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ALINE DE SOUZA BEZERRA

Descentralização das ações de Vigilância Sanitária: uma revisão bibliográfica.

Monografia apresentada para Conclusão do Curso de Especialização em Gestão Pública de Saúde da Faculdade de Ciências Médicas da Santa Casa de São Paulo.

SÃO PAULO, 2011

ALINE DE SOUZA BEZERRA

Descentralização das ações de Vigilância Sanitária: uma revisão bibliográfica.

Monografia apresentada para Conclusão do Curso de Especialização em Gestão Pública de Saúde da Faculdade de Ciências Médicas da Santa Casa de São Paulo.

Orientadora: Profª Drª Ione Aquemi Guibi.

SÃO PAULO, 2011

FICHA CATALOGRÁFICA

Preparada pela Biblioteca Central da Faculdade de Ciências Médicas da Santa Casa de São Paulo

Bezerra, Aline de Souza Descentralização das ações de vigilância sanitária: uma revisão bibliográfica./ Aline de Souza Bezerra. São Paulo, 2011. Monografia. Faculdade de Ciências Médicas da Santa Casa de São Paulo – Curso de Especialização em Gestão Pública em Saúde. Orientador: Ione Aquemi Guibi

1. Vigilância sanitária 2. Descentralização 3. Sistema único de saúde

BC-FCMSCSP/358-11

Este Curso de ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA EM SAÚDE foi organizado pela Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo, Coordenadoria de Recursos Humanos - CRH em parceria com a FUNDAP, apoiado pelo COSEMS e desenvolvido pelas seguintes Instituições de Ensino:

_ Faculdade de Ciências Médicas da Santa Casa de São Paulo,

_ Faculdade de Medicina - Universidade de São Paulo,

_ Escola de Enfermagem - Universidade de São Paulo,

_ Escola de Administração de Empresas de São Paulo - Fundação Getulio Vargas,

_ Faculdade de Saúde Pública - Universidade de São Paulo,

_ Universidade Estadual de Campinas,

_ Faculdade de Medicina de Botucatu - Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita

Filho,

_

Faculdade de Medicina de Ribeirão Preto - Universidade de São Paulo

“Democracia é a forma de governo em que o povo imagina estar no poder” (Carlos Drummond de Andrade)

AGRADECIMENTOS

À Faculdade de Ciências Médicas da Santa Casa de São Paulo, à Irmandade da Santa

Casa de São Paulo , à Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo, à FUNDAP e todas as

instituições envolvidas na realização do Curso de Especialização em Gestão Pública da

Saúde;

À Profª Drª Ione Aquemi Guibi, orientadora deste estudo, por sua cumplicidade e

confiança;

Ao Dr Nelson Ibañez, Drª Maria Josefa Penon Rujula (“Pepita”) e Dr Paulo Eduardo

Mangeon Elias (in memoriam) e demais professores pelas aulas oferecidas ao longo do curso;

Aos colegas de curso que comigo partilharam as experiências, angústias e anseios do

trabalho em Saúde Pública, em especial ao fiel grupo de trabalho nas aulas: Ana Lúcia de

Mendonça, Cláudia Polidoro, Francisco de Assis Lopes, Luzia Martinelli, Rosilene de Paula e

Silvana Caetite.

À minha mãe, Maria Lacerda (“Dona Teresa”) e minha eterna irmãzinha Ariane pela

paciência e as palavras de estímulo nos momentos de desânimo;

A todos que contribuíram para a realização deste estudo.

- INTRODUÇÃO Sobre a criação do SUS e suas estratégias de descentralização Breve histórico da Vigilância Sanitária no Brasil …

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1.1 -

1.2

- 2- OBJETIVOS

3 -

MATERIAL E MÉTODO …

4 - RESULTADOS …

4.1 -

4.2- Conteúdo das produções científicas localizadas na pesquisa …

DISCUSSÃO DOS RESULTADOS … CONSIDERAÇÕES FINAIS … REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS … RESUMO…

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6

7

Análise quantitativa dos resultados …

-

-

-

1

1

4

6

6

7

7

9

21

24

25

30

1

1.

INTRODUÇÃO

Conforme previsto nas diretrizes da Constituição Federal de 1988, é dever do Estado Brasileiro implementar e gerir um sistema de saúde com acesso garantido a todos os cidadãos (Elias, 2004). Dentre outras diretrizes operativas e administrativas deste sistema de saúde, a legislação específica regulamenta a descentralização da gestão (BRASIL, 1990b; 2000). Para Lavras (2011), o termo “descentralização” possui distintos significados, entretanto no Sistema Único de Saúde – SUS, é compreendido como

processo de delegação de poderes políticos fiscais e administrativos a unidades

subnacionais de governo, que no caso brasileiro, vinha se constituindo como parte

do movimento de redemocratização do país e que a partir de 88 adquire nova feição, particularmente pelo reconhecimento dos municípios como entes federativos e pela redistribuição de poder e de recursos da União para estados e municípios.

] [

Apesar da comum utilização dos termos descentralização e desconcentração como sinônimos,

o Governo do Estado da Bahia (2009) apresenta conceituações que marcam a diferença entre estes

termos. Neste contexto, descentralização é compreendida como a transferência da execução e gestão

de ações e serviços da União para os estados e municípios, ao passo que a desconcentração é a distribuição organizada das atribuições de um ente federativo entre os diversos órgãos que compõem a administração pública daquele território. Como parte integrante do SUS, as ações de Vigilância Sanitária também estão inclusas no escopo de descentralização, e para contextualização dos temas a serem abordados pelo estudo ora proposto, segue breve histórico do SUS e da Vigilância Sanitária no Brasil.

1.1 Sobre a criação do SUS e suas estratégias de descentralização

Anterior à criação do SUS, o Ministério da Saúde – MS - realizava poucas ações de promoção

e prevenção à saúde, tais como campanha de vacinação e ações específicas nas regiões Norte e

Nordeste do país, além de manter alguns hospitais para o tratamento de tuberculose e transtornos psiquiátricos. A maior atuação do Estado na área da saúde se dava através do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), ligado ao Ministério da Previdência, que

prestava na modalidade de seguro social (Souza, 2002).

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Após algumas transformações na estrutura deste sistema, na década de 1980 o INAMPS

adotou medidas que culminaram na celebração de convênios entre o INAMPS e governos estaduais,

e evoluiu para o Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde - SUDS (idem).

Concomitantemente, surgia o movimento de redemocratização do país e um movimento para a reforma do sistema de saúde, cujo marco foi a VIII Conferência Nacional de Saúde em Brasília, em 1986, sendo que parte das propostas finais foram inclusas nos textos finais da Assembleia Constituinte em 1987 e, posteriormente, na Constituição Federal (Silva, 2008). Em 1990, foram publicadas as leis que regulamentam este novo sistema: Lei Federal nº 8.080,

de 19 de setembro de 1990, e 8.142, de 28 de dezembro de 1990 (Brasil, 1990a; 1990b). Em 1991, a

Resolução INAMPS nº 258, de 07/01/1991 apresentou a primeira Norma Operacional Básica do SUS – NOB nº 01/91, que definia as lógicas de organização e financiamento do sistema a partir do pagamento por produção de serviços. Segundo Pasche et al (2006) esta norma não trouxe avanços para processo de descentralização, pois encarava estados e municípios como meros prestadores de serviços e utilizava a mesma tabela de pagamentos para prestadores públicos e privados. Em 1993, com a publicação da NOB/SUS 01/93 foram apresentadas primeiras regulamentações para a descentralização do SUS, inclusive com a explicitação da compreensão do Estado brasileiro para este conceito:

(…) a) a descentralização deve ser entendida como um processo que implica redistribuição de poder; redefinição de papéis e estabelecimento de novas relações entre as três esferas de governo; reorganização institucional, reformulação de práticas; e controle social; b) a descentralização envolve dimensões políticas, sociais e culturais e sua efetivação pressupõe diálogo, negociação e pactuação entre os atores que vão construir a base de legitimação das decisões; (…) (Brasil, 1993).

