GESTO 2009-2012
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DIRETORIA DA CNM
Presidente Paulo Roberto Ziulkoski Primeiro Vice-Presidente Fernando Antnio Lobato Santa Cruz do Arari/PA Segundo Vice-Presidente Celso Cota Neto Mariana/MG Primeiro secretrio Marcos Monti So Paulo/SP Primeiro tesoureiro Mauri Eduardo de Barros Heinrich Ibirub/RS
GESTO 2009-2012
CRDITOS
Qualquer parte desta publicao poder ser reproduzida, desde que citada a fonte.
Copyright 2008. Confederao Nacional de Municpios.
Impresso no Brasil. Coordenao/organizao Jeconias Rosendo da Silva Jnior Marsden Alves de Amorim Paz Reviso de contedos Lus Maurcio Junqueira Zanin Texto Carlos Eduardo Higa Matsumoto Gustavo de Lima Cezrio Consultores externos Leonel Leal Neto Marinana Andrade e Barros Pablo Silva Cesrio Rodrigo Cintra Colaborao Rodrigo Dias e Equipe CNM Reviso Danzia Maria Queiroz Cruz Gama Keila Mariana de A. Oliveira Patrcia Jacob Superviso editorial Keila Mariana de A. Oliveira Editorao e projeto grfico Themaz Comunicao Ltda. Ilustrao Lincoln Moreira de Castilho Pires
Confederao Nacional de Municpios CNM SCRS 505, Bloco C, Lote 1 3o andar Braslia/DF CEP: 70350-530 Tel.: (61) 2101-6000 Fax: (61) 2101-6008 E-mail: atendimento@cnm.org.br
Ficha Catalogrfica Confederao Nacional dos Municpios CNM Atuao Internacional Municipal: Estratgias para Gestores Municipais Projetarem Mundialmente sua Cidade. / Confederao Nacional dos Municpios Braslia : CNM, 2008. 128 p. Vol. 13
ISBN 978-85-99129-28-9 1. Cooperao Internacional Descentralizada. 2. Insero Internacional de Municpios. 3. Atores Internacionais. 4. Captao de recursos Internacionais. 5. Atuao Internacional dos Governos Locais no Brasil. I. Ttulo: Atuao Internacional Municipal: Estratgias para Gestores Municipais Projetarem Mundialmente sua Cidade
CARTA DO PRESIDENTE
Caro(a) prefeito(a), A realidade em que vivemos no aceita mais aquela velha concepo de um municpio isolado do resto do mundo. Polticas implementadas em pases distantes, como a China, afetam diariamente a competitividade das mercadorias de nossas cidades. A capacidade de atrair investimentos internacionais determinada pela diferena entre o nvel de servios ofertados nas diversas localidades, tais como educao, sade, transporte. Somos todos, querendo ou no, peas de um grande sistema internacional. Entre tantas informaes e alternativas, preciso que as empresas e os organismos internacionais saibam das potencialidades presentes no municpio. A idia de uma gesto de sucesso passa a ser, assim, uma caracterstica prpria daqueles que compreendem sua posio de ator global e, a partir da, usam, de modo criativo, estratgias internacionais para absorver as inmeras oportunidades externas. As relaes internacionais passaram a ser vistas por muitos como vias eficazes para se adquirir financiamento de polticas pblicas locais. Nesse sentido, as agncias internacionais de cooperao direcionam cada vez mais seus recursos para os municpios, ao perceber que este o espao ideal de interao entre os atores da sociedade civil, da iniciativa privada e das esferas de governo, todos juntos pelo desenvolvimento. Alm disso, sabe-se que os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), estabelecidos pela Organizao das Naes Unidas (ONU) como metas para a reduo da pobreza extrema at 2015, s podero ser alcanados se houver de fato um engajamento dos governos locais de todo o mundo. No Brasil, esse quadro ainda mais evidente quando compreendemos que as oito Metas do Milnio esto diretamente associadas s competncias municipais.
O meio internacional, entretanto, oferece muito mais aos municpios do que recursos financeiros, j que o dinheiro apenas uma das formas para se alcanar finalidades como a melhoria de um servio pblico. Assim, existe uma srie de experincias mundiais que tratam de problemas comuns aos governos locais e que podem ser facilmente compartilhadas a custos bem inferiores ao modo tradicional de execuo de polticas pblicas. Ao contrrio do que se imagina, as trocas de experincias no significam uma padronizao dos costumes dos diversos pases; o que ocorre uma valorizao das particularidades locais. A atuao internacional, portanto, envolve a capacidade de mobilizar novos recursos de ordem econmica e tcnica, alm de ressaltar a importncia da multiculturalidade existente no s no mundo, mas tambm em nosso territrio. A Confederao Nacional de Municpios (CNM) Internacional foi criada no final de 2006 com o objetivo de promover essa insero internacional dos municpios brasileiros. Em menos de dois anos, a entidade nacional dos municpios brasileiros assumiu a liderana em vrios foros mundiais como a vice-presidncia da Federao Latino-Americana de Cidades, Municpios e Associaes de Governos Locais (Flacma) e a representao brasileira na organizao mundial das Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU). Por meio desta Cartilha, convido os novos gestores a conhecerem um pouco mais dessa realidade internacional a fim de que os municpios brasileiros possam usufruir das oportunidades externas como instrumento de gesto em prol do desenvolvimento local.
SUMRIO EXECUTIVO
O primeiro captulo trata de justificar o porqu da atuao internacional, apresentando benefcios polticos, econmicos e culturais que podem ser decorrentes dela. Citamos ainda alguns exemplos desses benefcios, bem como a eficcia da atuao internacional dos governos locais, a liderana local sobre o desenvolvimento e a vocao municipal para esse tipo de atuao. Na segunda parte dessa sesso apresentamos o panorama geral do contedo da Cartilha, como se dar a sua organizao e a condio de transversalidade da temtica internacional com outros assuntos da administrao pblica municipal ......................................................................13 O segundo captulo caracteriza a atuao internacional dos governos locais. Apresentam-se as suas particularidades, os atores participantes, o modo como estes se relacionam e as formas de atuao internacional. Assim, enumeramos os diferentes participantes dessa internacionalizao, estabelecemos as suas respectivas funes, ilustramos as diferentes modalidades de interao existentes e, por fim, apresentamos as formas de atuao internacional dos governos locais, por meio da classificao em quatro blocos: i) poltica; ii) marketing internacional; iii) promoo econmica; e iv) cooperao descentralizada................................................................. 23
O terceiro captulo elabora um passo-a-passo para formular, instrumentalizar e implementar as estratgias internacionais dos municpios, que nada mais que uma lista com dez etapas a serem seguidas no momento da criao da rea internacional. Os passos so 1) Plano Estratgico de Relaes internacionais, 2) Lei de Responsabilidade Fiscal, 3) Projeto de Lei, 4) Estrutura, 5) Capacitao dos tcnicos, 6) Comunicao e sensibilizao, 7) Elaborao de projetos, 8) Mobilizao de recursos, 9) Monitoramento e avaliao e Publicao das experincias .....................................................................71 O quarto captulo aborda o contexto brasileiro. Apresentamos alguns antecedentes da atuao internacional de governos locais que surgiram h mais de cem anos, passamos sucintamente pelas dcadas de 1960, 1970, 1980 e 1990 e da chegamos ao contexto atual. Abordamos a evoluo das redes internacionais de cidades, bem como a insero brasileira nesse histrico. Na questo jurdica, levantamos algumas tentativas de mudana constitucional com relao ao marco legal e qual a situao normativa atual das relaes internacionais levadas a cabo pelos municpios ........................................ 106
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SUMRIO
Por que importante a atuao internacional dos municpios? ....... 13 O que esperar desta Cartilha Internacional? ............................................ 18 1 Internacionalizao dos governos locais ........................................... 20 1.1 Quem participa da internacionalizao do governo local?................ 25 1.1.1 Governos municipais ............................................................. 25 1.1.2 Associaes de municpios .................................................... 26 1.1.3 Sociedade civil ....................................................................... 27 1.1.4 Universidades......................................................................... 28 1.1.5 Iniciativa privada. .................................................................. 29 1.1.6 Governos estaduais. ............................................................... 29 1.1.7 Governo federal. .................................................................... 30 1.1.8 Organismos internacionais. ................................................... 31 1.2 Quais so os tipos de relaes entre os participantes?....................... 32 1.3 Como se relacionam os participantes? ............................................... 39 1.3.1 Poltica internacional ............................................................. 39 1.3.2 Marketing urbano................................................................... 43 1.3.3 Promoo econmica............................................................. 49 1.3.4 Cooperao descentralizada .................................................. 60 2 Passo-a-passo da internacionalizao ............................................... 72 Passo 1: Plano Estratgico de Relaes Internacionais ................. 75 Passo 2: Lei de Responsabilidade Fiscal ........................................ 87 Passo 3: Projeto de Lei ................................................................... 88 Passo 4: Estrutura............................................................................ 94 Passo 5: Capacitao dos tcnicos.................................................. 95
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Passo 6: Comunicao e sensibilizao ......................................... 96 Passo 7: Elaborao de projetos ..................................................... 98 Passo 8: Mobilizao de recursos ................................................. 101 Passo 9: Monitoramento e avaliao ............................................ 103 Passo 10: Publicao das experincias ......................................... 105 3 Quadro brasileiro .............................................................................. 107 3.1 Evoluo da atuao internacional dos governos locais ........ 108 3.2 O contexto jurdico da cooperao descentralizada no Brasil ..................................................................................................112 Concluso ...............................................................................................115 Referncia ...............................................................................................119 Glossrio ................................................................................................ 124
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O papel dos municpios diante do objetivo mundial de gerar maior desenvolvimento nas diversas localidades foi fortalecido nos ltimos anos por alguns fatores globais. Destacam-se, entre eles, o prprio processo da globalizao, alm de outros fenmenos como o da integrao regional, da rpida urbanizao e da descentralizao poltico-administrativa. Ressaltase a seguir, uma explicao melhor desses fenmenos. Graas s novas tecnologias, a transmisso de informao tornou-se quase instantnea, e a mobilidade de indivduos e mercadorias ampliaram-se extraordinariamente. Essas mudanas permitiram maior capacidade de interao do local com o global, levando a um novo contexto mundial em que os governos subnacionais so convocados a fazer parte de inmeras discusses, a exemplo das polticas de integrao regional. A urbanizao, intensificada nesse mesmo perodo, passa a concentrar grandes aglomeraes de indivduos nas cidades, aumentando seu poderio econmico e poltico. Os municpios, por sua vez, passam a exigir dos governos nacionais mais abertura nas diversas esferas de deciso, contribuindo para a intensificao do processo de descentralizao poltica. O interesse dos governos locais em participar das decises internacionais, mais especificamente, surge a partir de uma percepo a respeito das oportunidades econmicas, polticas e culturais. Os benefcios econmicos esto associados com a maior capacidade de desenvolvimento do setor produtivo, por meio da atrao de investimentos e de turismo externo, impactando diretamente na gerao de emprego e renda. A promoo comercial outra forma de expandir a produo por meio do aumento do mercado consumidor externo. H disponibilidade, ainda, de financiamentos por meio da cooperao internacional, por vezes a fundo perdido, para o investimento em reas de competncia local. Esses benefcios, por si s, consolidariam o argumento sobre a necessidade de se estruturar uma rea internacional na administrao municipal.
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No mbito poltico, a projeo do municpio em escala mundial muitas vezes parte do prprio interesse de se destacar no cenrio nacional. Estratgias de marketing urbano so utilizadas como forma de valorizar certas potencialidades do territrio (compreendido como poder) perante as demais localidades do mundo. O interesse nas polticas pblicas tambm est presente na atuao internacional dos governos locais ao mobilizar uma rede de indivduos capaz de inovar e gerar maior eficcia em suas aes. Muito se questiona ainda, tendo em conta o quadro de responsabilidades compartilhadas entre os Entes Federativos do Brasil, o grau de autonomia que os governos locais deveriam ter nas tomadas de decises sobre os assuntos internacionais. Ainda assim, a experincia recente mostra que h alternativas importantes para a atuao dos municpios no espao internacional. J o benefcio cultural , em si, a valorizao dos costumes, das tradies, dos idiomas nos diferentes territrios do mundo como forma de fortalecer as identidades dos povos. Geralmente, esse tipo de interao cultural acontece em localidades cuja populao provm de origens comuns (como o caso do Centenrio da Imigrao Japonesa no Brasil em 2008). Todavia, ela pode ocorrer no sentido de promover a multiculturalidade entre populaes de origem distintas (a exemplo da celebrao do ano da Frana no Brasil em 2009). Visitas e eventos internacionais so algumas das formas que favorecem esse incremento das relaes entre os cidados. De modo sucinto, os municpios podem, por meio da atuao externa, beneficiar-se de vantagens como: Mobilizao de recursos internacionais (financeiros, humanos e de informao), voltados a projetos para o desenvolvimento local. Insero em redes globais, direcionadas cooperao internacional
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que esto voltadas para o compartilhamento das experincias entre os municpios. Aprimoramento das polticas pblicas a partir de perspectivas e culturas distintas. Anlise de tendncias e aprendizagem com as inovaes da gesto municipal difundidas em eventos internacionais. Promoo da visibilidade mundial da cidade, a fim de atrair investimentos para setores estratgicos. Participao poltica em organizaes e misses internacionais, ampliando a influncia do poder local na conjuntura internacional.
Aps reconhecer a existncia de tais fatores globais favorveis internacionalizao e o prprio interesse do municpio, h um importante questionamento a ser feito. Seria esse tipo de atuao internacional dos municpios apropriado ao objetivo de contribuir com o desenvolvimento1 no mundo? Tal questionamento nos leva a dois argumentos centrais. O primeiro refere-se importncia do papel dos municpios dentro dos prprios pases. Diferentemente da sociedade civil e da iniciativa privada, os rgos governamentais garantem legitimidade e representatividade poltica, sendo, portanto, os principais responsveis por implementar polticas pblicas capazes de promover o desenvolvimento. Ao mesmo tempo, comparados aos governos centrais, os governos locais apresentam a vantagem de estarem mais prximos dos cidados o que lhes conferem maior capacidade de adaptao no momento de elaborar respostas concretas s necessidades da comunidade. Alm disso, o engajamento da comunidade nos processos municipais participativos possibilita que os prprios indivduos se tornem
1 Entende-se por desenvolvimento o maior acesso da comunidade aos meios necessrios para se alcanar uma qualidade de vida futura melhor que a atual.
