. Crecimiento macroeconmico y pobreza microeconmica

Las causas del crecimiento sin goteo son: la desindustrializacin-primarizacin de la economa, los precios relativos, la enfermedad holandesa, la concentracin de la riqueza y la contencin salarial. El reducido tamao del Estado peruano es incapaz de contrarrestar estos determinantes.

1. La industria es, por definicin, un sector que se integra con otros, mucho ms que la agricultura o la minera. Al cerrarse fbricas y talleres, se reduce la demanda de insumos, materias primas y tecnologa, lo que lleva a una disminucin del efecto multiplicador de la demanda y del empleo. Si la economa se hace ms minera y primario-exportadora, su capacidad de articular internamente se debilita y los efectos multiplicadores bajan. As, un sol producido en el sector minero repercute menos en el resto de la economa que un sol producido en el sector manufacturero. Por ello, sus efectos sobre el empleo y los ingresos sern reducidos y, dada la gran oferta de mano de obra existente en el Per, los salarios tendern a caer, o por lo menos no subirn. Adicionalmente, la minera provee a la economa de divisas en abundancia por lo cual el tipo de cambio se abarata, lo que incentiva las importaciones, generando ms empleo en el exterior que en el propio pas.

La demanda por servicios, que son en general ms intensivos en mano de obra y de escala variable, tiene la propiedad de depender de los ingresos generados previamente en otros sectores. Esto significa que si el sector productivo de bienes materiales (agricultura, minera, pesca, manufactura) no genera una masa de ingresos considerable, la demanda por servicios se restringir. Esto impulsar a los vendedores de los mismos a inventar todo tipo de prestacin de servicios, muchos de ellos intiles. Es por ello que en el sector servicios es donde se genera la mayor parte del empleo informal y de baja productividad. Dado que no genera nueva riqueza y esto hace que los ingresos sean forzosamente bajos, el sector servicios no contribuye mayormente al crecimiento, sino ms bien a atemperar las tensiones sociales por medio de los autoempleos informales. b. Hacia un nuevo modelo de acumulacin del capital

En el fondo la economa peruana ha entrado en un nuevo modelo de acumulacin de capital, cuyas caractersticas principales estn en cuatro aspectos:

1. La mayor participacin del financiamiento (ahorro) externo en la inversin productiva centrada en los sectores extractivos (minera, gas) y de servicios (comercio, hoteles, bancos).

2. La configuracin de un dualismo tecnolgico debido a que las inversiones de mayor escala tienen tecnologas indivisibles o inaccesibles para los pequeos y medianos inversionistas, adems la tecnologa es mayormente importada en consecuencia no genera una demanda efectiva interna por bienes de capital o de procesos tecnolgicos. Un efecto importante de este dualismo tecnolgico es la baja generacin de empleo decente. 3. La insuficiencia del ahorro domstico invertible, pese al notable incremento de las ganancias empresariales. Esto se debe a dos factores, la repatriacin de utilidades, los pagos de los servicios de la deuda externa y la reduccin de la capacidad de ahorro pblico al comps de la cada de la presin tributaria. 4. El efecto ms importante de este rgimen de acumulacin es la generacin de una estructura distributiva en la que la parte de los ingresos del capital (ganancias e intereses) constituyen ms de la mitad del ingreso disponible, mientras que la parte del ingreso del trabajo (sueldos y salarios) son menos de un tercio. Obviamente, sobre esta base se ha generado una desigualdad en la distribucin del ingreso personal, sealada por estudios del Banco Mundial y de especialistas como Javier Herrera.

2. El divorcio entre economa y poltica.

Un resultado inesperado de las reformas estructurales neoliberales ha sido el debilitamiento, sino desconexin, de la economa con la poltica. Pese a que el Per ha tenido una estabilidad remarcable en los ltimos diez aos, baja tasa de inflacin, dficit fiscal controlado, tipo de cambio en un rgimen de flotacin, tasas de inters en baja, y salarios reales sin crecimiento, hoy la tasa de crecimiento es cercana al 5% al ao, sin embargo, el gobierno recibe un porcentaje muy bajo de ejecucin. Existe, pues, un descontento social que proviene de los resultados distributivos del modelo, antes que de los resultados productivos y el gobierno no tiene una respuesta adecuada. Esta situacin ha generado un nimo y una atmsfera social de incredulidad que ha generado una inestabilidad poltica bastante visible.

Cunta

inestabilidad

poltica

puede

aguantar

la

democracia,

pese

al

crecimiento

econmico?

Se ha dado as un divorcio entre logros econmicos globales (estabilidad y crecimiento) y popularidad del rgimen y, quizs ms importante, existe una creciente incapacidad del Gobierno y del Estado para resolver los distintos conflictos que se han suscitado. Para tratar de entender este complejo problema hay dos entradas: la econmica y la poltica.