Em roteiro elaborado por Eduardo F. Scotti para o Ministério da Saúde (1996a) foram apontadas algumas características da NOB 01/93: impulsiona o processo de descentralização da gestão a partir da habilitação dos municípios em três modalidades de gestão instituídas (incipiente, parcial e semiplena); cria a transferência de recursos “fundo a fundo” para os municípios com gestão semiplena; passa a considerar os municípios como gestores, porém sem clara definição do papel das Unidades Federativas neste processo; constitui as comissões de articulação e negociação entre os gestores das três esferas de governo. A NOB/SUS 1996 deu continuidade ao processo de descentralização do SUS para os municípios, e a principal finalidade desta norma foi apontada como

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(…) promover e consolidar o pleno exercício, por parte do poder público municipal e do Distrito Federal, da função de gestor da atenção à saúde dos seus munícipes (Artigo 30, incisos V e VII, e artigo 32, Parágrafo 1º, da Constituição Federal), com a conseqüente redefinição das responsabilidades dos Estados, do Distrito Federal e da União, avançando na consolidação dos princípios do SUS. (Brasil, 1996b).

Publicada em janeiro de 2001, a Norma Operacional da Assistência à Saúde (NOAS-SUS 01/2001), enfatizou a elaboração de planos diretores de regionalização para otimizar e assegurar o acesso da população aos serviços dos diferentes níveis de complexidade dentro de uma determinada região territorial. O objetivo principal desta norma foi aprofundar o processo de descentralização do sistema com ampliação das responsabilidades e autonomias dos municípios, visando promover equidade do acesso (Brasil, 2001; Prado, 2001). A NOAS 01/2002, por sua vez, complementou o rol de responsabilidades sanitárias e de gestão dos municípios que fora apresentado na norma anterior, além de enfatizar a necessidade dos estados elaborarem planos de monitoramento e avaliação para subsidiar o planejamento integrado, de modo a legitimar o papel da esfera estadual enquanto gestora do sistema (Brasil, 2001b). Em 22 de fevereiro de 2006, a Portaria nº 399/GM divulgou o Pacto pela Saúde 2006 – Consolidação do SUS, cujas prioridades são expressas em objetivos e metas divididos em três eixos temáticos (Pacto pela Vida, de Gestão e Em defesa do SUS). A adesão dos estados e municípios ao Pacto se deu através da celebração de Termo de Compromisso de Gestão (Brasil, 2006). Para Trevisan e Junqueira (2007), a elaboração do pacto foi pressionada pelas dificuldades de operacionalizar a descentralização do SUS a partir dos pressupostos das normas anteriores, dado que a hierarquização e regionalização do sistema avançaram mais que a formação de redes articuladas e claras quanto à distribuição de responsabilidades e poderes de cada um dos atores envolvidos. Com alguns ajustes nos indicadores e metas ao longo deste cinco anos de existência, o Pacto segue como documento orientador para a implementação e consolidação do Sistema Único de Saúde.

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1.2 Breve histórico da Vigilância Sanitária no Brasil

No Brasil, o processo de criação da Polícia Sanitária ocorreu no século XIX, utilizando-se das noções emanadas dos países europeus. A implantação do serviço de Polícia Sanitária foi impulsionada pelas mudanças políticas e sociais que aconteciam no país desde a transferência da corte portuguesa para o Rio de Janeiro, em 1808 e pelas novas relações de comercialização de mercadorias que surgiram desde então (Brasil, 2002; Souza, 2010).

Costa (2004) afirma que somente nos anos 1970 as práticas de fiscalização sanitária se estabeleceram enquanto saber específico de Saúde Coletiva. Neste período, foram publicadas importantes normas jurídicas para respaldar a ação de Vigilância Sanitária. Em 1976, com a reorganização administrativa do Ministério da Saúde, foi criada a Secretaria Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), consolidando a divisão das práticas institucionais de Vigilância Sanitária e Epidemiológica. Entretanto, não houve transformações consideráveis nas práticas de trabalho em Vigilância Sanitária, que permaneceram deslocadas das demais ações de saúde e centralizadas na esfera federal e voltadas quase que exclusivamente para ações de fiscalização (Costa, 2008).

Durante o movimento de Reforma Sanitária, as práticas de Vigilância Sanitária também foram debatidas nos fóruns que contribuíram para a criação do Sistema Único de Saúde, e parte das propostas emanadas destes fóruns foram contempladas no texto da Lei Orgânica da Saúde, que define as práticas de Vigilância Sanitária como

(…) conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse da saúde, abrangendo:

I – o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a saúde, compreendidas todas as etapas e processos, da produção ao consumo; e

II – o controle da prestação de serviços que se relacionam direta ou indiretamente com a saúde (Brasil, 1990b).

No decorrer do processo de implantação e implementação do SUS, ficou evidente a necessidade de reorganizar as práticas de Vigilância Sanitária a fim de alinhá-las aos preceitos do sistema de saúde, inclusive considerando a descentralização das práticas e da gestão (Vasconcelos, 2009). Em 1999, foi criada a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, na condição de

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autarquia especial com autonomia financeira e independência administrativa, embora vinculada ao Ministério da Saúde (Brasil, 1999).

As práticas de Vigilância Sanitária já estavam sendo municipalizadas antes da ANVISA, entretanto cabe ressaltar que após a criação da agência houve fortalecimento das ações, impulsionado pelo incremento da produção de normas regulatórias, aumento no repasse de recursos financeiros com vistas a fortalecer as ações das equipes estaduais e municipais, e a atualização das normas de qualidade para os produtos e serviços sujeitos à regulação sanitária (Molina, 2011).

Para Werneck et al (2006), as estratégias de descentralização e os mecanismos de acompanhamento, controle e avaliação da execução dos recursos trouxeram avanços importantes para a consolidação do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária e para o Sistema Único de Saúde, no entanto ainda são necessários estudos para dimensionar os impactos dos resultados obtidos.

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2. OBJETIVOS

Conhecer o teor das produções científicas brasileiras acerca de Descentralização das Ações de Vigilância Sanitária, através de busca nas principais bases de dados de produções científicas brasileiras para levantar o número e o conteúdo de produções científicas acerca do tema Descentralização das Ações de Vigilância Sanitária.

Apresentar síntese das produções científicas encontradas através da pesquisa, com breve descrição das conclusões dos pesquisadores e a contribuição destas produções para o fortalecimento das práticas descentralizadas de Vigilância Sanitária.