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protagonistas de seu desenvolvimento. As autoridades locais assumem, no pas, o papel de liderana quanto capacidade de gerar desenvolvimento. O segundo argumento trata da possvel vocao externa dos governos locais. Isso porque os problemas prioritrios no mundo, apontados pelas comunidades locais, se concentram geralmente nas reas de sade, educao e planejamento urbano que so de vocao dos tcnicos locais. Mais do que isso, por causa da proximidade da comunidade anteriormente comentada, os governos locais recebem demandas diretas da populao em quase todas as reas de gesto pblica. Tal situao obriga os gestores municipais a desenvolverem um conhecimento amplo em diversas reas que no raramente faz com que tenham de ultrapassar suas competncias legais. Por isso, o empoderamento2 dos governos locais, por meio de intercmbios internacionais, possibilita melhor atendimento da demanda local, com garantias de que o conhecimento desenvolvido permanecer no territrio. Os dois argumentos supracitados no refletem, entretanto, que essa atuao internacional ausente de riscos, limites e falhas. Sobretudo porque se sabe que os processos participativos nos municpios precisam ser aprimorados e que as condies de trabalho dos gestores locais, na maioria dos casos, so precrias. No se pode, entretanto, partir dessas fragilidades para justificar uma centralizao das tomadas de deciso no governo nacional. preciso, cada vez mais, promover a insero internacional dos governos locais responsabilidade essa assumida pela Confederao Nacional de Municpios (CNM).
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O primeiro captulo tratou, portanto, de justificar j de incio o porqu da atuao internacional, apresentando os benefcios e o direito dos municpios de participarem das decises e das oportunidades presentes no mundo. O segundo captulo caracterizar tal atuao, apresentando as suas particularidades, os atores participantes, o modo como estes se relacionam e as formas de atuao internacional. O terceiro captulo elabora um passo-a-passo para formular, instrumentalizar e implementar as estratgias internacionais dos municpios. O quarto captulo abordar o contexto brasileiro, trazendo desde a evoluo dessa atuao internacional at os aspectos jurdicos no pas. Por fim, vale ressaltar o carter transversal deste documento com relao s demais cartilhas do Programa Novos Gestores. Sendo a rea internacional um instrumento para o desenvolvimento de polticas pblicas nas diversas temticas, esta Cartilha torna-se uma ferramenta de trabalho para todos os gestores que quiserem dar uma dinmica internacional sua rea. Reiteramos que o propsito desta Cartilha ampliar a viso do gestor para novas tendncias internacionais, assumindo um formato que vai alm da sensibilizao, apontando certas diretrizes de ao. Contudo, deixa-se claro que no h a pretenso de ser um material direcionado capacitao, havendo a necessidade de outras atividades dessa natureza em outra oportunidade.
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Ao analisarmos a atual conjuntura do mundo, chegamos concluso de que os governos nacionais no so mais capazes de atender a todas as exigncias e oportunidades criadas internacionalmente. A globalizao permitiu uma multiplicao significativa de interlocutores e suas respectivas relaes, em que no mais possvel concentrar esse direito e exclusividade de ao nas mos de um poder central. O desafio encontrar modelos eficientes de articulao e coordenao entre os governos centrais e as localidades. Por localidades compreendemos no somente os governos locais, mas tambm os demais atores locais como a sociedade civil organizada, da iniciativa privada ou mesmo o indivduo. Seguindo essa viso abrangente, aprendemos que o territrio o espao ideal de pactuao dos atores. Isso significa que apesar de a atuao internacional dos governos locais ser algo distinto das relaes internacionais do governo federal ou das prprias organizaes privadas, h forte inter-relao da primeira com as demais. Logo, a internacionalizao do local descrita aqui parte do princpio de que para superar os obstculos estruturais do desenvolvimento necessrio um esforo conjunto de todos os atores locais, nacionais e internacionais. As autoridades locais assumem, assim, a responsabilidade de principal liderana no grupo de interessados em atender s necessidades do territrio. A primeira seo deste segundo captulo tem como objetivo numerar os diferentes participantes dessa internacionalizao, assim como estabelecer preliminarmente as respectivas funes. Uma vez reconhecida a importncia de articulao e coordenao entre os atores, saberemos que em grande parte dos casos haver apenas a interao do municpio ou da associao municipal (consrcio, confederao e aglomerado) com um ou dois desses atores. Uma compreenso mais aprofundada a respeito da atuao internacional ser observada na segunda seo, quando se ilustrar as diferentes modalidades
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existentes (municpio com municpio, municpio com agncia internacional, confederao com organizaes no-governamentais (ONGs), etc.). As formas de atuao internacional dos governos locais sero apresentadas na terceira seo em quatro blocos: i) poltica; ii) marketing internacional; iii) promoo econmica; e iv) cooperao descentralizada. O conjunto de todas essas formas de relaes internacionais denominado por alguns estudiosos como paradiplomacia.3 Essa terminologia, entretanto, recebe crticas por transmitir uma noo de diplomacia paralela. Como de intuito aqui deixar claro a separao entre internacionalizao do local e poltica externa, se preferir uma abordagem multifacetada como a diviso j apresentada. Todavia, a escolha por essa abordagem, na qual se divide a relao internacional em diferentes reas, traz certos problemas de anlise. Isso porque a realidade no uma juno de vrias partes, mas sim o contnuo de fatos que esto interligados em um sistema maior. Logo, a forma de apresentao em quatro blocos apenas uma simplificao dessas atividades que so interdependentes. Por exemplo, a participao poltica pode ser elementochave para a criao de projetos de cooperao internacional ou mesmo o incio da negociao comercial. Da mesma forma, projetos de cooperao internacional podem estimular tanto a atrao de investimentos para os respectivos pases, como aproximar politicamente esses dois governos locais. Por sua vez, programas econmicos de turismo trazem visibilidade poltica e podem levar cooperao do municpio em rede. Da a particularidade integrada das relaes internacionais. Outra caracterstica do campo das Relaes internacionais a ser enfatizada sua essncia como atividade-meio e no atividade-fim. Isso significa que
3 O termo paradiplomacia foi elaborado pelo basco Panayotis Soldatos, em 1990, para designar as atividades diplomticas desenvolvidas entre entidades polticas no centrais situadas em diferentes estados nacionais.
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a internacionalizao serve para desenvolver as diferentes reas em uma organizao. comum os gestores locais recusarem a idia da atuao internacional, imaginando-a como mais uma demanda a ser assumida em um contexto em que j no h recursos para os problemas prioritrios. Todavia, nota-se incoerncia nesse raciocnio j que a atuao internacional surge exatamente como um instrumento para solucionar esses problemas previamente identificados. A cooperao internacional poder, a exemplo, mobilizar recursos financeiros e tcnicos para o desenvolvimento de projetos na rea de educao, sade, meio ambiente ou planejamento urbano. Cabe aqui breve pausa para ressaltar que as percepes sobre os atores no sistema internacional so diferentes. Os governos nacionais so reconhecidos como os atores tradicionais das relaes internacionais por serem dotados de soberania perante o direito internacional. Ademais, os governos locais sofrem de baixo reconhecimento de sua atuao internacional. Nesse momento, a compreenso de dois conceitos relativos atuao dos municpios importante para distingui-los da esfera nacional. Pedimos a liberdade do leitor para uma introduo desses dois conceitos a fim de esclarecer ao final as mencionadas diferenas. A competitividade internacional est presente em todas as localidades do mundo, seja essa uma opo ou no do prefeito. Polticas de governos locais realizadas em outros pases podem impactar os municpios brasileiros quando estas, por exemplo, refletem melhorias na qualidade de educao ou da infra-estrutura, determinando a preferncia de instalao de uma multinacional em outras cidades em vez de brasileiras. Isso se estende na competitividade agrcola, na escolha do indivduo pela cidade onde quer morar, assim como em outros assuntos. H casos ainda em que o municpio apresenta grande atuao internacional graas cultura empreendedora de
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certas lideranas locais, mas no h uma estratgia poltica de intensificar essa projeo internacional. Nesses casos, em que no h polticas voltadas competitividade internacional e na qual a nica internacionalizao se d por indivduos da localidade, temos o que se entende hoje por internacionalizao passiva, ou seja, que acontece de modo fortuito. Todavia, este guia foca na internacionalizao ativa, em que a cidade, ao contrrio do apresentado, elabora um plano estratgico a partir de uma viso global e, em seguida, implementa polticas de insero internacional a fim de ampliar sua competitividade no cenrio mundial. J o segundo conceito est relacionado a obstculos da insero internacional, tais como os custos mais elevados advindos de compromissos fora do pas. No entanto, possvel se internacionalizar sem sair do territrio municipal. Ao se preocupar com a competitividade de sua cidade, participando de cadeias produtivas voltadas exportao ou desenvolvendo projetos a partir de experincias de outros pases, se est internacionalizando a localidade de modo indireto. H vrias formas de obter informaes sobre as experincias internacionais. Uma delas a participao em eventos que abordam prticas internacionais. A Internet ou mesmo publicaes impressas so outras formas de obter esse tipo de conhecimento que exigiria um tcnico em cada municpio com domnio de outros idiomas que pudesse buscar informaes para os projetos prioritrios. Contratar consultores com experincia internacional pode ser uma terceira forma de ter acesso a metodologias e idias do exterior. Estimula-se, entretanto, que, no possvel, haja a oportunidade para que tcnicos locais possam ter vivncia no exterior, j que a experincia obtida in loco no diretamente substituvel por informaes obtidas em outros canais de interao, em que no h um controle em sua veracidade ou nem mesmo a disponibilidade completa das informaes.
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Logo, o conceito de internacionalizao ativa e passiva est associado presena ou no de polticas pblicas dos governos locais, que no se aplica realidade dos governos nacionais, uma vez que estes so tradicionalmente reconhecidos nas relaes entre as naes. Em relao ao conceito de internacionalizao direta e indireta, nota-se que esta permite uma concepo mais abrangente, incluindo os demais atores locais. Ou seja, empresas, ONGs ou indviduos tambm podem se internacionalizar de modo direto ou indireto. Mais uma vez, essa separao no vlida para os governos nacionais.
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gestores nos prximos quatro anos. Essa expresso representa a busca de conciliao de um pensamento amplo, em que tendncias e idias discutidas em todo o mundo so levadas em considerao pelos administradores pblicos na realizao de qualquer tipo de poltica direcionada s comunidades locais. O impacto dessas aes vai alm do plano das idias, e a utilizao de recursos internacionais para executar obras ou para capacitar servidores pblicos cada vez mais freqente. Nesse sentido, os municpios possuem posio estratgica nessa atuao por serem o Ente Pblico mais prximo das comunidades locais e, automaticamente, o representante mais fiel de suas demandas. Assim, os governos municipais assumem o protagonismo de trazer esses benefcios externos aos indivduos, coordenando os esforos dos outros atores que atuam na esfera local, como a sociedade civil organizada, as universidades e o empresariado. Logo, o papel dos governos municipais o de lder da internacionalizao da localidade.
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esses especialistas auxiliariam a formao de um corpo tcnico na prpria prefeitura e, na seqncia, acompanhariam diretamente suas atividades. Em segundo lugar, como representante de um grupo de municpios, as associaes possibilitam ganhos de escalas, diminuem custos da insero internacional e representam um canal simplificado entre as aes locais e os esforos globais diante de outros atores, como os organismos internacionais e o governo federal, por exemplo. Em terceiro lugar, as associaes permitem o desenvolvimento regional mais eqitativo e integrado, priorizando projetos comuns desses municpios. Em quarto lugar, o formato de associao permite que recursos de diferentes instncias possam ser direcionados por meio dessas entidades aos municpios, evitando trmites burocrticos mais complexos. As associaes municipais, ainda, garantem a perenidade das aes de longo prazo, alm da estabilidade a projetos de cooperao internacional. Por isso, as associaes de municpios tm um papel fundamental de facilitador.
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a anistia internacional). O que ocorre, assim, que os temas defendidos pela sociedade civil so to diversos e abrangentes que qualquer iniciativa do gestor pblico pode ser facilitada e fortalecida pela interao com grupos institucionalmente formados como ONGs ou movimentos sociais minimamente articulados. O envolvimento da sociedade civil na cooperao internacional, por exemplo, garante que o conhecimento externo permanea no local aps a sada dos tcnicos internacionais, mesmo com a mudana do quadro administrativo municipal. Talvez os dois argumentos mais centrais nessa discusso sejam ainda a capacidade de compartilhar as responsabilidades e as informaes, alm da percepo de que qualquer desenvolvimento na comunidade tem de partir de um interesse da comunidade de se desenvolver. Portanto, a sociedade civil , de fato, quem ao final do processo garantir a sustentabilidade das polticas implementadas a partir da tica internacional.
1.1.4 Universidades
As universidades podem ter o papel essencialmente de fomentadoras das relaes internacionais dos governos locais, oferecendo metodologia e contedo para esse tipo de interao. Os centros educacionais so tradicionalmente espaos abertos de debates com grande potencial de inovao. No caso especfico do campo das Relaes internacionais cada vez mais freqente a presena de um grupo qualificado de profissionais nas universidades capazes de apoiar eventuais iniciativas. Como o campo das Relaes internacionais interdisciplinar e tranversal, percebemos que a comunidade acadmica como um todo pode auxiliar no embasamento das polticas pblicas. Por fim, vale destacar que h atividades comuns dessas instituies de ensino que as deixam em posio mais privilegiada para auxiliar os governos locais em suas relaes internacionais. Exemplos
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dessas atividades so: a recepo de alunos estrangeiros, o intercmbio de professores, a prpria presena dos departamentos de lnguas e a tradicional troca de experincias com outros centros de estudos fora do pas.
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pblico, ao passo que os 27 governos estaduais concentram 25% do investimento pblico. Isso quer dizer que os estados formam um grupo menor com maior volume de recursos. Conseqentemente, os estados tm maior facilidade de formar um corpo de servidores especializados em questes internacionais e, assim, captar proporcionalmente maiores quantidades de recursos. No final, esses recursos devero ser investidos em alguns municpios e, como as responsabilidades entre os Entes Federados no Brasil no esto muito bem regulamentadas, h uma responsabilidade compartilhada que deve ser mantida na atuao internacional. Todavia, importante lembrar que as competncias, ainda que sem uma linha clara de diviso, so distintas, de modo que a atuao dos governos estaduais nunca substituir a atuao dos governos municipais. Logo, esses dois entes devem trabalhar sempre juntos, quando isso for possvel. Alm disso, vale uma constatao que os estados em nosso pas concentram suas atividades internacionais mais no aspecto econmico do que na promoo de polticas pblicas locais por meio da cooperao internacional. O papel desse ator na internacionalizao da localidade pode ser considerdado de orientao (utilizando de seu corpo especializado para promover a insero internacional dos seus municpios) e divulgao externa do potencial de toda a sua regio.