La econmica se sustenta en la desconexin entre los resultados macroeconmicos y los microeconmicos. Mientras la gente no vea que todos avanzan en la misma direccin, que todos ganan cuando hay crecimiento, que la inversin y el crecimiento del PBI se vean reflejados en el empleo, o por lo menos que se tenga la sensacin de que en el futuro se irn creando nuevas fuentes de ingreso y empleo, entonces la democracia no les es til en la medida que las oportunidades econmicas no son favorables y los polticos y la poltica no son medios eficaces para resolver los conflictos distributivos y de empleo. En realidad, las bajas aceptaciones que tienen el presidente, el ejecutivo, el congreso y los partidos polticos son reflejo de la percepcin sobre su incapacidad para resolver estos problemas.

3. El debilitamiento del Estado

Durante la dcada de los noventa del siglo pasado, el Estado peruano se achico en varios aspectos y creci en otros. Por ejemplo, en 1990 el nmero de contribuyentes registrados era menos de 300 mil, a la fecha se decuplicado, en cambio la actividad productora del Estado se ha reducido drsticamente a raz de las privatizaciones. En su conjunto el Estado fue reformado indirectamente por el ajuste estructural neoliberal, cuya meta era tener un estado chico, sin embargo el resultado fue que se gener un estado dbil, con una economa fiscal relativamente pequea si la comparamos con otros pases de la regin. La presin tributaria bordea apenas el 14% del PBI mientras que en Chile sta alcanza casi 25%, sin embargo su capacidad efectiva de gasto se ha reducido por el efecto del pago de la deuda pblica externa y por el pago a los pensionistas. Su capacidad de gasto efectivo para hacer poltica es limitada, en consecuencia genera las sensacin de inefectividad, si a esto agregamos el debilitamiento institucional de sus principales reparticiones, la mediocridad de buena parte de la burocracia y la corrupcin, estamos frente a un estado dbil.

4. La reforma del Estado: el eslabn perdido entre la primera y segunda generacin de reformas Hasta finales del siglo pasado, cuando el Consenso de Washington segua siendo el norte del reformismo neoliberal, se discuta sobre la necesidad de hacer reformas de segunda generacin (institucionales) para complementar y, en lo posible, ayudar a resolver los efectos de las reformas de primera generacin (econmicas). En verdad, las reformas de segunda generacin apuntaban a una amplia reforma del Estado y de los mecanismos y reglas de relacionamiento del Estado con el sector privado y con la sociedad civil. Luego de la cada en desagracia del Consenso de Washington a raz de la crisis asitica, las reformas de segunda generacin comenzaron a desdibujarse, o mejor perdieron el mpetu que requeran para convertirse en paradigmticas. a. Quin reforma el Estado

El primer problema es quin tiene la voluntad de reformar el Estado y cmo se traduce ella en un mandato poltico. Si bien hay distintas posibilidades de manifestarse esta voluntad es mejor partir de lo avanzado. En el caso peruano el Acuerdo Nacional debera ser el punto de partida poltico para la reforma del Estado. La voluntad poltica debera emanar del acuerdo entre los participantes del AN, especialmente de los partidos polticos y de las organizaciones de la sociedad civil y transmitirla al gobierno para que ste la traduzca en una poltica de Estado. Llegar al convencimiento que la reforma del Estado es una necesidad slo se dar en dos circunstancias, o cuando el sistema poltico y el propio Estado este bajo amenaza de colapso, o cuando exista un firme convencimiento en los principales actores polticos de que la reforma puede beneficiarlos.

b. Los cinco componentes esenciales de la reforma y dos temas

Transversales: Para que la reforma del Estado pueda contribuir a generar condiciones ms favorables para el desarrollo humano, tomando en cuenta la situacin y tamao del Estado peruano, hay cinco reformas esenciales y dos reformas transversales. Las esenciales son: del sistema poltico, del poder judicial, del sistema de seguridad, administrativa y del sistema social, y las transversales son la descentralizacin y la poltica anticorrupcin. c. La estrategia de la reforma

Ningn

proceso

de

reforma

tendr

xito

si

no

se

plantea

una

estrategia

una

secuencia.

La estrategia debe tener los siguientes componentes y orientaciones: debe ser integral, debe ir de lo poltico a lo administrativo, debe tener metas y plazos precisos, se debe tercerizar la implementacin algunas de las reformas y debe estar disponible el financiamiento.

La reforma del estado se debe concebir de manera integral, es decir, deben ser involucrados todos los sectores y reparticiones, para tener un panorama completo de la nueva estructura del estado, sus funciones y organizacin. Esto no significa que haya que reformar simultneamente todo el estado, sino que es necesaria una idea integral previa, con objetivos claros para todos los sectores.