3. MATERIAL E MÉTODO

Trata-se de pesquisa bibliográfica, realizada através do levantamento de produções científicas disponíveis nas bases virtuais da Literatura Latino-Americana e do Caribe em Ciências da Saúde (LILACS), Scientific Eletronic Library Online (SciELO) e Google Acadêmico, originalmente publicadas entre os anos de 2000 e 2010. Foram escolhidas estas bases de dados por serem de acesso gratuito e integral às produções científicas. As buscas ocorreram no mês de junho de 2011. Foram consideradas apenas as produções publicadas originalmente no Brasil e em língua portuguesa. Para a busca foram utilizados os descritores Vigilância Sanitária e Descentralização. As produções foram categorizadas e quantificadas em relação ao ano de publicação, Unidade de Federação onde foram originalmente publicadas, tipo de produção científica e base de dados onde foram localizadas. Em seguida, é apresentada breve descrição do conteúdo de cada uma das produções que compõem esta revisão bibliográfica.

7

4.

RESULTADOS

4.1 Análise quantitativa dos resultados Somadas as pesquisas nas três bases de dados escolhidas, foram localizadas 22 produções científicas distintas que se enquadram nos critérios de seleção propostos para esta pesquisa.

Tabela 01: Número de produções encontradas nas três bases de dados por ano de publicação no período de 2000 a 2010

Ano de publicação

de

publicações

 

localizadas

2000

1

2001

1

2002

2

2003

2

2004

3

2005

-

2006

2

2007

2

2008

3

2009

2

2010

4

Total

22

À análise da tabela 01, pode-se compreender que as 22 produções localizadas estão distribuídas de forma relativamente equitativa ao longo do período de tempo analisado, com destaque para o ano de 2010, com 04 publicações (18% do total) e para 2005, sem nenhuma publicação encontrada.

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Tabela 02: Número de produções encontradas nas três bases de dados por Unidade Federativa de publicação período de 2000 a 2010

Unidade Federativa

de

publicações

 

localizadas

BA

2

PE

2

RJ

12

RS

1

SC

1

SP

4

Total

22

Destaca-se a produção originalmente publicada no Estado do Rio de Janeiro (n = 12; 50%). Cabe ressaltar que o número de produções originalmente publicadas no território fluminense é explicado por estar ali a sede da Associação Brasileira de Pós Graduação em Saúde Coletiva – ABRASCO, entidade responsável pela edição do periódico Revista Ciência & Saúde Coletiva, onde foram publicadas 9 das 12 produções que compõem os resultados para esta Unidade Federativa. Dividindo as produções por região geográfica, o Sudeste aparece com 17 produções (71%), o Nordeste com 5 (21%) e o Sul com 2 (8%). Não foram localizadas publicações nas outras duas regiões brasileiras.

Tabela 03: Distribuições das produções encontradas nas três bases de dados por tipo de produção, com publicação no período de 2000 a 2010:

Tipo

de

produção

de

publicações

científica

localizadas

Monografia

3

9

Tese

2

Artigo científico

11

Total

22

A produção de artigos científicos acerca de temas relacionados à Descentralização de Vigilância Sanitária destaca-se nesta pesquisa, perfazendo 50% das produções localizadas nas bases de dados selecionadas, seguida pelas dissertações de mestrados (26%), monografias (12%), 02 teses (8%) e 01 relatório (4%). Tabela 04: Distribuição das produções localizadas por base de dados, período de 2000 a 2010.

Base de Dados

localizadas

de

publicações

Scielo Lilacs Google Acadêmico Total

9

2

11

22

A busca no diretório Google Acadêmico possibilitou encontrar 11 produções (50%) científicas com os descritores selecionados, enquanto na base de dados Scielo foram localizadas 9 (40%) e na Lilacs 2 (10%). Convém ressaltar que algumas produções científicas estão presentes em mais de uma base de dados, porém para a construção da tabela foi considerada a base de dados onde foi possível acessar o conteúdo integral das produções que compõem o universo deste estudo.

4.2 - Conteúdo das produções científicas localizadas na pesquisa

Albuquerque et al (2006) realizaram estudo exploratório qualitativo com trabalhadores, gerentes e gestores de Vigilância Sanitária da Secretaria de Saúde do município paraibano de Campina Grande. Neste trabalho, foram realizadas entrevistas não-estruturadas com os sujeitos e coletas de dados a partir de análises dos documentos acerca das atividades realizadas por aquela equipe entre os anos de 1998 e 2005. Para avaliação das ações, foram utilizadas como parâmetro as diretrizes da NOB-SUS/96. Como resultados das entrevistas, os pesquisadores apontaram algumas limitações nos espaços físicos que serviam de sede administrativa para as equipes de Vigilância Sanitária Municipal que, na avaliação dos autores, interferiam indiretamente na eficácia e eficiência dos trabalhos ali produzidos. À análise dos dados coletados, os autores conseguiram demonstrar numericamente que

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as ações da equipe concentraram-se em fiscalizações para emissão de Licenças Sanitárias e averiguação de denúncias, com defasagem de ações para promoção e educação em saúde. Quanto aos recursos financeiros, os autores concluíram que eram insuficientes, embora não tenham localizado documentos de detalhamento dos gastos no período.

Em sua monografia, Arruda Filho (2002) resgatou conceituações teóricas e acontecimentos históricos acerca do Sistema Único de Saúde e Vigilância Sanitária, e apresentou breve relato sobre a conformação da Vigilância Sanitária e do sistema de saúde em Recife (PE), com foco principal sobre a legislação vigente e a atuação da equipe em relação às fábricas de gelo existentes naquele território. Visando analisar o processo de descentralização das ações e a atuação para o controle das fábricas de gelo, foi desencadeado estudo exploratório. Àquela época, a municipalização da Vigilância Sanitária estava em andamento. Quanto às fábricas de gelo, foram descritos os achados durante as inspeções sanitárias, detalhando-se as irregularidades administrativas, estruturais e operacionais encontradas. Ressaltou- se a importância da atuação da Vigilância Sanitária para o controle da produção e comercialização deste alimento, haja vista a possibilidade de contaminação do mesmo. Porém, considerando a quantidade de fábricas de gelo instaladas no município (10), o autor afirmou que este número é de pouca relevância diante do universo de estabelecimentos do setor alimentício que existiam naquele território. Embora não apresente análise quantitativa dos estabelecimentos que compõem este universo, o autor afirmou que o município possuía condições técnicas e operacionais para o controle dos estabelecimentos, e por fim enumerou os esforços e avanços da descentralização das ações.

Através de pesquisa exploratória, qualitativa, descritiva e com estudo de caso, Barreto (2008) apresentou as nuances do processo de descentralização de Vigilância Sanitária nos municípios baianos que estavam enquadrados na Gestão Plena do Sistema Municipal de Saúde. Para a coleta de dados, foram realizadas entrevistas com gestores e análises de documentos disponibilizados pelas Secretarias Municipais de Saúde. A autora concluiu que os municípios avaliados enfrentaram diversos obstáculos para implantar e implementar a descentralização das ações de Vigilância Sanitária, tais como: disputa de poder entre as diferentes esferas de gestão; escassez de recursos financeiros; alta rotatividade de profissionais nas equipes técnicas; pouco investimento em ações de capacitação e educação permanente dos técnicos e a ênfase no processo de desconcentração das atividades versus a descentralização, haja vista que a assunção dos processos decisórios não estava totalmente inserida nos trabalhos da maior parte dos municípios estudados. Considerando que o estudo avaliou apenas os municípios habilitados na Gestão Plena do Sistema, a autora concluiu que

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estes impasses também deveriam ser comuns aos demais municípios daquele estado. Em última análise, a autora evocou a necessidade de reflexões sobre as ações de Vigilância Sanitária no contexto do SUS diante de novas tecnologias e relações políticas, econômicas e sociais cada vez mais globalizadas, bem como de seus respectivos impactos nas condições de saúde e qualidade de vida das populações.