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aproximao dos governos centrais com os governos locais nos assuntos internacionais, respeitando a autonomia dos Entes Federados. Isso significa que os governos locais devem progredir da posio de ouvinte para outra mais ativa, participando de fato da interao de seu pas com as demais localidades do mundo. Portanto, o que se defende aqui o fortalecimento do dilogo federativo a ponto de permitir aes como o apoio de gestores do governo federal insero internacional dos governos locais. Ao abarcar nos acordos com os demais pases o direito de cooperao entre as localidades, o governo nacional estar colaborando ainda com essa insero internacional, expressando por escrito a legitimidade dos governos locais. O esclarecimento dos processos fundamental para trazer efetividade e transparncia s relaes internacionais dos governos locais.
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Papel Liderar Facilitar Promotor de sustentabilidade Fomentar Patrocinar/implementar Orientar/divulgar Dialogar/legitimar Aglutinar/financiar/comunicar
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Rede de atores
Ilustraes
So consideradas cidades-irms aquelas que por laos culturais, econmicos, geogrficos ou simples afinidades estabelecem uma base formal para a realizao de eventuais acordos e programas capazes de propiciar troca de conhecimentos em polticas pblicas, As relaes entre municpios de desenvolvimento e outras iniciativas, dois pases distintos, de forma voltadas ao atendimento da populadireta, podem ser mais clarao. O irmanamento um processo mente percebidas pelo advento antigo que visa solidariedade interdas chamadas cidades-irms. nacional entre dois governos locais. No Brasil so inmeros os casos, como exemplo, citam-se os presentes entre os municpios de Santos e Nagasaki (JAP), Rio de Janeiro e Atlanta (EUA), Porto Alegre e Rosrio (ARG) ou Recife e Nantes (FRA). A Secretaria de Cooperao Internacional do municpio de Campinas apresenta dois acordos com universidades. Com a Unicamp, a Secretaria apia a Coordenadoria de Relaes Institucionais e Internacionais (Cori) da universidade. J com o departaOs governos municipais podem mento de relaes internacionais da ter um apoio estratgico das Faculdade de Campinas (Facamp) foi universidades ao aproximar a elaborada uma parceria, denominada academia dos processos tcni- Projeto Espelho, em que projetos incos de polticas pblicas. ternacionais do municpio so levados para dentro da faculdade para serem estruturados antes de iniciar a implementao. No campo internacional, podemos notar casos como o apoio do Centro de Estudos Sociais (CES) de Portugal ao Encontro de Governos Locais Lusfonos organizado pela CNM.
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Rede de atores
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As feiras internacionais so bons exemplos desse formato em que os municpios tm a possibilidade de se mostrarem como ambientes atrativos para o investimento. A Secretaria de Relaes internacionais de Salvador (Secri), a exemplo, participa assiduamente da Feira Barcelona Meeting Point, promovendo o setor imobilirio da capital bahiana e apreendendo, com os mais de 250 expositores, 100 palestrantes e 2 mil participantes internacionais, as tendncias desse setor.
de interesse tanto de empresrios quanto dos gestores pblicos municipais trazer um ambiente competitivo em mbito local, de forma que facilite trocas e capte recursos tcnicos e financeiros.
As relaes internacionais entre municpios e agncias internacionais ganharam forte incremento nos ltimos anos. A viso de que as mudanas globais acontecem por meio de aes locais j altamente difundida.
Dois exemplos so aqui destacados referentes atuao de agncias internacionais com municpios. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) aprovou em maio de 2008 um financiamento para o municpio de Belford Roxo no valor de 13.200.000 dlares para o setor de infra-estrutura e equipamento social em reas urbanas carentes. J a agncia alem de cooperao tcnica (GTZ) ofereceu um recurso no reembonsvel para a cidade com 30 mil habitantes de Minas Gerais, Santa Rita do Sapuca , para a implementao de um plo tecnolgico que durante as trs fases do projeto moblizaram um recurso financeiro da ordem de US$ 7 milhes envolvendo contrapartida das instituies locais.
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No Brasil, a ActionAid, organizao no-governamental presente em mais de 45 pases, trabalha em parceria com grupos e organizaes locais com vistas superao das dificuldades e garantia dos direitos bsicos aos cidados, como alimentao, sade, moradia, educao, entre outros. Por meio de organizaes locais, a ActionAid vem trabalhando em municpios a exemplo de Orob (PE) de 20 mil habitantes, onde o Projeto Comunidade Semeando o Futuro (Comsef) tem focado em desenvolvimento sustentvel baseado na agroecologia e no fortalecimento das associaes de agricultores locais para uma participao poltica efetiva junto ao governo municipal.
A diversidade de temas defendidos pela sociedade civil organizada um dos pontos forte dessa relao, havendo a possibilidade de o gestor pblico encontrar diferentes aliados para cada tipo de ao que se dispe a priorizar.
As relaes entre dois atores, como demonstrado no quadro, geralmente ocorrem em aes mais pontuais, a exemplo da participao de estudantes em projetos especficos ou do apoio do rgo pblico a iniciativas do setor privado, como a interao em feiras internacionais. Contudo, as relaes bilaterais podem representar relaes mais abrangentes, a exemplo dos irmanamentos de cidades. As redes, que envolvem vrios atores, entretando, so mais esperadas na atuao internacional. A capacidade de perceber convergncia de interesses e somar esforos, tendo cada ator um papel especfico, pressuposto essencial para a iniciativa ganhar sustentabilidade ao final do projeto. Por isso, a CNM estimula que os municpios brasileiros busquem modelos de insero a partir do engajamento de multiatores.
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As redes de municpios desenvolveram-se muito nos litmos anos, impulsionando maior dinamismo s trocas de conhecimento, s relaes institucionais e aos aumentos de benefcios entre vrios municpios do mundo.
O Centro Ibero-Americano de Desenvolvimento Estratgico Urbano (Cideu) uma rede que trabalha com a Amrica-Latina na busca do desenvolvimento na rea de planejamento urbano e explicita bem a noo de redes que funciona no Brasil. Recentemente, o Cideu apoiou tecnicamente o trabalho da CNM com municpios do Cear e da Bahia na elaborao dos Planos Diretores Participativos.
Essa forma de relao presume a participao de outros atores no contato entre dois municpios. Tanto os governos federais, por meio de suas agncias de cooperao, quanto as associaes de municpios tm papel importante no fomento das relaes internacionais em mbito local.
Um exemplo a ser citado a Assinatura de Cooperao Descentralizada no ano de 1987 entre os municpios de So Paulo e de Toronto (CAN), desenvolvido no mbito da Federao Canadense de Municpios (FCM) e com o suporte da Agncia Canadense de Desenvolvimento Internacional. Esse projeto abordou diversos temas, tais como planejamento urbano, sistemas de informao e mapeamento, sade pblica, parques, relaes comerciais, reformas administrativas e acesso financiamento internacional para projetos em infra-estrutura.
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Multiatores Descrio
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O caso aqui especfico ainda est em curso como resultado do lanamento do programa de fronteiras da CNM e consta do projeto entre os municpios de Santana do Livramento e Rivera (URU), focados na integrao dos seus sistemas da gesto ambiental. O alto grau de interao entre esses municpios demonstra a necessidade de tratar de vrios temas comuns, que no se limitam s fronteiras geogrficas dos pases, por meio de relaes internacionais em mbito local. A Confederao Nacional de Municpios (CNM) e a Art Gold, rede dentro das Naes Unidas responsvel por trabalhar com governos locais, auxiliam na formulao e na implementao do projeto com recursos tcnicos e financeiros.
Outros atores internacionais empregam importantes esforos em prol da funo dos governos locais de gerar uma melhora na qualidade de vida de sua comunidade local. Introduzimos, nesse caso, as agncias multilaterais que se caracterizam por serem constitudas por mais de um pas.
A representao de um municpio no cenrio internacional pode ocorrer por meio da rede municipalista de associaes de governos locais responsveis por ampliar os direitos e as oportunidades destes no exerccio de suas competncias.
A rede municipalista, no caso brasileiro, parte dos 5.562 municpios, passando as 230 entidades microrregionais, alcanando as 29 entidades estaduais at chegar Confederao Nacional de Municpios. Todavia, essa rede necessita ganhar maior insero internacional, participando de organizaes de representao legitima, como a Federao Latino-Americana de Cidades, Municpios e Associaes Municipais (Flacma), que defende os interesses dos governos locais da Amrica Latina e a Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), organizao internacional dos municpios. A CNM estimula os municpios brasileiros a associaremse a essas instituies internacionais.
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Um bom exemplo so as relaes entre a Confederao Nacional de Municpios e o Cites Unies France (CUF) que a associao de governos locais da Frana. No ano passado, a associao francesa organizou o 1o Frum de Governos Locais da Unio Europia, Amrica Latina e Caribe. No Brasil, a Confederao pde auxiliar nos trabalhos dos documentos e na mobilizao dos atores nacionais. A parceria entre as associaes ainda continua rendendo frutos e j iniciam trabalhos para 2009, com a comemocao do ano da Frana no Brasil em que se espera um incremento das aes locais nas relaes entre os dois pases.
As associaes de municpios, como representantes legtimas do interesse dos governos locais de seus pases, tm relaes entre si a fim de buscar maximizar os benefcios decorrentes das interaes, com o mnimo de custo para os governos municipais.
O grande desafio das relaes internacionais fazer com que os temas discutidos em mbito mundial cheguem ao mbito local. As associaes servem como elo entre esses dois mbitos, facilitando a comunicao e auxiliando tecnicamente essa relao.
Pode-se citar aqui a realizao, em 2007, do Curso da Agenda Digital Local, com a participao de trinta municpios brasileiros e levado a cabo conjuntamente pela CNM, Centro Internacional de Formao de Autoridades Locais de Bilbao (Cifal/ Bilbao) e o Instituto das Naes Unidas para Treinamento e Pesquisa (Unitar). O curso capacitou gestores municipais sobre a necessidade de se empregar no servio pblico um gerenciamento baseado na informtica e na tecnologia.
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h outras dimenses diretamente associadas, como a iluminao pblica ou mesmo o planejamento urbano. Assim, com apenas 15% da arrecadao nacional, os municpios tm de atuar em quase todas as reas. Esse desafio brasileiro muito bem identificado pelos prefeitos. O que talvez fuja do conhecimento de alguns atores polticos que, muitas vezes, decises em temas de competncia municipal so tomadas no mbito internacional sem que as autoridades locais possam nem sequer elaborar recomendaes. Ademais, embora esteja claro na Constituio que os prefeitos no so competentes para elaborar poltica externa, h inmeros temas de interesse local em que os gestores locais tm por obrigao buscar melhorias. Caso seja o meio internacional a forma de alcan-los, os municpios tm o direito de atuar internacionalmente. nesse sentido que as localidades do mundo so cada vez mais convocadas a participar de instncias internacionais de representao poltica, ora por interesse dos governos nacionais e organismos internacionais, ora por demanda dos governos locais. Entre os vrios exemplos de instncias internacionais podemos citar: o Comit Sugestivo Oficial de Autoridades Locais dentro das Naes Unidas (Unacla) e o Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul (FCCR) em que os municpios tm assento. A atuao dos municpios na poltica internacional pode ocorrer de vrias formas. Abaixo, encontram-se algumas ilustraes associadas aos respectivos interesses que podem estimular tais iniciativas. Embora a atuao no campo poltico possa acontecer de modo independente do governo federal, refora-se aqui a importncia de se levar em considerao a poltica externa brasileira e, quando possvel, buscar convergncias das aes entre os Entes Federados.
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Esse tipo de intercmbio de experincia configura o que apresentaremos mais frente como cooperao tcnica.
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local das cidades a projeo internacional. A origem desse instrumento marcada pela influncia da gesto privada na administrao pblica. A fim de ampliar a competitividade e a eficincia da gesto territorial, o marketing, caracterstico do setor privado, passou a fazer parte de aes governamentais. nesse sentido que surge o marketing urbano com uma srie de estratgias capazes de contribuir para a construo de projetos polticos e para o desenvolvimento econmico das cidades. O marketing urbano uma estratgia de desenvolvimento da cidade que tem como objetivo:5
Promover as caractersticas e os servios da cidade desde o ponto de vista dos residentes, visitantes e investidores. Articular a oferta de incentivos que aumente o atrativo da cidade
para os atuais e futuros usurios. Assegurar o rpido e eficiente acesso da cidade aos mercados internacionais. Transmitir ao pblico a imagem e as vantagens comparativas da cidade. O marketing urbano contribui, portanto, para a atrao de novos atores para a cidade (moradores, empresrios e investidores) ou mesmo para a criao de um sentimento de orgulho entre aqueles que j a usufruem. Esse tipo de valorizao do municpio, quando bem executado, pode melhorar inclusive a qualidade de vida de modo indireto, uma vez que trabalha positivamente com o imaginrio dos cidados. Dentre as diversas estratgias do marketing urbano, dar-se- destaque promoo da marca da cidade, ampliao da visibilidade por meio da realizao
5 Retirado do Manual de Internacionalizao do Observatrio da Cooperao Descentralizada.
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Quadro 6
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Quadro 7
A fim de que se tenha conhecimento de outras estratgias de marketing, apresenta-se a seguir uma srie de atividades que podem ser desenvolvidas pelos municpios.
Quadro 8
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Comunicar 1. 2. 3. 4. 5. Programa de visitas de delegaes cidade. Publicidade em revistas de alta circulao. Pgina web em outros idiomas divulgando os potenciais da cidade. Distribuio de folheto/CD-ROM. Boletim informativo peridico.
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urbano, polticas de revitalizao da cidade tornaram as cidades mais atrativas para o turismo. Quanto ao aspecto educacional, o aparecimento de cursos tcnicos e o maior investimento no setor tambm foram percebidos nas estatsticas de emprego e renda. O novo desafio como utilizar das relaes internacionais para promover a gerao de riquezas e criao de novos postos de trabalho na localidade. As estratgias para a promoo econmica internacional so geralmente direcionadas, por um lado, para a atrao de Investimentos Externos Diretos (IED) e de turistas e, por outro, para a promoo externa de setores estratgicos locais e as exportaes. A anlise desses trs eixos principais turismo, comrcio e atrao de investimentos sero aprofundados a seguir com exemplos prticos.
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eventos culturais. O Brasil o pas da Amrica Latina que mais recebe turista (30%) e, segundo o Conselho Mundial de Viagem e Turismo (World Travel Tourism Council WTTC), o que mais cresce no mundo alcanando a 14a colocao no ranking da economia do turismo no mundo. Todavia, h muito ainda a aprender com experincias de outros pases como Portugal e, sobretudo, a frica do Sul, o Mxico, os Emirados rabes pases em desenvolvimento que tm se destacado no turismo internacional. Ao observar o contexto interno desses pases, possvel compreender que polticas locais podem estimular ainda mais a atrao de turismo internacional. No caso da frica do Sul, o idioma ingls um aspecto muito relevante que cria grande vantagem comparativa quando comparado ao Brasil. Para suprir essa diferena de idioma, importante que haja polticas que incentivem a criao de centros especializados na recepo de turistas internacionais. Esses centros teriam a funo de capacitar profissionais do ramo hoteleiro, de restaurantes e motoristas de txi para que estes possam se comunicar em outros idiomas e at terem maior conhecimento sobre a cultura de outros pases a fim de melhor atender os turistas estrangeiros. A anlise do Mxico, ou mesmo de pases da frica, como Marrocos, demonstra como o fluxo de turismo est diretamente associado com a localizao regional. Assim, nota-se que grande parte dos turistas internacionais viaja para pases localizados nas proximidades. Da, a importncia de investir em operadoras de turismo nos pases da Amrica Latina, sobretudo Argentina e Chile. O caso dos Emirados rabes demonstra a necessidade de melhorar o acesso, ou seja, ampliar a malha area, modernizar os aeroportos internacionais e suas vias de acesso terrestre. No setor de turismo, a rea que mais cresce no pas o turismo ecolgico e de aventura. O Brasil deve aproveitar as riquezas naturais e o apelo ambiental
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externo para investir nesse tipo de turismo sustentvel. Outra tendncia do turismo o crescimento do pblico estudantil que tem criado a cultura de utilizar as frias para visitar diferentes pases. Por fim, necessrio que a cidade defina o perfil de turistas que deseja atrair, podendo variar de acordo com as diferentes estaes do ano, e comece a direcionar polticas pblicas de apoio aos setores estratgicos, como o de cultura, entretenimento e negcios.
Quadro 9
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para fora do pas) e de 79,3 bilhes de dlares de importaes (produtos externos consumidos no pas), demonstrando o crescimento dessa atuao no pas. No entanto, a participao dos governos locais nesse resultado ainda nfima. Poucos so os municpios que apresentam polticas direcionadas ao incremento dessa atividade em sua localidade. De todas as vias de atuao, o comrcio exterior talvez seja a atividade mais importante a ser priorizada, j que segue a tendncia dos grandes fluxos internacionais. A promoo comercial realizada pelos governos locais se d por meio de aes de apoio s exportaes das empresas locais, em particular as pequenas e mdias. Como em toda poltica pblica, recomendvel que o governo local desenvolva um plano estratgico de promoo comercial, com objetivos e metas concretas. O diagnstico desse plano pode ser feito a partir da anlise das cadeias produtivas regionais, levantando os produtos com potencial de exportao de cada localidade. Um municpio pequeno que no apresenta indstrias exportadoras, por exemplo, pode se especializar no fornecimento de insumos a outras empresas da regio, entrando assim na cadeia produtiva de exportao. Esse um bom exemplo de internacionalizao indireta em que o municpio no necessita manter relaes diretamente com parceiros externos para atuar no cenrio internacional. Vale lembrar que o comrcio no se caracteriza apenas por mercadorias. H servios que tambm podem ser comercializados internacionalmente. Assim, enquanto servios como transporte requerem uma proximidade fsica do provedor diante do cliente, outros, como os de comunicao, informtica, seguro, financeiro, ou mesmo construo e servios de governo, no dependem da rea geogrfica, podendo ser realizados em qualquer localidade do mundo. Um exemplo interessante destacado mais neste texto o da cidade de Uberlndia que investiu na tercerizao de servios de
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atendimento ao cliente. S em 2003, a empresa responsvel fechou o ano com R$ 71 milhes e desde ento mais de 5 mil atendentes bilnges foram selecionados e treinados. As novas condies mundiais para se buscar maior competitividade territorial esto relacionadas s melhoria das condies de produo, intensificao dos movimentos internacionais de investimento estrangeiro direto, nova fase de estruturao das cadeias produtivas no mundo e s novas formas de parcerias que incluem o governo local. Destacam-se, aqui, cinco reas em que a atuao do municpio seria interessante. A primeira aponta para a preocupao com a formao profissional em que cursos de capacitao poderiam ser destinados aos empresrios locais, alm da criao de centros de informaes e assistncia tcnica, voltada internacionalizao de setores produtivos. A segunda rea de atuao o apoio exportao por meio de inseno fiscal para as empresas exportadoras ou mesmo linhas de financiamento obtidas com organizaes como BNDES, Banco do Brasil, Bird e BID. A terceira rea a estruturao de sistemas produtivos integrados, alm de uma poltica industrial e tecnolgica. A quarta rea de atuao a promoo externa das potencialidades regionais. Tanto os centros de promoo exportao, quanto a instalao de representaes comerciais internacionais so formas de disseminar as vantagens competitivas da regio ao mercado externo. Nesse sentido, a participao dos gestores locais em misses de promoo econmica junto a empresrios to importante como a capacidade de poder receber esse tipo de pblico em sua cidade. Uma estratgia de visibilidade, como j apresentado, exige bom conhecimento de outros idiomas, seja na divulgao ou na negociao. Um exemplo interessante que muitas cidades j tm adotado a construo de sites em vrios idiomas, apresentando os potenciais e os principais parceiros.
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A ltima rea a ser apresentada a formao de redes de parceiros estratgicos. No Brasil, organizaes, como o Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), podem ser excelentes parceiros para promover a internacionalizao das empresas locais. Alm disso, importante que os governos locais se aproximem dos rgos estaduais e federais encarregados pela promoo exterior. No governo federal, a Agncia Brasileira de Promoo de Exportao e Investimentos (Apex) e o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Mdic) so as principais fontes de informao. As federaes de indstrias e as cmaras de comrcio nacionais e estrangeiras so outros possveis parceiros dessa atividade. Por fim, departamentos de representao comercial do Brasil no exterior podem ser canais importantes para alcanar muitos pases priorizados. A respeito das fontes de pesquisa, importante destacar que o portal do Mdic apresenta os dados de comrcio exterior consolidados por municpio em que se pode encontrar informaes do tipo: principais pases e blocos econmicos de destino, srie mensal dos ltimos anos, setores de contas nacionais de exportao, entre outros. Esses dados permitem uma anlise sobre a internacionalizao dos munpios no comrcio exterior. So Paulo, como de se esperar, aparece como o municpio de maior fluxo comercial, sendo o primeiro lugar em exportao (R$ 4.097.791.856), importao (R$ 5.122.080.829) e valor de comrcio corrente (R$ 9.219.872.685). Todavia, o maior saldo positivo da balana comercial a cidade de Maca (RJ) com uma exportao no valor de R$ 1.994.979.994 e importao de R$ 211.813.810, indicando o impacto da bacia petrolfera. Municpios mineiros como Itabira (10o no ranking de exportao) e Ouro Preto (17o no ranking) chamam ateno tambm pela riqueza de minrio da regio. Destaque-se ainda a exportao dos municpios porturios, entre eles, Paranagu (5o), Santos (7o), Itaja (9o), Vitria(11o), Camaari (18o).
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Quadro 10
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os nveis de eficincia. A comunidade local passa, assim, a ter acesso a uma srie de experincias internacionais que ficam armazenadas no territrio, estimulando a modernizao de outras empresas na cidade. A experincia dessas empresas estrangeiras apresenta vantagens comparativas tpicas do conhecimento do mercado internacional, no tamanho, na eficincia dos canais de distribuio e na habilidade de responder rapidamente s mudanas de padres no mercado mundial (GREGORY; OLIVEIRA, 2005). Vale ressaltar o potencial do IED que incrementa o comrcio exterior, incluindo outras empresas da cidade pertencentes a mesma cadeia produtiva. Seria normal esperar o questionamento dos gestores locais nesse momento sobre qual sua capacidade de contriburem quanto ao tema. Algo que parece ser altamente influenciado por macropolticas econmicas federais ou mesmo competncias do governo estadual. O fato que h muitas atividades correlacionadas com os governos locais que impactam diretamente a atrao de investimento externo direto. Gregory e Oliveira (2005) apresentam, nesse sentido, os 14 obstculos para a realizao de negcios do maior para o menor segundo a pesquisa da organizao World Economic Forum, de 2003.
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Quadro 11
Entre os fatores anteriormente listados, excetuando-se os relacionados com inflao e parte da legislao, todos os demais so de responsabilidade direta do municpio. Mesmo no mbito das legislaes, em que h um emaranhado de leis que se sobrepem nos trs nveis de adminitrao pblica, preciso haver uma atuao do governo municipal. Assim, os gestores locais podem atuar em vrias reas para melhorar a atrao de IED na localidade. O ambiente de negcios uma dessas reas que est relacionada com as regras e com o tempo gasto em processos burocrticos. O gestor pode facilitar, assim, a abertura e o encerrameno de empresas como oferecer maior agilidade na concesso de licenas por reparties pblicas e fundir os requerimentos para obteno de licenas ambientais, de instalao, etc. Outra atividade simples a criao de um site ou um centro de informao,
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com apresentao em outros idiomas, de programas e instrumentos de apoio realizao de investimentos. A profissionalizao e a modernizao da gesto constituem-se, assim, como ponto fundamental para melhorar a atratividade do municpio. Outras duas reas relevantes nesse assunto so infra-estrutura e planejamento urbano. Uma das estratgias utilizadas por municpios como Diadema (SP) aproveitar espaos urbanos desvalorizados para a construo de plos industriais e tecnolgicos. Para que essa valorizao acontea, vrios fatores devem ser analisados como a disponibilidade de gua, energia, vias rpidas de escoamento da produo, acesso Internet, facilidade de acesso dos trabalhadores. Contudo, geralmente o municpio no apresenta verbas para um investimento adequado, sendo necessria uma articulao com os governos estaduais e o governo federal, ou at Programas de Parceria Pblico-Privada (PPP). Os 14 obstculos apresentados demonstram, contudo, que a atuao mais importante do governo local est relacionada boa governana. O combate corrupo, por exemplo, pode ser solucionado por meio de mecanismos de transparncia das contas pblicas. A participao da comunidade nas tomadas de deciso, assim como os canais abertos de dilogo com o setor empresarial, so outros indicadores importantes da estabilidade poltica. O Brasil hoje modelo em participao social o que lhe confere maior credibilidade no ambiente externo. Todavia, h muitas experincias bemsucedidas no campo de ambiente de negcios ou mesmo de planejamento urbano que devem ser buscadas externamente a fim de ampliar a competitividade do nosso pas.
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Quadro 12
Caso de Curitiba
A prefeitura de Curitiba criou em 2007 a Agncia Curitiba de Desenvolvimento com a misso de fomentar as atividades econmicas do municpio. Um capital inicial de R$ 1,5 milho foi investido, e o municpio detm 51% das aes com direito a voto. Isso demonstra que a agncia conta com o apoio de vrias organizaes como o caso de universidades nacionais e de outros pases, atraindo e apoiando os investimentos na cidade. Entre as responsabilidades assumidas esto: i) o planejamento estratgico da cidade; ii) a atrao de investimentos; iii) o incentivo ao empreendedorismo; iv) a qualificao profissional; v) o desenvolvimento tecnolgico; e vi) a assessoria de empresrios instalados ou no na cidade, oferecendo informaes tcnicas e socioeconmicas.
Fonte: CNM Internacional.
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governos nacionais. A fim de abarcar essa nova modalidade de colaborao mtua surge a denominao cooperao interinstitucional. A maior autonomia dos governos locais, provinda do processo de descentralizao poltica e atrelada a uma srie de outros fatores externos, gerou as condies necessrias para estes usufrurem tambm da cooperao internacional. Pressionado pela dinmica da globalizao, que abre diariamente diversas oportunidades, os Estados nacionais perceberam que no so suficientes para atender a todas as demandas de um mundo extremamente dinmico. A partir da, a grande questo como dinamizar esse tipo de cooperao internacional. Ainda que seja parte de um mesmo sistema governamental, os governos locais no possuem competncia de poltica externa para representar o pas diante de outros estados, tendo como foco a atuao no mbito local. Todavia, os governos locais tampouco podem ser comparados s organizaes da sociedade civil j que so democraticamente legtimos por eleies diretas, sendo responsveis por polticas pblicas de diferentes naturezas, ao contrrio da especialidade em alguns temas pelas ONGs. Mais uma vez surge a necessidade de encontrar uma terminologia capaz de traduzir essa nova prtica, que embora no esteja completamente difundida tem sido tratada com freqncia nas conferncias internacionais por cooperao descentralizada. Logo, o essencial dessa cooperao internacional que ela seja liderada pelos governos locais que, uma vez enraizados em seus territrios, podem mobilizar a sociedade civil e os agentes econmicos, alm de coordenar politicamente a participao dos demais entes governamentais e agncias internacionais. Por causa dessa gama de possibilidade de atores, h uma distino entre cooperao descentralizada direta em que os governos locais assumem um papel efetivo na concepo e no planejamento das aes, e a cooperao descentralizada indireta em que no participam
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to ativamente, sendo mais responsveis pelo financiamento das atividades. Essa segunda categoria mais comum nos pases desenvolvidos em que h recursos pblicos destinados cooperao entre organizaes da sociedade civil e que, muitas vezes, no h a participao do governo local no outro pas cooperante. Nesse caso, vale a estratgia de algumas cidades de promoverem polticas de estmulo para a participao de ONGs locais na cooperao descentralizada. Benefcios obtidos na prtica Para muitos gestores municipais, a cooperao internacional quase um sinnimo de captao de recursos, transformando-se em uma fonte de capital para investimento em polticas pblicas. Essa viso compreensvel quando percebemos o imperativo vivenciado pelos governos locais, em que as demandas a serem atendidas so cada vez mais exigidas pela populao e repassadas pelo governo federal, que mantm o poderio de 60% da arrecadao nacional. Nessa realidade, inevitvel que as autoridades locais busquem fontes alternativas de recursos financeiros. De fato, h vrias agncias internacionais que disponibilizam tanto emprstimos quanto recursos no reembolsveis (os chamados fundos perdidos) para projetos em diferentes reas de interesse local. preciso, entretanto, ampliar um pouco mais essa viso e compreender que o recurso financeiro apenas um meio para alcanar os objetivos do municpio. Logo, a cooperao descentralizada tem muito mais a oferecer do que a condio de mera fonte de capital. Por meio da cooperao tcnica, os governos locais podem aproveitar do potencial da troca de experincias entre seus tcnicos para desenvolver polticas eficazes em seus territrios. Ao estabelecer vnculos com o exterior, os gestores locais reconhecem que
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muitos dos problemas enfrentados em suas cidades so semelhantes aos enfrentados por outras localidades do planeta. O contato com problemas similares em contextos distintos permite certo distanciamento da sua realidade e a construo de novas perspectivas. Dessa forma, constri-se um sistema de capacitao dos tcnicos locais em que o conhecimento, ao final do projeto, permanece no municpio, traduzindo-se em projetos concretos para melhorar o governo local no cumprimento de suas responsabilidades. A compreenso sobre quais so os recursos oferecidos pela cooperao internacional, que antes se limitava ao dinheiro, passa com essa viso mais avanada a contabilizar os recursos humanos (mo-de-obra) possveis de serem agregados ao projeto, os recursos de conhecimento (know-how) que norteiam o planejamento, a implementao das atividades e mesmo os recursos fsicos (estruturas materiais) disponibilizados para o projeto. A palavra captao de recursos deixa de ser apropriada nesse sentido, sendo mais adequado utilizar a concepo da mobilizao de recursos. Ao final dessa mudana de mentalidade percebe-se que o municpio mais pobre tem muitos recursos a oferecer como contrapartida da cooperao internacional e muito a solicitar s demais localidades alm do aspecto financeiro. A cooperao descentralizada estimula, assim, uma relao participativa mais ampla de atores, contando desde os agentes sociais locais at os agentes internacionais. Ao colocar os diferentes grupos, minoritrios e majoritrios, pertencentes ao territrio a colaborar com o governo se estreita os laos nas comunidades locais, criando-se novos vnculos institucionais. Ademais, ao aproximar os grupos locais com outras comunidades com diferentes formas de vida e pensamento completamente distintos promove-se a tolerncia, despertando a conscincia sobre o respeito mtuo e o combate ao racismo. Em muitos municpios, onde existem importantes comunidades de
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imigrantes, a cooperao internacional aparece como excelente instrumento para integr-los ao cotidiano do pas. A partir de uma perspectiva integrada, como apresentado em captulos anteriores, verifica-se que a cooperao internacional dos governos locais capaz tambm de fomentar as relaes comerciais entre os pases, a atrao de investimentos ou do prprio turismo. Por isso, muito importante que esse relacionamento internacional esteja muito prximo do setor privado. A cooperao descentralizada, ademais, projeta externamente a cidade e d visibilidade s autoridades locais, contribuindo para o aspecto do marketing e da poltica internacional. muito interessante observar ainda como o processo de descentralizao e dilogo entre os entes governamentais podem ser desenvolvidos a partir dessa prtica internacional.