Belloni (2002) realizou estudou em Marília, SP, a fim de descrever a municipalização das ações de Vigilância Sanitária, identificando os determinantes políticos, técnicos e administrativos envolvidos neste processo. Para tanto, foi realizada pesquisa qualitativa através de entrevistas com sujeitos que atuavam no serviço de Vigilância Sanitária do município ou que faziam parte da equipe de Vigilância Sanitária da Direção Regional da Secretaria de Estado da Saúde (naquela época, a DIR-XIV-Marília). Relatou-se que as atribuições e fluxos não foram claramente definidos quando da municipalização das ações, e esta falta de clareza gerou diversos conflitos nas relações de trabalho intra e intersetoriais. Somando-se a esta realidade ao baixo número de técnicos que compunham a equipe de Vigilância Sanitária municipal, bem como a inexperiência destes e as carências de formação específica desta área, a autora concluiu que o processo de municipalização/descentralização foi deveras conflituoso se comparado com o mesmo processo em outros campos de atenção, promoção e prevenção da saúde.

Em um estudo que abrange revisão bibliográfica, análise documental e a realização de entrevistas semi-estruturadas, Brito (2007) realizou pesquisa qualitativa, exploratória-descritiva e analítica, com o objetivo de descrever o desenvolvimento das ações de descentralização de Vigilância Sanitária em todo o país a partir de 1990. De forma abrangente, o estudo apresentou conceituações teóricas e dados sobre as equipes de Vigilância Sanitária de estados e municípios, e para as entrevistas semi-estruturadas foram selecionados 12 sujeitos, denominados “informantes- chaves da pesquisa”, oriundos dos seguintes setores: 03 indivíduos da ANVISA; 02 do Conselho Nacional de Secretários de Saúde - CONASS; 03 do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde – CONASEMS; 01 representante do Ministério da Saúde, e 03 profissionais com notável experiência acadêmica. Por tratar-se de uma pesquisa extensa e abrangente, o autor concluiu que, em comparação com o período anterior à criação da ANVISA, houve incremento das ações de descentralização para estados e municípios, o que sinaliza para o amadurecimento do papel da Agência enquanto articuladora entre os três níveis de gestão. Concluiu ainda que apenas o aumento no repasse de recursos promoverá melhorias positivas nas ações de Vigilância Sanitária se concomitante a este

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houver modernização tecnológica e incremento das políticas de educação permanente. Ressaltou a necessidade de romper com pactuações e planejamentos que visam, quase que prioritariamente, as inspeções sanitárias em detrimento de outras práticas que também são importantes, como a articulação intersetorial, educação em saúde para controle do risco sanitário e a inclusão da Vigilância Sanitária nos diversos fóruns de saúde pública, direito do consumidor e cidadania, evidenciando que a plena atuação das equipes de Vigilância Sanitária contribuem positivamente para assegurar o direito do cidadão/consumidor/usuário e oferecer proteção à saúde coletiva.

Cohen, Moura e Tomazelli (2004) apresentaram diagnóstico situacional dos órgãos de Vigilância Sanitária dos municípios fluminenses habilitados na Gestão Plena do Sistema Municipal. Foi realizada pesquisa documental, análise de dados obtidos em documentos e a aplicação de um questionário para profissionais das Vigilâncias Sanitárias de 22 municípios. Os resultados apontaram que a maioria dos municípios estudados apresentava grandes dificuldades técnicas e operacionais, dentre outras o número insuficiente de profissionais alocados nas equipes. As autoras concluíram que os gestores municipais deveriam ser sensibilizados para a importância das práticas de Vigilância Sanitária e que as tarefas de melhorar a organização e eficácia das ações em âmbito municipal era de responsabilidade local, porém a esfera estadual deveria ser atuante neste processo, elaborando estratégias de apoio aos municípios, partilhando os saberes acumulados ao longo da prática e incrementando o repasse de recursos.

Em 2008, Cohen analisou a descentralização da gestão de Vigilância Sanitária ocorrida no estado do Rio de Janeiro entre os anos de 2002 a 2006. Para a pesquisa, foram analisados relatórios de avaliação da descentralização elaborados pelo Centro de Vigilância Sanitária da Secretaria de Estado da Saúde. A autora concluiu que no período avaliado houve considerável avanço no processo de descentralização naquela Unidade Federativa, com a estruturação de diversos órgãos de Vigilância Sanitária sob gestões municipais e notável produção de conhecimentos. Ressaltou que a Secretaria de Estado da Saúde fez alguns investimentos para apoiar à descentralização da gestão e das ações de Vigilância Sanitária para os municípios, porém aponta para a ainda remanescente fragilidade do órgão estadual para assumir o papel de fortalecedor da descentralização e dar apoio estratégico aos municípios. Foi atribuída parte desta fragilidade institucional aos processos de trabalho deveras burocratizados, à resistência política dos gestores para aderirem à cooperação solidária e ao baixo poder de regulação do nível estadual. É dado importante destaque à descontinuidade das políticas públicas de longo prazo, que por vezes são modificadas ou anuladas quando da assunção de outro mandato político, interrompendo os trabalhos e exigindo a adequação

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dos profissionais e das rotinas às novas políticas que, por sua vez, também sofrem pressões externas do mercado regulado e de outros atores envolvidos. Por fim, conclui que, apesar das transformações, poucas mudanças ocorreram para a Secretaria de Estado da Saúde do Rio de Janeiro, que ainda continuava respondendo por grande parte das ações de fiscalização dos estabelecimentos de média e alta complexidade, ao passo que os municípios estavam focalizados nas ações básicas, predominantemente no controle do ramo alimentício.

De Seta (2007) estudou as relações intergovernamentais estabelecidas no regime federativo no que cerne ao processo de descentralização de VISA no estado do Rio de Janeiro. Dentre os resultados apontados, a autora evidenciou que, diferente do que acontece na descentralização da assistência, este processo aplicado às práticas e gestão de VISA nem sempre culminou em avanços para transpor a histórica fragmentação entre as práticas de assistência e vigilância em saúde. A autora propôs que durante o processo de descentralização de VISA sejam consideradas as particularidades de cada ente federado, a fim de desencadear este processo de forma a aproximá-lo da realidade local e observar o princípio de equidade, uma das premissas do SUS.

Ferraro, Costa e Silva (2009) afirmaram que não existem padrões consensuais para a avaliação da descentralização das ações de vigilância sanitária. Com o objetivo de formular e validar uma concepção de vigilância sanitária municipal, foi elaborado um modelo lógico com uma matriz derivativa para avaliar a gestão e as práticas neste nível de governo. Um grupo de nove especialistas avaliou a matriz elaborada, através de conferência de consenso, tendo sido a mesma validada. Dentre outros critérios que compõem a matriz, estão: inclusão das ações de vigilância sanitária no Plano Municipal de Saúde; elaboração, execução, monitoramento e avaliação de Plano de Ação de Vigilância Sanitária, com acompanhamento do Conselho Municipal de Saúde; existência de instrumentos legais para respaldo das práticas de vigilância sanitária, tais como Portarias de nomeação de autoridades sanitárias, leis de taxas e Código Sanitário Municipal; existência de roteiros específicos para inspeção sanitária; questões sobre recursos humanos e infra-estrutura e articulação intersetorial. Nas considerações finais, as autoras expuseram o consenso dos especialistas que avaliaram a matriz quanto aos critérios mínimos necessários para o pleno exercício das práticas da vigilância sanitária em nível municipal:

corresponder a uma instância administrativa da Secretaria Municipal de

Saúde; desenvolver ações de controle de produtos e vigilância de prestadores de serviços de saúde; acolher queixas e/ou denúncias, encaminhando-as aos órgãos

) (

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competentes; realizar ações de comunicação e atividades informativas; possuir instalações com espaço físico adequado às suas atividades; autonomia financeira; política de capacitação de recursos humanos; equipamentos de proteção individual; desenvolver ações integradas com as demais vigilâncias; articular-se com o laboratório de saúde pública de maneira ágil e buscar, na intersetorialidade, os parceiros para atuação conjunta na resolução dos problemas e redução dos riscos sanitários; trabalhar em equipe com profissionais em quantidade e variedade suficientes para que participem de todas as atividades de vigilância sanitária em seu território; promover educação sanitária; utilizar o instrumental dos roteiros de inspeção; realizar planejamento e avaliação como instrumentos rotineiros na prática dos profissionais, viabilizando a existência de plano de ação. (Ferraro, Costa, Silva, 2009).

Motivadas pela curiosidade em conhecer o quadro de recursos humanos de Vigilância Sanitária que atuam no controle do risco sanitário em serviços de assistência odontológica, Vieira, Abreu e Cohen (2004) desencadearam pesquisa que abrangeu, além deste objetivo, a descrição do histórico do processo de descentralização de Vigilância Sanitária de Serviços de Saúde no estado do Rio de Janeiro a partir da publicação da Resolução SES nº1.262, de 08 de dezembro de 1998, que descentralizou as ações de Vigilância Sanitária em estabelecimentos básicos de saúde. A pesquisa qualitativa envolveu análise de documentos, visitas aos órgãos de Vigilância Sanitária dos municípios que compuseram a amostra, e a realização de entrevistas abertas e semi-estruturadas, cujos sujeitos foram dirigentes do Centro de Vigilância Sanitária da Secretaria de Estado da Saúde do Rio de Janeiro. O estudo apresentou rica descrição histórica sobre a descentralização do SUS e a organização dos órgãos de Vigilância Sanitária no Rio de Janeiro, destacando as áreas onde o controle do risco sanitário foi historicamente mais abrangente, como o setor de alimentos, bem como pontuando aquelas onde ainda existiam fragilidades, notadamente os serviços de saúde. Dentre os resultados, foi constatado que 63% dos municípios avaliados não dispunham de estrutura e equipe técnica adequadas para o pleno desempenho das atividades de controle do risco sanitário de serviços de saúde. Nas considerações finais, apontou-se para o constante desafio de formar e manter uma equipe multidisciplinar atuante no município, bem como a necessidade de implementar procedimentos operacionais padrão para todo o Estado, a fim de facilitar as práticas e processos em todos os órgãos envolvidos. Ressaltou-se a limitação de tempo do estudo, que foi desencadeado durante a realização de um curso de pós-graduação lato sensu, de maneira que o tema permite maior aprofundamento.

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Garibotti, Hennington e Selli (2006) realizaram estudo para aprofundar o conhecimento sobre o papel dos trabalhadores na consolidação da descentralização dos serviços de VISA em três municípios do Rio Grande do Sul. Nesta pesquisa qualitativa, foram utilizadas técnicas de grupo focal e observação participante, e os dados coletados foram sistematizados e categorizados a partir da análise de conteúdo. As autoras afirmaram que os serviços estudados apresentavam precariedade de gestão, tais como formação e capacitação dos profissionais, condições de trabalho insatisfatórias, falta de autonomia na alocação de recursos financeiros e priorização das ações de fiscalização em detrimento de outras práticas mais abrangentes, como ações de educação sanitária, promoção à saúde e parceria intersetoriais com potencial para influir nos determinantes do processo saúde- doença. Em suas considerações finais, as autoras afirmaram que somente a regulação estatal é insuficiente para o controle dos setores produtivos a fim de assegurar à proteção da saúde e dos direitos do consumidor, se não houver participação ativa e crítica da sociedade civil.

Juliano e Assis (2004) analisaram a organização da VISA de Feira de Santana, Bahia, no processo de descentralização, por meio de estudo exploratório, de natureza qualitativa com perspectiva histórico-social. Os dados foram coletados a partir de análise de documentos e depoimentos de gestores e profissionais do serviço. Nos resultados, foram apontados os seguintes avanços: cumprimento das metas inseridas na Programação Pactuada e Integrada (PPI); incremento do cadastro dos estabelecimentos sujeitos à fiscalização sanitária, permitindo melhor conhecimento do universo e do risco sanitário a ser controlado; implementação de articulações interinstitucionais que permitiram o desencadeamento de ações mais abrangentes e resolutivas. Mais uma vez, a desarticulação com a esfera de gestão estadual, as dificuldades de qualificação técnica dos profissionais e a falta de autonomia para alocação de recursos financeiros surgiram como limitações importantes para o pleno exercício das ações de VISA.

Em sua dissertação de mestrado, Leal (2007) realizou análise situacional da VISA em Salvador, Bahia. Para tanto, realizou estudo de caso único, descritivo e exploratório, e as fontes de pesquisa foram documentos institucionais, entrevistas semi-estruturadas de trabalhadores e gestores do serviço de VISA daquele município. Os achados foram analisados com base na política de descentralização das ações de VISA, determinada pela ANVISA e publicações científicas sobre organização e gestão de Vigilância Sanitária. Os resultados indicaram fragilidades estruturais e financeiras que concorriam para a discordância entre as premissas emanadas da ANVISA e as práticas realizadas no campo de estudo. À análise documental, a autora notou que as ações implementadas não eram condizentes com as propostas elencadas no Plano Municipal de Saúde, e

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que a articulação da VISA com outros órgãos da Secretaria Municipal de Saúde e/ou outras instituições era pouco explorada. Foram citadas as dificuldades de estruturação dos quadros de recursos humanos, desde a fixação de profissionais nas equipes dos distritos sanitários até a implementação de práticas de educação permanente. A incipiência dos cadastros do universo de ação de VISA, a pouca utilização dos recursos tecnológicos disponíveis, a ausência de autonomia

para alocação dos recursos financeiros e a pouca padronização nos procedimentos administrativos e

de inspeção sanitária também foram apontados como fragilidades.

A fim de incentivar o debate sobre os entraves envolvidos na construção do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, Lucchese (2010) apresentou comparativo entre o desenvolvimento dos sistemas nacionais de Vigilância Sanitária e de Vigilância Epidemiológica e a conformação destes no processo de descentralização do SUS. Apresentou histórico destas práticas de saber coletivo em nosso país, traça paralelos de comparação entre os respectivos campos de atuação e discorre sobre a descentralização destas práticas para estados e municípios. Afirmou que a descentralização das práticas de vigilância epidemiológica foi realizada de forma mais organizada e planejada e acompanhou o processo de descentralização da assistência à saúde. Quanto a VISA, o processo foi

impulsionado prioritariamente pela ineficiência das esferas federal e estadual para dar respostas à todas as demandas, ainda que de forma incipiente. O poder de polícia administrativa e os fatores econômicos e políticos intrinsecamente envolvidos nas práticas de VISA também contribuíram para

as dificuldades da descentralização que, grosso modo, ocorreu sem o esgotamento do debate. Na

opinião do autor, os municípios adentraram no processo de descentralização apenas como atores e passaram a atuar como outrora faziam os estados e a União: de forma “cartorial e bacharelesca” (aspas minhas).