Quadro 13
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Os princpios da solidariedade, da reciprocidade, da complementaridade, da subsidiariedade, do exerccio democrtico participativo e da descentralizao poltica regem, por fim, a concepo da cooperao descentralizada a fim de que os objetivos pelas quais os projetos se propuseram possam ser alcanados. Desafios da Cooperao Descentralizada Seria irresponsvel tratar a cooperao descentralizada apenas sobre a perspectiva de suas vantagens. H vrias limitaes e riscos que devem ser analisados antes de iniciar um projeto internacional. Em verdade, a avaliao dos mais de cinqenta anos de cooperao internacional demonstrou que muitos dos projetos no atingiram o objetivo esperado ou mesmo no chegaram a ser finalizados. Os aprendizados coletados durante esses anos indicam que novas abordagens, como a cooperao descentralizada, podem ser o caminho para alcanar maior nvel de desenvolvimento. Contudo, h muito ainda a ser aperfeioado, como mostra os quatro grupos de dilemas presentes na cooperao internacional identificados a seguir. H muitos desafios que se demonstram presentes em todas as formas de relaes internacionais. A comear pelos custos de transporte, comunicao, elaborao de um material publicitrio competitivo, dirias dos profissionais ou a pompa com que so preparados os eventos internacionais. Mesmo sendo reconhecido que a globalizao conseguiu diminuir consideravelmente esses custos e que possvel se internacionalizar sem sair do local, ainda assim, para uma atuao de qualidade preciso desembolsar uma quantia considervel de recursos cuja eficcia deve ser avaliada. Outra limitao freqente so as diferenas de cultura, idioma e expectativas entre os atores. O simples ritmo de trabalho distinto como perodo de frias, fuso horrio
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e estaes climticas pode ser um grande complicador para o relacionamento internacional. Alm disso, um fator que no pode ser menosprezado a diferena poltico-ideolgica entre os atores ou at o interesse de intromisso poltica de certos estados em outros. A dificuldade de acesso s fontes de recursos financeiros, por sua vez, tornou-se uma freqente frustrao de muitos que comearam a atuar internacionalmente. Isso se d, sobretudo, porque h uma elevada competio por recursos escassos. Todavia, quem lida com a rea h mais tempo observa que as agncias internacionais muitas vezes alteram suas linhas de financiamento por falta de qualidade nos projetos aplicados. O conceito de um bom projeto, entretanto, no leva em conta as capacidades locais de muitas regies que apresentam um conhecimento tcnico no adequado aos parmetros exigidos. As condicionalidades impostas, como formulrios complexos a serem preenchidos, a rigorosidade da prestao de contas, a sistematizao constante em relatrios, a comprovao da credibilidade financeira so grandes barreiras enfrentadas pelos gestores locais. O privilgio sobre as informaes quanto a prazos, prioridades, perfil dos avaliadores determinante tambm para aprovao dos projetos, j que as pginas da Internet geralmente se encontram desatualizadas ou com excesso de informao nas quais muito difcil encontrar respostas para os questionamentos. J que no possvel aqui elaborar uma anlise profunda sobre todos os empecilhos deparados por muitos dos profissionais, resta enfatizar o carter jurdico do Brasil que muitas vezes impede o acesso aos recursos financeiros. Dilemas freqentes tambm aparecem na cooperao no que diz respeito capacitao tcnica. A assimetria (diferenas de conhecimento, vivncia, cultura) existente entre os atores dificulta o entendimento destes no processo de colaborao. Primeiramente, importante compreender que
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no h uma separao clara entre capacitadores e capacitados. Isso porque os especialistas externos no so proprietrios de um conhecimento local primordial para a soluo das polticas pblicas. Ademais, a raiz da aprendizagem est no interesse de cada um de se autodesenvolver. Outra falha usual na cooperao tcnica a concentrao de esforos na capacitao dos indivduos sem se preocupar com a adequao das organizaes e das instituies (regras e hbitos formais e informais existentes na sociedade) para o novo contexto proposto. Soma-se a isso a dificuldade de encontrar os casos de sucesso mais apropriados para o intercmbio de experincias e adequao destas s realidades locais. Por ltimo, resta analisar as caractersticas prprias da administrao pblica, sobretudo no contexto brasileiro, que atrapalham a consecuo da cooperao internacional. Inicialmente, pode-se apontar a necessidade de aprofundar as regulamentaes de competncias entre os Entes Federados, alm do fato de as responsabilidades dos governos locais serem diferentes em cada pas em virtude dos processos distintos de descentralizao. Segundo, h uma descontinuidade das polticas pblicas graas troca de cargos de confiana, a falta de coincidncias da durao ou dos perodos dos mandatos e mesmo a ausncia de cultura de planejamento, monitoramento e avaliao a mdio e longo prazos. No campo das relaes internacionais, a falta de critrios e prioridades gera um risco de banalizao da atuao internacional a exemplo dos inmeros acordos de irmanamento assinados que no geraram nenhum tipo de resultado prtico. O despreparo tcnico e a ausncia de infra-estrutura outro fator muito visvel em reas internacionais dos governos locais a exemplo do baixo conhecimento de idiomas e do acesso limitado Internet. Sendo a cooperao descentralizada um fenmeno que se intensificou recentemente, no h ainda, tanto no mbito local, quanto no nacional e internacional, instituies suficientemente maduras para abarcar todas as potencialidades
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existentes. Por fim, a intermitncia da vontade poltica acaba afetando consideravelmente o desempenho dos projetos de cooperao.
Quadro 14
Os desafios apresentados comprovam a necessidade de planejamento prvio da cooperao internacional. H vrias estratgias que podem ser assumidas para evitar desgastes, dentre elas a diminuio de custos por modo consorciado (associativismo) e mesmo a preocupao com a qualificao dos profissionais responsveis pela rea. Ao final desta seo, a mensagem que deve ficar clara que a cooperao internacional , por vez, diferente de altrusmo j que est impregnada de
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interesses diversos, prprios dos seres humanos, que devem ser desde o princpio mapeadas. Critrios de Classificao da Cooperao Internacional H vrias formas de categorizar a cooperao internacional. O objetivo aqui apresentar de modo sucinto algumas dessas classificaes para que os gestores locais possam saber do que se trata. Assim, quanto ao nmero de atores, o termo bilateral utilizado para representar as relaes entre dois pases, j o multilateral implica o envolvimento de mais pases. No caso especfico de trs pases, costuma-se usar a terminologia de cooperao triangular. Outra distino baseia-se por um critrio geogrfico, separando os pases desenvolvidos do Norte (localizados na Amrica do Norte, Europa, parte da sia, incluindo excepcionalmente a Oceania) dos pases em desenvolvimento do Sul (localizados na Amrica Latina, frica e parte sul da sia). A partir dessa categorizao muito comum utilizar expresses como Cooperao NorteSul (a exemplo de Itlia e Brasil) ou Cooperao SulSul (a exemplo de Brasil e Moambique). A cooperao do Brasil com pases do Sul denominada cooperao prestada, j que se entende que o Brasil apresenta grande potencial de contribuir a partir de suas experincias com outros pases. A distino quanto ao escopo da atividade mais comum talvez seja a cooperao financeira da cooperao tcnica.
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concentrao dos recursos a de infra-estrutura urbana e geralmente so valores maiores de longo prazo. Os municpios brasileiros necessitam da garantia da Unio para acessar esses emprstimos, o que necessariamente faz com que esses projetos passem pelo Ministrio do Planejamento. J os recursos no reembolsveis so valores menores de doaes para a execuo de polticas geralmente no campo social.
Quadro 15
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para agncia. De modo geral, essa porcentagem mantm-se prxima a 50% e no precisa ser necessariamente financeira (contabilizando as horas dos tcnicos municipais, os espaos fsicos e os equipamentos disponibilizados pela prefeitura, canais de mobilizao, entre outros). Sobretudo em um momento em que as agncias esto diminuindo os recursos financeiros destinados ao Brasil por entenderem que o pas j se encontra em um nvel de desenvolvimento mais avanado e percebendo a relevncia do intercmbio de conhecimento no atual contexto globalizado, a cooperao tcnica que tem ganhado muito destaque.
Quadro 16
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2 Passo-a-Passo da internacionalizao
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A seqncia deste guia permitiu at o momento o conhecimento sobre a importncia dos municpios se internacionalizarem, identificaram ainda possveis parceiros e as formas dessa internacionalizao. No captulo que se inicia, ser elaborada uma lista com dez passos a serem seguidos no momento de criao da rea internacional. Atualmente, em torno de cinqenta municpios apresentam uma rea internacional estruturada (sobretudo as capitais e cidades de regies metropolitanas) e outros cem apresentam responsveis dentro de outras secretarias. Por isso, as aes aqui propostas se atero a consideraes mais gerais capazes de abarcar todas as dimenses dos municpios brasileiros. Contudo, a distino entre pequenos, mdios e grandes municpios eventualmente ser necessria a fim de respeitar as diferenas de realidade encontradas no Brasil. Tais passos esto qualificados em trs fases. A primeira, abordar a formulao da estratgia internacional em que, a exemplo de qualquer poltica, necessria para elaborar um plano de ao e prever, nos instrumentos contbeis estabelecidos pela Constituio, os gastos dessa atuao. Alm de propiciar melhores condies para o alcance de resultados concretos, um plano, bem fundamentado e justificado a partir da participao da comunidade, evita futuros desentendimentos com os rgos de controle. A segunda fase constitui-se na instrumentalizao da estratgia de internacionalizao, quando o rgo responsvel criado por meio de lei administrativa, e a estrutura fsica e humana consolidada. Nesse momento, muito importante o investimento na capacitao dos tcnicos, na sensibilizao e na comunicao com os diversos rgos correlacionados. Por fim, surge a fase de implementar a estratgia internacional por meio do ciclo de projeto: elaborao, mobilizao de recursos, monitoramento, avaliao e sistematizao das experincias.
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A rea internacional da Confederao Nacional de Municpios, uma vez solicitada, orientar a execuo desses passos de modo mais aprofundado, j que no possvel em poucas linhas detalhar minuciosamente como desejvamos. Mais do que isso, uma vez ciente da criao da rea internacional do municpio, a CNM encaminhar informaes sobre oportunidades a serem usufruidas localmente. Nas trs fases, a Confederao espera contribuir mais na elaborao do plano estratgico, na capacitao dos tcnicos e na sistematizao das experincias de modo agrupado, para conseguir atingir o maior nmero de municpios possveis. Por fim, resta enfatizar que, ao criar a rea internacional, a autoridade local no estar se comprometendo com novas demandas, mas sim inovando a gesto sobre os assuntos de interesse e competncia municipal.
Quadro 17
Passo-a-passo da internacionalizao
A) Formular a estratgia internacional Plano Estratgico de Relaes internacionais Lei de Responsabilidade Fiscal B) Instrumentalizar a estratgia internacional Projeto de Lei Estrutura Capacitao dos tcnicos Comunicao e sensibilizao C) Implementar a estratgia internacional Elaborao de projetos Mobilizao de recursos Monitoramento e avaliao Publicao das experincias
Fonte: CNM Internacional.
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da cultura de projetos em que primeiro se busca as fontes de recursos financeiros disponveis para depois definir prioridades. A elaborao do Plano Estratgico de Relaes internacionais segue cinco etapas relacionadas ao i) diagnstico da internacionalizao; ii) viso de futuro; iii) priorizao; iv) instrumentos de realizao do plano; e v) previso de recursos. Alguns modelos ajudaro a nortear a elaborao desse plano, a exemplo do Plano Diretor de Cooperao Internacional e Solidariedade de Barcelona1 e outras ilustraes encontradas no manual de internacionalizao do Observatrio da Cooperao Descentralizada.2
i) Diagnstico da internacionalizao
Qualquer internacionalizao deve ser iniciada pelo melhor conhecimento sobre o que se espera projetar. Logo, mapear as potencialidades e as debilidades de seu territrio essencial para definir uma estratgia. A anlise da situao interna passa por um estudo sobre os planos diretores e outros documentos semelhantes j elaborados pelo municpio, alm do dilogo com os demais departamentos de governo para avaliar quais das atividades planejadas tm potencial e necessidade de se internacionalizarem. As condies j existentes no municpio para essa internacionalizao so, em seguida, identificadas por meio de atividades j realizadas com outros atores externos (agncias internacionais, participao em eventos internacionais, visita de delegaes estrangeiras, etc.), relatrios de atores locais que j realizaram algum tipo de insero internacional e mesmo um levantamento das comunidades de origem dos imigrantes.