Maragon, Scatena e Costa (2010) relataram que a descentralização das ações de VISA foi impulsionada a partir da publicação da NOB-SUS 01/96. Com base nesta afirmação, realizaram

estudo a fim de descrever e analisar como se deu este processo em Mato Grosso no período de 1996

a 2005. A pesquisa qualitativa de caráter exploratório baseou-se em análise documental e

entrevistas. Relataram que o processo de descentralização foi coordenado pela Coordenadoria de Vigilância Sanitária da Secretaria de Estado da Saúde de Mato Grosso, as estratégias utilizadas foram: capacitação de profissionais deste órgão e dos órgãos de VISA dos municípios; criação de documentos técnicos para orientar este processo; assessoria técnica e administrativa aos municípios; realização de inspeções conjuntas, envolvendo técnicos dos dois níveis de gestão e o incremento das normas jurídicas que respaldam as ações de VISA. Os autores concluíram que a Coordenadoria de VISA atuou ativamente no processo de descentralização. Entretanto, como a Coordenadoria ainda

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realizava inspeções sanitárias no universo dos municípios, sendo que em alguns destes até mesmo as inspeções de baixa complexidade estavam a cargo deste órgão, as autoras apontaram que esta demanda dificulta o pleno exercício de outras atividades importantes, como a avaliação do processo e a articulação para apoio permanente aos municípios.

Em estudo de caso, exploratório com abordagem qualitativa, Maragon, Scatena e Costa (2009) descreveram e analisaram o processo de descentralização da VISA no município mato-grossense de Várzea Grande desde o seu início, em 1998 até o ano de 2005. Através de pesquisa com análise documental e entrevistas, observaram que ali existiam deficiências estruturais, pouco investimento na qualificação e capacitação dos profissionais de VISA, ausência de planejamento e avaliação das ações e desconhecimento da equipe sobre a aplicação dos recursos financeiros específicos de Vigilância Sanitária, de modo que a gestão estava totalmente desarticulada das ações, o que demonstra que a plena descentralização da VISA ainda não havia trazido grandes avanços para o município estudado.

Marchi (2003) elaborou um diagnóstico estratégico situacional sobre a municipalização das ações de VISA em Florianópolis, Santa Catarina. A coleta de dados foi realizada com a aplicação de questionários estruturados com os membros da VISA do município, e as interpretações qualitativas foram feitas a partir de uma adaptação do modelo de Planejamento Estratégico Situacional de Carlos Matus. O autor concluiu que a descentralização da VISA é um processo complexo, que exige reflexões e mudanças sobre as práticas. Quanto ao município onde se deu o estudo, afirmou que não havia planejamento das ações e que as atividades eram desencadeadas de forma reativa, a partir das demandas; que não havia implementação de instrumentos de avaliação e que as ações voltadas para a educação em saúde eram incipientes. As soluções elencadas para os problemas levantados foram, dentre outras, aumentar o número de servidores lotados no setor de VISA e investir continuamente em qualificação profissional para o controle dos riscos sanitários de todo o universo a ser regulado, visando garantir e controlar a qualidade de produtos e serviços relacionados à saúde, trabalho e qualidade de vida da população.

Meneguini (2010) estudou os mecanismos de articulação entre a coordenação central e o nível regional de VISA da microrregião de Teles Pires, Mato Grosso. Foi realizado estudo de caso único, através de pesquisa transversal, exploratória-descritiva, com análise predominantemente qualitativa, sendo a coleta de dados realizada através de documentos, observação local e entrevista de gestores,

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gerentes e técnicos lotados nos dois órgãos estudados. Nos resultados, foram destacados os esforços da VISA estadual mato-grossense para integrar suas atividades com as desencadeadas pelos municípios, através do fortalecimento da VISA Regional enquanto parceira nas ações de média e alta complexidade para controle do risco sanitário. Porém, alguns fatores impediam o pleno exercício da atuação de VISA: problemas estruturais diversos; gestão fragilizada por pouca autonomia para tomada de decisão sobre a alocação dos recursos financeiros; carência de um projeto específico de planejamento, execução, monitoramento e avaliação da descentralização das ações; resistência dos técnicos e gestores em adotarem outras atividades para controle do risco, além da inspeção sanitária, de maneira que a descentralização se torne um mecanismo para a assunção do papel de coordenador do sistema regional e estadual de VISA, e não apenas uma fonte de sobrecarga de trabalhos desarticulados e pouco resolutivos.

Acreditando que a descentralização da VISA não acontece no mesmo ritmo que em outros campos de atuação do SUS, e objetivando conhecer as particularidades deste processo em cinco municípios de Gestão Plena do Sistema Municipal (Avaré, Conchas, Itaporanga, Laranjal Paulista e São Manuel, todos na região de Botucatu, estado de São Paulo), Michaloski (2008) realizou estudo qualitativo, através de entrevistas semi-estruturadas aplicadas a sujeitos participantes que trabalhavam nas VISA municipais. Para a construção dos resultados, foram utilizadas técnicas de análise de conteúdo. Constatou-se que as equipes de VISA estudadas sofriam os efeitos da alta rotatividade de profissionais, baixa qualificação dos mesmos, e que os gestores desta área não possuíam controle dos recursos específicos de financiamento de VISA e que o desenvolvimento das ações era regularmente comprometido pela influência de interesses pessoais e/ou político- partidários de membros do Poder Executivo e Legislativo. A autora concluiu ser necessário comprometimento dos agentes políticos e gestores municipais para fortalecer as ações de VISA, em especial para desmistificar o papel de mero agente fiscalizador que permeia as práticas, fazendo-se compreender que o controle público e a participação social podem e devem ser parceiros no desenrolar dos saberes e fazeres de Vigilância Sanitária para a proteção da saúde da população.

Piovesan et al (2005) analisaram a relação entre os serviços de VISA de 08 municípios paraibanos com o contexto sanitário, epidemiológico, político, social e econômico locais. Este estudo fez parte do Projeto Rede Descentralizada de Vigilância Sanitária (Redevisa), da ANVISA, cuja proposta era identificar prioridades de intervenções sanitárias e epidemiológicas para designar repasses de recursos financeiros específicos. Os municípios selecionados para a pesquisa foram:

Bayeux, Cabedelo, Campina Grande, Juazeirinho, Patos, Santa Rita, Soledade e a capital João

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Pessoa. Foram realizadas visitas aos municípios para observação das práticas de VISA, análise de documentos e entrevistas com profissionais do setor. Foram constatadas as seguintes falhas de articulação entre o trabalho de VISA e a realidade local: desconhecimento dos técnicos quanto aos dados socioeconômicos e epidemiológicos dos municípios, culminando em desconhecimento dos riscos sanitários a serem controlados; ausência de planejamento e avaliação das ações; foco das ações a partir de denúncias e prioritariamente voltado para as práticas de inspeção sanitária; desatualização dos bancos de dados para cadastramento de estabelecimentos sujeitos ao controle de VISA; pouca utilização das informações epidemiológicas para subsidiar o planejamento das ações; desconhecimento das VISAs sobre o universo de estabelecimentos clandestinos; diversas deficiências de infra-estrutura que comprometiam a qualidade das atividades empreendidas; insuficiência de recursos humanos, em sua maioria com baixa qualificação e exercendo funções acumuladas; obscuridade na definição das atribuições dos técnicos de cada esfera de governo, contribuindo para o desconhecimento destes quanto ao poder de polícia, o papel de proteção e promoção à saúde e a importância social da VISA; baixo índice de utilização formal de termos administrativos (Auto de Infração, Auto de Imposição de Penalidade e outros), uma vez que a maior parte das determinações e orientações para o setor regulado eram feitas verbalmente e, quando do descumprimento destas orientações, algumas VISAs evitavam os embates decorrentes das aplicações de sanções legais. A notável omissão da VISA e das Administrações Públicas Municipais no exercício de suas atribuições para assegurar a proteção e a promoção à saúde culminavam em crescente envolvimento dos Ministérios Públicos para a observância das normas sanitárias. Diante dos achados, a Agência Estadual de Vigilância Sanitária da Paraíba (AGEVISA) realizou oficinas e seminários com os municípios participantes da pesquisa para elaborar agenda de compromisso e definir projetos a fim de enfrentar as dificuldades apontadas pelo estudo.