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A estratgia de internacionalizao no pode, contudo, partir unicamente das necessidades dos governos locais sem levar em conta as possibilidades existentes ao redor do mundo. A anlise sobre o contexto externo deve considerar vnculos institucionais da globalizao e as tendncias de futuro capazes de indicar os setores de maior desenvolvimento e competitividade. Conhecer o potencial internacional significa ter conscincia sobre as oportunidades e as ameaas presentes no mundo e que no so controlados pelos gestores. A capacidade de reduzir ao mnimo o impacto dessas ameaas externas e das prprias debilidades apontar as chances de os resultados esperados serem alcanados de modo coerente e sustentvel. Por contexto externo, compreende-se ainda os municpios vizinhos, as associaes municipais, os governos estaduais e mesmo o governo nacional. Assim, muito importante buscar informaes sobre que tipo de atividades esses atores esto promovendo o que inclui o conhecimento sobre os princpios e as prioridades da poltica externa nacional. Para o diagnstico de internacionalizao, convm utilizar algumas ferramentas, como o uso de perguntas a serem respondidas. Qual a motivao institucional de meu governo para estabelecer relaes internacionais? Estaria meu municpio preparado para iniciar um processo de internacionalizao? Quais so os resultados que esperamos obter? Quais sero os indicadores que avaliam essa atuao? Quanto se espera investir nas relaes internacionais? Outra metodologia muito utilizada a Matriz FFOA3 que levanta as vantagens, as oportunidades, as debilidades e as ameaas. Tudo o que for coletado no diagnstico dever ser sistematizado compondo a introduo do plano estratgico.
A Matriz FFOA difundida internacionalmente como Matriz SWOT, do ingls Strengths, Weaknesses, Opportunities e Threats.
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Quadro 18
Matriz FFOA
FORAS Pontos positivos internos Como utilizar as vantagens do governo local para aproveitar as oportunidades do ambiente internacional? = Estratgias ativas Como utilizar as vantagens do governo local para neutralizar as ameaas do contexto internacional? = Estratgias de orientao FRAQUEZAS Pontos negativos internos Como aproveitar as oportunidades que oferece o ambiente internacional para superar as debilidades do governo local? = Estratgias reativas Como superar as debilidades do governo local protejendo-se das ameaas externas? = Estratgia de defesa
Matriz FFOA
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eqidade e a valorizao de instrumentos participativos e transparncia. J as mais especficas esto relacionadas com o municipalismo e a democracia local, a solidariedade entre os povos, a concertao social, a criao de redes com outros municpios, o apoio ao sistema multilateral. Vale ressaltar, apenas, que o caso de Barcelona trata em especfico da cooperao internacional, no abordando as demais formas de atuao. A proposta em trabalhar com uma viso de futuro definir quais so os objetivos e as metas que se espera alcanar nos prximos 15 anos. Isso fundamental, j que no campo internacional os resultados esperados geralmente so alcanados em mdio e longo prazos.
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Quadro 19
Parceiros
Temas
Limitaes da burocracia
Vias de atuao
Outro ponto fundamental a relao entre as prioridades dos municpios e as prioridades existentes no resto do mundo. Cabe aqui uma analogia entre a elaborao de prioridades e a prtica do surf. Por mais esdrxula que essa
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comparao possa parecer, tomamos emprestado de John Kingdon (2003) essa mesma comparao, mas com as polticas pblicas. Suponhamos que o gestor municipal um surfista, e o que se espera dele pegar sempre as melhores ondas. No nosso exemplo, as grandes ondas so as prioridades presentes no ambiente internacional, e a prancha so as prioridades do municpio. Assim, tanto fundamental quanto necessrio como o surfista ter uma boa prancha em mos quando as ondas passarem saber quais so as melhores ondas. Ou seja, ao mesmo tempo em que importante ter as prioridades internas elaboradas e bem fundamentadas, de nada elas servem se no tiverem em vista quais so as prioridades mundiais. S se surfa bem com a presena simultnea de uma boa prancha e com as melhores ondas. Uma boa forma de estar em contato diretamente com os temas internacionais a participao do municpio em redes, tal qual a CGLU. Como exemplos, podem citar temas da agenda internacional, como a dos Objetivos do Desenvolvimento do Milnio (tratamento do lixo, energia renovvel, mobilidade urbana, etc.), mudanas climticas, governana4 e eqidade5.
4 Segundo o Programa de Cooperao da Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional, governana refere-se: A maneira como o poder exercido pelos governos na gesto dos recursos sociais e econmicos de um pas. O aprimoramento da governana, com a finalidade de promover a eqidade, uma meta em si mesma, dando nfase ao setor pblico (eficincia e eficcia da mquina governamental), participao do pblico e da sociedade civil (particularmente dos excludos) e promoo de uma democracia responsvel, transparente, pluralista e participativa. 5 Segundo o Programa de Cooperao da Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional, eqidade a medida relativa da posse e do acesso riqueza, oportunidades e participao numa sociedade. medida comparando-se os nveis de renda, acesso a servios, propriedade dos bens de produo e participao na sociedade e no processo decisrio dos diferentes grupos numa sociedade. Disponvel em: <http://www.planejamento. gov.br/planejamento_investimento/conteudo/ppa_municipios/ppa_municipios.htm>.
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O primeiro tipo abrange os instrumentos de planificao, execuo e avaliao que permitem a implementao do plano de acordo com as orientaes gerais, valores, princpios, objetivos estratgicos e modalidades previstas. Ao todo so quatro as ferramentas nessa categoria escolhida: plano de trabalho anual, edital unificado (com os critrios para disponibilizar os recursos), as avaliaes anuais dos projetos e dos programas e a avaliao trienal. O segundo tipo so os instrumentos jurdicos que so responsveis por estabelecer o marco legal pela plena segurana jurdica segundo a legislao, as normas e os costumes. No caso espanhol, esses instrumentos so os convnios de colaborao, os contratos-tipo (consultorias, assistncia tcnica) e os acordos-marco plurianuais para os objetivos estratgicos. J para o caso brasileiro, importante ter em mente a importncia dos termos de referncia e mesmo das leis de responsabilidade fiscal detalhadas no segundo passo. A terceira categoria trata dos instrumentos de participao na qual se visa a garantir que os meios e as finalidades sejam coerentes e acordados com a comunidade. Na cidade de Barcelona, o instrumento de participao por excelncia o Conselho Municipal de Cooperao para o Desenvolvimento, com o papel de rgo assessor e consultivo, alm de ser um espao de dilogo e convergncia. Imaginar a criao de um conselho especfico para a atuao internacional talvez seja antecipado demais para a realidade brasileira e qui nem a mais adequada. Tendo a rea internacional o carter de ser uma atividade-meio para o alcance das finalidades de outros setores, seria necessrio utilizar estruturas j existentes para tratar do assunto, como os diversos conselhos municipais no Brasil. O importante no final que o Plano Estratgico de Relaes internacionais seja aprovado pela sociedade e, se possvel, que haja uma recomendao da comunidade Cmara de
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Vereadores para que esse rgo estimule, responsavelmente, o processo de insero internacional. Quanto construo participativa de estratgia internacional, um bom exemplo o da Comunidade Autnoma de Madrid na Espanha.
Quadro 20
Para a elaborao participativa do Plano-Geral de Cooperao ao Desenvolvimento da Comunidade Autnoma de Madri 2005-2008, o governo municipal associou-se a todos os atores possveis (ONGs, administraes pblicas, agentes sociais, cidades, municpios, partidos polticos, etc., incluindo parceiros da frica e da Amrica Latina). O processo ocorreu por meio de oito comisses temticas (cooperao direta, co-financiamento s ONGs, educao para o desenvolvimento, convnios, co-desenvolvimento, mulher, emergncias, planejamento e gesto). O plano foi elaborado em nove fases: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Organizao da equipe tcnica. Jornada de apresentao ao pblico. Valorao do programa anterior (2001-2004). Redao de um primeiro esboo do Plano 2005-2008. Participao e suporte pela Internet. Organizao da primeira jornada de participao. Redao do segundo esboo do projeto. Segunda jornada de participao. Texto final.
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1. Introduo (prlogo, contexto local e internacional). 2. Princpios bsicos (iniciativas do hemisfrio Sul, associao, subsidiariedade e desenvolvimento participativo, concentrao de processos de desenvolvimento, procura de impacto, transparncia mtua). 3. Temas transversais (gnero, fortalecimento institucional e meio ambiente). 4. Objetivo geral: luta contra a pobreza. 5. Objetivos especficos: a. Desenvolvimento em pases do sul i. Prioridades setoriais: educao, sade, gua, saneamento, sociedade civil, fortalecimento da administrao descentralizada, melhorias econmicas, desenvolvimento rural, migraes e desenvolvimento. ii. Prioridades geogrficas: Bolvia, Equador, El Salvador, Honduras, Marrocos, Mauritnia, Moambique, Nicargua, Peru, Repblica Dominicana e Senegal. b. Educao ao desenvolvimento (gnero, direitos humanos, migraes, interculturalidade, comrcio justo e consumo responsvel). c. Ao humanitria (emergncias e desastres). 6. Gesto (modalidade e instrumentos, planejamento, gesto por objetivos, mecanismos de consulta e coordenao). 7. Relaes com parceiros (na Espanha, no estrangeiro e com organismos internacionais).
Fonte: CNM Internacional. Traduzido Manual de Internacionalizao do Observatrio da Cooperao Descentralizada. Nota: mais informaes disponveis em: <www.madrid.org>.
v) Previso de recursos
Alguns dos rgos da administrao municipal brasileira responsveis pela rea internacional no apresentam oramento prprio, necessitando de aprovaes financeiras por ao pontual. Ao observar outras reas da administrao pblica, percebe-se a relevncia de se prever certo montante, ainda que modesto, para a atuao internacional como forma de garantir a
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capacidade de planejamento, a estabilidade das atividades e a previsibilidade de fundos. Todavia, a cultura que se criou no Brasil, tanto por alguns gestores imprudentes quanto pela falta de viso de rgos de controle, infelizmente, que os gastos na rea internacional representam passeios tursticos para os prefeitos e os funcionrios. Ao contrrio do que se imagina, os compromissos internacionais assumidos com seriedade tomam esforos exaustivos em que as viagens so somente um dos processos importantes para desenvolver aes e projetos internacionais. O fato que preciso ter um cuidado ainda maior com as prestaes de contas e justificativas quanto ao destino do dinheiro pblico ao tratar de relaes internacionais, visto que os erros podem gerar conseqncias dispendiosas. Da a importncia de a repartio dos gastos derivar do plano estratgico. H casos em municpios nos quais se observam dotaes oramentrias para assuntos especficos da atuao da rea internacional. Assim, elas diferenciam os gastos em: operao cotidiana, contrapartida em projetos de cooperao, participao em redes e eventos, instrumentos para a projeo e visibilidade internacional da cidade, campanhas de sensibilizao, diagnsticos e avaliao. Ademais, h governos locais que repartem seus oramentos estabelecendo teto mximo por atividade e prevendo planejamentos plurianuais. O difcil fazer um clculo prvio de quanto ser possvel captar para cada projeto. Vale destacar que muitos setores internacionais so pressionados a captar mais recursos para conseguirem uma maior quantia de oramento. Contudo, os benefcios provindos da atuao internacional, como j comprovado, esto alm dos recursos internacionais obtidos e, geralmente, so muito difceis de serem mensurados. Portanto, a definio sobre o valor da quantia e o destino do oramento referente atuao internacional deve extrapolar a lgica econmica de custos e benefcios.
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Quadro 21
Nvel 1
Co-financiar um projeto com o apoio de ONG ou outro ator local.
Nvel 2
Comprometerse com mais de um projeto evitando disperses e priorizando.
Nvel 3
Nvel 4
Participar de vrios projetos internacionais das mais diversas formas. Participar de vrios eventos, candidatandose para receber grandes encontros mundiais por meio de ferramentas de projeo e visibilidade internacional. Promover misses de empresrios e participao em grandes feiras internacionais. Assumir a sede de uma rede municipal ou agncia internacional, custeando os gastos operacionais de manuteno.
Projeo em encontros
Organizar um encontro em sua cidade com participao de internacionais cobrindo parte dos gastos.
Promoo econmica
Promover aes conjuntas com outras entidades (associaes municipais/redes/organizaes privadas). Promover aes conjuntas com outras entidades (associaes municipais/redes/organizaes privadas).
Prever misses internacionais de promoo econmica com outros atores locais. Participar das principais reunies temticas das redes, assumindo cargos polticos.
Redes municipais
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Acompanhando uma iniciativa do Manual do Observatrio, mas deixando de lado valores numricos especficos, encontra-se acima uma sistemtica tentativa de recomendar a gesto do oramento de relaes internacionais no Brasil. Limitaes quanto classificao no permitiro a abordagem de todas as formas da atuao internacional, restringindo-se aos casos de projetos de cooperao, projeo em encontros, promoo comercial e participao em redes internacionais.
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federativos. O segundo instrumento a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que explicita as metas e as prioridades para cada ano. A partir da LDO, elaborou-se a Lei Oramentria Anual (LOA) a fim de se prover recursos para a execuo das aes necessrias ao alcance das metas. Por fora desse instrumento, todos os gastos municipais realizados nos anos de 2010 a 2013 devem estar esboados no PPA elaborado pelos eleitos em 2008. Qualquer outro investimento cuja execuo ultrapasse o exerccio financeiro s poder ser iniciado se includo no PPA. O que acontece que os rgos de controle municipal, Ministrios Pblicos, Tribunais de Contas e Cmara de Vereadores muitas vezes entendem como inapropriados certos gastos tpicos de uma rea internacional. Por isso, quando esses gastos so aprovados desde incio, so reduzidos os riscos de terem as contas negadas.