Em estudo transversal, Souza e Stein (2008) avaliaram a efetividade das ações do Departamento de Vigilância Sanitária do município de Canoas, Rio Grande do Sul, durante a implantação da Gestão Plena do Sistema Municipal. Embora no estudo não conste o ano em que começou a implementação desta modalidade de gestão, afirma-se que o serviço de VISA municipal foi legalmente instituído como departamento da secretaria municipal de saúde em 2000, e que a coleta de dados para o estudo ocorreu em 2005. Para coletar os dados, os autores fizeram análise documental, realizaram entrevista com o diretor de departamento e utilizaram questionário auto- aplicável para avaliar o desempenho da Função Essencial de Saúde Pública nº 6 1 . Os autores

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constataram que o município possuía gestão de VISA com autonomia para decisão sobre a alocação

de recursos financeiros e que havia planejamento anual condizente com a pactuação celebrada por

meio do Termo de Ajuste de Conduta. A partir da entrevista com o gestor de VISA, foram apontados

como elementos que facilitaram o processo a participação ativa do gestor municipal e do Conselho

Municipal de Saúde, ao passo que as dificuldades para contratação de profissionais especializados e

a implantação/normatização de rotinas e fluxos para procedimentos administrativos foram os

principais nós críticos durante a implantação da Gestão Plena do Sistema Municipal. Quanto à

avaliação da Função Essencial de Saúde Pública nº6, os autores afirmaram que os resultados

quantitativos apontam que o serviço de VISA estudado foi efetivo no exercício de suas atribuições

durante o período avaliado.

Xavier (2004) analisou o contexto de descentralização de VISA no estado do Rio Grande do

Sul a partir da descrição dos componentes federal e estadual do Sistema Nacional de Vigilância

Sanitária. Foram realizadas análises de documentos e entrevistas com profissionais do

Departamento de Vigilância Sanitária, órgão da esfera estadual e os achados foram analisados a

partir de referenciais teóricos e legais. Os resultados apontaram precariedades no desenho do

Sistema Nacional de Vigilância Sanitária e problemas estruturais comprometedores da eficiente

implementação da descentralização da VISA, tais como a dicotomia de práticas entre as esferas

federal e estadual, a resistência institucional bilateral para partilhar o poder e as interferências

políticas que emperram o processo de descentralização. Nas considerações finais, a autora sugeriu a

revisão da estrutura do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, contemplando as necessidades e

particularidades de cada esfera de gestão e que objetive a eficácia e eficiência das práticas de VISA

para a promoção da saúde enquanto direito social e exercício de cidadania.

De acordo com Brasil (2007a), as Funções Essenciais de Saúde Pública (FESP) “foram definidas como condições que permitem uma melhor prática de saúde pública” e constituem um dos principais instrumentos utilizados pela OPAS para diagnosticar a situação dos sistemas de saúde dos países e identificar as áreas de atuação que necessitam de fortalecimento. A lista de FESP adaptada para a aplicação no Brasil é composta pelas seguintes funções: (1) Monitoramento, análise e avaliação da situação de saúde do estado; (2) Vigilância, investigação, controle de riscos e danos à saúde; (3) Promoção da saúde; (4) Participação social em saúde; (5) Desenvolvimento de políticas e capacidade institucional de planejamento e gestão pública da saúde; (6) Capacidade de regulamentação, fiscalização, controle e auditoria em saúde; (7) Promoção e garantia do acesso universal e equitativo aos serviços de saúde; (8) Administração, desenvolvimento e formação de recursos humanos em saúde; (9) Promoção e garantia da qualidade dos serviços de saúde; (10) Pesquisa e incorporação tecnológica em saúde, e (11) Coordenação do processo de regionalização e descentralização da saúde.

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4.3 – Discussão dos resultados As transformações políticas, econômicas e sociais que aconteceram em nosso país durante as três últimas décadas, bem como os novos arranjos internacionais decorrente das políticas de globalização, forçaram profundas mudanças nos paradigmas de VISA, evidenciando a necessidade de ultrapassar o enfoque burocrático e policialesco que historicamente permeou as práticas de controle do risco sanitário. A descentralização das práticas e da gestão de VISA impulsionaram este processo de transformação dos paradigmas, que ainda não está esgotado e deve considerar diversos aspectos inerentes à realidade de cada ente federado. A descentralização da VISA é um processo dinâmico, influenciado por variáveis sociais, econômicas, políticas, sanitárias e epidemiológicas. O desencadeamento deste processo provoca transformações nas práticas operacionais e administrativas para a promoção de saúde, dado que a descentralização aproxima a VISA do seu território de ação, e desta aproximação surgem articulações e conflitos de interesses entre os atores que compõem este cenário que vão se configurar como avanços ou desafios para as ações de VISA e, conseqüentemente, para o SUS. As publicações que serviram de objeto para este estudo apresentaram algumas semelhanças ao discorrer sobre estes avanços e desafios. Quanto aos avanços, há o exemplo do movimento dos gestores municipais para a assunção das responsabilidades de VISA que lhe são legalmente atribuídas. Embora esta movimentação dependa de vontade política dos gestores, e da existência de condições estruturais, técnicas e financeiras para exercer o controle do risco sanitário, as publicações ora estudadas permitem inferir que a publicação da NOB-SUS 01/96 foi o instrumento propulsor da descentralização, pois introduziu um repasse financeiro específico para as ações de VISA (Piso Básico de Vigilância Sanitária) e descreve, ainda que forma genérica, as atribuições de VISA em cada esfera de governo. A criação da ANVISA, em 1999, também pode ser considerada como impulsionadora da descentralização, dado o incremento das normas legais que esta Agência vem desencadeando, bem como a implementação de ferramentas de planejamento, monitoramento e avaliação das práticas, com destaque para o Plano Diretor de Vigilância Sanitária (PDVISA), em âmbito nacional, e o Plano de Ação de Vigilância Sanitária (PAVISA), documento através do qual