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um movimento de se auto-reconhecer como ator internacional a partir de suas leis municipais. De certo modo, esse fenmeno j est acontecendo quando se observa as leis de criao das secretarias internacionais dos municpios brasileiros. A Lei no 13.165 do municpio de So Paulo, por exemplo, criou no dia 5 de julho de 2001 a Secretaria Municipal de Relaes internacionais (SMRI), alm de dar outras providncias como:
Art. 1o Fica criada a Secretaria Municipal de Relaes internacionais SMRI, com o objetivo de coordenar convnios e projetos de cooperao internacional que envolvam a Cidade de So Paulo, inserindo-a de forma ativa no cenrio mundial, em razo de sua dimenso econmica, social e cultural. Art. 2o A Secretaria Municipal de Relaes internacionais tem como principais atribuies: I assessorar a Prefeita em contatos internacionais com Governos e entidades pblicas ou privadas; II estabelecer e manter relaes e parcerias com organismos internacionais multilaterais, cidades-irms do Municpio de So Paulo, entidades voltadas organizao de cidades, organizaes no-governamentais internacionais, representantes diplomticos de governos, representantes de trabalhadores e de empresrios internacionais, empresas internacionais estabelecidas ou no neste Municpio, e outras entidades afins;
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III fornecer suporte tcnico aos rgos da administrao direta e indireta do municpio de So Paulo em contatos internacionais, bem como no desenvolvimento e elaborao de convnios e projetos de cooperao internacional.
Nesse contexto, a CNM preparou um modelo de lei que trata da estrutura administrativa para os municpios interessados em criar um rgo no municpio (com um ou vrios integrantes) responsvel pela atuao internacional.
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I desenvolver estratgias e aes no sentido de inserir o municpio na rede global voltada cooperao internacional visando com isso compartilhar experincias com entes locais de realidades similares; II assessorar o Prefeito Municipal na tarefa de mobilizar recursos internacionais (financeiros, humanos e informao) buscando assim viabilizar projetos de desenvolvimento local; III auxiliar os demais rgos do governo municipal com o intuito de aprimorar as polticas pblicas a partir de perspectivas e culturas distintas; IV promover a visibilidade mundial do municpio buscando atrair investimentos para setores estratgicos; V analisar as tendncias e aprender com as inovaes da gesto municipal difundidas no exterior, compartilhando tais informaes com os demais integrantes do governo; VIII executar outras tarefas correlatas quando determinadas pelo Prefeito Municipal. [...] Art. 2o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
A iniciativa supracitada no suficiente ainda para alcanarmos, de baixo para cima, o objetivo de reconhecimento do direito da cidade de atuao internacional. Ao passo que se avana o dilogo com o governo federal sobre o tema, sugere-se que as Cmaras de Vereadores, em sua autonomia de alterar a Lei Orgnica do Municpio e as Assemblias Legislativas Estaduais, no captulo da Constituio estadual sobre as competncias municipais, incluam a seguinte emenda:
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Proposta de Emenda Constitucional no XX/2008 Altera a Constituio do Estado do XXXX, incluindo a atuao internacional como uma das finalidades a serem buscadas pelos Municpios do Estado do XXXX, e d outras providncias. Art. 1o O Art. XX da Constituio do Estado do XXXX passa a ter a seguinte redao: CAPTULO XX DO MUNICPIO Art. XX O municpio tem os seguintes objetivos prioritrios: I gerir interesses locais, como fator essencial de desenvolvimento da comunidade; II cooperar com a Unio e o Estado e associar-se a outros Municpios, na realizao de interesses comuns; III promover, de forma integrada, o desenvolvimento social e econmico da populao de sua sede e dos Distritos; IV promover plano, programas e projetos de interesse dos segmentos mais carentes da sociedade; V estimular e difundir o ensino e a cultura, proteger o patrimnio cultural e histrico e o meio ambiente e combater a poluio; VI preservar a moralidade administrativa; VII desenvolver uma atuao voltada cooperao internacional para buscar, dentre outros objetivos, a mobilizao de recursos financeiros, humanos ou de informao no desenvolvimento de projetos locais. Art. 2o A presente emenda constitucional entra em vigor na data de sua publicao.
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Passo 4: Estrutura
Uma vez realizado o esforo de amparar juridicamente a criao de um rgo municipal responsvel pelas Relaes internacionais com definio de verbas especficas, inicia-se a estruturao da rea fsica e dos recursos humanos adequados administrao local de operao satisfatria. Isso significa estipular responsabilidades, tarefas e autoridade para as tomadas de deciso. O primeiro questionamento a ser respondido como garantir a transversalidade das Relaes internacionais ao conjunto de reas e departamentos da prefeitura. Tal pergunta conduz ao princpio bsico de que toda a ao externa do governo local no competncia exclusiva da rea de relaes internacionais. Seja qual for o organograma interno da administrao, a ao exterior ser eventualmente operada pelas reas especficas da administrao municipal, como meio ambiente, educao, sade, turismo, etc. O ideal, portanto, que o modo transversal das Relaes internacionais possa refletir no organograma e nos procedimentos, de modo que os diferentes setores possam interferir e se beneficiar ativamente da execuo da estratgia. Logo, h numerosas opes de estrutura e organizao que podem variar em uma escala de 0 a 1 (em que 0 representa os municpios pequenos e 1 os grandes) de acordo com o nmero de integrantes na equipe e a autonomia do rgo responsvel.
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Pequenos municpios Um grupo mnimo de tcnicos (podendo ser de um integrante) com um rgo de baixa autonomia (ligada preferencialmente ao gabinete do prefeito ou secretaria de planejamento).
1
Grandes municpios Um grupo maior de tcnicos (mais de cinco integrantes) com maior autonomia de gesto (secretaria internacional ligada diretamente ao prefeito).
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razovel supor, sobretudo quando analisamos a realidade dos pequenos municpios, que nem todos os municpios tero condies de se inserirem internacionalmente por meio de recursos prprios. Nesse sentido, as associaes de governos locais representam um papel significativo em aglomerar esses municpios, agregando escala a essa atuao internacional, diminuindo os custos dos projetos e ampliando a capacidade de efeito multiplicador. Por isso, uma boa alternativa para a grande maioria dos municpios brasileiros se organizar em consrcio municipal ou colaborarem com o fortalecimento da rea internacional de sua associao representativa.
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e terico. Para que todo esse investimento no seja rapidamente perdido e para que se possa garantir o mximo de continuidade nas atividades de mdio e longo prazos, indicada a contratao para a rea internacional por meio de concursos pblicos. A Confederao Nacional de Municpios compromete-se, nesse contexto, a organizar cursos de capacitao para os gestores responsveis pela atuao internacional no municpio.
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de suas atividades a fim de contar com um possvel auxilio em suas investidas externas. No Ministrio das Relaes Exteriores, o interlocutor mais importante para os municpios a Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares, Afepa, que tem como funo tratar de questes relacionadas aos governos locais e encaminhar as demandas apresentadas para as respectivas divises. Outro interlocutor importante a Subchefia de Assuntos Federativos (SAF), da Secretaria Especial de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica, que possui uma assessoria internacional responsvel por esses temas. Outros atores a serem sensibilizados acerca da atuao internacional dos municpios so os rgos de controle que tm funo fiscalizadora sobre os atos e as finanas. Assim como necessrio comunicar populao sobre a importncia da atuao internacional, os gestores locais devem apresentar seus planos de trabalho e estratgias de ao aos representantes desses rgos, a fim de garantir o mximo de transparncia e compreenso sobre o trabalho desempenhado pela rea internacional. Por fim, a Confederao Nacional de Municpios demonstra a capacidade de colaborar com essa atuao uma vez informada sobre o processo. O objetivo da CNM Internacional trazer aos municpios brasileiros o mximo de benefcios provenientes da interao com agentes externos. Nesse sentido, extremamente importante que a Confederao possa contar com a parceria dos municpios para lhes servir de instrumento. Conforme exposto anteriormente, a presena da CNM pode diminuir custos e aumentar os ganhos de escala para os municpios em suas atividades internacionais ao abrir canais de interlocuo e auxiliar tecnicamente os servidores municipais.
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Quadro 21
A etapa seguinte a sensibilizao dos tomadores de deciso poltica sobre a relevncia do projeto idealizado. Isto importante para diminuir o risco de que os esforos implementados nessa iniciativa no sejam perdidos. Uma vez adquirido o compromisso poltico, constri-se uma demanda de acordo com as necessidades locais e as oportunidades externas. Tal afirmao refora a necessidade de mudar uma realidade muito comum e indesejvel, em que o foco decai principalmente nas expectativas e nas condies estabelecidas pelas organizaes externas aos municpios, deixando suas demandas em segundo plano. Aps o comprometimento poltico, inicia-se uma nova etapa de busca por maiores informaes e por mobilizao de recursos para a execuo do projeto. Como essa ltima atividade, mesmo ao fim do projeto elaborado, continua, ela ser tratada como o oitavo passo na implementao da estratgia internacional. Assim, voltemos importncia de se ter a maior quantidade de informao possvel sobre as melhores alternativas de parceria, tcnicas, financiamento e colaborao. Isso se pode conseguir por meio de um levantamento de sites nacionais e internacionais sobre projetos similares realizados no mundo e nas organizaes que trabalham com o tema.
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Do esboo do projeto se avana para a estruturao de um perfil do projeto. Este apresenta maior detalhadamento sobre as funes de cada organizao participante. A contrapartida provida pelo municpio um requisito obrigatrio para se conseguir parceiros. Quanto mais elevada ela for, maiores so as comprovaes do comprometimento poltico local capaz de demonstrar a viabilidade de o projeto acontecer e ser bem-sucedido. As variaes da porcentagem de contrapartida so estabelecidas pelos doadores em seus programas ou so fixados em negociaes entre as partes. Na construo de um oramento co-financiado, os governos locais podem valorizar seus aportes no materiais, como horas de trabalho dos servidores, custos indiretos de equipamento (fax, telefone, correio, Internet, papelaria, material, transportes, servios, etc.) e outros gastos que se apliquem ao projeto. Nesse sentido, importante que o municpio tenha em mente que arcar com parcela do aporte do projeto, seja com recursos materiais ou servios quantificveis, seja com recursos financeiros. O perfil do projeto traz tambm outros pontos mais aprofundados, como o diagnstico da realidade e os indicadores de sucesso. Ao final, sugere-se um contedo em torno de dez pginas para esse tipo de documento. O projeto final deve expressar claramente todos os aspectos previstos antes da execuo: os objetivos e a pertinncia da ao, as descries das atividades e das suas eficcias, a metodologia utilizada, a durao e plano de ao, sustentabilidade e o quadro lgico, alm do oramento da ao e das fontes de financiamento previstas. No objetivo aqui tratar, como j dito, de todas essas questes que envolvem a elaborao do projeto, indicando para tal outras literaturas, como o livro de gerenciamento de projetos de desenvolvimento da GTZ e da Caixa Econmica. Recomenda-se que o projeto a ser apresentado no extrapole uma mdia de vinte pginas, j que h
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grande quantidade de projetos recebidos pelas agncias internacionais. Por fim, elaboramos algumas das perguntas que os gestores municipais devem se fazer ao final do processo de formulao de um projeto.
Quadro 22
Perguntas de verificao
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Atende s prioridades das agncias e do municpio? Demonstra estatisticamente a populao-foco do projeto piloto? As atividades esto descritas de acordo com os objetivos do projeto? Os indicadores e os meios de verificao so capazes de retratar o desenvolvimento esperado? A linguagem est adequada e clara ( possvel verificar a relevncia do projeto: inovao, sustentabilidade, replicabilidade, viso integrada)? A matriz das organizaes esclarece o potencial da entidade? Os riscos apontados so possveis de ser controlados? O oramento adequado s atividades do projeto? O ttulo transmite a idia central do projeto? O design do projeto est visualmente atrativo?
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Para cada ao de interesse de um municpio existe uma gama de possveis parceiros internacionais. Entretanto, como comentado na seo de prioridades, existem temas mais recorrentes nas discusses mundiais e que tm um apelo maior para a cooperao. Um bom exemplo o atual tema do aquecimento global que est na pauta dos debates internacionais, engajando agncias ambientais como o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), alm de outras agncias de reas correlatas como mobilidade urbana (UN-Habitat) e energia (IEA). A identificao dos parceiros segue, portanto, uma tendncia de cada vez mais trabalhar os projetos com um enfoque integrado entre as reas. Para levantar os parceiros, a ferramenta da Internet ainda uma das principais formas de conseguir informaes sobre essas agncias cooperantes internacionais. Colocamos a seguir alguns stios que podem facilitar esse trabalho de pesquisa.
Quadro 23
Na gama de possveis parceiros, existem especificidades entre elas que diferenciam as agncias internacionais. Cada uma delas possui uma filosofia
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prpria, em que as preferncias, a forma de trabalho e a escolha de parceiros so distintas. Sabendo disso, seria importante para o municpio buscar se informar previamente sobre quais so as caractersticas de cada um dos potenciais parceiros por meio de pesquisas e contatos com atores que podem fornecer tais dados. Por fim, outra ao que pode facilitar a aproximao com as agncias identificadas a procura por consultores ou assessores especializados em projetos especficos com cada uma delas. Eles podem ser grandes colaboradores nas negociaes de parceria. Tais parcerias em projetos internacionais, conforme j mencionamos, viabilizam basicamente dois tipos de recursos: financeiros e tcnicos. Para elucidar melhor os parceiros envolvidos nessa proviso, listaram-se os tipos de atores que so apoiadores, financiadores ou co-realizadores de projetos internacionais.