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estados e municípios estabelecem as prioridades e metas a serem trabalhadas ao longo de um ano. Ainda que o PAVISA não seja a “ferramenta ideal” para estados e municípios planejarem suas práticas, proporciona oportunidade para identificar os riscos sanitários prioritários e estabelecer mecanismos para enfrentá-los em curto prazo. A celebração dos Termos de Compromisso de Gestão, previstos no Pacto pela Saúde (Brasil, 2006), onde foram especificadas as atribuições que eram realizadas por cada esfera de gestão e/ou o prazo para a assunção das mesmas, a definição do Teto Financeiro de Vigilância Sanitária (TFVS) enquanto componente do Bloco de Financiamento de Vigilância em Saúde (Brasil, 2007c) e a interface dos repasses destes recursos financeiros condicionada com os instrumentos de planejamento reforçam a legitimação das práticas descentralizadas de VISA. No tocante aos desafios, as questões relacionadas aos recursos humanos de VISA foram apontadas pela maior parte dos estudos como um dos elementos que dificultam o processo de descentralização. A manutenção de equipes de VISA com recursos humanos em quantidade e com qualificação adequadas às necessidades locais está diretamente relacionada com a execução de planos de carreira para servidores públicos, bem como a implementação de políticas de educação permanente pautadas em reflexões sobre as práticas cotidianas. Neste sentido, a Política de Educação Permanente elaborada pelo Ministério da Saúde (Brasil, 2007b) pode ser utilizada como instrumento norteador das ações de qualificação e aprimoramento das equipes de VISA. As dificuldades decorrentes das carências de recursos humanos se refletem em todas as esferas de governo que participam do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, dado os princípios de gestão solidária que estão previstos para a ordenação deste sistema. Quando o ente federado imediatamente responsável por um determinado território não possui recursos humanos e/ou estrutura para a aplicação das medidas pertinentes para a proteção da saúde, cabe às demais esferas de governo oferecer cooperação técnica. Logo, quando estas carências não são exclusivas de um município ou região, fica evidente que estas dificuldades provocam uma reação em cadeia no nível estadual e que certamente atravancam o processo de descentralização de VISA em todo o país. A falta de autonomia do gestor local para a alocação de recursos financeiros específicos de VISA também apareceu nos resultados de considerável parcela dos trabalhos científicos pesquisados. Dada a relevância deste resultado, e partindo do pressuposto que foram considerados gestores locais não somente os secretários de saúde, mas também as coordenações dos serviços de VISA (gerentes, diretores, coordenadores, chefes, etc), conclui-se que as decisões para aplicação dos recursos financeiros nem sempre estão atreladas às prioridades para controle dos riscos sanitários. Não se pode esquecer, no entanto, que algumas das publicações revisadas dão conta que as equipes de VISA dos territórios estudados não possuíam rotinas de planejamento e avaliação das

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ações inseridas em suas práticas. O uso incipiente de ferramentas para planejamento e avaliação em VISA não oferece subsídios para a alocação de recursos financeiros pautada nas prioridades de intervenção. É certo que as ações de VISA devem ser dinâmicas tal qual o universo a que se destinam, onde as variáveis relacionadas à produção, transporte, comercialização e consumo de bens e serviços de interesse à saúde podem ser inconstantes e até mesmo imprevisíveis, entretanto é possível e necessário o planejamento das ações, ainda que este contemple apenas aquelas atividades que tradicionalmente compõe o escopo de atuação de VISA. A predominância das práticas fiscalizadoras em detrimento de práticas educativas é um aspecto redundante das carências de recursos humanos e de planejamento e avaliações das ações. As práticas de trabalho reativas, com pouca ou nenhuma avaliação dos impactos produzidos, aliadas aos déficits de numéricos e qualitativos de recursos humanos podem contribuir para que gestores e equipes de VISA por vezes necessitem priorizar algumas atividades. Neste cenário, são alguns fatores externos para o maior enfoque nas práticas de inspeção: a exigência legal e moral de realizar inspeções para liberação inicial e/ou renovação de licenças sanitárias, documento obrigatório para a regularização de inúmeras atividades de interesse à saúde; atendimento à denúncias; solicitações de outros órgãos, e pressões de atores do setor regulado e/ou com articulações político-partidárias. Em que pese a histórica concepção policial de VISA, há de se considerar que as inspeções sanitárias perfazem importante instrumento para a efetivação da vigilância in loco da observância das normas para a proteção de trabalhadores e consumidores de produtos e serviços de interesse à saúde. Não obstante, as ações de educação em saúde também são instrumentos de grande valia para o controle do risco sanitário, e contribuem para desmistificar o caráter meramente punitivo das práticas de VISA. A efetivação de ações educativas aproxima a VISA dos setores a serem regulados, da população a que se destinam suas práticas e podem contribuir para a construção de redes articuladas para a promoção da saúde, contemplando aspectos da administração pública, da iniciativa privada e do controle social, a fim de efetivar as ações de VISA enquanto exercício de cidadania.

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CONSIDERAÇÕES FINAIS Se este estudo, elaborado a partir das informações depreendidas da leitura das bibliografias revisadas, for útil para estimular outros estudos mais abrangentes ou mais aprofundados e se puder fomentar discussões a fim de construir estratégias intra e intersetoriais para o fortalecimento de práticas descentralizadas de VISA, adequadas às realidades do território, além de ter proporcionado à autora oportunidade para reflexão sobre suas práticas profissionais, terá atingido plenamente seu objetivo na pretensão mais ampla, ou seja, colaborar para a abrangência dos olhares e práticas para o controle do risco sanitário.

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RESUMO

O presente estudo baseou-se em revisão bibliográfica de produções científicas publicadas entre os anos de 2000 e 2010, com temas relacionados à descentralização das ações de Vigilância Sanitária. As seguintes bases de dados foram utilizadas: LILACS, Scielo e Google Acadêmico. As palavras chaves utilizadas foram Descentralização e Vigilância Sanitária. Foram encontradas 22 produções:

03 monografias, 06 dissertações, 02 teses e 11 artigos científicos. Quanto aos avanços da descentralização de VISA, as publicações pesquisadas apontaram os movimentos dos municípios para criar equipes e instrumentos para o controle do risco sanitário de seus territórios. As produções estudadas apontam semelhantes dificuldades para a efetiva descentralização de VISA: a inexistência de equipes com recursos humanos suficientes para responder às demandas; carências de investimentos em qualificação de recursos humanos; falta de autonomia do gerente de VISA municipal para determinar a alocação dos recursos financeiros; predominância de práticas de VISA pautadas na fiscalização, em detrimento das ações de educação para a saúde. Concluiu-se que a descentralização de VISA é um processo dinâmico, e que necessita de reflexões e envolvimento de trabalhadores, gestores, representantes do setor regulado e controle social, a fim de converter-se na efetividade de práticas para a promoção da saúde da população.

Palavras-chaves: Vigilância Sanitária, Descentralização, Sistema Único de Saúde.

ABSTRACT

This study was based on literature review of scientific productions published between 2000 and 2010, with issues related to decentralization of Health Surveillance. The following databases were used: LILACS, SciELO and Google Scholar. The key words used were Decentralization and Health Surveillance. Found 22 productions, 03 monographs, 06 papers, 02 scientific papers and 11 theses. As for advances in decentralization of VISA, the publications surveyed indicated the movement of teams and municipalities to create instruments to control the health risk of their territories. The production point studied similar problems for effective decentralization of VISA:

the lack of teams with sufficient staff to respond to the demands, lack of investment in training human resources, lack of autonomy VISA city manager to determine the allocation of financial resources ; prevalence of practices of vision defined in the audit, rather than the actions of health education. It was concluded that the decentralization of VISA is a dynamic process and requires thought and involvement of workers, managers, representatives of the regulated sector and social control in order to become the effectiveness of practices for the promotion of population health .

Keywords: Health Surveillance; Decentralization; Unified Health System.