Quadro 24
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executores dos projetos, como relatrios parciais de atividades, em que as percepes acerca dos acertos, dos riscos e dos obstculos do trabalho sero descritas. Alm de servir como um bom guia para as aes subseqentes, os relatrios so instrumentos de prestao de contas sobre o desenvolvimento do projeto aos parceiros. Outro grande aliado no acompanhamento das atividades a documentao de aes, como atas de reunies, cpia de correspondncias trocadas e ferramentas de audiovisual (como gravao e fotografia de oficinas e encontros). A avaliao, por sua vez, permite realizar ajustes ao processo, adequando-o em funo dos fatos inesperados provindos de falhas tcnicas ou transformaes do entorno. A prtica demonstra que os mecanismos de avaliao so esquecidos ou centrados na parte contbil-financeira e no na identificao dos avanos e dos fracassos da cooperao. O alcance de lies aprendidas sobre os problemas encontrados durante a execuo pode ser uma excelente forma de aprimorar o conhecimento tcnico. A reviso das atividades, ou mesmo dos objetivos e das prioridades, outro exerccio necessrio. Assim, um Plano Estratgico de Internacionalizao necessita de certa flexibilidade, j prevendo mudanas naturais de percurso. As alteraes no plano so normais, principalmente para ajustar as diferentes expecatitivas que surgem durante o projeto entre os parceiros internacionais. Colocamos a seguir algumas perguntas interessantes de serem respondidas para se ter a real dimenso do Plano Estratgico de Internacionalizao, a fim de avali-lo, repens-lo e decidir sobre sua continuidade ou no:
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Quadro 25
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do planejamento urbano) e a European Local Transport Information Service, Eltis (em mobilidade urbana), apresentam ferramenta semelhante. No campo da cooperao internacional, a Confederao Nacional de Municpios criou o Observatrio da Cooperao Descentralizada do Brasil, que pretende ser uma grande base de dados em que ser possvel avaliar os resultados alcanados pelos projetos dos municpios brasileiros e seus principais parceiros internacionais. Outra inciativa que a CNM estimula a publicao de um relatrio final com o balano da gesto sobre os quatro anos de determinado governo. Cabe ao municpio transformar as experincias e os resultados obtidos no Plano Estartgico de Internacionalizao, com seus projetos correlatos, em uma publicao a ser disponibilizado s pessoas interessadas. Um bom exemplo disso o Balano de Gesto (2001-2004), elaborado pela Secretaria Municipal de Relaes internacionais da Prefeitura de So Paulo. O que se pode concluir que, quanto maior for a quantidade de municpios que publicam suas atuaes internacionais, maior ser a chance de se conhecer os principais parceiros, captar recursos e desenvolver um bom projeto. Isso representa um fortalecimento do municipalismo em mbito internacional, tendo como fim ltimo, obviamente, melhorar a qualidade de vida das populaes locais. Logo, a atuao internacional no deve ser vista como um jogo de soma zero em que alguns perdem enquanto outros ganham, mas sim um jogo de soma varivel em que todos podem ganhar valores absolutos com a maior cooperao.
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3 Quadro brasileiro
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em outros estados. O primeiro programa de cooperao internacional da Federao Canadense de Municpios (FCM) datado de 1987, quando se promoveu o intercmbio entre as cidades de Toronto e So Paulo. No Japo, o Conselho de Autoridades Locais para Relaes internacionais (Clair) foi criado em 1988 com a finalidade quase que exclusiva de promover a insero internacional dos governos locais. A dcada de 1990 marcada por uma srie de conferncias internacionais de tratativas locais e uma grande disseminao de redes de governos locais. Diferentemente da questo de segurana que predominava durante a Guerra Fria, essas conferncias trariam novos temas (direitos humanos, meio ambiente, desenvolvimento social) para a discusso internacional que, sobretudo no contexto brasileiro da Constituio de 1988, passariam a ser de competncia compartilhada dos municpios com estados e governo federal. A reunio do Habitat realizado em Istambul, 1996, serve para muitos como marco dessa ampliao da atuao internacional no s por ser a ltima dessa srie de grandes conferncias das Naes Unidas, mas, sobretudo, por invocar os governos locais a intensificarem suas aes no mbito global. Entre as redes criadas, destacam-se a Mercocidades, em 1993, e a Aliana das Cidades (formada por agncias das Naes Unidas, autoridades locais e governos centrais), em 1999. Nesse mesmo perodo, os governos brasileiros comearam a se preparar para o que se apresentava como uma nova tendncia mundial. Assim, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) criou em 1997 a Assessoria de Relaes Federativas (ARF) que em 2003 se transformaria na Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (Afepa) com a misso de
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realizar a interlocuo do ministrio com os governos estaduais e municipais para, de um lado, assessor-los em suas iniciativas externas e, de outro, assegurar que as mesmas estivessem em consonncia com os princpios diretores da poltica externa nacional (BOGEA, 2001, p. 65).
O MRE instalou ainda inmeros escritrios de representao em diversas capitais estaduais para ampliar o apoio e a coordenao das diversas atividades desempenhadas pelo ministrio junto s autoridades locais. Da mesma forma, as primeiras reas de Relaes internacionais comearam a surgir nas grandes capitais brasileiras, embora a descontinuidade poltica dificultasse uma atuao mais estruturada e sistemtica. O sculo XXI aparece, ento, como uma etapa de consolidao desse movimento tanto no cenrio internacional quanto no Brasil. Em 2001, a cidade de So Paulo criou a Secretaria de Relaes internacionais, com uma forte liderana na juno das trs maiores redes de governos locais Federao Mundial de Cidades Unidas (FMCU), a Unio Internacional de Autoridades Locais (Iula) e a Metrpolis , resultando na organizao de Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU), em 2004. Alm da exploso de reas internacionais em direo aos mdios municpios brasileiros, observou-se tambm uma reorientao do enfoque das agncias internacionais para os atores locais. Um forte indcio dessa transformao o primeiro caso de financiamento municipal realizado na Amrica Latina pelo Banco Mundial na cidade de Betim, em 2005. Atento a esse contexto internacional, a Confederao Nacional de Municpios participou em 2006 do Encontro de Cooperao Internacional Descentralizada e Federativa BrasilFrana, em Marselha, e assumiu a vice-presidncia da Federao Latino-Americana de Cidades, Municpios e Associaes de Governos Locais (Flacma) com assento no Bureau Central
Coletnea Gesto Pblica Municipal Confederao Nacional de Municpios CNM
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da CGLU como representante do Brasil. Essa foi uma deciso da Rede Municipalista Brasileira, que aprovou em assemblia a criao da CNM Internacional com o objetivo de promover a insero internacional desses municpios. Em 2007, a CNM participou da instalao do Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul a fim de fortalecer a integrao regional. No ano de 2008, alguns acontecimentos merecem destaque. Primeiramente a assinatura pela Presidncia da Repblica de dois Protocolos adicionais aos acordos-quadro de cooperao do Brasil com a Frana e a Itlia, dando origem a uma jurisprudncia para a cooperao descentralizada no pas. Seguindo as prioridades da poltica externa brasileira, a CNM contribui ainda para a criao do Encontro de Autoridades Locais de Pases de Lngua Portuguesa por ocasio da XI Marcha a Braslia e do Frum de Governana Local de ndiaBrasilfrica do Sul (Ibas) em Nova Dheli. O Programa Municipia, recentemente lanado pelo governo espanhol, talvez tenha sido a primeira vez em que os governos locais brasileiros foram convidados por agncias bilaterais a discutir a estratgia, para o pas, de cooperao internacional, em que se apresentou as condies para os municpios receberem, por meio das associaes e outras entidades, recursos financeiros e tcnicos sem necessitar de aprovao prvia do governo federal. A histria da atuao internacional dos governos locais contada aqui brevemente buscou enfatizar a perspectiva dos municpios brasileiros. O que se espera a percepo de que as relaes internacionais dos municpios so antigas, mas que tm se intensificado e consolidado nos ltimos anos. Alm disso, o Brasil, apesar de ainda ser recente nessa discusso quando comparado a outros pases, tem acompanhado esse tendncia com certa liderana.
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em suas Cartas Magnas dispositivos que legalizam e legitimam a atuao internacional dos respectivos governos locais, como a Argentina, a Alemanha e a Sua. Tanto na Cmara como no Senado j existem discusses acerca da temtica, inclusive com Projeto de Emenda Constitucional (PEC) e Projeto de Lei (PL). Na tentativa da mudana constitucional, mais especificamente a PEC no 475/2005, do deputado Andr Costa, sugeriu colocar como competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios a promoo de atos e de celebrao de acordos e convnios com Entes subnacionais estrangeiros, mediante prvia autorizao da Unio. O mais interessante, no entanto, no foi a proposta em si, seno o parecer do relator na Comisso de Constituio e Justia e de Redao, rgo responsvel pelo primeiro Controle de Constitucionalidade na Cmara dos Deputados. Segundo o parecer, no h nada no texto constitucional que impea Estados, Distrito Federal e Municpios de celebrar atos internacionais, motivo pelo qual pediu o arquivamento da PEC. J a Proposta de Lei Complementar no 98/2006, apresentada no Senado pelo senador Antero Paes de Barros, dispunha a princpio sobre a aplicao dos tratados internacionais. O relator da proposta na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, Arthur Virglio, deu parecer favorvel na forma de um substitutivo, que a sim inclua um tpico que tratava da atuao internacional dos Entes subnacionais. Os destaques desse projeto foram a possibilidade de os municpios celebrarem acordos internacionais sem serem considerados tratados internacionais e as obrigaes desses acordos serem regulados pelas leis do Estado, Distrito Federal ou Municpios e no pelo direito internacional. Uma questo quanto sua natureza, entretanto, cabe relevar. As competncias de um Ente Federado matria a ser tratada pela
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Constituio Federal, sendo esta a forma mais legtima para dispor sobre a atuao internacional dos governos locais. Um ltimo instrumento legal que traz ao debate essa questo a assinatura de acordos-quadro entre o governo federal brasileiro e outros pases, s que dessa vez por iniciativa do Executivo federal. Cada vez mais, tenta-se incluir a atuao dos entes subnacionais dos pases envolvidos nesse tipo de instrumento. Os exemplos so os recentes acordos-quadro assinados entre Brasil e Frana e Brasil e Itlia, que previam a interao dos governos locais nas matrias que lhes eram de suas competncias na legislao interna. A grande questo que esses acordos-quadro, apesar de legitimar a atuao, no especificam a forma como essa atuao aconteceria. Essas iniciativas demonstram os esforos que o Poder Pblico dispensa busca de uma maior institucionalizao das Relaes internacionais dos governos locais. Cabe ressalvar mais uma vez, no entanto, que a atuao desses entes j acontece s vistas da Unio. O que falta uma clareza maior nesse tipo de atuao que auxiliaria fundamentalmente os municpios na diminuio de suas incertezas e na consolidao de suas aes.
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Concluso
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Esperamos que ao final deste texto o leitor tenha conseguido chegar at essas ltimas pginas com uma perspectiva distinta da atuao internacional dos municpios. No incio da Cartilha, dissemos que o propsito dos captulos que se seguiriam era o de sensibilizar o gestor municipal para a importncia de uma estratgia internacional municipal. Mais do que isso, queramos introduzir um tema que at pouco tempo era quase inexistente no pas, mas que, vagarosamente, vem ganhando seu devido espao. Grande parte dos municpios em todo o mundo j descobriu os benefcios que podem surgir de uma relao internacional. A proposta da Confederao, nesse sentido, de mostrar que o Brasil pode fazer parte, de forma mais intensa, desse movimento mundial. Para que isso ocorra, preciso que os municpios se articulem em torno de redes e com atores que possam capitanear suas atividades. Alm disso, fundamental a definio de qual tipo de atuao, por meio do Plano Estratgico de Relaes internacionais, os governos locais priorizaro ou estrategicamente seguiro: poltica e marketing internacional, promoo econmica e cooperao descentralizada. Apesar de essas vias serem altamente vinculadas, como mostramos anteriormente, interessante que haja um foco de ao para a administrao municipal. O plano estratgico, alm de dar direcionamento s aes, representa um esforo contnuo dos gestores locais em levar adiante atividades de internacionalizao do municpio. Isso quer dizer que aes pontuais devem ser, cada vez mais, substitudas por estratgias de longo prazo que cultivem a idia de atividades integradas e com propsitos claros. Nesse sentido, apresentamos nos captulos anteriores uma sugesto passo-a-passo da internacionalizao em que focamos a ao contnua na formulao, na instrumentalizao e na implementao da estratgia internacional. Essa estratgia no um instrumento exclusivo das grandes cidades, entretanto, no caso dos pequenos
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e dos mdios municpios, sugere-se que esse plano possa ser realizado de modo regionalizado a partir de consrcios j existentes. Focamos, assim, na importncia de os municpios listarem suas prioridades e estarem abertos s prioridades mundiais; garantirem institucionalidade por meio dos mecanismos de planejamento pblico e leis; terem uma estrutura mnima na administrao, assim como tcnicos capacitados; comunicarem e sensibilizarem outros atores para a importncia da internacionalizao; e, finalmente, colocarem em prtica um projeto de internacionalizao municipal. Entretanto, reiteramos que essas aes no so garantias de uma internacionalizao bem-sucedida do municpio. Muitas vezes, ela vir sem grandes aes do Poder Pblico, caso da internacionalizao passiva, mas, sem dvida, o Plano Estratgico de Relaes internacionais o maior aliado do gestor municipal para que, quando a oportunidade surgir, ele tenha maiores condies de aproveit-la. Os exemplos que percorreram toda esta Cartilha no so isolados e representam verdadeiros ganhos s comunidades locais que as protagonizaram, ou seja, muitos dos casos de sucesso dos municpios do Brasil e do mundo nem sequer foram citados nessas pginas. A dificuldade de encontrar exemplos dos pequenos municpios est relacionada com o baixo nmero de casos ou mesmo a baixa disseminao desses, embora se saiba da existncia de alguns que esto sendo atualmente mapeados pelo programa da CNM do Observatrio da Cooperao Descentralizada. Por fim, ressaltamos mais uma vez a importncia de os municpios brasileiros estarem cada vez mais prximos da Confederao Nacional de Municpios, no somente pelo fato de a Confederao ter demonstrado,
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nos ltimos anos, sua capacidade de levantar e brigar pela bandeira do municipalismo nacional, seno por sua capacidade de atend-los nas suas demandas mais latentes. A Confederao pode tornar mais fcil e acessvel aos governos locais brasileiros seu processo de internacionalizao, mas para que isso acontea os municpios tm de informar e colaborar com as aes desempenhadas pela entidade.
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Referncia
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Glossrio
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Alalc Associao Latino-Americana de Livre Comrcio Apex Agncia Brasileira de Promoo de Exportao e Investimentos BID Banco Interamericano de Desenvolvimento Bird Banco Mundial BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social CGLU Cidades e Governos Locais Unidos CES Centro de Estudos Sociais Cida Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional Cideu Centro Ibero-Americano de Desenvolvimento Estratgico
Urbano
Clair Conselho de Autoridades Locais para Relaes internacionais CNM Confederao Nacional de Municpios Consef Comunidade Semeando o Futuro Cori Coordenadoria de Relaes Institucionais e Internacionais CPLP Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa Eltis European Local Transport Information Service Facamp Faculdade de Campinas FCCR Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e
Departamentos do Mercosul
FCM Federao Canadense de Municpios Flacma Federao Latino-Americana de Cidades, Municpios e Associaes de Governos Locais
FMCU Federao Mundial de Cidades Unidas GTZ Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit GmbH Ibas ndia Brasil frica do Sul IED Investimento Externo Direto Iula International Union of Local Authorities Mdic Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Mercosul Mercado Comum do Sul OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico ODM Objetivos de Desenvolvimento do Milnio ONU Organizao das Naes Unidas Secri Secretaria de Relaes internacionais Unacla United Nations Advisory Committee of Local Authorities UN-Habitat Centro das Naes Unidas de Assentamentos Urbanos Unicamp Universidade Estadual de Campinas Unitar United Nations Institute for Training and Research
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